DCMR Milieudienst Rijnmond Parallelweg 1 Postbus 843 3100 AV Schiedam T 010 - 246 80 00 F 010 - 246 82 83 E
[email protected] I www.dcmr.nl Twitter: @MilieuRijnmond
Resultaten 2011 van vergunningverlening, toezicht en handhaving
Resultaten 2011 van vergunningverlening, toezicht en handhaving
Inhoud Werken aan een veilig en leefbaar Rijnmond ................................................................................................................................ 5
Resultaten 2011 van vergunningverlening, toezicht en handhaving ............................................................................................. 7
1.
Bedrijvenpakket DCMR.................................................................................................................................................... 9
2.
Vergunningverlening ..................................................................................................................................................... 11
2.1
Verhoudingen tussen nationale en Europese regelgeving ............................................................................................... 12
2.2
Nieuwe bedrijvigheid ........................................................................................................................................................ 12
2.3
Veiligheid voorop .............................................................................................................................................................. 12
3.
Toezicht en handhaving ................................................................................................................................................ 13
3.1
Toezicht ............................................................................................................................................................................ 13
3.2
Handhaving: voortvarend en dwingend............................................................................................................................ 13
3.3
De nieuwe sanctiestrategie .............................................................................................................................................. 14
3.4
Horecalawaai aangepakt.................................................................................................................................................. 15
3.5
Vuurwerkverkoop onder de loep ...................................................................................................................................... 16
3.6
Energiekosten omlaag ..................................................................................................................................................... 16
3.7
Innovatie: sneller zicht op gevaren en normoverschrijding .............................................................................................. 16
3.8
Krachten en kennis bundelen........................................................................................................................................... 17
4.
Bezwaar en beroep ........................................................................................................................................................ 19
5.
Speerpunten van 2012 ................................................................................................................................................... 19
-3-
Werken aan een veilig en leefbaar Rijnmond
Op meer terreinen is in 2011 ondervonden dat betere samenwerking de sleutel is voor succesvol optreden. Een goed voorbeeld is de aanpak van horeca-overlast. Daar wordt nauw samengewerkt met gemeentelijke diensten, politie en justitie. Ieder brengt daarbij zijn eigen kennis en instrumentarium in om de overlast terug te dringen. En met succes. Bij de top 10 van overlastgevende horecabedrijven is het aantal klachten met ruim 60% afgenomen.
Voor u ligt het beknopte jaarverslag 2011 van de DCMR over onze kerntaak “vergunningverlening, toezicht en handhaving bij bedrijven”. Een jaar waarin voor vergunningverleners en handhavers in heel Nederland de toon werd gezet door de brand bij Chemie-Pack te Moerdijk. Heel veel vragen werden gesteld: hoe kon dit gebeuren, is er voldoende deskundigheid bij gemeenten en provincies, zijn er meer van dit soort risicovolle bedrijven en hoe is de situatie daar?
Met dit en de andere resultaten die in 2011 bereikt werden in het achterhoofd, werkt de DCMR aan nieuwe methoden om de effectiviteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving verder te verbeteren. Proberen we de pakkans voor bedrijven die het met het milieu niet zo nauw nemen te vergroten en ontzien we de bedrijven die netjes werken en waar de risico’s klein zijn. Die systematiek wordt in 2012 samen met de participanten van de DCMR uitgewerkt tot een nieuwe beleidslijn.
In 2011 is de zoektocht gestart naar de antwoorden en naar nieuwe wegen en oplossingen. De eerste uitkomsten daarvan beginnen vorm te krijgen. Kennis en kunde over de meest risicovolle bedrijven gaan gebundeld worden bij een beperkt aantal uitvoeringsdiensten, waaronder de DCMR. Samenwerking met andere inspectiediensten wordt geïntensiveerd, gegevens uitgewisseld. De DCMR draait hier volop in mee en wil daarnaast de eigen werkzaamheden nog beter organiseren en uitvoeren: glashelder, voortvarend en dwingend.
Jan van den Heuvel Directeur DCMR
-5-
Resultaten 2011 van vergunningverlening, toezicht en handhaving
Later dit jaar zullen de participanten de reguliere verantwoordingsrapportage van de DCMR ontvangen over de uitgevoerde werkzaamheden, de Jaarrapportage milieudoelen 2011 en de Milieumonitor Stadsregio Rotterdam. Deze laatste twee rapportages zullen inhoudelijk ingaan op de milieuresultaten en -ontwikkelingen in het Rijnmondgebied.
De DCMR Milieudienst Rijnmond is de gezamenlijke milieudienst van de provincie Zuid-Holland en vijftien gemeenten in het Rijnmondgebied. Voor de 1,2 miljoen inwoners in de regio streeft de DCMR naar het verlagen van de milieudruk. De DCMR doet dat onder meer via vergunningverlening, toezicht en handhaving op grond van de milieuregelgeving en het omgevingsrecht. Daarnaast ondersteunt de DCMR gemeenten, overheidsinstellingen en bedrijven regionaal, nationaal en internationaal bij milieuvraagstukken. De DCMR is bij milieu-incidenten dag en nacht bereikbaar voor bewoners, bedrijven en overheden. Dit rapport geeft een beknopt overzicht van de activiteiten van de DCMR in 2011 op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving bij bedrijven. Aan de orde komen: het bedrijvenpakket van de DCMR, de resultaten, de ervaringen met nieuwe regelgeving en een aantal bestuurlijk belangrijke onderwerpen en dossiers.
-7-
1.
