Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

VROM-Inspectie Regio Oost Veiligheid en Risico's Pels Rijckenstraat 1 Postbus 136

Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

6800 AC Arnhem Telefoon 026-3528400 Fax 026-3528455 www.vrom.nl

VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 2/2

Samenvatting

Op vrijdagavond 22 augustus 2003 brandt het grondstoffenmagazijn af van de bandenfabriek Vredestein in Enschede. Het Twenthekanaal raakt ernstig verontreinigd als gevolg van de grote hoeveelheid bluswater die wordt gebruikt bij de bestrijding van de brand. Een gedeelte van dit bluswater, met verontreinigende stoffen, stroomt daarbij in het Twenthekanaal. De VROM Inspectie regio Oost is naar aanleiding van de brand een onderzoek gestart naar de kwaliteit van vergunningverlening en handhaving in het kader van de Wet milieubeheer door het bevoegde gezag bij Vredestein. Dit onderzoek is uitgevoerd op eigen initiatief en passend binnen de taakstelling van de VROM Inspectie als tweedelijns toezichthouder op de gemeentelijke en provinciale uitvoering van de Wet milieubeheer. Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de bij de provincie Overijssel en de gemeente Enschede beschikbare provinciale en gemeentelijke dossiers. De onderzochte periode betrof de periode van 1991 (revisievergunning op grond van de Hinderwet) tot en met het moment van de brand op 22 augustus 2003. Het onderzoek is verder afgebakend tot het grondstoffenmagazijn van Vredestein. Het dossieronderzoek is uitgevoerd in de periode van 26 augustus tot en met 12 september 2003. Conclusies Belangrijke conclusies uit het onderzoek zijn: -

Gedurende de onderzoeksperiode is de bevoegdheid Wet milieubeheer met betrekking tot het bedrijf Vredestein een aantal malen gewisseld tussen de gemeente Enschede en de Provincie Overijssel. Dit werd enerzijds veroorzaakt doordat vanwege een uitbreiding van het bedrijf de bevoegdheid overging van de gemeente naar de provincie (op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer) en anderzijds door de zogenoemde DECOMP-operatie van de Provincie Overijssel waarbij de bevoegdheid weer gedelegeerd werd aan de gemeente Enschede. Momenteel is, vanaf 2000 de Provincie Overijssel weer het bevoegd gezag omdat de Raad van State deze delegatie van taken aan gemeenten heeft vernietigd. Het veelvuldig wisselen van bevoegd gezag, op grond van wettelijke regels en de provinciale Decomp-operatie, heeft de continuïteit en kwaliteit van vergunningverlening en toezicht/handhaving in het kader van de Wet milieubeheer, negatief beïnvloed.

-

De richtlijn van de Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen, CPR 15-2 (Opslag gevaarlijke stoffen, chemische afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen in emballage, opslag van grote hoeveelheden) is, gezien de aard en hoeveelheden opgeslagen stoffen, sinds 1992 van toepassing op het grondstoffenmagazijn van Vredestein. Deze richtlijn is opgesteld naar aanleiding van de calamiteuze verontreiniging van de Rijn ten gevolge van een brand bij het bedrijf Sandoz in Bazel. Met het toezenden van een circulaire hieromtrent door de toenmalige Minister van VROM


Pagina 3/3

(dd. 31 augustus 1992) is dit onder de aandacht gebracht van de besturen van de provincies en gemeenten. In deze circulaire is gesteld dat bedrijven de bestaande opslagplaatsen uiterlijk in 1995 moeten hebben aangepast en dat het bevoegd gezag de primaire taak heeft de daadwerkelijke uitvoering te controleren en zonodig de noodzakelijke voorzieningen moet afdwingen via de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer. In de revisievergunningaanvraag van Vredestein van 11 december 2000 is voor het eerst sprake van het toepassen van de richtlijn CPR 15-2 met betrekking tot het grondstoffenmagazijn. In de revisievergunning die door de Provincie Overijssel op 3 december 2002 is verleend zijn de maatregelen uit de richtlijn CPR 15-2 opgenomen. Volgens de vergunning moet het grondstoffenmagazijn met ingang van 1 januari 2004 volledig aan de van toepassing zijnde eisen conform beschermingsniveau 2 uit de richtlijn CPR 15-2 voldoen. Gedurende vele jaren na de uiterlijke implementatietermijn werd op essentiële onderdelen van de richtlijn CPR 15-2 met betrekking tot het grondstoffenmagazijn niet voldaan aan de eisen (zoals branddetectie, preventieve maatregelen, bluswateropvang en register). In de Hinderwetvergunning van 1992 zijn met name preventieve maatregelen opgenomen, vergelijkbaar met voorschriften conform beschermingsniveau 3 uit de richtlijn CPR 15-2. De revisievergunning van 3 december 2002 is, op basis van de toen ingediende en beoordeelde aanvraag, over het algemeen van voldoende kwaliteit. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn vindt een gespecificeerde verwijzing plaats naar de van toepassing zijnde voorschriften uit de richtlijn CPR 15-2. De door het bevoegde gezag uitgevoerde controles hebben onvoldoende diepgang gekend. Ondanks het feit dat er in de aard van de stoffen die lagen opgeslagen in het grondstoffenmagazijn in de loop der jaren weinig tot geen wijzigingen zijn opgetreden, is in het verleden (in ieder geval tot het indienen van de vergunningaanvraag van 11 december 2000) niet geconstateerd dat op essentiële onderdelen niet volledig aan de richtlijn CPR 15-2 werd voldaan. Op grond daarvan had de milieuvergunning moeten worden aangepast. Uit de toezichtdossiers kan worden opgemaakt dat Vredestein over het algemeen wel de vergunning behoorlijk naleefde met betrekking tot het grondstoffenmagazijn. -

De in de aanvraag (2002) opgenomen product informatie kaarten zijn niet allemaal in overeenstemming met de originele Material Safety Data Sheets van de leveranciers van deze stoffen en geven het bevoegd gezag, maar ook het bedrijf zelf, een onjuist beeld van de gevaarsaspecten van de opslagen stoffen bij Vredestein.

Op grond van het onderzoek zijn onder andere de volgende aanbevelingen gedaan: -

Vredestein dient met grote spoed de product informatie kaarten in overeenstemming te brengen met de originele MSDS’en van de leveranciers.

-

De bestaande nieuwbouwplannen voor het grondstoffenmagazijn bij Vredestein, zoals opgenomen in de revisievergunning van 2002 dienen opnieuw in beschouwing te worden genomen in relatie tot de eisen in de richtlijn CPR 15-2 op grond van de juiste en volledige product informatie kaarten.

-

De toetsing aan het BRZO ’99 dient opnieuw uitgevoerd te worden op grond van de juiste en volledige product informatie kaarten.


Pagina 4/4

-

Controles op de naleving van vigerende vergunningen, met name voor risicovolle bedrijven, dienen door het bevoegd gezag vaker en met meer diepgang te worden uitgevoerd. Ten behoeve van de controle en handhaving van dergelijke bedrijven is een concreet toezichtplan een goed hulpmiddel. In een dergelijk plan kan bijvoorbeeld worden opgenomen de controlefrequentie, de afstemming met andere betrokken handhavingspartners, de controleprioriteiten (relevante onderwerpen uit de vergunning cq. kernbepalingen) en de vereiste deskundigheden van de handhaver.

-

De afstemming tussen vergunningverlening en handhaving bij het signaleren van afwijkingen van vigerende milieuvergunningen in relatie tot nieuw beleid en het ALARA-principe uit de Wet milieubeheer dient door het bevoegd gezag nader vastgelegd te worden. De controleur van de vigerende vergunning dient niet alleen de vergunning te controleren op de naleving maar tevens alert te zijn op de implementatie van nieuw beleid en het voldoen aan het ALARA-principe.


Pagina 5/5


Pagina 6/6

Samenvatting

3

1

Aanleiding, doel en opzet onderzoek

9

1.1 1.2 1.3

Aanleiding Doel Opzet onderzoek

9 9 9

2

Vredestein, het bedrijf

2.1 2.2 2.3

De inrichting Het productieproces Het grondstoffenmagazijn

3

Vergunningverlening en handhaving: de feiten in chronologische volgorde

13

4

Beschouwing en analyse van de feiten

21

4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.4 4.2.5 4.2.6 4.2.7 4.3 4.3.1 4.4

Bevoegdheid in het kader van de Wet milieubeheer Vergunningverlening Wet milieubeheer Aanvraag Hinderwetvergunning (1991) Hinderwetvergunning (1992) Aanvraag revisievergunning (2000) Revisievergunning (2001) Aanvraag revisievergunning Wm (2002) Revisievergunning Wm (2002) Analyse vergunningverlening Toezicht en handhaving door het bevoegd gezag (1991-2003) Analyse toezicht en handhaving Dossiers

5

Conclusies

35

6

Aanbevelingen

37

11 11 11 12

21 22 22 23 24 24 24 30 30 32 34 34

Bijlagen 1

Integrale feitenrapportage

2

Documenten aanvraag 1991

3

Voorschriften vergunning 1992

4

Documenten vergunning 2002

4.1 4.2

Overzicht stoffen Bouwtekening grondstoffenmagazijn

2.1 2.2 2.3

Overzichten stoffen Overzichtstekening Tekening grondstoffenmagazijn


Pagina 7/7


Pagina 8/8

1

1.1

Aanleiding, doel en opzet onderzoek

Aanleiding

Op vrijdagavond 22 augustus 2003 omstreeks 22:00 uur, ontstaat brand in het grondstoffenmagazijn van de bandenfabriek van Vredestein, gelegen aan de Ir. E.L.C. Schiffstraat 370 te Enschede. Als gevolg van deze brand wordt een groot gedeelte van het grondstoffenmagazijn verwoest. Er ontstaat een enorme rookontwikkeling, roet verspreidt zich en slaat neer in de directe omgeving. Het Twenthekanaal raakt ernstig verontreinigd als gevolg van de grote hoeveelheid bluswater die wordt gebruikt bij de bestrijding van de brand. Een gedeelte van dit bluswater, met verontreinigende stoffen, stroomt daarbij in het Twenthekanaal. Hoewel de emissie van roet en vluchtige organische componenten heeft geleid tot verhoogde concentraties voor omwonenden is uit onderzoek van het RIVM gebleken dat er geen sprake is geweest van gevaar voor de volksgezondheid.

1.2

Doel

De VROM Inspectie, regio Oost is naar aanleiding van de brand een onderzoek gestart om inzicht te verkrijgen in de kwaliteit van vergunningverlening en handhaving in het kader van de Wet milieubeheer 1 door het bevoegd gezag bij Vredestein. Dit onderzoek is uitgevoerd op eigen initiatief en past binnen de taakstelling van de VROM Inspectie als tweedelijns toezichthouder op de gemeentelijke en provinciale uitvoering van de Wet milieubeheer. Het bedrijf heeft ook een vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewater (Wvo) voor de lozing op het Twenthekanaal. Deze vergunning is verleend door Rijkswaterstaat. De VROM Inspectie heeft deze vergunning niet in het onderzoek betrokken omdat de Inspectie Verkeer en Waterstaat, divisie Water, hierop het tweede lijns toezicht uitoefent.

1.3

Opzet onderzoek

Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van de bij de provincie Overijssel en de gemeente Enschede beschikbare provinciale en gemeentelijke dossiers. De onderzochte periode betrof de periode van 1991 (revisievergunning op grond van de Hinderwet) tot en met het moment van de brand op 22 augustus 2003. Het onderzoek is verder afgebakend tot het grondstoffenmagazijn van Vredestein. Dit laat onverlet dat in het onderzoek overige zaken, voor zover relevant, wel zijn betrokken. 1

Zowel de provincie Overijssel als de gemeente Enschede zijn in de onderzoeksperiode om uiteenlopende redenen bevoegd gezag geweest in het kader van de Wet milieubeheer (cq Hinderwet).


