Uitvoeringskader Vergunningverlening en handhaving bij innovatieve contracten

Rapport Datum

21 januari 2009

Uitvoeringskader Vergunningverlening en handhaving bij innovatieve contracten

Datum

Pagina

21 januari 2009

2

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

4

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Werken eigen dienst en een nieuwe vorm van aanbesteden Uitvoeringskader en achtergronddocument Werkingssfeer, wetten en structuur Innovatief aanbesteden en juridische beperkingen Nieuwe omstandigheden, aangepast document

4 6 7 8 8

2.

De verhoudingen tussen de betrokken partijen

10

2.1 2.2 2.3 2.4

Aanbestedingsreglement en afstemming Contractvormen Inspectie en Rijkswaterstaat: taakafbakening en afspraken Wie is bevoegd gezag?

10 10 11 12

3

Rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden 14

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

De initiatiefnemer De opdrachtgever De opdrachtnemer De vergunningaanvrager De vergunninghouder Het bevoegd gezag De vergunningverlener De handhaver

14 14 16 17 17 18 18 19

4.

Werkwijze bij vergunningverlening en handhaving

20

4.1 Vergunningverlening 4.1.1 Innovatief aanbesteden met traditionele vergunningen 4.1.2 Innovatief aanbesteden met innovatieve vergunningen 4.1.3. Traditionele of innovatieve vergunning? 4.2 Handhaving 4.2.1 Preventieve en repressieve handhaving 4.2.2 Sanctiestrategie

20 20 22 23 23 23 24

5. Referenties

26

6. Afkortingen

27

Bijlagen

28

1 2 3 4 5 6

28 29 30 31 32 33

Minimum eisen vergunningaanvraag per wet Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) Wet milieubeheer (Wm) Wet bodembescherming (Wbb) Ontgrondingenwet (Ow) Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr)

Transport and Water Management Inspectorate Netherlands

Datum

Pagina

21 januari 2009

3

Rapport

VENW/IVW-2009/000002


van

34

Datum

Pagina

21 januari 2009

4

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

1.

Inleiding 1.1 Werken eigen dienst en een nieuwe vorm van aanbesteden Dit ‘Uitvoeringskader vergunningverlening en handhaving bij innovatieve contracten’ is bedoeld om duidelijkheid te verschaffen over de rollen, taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en werkwijzen bij werken van Rijkswaterstaat waarbij sprake is van zogeheten innovatieve contracten. Werken eigen dienst en bevoegd gezag Rijkswaterstaat is op en rondom de rijkswateren als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de uitvoering van de weten regelgeving gericht op het garanderen van veilige waterkeringen, een goede doorvaart van de scheepvaart, optimale waterstanden en een goede water(bodem)kwaliteit. Iedereen in Nederland die op of om het water actief is, moet zich aan die ‘natte’ wetgeving houden. Voor veel activiteiten dient Rijkswaterstaat wel eerst toestemming te geven, bijvoorbeeld in de vorm van een vergunning 1 of een ontheffing. Rijkswaterstaat heeft ook de taak om wegen en vaarwegen in Nederland fysiek te beheren. Daartoe voert Rijkswaterstaat onder meer baggerwerkzaamheden uit of werkt aan de bouw en het onderhoud van bruggen, tunnels en dijken. Bij die ‘werken’ moet Rijkswaterstaat zich net als iedereen aan de ‘natte’ wetgeving houden en toestemming aanvragen bij het bevoegd gezag. Op het moment dat Rijkswaterstaat als initiatiefnemer van een werk om toestemming vraagt, is er voor de afdelingen van Rijkswaterstaat die vergunningverlening en handhaving als taak hebben sprake van ‘werken eigen dienst’. Rijkswaterstaat mag echter geen bevoegd gezag zijn voor zijn eigen vergunningen. Binnen het Ministerie van Verkeer en Waterstaat is daarom bepaald dat de eindverantwoordelijkheid voor de vergunningverlening en handhaving voor ‘werken eigen dienst’ niet bij Rijkswaterstaat ligt, maar bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat en dat de Inspectie optreedt als bevoegd gezag. Traditioneel aanbesteden Tot enkele jaren geleden hanteerde Rijkswaterstaat voor alle ‘werken eigendienst’ een traditionele vorm van aanbesteden. Bij deze vorm maakt Rijkswaterstaat eerst zelf een ontwerp en een planning voor een werk en vraagt het vervolgens ook zelf de benodigde vergunningen of ontheffingen aan. Zodra het bevoegd gezag toestemming verleent voor het werk, besteedt Rijkswaterstaat de uitvoering ervan uit aan één of meerdere aannemers. Bij deze traditionele vorm is Rijkswaterstaat vergunninghouder en treedt de Inspectie sinds 2003 - op als bevoegd gezag.

1

Daar waar in dit uitvoeringskader wordt gesproken over vergunningen, wordt ook bedoeld

ontheffingen, toestemmingen, meldingen en beschikkingen.


Datum

Pagina

21 januari 2009

5

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Innovatief aanbesteden De laatste jaren past Rijkswaterstaat steeds vaker een moderne vorm van aanbesteden toe. Daarbij wordt het uitgangspunt “de markt, tenzij…” gehanteerd. De nieuwe werkwijze houdt in dat Rijkswaterstaat als initiatiefnemer meer van het werk overlaat aan marktpartijen. Een aannemer (of een aannemersconsortium) wordt niet alleen gevraagd het werk uit te voeren, maar ook zorg te dragen voor andere zaken, zoals de planvorming, het ontwerp of het aanvragen van vergunningen of ontheffingen. Rijkswaterstaat besteedt de werkzaamheden gebundeld of (zelfs) integraal aan, waarbij de opdrachtgever en opdrachtnemer geen traditionele contracten sluiten, maar zogeheten geïntegreerde contracten 2 . Verschillen Door deze vorm van aanbesteden ontstaat er voor alle betrokkenen Rijkswaterstaat, Inspectie en aannemers - een nieuwe situatie. Bestond voorheen de afspraak 3 dat Rijkswaterstaat bij werken eigen dienst altijd vergunningaanvrager en -houder was, nu doet de mogelijkheid zich voor dat niet Rijkswaterstaat, maar de aannemer die het werk uitvoert (de opdrachtnemer) de vergunning(en) aanvraagt en zelfs vergunninghouder wordt. Dit roept bij de betrokkenen vragen op, onder meer over wie in dergelijke situaties bevoegd gezag is: Rijkswaterstaat of de Inspectie? Een tweede verschil tussen traditioneel en innovatief aanbesteden betreft het moment van de vergunningaanvraag. In de traditionele situatie werd eerst een ontwerp van het uit te voeren werk gemaakt en vervolgens een vergunning aangevraagd. Om de doorlooptijd van projecten te verkorten, worden bij innovatief aanbesteden de benodigde vergunningen vaak in een vervroegd stadium aangevraagd, mogelijk nog voor het ontwerp van het uit te voeren werk klaar is. In situaties waarin vergunningen vroegtijdig worden aangevraagd, is de informatie die nodig is om toestemming voor een werk te kunnen verlenen echter nog niet beschikbaar. In bepaalde gevallen wordt dit probleem ‘opgelost’ met vergunningen met zogeheten goedkeuringsconstructies. Dit betekent dat het bevoegd gezag vergunningen verstrekt met minimale voorwaarden, waarbij als aanvullende voorwaarde geldt dat de vergunninghouder, zodra hij nadere informatie heeft over de wijze waarop hij een werk wil gaan uitvoeren, deze voorgenomen werkwijze eerst ter goedkeuring voorlegt aan het bevoegd gezag. Ook in deze situatie ontstaan in de praktijk vragen, onder meer over de transparantie van de inspraakprocedure. Belanghebbenden of betrokkenen

2

Waar in dit uitvoeringskader of in het achtergronddocument wordt gesproken over innovatief

aanbesteden wordt de moderne (gebundelde of integrale) vorm van aanbesteden bedoeld en waar gesproken wordt over innovatieve contracten gaat het om geïntegreerde contracten. 3

zie Uitvoeringskader administratieve afhandeling eigen dienst (IVW, 2003) en Leidraad Wet beheer

rijkswaterstaatswerken (2004).


Datum

Pagina

21 januari 2009

6

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

dienen immers niet alleen op de hoogte te zijn van het ‘eindproduct’, maar ook van de wijze waarop dat eindproduct tot stand komt.