Bedrijvenpakket DCMR
Vergunningsplicht en Activiteitenbesluit
Tabel 1: Aantal bedrijven en wijze van regulering Type bedrijf
In het Rijnmondgebied zijn er 25.647 bedrijven actief die vallen onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De wettelijke verplichtingen waaraan bedrijven op het terrein van milieu en veiligheid moeten voldoen, verschillen per bedrijf. Het merendeel van de bedrijven moet voldoen aan de algemene regels van het Activiteitenbesluit. Daarnaast zijn er 1076 bedrijven die een vergunning moeten hebben omdat de algemene regels niet voldoen en er maatwerkvoorschriften nodig zijn.
2010
2011
16.422
16.421
niet meldingplichtig
7.983
8.145
Vergunningplichtig
1.202
1.076
25.607
25.642
Algemene regels: meldingplichtig Algemene regels:
Totaal
Voor de meeste bedrijven is de gemeente het bevoegde gezag. Een kleine groep valt onder het gezag van de provincie. Ook voor die bedrijven gelden steeds vaker algemene regels en komen daardoor onder de bevoegdheid van de gemeente. In 2011 vielen er daardoor ten opzichte van 2010 30% minder bedrijven onder bevoegdheid van de provincie.
Verder afschaffen vergunningplicht? Om de lastendruk voor bedrijven te verlagen, is door de Rijksoverheid het aantal bedrijven dat een vergunning moet aanvragen de laatste jaren steeds verder beperkt. De DCMR ziet dat als een goede ontwikkeling. In de praktijk brengt het afschaffen van de vergunningplicht echter ook een aantal bezwaren met zich mee. Waar algemene regels gelden, kunnen slechts in bijzondere gevallen aanvullende voorschriften gesteld worden om specifieke hinder te voorkomen. Ook komt het voor dat de algemene regels maatregelen voorschrijven die eigenlijk niet kosteneffectief zijn.
Tabel 2: Aantal bedrijven en bevoegd gezag Bedrijven en bevoegd gezag
2010
2011
393
268
Rotterdam
12.784
12.837
Regiogemeenten
12.231
12.234
199
303
25.607
25.642
Provincie Zuid-Holland
De grenzen aan het verminderen van de vergunningplicht zijn wat de DCMR betreft ongeveer bereikt. Toch heeft het ministerie nog een aantal besluiten in voorbereiding om voor bepaalde bedrijven en installaties de vergunningplicht af te schaffen. Een voorbeeld daarvan is de Richtlijn industriële emissies. Hiermee vervalt de vergunningplicht voor grote stook- en afvalverbrandingsinstallaties en worden de eisen via algemene regels opgelegd. De DCMR is van mening dat voor dit type installaties altijd de best beschikbare technieken moeten worden voorgeschreven die zijn toegesneden op de specifieke situatie bij een bedrijf. Alleen daarmee is een zo laag mogelijke uitstoot van schadelijke stoffen te realiseren. Dit vergt maatwerk dat in een vergunning moet worden vastgelegd.
Minister I&M, overheden buiten Rijnmond Totaal
Een ander voorbeeld is de aanpassing van het Activiteitenbesluit voor vuurwerkverkooppunten. Slechts de allergrootste daarvan, met een opslag boven de 10.000 kg, zouden nog vergunningplichtig blijven. Die grens ligt nu nog op 1000 kg. Daarmee vervalt ook het instrumentarium om op grond van de milieuregelgeving zo nodig extra voorzieningen te eisen of op grond van de Wet Bibob de vestiging te weigeren. Dit is gezien het karakter, de risico’s en het naleefgedrag van de branche een ongewenste ontwikkeling.
-9-
2.
Vergunningverlening Een ander effect van het nieuwe stelsel is dat de cijfers over 2011 vanwege de nieuwe indeling niet meer vergeleken kunnen worden met cijfers van voorgaande jaren. In onderstaande tabel zijn daarom alleen de cijfers over 2011 opgenomen.
WABO Op 1 oktober 2010 is de nieuwe Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Daarmee zijn alle vergunningstelsels op gebied van bouwen, slopen, indirecte lozingen van afvalwater en milieu, samengevoegd tot één nieuwe omgevingsvergunning. De Wabo kent een reguliere procedure van 8 weken en een uitgebreide procedure van 26 weken. De uitgebreide procedure is van toepassing in een beperkt aantal situaties waaronder vergunningaanvragen waarbij milieuaspecten spelen of waarbij er sprake is van een afwijking van een bestemmingsplan.
Bij 63 bedrijven die vallen onder de algemene regels van het Activiteitenbesluit werden maatwerkvoorschriften opgesteld. Grofweg de helft op verzoek van bedrijven om ontheffing van onredelijke voorschriften en de andere helft meestal om strengere voorschriften te stellen vanwege geluidoverlast. De verwachting is dat er de komende jaren vaker maatwerkvoorschriften opgelegd gaan worden. Dit komt omdat er steeds complexer en risicovoller bedrijven en de indirecte lozingen van afvalwater onder de algemene regels worden gebracht.
Wabo-inspanningen voor gemeenten en provincie Gemeenten geven de Wabo-vergunningen zelf af, waarbij de DCMR het milieudeel van de vergunning verzorgt. De provincie heeft het verlenen van Wabo-vergunningen voor ‘provinciale bedrijven’ in zijn geheel ondergebracht bij de DCMR. Uitgangspunt is dat vergunningen gemiddeld iedere 10 jaar geheel geactualiseerd zijn. Tussentijds kunnen vergunningen aangepast worden om nieuwe wet- en regelgeving en de best beschikbare technieken te implementeren.
