Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving. Gemeente Velsen

Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving Gemeente Velsen 2013-2016

Inhoud 01. Inleiding 02. Bestuurlijke Samenvatting: de Rode Draad van Beleid 03. Enkele ontwikkelingen op hoofdlijnen 04. Handhaving, Handhavingsbeleid, Toezicht en Regelnaleving 05. Visie op toezicht en handhaving 06. Uitgangspunten en kaders voor toezicht en handhaving 07. Aanpak van toezicht en handhaving 08. Naleefgedrag en strategieën 09. Samenwerking 10. Monitoring en evaluatie 11. Toezicht- en handhavingorganisatie in Velsen

2 Concept Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen 2013-2016 datum 21-12-2012 H:09:32

1 Inleiding De gemeenteraad heeft op 11 juni 2009 (R09.044) ingestemd met de Kadernota Handhaven in Velsen 2009 en daarmee de eerste kaderstellende nota op het gebied van toezicht en handhaving voor Velsen vastgesteld. De beleidscyclus van deze nota eindigt op 31 december 2012, reden waarom een nieuwe nota is opgesteld voor de komende vier jaar (2013-2016). In de periode 2009-2012 is ervaring opgedaan met een kaderstellende nota op het gebied van toezicht en handhaving. Deze ervaring is tegen het licht gehouden. Verder hebben zich verschillende ontwikkelingen voorgedaan, waarmee in deze nota rekening wordt gehouden voor zover relevant voor de gemeente Velsen. Geconstateerd is dat op het gebied van toezicht en handhaving de gemeente Velsen nog volop in ontwikkeling is. Met deze kadernota wordt een volgende stap gezet in het groeimodel. De raad heeft bij besluit van 13 oktober 2011 het Integraal Veiligheidsbeleid 2011-2014 vastgesteld. Het college heeft de gemeentelijke visie vertaald in actiepunten op het gebied van openbare orde en veiligheid en daarbij het jaarprogramma vastgesteld. De Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen is complementair ten aanzien van de integrale veiligheid. Deze kadernota is primair gericht op het bestuursrechtelijk toezicht en handhaving, inclusief de bestuurlijke strafbeschikking. In deze kaderstellende nota treft u het integraal toezichten handhavingsbeleid aan van de gemeente Velsen voor de periode 2013-2016. De beleidsnota vormt het kader voor alle bestuursrechtelijke toezichten handhavingstaken, waarvan het wettelijk “bevoegd gezag” bij bestuursorganen van de gemeente Velsen ligt. De bevoegdheden kunnen veelal op grond van mandaatbesluiten door ambtenaren (intern) of derden (partnerorganisaties) feitelijk worden uitgeoefend. Binnen de kaders van het integraal toezichten handhavingsbeleid kan door het bevoegde bestuursorgaan uitvoeringsbeleid worden ontwikkeld en vastgesteld. Het beleid voor uitvoering mag niet in strijd zijn met deze kadernota voor integraal toezichten handhaving. De kadernota vormt het uitgangspunt voor de gemeentelijke organisatie en is een toetssteen bij gerechtelijke procedures. In deze nota zijn kaderstellende en beleidsmatige keuzes vastgelegd voor de toezichten handhavingstaken, die de gemeente voor de komende vier jaar uitvoert. Tevens wordt op hoofdlijnen aangegeven hoe de gemeente de taken oppakt. De raad maakt met deze nota duidelijk welke focus en uitgangspunten de gemeente de komende vier jaar hanteert bij de uitvoering van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving. De kaders gelden zowel voor toezicht en handhaving binnen een beleid- of taakveld (monodisciplinair), als op het niveau van integraal toezicht en handhaving (multidisciplinair) in de gemeente. Voor aanvang van ieder kalenderjaar wordt door het college van burgemeester en wethouders het gemeentebrede jaarprogramma voor toezicht en handhaving vastgesteld. In het jaarprogramma staat geconcretiseerd welke toezichten handhavingstaken de gemeente dat jaar gaat uitvoeren en welke middelen (waaronder personele capaciteit) zij daarvoor inzet. Aan het eind van het jaar wordt in het verantwoordingsdocument bekeken in hoeverre de geplande werkzaamheden zijn uitgevoerd en in hoeverre deze een bijdrage hebben geleverd aan de beleidsdoelstellingen van de gemeente. Het jaarprogramma en het verantwoordingsdocument worden na vaststelling door het college aan de raad aangeboden. Aan de hand van beide documenten kan de raad toetsen of binnen de gestelde kaders toezicht en handhaving wordt/is uitgevoerd. In de beleidsperiode 2009-2012 is ervaring opgedaan. In deze kadernota wordt een volgende stap gezet om het toezichten handhavingsbeleid binnen de gemeente meer strategisch, kaderstellend en een cyclisch karakter te geven. De ambitie op langere termijn is dat in de toekomst het toezichten handhavingsbeleid en programmering door kruisbestuiving met alle betrokken partners, zowel binnen als buiten de gemeente, tot stand komt waardoor in de praktijk slimmer wordt gehandhaafd.