Pagina 9/9

Het dossieronderzoek is uitgevoerd in de periode van 26 augustus tot en met 12 september 2003 en de inhoud van de dossiers op dat moment is dan ook de basis voor het uitgevoerde onderzoek. Op basis van het verzamelde feitenmateriaal is een beeld geschetst van het handelen van het bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer (voorheen Hinderwet) voorafgaand aan de brand. Op basis van beschouwingen van de feiten zijn conclusies en aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot het handelen van het bevoegd gezag.


Pagina 10/10

2

2.1

Vredestein, het bedrijf

De inrichting

De vestiging van Vredestein in Enschede omvat diverse locaties, die vanwege hun binding met elkaar en vanwege de ligging in elkaars onmiddellijke nabijheid, één inrichting vormen in het kader van de Wet milieubeheer. De diverse bedrijfsonderdelen zijn gelegen op het, ingevolge de Wet geluidhinder, gezoneerde industrieterrein ‘Havengebied’ aan de volgende adressen: § Ir. E.L.C. Schiffstraat 370 (productie en magazijnen incl. grondstoffenmagazijn); § Ir. Hanlostraat 9 en 11 (magazijnen); § De Ossenboer 50, 52 en 54 (productie). Binnen het bedrijf worden zowel personenwagenbanden als banden voor landbouwvoertuigen gemaakt. Het bedrijf is opgericht in 1947.

2.2

Het productieproces

In de mengerij worden diverse grond- en hulpstoffen gemengd tot zogenaamde halffabrikaten. Het mengen geschiedt in twee stappen. In de eerste stap worden rubbers, roet, weekmakers, degradanten, vertragers, activatoren en dispergatoren gemengd. In de tweede stap wordt dit mengsel samen met zwavel en versnellers gemengd. Nadat het mengsel gereed is, wordt dit in extruders gevormd tot loopvlak en zijkanten. In de kalanderafdeling wordt staal/nylonkoord voor de gordels en nylon/rayonkoord/polyester voor de ply‘s (onderdeel van een band) voorzien van een dun laagje rubber. In de snij-afdeling wordt dit berubberde materiaal in stroken gesneden. In de gordelbouwmachine worden de gordelstroken verwerkt tot gordels. De hielen van de banden worden gebouwd in de hielenafdeling. In de afdeling bandenbouw worden van de diverse halffabrikaten die inmiddels zijn gemaakt, zogenaamde greentires (ongevulkaniseerde band) vervaardigd. Aan het einde van het productieproces worden de greentires gevulkaniseerd. Tijdens dit (chemische) proces wordt van de plastische greentire een elastische band gemaakt. Deze banden worden na een kwaliteitscontrole opgeslagen in het magazijn voor gereed product of krijgen een andere bestemming. Op jaarbasis produceert Vredestein in Enschede ongeveer 4,1 miljoen banden. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 11/11

2.3

Het grondstoffenmagazijn

Aan de Ir. E.L.C. Schiffstraat, waar het grootste gedeelte van het bedrijf is gelegen, is ook het grondstoffenmagazijn gesitueerd (zie figuur 1). In het grondstoffenmagazijn wordt een groot gedeelte van de grondstoffen opgeslagen die worden gebruikt voor de fabricage van banden. Het grondstoffenmagazijn grenst vrijwel direct aan het Twenthekanaal, daarvan gescheiden door een strook grond van circa 10 meter, voorzien van puinverharding.

Figuur 1; overzicht Vredestein en situering grondstoffenmagazijn (vet omrande gedeelte)


Pagina 12/12

3

Vergunningverlening en handhaving: de feiten in chronologische volgorde

In dit hoofdstuk wordt een samenvatting gegeven van met name de procedurele feiten in de onderzochte periode. Voor een volledig overzicht van de feiten wordt verwezen naar Bijlage 1, de feitenrapportage. In deze bijlage is een weergave van de inhoud van de dossiers op chronologische wijze gerangschikt. Hoewel Vredestein al langer in Enschede is gevestigd, is de start van de onderzochte periode vastgesteld op 1991, het moment waarop het bedrijf een revisievergunning voor het gehele bedrijf aanvraagt op grond van de (toen nog) Hinderwet. Vanaf het moment van oprichting van Vredestein en bij de start van de onderzoeksperiode is de gemeente Enschede bevoegd gezag in het kader van de Hinderwet. Op 26 juni 1991 dient Vredestein bij de gemeente Enschede een aanvraag in voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning op grond van de Hinderwet voor een autobandenfabriek gelegen aan de Ir. E.L.C. Schiffstraat 370 te Enschede. Het grondstoffenmagazijn maakt onderdeel uit van de aanvraag. De ontwerp-beschikking op de aanvraag wordt in september 1992 gepubliceerd door de gemeente Enschede. De definitieve vergunning wordt op 20 oktober 1992 verleend. Op dat moment beschikt Vredestein voor de vestiging aan de Ir. E.L.C. Schiffstraat 370 te Enschede over een nieuwe Hinderwetvergunning. Vanwege uitbreidingsplannen (kantoor- en pauzeruimte) dient Vredestein op verzoek van de gemeente Enschede een ‘kennisgeving verandering inrichting’ in, op 8 januari 1993. Vredestein wil in 1993 de mengafdeling uitbreiden. Vanwege deze uitbreiding wordt, op grond van het ‘Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer’ (Ivb), de provincie Overijssel bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer (Wm). Het betreft na de uitbreiding namelijk een inrichting waar één of meer elektromotoren aanwezig zijn met een totaal geïnstalleerd vermogen van 15 MW of meer (Ivb., Bijlage 1, Categorie 1.3 onder a). De aanvraag voor de uitbreidingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer wordt op 3 augustus 1993 ingediend bij de provincie Overijssel. De aangevraagde uitbreidingsvergunning wordt op 18 januari 1994 verleend. Op 7 september 1994, 21 februari 1995 en 7 december 1995 wordt het bedrijf bezocht door een toezichthouder van de provincie Overijssel.


Pagina 13/13

Tijdens de eerste controle wordt gesproken over afvoer van houtafval, de opslagplaats voor (milieu)gevaarlijke en bedrijfsafvalstoffen, op het bedrijf aanwezige benzine- en dieselpompen en nog in te dienen meldingen op grond van art. 8.19 Wm. De tweede controle richt zich op de ingediende concept-meldingen, de verplaatsing van de opslag van banden, de bodemsanering, de opslag in ondergrondse tanks en de geplande wijziging van het KCD (Klein Chemicaliën Dosering). Bij de provincie Overijssel worden door Vredestein op 2 januari 1996 diverse meldingen ingediend op grond van art. 8.19 Wm. De meldingen hebben betrekking op: § uitbreiding aantal silo’s en bovengrondse tanks voor de opslag van procesolie; § wijziging van de KCD-ruimte; 3 § plaatsing van een LPG-tank (2,5 m ); § interne verplaatsing van een menger. Een toezichthouder van de provincie Overijssel bezoekt op 24 januari 1997 het bedrijf op verzoek van het bureau Afval van de provincie. Het bezoek heeft betrekking op de afvoer van houtafval door Vredestein. Op 18 maart 1997 meldt de provincie Overijssel in een brief aan Vredestein dat zij de bevoegdheid inzake vergunningverlening en handhaving in het kader van de Wet milieubeheer voor een aantal bedrijven heeft overgedragen aan de gemeente Enschede. Vredestein is één van deze bedrijven. De overdracht van bevoegdheden staat bekend onder de naam ‘Decentralisatie complementair bestuursoperatie’ (Decomp). Vanaf het moment van deze overdracht is de gemeente Enschede bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer voor het bedrijf Vredestein. Een toezichthouder van de gemeente Enschede brengt op 16 september 1997 een bezoek aan Vredestein. Tijdens het bezoek wordt voornamelijk gesproken over boven- en ondergrondse opslagtanks en de wijzigingen die binnen het bedrijf hebben plaatsgevonden. Het bezoek vond plaats naar aanleiding van een bezoekrapport van de provincie Overijssel van 7 december 1995. Een toezichthouder van de gemeente Enschede voert een integrale controle uit op de naleving van de aan Vredestein verleende milieuvergunning. De integrale controle wordt uitgevoerd in 3 dagen: 11 november 1998, 19 februari en 1 maart 1999. Uit de brief die naar aanleiding van de controle door de gemeente Enschede aan Vredestein wordt verzonden blijkt dat de inrichting dusdanig is gewijzigd ten opzichte van de verleende vergunning, dat een revisievergunning dient te worden aangevraagd. Overigens kan daarbij worden aangetekend dat de veranderingen in het verleden veelal door meldingen op grond van art. 8.19 Wm zijn gedekt. Ten aanzien van de naleving van de vigerende vergunning blijkt dat in het grondstoffenmagazijn de compartimentering in de opslag onvoldoende is doorgevoerd, er in de spuit/wasplaats handelingen worden verricht met gevaarlijke stoffen die niet zijn toegestaan en dat op bepaalde plaatsen vloeistofdichte vloeren met opstaande randen en/of vloeistofdichte bakken ontbreken. De gemeente Enschede verzoekt Vredestein om binnen drie maanden te voldoen aan de voorschriften uit de vigerende vergunning. Op 1 juli 1999 brengt een toezichthouder van de gemeente Enschede wederom een bezoek aan Vredestein. De door de gemeente gestelde termijn voor de sanering van een aantal ondergrondse tanks is niet gehaald door het bedrijf. Vredestein heeft in een plan van aanpak verwoord hoe de sanering nu ter hand zal worden genomen. Tijdens het bezoek wordt door de gemeente aangegeven dat vóór 1 april 2000 door Vredestein een aanvraag moet worden ingediend voor een revisievergunning op grond van de Wet milieubeheer. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 14/14

Een hercontrole wordt door een toezichthouder van de gemeente Enschede uitgevoerd op 10 september 1999. De hercontrole vond plaats naar aanleiding van de integrale controle die eerder is uitgevoerd door de gemeente. Tijdens de controle blijkt dat in het grondstoffenmagazijn nog geen vloeistofdichte bakken ten behoeve van de op- en overslag van gevaarlijke vloeistoffen aangebracht zijn. Op 18 oktober 1999 vindt een overleg plaats tussen Vredestein en een toezichthouder van de gemeente Enschede over het saneren van opslagtanks en het aanbrengen van vloeistofdichte bakken. Op 10 december 1999 wordt wederom een hercontrole uitgevoerd door een toezichthouder van de gemeente Enschede. Uit de controle blijkt dat het bedrijf inmiddels voldoet aan de vigerende vergunning, met uitzondering van het ontbreken van lekbakken in het K5 magazijn en het ketelhuis. Het handmatig overtappen van tolueen, MEK en methanol uit stalen vaten in de opslagruimte bij de was/spuitplaats is volgens de gemeente toegestaan indien het vat waarin wordt overgetapt eveneens geaard is. Naar aanleiding van de vuurwerkramp wordt Vredestein op 26 mei 2000 bezocht door toezichthouders van de gemeente Enschede. Vredestein is door de gemeente Enschede aangemerkt als een zogenaamd ‘risicobedrijf’ binnen Enschede. Deze bedrijven worden nu in een korte periode allemaal gecontroleerd op met name externe veiligheidsaspecten. Tijdens het bezoek is onder andere geconstateerd dat de LPGinstallatie niet voldoet aan alle afstandseisen uit de daarvoor geldende CPR-richtlijn. Tevens is geconstateerd dat in het grondstoffenmagazijn brandbare vloeistoffen op meerdere plaatsen in het magazijn worden opgeslagen. De gemeente stelt dat teneinde de veiligheid en overzichtelijkheid te bevorderen het de voorkeur verdient om brandbare vloeistoffen gescheiden van de overige grondstoffen op te slaan. Op 18 juli 2000 wordt een gecombineerd bezoek gebracht aan Vredestein door een toezichthouder van de gemeente Enschede en de Brandweer van de gemeente Enschede. Het bezoek heeft betrekking op de opslag van banden op diverse locaties in de gemeente. Op 26 juli 2000 schrijft de gemeente Enschede een brief aan de provincie Overijssel over de overdracht in het kader van Decomp. De Raad van State heeft in een beroepszaak uitgesproken dat de overdracht van bevoegdheden in het kader van Decomp in strijd is met de wet. Concreet betekent dit dat vanaf dat moment de provincie Overijssel weer bevoegd gezag is in het kader van de Wet milieubeheer ten aanzien van onder andere Vredestein. In de brief geeft de gemeente aan dat van Vredestein binnenkort een aanvraag voor een revisievergunning wordt verwacht. Deze aanvraag zal dan direct worden doorgestuurd naar de provincie Overijssel voor verdere afhandeling. Vredestein dient, in het kader van de Wet milieubeheer, op 13 september 2000 een aanvraag voor een vergunning in bij de provincie Overijssel. De aanvraag heeft betrekking op de zogenaamde ‘Samexhal’ en de ‘Bleckmannhal’. Deze aanvraag wordt niet in behandeling genomen omdat de beide hallen onderdeel uit zullen gaan maken van de aanvraag voor een revisievergunning die nog ingediend zal worden. In een bespreking tussen Vredestein en medewerkers van de provincie Overijssel op 3 oktober 2000 wordt afgesproken dat er naar wordt gestreefd om de aanvraag voor een revisievergunning in week 42 in te dienen bij de provincie. Verder wordt in het overleg gesproken over de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn als gevolg van ruimtegebrek. Op 3 november 2000 wordt een concept van de aanvraag besproken door medewerkers van de provincie Overijssel en Vredestein. De uiteindelijke aanvraag voor de revisievergunning wordt door Vredestein op 11 december 2000 ingediend bij de provincie Overijssel. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 15/15