Ervaringen met de Wabo Goed samenspel Om Wabo-vergunningen die zowel over slopen, kappen, bouwen als over milieu gaan tijdig te verlenen, is er een goed samenspel nodig tussen gemeenten en DCMR. Voor sommige procedures is de proceduretermijn slechts 8 weken en wordt de vergunning automatisch van kracht als er niet tijdig beschikt is. Dit vereist strakke afspraken, maar ook flexibiliteit in de uitvoering. In de loop van 2011 verbeterde de samenwerking en werden termijnen over het algemeen gehaald. De DCMR heeft in 2011 twee keer een bijeenkomst voor gemeenten georganiseerd om de Waboervaringen uit te wisselen.
Het nieuwe vergunningenstelsel van de Wabo maakte het moeilijk om per soort aanvraag een goede schatting te maken van de productie die in 2011 werd verwacht. Er waren immers geen ervaringscijfers. Dit blijkt ook uit de realisatiecijfers. Er zijn minder vergunningen Wm/Wabo verleend via de uitgebreide procedure en er waren ook minder meldingen. Daar tegenover staat dat er meer Wm/ Wabo beschikkingen werden verleend via de reguliere procedure. Als alle cijfers opgeteld worden, blijkt dat de geplande aantallen (1331) niet sterk afwijken van de gerealiseerde aantallen (1261). Dit iets lagere aantal heeft vermoedelijk te maken met de economische ontwikkelingen.
Bij sloop- en bouwactiviteiten vindt een deel van de regulering tijdens inspecties plaats. Inspecteurs van de afdelingen Bouw- en Woning Toezicht van gemeenten voeren die inspecties ook uit bij provinciale bedrijven en informeren de DCMR daarover. Hierin is nog een verbeterslag te maken.
Tabel 3: Overzicht vergunningverlening Beschikking
Participant
Vergunning Wm/Wabo uitgebreide procedure
Vergunningen Wabo reguliere procedure *)
Planning 2011
Gerealiseerd 2011
Provincie
79
47
Rotterdam
48
43
Regio
37
25
Provincie
40
85
Rotterdam
**)
102
**)
19
Melding Activiteitenbesluit (melding artikel 8.40)
Rotterdam
Regio
552
439
Regio
505
438
Activiteitenbesluit maatwerkvoorschriften
Rotterdam
70
28
Regio
**)
35
*)
in deze cijfers zijn alleen de reguliere procedures meegenomen voor milieuneutrale aanpassing van een vergunning
**)
geen aantal in planning opgenomen
- 11 -
2.1
Verhoudingen tussen nationale en Europese regelgeving
Maasvlakte 2 In 2011 is de eerste vergunning verleend voor een bedrijf op de Tweede Maasvlakte. Het betreft de containerterminal van APMT. De vergunning is opgesteld in overeenstemming met de afspraken rond de inrichting van de Tweede Maasvlakte. Daarbij is de milieubelasting vergaand beperkt om binnen de beschikbare milieuruimte te blijven. Het bedrijf is volledig voorbereid op het gebruik van walstroom door de schepen die afmeren en gebruikt de beste technieken om de uitstoot van stikstofoxiden (NOx) door voertuigen te beperken.
Milieuvergunningen nieuwe kolencentrales In december heeft de Raad van State uitspraak gedaan in de procedures die waren aangespannen tegen de milieuvergunningen voor de nieuwe kolencentrales van E.ON en Electrabel op de Maasvlakte. Na 4 jaar procederen heeft de Raad van State beslist dat de vergunningen die de DCMR heeft opgesteld, op alle punten voldoen. Hieraan voorafgaand heeft de Raad het Europese Hof van Justitie gevraagd om uitspraak te doen over de vraag of gemeenten en provincies in individuele vergunningen rekening moeten houden met verplichte Europese emissieplafonds. Het Hof heeft geoordeeld dat dit niet het geval is. En dus heeft de Raad van State degenen die op dit punt beroep hadden aangetekend, in het ongelijk gesteld.
Tankterminal Europoort West De DCMR is actief betrokken bij de tender die het Havenbedrijf heeft uitgeschreven voor de Terminal Europoort West. In een unieke samenwerking heeft de DCMR voor die tender de milieucriteria geformuleerd. Bedrijven die hoog scoren op deze criteria maakten een grotere kans in de uiteindelijke gunning. Het consortium Standhart heeft uiteindelijk de tender gewonnen en zet straks een nieuwe milieustandaard neer voor tankterminals. Inmiddels is de vergunningprocedure gestart.
2.3
Tot de risicovolle bedrijven worden gerekend de bedrijven die vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) en bedrijven in de chemie die vallen binnen een risicovolle categorie. Een 100-tal van deze bedrijven zijn gevestigd in het Rijnmondgebied. Mede door de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk heeft deze categorie het afgelopen jaar landelijk veel aandacht gekregen. Het rijk heeft in overleg met IPO en VNG besloten dat de uitvoering van de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij deze bedrijven worden ondergebracht bij zes gespecialiseerde diensten, waarvan de DCMR er één is. Ook zal een meer uniforme landelijke benadering worden gevolgd.
Inmiddels is de ontwerpbeschikking gepubliceerd voor de vergunning van de CO2-afvanginstallatie die bij de nieuwe centrale van E.ON zal worden gebouwd. Dit betreft het Road project dat E.ON en Electrabel gezamenlijk uitvoeren om de CO2-uitstoot te beperken.