2. De Rode Draad van het beleid Inleiding In twee sessies1 heeft de gemeenteraad een aantal onderwerpen benoemd, die zijn geclusterd en als rode draad fungeren voor het nieuwe beleid. De onderwerpen vormen de basis voor de Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen 2013-2016 en zijn daarin beschreven. De kadernota vormt een paraplu voor alle beleid- en taakvelden waarmee de gemeente zich bezighoudt, de integraliteit is daarbij het kernbegrip. De kadernota geldt als uitgangspunt voor alle afdelingen in de gemeente, die taken uitvoeren waarbij toezicht (controle) en handhaving aan de orde is. In aanvulling op de kadernota kan per taak- of beleidsveld door het college uitvoeringsbeleid worden vastgesteld, vanwege specifieke kenmerken van het betreffende beleidveld (wettelijke kaders), inclusief organisatorische aspecten zoals de immer aanwezige schaarste aan middelen. De kadernota is intern besproken en kan rekenen op draagvlak. Het proces van totstandkoming heeft ertoe geleid dat een proces van bewustwording op gang is gekomen, zowel op bestuurlijk al ambtelijk niveau. Daarmee is een belangrijke basis gelegd voor de verdere kwaliteitsontwikkeling van toezicht en handhaving in Velsen. De kadernota geldt voor een periode van vier jaar, waarbinnen jaarlijks door het college van burgemeester en wethouders het programma voor toezicht en handhaving wordt vastgesteld. In het jaarprogramma worden de concrete activiteiten benoemd per beleid- of taakveld. Het jaarprogramma wordt aan de raad aangeboden om de controlerende taak uit te oefenen met betrekking tot de gestelde uitgangspunten en randvoorwaarden. De kadernota bevat richtinggevende en voorwaarden scheppende elementen voor de feitelijke uitoefening van het integraal toezicht en handhaving in Velsen. De kaders die onder uitgangspunten voor toezicht en handhaving zijn opgenomen, worden in de achterliggende hoofdstukken van deze kadernota nader uitgewerkt en vormgegeven, zowel in het belang van de uitvoerende organisatie als voor de gevallen waarbij een besluit aan een rechterlijke toetsing wordt onderworpen. De visie op toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is geen doel op zichzelf, het maakt deel uit van een groter geheel, namelijk het beleidsveld waarvan het onderdeel uitmaakt. Binnen elk beleidsveld gelden wettelijke en beleidsregels. Vanuit dat oogpunt is toezicht en handhaving gericht op de realisatie van de doelen die in het betreffende beleidsveld zijn gesteld, via regels en normen in plannen. Kortom, toezicht en handhaving dienen altijd een doel. De focus op toezicht en handhaving Naar het oordeel van de raad moet in de komende beleidsperiode de focus voor toezicht en handhaving worden gericht op: A. de leefbaarheid van woonwijken; en B. de handhaving van regels. Handhavingstijlen voor Toezicht en Handhaving Er zijn verschillende stijlen waarmee vorm kan worden gegeven aan toezicht en handhaving (HOE-vraag). Aan de ene kant van het spectrum treedt de gemeente op als Overheid (van bovenaf) en aan het andere eind van het spectrum treedt de gemeente op als Nevenheid (samen). De raad heeft aangegeven dat de stijl van handhaven moet worden afgestemd op de casus en de daarmee verbonden feiten en omstandigheden, waarbij maatwerk het leidend motief is. Vervolgens heeft de raad de volgende uitgangspunten geformuleerd voor de stijl waarop toezicht en handhaving plaatsvindt in Velsen plaatsvindt. Het betreft:

1

De sessies van de raad hebben plaatsgevonden op 9 februari en 16 april 2012.


1. Maatwerk, met inzet van het meest effectieve middel, door op passende wijze te accelereren tussen de uitersten van Nevenheid en Overheid 2. Combinaties maken en daarbij alle beschikbare instrumenten gebruiken op het gebied van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving 3. Meest passende vorm van toezicht & handhaving kiezen, waarbij strafoplegging het ultimum remedium is: a. 1-2-3 methode toepassen: voorlichting, waarschuwing, penalty b. Lik-op-stuk beleid voeren als iets wordt gesignaleerd en te lang wachten leidt tot verlies aan draagvlak 4. Handhaving: consequent optreden en gelijkheid in behandeling in alle delen van de gemeente, in verband met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid Uitgangspunten voor toezicht en handhaving De raad heeft voor toezicht en handhaving in Velsen aangegeven het zwaartepunt te leggen bij preventie: voorkomen is beter dan handhaven. Hierbij staat ook de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers centraal. Verder heeft de raad aangegeven de wijze waarop in Velsen prioriteiten worden gesteld en de randvoorwaarden voor toezicht en handhaving. De drie onderwerpen zijn hieronder puntsgewijs uitgewerkt. Preventief beleid is belangrijk Bij toezicht en handhaving ligt het accent op preventie. Het bevorderen van de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers heeft de voorkeur, waarbij preventief toezicht repressieve handhaving kan voorkomen. Als uitgang- en aandachtspunten zijn geformuleerd: 1. bezien wordt of de gemeente met minder regels toe kan en alleen regels vaststelt die duidelijk, uitvoerbaar, handhaafbaar en niet fraudegevoelig zijn 2. de informatievoorziening wordt op een hoger niveau gebracht, omdat daardoor naar verwachting het effect van toezicht en handhaving maatschappelijk een hoger niveau van beleving krijgt 3. de communicatie over regels, procedures en doelen krijgt meer aandacht, omdat het belangrijk is in verband met de kenbaarheid voor meer draagvlak in de maatschappij 4. met communicatie wordt bevorderd dat mensen elkaar aanspreken, waarbij de eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid wordt bevorderd 5. de gemeente heeft een voorbeeldfunctie. Daarom wordt niet alleen naar buiten gekeken, maar ook naar andere overheden en de gemeente zelf 6. de burgers en bedrijven worden betrokken bij toezicht en handhaving als dragers van kennis van de eigen leefomgeving (schoon, heel, veilig en sociaal ) 7. bij het vinden van oplossingen (preventieve handhaving) worden ook andere partijen betrokken, zoals scholen en verenigingen (bv. op het gebied van buitensporten) Stellen van Prioriteiten Op het gebied van toezicht en handhaving is het maken van keuzes belangrijk, omdat daarmee wordt getrechterd vanuit het oogpunt van beschikbare middelen (waaronder capaciteit). Ook de beginselplicht tot handhaving in combinatie met de rechterlijke toetsing op grond van het criterium van het adequaat niveau van handhaving, maakt het noodzakelijk dat er beleidsmatig prioriteiten worden gesteld. Voor het jaarlijks op te stellen jaarprogramma, dat door het college wordt vastgesteld, gelden de volgende uitgangspunten bij de prioritering:


1. de veiligheid staat als kerntaak van overheid altijd bovenaan bij de prioritering van toezicht en handhaving 2. vervolgens worden de onderwerpen aangepakt in volgorde waar een overtreding de grootste inbreuk maakt of kan maken op het sociale en maatschappelijk verkeer, daarbij is de aard van de overtreding of last voor de maatschappij / leefomgeving bepalend 3. de beleid- of taakvelden worden naar proportie aangepakt en binnen elk beleid- of taakveld worden prioriteiten gesteld van groot naar klein 4. voor elk beleid- of taakveld worden een risico-inventarisatie en -analyse opgesteld, om op basis daarvan vervolgens concrete projecten/thema’s worden benoemd. De inbreng van professionals is hierbij belangrijk om een bredere afweging te kunnen maken tussen te handhaven onderwerpen en projecten 5. bij het jaarlijks vast te stellen toezichten handhavingprogramma wordt betrokken wat een minister (bv. de minister van Veiligheid & Justitie) opdraagt met betrekking tot toezicht en handhaving 6. bij het jaarlijks vast te stellen toezichten handhavingprogramma worden de rommelige plekken in de openbare ruimte en “de Ergernissen Top-10” betrokken, omdat deze deel uitmaken van het toezicht en handhaving van alle dag 7. bij het opleggen van een sanctie is de achtergrond van een overtreding relevant. Aan handhaving gaat een goed vooronderzoek vooraf (waarachtige en handhaafbare besluiten), omdat zinloze acties tot handhaving moeten worden vermeden in verband met het draagvlak in de maatschappij. Van belang daarbij is de vraag hoe groot de kans is dat een doelgroep de regels niet naleeft en hoe groot de gevolgen daarvan zijn 8. tot slot worden de prioriteiten niet alleen gesteld op grond van de grootste gemene deler, maar worden vanuit meerdere invalshoeken benaderd (bv. vanuit veiligheid) Randvoorwaarden Het afbakenen van een gebied gebeurt door het stellen van randvoorwaarden. Voor het facetbeleid, dat integraal toezicht en handhaving is, gelden de volgende randvoorwaarden, namelijk dat: 1. de ambitie voor toezicht en handhaving realistisch wordt gehouden. Er wordt slim, pragmatisch, informatie en risico gestuurd gewerkt met oog voor flexibiliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid 2. er een algemene toezichten handhavingstrategie geldt, opgenomen in deze kadernota. Daarnaast wordt per project/thema een specifiek toezichten sanctiestrategie opgesteld 3. wanneer niet wordt opgetreden, voldaan wordt aan de gedoogstrategie die is opgenomen in deze kadernota 4. bij het maken van overheidsbeleid en wettelijke regelingen op lokaal niveau een HUF-toets wordt toegepast (handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid) 5. bij toezicht en handhaving een meld- en registratiesysteem wordt gehanteerd, omdat burgers het recht hebben om verzoeken voor handhaving in te dienen 6. de regiefunctie van de gemeente belangrijk is, waarbij op doeltreffende en doelmatige wijze rekening wordt gehouden met de benodigde en inzetbare capaciteit van de politie en andere partners op het gebied van toezicht en handhaving 7. de vergunningverlening gescheiden plaatsvindt van toezicht en handhaving


8. de Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA) goed zijn opgeleid en getraind, waarbij de benodigde capaciteit is afgestemd op de schaal en problematiek in de gemeente Velsen Bovenstaande clusters en de daarbinnen benoemde uitgangs- en aandachtspunten of randvoorwaarden, brengen met zich mee dat de onderstaande onderwerpen in de komende beleidsperiode worden opgepakt en uitgevoerd. Onderwerpen voor de komende beleidsperiode In de komende beleidsperiode (2013-2016) zullen een aantal onderwerpen moeten worden uitgewerkt en gerealiseerd om het integraal toezicht en handhaving in de gemeente Velsen mogelijk te maken of te faciliteren. De onderwerpen zijn in onderstaande tabel benoemd. 0 1 0 2 0 3 0 4 0 5 0 6

0 7 0 8 0 9 1 0

1 1

Onderwerp Het vaststellen van de Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving in Velsen 2013-2016 Het jaarprogramma voor toezicht en handhaving wordt gemeentebreed opgezet en integraal (preventief en repressief) gemaakt door het bestaande programma te verbreden, waarbij ook de afspraken worden betrokken die zijn gemaakt met organisaties die namens Velsen taken uitvoeren op het gebied van toezicht en handhaving De methodiek van risico-inventarisatie en –analyse gemeentebreed die wordt gebruikt in Velsen, wordt verder ontwikkeld en uitgebreid in verband met de regiefunctie en informatiepositie van de gemeente (benoemen van projecten en thema’s), hierbij wordt ook de informatie uit het veld (oog- en oorinformatie) betrokken De landelijke onderwerpen op het gebied van toezicht en handhaving (ministeries) worden gevolgd en betrokken bij de programmering, voor zover de onderwerpen relevant zijn voor Velsen (Nieuwe) Vormen van toezicht en handhaving, die in den lande zijn/worden ontwikkeld, worden gevolgd en benut als de toepassing relevant kan zijn voor Velsen Een communicatiekalender wordt ontwikkeld in het kader van de preventieve handhaving, daarnaast wordt gecommuniceerd over concrete handhavingacties. Het betreft o.a.: het stimuleren van verantwoordelijkheden bij burgers en ondernemers via compliance assistance. Beleid, regels, procedures en sanctiestrategieën worden duidelijk kenbaar gemaakt. Een brochure met beslisboom en handelingsperspectieven wordt opgezet voor burgers en ondernemers. Burgers en ondernemers worden betrokken bij toezicht en handhaving van de leefomgeving in de wijk. Als het een meerwaarde heeft, dan worden hierbij ook scholen en (sport)verenigingen betrokken De mogelijkheden worden onderzocht voor een Early-warning systeem (model Almere), voor het voeren van flankerend beleid in het kader van de preventieve handhaving Mogelijkheden worden (verder) onderzocht voor digitalisering van toezicht en handhaving, waaronder een gemeentebreed digitaal registratiesysteem (b.v. model Rotterdam, inclusief meldsysteem voor verzoeken om handhaving) en de mogelijkheid van digitale informatie-uitwisseling met partners in toezicht en handhaving Mogelijkheden worden onderzocht voor de invoering van een gemeentebreed Lokaal Effecten Toets (LET), waarin geïncorporeerd wordt de toetsing op handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (HUF-toets). In dit kader worden tevens bestaande beleidsregels en gemeentelijke verordeningen getoetst met het oog op vermindering van lokaal wettelijke regelingen en beleidsregels. De ervaring en informatie van toezicht en handhaving worden hierbij betrokken Bij de ontwikkeling of actualisering van beleid wordt in de betreffende documenten een paragraaf opgenomen voor toezicht en handhaving