1.2 Uitvoeringskader en achtergronddocument Uitvoeringskaders Het is de taak van de Inspectie om erop toe te zien dat waterbeheerders het beleid en de regelgeving op een juiste en uniforme wijze uitvoeren en toepassen. Dat doet de inspectie onder meer met onderzoek, maar ook met inspectie- en uitvoeringskaders. De uitvoeringskaders zijn zowel bedoeld om de waterbeheerders bij de uitvoering te ondersteunen als om een juiste werkwijze te borgen. Voor de waterbeheerders is een uitvoeringskader een bindende richtlijn. Uitvoeringskader voor innovatieve contracten Innovatief aanbesteden leidt ertoe dat rollen, taken, verantwoordelijkheden, bevoegdheden en werkwijzen op een andere manier in elkaar steken dan de betrokken partijen gewend waren. Dit vraagt ook om een andere manier van werken, onder meer voor de vergunningverleners en handhavers van Rijkswaterstaat. Zij hebben inmiddels enkele jaren praktijkervaring kunnen opdoen met de nieuwe vorm van aanbesteden, maar veel van de vragen waar zij tegenop lopen, zijn tot nu toe onbeantwoord gebleven. Ook bij de andere partijen die bij innovatieve contracten betrokken zijn, signaleert de Inspectie problemen. Om de gang van zaken rond innovatieve contracten te verhelderen en de gesignaleerde problemen weg te nemen, heeft de Inspectie besloten dit uitvoeringskader uit te brengen. Met dit uitvoeringskader geeft de Inspectie onder meer antwoord op de volgende vragen: -

Wat betekent het vroegtijdig aanvragen van een vergunning voor het bevoegd gezag en aan welke minimale eisen moet een vergunning voldoen? Kan je het probleem van het tekort aan informatie oplossen en hoe ga je om met goedkeuringsconstructies? Wie is vergunninghouder (opdrachtgever of opdrachtnemer), wie is bevoegd gezag en wat betekent dat voor de werkwijze?

Achtergronddocument Ten behoeve van het opstellen van dit uitvoeringskader zijn verkennende onderzoeken uitgevoerd naar de juridische en organisatorische aspecten van innovatief aanbesteden. Samen met de ervaringen uit de praktijk zijn deze in kaart gebracht en ook is de gangbare werkwijze bij innovatieve contracten beschreven. Voor zover niet opgenomen in dit uitvoeringskader, vindt u deze


Datum

Pagina

21 januari 2009

7

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

informatie in het bijbehorende achtergronddocument 4 en in het zogeheten verdiepingsdocument 5 .

1.3 Werkingssfeer, wetten en structuur Werkingssfeer Dit uitvoeringskader is bedoeld voor iedereen die bij innovatieve contracten is betrokken. Dat betreft zowel de vergunningverleners en handhavers van Rijkswaterstaat en de medewerkers van de Inspectie, als de opdrachtgevers (altijd Rijkswaterstaat) en de opdrachtnemers van Rijkswaterstaatswerken (één of meerdere aannemers). Het uitvoeringskader past binnen de vigerende weten regelgeving en het beleid van het Ministerie Verkeer & Waterstaat en is afgestemd op alle relevante en terzake doende inspectie- en uitvoeringskaders van de Inspectie en Rijkswaterstaat. Het uitvoeringskader is een bindend kader voor het proces van vergunningverlening en handhaving bij werken waar sprake is van innovatieve contracten. Opmerkingen betreffende dit proces die op Rijkswaterstaat als initiatiefnemer of opdrachtgever gericht zijn, hebben in het algemeen het karakter van aanbevelingen. Aan dit uitvoeringskader gingen over dit specifieke onderwerp geen eerdere richtlijnen of procedurebeschrijvingen vooraf. Wetten Dit uitvoeringskader heeft in principe betrekking op alle ‘natte’ weten regelgeving die onder de verantwoordelijkheid vallen van de minister van Verkeer en Waterstaat. In de praktijk gaat het bij innovatief aanbesteden van ‘werken eigen dienst’ vooralsnog om de volgende wetten: - Wet bodembescherming (Wbb) - Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo); - Wet milieubeheer (Wm); - Wet beheer rijkswaterstaatwerken (Wbr); - Ontgrondingenwet (Ow). Structuur van het uitvoeringskader Het uitvoeringskader bestaat uit vier hoofdstukken. Na deze inleiding (hoofdstuk 1) beschrijft het tweede hoofdstuk eerst hoe de verhouding tussen de opdrachtgever van een werk (Rijkswaterstaat) en de opdrachtnemer (de aannemer) is geregeld. Vervolgens komt de (veranderde) verhouding aan de kant van het bevoegd gezag tussen Rijkswaterstaat en de Inspectie aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat in op de invulling van rollen, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden van alle betrokken partijen, zowel aan de kant van het werk als 4

Achtergronddocument Uitvoeringskader vergunningverlening en handhaving bij innovatieve

contracten. - Lelystad : IVW, 2008. 5

Verdieping meest voorkomende wetten eigen werken Rijkswaterstaat. - Lelystad : IVW, 2008.


Datum

Pagina

21 januari 2009

8

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

aan de kant van het bevoegd gezag. Het vierde hoofdstuk vermeldt aan welke minimale eisen een vergunningaanvraag moet voldoen en maakt vervolgens duidelijk wat - gegeven ‘het werk’ en rekeninghoudend met de rol- en taakverdeling bij de betrokken partijen - voor de werkwijze bij vergunningverlening en handhaving van belang is. Voor aanvullende informatie wordt verwezen naar het achtergronddocument.

1.4 Innovatief aanbesteden en juridische beperkingen Hoewel innovatief aanbesteden in de uitvoeringspraktijk grote voordelen kan hebben, moet de Inspectie vaststellen dat de wetgeving voor deze vorm van aanbesteden niet in alle situaties past. De oplossingen die in dit Uitvoeringskader worden aangedragen, moeten dan ook worden gezien in het licht van de juridische mogelijkheden en soms onmogelijkheden. Dat wil zeggen dat naar goede oplossingen is gezocht, maar dat die zoektocht vanwege de juridische beperkingen niet altijd heeft geleid tot voor de initiatiefnemers of andere betrokken partijen meest gewenste oplossingen. Gelukkig is een deel van de knelpunten opgelost door de bevoegdheid van de Inspectie bij ‘eigen werken’ uit te breiden naar de aannemer als vergunninghouder. Daarmee zijn weliswaar niet alle knelpunten weggenomen, maar zijn de mogelijkheden om bepaalde onderdelen van een werk over te laten aan de markt wel toegenomen. Omdat de wetgeving in principe niet voorziet in innovatief aanbesteden en er steeds meer varianten ontstaan om werk aan te besteden, zal in het traject van toestemmingverlening telkens gezocht moeten worden naar de mogelijkheden die de wetgeving biedt, zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de (bestuurlijke) wetgeving en aan de in dit Uitvoeringskader gestelde randvoorwaarden. Ook dit Uitvoeringskader voorziet niet in alle denkbare varianten. Vergunningverlening bij innovatieve contracten blijft dus een kwestie van maatwerk. Omdat er voor de verschillende varianten slechts beperkte ervaring en kennis van zaken is, zal het klakkeloos toepassen van bestaande procedures met inachtneming van dit Uitvoeringskader - niet in alle gevallen leiden tot succesvolle en voor alle partijen acceptabele vergunningssituaties, zoals die in het verleden met traditionele vergunningen konden worden bereikt. In situaties waarin de betrokken partijen van mening verschillen over de toepasbaarheid en de geoorloofdheid van voorgestelde oplossingen, en het Uitvoeringskader geen oplossing biedt, is de Inspectie de aangewezen partij om de verschillen te analyseren en uitsluitsel te geven.

1.5 Nieuwe omstandigheden, aangepast document De Inspectie heeft deze eerste editie van het uitvoeringskader in januari 2009 vastgesteld. Omdat er zich in de uitvoeringspraktijk continu nieuwe ontwikkelingen voordoen, de weten regelgeving regelmatig verandert en er ook


Datum

Pagina

21 januari 2009

9

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

‘voortschrijdend inzicht’ ontstaat, zal het uitvoeringskader in de toekomst worden aangepast. Om noodzakelijke aanpassingen op een eenvoudige wijze in het uitvoeringskader te kunnen opnemen, en de aldus ontstane nieuwe editie direct voor alle betrokkenen beschikbaar te hebben, beheert de Inspectie dit document in digitale vorm en biedt het aan via de eigen internetsite (www.ivw.nl). Om te voorkomen dat er met verouderde versies wordt gewerkt, dienen de gebruikers dit document via internet te raadplegen.


Datum

Pagina

21 januari 2009

10

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

2.