2.2
Veiligheid voorop
In december 2005 heeft er in de terminal van Buncefield Oil Storage Depot in Groot-Brittannië een grote brand gewoed. Naar aanleiding daarvan zijn er nieuwe richtlijnen geformuleerd om een dergelijk ongeval met het opslaan van brandbare vloeistoffen in tanks te voorkomen. Deze zijn in Nederland opgenomen in de PGS 29 richtlijn. Bij 50 bedrijven in Rijnmond is gecontroleerd in hoeverre ze hieraan voldoen. Bedrijven hebben zelf analyses opgesteld op basis waarvan de milieuvergunningen tussentijds worden aangepast. Dit is een breuk met het verleden, toen aanpassing van de vergunning alleen aan de orde was bij actualisatie van de gehele vergunning. Met de tussentijdse aanpassingen, die projectmatig worden uitgevoerd, kan de DCMR de voorschriften beter handhaven.
Nieuwe bedrijvigheid
Economische ontwikkeling Rijnmond De economische ontwikkeling in het Rijnmondgebied staat door de wereldwijde financiële crisis onder druk. Ten opzichte van andere Europese havens, presteert Rijnmond nog steeds goed. Het aantal aanvragen voor oprichtingsvergunningen voor nieuwe bedrijven is daarentegen beperkt. Wel voeren bedrijven veranderingen door vanwege rationalisaties in de bedrijfsvoering. Een aantal bedrijven heeft besloten de productie elders in Europa terug te brengen en te concentreren in Rotterdam. Door de slechter wordende economie bestaat het risico dat bedrijven minder tijd en aandacht geven aan milieu en veiligheid. De DCMR is alert op deze mogelijke ontwikkeling.
- 12 -
3.
Toezicht en handhaving
3.1
Toezicht
gepland is voor preventieve controles als opslag genomen. Er worden geen aantallen gepland. Dit verklaart het verschil tussen de planning en de realisatie over het jaar 2011.
De DCMR heeft als taak, namens het bevoegd gezag, toezicht te houden op de naleving van de milieuregelgeving door bedrijven en waar nodig de naleving af te dwingen. Voor deze taak beschikt de DCMR over circa honderd toezichthouders, milieujuristen en bijzondere opsporingsambtenaren. Het toezicht kent verschillende controlevormen. De basis is de preventieve controle waarbij op locatie een controle wordt uitgevoerd. Daarnaast vinden er specifieke controles plaats op basis van projecten en klachten/voorvallen (‘klachten- en voorval onderzoek’) of om te inventariseren of het bedrijvenbestand nog actueel en juist is en of alle nieuwe vestigingen van bedrijven aan hun meldingplicht hebben voldaan (‘inventariserende controles’). Waar nodig vindt tijdens de controles voorlichting plaats of worden adviezen gegeven over de aanpak van milieuproblemen of voor het ongedaan maken van overtredingen. Indien bij een preventieve controle sprake is van een overtreding vindt na aanschrijving een (repressieve) nacontrole plaats om vast te stellen of de overtreding ongedaan gemaakt is. Indien dat niet het geval is kan een sanctie worden opgelegd, hetzij bestuursrechtelijk (veelal dwangsom of soms bestuursdwang), dan wel strafrechtelijk.
3.2
Handhaving: voortvarend en dwingend
Lessen uit de brand bij CMI Op 28 februari 1996 woedde er een grote brand bij CMI Container Masters in Rotterdam. CMI was een op- en overslagbedrijf voor koopmansgoederen en chemicaliën, waaronder gevaarlijke stoffen. De brand legde het gehele complex van CMI en dat van een naastgelegen bedrijf in de as. Nadat CMI failliet verklaard was, stelden gedupeerden de gemeente Rotterdam en de DCMR aansprakelijk voor de geleden schade. Rechtszaken hierover in 2004 en in hoger beroep in 2011 stelden de gedupeerden (gedeeltelijk) in het gelijk. De gemeente en de DCMR hebben volgens de rechters niet, dan wel onvoldoende voortvarend en dwingend opgetreden ten aanzien van de naleving van de vergunningsvoorwaarden door CMI. Deze uitspraak heeft consequenties voor de uitvoering. Waar nodig zal de DCMR sneller overgaan tot handhavend optreden. Informatiesystemen worden zodanig ingericht dat er tijdig gesignaleerd wordt als er een handhavingsgat valt. In 2011 zijn er 155 controles uitgevoerd bij 88 bedrijven die gevaarlijke stoffen opslaan. De eisen waaraan de opslag van deze stoffen moeten voldoen staan in het Activiteitenbesluit en in de richtlijn PGS-15. Er werden 62 overtredingen geconstateerd, waarvan er 55 rechtsreeks betrekking hadden op gevaarlijke stoffen. De overtredingen liepen uiteen van administratieve overtredingen tot een aantal zwaardere overtredingen, zoals: opslag buiten de aan-
Onderstaande tabellen geven het overzicht van de geplande en uitgevoerde controles en sancties in 2011 voor gemeenten en provincie. Planning en realisatie komen over het algemeen behoorlijk overeen. In het werkplan voor de provincie wordt voor repressieve controles een percentage van de tijd die Tabel 4: Overzicht geplande en gerealiseerde controles in 2011 Type controle
Participant
Preventieve controles (inclusief BRZO)
Provincie*)
422
543
Rotterdam
1.694
1.788
Regiogemeenten
1.501
1.725
Rotterdam
1.662
1.337
Regio
1.189
1.477
Provincie
160
438
Rotterdam
821
993
Inventariserende controles Klachten/voorval onderzoek
Repressieve (na)controles Bestuursrechtelijke handhaving
Strafrechtelijke handhaving
Planning 2011
Realisatie 2011
Regiogemeenten
804
711
Rotterdam
924
948
Regiogemeenten
597
781
Provincie
**)
10
Rotterdam
65
56
Regiogemeenten
21
28
Provincie
**)
4
Rotterdam
30
47
Regiogemeenten
14
6
*)
dit aantal omvat zowel de preventieve als repressieve controles inclusief BRZO en vuurwerk
**)
geen aantal in planning opgenomen
- 13 -
Als de zaken dan nog niet in orde zijn, geeft de sanctiestrategie aan of er bestuursrechtelijk en eventueel strafrechtelijk wordt opgetreden.