In deze aanvraag wordt door Vredestein melding gemaakt van de ontwikkeling van nieuwbouwplannen voor de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn conform de richtlijn CPR 15-2. Op 2 februari 2001 verzoekt de provincie Overijssel Vredestein om een aanvulling op de ingediende aanvraag vanwege het feit dat de huidige aanvraag niet voldoet aan de eisen die daaraan worden gesteld in het Ivb. Met name gaat het dan om het ontbreken van een akoestisch onderzoek, een risico-analyse voor de omgeving, een aantal bijlagen en een tekening. Vóór 9 april 2001 dienen de ontbrekende stukken te worden ingediend bij de provincie. Een toezichthouder van de provincie Overijssel brengt op 7 maart 2001 een bezoek aan Vredestein. Het bezoek vindt plaats naar aanleiding van de overdracht in het kader van Decomp en heeft voornamelijk een kennismakend karakter. Als leidraad voor het bezoek wordt door de toezichthouder gebruik gemaakt van de bevindingen van de controle door de gemeente Enschede op 26 mei 2000. Uit het bezoekrapport kan worden opgemaakt dat een globale inspectie heeft plaatsgevonden van de LPG-installatie, de gasflessenopslag, solutiebereiding en opslag kookpuntbenzine, opslagruimte gevaarlijk afval en het grondstoffenmagazijn. Tijdens dit bezoek is met name aandacht besteed aan de LPG-installatie. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn wordt verwezen naar een brief van Vredestein naar aanleiding van het controlebezoek van de gemeente op 26 mei 2000: ‘Allen zijn het erover eens dat het grondstoffenmagazijn er keurig uitziet. De brandbare vloeistoffen en de giftige stoffen dienen apart te worden gezet. De scheiding wordt verbeterd.’. Vredestein dient op 6 april 2001 de ontbrekende stukken in ten behoeve van de aanvraag voor een revisievergunning. Op 11 april 2001 wordt tijdens een controle door een toezichthouder van de provincie Overijssel aandacht besteed aan de opslag van propaan in een liggende tank op het terrein van Vredestein. In het bezoekverslag wordt opgemerkt dat de opslag van LPG en propaan aandachtspunten dienen te zijn in het kader van de vergunningverlening. Op 30 mei 2001 doet Vredestein in een brief aan de provincie Overijssel een voorstel voor de uitvoering van geluidsreducerende maatregelen die getroffen moeten worden op grond van de te verlenen revisievergunning. De provincie Overijssel wil de uit te voeren maatregelen verspreid over een termijn van drie jaar uit laten voeren. Vredestein geeft aan dat deze termijn, gezien de hoge kosten, te kort is. Op 17 juli 2001 doet Vredestein een verzoek aan de provincie om, vooruitlopend op de definitieve vergunning, toestemming te verlenen voor de bouw van een nieuwe hal voor de opslag van banden. Op 7 augustus wordt het verzoek in een telefoongesprek tussen medewerkers van de gemeente Enschede en de provincie Overijssel besproken. Uit het gesprek blijkt dat er twee mogelijkheden zijn: § expliciet gedogen van de bouw, eventueel met een verklaring van geen bezwaar van de provincie; § beginnen met bouwen op eigen risico. In het overleg met de Gedeputeerde, ongeveer een week later, wordt besloten dat Vredestein een officieel verzoek zal moeten indienen bij de provincie om te mogen starten met de bouw. De Brandweer van de gemeente Enschede brengt advies uit over het concept van de ontwerp-beschikking op 8 augustus 2001. Het advies heeft betrekking op aanvullingen van een aantal gedragsvoorschriften en in enkele gevallen jaarlijkse keuring/toetsing van respectievelijk brandbestrijdingssystemen en vuurbelasting. Ook de gemeente Enschede reageert op het concept. Geadviseerd wordt om twee voorschriften op te nemen die betrekking hebben op de vuurbelasting. Geen van de adviezen heeft betrekking op het grondstoffenmagazijn. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 16/16

De aanvraag voor een revisievergunning wordt op 21 augustus 2001 door Vredestein aangevuld in die zin dat de in de aanvraag genoemde bedrijfstijden worden uitgebreid met enkele activiteiten in het weekend. Tevens zijn door Vredestein rapporten van een extern adviesbureau (R2B) bijgevoegd. De rapporten bevatten de uitgangspunten voor de brandveiligheid voor verschillende opslaglocaties voor gereed product. Op dezelfde dag wordt binnen de provincie Overijssel in een e-mail gemeld dat het gedogen van de bouw van een nieuwe hal voor de opslag van banden niet past binnen het gedoogbeleid. Het akoestisch maatregelenonderzoek ten behoeve van de aanvraag voor revisievergunning voor Vredestein wordt op 24 augustus 2001 door Tebodin verzonden aan de provincie Overijssel. De provincie verstuurt de ontwerp-beschikking en de wijziging/aanvulling van de aanvraag voor de revisievergunning aan de wettelijke adviseurs en omwonenden met de mogelijkheid tot het indienen van bedenkingen. In de periode van 21 september tot 3 oktober 2001 worden door drie omwonenden bedenkingen ingediend tegen de ontwerp-beschikking voor Vredestein. De bedenkingen hebben voornamelijk betrekking op geluid en externe veiligheid. Op 30 oktober 2001 wordt door een toezichthouder van de provincie Overijssel een controle uitgevoerd bij Vredestein. Uit de bevindingen van de controle blijkt dat deze voornamelijk in het teken stond van een kennismaking met het bedrijf. Tijdens de controle is globaal gekeken naar de milieusituatie. Daarbij is geconstateerd dat het grondstoffenmagazijn niet voldoet aan CPR 15-2. Met name de compartimentering van toxische stoffen in de opslag laat te wensen over. Verder zijn voorzieningen elders in het bedrijf over het algemeen wel aanwezig. In hoeverre in detail wordt voldaan aan de CPR-richtlijnen zal bij toekomstige inspecties moeten blijken, aldus het bezoekrapport. Ten aanzien van het van toepassing zijn van het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO ’99) wordt opgemerkt dat weliswaar een berekening is uitgevoerd om te bepalen of het BRZO ’99 op de inrichting van Vredestein van toepassing is, maar dat de kwaliteit van de berekening te wensen overlaat. In het bezoekrapport wordt vermeld dat in het kader van de vergunningverlening uitgezocht moet worden in hoeverre de door Vredestein uitgevoerde berekening correct is. Vredestein dient op 18 april 2002 een aanvraag voor een bouwvergunning in bij de gemeente Enschede. De aanvraag heeft betrekking op de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn. De week daarop bevestigt de gemeente Enschede de ontvangst van de aanvraag en deelt verder mee dat het bedrijf binnen enkele weken bericht zal ontvangen over de (on)mogelijkheden om aan het bouwplan medewerking te verlenen. De provincie Overijssel besluit op 4 juni 2002 dat het in gebruik nemen van de nieuwe hal voor de opslag van banden zal worden gedoogd tot 1 januari 2003. Het gedoogverzoek is noodzakelijk omdat een verzoek tot schorsing (door omwonenden) van de in november 2001 verleende revisievergunning door de Raad van State is toegewezen. De gedoogbeschikking wordt door de provincie verzonden aan diverse belanghebbenden. Op 28 juni 2002 verzoekt Vredestein de provincie Overijssel om de door de Raad van State geschorste revisievergunning in te trekken. Vredestein meldt in de brief verder dat op korte termijn een nieuwe aanvraag voor een revisievergunning zal worden ingediend. Dezelfde dag dienen omwonenden bedenkingen in tegen de gedoogbeschikking voor het in gebruik nemen van de nieuwe hal voor de opslag van banden. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 17/17

De provincie Overijssel besluit op 3 juli 2002 dat de in november 2001 verleende revisievergunning op verzoek van Vredestein zal worden ingetrokken. Een ontwerp-beschikking daartoe wordt verzonden aan diverse belanghebbenden. Een nieuwe aanvraag voor een revisievergunning wordt op 5 juli 2002 ingediend bij de provincie Overijssel. De aanvraag wordt door de provincie aan de wettelijke adviseurs en omwonenden verzonden. Op 29 juli 2002 wordt door een advocatenkantoor (Kienhuis Hoving Advocaten) namens een aantal omwonenden een nadere motivering van de bedenkingen ingediend, betrekking hebbend op het gedogen van de ingebruikname van de nieuwe hal voor de opslag van banden. Twee dagen later bevestigt de provincie Overijssel aan diverse belanghebbenden dat een aanvullend bezwaarschrift is ingediend. Op 7 augustus 2002 wordt de aanvraag voor een revisievergunning door Vredestein aangevuld. De aanvulling betreft vervanging van een aantal onduidelijke bijlagen bij de aanvraag en aanpassing van een aantal bijlagen aan de feitelijke situatie. De Raad van State doet uitspraak ten aanzien van het verzoek om voorlopige voorziening ten aanzien van de gedoogbeschikking voor het in gebruik nemen van de nieuwe hal voor de opslag van banden. In de uitspraak, die op 27 augustus 2002 bij de provincie Overijssel binnenkomt, wordt het verzoek om schorsing afgewezen. De gedoogbeschikking kan dus in stand blijven. De bedenkingen ten aanzien van de ontwerpbeschikking voor een nieuwe revisievergunning voor Vredestein worden in de periode van 11 tot 21 september 2002 ontvangen bij de provincie Overijssel. De vergunningaanvragen en ontwerpbeschikkingen zijn door de Provincie Overijssel om advies aan de VROM-Inspectie gestuurd. Op 24 oktober 2002 brengt de VROM Inspectie regio Oost mondeling advies uit over de ontwerp-beschikking. Geadviseerd wordt om zwavel gecompartimenteerd van brandbare (vloei)stoffen op te slaan. Dit advies is door de provincie Overijssel overgenomen in de definitieve vergunning. Tot dat moment stond de bandenfabriek van Vredestein in Enschede niet op de zogenoemde TOP-X lijst van de VROM-Inspectie. In principe worden door de VROM-Inspectie alleen voor de bedrijven die op deze TOP-X lijst zijn opgenomen de vergunningprocedures ook inhoudelijk in behandeling genomen. Hierover zijn met gemeenten en provincies schriftelijke afspraken gemaakt in verband met de zogenaamde sanering van de stukkenstroom. Dit betekende dat vergunningprocedures van Vredestein eerder niet door de VROM-Inspectie in behandeling werden genomen. Na een aantal incidenten in 2002, onder andere bij een bedrijf met een bandenopslag en bij een bedrijf waar zwavelhoudende stoffen betrokken waren, is besloten om bedrijven waar zwavel of zwavelhoudende producten worden opgeslagen of gebruikt op de TOP-X lijst te zetten zodat procedures door de VROM Inspectie vanaf dat moment wel in behandeling werden genomen. De mondelinge hoorzitting naar aanleiding van de ingediende bezwaren tegen de gedoogbeschikking voor het in gebruik nemen van de nieuwe hal voor de opslag van banden vindt plaats op 4 november 2002. Een maand later, op 4 december 2002, verzoekt Vredestein aan de provincie Overijssel om de inmiddels aangepaste (en al langer bestaande) hal voor de opslag van banden in gebruik te mogen nemen. Op 17 december wordt de definitieve beschikking op de aanvraag voor een revisievergunning voor Vredestein verzonden door de provincie Overijssel. De beschikking is gedateerd 3 december 2002. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 18/18