De verhoudingen tussen de betrokken partijen Door de verschuiving van traditioneel aanbesteden naar moderne (innovatieve) vormen van aanbesteden bij ‘werken eigen dienst’ veranderen de verhoudingen tussen de betrokken partijen, zowel aan de kant van ‘het werk’ als aan de kant van het bevoegd gezag. Dit hoofdstuk beschrijft eerst hoe aan de kant van het werk de verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is geregeld bij aanbestedingen en in contracten. Daarna staat beschreven hoe het aan de kant van het bevoegd gezag zit met de samenwerking en afspraken tussen de Inspectie en de vergunningverleners en handhavers van Rijkswaterstaat.

2.1

Aanbestedingsreglement en afstemming

Alle ministeries die bouwopdrachten verstrekken, waaronder ook het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verplicht werken aan te besteden volgens het Aanbestedingsreglement Werken 2005. Dat betekent dat ook Rijkswaterstaat dit reglement moet hanteren bij aanbestedingen. Aanbestedingen zijn een zaak tussen de opdrachtgever en de potentiële opdrachtnemers. Omdat bij innovatief aanbesteden veel aan de opdrachtnemer wordt overgelaten, waaronder mogelijkerwijs ook zaken betreffende het aanvragen, houden en naleven van vergunningen, is het nuttig te wijzen op de aanbevelingen in het achtergronddocument van dit uitvoeringskader. Deze aanbevelingen gaan in op de wenselijkheid van afstemming tussen opdrachtgevers met vergunningverleners en handhavers in de fases voorafgaand, tijdens en na een aanbesteding (zie hoofdstuk 2.5 van het achtergronddocument).

2.2

Contractvormen

Bij het aanbesteden van werken maakt Rijkswaterstaat de afweging tussen het afzonderlijk sluiten van contracten met ontwerpende en uitvoerende partijen of geïntegreerd contracteren. Zowel op de afzonderlijk als op de geïntegreerde contracten verklaart Rijkswaterstaat vervolgens standaardvoorwaarden van toepassing. UAV 1989 (traditioneel) De meest gehanteerde standaardvoorwaarden voor het afzonderlijk sluiten van contracten met uitvoerende partijen zijn de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989 (UAV 1989).


Datum

Pagina

21 januari 2009

11

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Bij deze contracten is van belang dat Rijkswaterstaat voor de vergunningen en ontheffingen zorgt en vergunninghouder is 6 . Bovendien vindt de aanbesteding pas plaats nadat het bevoegd gezag toestemming voor het werk heeft verleend. UAV-gc 2005 (geïntegreerd) Daar waar Rijkswaterstaat besluit om slechts één partij te contracteren voor het ontwerp en de realisatie van een werk, is sprake van geïntegreerd contracteren. Rijkswaterstaat kan dergelijke opdrachten uitbreiden met meerjarig beheer en het plegen van onderhoud van het gerealiseerde werk na oplevering. Onder geïntegreerde contracten (gc) worden onder meer verstaan ’design & build’, ’design & construct’ en ’turnkey’. Bij deze contracten maakt Rijkswaterstaat gebruik van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor geïntegreerde contractvormen 2005 (UAV-gc 2005). Bij deze contracten is van belang dat de procedures voor de aanvraag van de benodigde vergunningen of ontheffingen wel zijn gestart, maar dat toestemming van het bevoegd gezag bij aanbesteding nog niet altijd verkregen is. Bovendien maakt Rijkswaterstaat bij geïntegreerde contracten aan de opdrachtnemer kenbaar voor welke vergunningen Rijkswaterstaat als opdrachtgever zelf zorgt en welke vergunningen de opdrachtnemer moet verzorgen.

2.3

Inspectie en Rijkswaterstaat: taakafbakening en afspraken

Aan de kant van het bevoegd gezag hebben zowel Rijkswaterstaat als de Inspectie Verkeer en Waterstaat taken en bevoegdheden in de uitvoering van de vergunningverlening en handhaving van de ‘natte’ wetgeving 7 . Bij de oprichting van de Inspectie zijn de taken afgebakend en zijn afspraken gemaakt over bevoegdheden. Deze staan beschreven in een gezamenlijk opgesteld protocol 8 . Dit protocol vermeldt onder meer dat de Inspectie bij ‘werken eigen dienst’ bevoegd gezag is en eindverantwoordelijk is voor de vergunningverlening en handhaving. Daarbij is afgesproken dat de afdeling vergunningverlening en handhaving van Rijkswaterstaat alle voorbereidende en inhoudelijke taken uitvoert. Een en ander is gedetailleerd uitgewerkt in het ‘Uitvoeringskader Werken eigen dienst Rijkswaterstaat’ 9 en formeel vastgelegd in het instellingsbesluit en het mandaatbesluit van de Inspectie. Doordat Rijkswaterstaat bij innovatief aanbesteden van ‘werken eigen dienst’ niet altijd vergunninghouder is, ontstaat een nieuwe situatie dat de Inspectie als 6

In de regel vraagt Rijkswaterstaat hierbij de beschikkingen aan voor de opzet van een werk en

vraagt de aannemer de uitvoeringgerelateerde vergunningen aan. 7

Hoofdstuk 1.3 vermeldt om welke wetten het hierbij gaat.

8

Protocol van samenwerking tussen de Inspectie Verkeer en Waterstaat - Toezichteenheid

Waterbeheer en Rijkswaterstaat per 1 september 2006 9

Uitvoeringskader werken eigen dienst Rijkswaterstaat : Procedures en werkafspraken voor de

administratieve afhandeling van vergunningverlenings- en handhavingstaken. - Lelystad : Inspectie Verkeer en Waterstaat - Toezichteenheid Waterbeheer, februari 2008.


Datum

Pagina

21 januari 2009

12

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

bevoegd gezag moet kunnen optreden bij aannemers. Aangezien de Inspectie formeel alleen als bevoegd gezag kon optreden bij Rijkswaterstaat - en in de bredere bevoegdheid van de Inspectie dus niet was voorzien - is de definitie van ‘werken eigen dienst’ aangepast. Volgens de nieuwe definitie is de Inspectie nu niet alleen bevoegd gezag voor werken waarvoor Rijkswaterstaat vergunninghouder is, maar treedt de Inspectie als bevoegd gezag op bij alle werken waarvoor Rijkswaterstaat opdrachtgever is, ongeacht wie de vergunninghouder is: Rijkswaterstaat of de opdrachtnemer. Om de definitie van het begrip ‘werken eigen dienst’ en de bredere bevoegdheid van de Inspectie te effectueren, zijn voorafgaand aan de inwerkingtreding van dit uitvoeringskader het instellingsbesluit en het mandaatbesluit van de Inspectie gewijzigd. De nieuwe verdeling van rollen en bevoegdheden tussen de Inspectie en Rijkswaterstaat is daarmee ook in juridische zin geborgd.

2.4

Wie is bevoegd gezag?

Hoofdregel Bij de vraag over wie bevoegd gezag is, is de hoofdregel - zoals in hoofdstuk 2.3 al is uitgelegd – eenvoudig, namelijk: De Inspectie treedt op als bevoegd gezag voor alle werken waarvoor Rijkswaterstaat opdrachtgever is, ongeacht wie de vergunninghouder is. Uitzondering Op bovenstaande hoofdregel bestaat slechts één uitzondering. Vanwege het beperkte risico en het streven naar een efficiënte aanpak heeft de Inspectie bij activiteiten die vallen onder de Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) en die politiek of bestuurlijk niet gevoelig zijn, de rol van bevoegd gezag gemandateerd aan Rijkswaterstaat. Onderstaande tabel geeft de rolverdeling weer zoals die nu bij alle ‘eigen werken’ van toepassing is. Vergunningaanvrager Rijkswaterstaat Aannemer Aannemer Aannemer

Vergunninghouder Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat Aannemer Aannemer

Bevoegd gezag Inspectie VenW Inspectie VenW Inspectie VenW Rijkswaterstaat

Uitzondering wetgeving

Wbr niet-gevoelig

Bovenstaande rolverdeling is te beschrijven in de volgende drie regels: 1. Als Rijkswaterstaat vergunningaanvrager en -houder is, dan is de Inspectie bevoegd gezag. 2. Als de aannemer vergunningaanvrager is en Rijkswaterstaat is vergunninghouder, dan is de Inspectie bevoegd gezag.