1 2 1 3 1 4 1 5 1 6

Jaarlijks wordt een netwerkbijeenkomst georganiseerd voor partners in toezicht en handhaving te Velsen. De bijeenkomsten zijn gericht op samenwerking en het maken van afspraken voor een gezamenlijke programmering Per beleids- of taakveld wordt uitvoeringsbeleid voor toezicht en handhaving opgesteld of verder ontwikkeld. Het uitvoeringsbeleid is gericht op een adequaat niveau van toezicht en handhaving (inclusief toezichten sanctiestrategie voor projecten of thema’s) Gemeentebreed wordt verantwoording afgelegd op basis van het toezicht en handhavingsprogramma (monitoring en evaluatie), waarin meerjarige trendinformatie wordt opgenomen De mogelijkheden voor samenwerking met partners worden (verder) verkend voor programmatisch toezicht en handhaving De mogelijkheden worden onderzocht voor een gemeentelijke piketorganisatie voor toezicht en handhaving, inclusief juridische ondersteuning

Leeswijzer In de hoofdstukken 5-10 van deze kadernota worden de verschillende onderwerpen uitgewerkt en toegelicht. In hoofdstuk 2 worden argumenten aangereikt waarom integraal beleid voor toezicht en handhaving belangrijk is, waarna in hoofdstuk 3 enkele begrippen worden toegelicht met een standpunt voor de gemeente Velsen. In het afrondende hoofdstuk 11 wordt een toelichting gegeven op een aantal belangrijke organisatorische aspecten.


3 Enkele ontwikkelingen op hoofdlijnen In de afgelopen beleidsperiode hebben zich ontwikkelingen voorgedaan, die van belang zijn om rekening mee te houden in de nieuwe kadernota. Zonder uitputtend te zijn en in extenso alle ontwikkelingen te beschrijven, kunnen in elk geval de volgende genoemd worden:

• Sinds de vaststelling in 2009 van de eerste kadernota hebben zich diverse veranderingen in weten regelgeving voorgedaan. Zo is op 1 oktober 2010 de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Met de Wabo zijn de kwaliteitseisen voor de handhaving uitgebreid naar het gehele omgevingsrecht. De Wabo stelt bovendien nieuwe eisen aan de handhaving van de omgevingsvergunning. De gemeente moet onder meer gecoördineerd toezicht organiseren en kunnen optreden als één bestuursrechtelijk handhavingsorgaan; • Een andere verandering in de wetgeving van de laatste jaren is dat de vergunning- of ontheffingsplicht voor steeds meer activiteiten vervangen is door algemene regels. Hierdoor vindt een verschuiving plaats van het verlenen van vergunningen vooraf naar toezicht en handhaving achteraf. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van bijvoorbeeld het nieuwe Bouwbesluit 2012, de verruiming van het vergunningvrij bouwen of een gebruiksmelding in plaats van een gebruiksvergunning; • De beschikbaarheid van nieuwe handhavinginstrumenten (de bestuurlijke strafbeschikking / bestuurlijke boete) maakt het noodzakelijk om de toepassing hiervan beleidsmatig vast te leggen. Op 30 september 2010 heeft de gemeenteraad besloten de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren en daarvoor het beleid vast te leggen. In 2011 heeft de invoering van het instrument feitelijk zijn beslag gekregen; • Voorts komen steeds meer taken bij de gemeente terecht, die eerder op andere niveaus binnen de overheid werden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn de activiteiten op het gebied van maatschappelijke ondersteuning (WMO), de havenveiligheid (port security), de wijziging van de Drank- en Horecawet per 1 januari 2013. Deze trend zal zich naar verwachting in de komende jaren voortzetten. Ook zullen in de komende jaren wijzigingen optreden in het takenpakket van het lokaal “bevoegd gezag”, door de verdergaande samenvoeging van wetgeving (omgevingsrecht). Deze voorbeelden geven aan dat de wereld niet stilstaat en regelmatig aanleiding geeft tot actualisering van het vigerend beleid, wat ook zal gelden voor de komende beleidsperiode. Meerwaarde van beleid Verder is in de praktijk van alle dag gebleken dat het naleven van rechtsregels niet vanzelfsprekend is. Naar het nalevingsgedrag van regels wordt in Nederland al enige tijd onderzoek gedaan. De landelijke ervaring leert dat slechts 20% van de bevolking de regels of voorschriften uit zichzelf naleeft, terwijl 5% de regels niet naleeft totdat bij hen wordt gehandhaafd. Het overige deel van de bevolking (75%) leeft de regels alleen na als zij zien dat deze bij anderen daadwerkelijk worden gehandhaafd. Daarmee is toezicht en handhaving belangrijk omdat daarmee de achterliggende doelstellingen van weten regelgeving of beleidsdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Wettelijke regelingen en beleidsregels worden namelijk niet zomaar opgesteld. Zij worden juist opgesteld om belangen te beschermen (bijvoorbeeld veiligheid), de samenleving te ordenen (ruimtelijke ordening), gedragsveranderingen teweeg te brengen (bv. terugdringen overlast of misbruik uitkeringen) of ten behoeve van andere beleidsdoelstellingen. Het zijn dan ook geen vrijblijvende normen. Burgers en ondernemers moeten deze normen naleven, maar moeten er ook op kunnen vertrouwen dat de overheid toeziet op de naleving ervan. Door het opstellen van toezichten handhavingbeleid laat de overheid zien dat zij serieus werk maakt van toezicht en handhaving van de regels die zijn gesteld.