gewezen opslagvoorziening, geen brandmelder, brandblusmiddelen niet gekeurd of bereikbaar, het ontbreken van een voorziening om bluswater op te vangen. Tegen de bedrijven is conform de sanctiestrategie opgetreden en is er tweemaal proces-verbaal opgemaakt. Het naleefgedrag van deze groep bedrijven blijft ondanks frequente controles matig en dus zorgelijk. Aan de hand van de controleresultaten zal binnenkort met de branches waartoe deze bedrijven behoren, besproken worden welke cultuurverandering nodig is om structureel verbetering aan te brengen in het naleefgedrag en op welke manier bedrijven invulling gaan geven aan hun eigen verantwoordelijkheid.
3.3
Het aantal overtredingen In onderstaande figuur 1 is het aantal preventieve controles en nacontroles weergegeven en het aantal keren dat sprake was van één of meer overtredingen. In 2011 zijn overtredingen geconstateerd bij 40% van de preventieve controles en 25% van de nacontroles. Deze getallen liggen iets hoger dan die van 2010 toen bij 33% van de preventieve controles overtredingen werden geconstateerd en bij 17% van de nacontroles. Dit heeft te maken met de ingezette lijn om de inspectiecapaciteit gerichter in te zetten bij bedrijven waar de milieurisico’s het hoogste zijn en bij bedrijven waar het risico op niet naleven het grootst worden ingeschat. Met die risico- en informatiegestuurde aanpak wordt ‘de pakkans’ vergroot. Dit beleid zal in 2012 geïntensiveerd worden doorgezet.
De nieuwe sanctiestrategie
Inspelen op landelijke ontwikkelingen Handhaving vindt plaats op basis van de nieuwe sanctiestrategie. Deze is in de loop van 2010 in overleg met het Openbaar Ministerie en de opdrachtgevers van de DCMR opgesteld. De nieuwe strategie speelt in op een aantal landelijke ontwikkelingen waarbij de inzet van handhavingsmiddelen afhankelijk is gemaakt van de zwaarte van de overtreding, de gevolgen voor het milieu, de houding van de overtreder en wat deze er aan deed om de overtreding te voorkomen en/of ongedaan te maken. Zo zal een bedrijf dat bewust een overtreding pleegt eerder proces-verbaal en een dwangsom opgelegd krijgen, dan het bedrijf dat altijd goed naleefgedrag toont en bijvoorbeeld bij een calamiteit direct uit zichzelf adequate maatregelen treft en meteen melding doet bij de DCMR. Bij ernstige overtredingen wordt direct het bestuurs- en strafrecht ingezet. De meeste overtredingen zijn echter zodanig dat bedrijven een termijn krijgen waarbinnen de overtreding ongedaan gemaakt moet zijn. Vlak daarna vindt er dan een zogenaamde repressieve nacontrole plaats.
Bij 25% van de nacontroles bleek dat de overtreding nog steeds niet ongedaan gemaakt was. Als dat niet meteen ter plekke alsnog gebeurde, werd de sanctiestrategie verder gevolgd. Als op basis daarvan besloten werd bestuursrechtelijk op te treden, kreeg de overtreder op grond van de Algemene wet bestuursrecht de kans een zienswijze op de geconstateerde overtreding te geven. In 2011 werden ruim 200 zienswijzebrieven verstuurd. Vaak bleek uit de reactie dat er alsnog maatregelen waren getroffen en de overtreding ongedaan was gemaakt. Als controle aangaf dat dit klopte, volgde er geen dwangsom. Bedrijven die deze vorm van uitstelgedrag structureel gaan tonen, worden niet meer eerst gewaarschuwd, maar krijgen direct te maken met bestuursrechtelijk optreden.
Figuur 1
Aantal controles en overtredingen 4500 4000 3500 3000
Aantal
Aantal controles 2500
1 of meer overtredingen bij controle
2000 1500 1000 500 0 Preventieve controles
Nacontroles
- 14 -
Figuur 2a en 2b
•
De opgelegde sancties In figuur 2 zijn de opgelegde sancties aangegeven voor 2010 en 2011. Het aantal keren dat bestuursdwang is opgelegd steeg van twee naar negen; het aantal dwangsommen van 75 naar 85 en het aantal pv’s van 33 naar 57.
3.4
overtredingen van het Besluit algemene regels voor eenvoudige voorzieningen en registratieverplichtingen.
Horecalawaai aangepakt
Controles geluidsoverlast geïntensiveerd De horeca veroorzaakt al jaren lang veel klachten, vooral over te harde muziek. Vanaf 2010 heeft de DCMR de controles op naleving van de geluidvoorschriften geïntensiveerd. Ze doet dat in nauwe samenwerking met gemeenten en politie. Daarvoor worden ’s avonds en in het weekend controles en geluidmetingen uitgevoerd. Er werden 24 processen-verbaal opgemaakt. Daarnaast werden de volgende maatregelen geëist en voorgeschreven: • het installeren van geluidbegrenzers op de apparatuur; • het gesloten houden van ramen en deuren of het aanbrengen van extra isolatie.