Datum

Pagina

21 januari 2009

13

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

3. Als de aannemer vergunningaanvrager én vergunninghouder is, dan is de Inspectie bevoegd gezag (nieuw!). Uitzondering hierop zijn niet-gevoelige Wbr-zaken. Daarbij is Rijkswaterstaat gemandateerd 10 bevoegd gezag en houdt de Inspectie systeemtoezicht.

10

Voor de uitvoering van het mandaat heeft de Inspectie een instructie opgesteld. Daarin staat

onder meer vermeld welke Wbr-zaken bestuurlijk wel of niet gevoelig (kunnen) zijn.


Datum

Pagina

21 januari 2009

14

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

3

Rollen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden Dit hoofdstuk benoemt en definieert alle rollen die bij innovatief aanbesteden zijn betrokken en beschrijft van elke rol of partij welke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden daarbij horen, hier en daar aangevuld met aanbevelingen van de Inspectie. Voor alle duidelijkheid wordt nog eens benadrukt dat Rijkswaterstaat bij ‘werken eigen dienst’ (met innovatieve contracten) meerdere rollen heeft, met bij elke rol verschillende taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden.

3.1

De initiatiefnemer

In de context van dit uitvoeringskader wordt met de initiatiefnemer van een werk Rijkswaterstaat bedoeld of een samenwerkingsverband waarin Rijkswaterstaat deelneemt. Rijkswaterstaat is echter altijd de (enige) partij die een aanbesteding voorbereidt en een opdracht verstrekt aan een opdrachtnemer. Vanaf dat moment treedt Rijkswaterstaat op als opdrachtgever. Aanbevelingen Ter bevordering van het vergunbaar krijgen van een werk en het opstellen van naleefbare en handhaafbare vergunningen, beveelt de Inspectie aan dat initiatiefnemers bij de voorbereiding van aanbestedingen (tijdig) afstemmen met vergunningverleners. Indien initiatiefnemers voornemens zijn ook het verkrijgen van vergunningen aan te besteden, beveelt de Inspectie aan vergunningverleners te betrekken bij de informatieverstrekking over het aanvragen van vergunningen. Dit ten behoeve van het (gelijktijdig) verkrijgen van eenduidige aanbiedingen. Bovendien beveelt de Inspectie initiatiefnemers aan om het hoofdstuk ‘vergunningen’ in de aanbiedingen door vergunningverleners te laten beoordelen.

3.2

De opdrachtgever

Binnen de context van dit uitvoeringskader is Rijkswaterstaat namens ‘de Staat der Nederlanden’ altijd de opdrachtgever van een werk. Wie vraagt welke vergunningen aan? Bij het voorbereiden van een nieuwe aanbesteding bepaalt de initiatiefnemer welke vergunningen Rijkswaterstaat op eigen naam zal aanvragen. Dit vermeldt Rijkswaterstaat in de aanbestedingsdocumenten. Uit deze documenten kan de aannemer afleiden welke vergunningen hij als opdrachtnemer dient aan te vragen.


Datum

Pagina

21 januari 2009

15

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Wie wordt vergunninghouder? Bij de afweging of de aannemer vergunninghouder kan worden, dient Rijkswaterstaat als opdrachtgever de maatschappelijke, politieke en bestuurlijke risico’s te beoordelen. Als er risico’s zijn, weegt Rijkswaterstaat af wie vergunninghouder wordt. Als er geen risico’s zijn, of de risico’s zijn acceptabel, dan kan de aannemer vergunninghouder zijn. De risico’s dienen dus breder te worden beschouwd dan alleen de aanbesteding. Bij het afwegingsproces betreffende het al dan niet wegzetten van het vergunninghouderschap op de markt, dient de opdrachtgever (Rijkswaterstaat) de afdeling vergunningverlening en handhaving van de betreffende regionale dienst te betrekken 11 . In de praktijk zal dit de eerste stap zijn in het te voeren vooroverleg rond vergunningverlening. Welke partij heeft toestemming? Bij aanbestedingen met geïntegreerde contracten kan het bevoegd gezag toestemming voor de uitvoering van een werk geven aan de opdrachtgever (Rijkswaterstaat) of aan de opdrachtnemer. Indien Rijkswaterstaat als opdrachtgever wil dat de opdrachtnemer de partij is die toestemming krijgt voor de uitvoering van een werk (en daarmee bijvoorbeeld vergunninghouder wordt), dient Rijkswaterstaat schriftelijk aan het bevoegd gezag kenbaar te maken dat het de opdrachtnemer hiertoe machtigt. Noot: Deze kennisgeving is niet alleen bedoeld om het bevoegd gezag te laten weten welke partij vergunninghouder is, maar ook om te kunnen vaststellen of Rijkswaterstaat bij politiek of bestuurlijk gevoelige werken de juiste afweging heeft gemaakt. Daarnaast moet de kennisgeving helderheid verschaffen over voor welke, door Rijkswaterstaat geïnitieerde, (onderdelen van) werken de opdrachtnemer precies is gemachtigd, aangezien de gemachtigde partij (de aannemer) alleen daarvoor toestemming mag aanvragen. De tijdperiode (einddatum) van de machtiging dient ook te worden vermeld zodat duidelijk is voor de IVW tot wanneer de aannemer is gemachtigd. De opdrachtgever kan de kennisgeving uitvoeren door de bepalingen in het aanbestedingscontract betreffende de machtiging aan het bevoegd gezag te verstrekken. Toezicht op naleving contractvoorwaarden Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever om toe te zien op de naleving van de contractvoorwaarden genoemd in de privaatrechtelijke overeenkomst tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Indien het contract bepaalt - bijvoorbeeld in een beding - dat de opdrachtnemer verantwoordelijk is voor het naleven van vergunningen die op naam van opdrachtgever staan, zal de opdrachtgever daar zelf op moeten toezien. Het bevoegd gezag is, ongeacht op 11

Conform IG-DG overleg, zie ‘Eigen dienst activiteiten, Wie is bevoegd?’ (IVW, 25 maart 2008)


Datum

Pagina

21 januari 2009

16

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

wiens naam de vergunning staat, niet gebonden aan zo’n beding wanneer het een overtreding van de vergunningvoorschriften constateert. De opdrachtgever kan aan het contract geen rechten ontlenen richting bevoegd gezag. Geen activiteiten ontplooien zonder vergunning Omdat ook de opdrachtgever door het bevoegd gezag kan worden aangesproken als overtreder, moet hij er zelf op toezien dat een opdrachtnemer geen activiteiten ontplooit zonder vergunning (zie ook hoofdstuk 4.3). Opdrachtnemer aanspreken bij overtredingen Wanneer het bevoegd gezag een overtreding constateert, is dat een aanleiding voor de opdrachtgever om de opdrachtnemer aan te spreken op nakoming van de (privaatrechtelijke) overeenkomst. Hoe of door wie een overtreding wordt geconstateerd, is niet van belang voor de opdrachtgever om de opdrachtnemer aan te spreken op nakoming van wat (contractueel) is afgesproken of voor eventuele schadevergoeding. Geen rol voor bevoegd gezag bij toezicht op contracten Handhaving door de Inspectie of Rijkswaterstaat ontslaat de opdrachtgever niet van het uitoefenen van toezichthoudende taken die voortvloeien uit het contract met opdrachtnemer. Met het oog op het in hoofdstuk 4.2 genoemde begrip zeggenschap is toezicht door de opdrachtgever sterk gewenst. Handhaving door het bevoegd gezag is niet bedoeld en kan niet worden ingezet voor het toezien op de naleving van contractuele afspraken tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer.