Daarmee komen we bij een andere belangrijke reden voor het hebben van beleid, namelijk de bescherming van de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid van individuele burgers en ondernemers. Zij die zich wel aan de regels houden, moeten er namelijk op kunnen vertrouwen dat die ook voor anderen gelden en dat tegen overtredingen wordt opgetreden. Willekeur dient hierbij voorkomen te worden. Een op schrift gesteld toezichten handhavingbeleid leidt tot duidelijkheid met betrekking tot het handelen van de gemeente en zorgt voor een uniforme en gelijke aanpak van situaties waarin wordt geconstateerd dat niet conform de regels is gehandeld. Verder draagt het hebben van beleid bij aan het creëren van draagvlak voor toezicht en handhaving. In het beleid geeft de gemeente namelijk aan welke visie zij heeft op toezicht en handhaving. De gemeente laat hiermee zien dat ze daadwerkelijk verantwoording neemt voor toezicht en handhaving en daarover publiekelijk verantwoording wil afleggen. Het maatschappelijk draagvlak wordt hierdoor naar verwachting vergroot, wat de spontane naleving bevordert. Voorts kan nog worden opgemerkt dat in deze nota vooral wordt ingezet op een continue proces van kwaliteitsverbetering van toezicht en handhaving. Een lijn die in 2009 al is ingezet (het groeimodel). De volgende fase in het groeimodel is de uitvoering van toezicht en handhaving gemeente breed, programmatisch en cyclisch vorm te geven. Aansluitend is het de bedoeling om het toezichten handhavingsbeleid meer een resultaat te laten zijn van samenwerking tussen de betrokken partners en de gemeente Velsen. De kadernota heeft betrekking op de integraliteit van bestuursrechtelijk toezicht en handhaving. Het beleidsveld heeft veel raakvlakken met het beleidsveld dat is gericht op integrale veiligheid, waarvoor een afzonderlijke kadernota en bijbehorend jaarprogramma zijn vastgesteld. De kadernota voor bestuursrechtelijk toezicht en handhaving bestrijkt het gebied dat aanpalend is en aanvullend op het gebied van de integrale veiligheid, waarin de veiligheid in verschillende verschijningsvormen centraal staat. Tussen beide beleidsvelden vindt samenwerking plaats vanwege overlap en samenloop. In de toekomst zal deze samenwerking waar mogelijk verder worden ontwikkeld. Dubbele regelkringen: beleid en uitvoering Door het hebben van beleid wordt tegemoet gekomen aan de eisen die in regelgeving en jurisprudentie aan toezicht en handhaving worden gesteld. Zo zijn/worden in wettelijke regelingen steeds vaker kwaliteitseisen opgenomen, maar wordt aan gemeenten ook de verplichting opgelegd om handhavingsbeleid en een uitvoeringsprogramma te hebben of moeten verplichte rapportages worden ingediend (bv. Besluit omgevingsrecht, Wet Kinderopvang). Daarnaast blijkt uit de jurisprudentie, dat bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een genomen besluit, steeds vaker meeweegt of de gemeente beleid heeft. Ook worden kwaliteitseisen in regelingen opgenomen waaraan moet worden voldaan door bestuursorganen, die belast zijn met toezicht en handhaving. Om het integrale karakter van de handhaving in Velsen te onderstrepen en verder te ontwikkelen kiest de gemeente er voor om de kwaliteitseisen uit het omgevingsrecht waar mogelijk ook van toepassing te laten zijn op de toezichten handhavingtaken die uit andere wettelijke regelingen of beleidsregels voortvloeien. Kwaliteitseisen die verband houden met vorm en proces, waaraan volgens wettelijke regelingen voldaan moet worden, kunnen worden geïncorporeerd in het model van de dubbele regelkring, ook wel de beleidscyclus van de Big Eight genoemd. De dubbele regelkring bevat zeven duidelijke stappen die samen op beleidsniveau en uitvoerend niveau een cyclus vormen van beleidsvorming, planning, uitvoering, evaluatie en bijstelling. Op grond van de dubbele regelkring komt de handhaving programmatisch tot stand op basis van inzichtelijke keuzes (bv. risico- of informatie gestuurd) waarbij de uitvoering wordt gericht op het bereiken van resultaten met betrekking tot de in het jaarprogramma opgenomen onderwerpen.


In onderstaande afbeelding staat de dubbele regelkring weergegeven.

Probleemanalyses, strategieën en beleidsdoelen op hoofdlijnen vormen samen een meerjarig beleid (bovenste kring). De raad stelt eenmaal in de vier jaar een kadernota vast voor het integraal toezicht en handhaving in de gemeente. Jaarlijks stelt het college van burgemeester en wethouders het uitvoeringsprogramma op dat in Velsen het “Jaarprogramma Toezicht en Handhaving” wordt genoemd. In het jaarprogramma wordt aangegeven welke van de voorgenomen activiteiten jaarlijks zullen worden uitgevoerd (onderste kring). Tevens zal het college jaarlijks evalueren om te bepalen in hoeverre de geplande activiteiten zijn uitgevoerd en deze hebben bijgedragen aan het bereiken van beleidsdoelen. Zo nodig wordt het uitvoeringsbeleid of de kadernota aangepast.