De Bestuurlijke strafbeschikking-milieu De Bestuurlijke strafbeschikking-milieu (BSB-m) is een nieuw handhavingsinstrument dat naar verwachting in 2012 ter beschikking komt en waarmee laagdrempelig boetes opgelegd kunnen worden. In dat opzicht is het instrument vergelijkbaar met de transacties voor verkeersovertredingen. De verwachting is dat na invoering de helft van de zaken waarvoor nu een proces-verbaal wordt opgemaakt straks wordt afgedaan met een BSB-m. Dit betekent een forse verlichting voor het Openbaar Ministerie. De BSB-m kan worden ingezet bij: • het overgrote deel van de overtredingen uit het Vuurwerkbesluit; Figuur 3
Klachtenverloop horeca 4000 3500 3000
Aantal
2500
Regiogemeenten Rotterdam
2000 1500 1000 500 0 2009
2010
2011
- 15 -
de APV) kan een basis zijn om in deze gevallen de verkoop voor een of meer jaren niet mogelijk te maken. Gemeenten wordt geadviseerd dit in hun beleid op te nemen.
Geïntensiveerde aanpak kent eerste successen De inzet werd in eerste aanleg gericht op de groep bedrijven die de meeste overlast gaven. Bij de top tien van overlastgevende bedrijven daalde het aantal klachten met ruim 60% van 583 in naar 223 stuks. Hoewel dat er nog steeds veel zijn, blijkt de aanpak te helpen. Figuur 3 geeft aan dat er sinds 2009 ook over de hele linie een lichte afname is in het aantal klachten, maar dat er ook nog veel moet gebeuren. Daarbij is de horeca een branche met een groot verloop en frequente wisseling van eigenaren. Daardoor zijn successen soms van korte duur of ontstaan er nieuwe probleemsituaties. Het afdwingen van naleving is daarom een kwestie van volhouden en “de lange adem”.
3.6
Bedrijven besparen, milieu boekt winst Bij 1200 bedrijven is onderzocht of het energiegebruik omlaag zou kunnen. De uitkomst van dat onderzoek is positief en er is sprake van een win-win situatie: bedrijven besparen op de energierekening en het milieu wordt er ook beter van. Daarbij is 60 kiloton CO2 minder uitstoot mogelijk: goed voor het klimaat en energievoorraad. Uiteindelijk onderzoekt de DCMR in een periode van 5 jaar 4300 grote energiegebruikers. De verwachting is dat er nog veel meer energie, geld en CO2 kan worden bespaard.
Exploitatievergunning gekoppeld aan geluidsoverlast Geleidelijk ontwikkelen gemeenten beleid om de exploitatievergunning afhankelijk te maken van het al dan niet ontstaan van geluidoverlast. De DCMR wordt dan vooraf bij de beoordeling van de aanvraag om een exploitatievergunning betrokken. Samen wordt dan gekeken of panden bouwkundig wel geschikt zijn om als horecagelegenheid te exploiteren. Dan kan ook direct worden bezien of een maatwerkvoorschrift met extra geluideisen aan het bedrijf moet worden opgelegd. Naar verwachting zal de gemeente Rotterdam hiertoe besluiten in het kader van de in 2012 op te stellen nieuwe Horecanota. Horecabedrijven kunnen op basis van een dergelijk beleid ook veel gemakkelijker tijdelijk of definitief gesloten worden bij herhaaldelijk optredende overschrijdingen van de gestelde normen.
3.5
Energiekosten omlaag
Het onderzoek komt voort uit de ambitie van de gemeenten in het Rijnmondgebied ten aanzien van energiebesparing en CO2-reductie. Deze ambitie is opgenomen in de Klimaatagenda van de Stadsregio. Uitgangspunt bij het onderzoek is dat bedrijven de beste methoden en technieken toepassen die voor een branche beschikbaar zijn en die daarnaast een redelijke terugverdientijd kennen. Afspraken op concern-niveau Indien mogelijk worden op concern-niveau of brancheniveau met bedrijven afspraken gemaakt over de nog te nemen maatregelen. Succesvol voorbeeld daarvan is het project met de supermarkten. Goed zichtbaar zijn daar de afsluitbare koelschappen die in snel tempo worden geïnstalleerd. Ook met de ziekenhuizen in het Rijnmondgebied zijn afspraken gemaakt voor het realiseren van een gezamenlijke aanpak.
Vuurwerkverkoop onder de loep
Een andere branche waar de naleving van de regelgeving ieder jaar te kort schiet is de vuurwerkbranche. Tijdens de vuurwerkcontroles 2011, heeft de DCMR in totaal 106 vuurwerkbedrijven gecontroleerd. Bij deze 106 bedrijven zijn in zes controledagen 263 controles uitgevoerd. In principe zijn alle vuurwerkverkooppunten eenmaal bezocht voor de verkoop van start ging, op het moment dat de voorraden binnenkwamen en werden omgepakt. Daarna zijn de bedrijven ten minste eenmaal bezocht tijdens de verkoopdagen. Bedrijven die in het verleden hadden aangetoond niet goed met de regels om te kunnen gaan, zijn op iedere verkoopdag bezocht. In totaal zijn er 34 overtredingen geconstateerd en werd er bij 19 bedrijven proces-verbaal aangezegd. Daarmee komt het naleefgedrag nog wat slechter uit dan in 2010. Er zijn enkele bedrijven de afgelopen jaren meerdere keren in de fout gegaan. Blijkbaar zijn boetes, zoals € 750,- voor het open laten staan van de deur van de opslagkluis, niet hoog genoeg om het gedrag te veranderen. Er is een bedrijf bij dat zowel in 2004, 2006, 2009 als in 2011 geverbaliseerd is. Aanbevolen wordt om voor zulke recidivisten hogere straffen mogelijk te maken. Het instrument van de verkoopvergunningen (op grond van
Het belang van toezicht op energiebesparing vanuit de Wet milieubeheer wordt door het kabinet onderschreven. Het succes van de systematische, branche-gewijze DCMRaanpak leent zich voor een nationale uitrol en wordt door verschillende ministeries als voorbeeld genomen bij de ontwikkeling van beleid.