3.3

De opdrachtnemer

In de context van dit Uitvoeringskader is een opdrachtnemer een aannemer of een groep aannemers die opdracht krijgt voor een werk en instemt met de aan de opdracht verbonden eisen en voorwaarden. Combinatie of consortium van opdrachtnemers Opdrachtnemers gaan regelmatig een samenwerkingsverband aan met een benaming als ‘combinatie’ of ‘consortium’. Hierin sluiten de deelnemers een samenwerkingsovereenkomst, waarin de onderlinge afspraken over het werk worden vastgelegd. Vaak richten de deelnemers een vennootschap onder firma (v.o.f.) op, die namens de contractpartijen optreedt. Het zal ook deze v.o.f. zijn, die de benodigde vergunningen voor het werk aanvraagt en dus vergunninghouder zal zijn. Samenwerkingsverband van opdrachtgever en opdrachtnemer(s) Het is mogelijk dat de opdrachtgever en opdrachtnemer(s) een samenwerkingsverband aangaan. Zo’n samenwerkingsverband kan verschillende vormen aannemen. Rijkswaterstaat kan ‘slechts’ financieel participeren, maar kan


Datum

Pagina

21 januari 2009

17

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

ook actief deelnemen aan de planvorming, bijvoorbeeld bij de gebiedsinrichting van een natuurvriendelijke oever. De onderlinge afspraken tussen partijen leggen ze contractueel vast. In de regel wordt echter geen v.o.f. opgericht. Wie op eigen naam de vergunningen aanvraagt en vergunninghouder wordt (opdrachtgever of één van de aannemers), hangt af van de gemaakte afspraken. Noot: De rechtspersoonlijkheid van de opdrachtnemer doet bij de aanvraag en het verkrijgen van een vergunning niet terzake. Het gaat erom op wiens naam het bevoegd gezag de vergunning stelt. Dat is namelijk de (rechts)persoon, die als vergunninghouder moet worden aangemerkt en de vergunningvoorschriften moet naleven. Dit is ook het geval bij een samenwerkingsverband, waarbij Rijkswaterstaat is betrokken. Voorschriften naleven en geen onvergunde activiteiten ontplooien Opdrachtnemers dienen zich te houden aan de vergunningvoorschriften die staan vermeld in de bij het werk behorende vergunningen. Daarnaast mogen opdrachtnemers geen activiteiten ontplooien zonder dat daar een vergunning voor is verstrekt. Machtiging niet overdraagbaar De opdrachtnemer kan door de opdrachtgever zijn gemachtigd om ‘op naam‘ toestemming te verkrijgen voor de uitvoering van een ‘eigen werk’. De opdrachtnemer is dan vergunninghouder. Deze machtiging is in beginsel niet overdraagbaar. Dat wil zeggen dat de opdrachtnemer de machtiging niet mag overdragen aan ‘derden’, bijvoorbeeld aan een onderaannemer, of de vergunning op naam van een ander dan de gemachtigde mag stellen.

3.4

De vergunningaanvrager

De vergunningaanvrager is de partij (opdrachtgever of opdrachtnemer) die bij het bevoegd gezag toestemming vraagt om een werk te mogen uitvoeren. De vergunningaanvrager is verantwoordelijk voor het aanleveren van de informatie die minimaal benodigd is om voor een werk toestemming te kunnen verlenen.

3.5

De vergunninghouder

De vergunninghouder is de partij (opdrachtgever of opdrachtnemer) op wiens naam de vergunning c.q. de beschikking staat. Dat verandert niet wanneer er sprake is van een combinatie of samenwerkingsverband (zie hoofdstuk 3.3). De vergunninghouder moet de vergunningvoorschriften naleven.


Datum

Pagina

21 januari 2009

18

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

3.6

Het bevoegd gezag

Het bevoegd gezag is in de context van dit uitvoeringskader de partij die toestemming moet verlenen aan de uitvoering van een Rijkswaterstaatswerk. Het bevoegd gezag verleent vergunningen en is verantwoordelijk voor de handhaving van die vergunningen en van de overige (algemene) ‘natte’ weten regelgeving. Inspectie is bevoegd gezag Omdat het in dit uitvoeringskader om ‘werken eigen dienst’ gaat, waarbij Rijkswaterstaat opdrachtgever is, treedt de Inspectie Verkeer en Waterstaat in de regel op als bevoegd gezag 12 . Over de praktische uitvoering van verantwoordelijkheden en taken van het bevoegd gezag heeft de Inspectie afspraken gemaakt met Rijkswaterstaat 13 . De afdeling die zich bezighoudt met vergunningverlening en handhaving van Rijkswaterstaat voert alle voorbereidende en inhoudelijke taken uit, zoals het opstellen van concept (ontwerp)beschikkingen, het opstellen en uitvoeren van toezichtplannen en het initiëren van vervolgacties bij geconstateerde overtredingen (handhavend optreden). De Inspectie neemt de (eind)besluiten over de beschikkingen voor vergunningen, ontheffingen, gedoogbeschikkingen en meldingen en ziet toe op de wijze waarop Rijkswaterstaat bij eigen werken toezicht houdt. Ook is de Inspectie eindverantwoordelijk voor het bestuurlijk optreden tegen overtredingen die bij ‘ werken eigen dienst’ worden begaan.

3.7

De vergunningverlener

De vergunningverlener heeft als taak om een aanvraag te beoordelen, aan de hand van overwegingen een vergunning op te stellen en daar zonodig voorschriften aan te verbinden. De bevoegdheden van een vergunningverlener zijn per wet vastgelegd. In de context van dit uitvoeringskader stelt de vergunningverlener van Rijkswaterstaat de vergunning op en neemt de Inspectie daarover een besluit. Aanbeveling Daar waar de Inspectie initiatiefnemers van werken aanbeveelt om in de aanbestedingsfase af te stemmen met vergunningverleners (zie hoofdstuk 3.1), beveelt de Inspectie vergunningverleners evenzeer aan om in dergelijke situaties als adviseur op te treden, zowel ter ondersteuning van vergunningaanvragen, als bij het beoordelen van hoofdstukken over vergunningen die inschrijvers in hun aanbiedingen opnemen.

12

Uitgezonderd niet-gevoelige Wbr-zaken (zie hoofdstuk 2.4)

13

Uitvoeringskader Werken eigen Dienst (zie ook hoofdstuk 2.3)


Datum

Pagina

21 januari 2009

19

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

3.8

De handhaver

De taak en bevoegdheid van een handhaver is omschreven in artikel 5.11 van de Algemene wet bestuursrecht: “een persoon, belast met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift”. In de context van dit uitvoeringskader voeren handhavers van Rijkswaterstaat in naam van de Inspectie het toezicht uit op alle ‘werken eigen dienst’. Handhavers zijn verantwoordelijk voor het uitvoeren van preventieve en repressieve handhavingstaken (zie hoofdstuk 4.2). Bij overtredingen treedt de handhaver op conform de landelijke sanctiestrategie.


Datum

Pagina

21 januari 2009

20

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

4. Werkwijze bij vergunningverlening en handhaving Dit hoofdstuk beschrijft wat de gewenste werkwijze is aan de kant van het bevoegd gezag (vergunningverlening en handhaving). De hier beschreven werkwijze betreft randvoorwaarden voor de vergunningverlening en handhaving. De gewenste werkwijze aan de kant van het werk (opdrachtgever en opdrachtnemer) staat beschreven in hoofdstuk 2.5 van het achtergronddocument en heeft het karakter van aanbevelingen.

4.1

Vergunningverlening

4.1.1

Innovatief aanbesteden met traditionele vergunningen

Minimumeisen vergunningaanvraag Bij innovatieve contracten, waarbij vergunningen vroegtijdig worden aangevraagd, is een uitgebreide vergunningaanvraag vrijwel niet mogelijk. Daardoor wordt de vergunningverlener steeds meer gevraagd zich flexibel op te stellen bij het formuleren van vergunningvoorschriften en te overwegen een vergunning met goedkeuringsconstructie(s) af te geven. Dat roept de vraag op waar een vergunningaanvraag in juridische zin minimaal aan moet voldoen. In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn algemene eisen opgenomen voor het aanvragen van vergunningen en voor het in behandeling nemen van aanvragen(zie bijlage 1). Deze algemene eisen gelden voor alle vergunningaanvragen die in het kader van de vijf in hoofdstuk 1.3 genoemde ‘natte’ wetten worden gedaan. Per wet kunnen aanvullende eisen zijn gesteld, die bij het in behandeling nemen in acht moeten worden genomen (zie ook bijlage 1). Deze eisen moeten als minimumeisen worden beschouwd. Traditionele vergunning bij innovatieve contracten Bovengenoemde minimumeisen wijken niet af van de eisen voor traditionele vergunningaanvragen en meldingen. De Awb stelt als enige inhoudelijke eis “een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd” en aan de inhoudelijke ‘minimumeisen’ bij de specifieke wetten kan bij innovatief aanbesteden in het vroegtijdige stadium van de vergunningaanvraag niet altijd worden voldaan. Toch kan de vergunningverlener bij innovatieve contracten de traditionele vorm van vergunningverlening toepassen. Dit kan echter alleen in situaties waarin bekend is wie de opdrachtnemer is en hoe het werk zal worden uitgevoerd. In de praktijk betekent dit dat een vergunning pas kan worden aangevraagd als de opdracht is gegund aan de opdrachtnemer. Omdat de administratieve afhandeling van de traditionele vergunningverlening op de ‘normale’ wijze plaatsvindt, dient de initiatiefnemer van een werk bij opdrachtverlening in de planning tijd te reserveren voor het opstellen van de vergunningaanvraag, voor