4 Handhaving, Handhavingsbeleid, Toezicht en Regelnaleving In Nederland rouleren verschillende definities met betrekking tot de begrippen toezicht, handhaving, handhavingsbeleid en regelnaleving. Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) 2 geeft de volgende beschrijvingen van de genoemde begrippen: A. Handhaving Rechtshandhaving, of kortweg handhaving, dient (mede) om de naleving van weten regelgeving te bevorderen. Dat wil zeggen, het feitelijke nalevingniveau (meer) in overeenstemming brengen met het nalevingniveau dat de verantwoordelijke politieke bestuurders en handhavers minimaal noodzakelijk en realiseerbaar achten. Handhaving is een samengestelde activiteit, die: a. in enge zin enkel het toepassen van een (civiel-, bestuurs- of strafrechtelijke) sanctie omvat, en b. in ruime zin, elke handeling omvat die erop is gericht, naleving van rechtsregels te bevorderen of overtreding daarvan te beëindigen. Meestal associeert men handhaving met een repressieve manier van optreden tegen regelovertreding, waarbij de repressie bestaat uit het toepassen van dwang. Zo wordt in het rapport “Landelijke Organisaties met handhavende bevoegdheden” (AEF, 2007) onder handhaving verstaan “elke vorm van daadwerkelijk overheidsoptreden dat is gericht op het voorkomen van regelovertreding of het ongedaan maken van een regelovertreding dat verband houdt met (de bevoegdheid tot) het uitoefenen van dwang”. Als zodanig omvat handhaving zowel bestuursdwang, opsporing en andere vormen van repressief optreden, als ook toezicht en controle gericht op het ontdekken van regelovertreding om repressief op te treden. De essentie van handhaving is dat een handhaver andere actoren uit een gedefinieerde verzameling (normadressanten) ertoe kan bewegen zich in overeenstemming met bepaalde regels te gedragen. B. Handhavingsbeleid Regelgeving, vergunningverlening en algemene bestuurlijke activiteiten zoals proactief optreden, bestuurlijke preventie en vormen van “compliance assistance” of “verleiding”, die geen enkele relatie hebben met het uitoefenen van dwang, vallen niet onder bovenstaande formele definitie van handhaving. Dit betekent niet dat handhaving los zou moeten staan van deze andere preventieve of ondersteunende activiteiten, die op de bevordering van naleving zijn gericht. Zodra het meer in het algemeen gaat om nalevingbeleid waarbij het uitoefenen van dwang een rol kan spelen, wordt niet zozeer van handhaving als wel van handhavingsbeleid gesproken. Handhavingsbeleid is breder dan handhaving en heeft betrekking op alle nalevingbevorderende maatregelen die kunnen worden getroffen voor het voorkomen of toepassen van dwang. Dat betekent onder meer dat het op orde brengen van de juridische en materiële infrastructuur ook tot het handhavingsbeleid kan worden gerekend. Verder valt bijvoorbeeld ook gedogen niet onder de genoemde formele definitie van handhaving, terwijl dit wel deel kan uitmaken van het handhavingsbeleid. In feite gaat het bij handhavingsbeleid om een ruimere, meer materiële definitie van wat onder handhaving wordt verstaan. C. Toezicht Onder toezicht wordt verstaan het verzamelen van informatie over de vraag of organisaties, het beleid of de voorzieningen aan de gestelde eisen voldoen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren (Commissie Holtslag, 1998). Op deze wijze opgevat is toezicht een smaller begrip dan handhaving, omdat het zich 2

De definities en beschrijvingen zijn afkomstig uit het Onderzoeksprogramma Handhaving & Gedrag 2010-2012 van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van 17 mei 2010 (zie www.hetCVV.nl).


specifiek op de beoordeling en interventie van concrete gedragingen richt. De essentie van toezicht is dat een toezichthouder kan ingrijpen in en corrigerend kan optreden bij de besluiten of handelingen van (een verzameling) andere actoren. Toezicht is, in dat licht bezien, juist een ruim begrip. Toezicht omvat een grotere verzameling betrekkingen tussen actoren dan handhaving. Een belangrijke taak van een toezichthouder is dan ook ervoor te zorgen dat wetten en regels worden nageleefd door burgers, bedrijven en de overheid zelf. Controleren van naleving is geen op zichzelf staand doel maar dient bij te dragen aan het voorkomen en beheersen van collectieve risico’s die bepaalde gedragingen van (een verzameling) andere actoren met zich meebrengen en dient (positieve) welvaarts- en welzijnseffecten te helpen genereren zoals betere gezondheid, betere opleidingen, veiliger verkeer en vervoer, enzovoorts. D. Regelnaleving Onder regelnaleving (of compliance) wordt verstaan het zich feitelijk gedragen in overeenstemming met de gestelde regels, waaronder ook begrepen wordt het zich onthouden van gedrag dat door die regels wordt verboden. Naleving is een neutraal begrip: elke afwijking van de regels wordt als niet-naleving gezien, of deze afwijking nou opzettelijk of onopzettelijk plaatsvindt, en of naleving nou vrijwillig is of wordt afgedwongen door strafdreiging. Naleving wordt in de Angelsaksische literatuur compliance genoemd en deze term wordt in de Nederlandse literatuur ook regelmatig gebruikt. Tegenover naleving staat het niet naleven van de regels. Niet-naleving kan ook als overtreding worden aangeduid, alleen kleeft aan deze term de associatie van opzettelijkheid. Naleving zou in enge zin opgevat kunnen worden als het naleven van wettelijke regels. Er zijn echter heel veel andere regels die nageleefd kunnen of moeten worden, alleen zijn die niet vastgelegd in wetten maar bijvoorbeeld in private reguleringsarrangementen zoals convenanten, verdragen of overeenkomsten. Dan zijn er ten slotte ook nog informele en sociale regels die nageleefd of overtreden kunnen worden. De opvatting van Velsen Op basis van het voorafgaande wordt in de gemeente Velsen onder toezicht en handhaving verstaan elke handeling van de gemeente, die erop is gericht de naleving van de wettelijke regelingen en beleidsregels te bevorderen. Hierdoor wordt handhavingsbeleid vastgesteld, waarbinnen toezicht en handhaving breed worden opgevat. Het betreft een keten van activiteiten bestaande uit voorlichting, communicatie, het uitoefenen van toezicht en het opleggen van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties. In deze definitie kent handhaving zowel een preventieve als repressieve kant. Het geven van voorlichting, het communiceren en het houden van toezicht behoren tot de preventieve kant. De toepassing van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten (bestuurlijke strafbeschikking) behoren tot de repressieve kant van het handhavingsbeleid.