- 16 -
3.7
Innovatie: sneller zicht op gevaren en normoverschrijding
Geluidmonitor: semi-permanente geluidmeting Het Stadhuisplein in Rotterdam is een concentratiegebied van een groot aantal horecagelegenheden. Voor de omgeving veroorzaken zij met enige regelmaat ernstige geluidsoverlast. Met de bestaande meetmethoden was het daarbij niet goed vast te stellen welk horecabedrijf de veroorzaker is van de overschrijdingen van de toegestane geluidniveaus. In overleg met de bedrijven is besloten semi-permanente geluidmeetapparatuur te installeren waarmee beter in beeld gebracht kan worden welke horecagelegenheden geluidoverlast veroorzaken. Ook voor de exploitanten zelf is de eigen bijdrage aan de geluidsbelasting direct zichtbaar. Daarmee is een nieuw instrument beschikbaar waarmee de hinder in dit gebied kan worden teruggedrongen.
Infrarood camera: emissies van vluchtige stoffen beter in beeld De DCMR is steeds op zoek naar nieuwe methoden en technieken om haar taken onder andere op het terrein van toezicht beter uit te kunnen voeren. Zo zet de DCMR sinds kort infrarood-camera’s in om lekkages van vluchtige organische stoffen te detecteren. Recent was dat het geval bij een bedrijf waar benzeen weglekte. De infrarood-camera bracht de bron van de lekkage snel in beeld. De camera wordt ook gebruikt om te zien of schepen ontgassen. Voordeel er van is dat à la minute te zien is hoe vluchtige stoffen zich verspreiden en waar er sprake kan zijn van te hoge emissies van vluchtige stoffen. De techniek is ook beschikbaar voor bedrijven, die daarmee ook zelf sneller vervuiling in beeld kunnen brengen en maatregelen kunnen nemen.
Toepassing computertablets Bij controles van bedrijven door de DCMR worden steeds vaker nieuwe digitale hulpmiddelen zoals tablets gebruikt. Inspecteurs leggen daarmee direct hun gegevens digitaal vast. Ook gebruiken ze het om collega’s die elders aan het werk zijn om advies te vragen en om hen via Skypebeeldverbinding mee te laten kijken naar bijzondere situaties en mogelijke overtredingen. Ook worden de tablets ter plekke gebruikt om wetteksten of luchtfoto’s te raadplegen.
E-Nose: electronische neus om stankbronnen op te sporen Een andere innovatie is de electronische neus: de E-Nose. Die werd samen met de Veiligheidsregio, de provincie en het ministerie van BZK ontwikkeld. Dit apparaat wordt ingezet om de bronnen van stankoverlast sneller in kaart te brengen en om bij incidenten de veiligheidsrisico’s sneller te kunnen identificeren en te bepalen hoe ver het effectgebied zich uitstrekt. Samen met een aantal bedrijven in de regio heeft de DCMR inmiddels proefopstellingen geïnstalleerd. Ook wordt de elektronische neus met succes gebruikt door de uitrukdienst van de DCMR meldkamer wanneer zij de oorzaak van stankklachten moeten opsporen.
3.8
Krachten en kennis bundelen
Uitvoerende taken provincie bij de DCMR Vanaf 2011 heeft de provincie al haar uitvoerende taken op het gebied van de Wabo en plantoetsing ondergebracht bij de DCMR. Ze loopt daarbij voorop in het beleid om de krachten van gemeenten en provincies m.b.t. de uitvoering van het omgevingsrecht te bundelen en zo de kwaliteit op een hoger niveau te krijgen. Naar aanleiding van de brand bij Chemie-Pack te Moerdijk is landelijk besloten dat vergunningverlening, toezicht en handhaving bij dit soort risicovolle bedrijven ondergebracht moet worden bij 6 gespecialiseerde diensten, waaronder de DCMR. Organisatie Wabo-toezicht In 2011 is een start gemaakt met het optimaal en efficiënt organiseren van de Wabo-toezichttaken via een integraal handhavingsoverleg per gemeente. Aan de gemeenten waar geen vaste periodieke afstemming over toezichten handhavingszaken plaatsvond, is voorgesteld om dit overleg met de meest betrokken gemeentelijke en niet-gemeentelijke partners (in elk geval DCMR en VRR te starten); voor andere gemeenten is voorgesteld een bestaand overleg naar een WABO-overleg om te bouwen. In verschillende gemeenten wordt dit opgepakt. Voor de BAR-gemeenten (Barendrecht, Albrandswaard, Ridderkerk) is de stap gezet naar een gezamenlijk overleg, conform de groeiende samenwerking van deze gemeenten.