Datum

Pagina

21 januari 2009

21

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

vooroverleg en voor de (al dan niet door de opdrachtnemer) te doorlopen vergunningprocedure. De bij innovatief aanbesteden gewenste flexibiliteit kunnen vergunningverleners zoeken in doelvoorschriften en in goedkeuringsconstructies. Doelvoorschriften in plaats van middelvoorschriften Vergunningverlening bij innovatieve contracten (met functionele eisen 14 ) vraagt om zoveel mogelijk doelvoorschriften. Bij elk voorschrift moet de vergunningverlener zich afvragen: ‘Welk detailniveau is vereist zonder dat de flexibiliteit verloren gaat?’ Met andere woorden: innovatieve contracten vragen om flexibiliteit van de vergunningverlener bij het formuleren van voorschriften. Deze flexibiliteit is gewenst met het oog op het creëren van ruimte voor innovatie binnen UAV-gc 2005 contracten. De vergunningverlener dient hierbij echter wel altijd voldoende zicht te hebben in de uit te voeren activiteiten, zodat het bevoegd gezag de belangen van alle betrokken partijen kan afwegen. Goedkeuringsconstructies Het is juridisch mogelijk om vergunningen met goedkeuringsconstructies 15 af te geven. Bij dergelijke constructies legt de vergunninghouder, zodra hij nadere informatie heeft over de wijze waarop hij een werk wil gaan uitvoeren, deze voorgenomen werkwijze eerst ter goedkeuring voor aan het bevoegd gezag. Omdat de Inspectie in vergunningen met goedkeuringsconstructies risico’s ziet, vraagt het van de vergunningverleners daar terughoudend mee te zijn. Voordat besloten wordt om een dergelijke vergunning te verstrekken, moet eerst zijn vastgesteld dat de aard van de werkzaamheden zodanig is, dat er geen politieke of bestuurlijke risico’s aanwezig zijn en dat de er geen risico’s voor de omgeving zijn. Bij het afgeven van een vergunning met goedkeuringsconstructies stelt de Inspectie daarnaast de voorwaarden dat: ▪ Voldaan wordt aan de minimale (juridische) vereisten om tot vergunningverlening te komen (zie bijlage 1); ▪ Een vergunningaanvraag pas wordt behandeld als alle benodigde informatie om toestemming te kunnen verlenen beschikbaar is; ▪ Geen geweld wordt gedaan aan de transparantie van de inspraakprocedure. Dat betekent dat derden c.q. belanghebbenden tijdens de inspraakprocedure voldoende inzicht dienen te hebben in de activiteiten en in de te stellen vergunningvoorwaarden, zodat zij niet in hun recht worden aangetast.

14

Functionele eisen maken duidelijk wat van een eenmaal opgeleverd werk wordt verwacht.

Bijvoorbeeld dat een brug een bepaalde capaciteit heeft. Een eis bevat echter geen oplossingen, oftewel, in de aanbesteding is niet vastgelegd hoe aan functionele eisen moet worden voldaan. 15

Hieronder wordt verstaan dat er in de beschikking goedkeuringsconstructie(s) wordt voorgeschreven.

Zo’n goedkeuringsconstructie stelt voorwaarden aan te overleggen gegevens (bijvoorbeeld een werkplan) die ter goedkeuring aan het bevoegd gezag moeten worden aangeboden, voordat de werkzaamheden van start gaan.


Datum

Pagina

21 januari 2009

22

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

4.1.2

Innovatief aanbesteden met innovatieve vergunningen

Twee fases, twee vergunningen Om binnen de juridische mogelijkheden meer flexibiliteit te creëren voor het innovatief aanbesteden, kan een project worden opgeknipt in twee fases: een planvormingsfase en een aanleg- en beheerfase. Voor elke fase dient vervolgens een vergunning te worden aangevraagd. Bij de Wbb kan er bijvoorbeeld voor worden gekozen om bij een initiatief om een bodemsanering te gaan uitvoeren eerst de ernst en de urgentie van de situatie vast te (laten) stellen in een saneringsplan (planvormingfase). Op basis daarvan kan het bevoegd gezag besluiten om voor het plan om te gaan saneren een vergunning te geven. Op een later moment, nadat de vergunning voor het saneringsplan is verstrekt, maakt de vergunninghouder in detail duidelijk hoe de aannemer de werkzaamheden zal gaan uitvoeren (de aanlegfase). Zodra voldoende gedetailleerde informatie over de uitvoering bekend is, kan het bevoegd gezag op basis van de beschreven werkwijze een vergunning verstrekken voor de daadwerkelijke sanering. Het aanbrengen van een dergelijke splitsing in fases is in veel gevallen ook mogelijk bij de Wbr. Verschillende informatie Splitsen in fases is mogelijk, omdat er in de verschillende fases (planvorming en aanleg en beheer ) verschillende belangen een rol spelen die in het vergunningverleningsproces moeten worden afgewogen. Om zo’n afweging te kunnen maken, moet het bevoegd gezag in de planformingsfase beschikken over informatie die inhoudelijk van een ander abstractie- en detailniveau is dan in de aanleg- en beheersfase. Om voor de twee verschillende fases toestemming te kunnen verlenen, zal het bevoegd gezag dus een afweging maken op basis van andere informatie. Voor- en nadelen Het opsplitsen in fases heeft voor- en nadelen. Een belangrijk voordeel is dat Rijkswaterstaat als opdrachtgever in een vroegtijdig stadium zekerheid kan geven over het al dan niet doorgaan van een project, waardoor eventuele projectrisico’s voor zowel de aannemer als de initiatiefnemer worden gereduceerd. Een ander voordeel is dat bij de aannemer, nadat voor de eerste fase toestemming is verkregen, op een zeker moment bekend zal zijn hoe het project zal worden aangepakt. Hij zal daardoor in een later stadium (dan de toestemming voor de eerste fase) een vergunningaanvraag of melding tot in voldoende detail kunnen indienen om toestemming te vragen voor de daadwerkelijke uitvoering. Een onmiskenbaar nadeel is dat er voor de betreffende activiteit twee (Awb-)procedures dienen te worden doorlopen. Indien de wetgeving die op het werk van toepassing is daartoe de mogelijkheid biedt, kan voor de tweede vergunningprocedure (aanleg- en beheerfase) worden gekozen voor een korte (Awb-)procedure.


Datum

Pagina

21 januari 2009

23

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

4.1.3. Traditionele of innovatieve vergunning? De beslissing om bij innovatief aanbesteden voor een traditionele dan wel een innovatieve vergunning (in fases) te kiezen, ligt bij de initiatiefnemer. Als hij ervoor kiest om de aannemer vergunningaanvrager en -houder te laten zijn, is alle informatie om tot een volwaardige aanvraag en tot toestemming te komen aanwezig en bestaat er geen verschil met een traditionele vergunningaanvraag. Bij elke vorm van het verlenen van toestemming is het cruciaal dat de vergunningaanvrager de juiste gegevens op het juiste detailniveau kan overleggen.

4.2

Handhaving

4.2.1

Preventieve en repressieve handhaving

Handhavingsactiviteiten zijn preventief of repressief van aard. Bij de handhaving van werken met innovatieve contracten bestaan de preventieve activiteiten (in chronologische volgorde) uit: 1. Afstemming tussen opdrachtgever en vergunningverleners en handhavers bij de aanbesteding (zie hoofdstuk 2.5 in het achtergronddocument); 2. Handhaafbaarheidstoetsen of het toetsen van werkplannen in de fase voorafgaand aan het verlenen van toestemming; 3. Het opstellen van een toezichtplan; 4. Het houden van zogeheten ‘kick-off’-gesprekken bij de start van een werk; 5. Het toezicht houden zelf. Repressieve handhaving betreft het inzetten van bestuursrechtelijke instrumenten en richt zich op: a) activiteiten waarvoor niet de noodzakelijke toestemming is verleend; b) overtredingen van vergunningsvoorschriften of algemene regels. Ad a) Activiteiten ontplooien zonder vergunning Rijkswaterstaat moet als opdrachtgever vermijden dat een opdrachtnemer zonder vergunning activiteiten ontplooit, omdat hierbij ook de opdrachtgever zal worden aangesproken als overtreder. Indien de feitelijke overtreder (de opdrachtnemer) namelijk handelt in opdracht van Rijkswaterstaat die als opdrachtgever zeggenschap heeft over de handelingen van de overtreder, dan kan Rijkswaterstaat naast of in plaats van de opdrachtnemer ook als overtreder worden aangemerkt. Een opdrachtgever heeft zeggenschap over de overtreding, wanneer hij het in zijn macht heeft om de overtreding ongedaan te maken. Blijkens uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) moet een opdrachtgever met deze situatie terdege rekening houden. Rijkswaterstaat kan hieraan het hoofd bieden door:


Datum

Pagina

21 januari 2009

24

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

- in de aanbestedingsdocumenten te vermelden welke vergunningen voor welke activiteiten de opdrachtnemer minimaal moet verzorgen; - een afstemmingsoverleg met vergunningverleners en handhavers te voeren (zie hoofdstuk 2.5 van het achtergronddocument); en door - gedurende de voortgang van het werk een strikte toetsing (vergelijkbaar met toezicht) uit te voeren. Deze acties zijn gericht op het vermijden van de situatie dat de opdrachtnemer zonder vergunning werkt. Het vrijwaart de opdrachtgever echter niet indien zo’n situatie zich toch voordoet. Bij geconstateerde overtredingen hanteert de Inspectie de stelregel dat primair de feitelijke overtreder (de opdrachtnemer) moet worden aangesproken. Als in een later stadium blijkt dat de opdrachtgever nalatig is geweest of afkeurenswaardig heeft gehandeld, kan ook deze aangesproken worden op de overtreding. Ad b) Overtreden van vergunningvoorschriften of algemene regels De vergunninghouder moet de vergunningvoorschriften naleven. Bij het constateren van een overtreding spreekt het bevoegd gezag de vergunninghouder of melder (kan de opdrachtgever of opdrachtnemer zijn) aan. In de situatie waarbij sprake is van geïntegreerde contracten bestaan twee scenario’s: 1. De opdrachtgever vraagt de benodigde vergunning(en) aan, is vergunninghouder en moet de vergunningvoorschriften naleven. Dat de werkzaamheden feitelijk door de opdrachtnemer worden uitgevoerd, doet daar bestuursrechtelijk gezien niet aan af. Ook niet wanneer de opdrachtnemer in strijd met de opdracht de vergunningvoorschriften heeft overschreden. De privaatrechtelijke relatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer is bestuursrechtelijk niet of niet direct van belang. 2. De opdrachtnemer vraagt de benodigde vergunning(en) aan. Wanneer de opdrachtnemer de vergunning aanvraagt op naam van de opdrachtgever, wordt de opdrachtgever vergunninghouder. Wanneer de opdrachtnemer de benodigde vergunning(en) op eigen naam aanvraagt, wordt hij de vergunninghouder en zal worden aangesproken op het naleven van de vergunningvoorschriften. Is de opdrachtnemer aangesproken en blijft de overtreding voortduren of zich herhalen, dan zal het bevoegd gezag ook de opdrachtgever aanspreken. 4.2.2

Sanctiestrategie

Bestuurlijk optreden richting opdrachtnemer én opdrachtgever Richting Opdrachtnemer Omdat het in dit uitvoeringskader gaat om ‘werken eigen dienst’, is bij overtredingen de sanctiestrategie van toepassing zoals vastgelegd in het


Datum

Pagina

21 januari 2009

25

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Uitvoeringskader werken eigen dienst Rijkswaterstaat 16 . Dat betekent dat het bevoegd gezag in beginsel altijd een brief stuurt naar de overtreder (de opdrachtnemer) met als doel de overtreding ongedaan te (laten) maken. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen de naleving van vergunningen, meldingen of algemene regels. Richting opdrachtgever In aanvulling op de sanctiestrategie zal de Inspectie bij innovatieve contracten ook de opdrachtgever op haar verantwoordelijkheid wijzen. Van alle correspondentie die aan de opdrachtnemer wordt verstuurd (bij het toepassen van de sanctiestrategie) stuurt de Inspectie afschriften naar de opdrachtgever met het verzoek passende (privaatrechtelijke) maatregelen te nemen richting opdrachtnemer. Wanneer blijkt dat de opdrachtgever hierbij in gebreke blijft, bijvoorbeeld door constatering van nieuwe overtredingen, dan zal hier over ambtelijk en/of bestuurlijk overleg plaats vinden tussen de Inspectie en Rijkswaterstaat. Ook bij overtredingen bij werken in het kader van meldingen op grond van een Algemene Maatregel van Bestuur (dus geen vergunning/beschikking), treedt de Inspectie op richting de overtreder(opdrachtnemer) aan conform de sanctiestrategie, eveneens aangevuld met het verzenden van een afschrift naar de opdrachtgever. Overtreder is niet de (gemachtigde) vergunninghouder of meldingsplichtige In het geval dat Rijkswaterstaat als initiatiefnemer het vergunninghouderschap of het melden in het kader van een Algemene Maatregel van Bestuur heeft gemachtigd aan een aannemer (de opdrachtnemer) die het werk laat uitvoeren door een derde partij, bijvoorbeeld een onderaannemer, dan zal de Inspectie bij overtredingen zowel de overtreder (de onderaannemer) als de gemachtigde partij (de hoofdaannemer/opdrachtnemer) aanschrijven, ook hier aangevuld met het verzenden van een afschrift naar de Rijkswaterstaatopdrachtgever.

16

Uitvoeringskader werken eigen dienst Rijkswaterstaat. - Lelystad : Inspectie Verkeer en Waterstaat,

februari 2008 (zie hoofdstuk 3.6 en bijlage 3.2).


Datum

Pagina

21 januari 2009

26

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

5. Referenties [1]

[2]

[3]

[4]

[5]

Achtergronddocument Uitvoeringskader vergunningverlening en handhaving bij innovatieve contracten. - Lelystad : Inspectie Verkeer en Waterstaat, oktober 2008 Uitvoeringskader werken eigen dienst Rijkswaterstaat : Procedures en werkafspraken voor de administratieve afhandeling van vergunningverlenings- en handhavingstaken. - Lelystad : Inspectie Verkeer en Waterstaat, februari 2008. Projectplan innovatief aanbesteden : juridische randvoorwaarden vergunningaanvragen. - Den Haag : Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, juli 2007. Projectplan innovatief aanbesteden : handhaving van vergunningen bij geïntegreerde contractsvormen. - Den Haag : Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn, juli 2007. Instructie bij mandaat Wbr. - Lelystad : Inspectie Verkeer en Waterstaat, oktober 2008.


Datum

Pagina

21 januari 2009

27

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

6. Afkortingen AbRvS AGE AGH AMvB Awb EZ gc Ivb IVW Ow RD RvS RWS UAV Uvr VROM V&W Wbb Wbr Wm Wvo

Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State Adviesgroep Emissies (van Rijkswaterstaat) Adviesgroep Handhaving (van Rijkswaterstaat) Algemene Maatregel van Bestuur Algemene wet bestuursrecht Ministerie van Economische Zaken Geïntegreerde contracten Inrichtingen en vergunningenbesluit Inspectie Verkeer en Waterstaat Ontgrondingenwet Regionale Dienst van Rijkswaterstaat Raad van State Rijkswaterstaat Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerie van Verkeer en Waterstaat Wet bodembescherming Wet beheer rijkswaterstaatwerken Wet milieubeheer Wet verontreiniging oppervlaktewateren


Datum

Pagina

21 januari 2009

28

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Bijlagen 1 Minimum eisen vergunningaanvraag per wet Awb Awb

Omschrijving

Verantwoording

Aanvraag

Een verzoek van een belanghebbende, een besluit te

artikel 1:3, derde

nemen

lid, Awb

Minimale eisen

De naam en het adres van de aanvrager;

artikel 4:2 van de

gesteld aan

De dagtekening;

Awb

aanvraag

Een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd

Gegevens

De aanvrager moet de gegevens en bescheiden

artikel 4:2, tweede

overleggen die voor de beslissing op de aanvraag

lid, Awb

nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen. In behandeling

Het niet overleggen van de gegevens en bescheiden

artikel 4:5, eerste

nemen

die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn, kan

lid, Awb

ertoe leiden dat het bevoegd gezag de aanvraag buiten behandeling laat. Echter, de aanvrager moet

jurisprudentie

wel in de gelegenheid zijn gesteld de aanvraag aan te vullen, anders is het buiten behandeling laten van de aanvraag onzorgvuldig. Aanvullende

De wetgever kan nader specificeren welke gegevens

Memorie van

gegevens

exact bij een vergunningsaanvraag moeten worden

toelichting bij Awb,

verstrekt.