Drie dagen later wordt aan belanghebbenden het besluit bekend gemaakt om het in gebruik nemen van de nieuwe hal een maand langer (tot 1 februari 2003) te gedogen. De verlenging is nodig omdat de nieuwe revisievergunning pas op 1 februari 2003 van kracht wordt. Op 14 januari 2003 besluit de provincie Overijssel dat de tegen de gedoogbeschikking ingediende bezwaren van omwonenden en van Vredestein resp. ongegrond en gegrond te verklaren. Dit besluit wordt 2 dagen later schriftelijk bevestigd aan de belanghebbenden. In de periode van 14 januari tot het moment van de brand op 22 augustus zijn door de provincie Overijssel nog diverse werkzaamheden verricht die betrekking hebben op de nog lopende beroepszaak tegen de in 2002 verleende vergunning. Op 30 oktober 2003 is door de Raad van State aan de provincie Overijssel meegedeeld dat het beroepsschrift door appellanten is ingetrokken en dat de geplande behandeling daarvan op 4 november 2003 derhalve niet doorgaat.


Pagina 19/19


Pagina 20/20

4

Beschouwing en analyse van de feiten

De navolgende beschouwing en analyse is, vanwege de overzichtelijkheid, uitgesplitst op basis van relevante documenten of gebeurtenissen. Daarbij is een chronologische volgorde aangehouden. De beschouwing heeft met name betrekking op het grondstoffenmagazijn, dat tijdens de brand op 22 augustus 2003 grotendeels is verwoest.

4.1

Bevoegdheid in het kader van de Wet milieubeheer

Vredestein heeft in de loop van haar bestaan een aantal wisselingen van bevoegd gezag meegemaakt. Vanaf de start, tot de uitbreiding van de mengerij (1994), was de gemeente Enschede bevoegd gezag op grond van de Hinderwet (later Wet milieubeheer). Vanwege de uitbreiding van de mengerij is het geïnstalleerd vermogen boven de 15 MW gekomen zodat op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, de provincie Overijssel bevoegd gezag werd. In 1997 is, op grond van de al eerder genoemde Decomp-operatie, de bevoegdheid tot vergunningverlening door de provincie Overijssel gedelegeerd aan de gemeente Enschede. Vanaf dit moment tot aan de uitspraak van de Raad van State eind jaren negentig, is dan de gemeente weer bevoegd gezag. De Raad van State heeft in haar uitspraak de overdracht van wettelijke taken door de provincie Overijssel aan diverse gemeenten, waaronder Enschede, vernietigd. In overleg met de gemeente Enschede heeft de provincie Overijssel toen besloten dat vanaf het moment dat de aanvraag voor een revisievergunning zou worden ingediend bij de gemeente, deze zou worden afgehandeld door de provincie. Vanaf dat moment tot heden is de provincie Overijssel weer bevoegd gezag in het kader van de Wet milieubeheer. Het veelvuldig wisselen van bevoegd gezag heeft de continuïteit in de vergunningverlening, maar ook in het toezicht en de handhaving, geen goed gedaan. Uit de stukken blijkt dat na een overdracht steeds weer een nieuwe start is gemaakt met het toezicht bij Vredestein. Indien er van wisseling van bevoegd gezag geen sprake was geweest, dan is het niet uit te sluiten dat de aanpassing en/of de naleving van de milieuvergunning beter was geweest. Overigens moet daarbij wel worden opgemerkt dat ook de gemeente Enschede tijdens het toezicht in het verleden geen melding heeft gemaakt van het van toepassing zijn van de richtlijn CPR 15-2 op het grondstoffenmagazijn.


Pagina 21/21

4.2

4.2.1

Vergunningverlening Wet milieubeheer

Aanvraag Hinderwetvergunning (1991)

De aanvraag voor een nieuwe, de gehele inrichting omvattende vergunning op grond van de Hinderwet is gedateerd 26 juni 1991. De aanvraag omvat een standaard aanvraagformulier, aangevuld met een bijlage waarin een uitgebreide beschrijving van het bedrijf, de bedrijfsonderdelen en de activiteiten zijn opgenomen. Uit de stukken bij de aanvraag valt op te maken dat bij de vestiging van Vredestein in Enschede op jaarbasis 3,5 miljoen banden worden geproduceerd. Daarvoor wordt dagelijks 120 ton aan grondstoffen verbruikt. Ten aanzien van deze grondstoffen wordt in de aanvraag omschreven dat er een grote diversiteit aan grond- en hulpstoffen wordt verbruikt. De samenstelling en omvang van de grond- en hulpstoffen is niet constant en ondermeer afhankelijk van receptuur en technologische ontwikkeling. In de aanvraag zijn de stoffen onderverdeeld in stofgroepen. Een aantal stofgroepen is in de aanvraag verder uitgewerkt in die zin dat wordt aangegeven welke chemische stoffen tot de genoemde stofgroepen behoren en die bij Vredestein worden gebruikt. In een totaaloverzicht van alle stofgroepen is de MAC-waarde, de aggregatietoestand, eventueel brand- of explosiegevaar, de normaal opgeslagen hoeveelheid, het verbruik per vier weken en de wijze van opslag aangegeven. Dit totaaloverzicht is niet uitgesplitst per chemische stof maar per stofgroep. Voor de duidelijkheid zijn in bijlage 2.1 de relevante kopieën uit de aanvraag opgenomen. In een aparte bijlage bij de aanvraag zijn product informatie kaarten opgenomen. Deze kaarten geven informatie over de gevaarsaspecten van bij Vredestein gebruikte stoffen. Ook de classificatie van deze stoffen op grond van de Wet milieugevaarlijke stoffen (Wms) is terug te vinden in deze kaarten. In bijlage 2.2 bij deze rapportage is een overzichtstekening opgenomen van het bedrijf. Deze overzichtstekening is onderdeel van de aanvraag. In deze tekening is met de codering 2.1 het grondstoffenmagazijn aangegeven. Een meer gedetailleerde tekening van het grondstoffenmagazijn is opgenomen in bijlage 2.3. Op basis van deze laatste tekening kan geconcludeerd worden dat het grootste gedeelte van het grondstoffenmagazijn een lange loods is met daarbij nog twee afgescheiden ruimtes voor opslag. Voor het op een juiste wijze kunnen beoordelen van de milieuaspecten, in het bijzonder ten aanzien van het grondstoffenmagazijn, bevat de aanvraag weliswaar veel informatie, maar deze informatie is op een dusdanige wijze in de aanvraag verwerkt dat niet kan worden vastgesteld welke grondstoffen exact waar en in welke hoeveelheden zijn opgeslagen. Op die manier kan door de vergunningverlener geen goed beeld worden verkregen van de daadwerkelijk aanwezige stoffen in het grondstoffenmagazijn. Zo is het niet uitgesloten dat stoffen worden opgeslagen in silo’s buiten het grondstoffenmagazijn of op andere plaatsen in het bedrijf. Ook is het niet mogelijk om op basis van de verstrekte informatie inzicht te krijgen in de wijze van opslag per stof.


Pagina 22/22

4.2.2

Hinderwetvergunning (1992)

Op basis van de hiervoor besproken aanvraag verleent de gemeente Enschede op 20 oktober 1992 de Hinderwetvergunning voor Vredestein. Door de gemeente Enschede is geen aanvullende informatie van het bedrijf gevraagd ten aanzien van de opslag in het grondstoffenmagazijn. Kennelijk was de verstrekte informatie in de aanvraag voldoende voor de gemeente om een vergunning te kunnen afgeven. Aan de vergunning zijn de nodige voorschriften verbonden. Ten aanzien van de opslag van grondstoffen in het grondstoffenmagazijn worden voor die tijd de gebruikelijke voorschriften opgenomen. Op basis van de voorschriften bij de vergunning moet Vredestein onder andere: § binnen twee jaar een bedrijfsnoodplan opstellen, gebaseerd op een analyse van denkbaar te achten calamiteiten en de mogelijke effecten daarvan; § combinaties in de opslag van stoffen, waardoor gevaar, schade of hinder kan ontstaan, vermijden; § brandbare reinigingsvloeistoffen gescheiden opslaan van overige chemicaliën in een aparte opslagruimte; § giftige stoffen gescheiden opslaan van elkaar en van overige chemicaliën, waarbij als scheiding een tussenafstand in de opslag van 3,5 meter voldoet of een tussenwand van onbrandbaar materiaal; § overige met elkaar reagerende stoffen gescheiden opslaan. Daarnaast moeten de ruimtes voor de opslag van chemicaliën voldoen aan de volgende eisen: § de vloeren moeten vloeistofdicht zijn uitgevoerd; § de wanden moeten een brandwerendheid bezitten van 60 minuten; § de dakconstructie moet een brandwerendheid bezitten van 30 minuten; § de toegangsdeur(en) een brandwerendheid bezitten van 60 minuten; § de drempel onder de deur, samen met de vloer en de wanden, een vloeistofdichte bak vormen van voorgeschreven afmetingen. De hier besproken voorschriften zijn volledig opgenomen in bijlage 3.1. Gesteld kan worden dat de voorschriften die door de gemeente Enschede aan de vergunning zijn verbonden, voor die tijd niet ongebruikelijk zijn. Wel kan, op basis van de aanvraag, de tekening uit bijlage 2.3 en de voorschriften bij de vergunning worden opgemerkt, dat de benodigde compartimentering in de opslag niet alleen kan worden bereikt door opslag in verschillende opslagruimtes, maar dat compartimentering op basis van het creëren van vrije ruimten tussen stoffen van minimaal 3,5 meter noodzakelijk is. In hoeverre de ruimte in het grondstoffenmagazijn voldoende was om de benodigde compartimentering te kunnen garanderen, blijkt onvoldoende uit de stukken. Gezien de voorschriften die zijn opgenomen in de vergunning was de gemeente wel overtuigd van de gevaarsaspecten van de opslag van diverse gevaarlijke stoffen. Ook landelijk genieten de gevaarsaspecten van grootschalige opslagen van gevaarlijke stoffen in die tijd de nodige aandacht. De Commissie Preventie van Rampen door Gevaarlijke Stoffen (CPR) komt dan ook met diverse richtlijnen waarin voorschriften zijn opgenomen die bij de vergunningverlening in acht dienen te worden genomen. In het bijzonder geldt, ook in het geval van Vredestein, de richtlijn CPR 15-2: ‘Opslag gevaarlijke stoffen, chemische afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen in emballage, opslag van grote hoeveelheden’. Dat deze richtlijn in zijn algemeenheid van toepassing is op Vredestein blijkt uit de informatie die is bijgevoegd in de aanvraag. Op basis van de daarin genoemde stoffen, de bijbehorende gevaarsaspecten en de opgeslagen hoeveelheden kan geconcludeerd worden dat de richtlijn CPR 15-2 in die tijd van toepassing was op het grondstoffenmagazijn van Vredestein. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 23/23