- 17 -
•
waar mogelijk illegale handelingen verricht worden en waar sprake is van criminaliteit; • welke bedrijven intensief gecontroleerd moeten worden en welke met minder toe kunnen. De DCMR heeft hiervoor de risico- en informatiegestuurde aanpak ontwikkeld. De effectiviteit van het toezicht zal daardoor toenemen.
Met de gemeente Rotterdam is voor 2011 en 2012 een gezamenlijk WABO-toezichtprogramma vastgesteld. Het accent ligt daarbij op het onderwerp ‘veiligheid in brede zin’. Ook in verschillende regiogemeenten worden gezamenlijke integrale toezichtprojecten voor bijvoorbeeld een gebied of een branche uitgevoerd. Een voorbeeld daarvan is de eerder genoemde aanpak bij de horeca en het integrale toezicht op het bedrijventerrein Donkersloot in Ridderkerk.
Een succesvol voorbeeld is de ontdekking van een structurele illegale opslag van gevaarlijke stoffen. Deze kwam aan het licht na analyse van Douane- en DCMRgegevens. Bij het vervolgonderzoek bleek dat de ontdekte handelswijze mogelijk op meerdere plaatsen wordt gevolgd. In 2012 wordt hier nu een gericht project op uitgevoerd.
Risico- en informatiegestuurde aanpak Overheden zoals DCMR, politie, douane, belastingdienst en arbeidsinspectie gaan steeds meer gebruik maken van elkaars kennis en gegevens. Door gegevens te combineren en te analyseren ontstaat er een breder en beter beeld over: • hoe bedrijven opereren en wat hun positie en rol in een branche of handelsketen is;
- 18 -
4.
Bezwaar en beroep beroepsprocedures vaak lang duren is er over veel zaken die in 2011 zijn gestart nog geen uitspraak. De belangrijkste uitspraken zoals die over de verhouding tussen nationale en Europese regelgeving kwamen al eerder in deze rapportage aan de orde.
Vergunningen en bestuursrechtelijke sancties, zoals een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang, zijn beslissingen waartegen bezwaar en/of beroep kan worden ingesteld. Onderstaande tabel geeft het aantal procedures dat in 2011 startte en de uitspraken uit 2011. Slechts 5 keer werd een beroep gegrond verklaard. Omdat bezwaar- en Tabel 5: Overzicht procedures bezwaar, beroep en voorlopige voorziening Procedure
Bezwaar Vergunning
Gegrond
Beroep
Handhaving
Vergunning
1
Voorlopige voorziening
Handhaving
Vergunning
Ongegrond
4
10
2
Niet ontvankelijk
1
3
1
1
Ingetrokken
3
3
1
2
1
Afwijzing Nog geen besluit
5.
Handhaving
4
2
1 4
10
10
13
Speerpunten van 2012 zogenaamde BRZO-bedrijven. Daarvan zijn er veel in het Rijnmondgebied gelegen. Die expertise wil de DCMR verder uitbouwen en beschikbaar stellen voor andere overheden en omgevingsdiensten.
• Vergroten effectiviteit De DCMR zoekt manieren om de effectiviteit van vergunningverlening, toezicht en handhaving te verbeteren, zonder dat de kosten toenemen. Dat betekent intensiever controleren en zo nodig reguleren bij bedrijven en activiteiten die risico’s voor het milieu opleveren. Bij bedrijven waar die risico’s minder spelen wordt minder intensief gecontroleerd. Zo wordt goed gedrag beloond. Samen met de opdrachtgevers gaat de DCMR in 2012 na op welke manier daarbij keuzes gemaakt worden en wat als adequaat niveau geldt. Die systematiek wordt in 2012 samen met de participanten van de DCMR uitgewerkt tot een nieuwe beleidslijn.
• Constant werken aan kwaliteit De brand bij Chemie-Pack in Moerdijk heeft weer eens duidelijk gemaakt hoe belangrijk het is dat vergunningverlening en het toezicht daarop goed worden uitgevoerd. Ook bij de DCMR is opnieuw kritisch nagegaan hoe aan die taken invulling wordt gegeven. Daarbij zijn ook de leerpunten meegenomen uit enkele gerechtelijke uitspraken zoals die van CMI. Daaruit blijkt dat de DCMR zich kan verbeteren door: • nog scherper in beeld te brengen wat de kernvoorschriften zijn die nageleefd moeten worden; • doortastender op te treden als er overtredingen worden geconstateerd; • het optreden of soms ook het afzien daarvan goed te motiveren en te documenteren; • nog zorgvuldiger te zijn ten aanzien van (inspraak) procedures bij vergunningverlening.
• Samenwerking Vergroting van de effectiviteit kan ook worden bereikt als overheden elkaars kennis en gegevens beter benutten. De DCMR sluit zich daarom in 2012 als één van de eerste regionale uitvoeringsdiensten (RUD) aan op het computernetwerk Inspectie View bedrijven en milieu. Binnen dat netwerk wisselen de Arbeidsinspectie, de Nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit, de Inspectie Leefomgeving en Transport inspectiegegevens uit. Meer gebruik van gegevens van de Douane en de Belastingdienst heeft ook de aandacht van de DCMR.
De DCMR voert in 2012 audits uit op een aantal afgesloten dossiers om nog beter zicht te krijgen op de verbeterpunten. In gesprek met het personeel en rijksinspecties worden de interne afspraken herijkt. Eventuele tekortkomingen herstelt de DCMR voor zover mogelijk.
• Kennis en ervaring De DCMR heeft veel kennis en ervaring met bedrijven die vallen onder het Besluit risico’s zware ongevallen, de
- 19 -