5 Visie op toezicht en handhaving Toezicht en handhaving is geen doel op zichzelf, het maakt deel uit van een groter geheel, namelijk het beleidsveld waarvan het onderdeel uitmaakt. Binnen elk beleidsveld gelden wettelijke en beleidsregels. Vanuit dat oogpunt is toezicht en handhaving gericht op de realisatie van de doelen die in het betreffende beleidsveld zijn gesteld, via regels en normen in plannen. Kortom, toezicht en handhaving dienen altijd een doel. Bij de Wijkgerichte Dienstverlening is de focus gericht op de verbetering van de leefomgeving, die bestaat uit vier pijlers namelijk schoon, heel, veilig en sociaal maken en houden van de wijken. Toezicht en handhaving wordt verder en beter afgestemd op de Wijkgerichte Dienstverlening met het oogmerk om de doelen te realiseren, die in dat kader zijn vastgesteld in verschillende beleidsdocumenten. Het bij mensen bevorderen van nalevingsgedrag van wettelijke regelingen en beleidsregels is daarbij een belangrijke (preventieve) focus van dit handhavingsbeleid. Op het gebied van toezicht en handhaving heeft de gemeente en de overheid als geheel een voorbeeldfunctie. Het naleven van de regels geldt in de gemeente dus zowel voor burgers en ondernemers, maar ook voor de overheden die actief zijn in Velsen waaronder de gemeente zelf. Vervolgens zijn er verschillende stijlen waarop toezicht en handhaving kan plaatsvinden. De mogelijkheden zijn: Hard

en/of

Afschrikken (overtreding bestraffen) Principieel (vergelden, kosten wat het kost) Overheid (bovengeschikt, repressief, sturen)

Zacht Verleiden (preventie, naleving belonen) Pragmatisch (naleven, maatwerk, schaarse middelen) Nevenheid (nevengeschikt, preventief, samen)

In de visie van Velsen gaat het bij de stijl van toezicht en handhaving bij voorkeur om de volgende aandachtspunten: • maatwerk, met inzet van het meest effectieve middel; • het maken van combinaties en daarbij alle beschikbare instrumenten gebruiken; • het kiezen van de meest passende vorm van toezicht en handhaving, waarbij strafoplegging het ultimum remedium is; • het toepassen van de 1-2-3-methode: voorlichting, waarschuwing, penalty; • het voeren van een lik-op-stuk beleid als iets wordt gesignaleerd en te lang wachten leidt tot verlies aan draagvlak in de maatschappij; • handhaving waarbij consequent wordt opgetreden met gelijkheid in behandeling in alle delen van de gemeente in verband met de beginselen van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid Kortom, de meest passende stijl van toezicht en handhaving wordt afgestemd op de zich voordoende specifieke situaties, zacht en uitnodigend waar kan en hard waar moet.


6 Uitgangspunten en kaders voor toezicht en handhaving De visie op toezicht en handhaving is vertaald naar een aantal uitgangspunten (principes of kaders). Deze vormen de uitgangspunten voor het college van burgemeester en wethouders om het toezicht en handhaving jaarlijks uit te werken in het jaarprogramma en bij de vertaling in uitvoeringsbeleid voor de dagelijkse praktijk. De volgende uitgangspunten zijn leidend: • De gemeente stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven • Handhaving draagt bij aan een eerlijke economische concurrentiepositie • Goed gedrag wordt beloond, slecht gedrag daadkrachtig aangepakt • Optreden tegen eigen overheid of andere overheden • De gemeente voert de regie op samenwerking bij toezicht en handhaving • De handhaving vindt gebiedsgericht plaats op basis van signalen uit de wijk • De handhaving vindt risico- en informatie gestuurd plaats De ambitie is om meer aandacht te besteden aan preventieve handhaving. Wederzijdse verwachtingen en het aangeven van handelingsperspectieven zijn daarbij belangrijke aandachtspunten. Verschillende partijen, zoals inwoners, ondernemers en de gezamenlijke overheden hebben ieder een eigen verantwoordelijkheid om de samenleving tot naleving te bewegen. Het investeren aan de voorkant moet het repressief toezicht en handhaving tot voordeel strekken. Voor de burgers en bedrijven moet het duidelijk zijn wanneer de overheid optreedt. Anderzijds zal de gemeente op verschillende manieren tonen wanneer wettelijke regelingen en/of beleidsregels worden overschreden. Door het aanspreken van burgers en bedrijven, goede vergunningvoorwaarden en adequaat toezicht en handhaving wordt een bijdrage geleverd aan de veiligheid in de gemeente en een kwalitatief goede samenleving.

De gemeente stimuleert de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven Met de modernisering van de regelgeving is een nieuwe generatie wetgeving ontstaan. Kenmerkend is dat een groot aantal vergunningstelsels is afgeschaft en plaats heeft gemaakt voor algemene regels en het stelsel waarbij meldingen worden gedaan. Deze modernisering is niet alleen ingegeven door de wens van de overheid om de administratieve lasten te verminderen, maar is ook gebaseerd op een veranderende verhouding tussen burgers, ondernemers en overheid. In deze verhouding willen burgers en bedrijven meer vrijheid met een overheid op afstand. De gemeente spreekt deze nieuwe verhouding aan, waarbij via de lijn van de eigen verantwoordelijkheid het naleefgedrag gestimuleerd kan worden (compliance assistance). In de omgang met burgers en ondernemers zal de gemeente er daarom vanuit gaan, dat zij zich uit eigen beweging aan de regels houden. De basis vormt het vertrouwen in de burger en ondernemer. Als blijkt dat burgers en bedrijven dit vertrouwen beschamen, dan zal de gemeente hen daarop aanspreken. In heel veel gevallen worden de regels nageleefd. Op het moment dat dit niet gebeurt, is het aan elke partij afzonderlijk om proactief burgers, bedrijven en overheden op het niet naleven van de regels aan te spreken. Daarbij worden eerst alternatieve mogelijkheden benut om een probleem (gezamenlijk) op te lossen. Bij het aanspreken hoeft dus niet gelijk aan dwangmiddelen te worden gedacht. Het kan ook gaan om zaken als waarschuwen, overreden en voorlichting. In dit kader wordt door de gemeente een brochure met een beslisboom ontwikkeld waarin handelingsperspectieven worden aangereikt, waaronder buurtbemiddeling.