De richtlijn CPR 15-2 is aan de besturen van provincies en gemeenten verzonden in een circulaire van de Minister van VROM van 31 augustus 1992. De circulaire gaat in op de termijnen waarbinnen bedrijven hun opslag dienen aan te passen conform CPR 15-2. Over het algemeen geldt dat met bepaalde branches afspraken zijn gemaakt over de termijn waarbinnen die aanpassingen moeten zijn doorgevoerd. De branchevereniging voor de rubber- en kunststofverwerkende industrie wordt hierin niet genoemd. Als eindtermijn voor de implementatie van CPR 15-2 bij de bedrijven wordt uiterlijk 1995 genoemd. Dit geldt zowel voor de branches waar afspraken mee zijn gemaakt, als voor bedrijven die niet bij één van deze branches zijn aangesloten. Het bevoegd gezag in het kader van de (toen nog) Hinderwet dient toe te zien op de tijdige implementatie, desnoods door afdwinging hiervan door middel van de vergunning. De ontwerp-beschikking voor Vredestein wordt door de gemeente Enschede op 15 september 1992 gepubliceerd. De gemeente had op dat moment in de vergunning of de considerans bij die vergunning melding kunnen maken van het van toepassing zijn van de richtlijn CPR 15-2 en de wijze waarop binnen Vredestein die richtlijn zou worden geïmplementeerd. In de bestudeerde stukken is hiervan niets te vinden.

4.2.3

Aanvraag revisievergunning (2000)

Deze aanvraag en de daarop door de provincie Overijssel verleende milieuvergunning die in 2001 wordt afgegeven (zie § 4.2.4) worden in het kader van dit onderzoek slechts summier behandeld. Op verzoek van Vredestein wordt de verleende vergunning namelijk ingetrokken, nadat de vergunning door de Raad van State in 2002 is geschorst. In de aanvraag die Vredestein in 2000 indient bij de provincie Overijssel wordt melding gemaakt van de ontwikkeling van nieuwbouwplannen voor de uitbreiding van het bestaande grondstoffenmagazijn conform de richtlijn CPR 15-2. Een nadere uitwerking van deze plannen is in de aanvraag niet opgenomen. De aard en hoeveelheden opgeslagen stoffen komen overeen met de opgave uit de aanvraag uit 1991.

4.2.4

Revisievergunning (2001)

In de door de provincie Overijssel verleende (en later op verzoek van Vredestein ingetrokken) milieuvergunning wordt in de voorschriften verwezen naar het van toepassing zijn van de richtlijn CPR 152. Er is in de voorschriften geen specificatie opgenomen van de van toepassing zijnde voorschriften of het vereiste beschermingsniveau dat op het grondstoffenmagazijn van toepassing is.

4.2.5

Aanvraag revisievergunning Wm (2002)

De vigerende vergunning op grond van de Wet milieubeheer is gebaseerd op de aanvraag die op 5 juli 2002 wordt ingediend bij de provincie Overijssel. Deze aanvraag vertoont overigens grote gelijkenis met de eerder door Vredestein in 2000 ingediende aanvraag waarvan de verleende vergunning later, op verzoek van het bedrijf, is ingetrokken. De aanvraag bestaat uit een standaard aanvraagformulier met daarbij 30 bijlagen. De bijlagen die (in meer of mindere mate) betrekking hebben op het grondstoffenmagazijn zijn: § Aanvraagformulier; § Bijlage 2: Het productieproces; § Bijlage 3: Beschrijving bedrijfsactiviteiten; § Bijlage 16: MCA-analyse Vredestein locatie Schiffstraat; VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 24/24

§ § § § §

Bijlage 16A: Tekening ‘Lay out Vredestein opsl. Grondst./prod.’; Bijlage 26: Aanvraag bouwvergunning vergroten grondstoffenmagazijn; Bijlage 26A: Brandbeveiliging Grondstoffenmagazijn; Bijlage 26B: Concept Programma van Eisen brandmeldinstallatie Grondstoffenmagazijn; Bijlage 27: Toetsing Besluit Risico’s Zware Ongevallen.

Op 7 augustus 2002 wordt door Vredestein aanvullende informatie ten behoeve van de aanvraag ingediend. Het grootste gedeelte van de aanvulling betreft vervanging van slechte kopieën uit de aanvraag van 5 juli. Deze informatie is meegenomen in de onderstaande beschouwing, waarbij de bovenstaande opsomming als leidraad wordt gebruikt. Aanvraagformulier Uit de aanvraag blijkt dat de jaarproductie in de vestiging in Enschede inmiddels is gestegen tot 4,1 miljoen banden (verg: 3,5 miljoen in 1991). Het dagelijks verbruik aan grondstoffen is gestegen van 120 ton in 1991 tot 150 ton. Volgens de aanvraag is bij de gemeente Enschede een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning voor een nog te realiseren uitbreiding van het grondstoffenmagazijn. De uitbreiding is noodzakelijk om enerzijds de grondstoffen volgens het fifo-systeem (first in first out) te kunnen gebruiken en anderzijds om te kunnen voldoen aan de richtlijn CPR 15-2. De hoeveelheid stoffen die zal worden opgeslagen zal niet worden gewijzigd ten opzichte van de reeds bestaande situatie. Voor een opgave van de opslag en de aard van de aanwezige grondstoffen wordt verderop in het aanvraagformulier verwezen naar Bijlage 3, Hoofdstuk 1.6 van de aanvraag en de rapportage van het bureau AVIV, Bijlage 26 van de aanvraag. In de aanvraag geeft het bedrijf aan dat onder andere de opslag van grondstoffen een verhoogd risico met zich mee brengt ten aanzien van brand- en/of explosiegevaar. Bijlage 2: Het productieproces In deze bijlage bij de aanvraag wordt een uitgebreide beschrijving gegeven van het productieproces zoals dat plaatsvindt bij Vredestein in Enschede. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn wordt in deze bijlage vermeld dat in het grondstoffenmagazijn alle grondstoffen liggen opgeslagen die nodig zijn voor het vervaardigen van diverse rubbermengsels. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in rubbers, chemicaliën, vulstoffen en overige materialen. Verder bevat de bijlage geen verdere informatie over het grondstoffenmagazijn. Bijlage 3: Beschrijving bedrijfsactiviteiten Op vergelijkbare wijze als in de aanvraag uit 1991 is een overzicht gegeven van de verschillende stofgroepen die worden gebruikt en opgeslagen. Ook is een nadere uitwerking in chemische stoffen opgenomen per productgroep met daarbij een aantal relevante eigenschappen per stof. Een kopie van de bedoelde bladzijden uit deze bijlage is opgenomen in bijlage 4.1 bij dit rapport. Een aparte beschrijving van het grondstoffenmagazijn, zoals ook in 1991 in de aanvraag was opgenomen, ontbreekt hierin. Het is niet mogelijk om op basis van bovenstaande informatie te beoordelen welke stoffen in het grondstoffenmagazijn liggen opgeslagen en/of hoe die opslag in de toekomstige uitbreiding zal plaatsvinden. In een aanzienlijk aantal product informatie kaarten (± 88 stoffen) die zijn bijgevoegd, blijken de gevaarsaspecten en de Wms-classificatie van stoffen die binnen Vredestein worden gebruikt. Deze kaarten zijn door Vredestein zelf vervaardigd ten behoeve van de eigen werknemers. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 25/25

Op 2 oktober 2003 zijn, in het kader van dit onderzoek, door medewerkers van de VROM Inspectie regio Oost, bij Vredestein zogenaamde Material Safety Data Sheets (MSDS) van leveranciers van grondstoffen opgehaald ten behoeve van dit onderzoek. Op dat moment was slechts een beperkt gedeelte van de MSDS’en bij Vredestein aanwezig. Er was ook geen volledig documentatiesysteem beschikbaar met betrekking tot de opslag van gevaarlijke stoffen waaruit op ieder moment kan worden afgeleid welke stoffen in welke hoeveelheden waar aanwezig zijn. Dit is overigens ook een eis uit de richtlijn CPR 15-2 (register). Volgens Vredestein was het ontbreken van een aantal MSDS’en veroorzaakt doordat deze informatie aan andere instanties die bij de brand waren betrokken ter beschikking is gesteld. Naderhand is dit alsnog aan de VROM-Inspectie toegezonden. Uit een vergelijking van de MSDS’en van de leveranciers en de product informatie kaarten van Vredestein blijkt een discrepantie te zitten, onder andere in de classificatie van de grondstoffen. Zo ontbreken in alle gevallen op de kaarten van Vredestein, indien relevant, het symbool voor ‘milieugevaarlijk’ (bijv.: Vulkacit, Santocure CBS, Vulkanox, Perkacit MBTS, Durez 29095, Cyrez CRA-100, Resorcinol, DUSLIN P, Perkacit DPG) en in een aantal gevallen ontbreken ook overige symbolen als bijvoorbeeld ‘licht ontvlambaar’. Gezien de ligging van het grondstoffenmagazijn (direct langs het Twentekanaal) is met name het ontbreken van het symbool ‘milieugevaarlijk’ evident voor het bepalen van de gevaarsaspecten van deze stoffen in het aquatisch milieu. Bijlage 16: MCA-analyse Vredestein locatie Schiffstraat De provincie Overijssel heeft Vredestein verzocht om, in het kader van de gevraagde revisievergunning, een beeld te geven van de externe effecten van een maximaal geloofwaardig ongeval (MCA) op het bedrijfsterrein. In deze rapportage, die deel uitmaakt van de aanvraag, worden deze effecten beschreven. Als uitgangspunt worden 3 gevaarsbronnen in het rapport beschreven waarvan het grondstoffenmagazijn er één is. Het maximaal geloofwaardig ongeval dat daarbij hoort is een brand in het grondstoffenmagazijn. Uit het rapport blijkt dat het grondstoffenmagazijn brandwerend (60 minuten) is uitgevoerd en een 2 oppervlak heeft van ca. 2750 m . Een eventuele brand wordt bestreden door de bedrijfsbrandweer met een binnenaanval. De risico’s van een brand zijn door AVIV geanalyseerd met de standaard methodiek voor CPR-15-opslagen. Ten behoeve van het onderzoek is de gemiddelde opslag bepaald in een periode van twee maanden in het jaar 2000. Op basis hiervan zullen de toxische componenten in de rookgassen bestaan uit NO2 (15%), SO2 (65%) en HCl (20%). De branduitbreiding zal volgens het rapport langzamer zijn dan een brand in een bandenmagazijn vanwege de veel compactere stapeling van de rubbersoorten in de grondstofvorm. Ten aanzien van de risico-afstanden wordt uitgegaan van de afstanden, genoemd in CPR 15-2. Het huidige grondstoffenmagazijn voldoet, aldus het rapport, niet aan de voorschriften uit CPR 15-2. De risico-afstanden voor een brand in het huidige grondstoffenmagazijn worden bepaald op 60 en -5 -6 260 meter voor een individueel risico van respectievelijk 10 en 10 . AVIV concludeert in haar rapport onder andere dat de ligging van Vredestein in de huidige situatie voldoet aan de risiconormering voor de externe veiligheid rond inrichtingen. Bij een brand in het grondstoffenmagazijn is, volgens de conclusies, alleen een kans op overlijden mogelijk bij afwezigheid van pluimstijging. In een bijlage bij het rapport zijn de stoffen opgenomen die volgens opgave van Vredestein liggen opgeslagen in het grondstoffenmagazijn en die vallen onder de werkingssfeer van CPR 15-2. Niet is aangegeven in welke hoeveelheden deze stoffen zijn opgeslagen en onder welke condities. Dit is ook niet te herleiden met behulp van andere informatie uit de aanvraag. Overigens wordt door AVIV in het rapport nog wel aanbevolen om de classificatie van de genoemde stoffen te checken bij de leveranciers. De achterliggende reden van deze aanbeveling blijkt niet uit het rapport. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 26/26