2e Kamer


Datum

Pagina

21 januari 2009

29

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

2 Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) Wvo

Omschrijving

Verantwoording

Gegevens

Beoordeling:

Al of niet in

Volledigheid gegevens

behorende bij

behandeling nemen, zie § 3.2. Wvo

aanvraag Wvovergunning Gegevens

Beoordeling: Milieuhygiënische aanvaardbaarheid van de

behorende bij aanvraag Wvo-

lozing

vergunning

Eventueel noodzakelijke beperkende

Uvr,

maatregelen of eisen

Verordening

Lozing op rijkswateren

waterschappen

Lozing op niet-rijkswateren Gegevens

De in art. 7 Uvr vereiste gegevens zijn een

Nota van Toelichting bij

“ondergrens”.

artikel 7 Uvr

Indien ook Wm

Binnen zes weken na indiening van de eerste

vergunning vereist:

aanvraag moet de andere aanvraag worden

artikel 7b Wvo

Gelijktijdige

ingediend.

Hfd. 14, Wm en art. 7b

aanvraag Wvo en

Coördinatie beide aanvragen

t/m 7e Wvo

Wm-vergunning


Datum

Pagina

21 januari 2009

30

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

3 Wet milieubeheer (Wm) Wm

Omschrijving

Verantwoording

Gegevens

Gegevens benodigd om het bevoegd gezag in

artikel 8.5, eerste lid,

staat te stellen een beslissing op de aanvraag

van de Wm, hoofdstuk

te kunnen nemen.

5 AMvB Ivb

Gelijktijdige aanvraag Wm en Wvo vergunning

hoofdstuk 14 van de

Indien ook Wvo vergunning vereist

Wm

Eisen gegevens aanvraag vergunning

Het aantal in te dienen exemplaren van

artikel 4.1 van het Ivb

de aanvraag


De bij de aanvraag behorende stukken Gegevens

Gedetailleerde gegevens

oprichtingsvergunning

hoofdstuk 5, § 1.1. van het Ivb

Aanvullende gegevens

Tijdelijke inrichting (baggerdepot)

artikel 5.2 tot en met

voor oprichtings-

Coördinatieregeling met Woningwet (en

5.6 van het Ivb

vergunning -

diens mogelijke coördinatieregeling met

bepalingen voor

de Monumentenwet).

specifieke situaties

Ongewoon voorval als bedoeld in art. 17.1 van de Wm Bijvoegen resultaten van een bodemonderzoek Vangnetbepaling

Aanvullende regels

Inrichting die een meer dan gewone

hoofdstuk 5, § 1.2 van

voor bepaalde

milieubelasting kan veroorzaken (GS, de

het Ivb

categorieën van

Minister van VROM, EZ of V&W zijn

Artikel 5.8 t/m 5.13 Ivb

inrichtingen

bevoegd gezag). Inrichting die een meer dan gewone geluidsbelasting kan veroorzaken (GS, de Minister van VROM, EZ of V&W zijn bevoegd gezag). Inrichting waar afvalstoffen worden aangevoerd (GS is bevoegd gezag). Voor werken als geluidswallen, erfverhardingen, slootdempingen en dergelijke waarbij afvalstoffen worden gebruikt.

Aanvullende gegevens

Besluit risico’s zware ongevallen 1999

voor categorieën van

Artikel 10c van het Besluit emissie-eisen

gevallen

stookinstallaties milieubeheer A van


toepassing is. Gegevens


Artikel 5.16 van het Ivb

Zie gegevens oprichtingsvergunning

artikel 5.18 van het lvb


art. 8.19, 2e lid, Wm

veranderingsvergunning Gegevens revisievergunning Melding

artikel 5.19 lvb


Datum

Pagina

21 januari 2009

31

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

4 Wet bodembescherming (Wbb) Wbb

Omschrijving

Meldingsplicht

Verontreiniging of aantasting van de bodem

onvoorziene

melden bij GS of B&W (indien art. 88 Wbb-

voorvallen Wbb

gemeente).

Verantwoording Art. 27 van de Wbb Art. 63a, 1e lid, Wbb

Verontreiniging of aantasting van onderwaterbodem melden bij de Minister van V&W. Bij de melding moeten maatregelen worden aangegeven. Meldingsplicht Wet

Voornemen bodemsanering of andere

bodem-

handelingen in de bodem melden bij GS of B&W

bescherming

(indien art. 88 Wbb-gemeente).

Art. 63a, 1e lid, Wbb

Onderwaterbodemsanering melden bij Minister

art. 28, 2e lid, Wbb

Art. 28 Wbb

van V&W. Bij de melding gegevens bijvoegen. Uitzondering

In het Besluit overige niet-meldingplichtige gevallen

Art. 28 lid 4 Wbb,

meldingsplicht

bodemsanering(Bong) is geregeld dat meldingen igv

Bong, Besluit 29

Wbb - Bong

art 28 achterwege kunnen blijven indien Het gaat om

november 1994,

niet ernstige verontreinigde bodem en er een Wvo,

herzien per 1-1-2008

Wm, Wvz vergunningen of Bbk melding van toepassing is. Onderhouds-

Betreft bijzondere regeling met kortere procedure (4

baggerwerk-

of 15 weken) waarbij ontheffing van een

zaamheden

saneringsplan kan worden aangevraagd.

Meldingsplicht

Art. 63i, Wbb

Ingeval van ernstige verontreiniging, wordt resultaat

Art 28 lid 2, Artikel 39

van nader onderzoek, saneringsonderzoek en

van de Wbb

saneringsplan gegeven. Minimale vereiste gegevens saneringsplan.

Art. 39, 1e lid, Wbb

Meldingsplicht.

In het Besluit bodemkwaliteit (Bbk)(een AMvB)

Art. 42 (Bbk Grond en

Besluit

worden nuttige toepassingen van grond en bagger

bagger) en art 32

bodemkwaliteit en

geregeld. Voorbeelden van nuttige toepassingen zijn

(bouwsto

afdekken van waterbodem, vullen van putten of het

ffen)

Regeling bodemkwaliteit

verspreiden in oppervlaktewater.


Datum

Pagina

21 januari 2009

32

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

5 Ontgrondingenwet (Ow) Ow

Omschrijving

Verantwoording

Coördinatie met

Coördinatiebepaling van art. 14.1 Wm is van

artikel 10, 1e lid, van de

Wm

toepassing.

Ow

Coördinatie met

B&W moet aangeven of ontgronding in

artikel 10, tweede lid,

bestemmings-

overeenstemming is met het (ontwerp)

van de Ow

plan

bestemmingsplan of voorbereidend besluit, zo niet, of zij planologische medewerking geeft.

Artikel 10, derde lid,

Indien de Minister van V&W bevoegd gezag is,

van de Ow

moet GS meedelen of ontgronding in overeenstemming is met het (ontwerp)

Artikel 10, 5e lid, Ow

streekplan, zo niet, of zij planologische medewerking verleent. Afwijken bij ontgrondingen van eenvoudige


aard.


Geen vergunning of wijziging indien ontgronding in strijd is met het (ontwerp) bestemmingsplan /streekplan of voorbereidingsbesluit, tenzij: College van B&W planologische medewerking geeft. GS planologische medewerking verleent. Het besluit MER

Het huidige Besluit m.e.r. vermeldt welke omvang van een winning van oppervlaktedelfstoffen MERplichtig is.

Vereisten


artikel 3 van het

aanvraag

Rijksreglement

vergunning

ontgrondingen


Datum

Pagina

21 januari 2009

33

van

34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

6 Wet beheer rijkswaterstaatswerken (Wbr) Wbr

Omschrijving

Verantwoording

Aanvraag van

Aanvraag schriftelijk indienen bij de minister van

Zie Awb

een vergunning

V&W met gegevens zoals in artikel 4:2, 1e lid, Awb. RWS hanteert eigen lijst met minimaal te aan leveren gegevens.

Besluitvorming

Op de Wbr is niet expliciet de uniforme openbare

bij aanvraag

voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing. Het bevoegd gezag kan op grond van artikel 3:10 lid 1 Awb wel besluiten dat deze procedure wordt toegepast. Zo niet, dan zijn de algemene regels van de Awb van toepassing.


H. 3 van de Awb

Datum

Pagina

16 januari 2009

34 van 34

Rapport

VENW/IVW-2009/000002

Colofon Uitgever

Inspectie Verkeer en Waterstaat Toezichteenheid Waterbeheer Datum

21 januari 2009 Contactpersoon

René Overduijn Doorkiesnummer

0320-299528 Fax

0320-299501 Uitvoerder

René Overduijn Koos Nouwen Cor van Eekelen Opmaak

R. Bruijntjes


Uitvoeringskader Vergunningverlening en handhaving bij innovatieve contracten

Recommend Documents