AVIV gaat er bij de beoordeling van de risico-afstanden van uit dat het niet voldoen aan CPR 15-2, niet van invloed is op de aan te houden risico-afstanden. Een verdere motivering van deze stelling, evenals de mogelijke gevolgen van het niet voldoen aan CPR 15-2, zijn niet in het rapport terug te vinden. Bijlage 16A: Tekening ‘Lay out Vredestein opsl. Grondst./prod.’ In deze tekening, die een overzicht weergeeft van het totale terrein van de inrichting, is met letters aangegeven op welke plekken zich opslag van bepaalde stoffen bevindt. Het grondstoffenmagazijn wordt hierin ook aangegeven, maar zonder verdere details. In het rapport wordt vermeld dat bij het ontwerp en de aanleg van de grondleiding tussen de sprinklerpompkamer en de alarmklepopstelling, rekening moet worden gehouden met de optie dat onder andere het nieuwe grondstoffenmagazijn op termijn hierop zal worden aangesloten. Bijlage 26: Aanvraag bouwvergunning vergroten grondstoffenmagazijn Op 22 april 2002 wordt de aanvraag voor een bouwvergunning voor de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn ingediend bij de gemeente Enschede. Op basis van een bij de aanvraag behorende bouwtekening (zie bijlage 4.2 voor een gedeelte van deze tekening) valt op te maken dat aan de rechterzijde van het bestaande grondstoffenmagazijn een uitbreiding plaatsvindt met twee opslagruimtes voor Wms-stoffen en een magazijn ten behoeve van de TD. Tevens vindt een aantal aanpassingen van de bestaande situatie plaats. Verder biedt deze aanvraag weinig relevante informatie ten aanzien van de wijze van opslag in de nieuwe situatie. Wel valt uit de tekening op te maken dat het bestaande gedeelte van het grondstoffenmagazijn niet is gewijzigd ten opzichte van de situatie in 1991. Bijlage 26A: Brandbeveiliging Grondstoffenmagazijn Het adviesbureau R2B geeft in deze rapportage aan welke bouwkundige, installatietechnische en organisatorische eisen worden gesteld aan het grondstoffenmagazijn, inclusief de nieuw te bouwen uitbreiding. Als van toepassing zijnde regelgeving wordt genoemd: CPR 15-2, voor zover het de ruimten waar gevaarlijke stoffen worden opgeslagen betreft. Voor het overige deel van het grondstoffenmagazijn wordt het Bouwbesluit en de richtlijn ‘Een brandveilig gebouw ontwerpen’ genoemd. Uitgangspunt voor de rapportage vormen de tekeningen 75503 en 64400 VC001 en de opgave van Vredestein van de opgeslagen brandbare goederen. De genoemde tekeningen en de opgave van opgeslagen brandbare goederen maken geen deel uit van de rapportage en zijn overigens ook niet als zodanig terug te vinden in de totale aanvraag. In de rapportage wordt het grondstoffenmagazijn opgedeeld in een aantal hallen A t/m F (bestaande situatie) en hallen Wms-stoffen, magazijn TD en losruimte inclusief kantoor/pauzeruimte. t

De brandcompartimentering van de gebouwdelen hallen A /m F en het magazijn TD kan worden uitgevoerd conform het Bouwbesluit. Dit betekent geen grotere brandcompartimenten dan die met een oppervlak van 2 1000 m en met een begrenzing die een brandwerendheid bezit van 60 minuten. De opslagruimten voor de opslag van Wms-stoffen moeten voldoen aan CPR 15-2. Op basis van de informatie die adviesbureau R2B heeft gebruikt voor het opstellen van het rapport komt het tot de conclusie dat beschermingsniveau 2 van toepassing is op de opslag van gevaarlijke stoffen bij Vredestein.


Pagina 27/27

Daarvoor moet echter wel aan een aantal eisen worden voldaan: § maximaal 100 ton stoffen met Wms-classificatie (licht) ontvlambaar, schadelijk, irriterend in een 2 sectie van maximaal 800 m ; § overige stoffen met Wms-classificatie giftig, milieugevaarlijk, irriterend mogen onder beschermingsniveau 2 worden opgeslagen voorzover het vlampunt van de stoffen boven de 100 o C ligt. Er is in dit geval geen limiet gesteld aan de opgeslagen hoeveelheid of de oppervlakte van de opslag. Vredestein heeft aan adviesbureau R2B aangegeven dat aan bovenstaande eisen kan worden voldaan. In het eerste geval wordt namelijk ongeveer 97 ton opgeslagen. In het tweede geval wordt ongeveer 68 ton o opgeslagen en het vlampunt ligt bij deze stoffen hoger dan 100 C. Hoe de wijze van opslag is in relatie tot de benodigde compartimentering binnen de twee opslagruimten voor Wms-stoffen blijkt niet uit de aanvraag. Vervolgens worden in de rapportage de te treffen voorzieningen genoemd die onderdeel uitmaken van beschermingsniveau 2. Bouwkundige eisen: § brandwerendheid gevels, tussenwanden (beide inclusief deuren) en draagconstructie dient 60 minuten te bedragen, met uitzondering van het dak waar met een brandwerendheid van 30 minuten kan worden volstaan; § maximum oppervlak van de opslagplaats met stoffen voorzien van Wms-classificatie (licht) 2 ontvlambaar, schadelijk en irriterend is 800 m ; § brandwerende deuren moeten zelfsluitend worden uitgevoerd maar mogen worden voorzien van kleefmagneten die bij brand automatisch worden dichtgestuurd; § doorvoeringen in brandwerende scheidingen mogen geen afbreuk doen aan de brandwerendheid; 3 § bluswater- en productopvang voor de opslagruimtes voor Wms-stoffen dient minimaal 250 m te bedragen; § vloeren moeten onbrandbaar, vloeistofdicht en glad worden afgewerkt en bestand zijn tegen de opgeslagen stoffen; § de vloer moet zodanig zijn uitgevoerd dat het uitstromen van brandbare vloeistoffen naar andere opslagvakken wordt voorkomen. Dit geldt eveneens voor onbrandbare vloeistoffen; § afvoer van bluswater en product naar een opvangvoorziening mag worden gecombineerd. Installatietechnische eisen en organisatie: § doelmatige ventilatie; § bliksemafleiding; § automatische branddetectie en rook- en warmteafvoerinstallatie; 2 2 § vakindeling maximaal 100 m per opslagvak voor K1/K2-vloeistoffen, 300 m voor overige stoffen; § opslagvakken moeten gescheiden zijn door gangpaden van ten minste 3,5 meter breed; § explosieve, radioactieve, voor zelfontbranding vatbare gevaarlijke en met water reagerende stoffen mogen niet worden opgeslagen; § met elkaar reagerende stoffen mogen niet in dezelfde opslagplaats worden opgeslagen; § ten minste 1 draagbaar blustoestel per 200 m2 (poederblusser 6 kg); § overige gedragsvoorschriften conform algemene richtlijnen uit CPR 15-2.


Pagina 28/28

Brandbeveiliging: § lokale brandweer moet binnen 15 minuten inzetbaar zijn; § schuim als blusmiddel moet ter plaatse beschikbaar zijn; § een snel branddetectiesysteem (gebaseerd op rookdetectie) moet aanwezig zijn; § er moeten rookluiken worden aangebracht; § er moet een aanvalsplan worden opgesteld in overleg met de brandweer. Volgens het rapport van R2B is het voorhanden hebben van schuimvormend blusmiddel niet noodzakelijk gezien de verpakking en de inhoud van de emballage van de gevaarlijke stoffen. Het aanbrengen van rookluiken wordt eveneens niet noodzakelijk geacht omdat afvoer van rook en verbrandingsproducten van gevaarlijke stoffen naar de buitenlucht ongewenst is, een afvoer niet vereist is voor het veilig laten vluchten van aanwezig personeel (2 personen per ruimte, loopafstand maximaal 20 meter), een binnenaanval door de brandweer bij brand in een opslag van K1/K2 vloeistoffen in palletstellingen te grote risico’s met zich mee brengt zodat afvoer van rook hiervoor niet noodzakelijk is. Ten aanzien van de afstand van de opslagplaats voor gevaarlijke stoffen tot omliggende gevoelige bebouwing wordt gesteld dat een bestaande opslag, conform beschermingsniveau 2, met een oppervlak 2 van 100 tot 200 m op een afstand moet zijn gelegen van 45 meter. Volgens het rapport voldoet Vredestein aan deze afstand. Voor nieuwe situaties is de afstand niet opgenomen in de rapportage. Door het bureau R2B is er kennelijk vanwege onderstaande bespreekpunten van uitgegaan dat er geen sprake is van nieuwbouw in de zin van CPR 15-2. De rapportage wordt afgesloten met een aantal bespreekpunten met de overheid: § 30 minuten WBDBO (weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag) tussen brandcompartimenten (met uitzondering van de CPR 15-2 opslagen); § opkomsttijd van 15 minuten voor de lokale brandweer; § niet beschikbaar hebben van schuimvormend blusmiddel; § niet realiseren rook- en warmteafvoerinstallatie; § afstand tussen de opslagruimte voor Wms-stoffen en omliggende bebouwing. Bijlage 26B: Concept Programma van Eisen brandmeldinstallatie Grondstoffenmagazijn In dit concept van een Programma van Eisen voor de brandmeldinstallatie in het grondstoffenmagazijn is door R2B vastgelegd dat alleen de opslagruimten voor gevaarlijke stoffen in het grondstoffenmagazijn zullen worden voorzien van een brandmeldinstallatie. Bijlage 27: Toetsing Besluit Risico’s Zware Ongevallen In deze bijlage is de toetsing opgenomen van de in de aanvraag genoemde stoffen in relatie tot het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO ’99). Uit de toetsing blijkt dat, op basis van de op enig moment in de inrichting aanwezige hoeveelheden grond- en hulpstoffen, het BRZO ’99 niet van toepassing is op Vredestein. Voor de toetsing aan het BRZO ’99 is gebruik gemaakt van de hoeveelheden grond- en hulpstoffen zoals vermeld in bijlage 3A en 3B van de aanvraag. Per stofgroep uit het BRZO ’99 is in de toetsing aangegeven welke stoffen binnen Vredestein in welke hoeveelheden worden opgeslagen. Bij vergelijking van de stoffen, genoemd in de toetsing aan het BRZO ’99 en de product informatie kaarten blijkt echter dat een aantal stoffen, ondanks een Wms-classificatie, niet is meegenomen in de toetsing.


Pagina 29/29

4.2.6

Revisievergunning Wm (2002)

De verleende revisievergunning (3 december 2002) is, op basis van de toen ingediende en beoordeelde aanvraag, over het algemeen van voldoende kwaliteit. Uit de vergunning en de daarbij behorende bescheiden blijkt weliswaar dat de Provincie Overijssel de aanvraag op juistheid en volledigheid heeft beoordeeld, maar blijkt onvoldoende in hoeverre een diepere inhoudelijk beoordeling van de opgeslagen stoffen in het grondstoffenmagazijn heeft plaatsgevonden, en in het bijzonder ten aanzien van de veiligheidsaspecten van de stoffen die onvolledig en onjuist waren. Ook het rapport van R2B dat aangeeft aan welke eisen het grondstoffenmagazijn moet voldoen op grond van CPR 15-2 bevat nog discussiepunten. Uit de stukken blijkt niet dat een dergelijke discussie met het bevoegd gezag heeft plaatsgevonden. Kennelijk was de informatie uit de aanvraag voor de provincie Overijssel van voldoende kwaliteit en volledig om de vergunning te kunnen verlenen. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn vindt een gespecificeerde verwijzing plaats naar de van toepassing zijnde voorschriften uit de richtlijn CPR 15-2. Dit in tegenstelling tot de (later ingetrokken) verleende vergunning van 2001 die slechts in één voorschrift verwees naar het van toepassing zijn van CPR 15-2 in het algemeen. Blijkens de jurisprudentie is dit niet toegestaan vanwege de keuzemogelijkheden die CPR 15-2 nog biedt. In de verleende vergunning van 2002 is dit terecht door de provincie Overijssel hersteld. In de vergunningvoorschriften is opgenomen dat met ingang van 1 januari 2004 het grondstoffenmagazijn aan de van toepassing zijnde eisen uit de richtlijn CPR 15-2 zal moeten voldoen. De vraag blijft echter of Vredestein in de nieuwe situatie kan voldoen aan de gestelde eisen in de vergunning, nu nog steeds onduidelijk is welke grondstoffen precies in het Wms-gedeelte van het grondstoffenmagazijn worden opgeslagen.

4.2.7

Analyse vergunningverlening

Op grond van de gegevens uit de dossiers is de volgende analyse gemaakt met betrekking tot de vergunningverlening. Implementatie CPR 15-2 Bij vergelijking van de aanvragen van 1991 en 2002 blijkt dat het productieproces sinds 1991 in essentie niet is veranderd. Ook de inrichting is, met uitzondering van een uitbreiding van de mengerij en enkele minder relevante wijzigingen, niet sterk gewijzigd ten opzichte van de situatie in 1991. Het bestaande grondstoffenmagazijn wordt uitgebreid met een nieuw gedeelte voor de opslag van gevaarlijke stoffen. Ten tijde van de brand was al gestart met de voorbereidende werkzaamheden voor de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn en de benodigde bluswateropvang om te kunnen voldoen aan de voorschriften uit de vergunning van 2002 (richtlijn CPR 15-2; beschermingsniveau 2). De door Vredestein gebruikte grond- en hulpstoffen zijn in de loop der tijd niet ingrijpend gewijzigd zoals blijkt uit de tabel op de volgende bladzijde die is gebaseerd op de door Vredestein in de aanvragen opgenomen informatie.


Pagina 30/30

STOF Natuurrubber Isopreen rubber Butadieen rubber Styreen Butadieenrubber Div. rubbers Vulcanisatiemiddelen

26-06-1991 300 ton 40 ton 50 ton 150 ton 100 ton 110 ton

AANVRAAG 11-12-2000 05-07-2002 300 ton 300 ton 40 ton 40 ton 50 ton 50 ton 150 ton 150 ton 100 ton 100 ton 110 ton 110 ton

Aktivators Peptizors Versnellers

280 ton 2 ton 60 ton



Antioxydanten

130 ton

130 ton

130 ton

Div. hulp/vulstoffen

510 ton

510 ton

510 ton

Roet Paints, solutie, verf

250 ton 2.000 Liter

250 ton 2000 Liter

250 ton 12.200 Liter

Reinigingsvloeistoffen

1.000 Liter

1.000 Liter

1.200 Liter

Oliën en vetten

6.800 Liter

6.800 Liter

6.800 Liter

Industriële gassen

30 Flessen

30 Flessen

70 Flessen

50.000 Liter

10.000 Liter

2.000 Liter

Kookpuntbenzine 80/110

CLASSIFICATIE Geen Geen Geen Geen Geen Sommige zijn explosief Niet direct brandbaar Niet direct brandbaar Sommige zijn brandbaar, explosief Brandbaar en explosief Sommige zijn brandbaar, explosief Met lucht explosief Brandbaar en explosief Sommige zijn brandbaar, explosief Sommige zijn brandbaar Sommige zijn brandbaar, explosief Brandbaar en explosief

Uit de aanvragen van Vredestein blijkt dat de in de tabel schuin gedrukte stoffen worden opgeslagen in het grondstoffenmagazijn. Uit de aanvragen blijkt ook dat er in de loop der tijd geen wijzigingen in de aard en hoeveelheid van de opgeslagen stoffen is geweest. Er kan van worden uitgegaan dat de situatie in het grondstoffenmagazijn in 2002 vrijwel gelijk is geweest aan die van 1992 (Publicatiejaar richtlijn CPR 15-2). Dit wordt door Vredestein overigens ook bevestigd in de aanvraag van 2002. Op grond van het rapport van adviesbureau R2B: ‘Brandbeveiliging Grondstoffenmagazijn’, dat deel uitmaakt van de aanvraag uit 2002, komt het bedrijf terecht tot de conclusie dat het grondstoffenmagazijn moet voldoen aan de voorschriften, behorend bij beschermingsniveau 2 (branddetectie, bluswateropvang, preventieve maatregelen) uit de richtlijn CPR 15-2. Omdat uit de aanvragen blijkt dat er vrijwel geen wijziging is geweest in het grondstoffenmagazijn kan er van worden uitgegaan dat dit ook in 1992 het geval was. Met andere woorden: het grondstoffenmagazijn moest ook in 1992 al voldoen aan de voorschriften, behorend bij beschermingsniveau 2 uit de richtlijn CPR 15-2. De in de Hinderwetvergunning van 1992 opgenomen voorschriften ten aanzien van het grondstoffenmagazijn vertonen een gelijkenis met voorschriften uit de richtlijn CPR 15-2, maar bieden een lager beschermingsniveau (3; preventieve maatregelen). De aanwezige informatie in de aanvraag van 2002 is voor het bevoegd gezag onvoldoende om te kunnen beoordelen of een opslag conform CPR 15-2 in de nieuwe situatie aan alle voorschriften van beschermingsniveau 2 kan voldoen. Met name voor de gevraagde compartimentering van diverse stoffen is een aanzienlijke ruimte nodig. Deze ruimte kan op basis van tekeningen en aanvullende informatie in onvoldoende mate worden bepaald. Stof-informatie en -beheersysteem De aanvragen zijn erg uitgebreid maar geven geen eenduidig antwoord op de vraag welke stoffen in welke hoeveelheden en onder welke condities liggen opgeslagen in het grondstoffenmagazijn. Dat geldt voor de bestaande situatie maar ook voor de situatie na de uitbreiding van het grondstoffenmagazijn. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 31/31

Bovendien is de aangeleverde informatie over de gevaarsaspecten van gebruikte grondstoffen (product informatie kaarten) onvolledig en niet in overeenstemming met de gegevens van de leveranciers (MSDS). Aan een eerdere aanbeveling van AVIV op dit gebied is door het bedrijf kennelijk geen gevolg gegeven en is door de provincie Overijssel, als bevoegd gezag, evenmin aandacht besteed aan dit aspect. Vredestein beschikt niet over een volledig documentatiesysteem met betrekking tot de opslag van gevaarlijke stoffen waaruit op ieder moment kan worden afgeleid welke stoffen in welke hoeveelheden waar aanwezig zijn. Op grond van de richtlijn CPR 15-2 is een bedrijf verplicht een dergelijk systeem (register) operationeel te hebben.

4.3

Toezicht en handhaving door het bevoegd gezag (1991-2003)

Uit de dossiers blijkt dat Vredestein in de onderzoeksperiode in ieder geval 15 keer is bezocht door het bevoegd gezag. De gemeente Enschede is 10 keer bij het bedrijf geweest en de provincie Overijssel 5 keer. De aard en inhoud van de bezoeken is al in Hoofdstuk 3 weergegeven. Hieronder worden de bezoeken verder beschouwd. 7 september 1994 Het bezoek door een toezichthouder van de provincie Overijssel vindt plaats naar aanleiding van een aantal lopende zaken en kan niet worden beschouwd als een (integrale) controle. Hoewel er wel gesproken wordt over de geplande bouw van een opslagplaats voor gevaarlijk afval, wordt er niet gesproken over de bestaande opslag in het grondstoffenmagazijn. 24 januari 1997 Tijdens dit bezoek door een toezichthouder van de provincie Overijssel wordt alleen onderzoek ingesteld naar de afvoer van houtafval door Vredestein. Er is geen sprake van een (integrale) controle. 16 september 1997 Door de gemeente Enschede wordt een bezoek gebracht aan Vredestein waar wordt gesproken over boven- en ondergrondse opslagtanks en de wijzigingen die binnen het bedrijf zijn doorgevoerd. Dit bezoek kan niet worden beschouwd als een (integrale) controle. 19 augustus 1998 Naar aanleiding van een incident bij het bedrijf (gesprongen roetleiding) wordt het bezocht door een toezichthouder van de gemeente Enschede. Het bezoek handelt alleen over de te nemen acties naar aanleiding van het incident. Er is dus ook in dit geval geen sprake van een (integrale) controle. 11 november 1998, 19 februari 1999 en 1 maart 1999 Op deze drie dagen wordt door toezichthouders van de gemeente Enschede een integrale controle uitgevoerd. Voornaamste bevinding tijdens de controle is dat het bedrijf dusdanig is gewijzigd ten opzichte van de vigerende vergunning dat een revisievergunning dient te worden aangevraagd. Ook het grondstoffenmagazijn is tijdens deze controle onderwerp van aandacht. De compartimentering in de opslag is onvoldoende doorgevoerd en vloeistofdichte vloeren met opstaande randen en/of opvangbakken ontbreken gedeeltelijk. Er wordt echter niet gewezen op het van toepassing zijn van CPR 15-2. Dit is althans niet uit de stukken in de dossiers op te maken. Ook in de brief die door de gemeente Enschede aan Vredestein wordt verzonden naar aanleiding van deze controle wordt hieraan niet gerefereerd.


Pagina 32/32

1 juli 1999 Tijdens dit bezoek door een toezichthouder van de gemeente Enschede wordt gesproken over de sanering van een aantal ondergrondse tanks. De door de gemeente gestelde termijn daarvoor is door Vredestein niet gehaald. In een plan van aanpak, dat wordt besproken tijdens het bezoek, is aangegeven hoe het bedrijf de ondergrondse tanks in de tijd wil saneren. Tevens wordt afgesproken dat het bedrijf vóór 1 april 2000 een aanvraag voor een revisievergunning indient bij de gemeente. 10 september 1999 Een hercontrole door de gemeente Enschede wijst uit dat inmiddels aan een aantal voorschriften uit de vergunning wordt voldaan. In het grondstoffenmagazijn ontbreken echter nog steeds vloeistofdichte vloeren en opvangvoorzieningen. Een verwijzing naar CPR 15-2 is niet uit de stukken op te maken. 10 december 1999 Deze tweede hercontrole, uitgevoerd door de gemeente Enschede, blijkt dat Vredestein inmiddels voor een groot gedeelte voldoet aan de voorschriften uit de vergunning. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn worden geen tekortkomingen meer geconstateerd. 26 mei 2000 Tijdens deze controle, die wordt uitgevoerd door de gemeente Enschede, is met name gekeken naar veiligheids- en risico-aspecten. De controle wordt uitgevoerd naar aanleiding van de vuurwerkramp, die twee weken eerder heeft plaatsgevonden. Er worden geen opmerkingen gemaakt ten aanzien van het grondstoffenmagazijn, anders dan dat wordt opgemerkt dat brandbare stoffen niet verspreid in het magazijn mogen worden opgeslagen. 18 juli 2000 De diverse locaties die Vredestein in gebruik heeft voor de opslag van banden is onderwerp van gesprek in een bijeenkomst tussen bedrijf, gemeente en brandweer. Het grondstoffenmagazijn is, voor zover te beoordelen op basis van de stukken, geen onderwerp van gesprek. 7 maart 2001 Dit bezoek, dat weer wordt uitgevoerd door een toezichthouder van de provincie Overijssel, is een eerste kennismaking van de toezichthouder met het bedrijf. Er worden door de toezichthouder in het bezoekrapport geen opmerkingen gemaakt over het grondstoffenmagazijn. 11 april 2001 Tijdens deze controle door de provincie Overijssel wordt alleen aandacht geschonken aan de opslag van propaan in een liggende tank. Het grondstoffenmagazijn is tijdens deze controle niet bezocht. 30 oktober 2001 Een (andere) toezichthouder van de provincie Overijssel brengt een kennismakingsbezoek aan Vredestein. Tijdens de controle wordt door de toezichthouder vastgesteld dat het grondstoffenmagazijn nog niet voldoet aan CPR 15-2. In hoeverre op detailniveau (niet) wordt voldaan aan CPR 15-2 zal bij toekomstige (detail)inspecties moeten blijken.


Pagina 33/33

4.3.1

Analyse toezicht en handhaving

Op grond van het dossieronderzoek wordt de volgende analyse gemaakt van de feiten. Resumerend kan gesteld worden dat niet is gebleken dat het bevoegd gezag in de periode van 1992 tot 2000 tijdens controles heeft vastgesteld dat het grondstoffenmagazijn niet volledig voldeed aan de richtlijn CPR 15-2. Derhalve is door het bevoegd gezag ook geen actie ondernomen om, conform de circulaire CPR 15-2, middels aanpassing van de vergunning af te dwingen dat het grondstoffenmagazijn zou worden aangepast conform CPR 15-2. De frequentie waarmee door het bevoegd gezag toezicht op de naleving wordt uitgeoefend bij Vredestein ligt lager dan de kentallen die doorgaans gehanteerd worden bij dergelijke bedrijven. Deze kentallen, op basis van de BUGM- en VRV-regeling geven aan dat een bedrijf als Vredestein 2 tot 4 maal per jaar integraal moet worden gecontroleerd. Uit de toezichtdossiers kan worden opgemaakt dat Vredestein over het algemeen wel de vergunning behoorlijk naleefde met betrekking tot het grondstoffenmagazijn. De gemeente Enschede heeft na een controle steeds het bedrijf in een brief op de hoogte gesteld van de bevindingen en eventueel noodzakelijke acties. Ook zijn hercontroles uitgevoerd om te bepalen in hoeverre het bedrijf na de aanschrijving voldeed aan de vergunning. Van de provincie Overijssel zijn in de dossiers geen brieven aangetroffen die zijn verzonden naar aanleiding van bezoeken of controles. Ook blijkt niet dat de bezoekrapporten in afschrift aan het bedrijf zijn verzonden.

4.4

Dossiers

De in het onderzoek betrokken dossiers van de Provincie Overijssel ten aanzien van Vredestein zijn onvolledig, onoverzichtelijk en soms overlappend. De stukken die betrekking hebben op de procedure bij de Raad van State (schorsingsverzoek revisievergunning 2001) ontbreken volledig, alsook de voorschriften die deel uitmaken van de vergunningen die in 2001 en 2002 door de provincie Overijssel zijn verleend. Het toezichtdossier bevat, naast een aantal bezoekverslagen, tevens procedurele stukken die betrekking hebben op vergunningverlening. In één dossier is een vergunning opgenomen, zonder dat de aanvraag en andere procedurestukken zijn bijgevoegd. De inhoud van de dossiers is niet altijd volgens een logisch systeem opgebouwd. Ongetwijfeld bemoeilijkt dit ook voor de provincie Overijssel zelf het heldere beeld op de fysieke en procedurele stand van zaken van de vergunning(en) en toezicht/handhaving en draagt dat bij aan sommige van de conclusies (Hfdst. 5).


Pagina 34/34

5

Conclusies

Dossiervorming 1. De inhoud van de dossiers op het gebied van vergunningverlening en handhaving in het kader van de Wet milieubeheer van de Provincie Overijssel ten aanzien van Vredestein is onoverzichtelijk en onvolledig.

Wisseling bevoegd gezag Wet milieubeheer 2. Gedurende de onderzoeksperiode is de bevoegdheid Wet milieubeheer met betrekking tot het bedrijf Vredestein een aantal malen gewisseld tussen de gemeente Enschede en de Provincie Overijssel. Dit werd enerzijds veroorzaakt doordat vanwege een uitbreiding van het bedrijf de bevoegdheid overging van de gemeente naar de provincie (op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer) en anderzijds door de zogenoemde DECOMP-operatie van de Provincie Overijssel waarbij de bevoegdheid weer gedelegeerd werd aan de gemeente Enschede. Momenteel is, vanaf 2000 de Provincie Overijssel weer het bevoegd gezag omdat de Raad van State deze delegatie van taken aan gemeenten heeft vernietigd. Het veelvuldig wisselen van bevoegd gezag, op grond van wettelijke regels en de provinciale Decomp-operatie, heeft de continuïteit en kwaliteit van vergunningverlening en toezicht/handhaving in het kader van de Wet milieubeheer, negatief beïnvloed.

Implementatie richtlijn CPR 15-2 3. De richtlijn van de Commissie Preventie van Rampen door gevaarlijke stoffen, CPR 15-2 (Opslag gevaarlijke stoffen, chemische afvalstoffen en bestrijdingsmiddelen in emballage, opslag van grote hoeveelheden) is, gezien de aard en hoeveelheden opgeslagen stoffen, sinds 1992 van toepassing op het grondstoffenmagazijn van Vredestein. Deze richtlijn is opgesteld naar aanleiding van de calamiteuze verontreiniging van de Rijn ten gevolge van een brand bij het bedrijf Sandoz in Bazel. Met het toezenden van een circulaire hieromtrent door de toenmalige Minister van VROM (dd. 31 augustus 1992) is dit onder de aandacht gebracht van de besturen van de provincies en gemeenten. In deze circulaire is gesteld dat bedrijven de bestaande opslagplaatsen uiterlijk in 1995 moeten hebben aangepast en dat het bevoegd gezag de primaire taak heeft de daadwerkelijke uitvoering te controleren en zonodig de noodzakelijke voorzieningen moet afdwingen via de vergunningen op grond van de Wet milieubeheer. In de revisievergunningaanvraag van Vredestein van 11 december 2000 is voor het eerst sprake van het toepassen van de richtlijn CPR 15-2 met betrekking tot het grondstoffenmagazijn. VROM-Inspectie Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Pagina 35/35

In de revisievergunning die door de Provincie Overijssel op 3 december 2002 is verleend zijn de maatregelen uit de richtlijn CPR 15-2 opgenomen. Volgens de vergunning moet het grondstoffenmagazijn met ingang van 1 januari 2004 volledig aan de van toepassing zijnde eisen conform beschermingsniveau 2 uit de richtlijn CPR 15-2 voldoen. Gedurende vele jaren na de uiterlijke implementatietermijn werd op essentiële onderdelen van de richtlijn CPR 15-2 met betrekking tot het grondstoffenmagazijn niet voldaan aan de eisen (zoals branddetectie, preventieve maatregelen, bluswateropvang en register). In de Hinderwetvergunning van 1992 zijn met name preventieve maatregelen opgenomen, vergelijkbaar met voorschriften conform het lagere beschermingsniveau 3 uit de richtlijn CPR 15-2. De revisievergunning van 3 december 2002 is, op basis van de toen ingediende en beoordeelde aanvraag, over het algemeen van voldoende kwaliteit. Ten aanzien van het grondstoffenmagazijn vindt een gespecificeerde verwijzing plaats naar de van toepassing zijnde voorschriften uit de richtlijn CPR 15-2. De door het bevoegde gezag uitgevoerde controles hebben onvoldoende diepgang gekend. Ondanks het feit dat er in de aard van de stoffen die lagen opgeslagen in het grondstoffenmagazijn in de loop der jaren weinig tot geen wijzigingen zijn opgetreden, is in het verleden (in ieder geval tot het indienen van de vergunningaanvraag van 11 december 2000) niet geconstateerd dat op essentiële onderdelen niet volledig aan de richtlijn CPR 15-2 werd voldaan. Op grond daarvan had de milieuvergunning moeten worden aangepast. Uit de toezichtdossiers kan worden opgemaakt dat Vredestein over het algemeen wel de vergunning behoorlijk naleefde met betrekking tot het grondstoffenmagazijn.

Controlefrequentie 4. De controle door het bevoegd gezag op de naleving van de verleende milieuvergunning door Vredestein is, gezien de aard en grootte van het bedrijf, in het verleden in kwantitatieve zin niet conform de kentallen uit de BUGM en VRV-regeling (2 tot 4 maal per jaar een controle) uitgevoerd.

Vredestein 5. De in de aanvraag (2002) opgenomen product informatie kaarten zijn niet allemaal in overeenstemming met de originele Material Safety Data Sheets van de leveranciers van deze stoffen en geven het bevoegd gezag, maar ook het bedrijf zelf, een onjuist beeld van de gevaarsaspecten van de opslagen stoffen bij Vredestein.


Pagina 36/36

6

Aanbevelingen

Algemeen 1. Het ligt in de rede dat de Inspectie Verkeer & Waterstaat een onderzoek uitvoert naar de kwaliteit van vergunningverlening en handhaving Wvo bij Vredestein Enschede. 2. De VROM-Inspectie dient, in het kader van haar tweede lijns toezichttaak met behulp van de VROM Nalevingsstrategie, nader te beschouwen wat haar inzet moet zijn met betrekking tot bedrijven met een opslag van chemicaliën in relatie tot de fysieke omgeving. Hierbij kunnen onder andere de risicokaarten van de provincies behulpzaam zijn.

Vredestein 3. Vredestein dient met grote spoed de product informatie kaarten in overeenstemming te brengen met de originele MSDS’en van de leveranciers.

Vergunningverlening 4. Het bevoegd gezag dient aanvragen om milieuvergunningen kritisch te beoordelen ten aanzien van de aard en hoeveelheid van opgeslagen stoffen. 5. De bestaande nieuwbouwplannen voor het grondstoffenmagazijn bij Vredestein, zoals opgenomen in de revisievergunning van 2002 dienen opnieuw in beschouwing te worden genomen in relatie tot de eisen in de richtlijn CPR 15-2 op grond van de juiste en volledige product informatie kaarten. 6. De toetsing aan het BRZO ’99 dient opnieuw uitgevoerd te worden op grond van de juiste en volledige product informatie kaarten.

Toezicht 7. Controles op de naleving van vigerende vergunningen, met name voor risicovolle bedrijven, dienen door het bevoegd gezag vaker en met meer diepgang te worden uitgevoerd. Ten behoeve van de controle en handhaving van dergelijke bedrijven is een concreet toezichtplan een goed hulpmiddel.


Pagina 37/37

In een dergelijk plan kan bijvoorbeeld worden opgenomen de controlefrequentie, de afstemming met andere betrokken handhavingspartners, de controleprioriteiten (relevante onderwerpen uit de vergunning cq. kernbepalingen) en de vereiste deskundigheden van de handhaver. 8. De afstemming tussen vergunningverlening en handhaving bij het signaleren van afwijkingen van vigerende milieuvergunningen in relatie tot nieuw beleid en het ALARA-principe uit de Wet milieubeheer dient door het bevoegd gezag nader vastgelegd te worden. De controleur van de vigerende vergunning dient niet alleen de vergunning te controleren op de naleving maar tevens alert te zijn op de implementatie van nieuw beleid en het voldoen aan het ALARA-principe.


Pagina 38/38

Kwaliteit vergunningverlening en handhaving Vredestein Enschede

Recommend Documents