Burgers en ondernemers kunnen ook een verzoek richten aan de gemeente om over te gaan tot toezicht en handhaving. Voor burgers en ondernemers is het een recht om deze verzoeken in te dienen. Bij het honoreren van een verzoek wordt eerst gekeken of alternatieve mogelijkheden voor het oplossen van het probleem zijn benut. Vervolgens is nog relevant de mate waarin sprake is van een inbreuk, de aard en omvang van de overtreding die in het maatschappelijk verkeer teweeg is gebracht of brengt (w.o. maatschappelijke beleving). Naast een programmatische aanpak van toezicht en handhaving zal de gemeente ook middelen beschikbaar houden voor de behandeling van tussentijds opkomende verzoeken tot handhaving. Ervaringsgegevens uit het verleden leveren een indicatie op, waarmee in het jaarprogramma rekening wordt gehouden om gevolg te geven aan de verzoeken. Het gehoor geven aan deze signalen is belangrijk uit een oogpunt van verkleining van de afstand tussen burger en ondernemer enerzijds en de gemeente anderzijds. Bovendien wordt op deze wijze informatie verkregen om tot kwaliteitsverbetering te komen van bestaand beleid of de werkwijze binnen toezicht en handhaving. Pas als blijkt dat eenvoudige of voor de handliggende maatregelen niet helpen of dat direct opgetreden moet worden, dan zal de gemeente repressief optreden en overgaan tot de inzet van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten om norm conform gedrag af te dwingen. Straffen is een ultimum remedium, niet alleen op het gebied van het strafrecht, maar ook op het vlak van het bestuursrecht. Het stimuleren van de eigen verantwoordelijkheid wordt overigens niet enkel ingegeven door de herbezinning van de verhouding tussen overheid en burgers. Ook de algemene economische situatie draagt hieraan bij. Als gevolg hiervan moet ook de gemeente Velsen de komende jaren de uitgaven beperkt houden. Anderzijds moet de gemeente steeds meer handhavingstaken uitvoeren, bijvoorbeeld door overdracht van taken van de Voedsel- en Warenautoriteit richting de gemeente (taken Dank- en Horecawet). Dit betekent dat steeds effectiever en efficiënter moet worden gewerkt, uitgaande van de huidige handhavingcapaciteit. De handhaving richt zich daarom vooral op die activiteiten waar de risico’s het grootste zijn of daar waar het naleefgedrag laag is, met oog voor de aard en omvang van de maatschappelijke inbreuk die plaatsvindt. Hierbij gaat het niet alleen om fysieke maar ook om andere vormen van inbreuk, zoals van visuele aard (met name in de openbare ruimte) of op het gebied van uitkeringen en verstrekkingen door de gemeente. Ook past in deze benadering dat de verantwoordelijkheid zoveel mogelijk daar wordt gelaten waar die hoort. Bij de keuze welk instrument kan worden ingezet, laat de gemeente zich leiden door de instrumenten die tegen zo laag mogelijk kosten het meeste rendement opleveren. Om die reden kiest de gemeente - waar het mogelijk en verantwoord is - voor de oplegging van een last onder dwangsom voorafgaand aan het toepassen van bestuursdwang. De bestuurlijke kosten zijn bij het opleggen van een last onder dwangsom veelal lager, terwijl de verantwoordelijkheid voor het ongedaan maken van de overtreding bij de overtreder blijft liggen.

Handhaving draagt bij aan een eerlijke economische concurrentiepositie Om een gunstig ondernemersklimaat in Velsen te behouden, levert de handhaving vanuit de gedachte van goed gastheerschap bij aan een zogenaamd ‘level playingfield’ voor bedrijven in de gemeente. Onder “level playingfield” wordt een marktsituatie verstaan, waarin zowel voor nieuwe als gevestigde bedrijven dezelfde regels gelden, waardoor zij een gelijke uitgangspositie hebben om met elkaar te concurreren. Hieraan wordt niet voldaan als gehandhaafd wordt bij een bedrijf, terwijl de gemeente kennis heeft van een identieke situatie bij een concurrerend bedrijf en deze laatste ongemoeid laat. Dit uitgangspunt is dan ook een


uitwerking van het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld. Op intergemeentelijk niveau zijn hierover al sinds 2003 afspraken gemaakt in het kader van de certificering, toezicht en handhaving van Port Security in de havens rond het Noordzeekanaal. Het consequent doorvoeren van deze beleidslijn op taakvelden van andere beleidsdomeinen is dan een logisch gevolg die voorvloeit uit de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.

Goed gedrag wordt beloond, slecht gedrag daadkrachtig aangepakt Bedrijven in Velsen die tijdens controles laten zien dat ze de regels goed naleven, kunnen een verminderde toezichtlast tegemoet zien. Nu al wordt bij de periodieke controle van milieuinrichtingen in Velsen onderscheid gemaakt in koplopers, middenmoters en achterblijvers. Koplopers worden hierbij minder frequent gecontroleerd dan achterblijvers. De indeling in koploper, middenmoter en achterblijver zal deze beleidsperiode ook worden ingevoerd bij bedrijven die periodiek gecontroleerd worden op andere beleidsterreinen. Door de bedrijven een verminderde toezichtlast in het vooruitzicht te stellen, beoogt de gemeente het naleefgedrag te verbeteren.

Optreden tegen eigen overheid of andere overheden De gemeente Velsen is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving van een groot aantal regels. Een deel van de regels heeft zij zelf opgesteld. Om haar geloofwaardigheid te behouden is het belangrijk dat de gemeente zelf ook de regels naleeft en daarmee een voorbeeldfunctie vervult. Mocht het voorkomen dat door de eigen organisatie een overtreding wordt begaan, dan wordt tegen deze overtreding opgetreden en worden intern de betrokkenen aangesproken op hun gedragingen binnen de kaders van het personeelsbeleid. De lijn van toezicht en handhaving die ten aanzien van burgers en ondernemers wordt gehanteerd, geldt ook voor de handhaving van overtredingen die door andere overheden worden begaan.

De gemeente voert de regie op samenwerking bij toezicht en handhaving In belangrijke mate vindt in de praktijk toezicht en handhaving per beleids- of taakveld plaats (monodisciplinair). Echter, de maatschappij is niet in vakjes ingedeeld. Het ene taakveld vloeit over in het andere en daardoor hebben meerdere beleidsvelden belang bij hetzelfde onderwerp, ook op het gebied van toezicht en handhaving. Voorts geldt, dat op het gebied van toezicht en handhaving altijd schaarste aan middelen aanwezig is. Integraal toezicht en handhaving betekent daarom organiseren, maken van keuzes en bij voorkeur multidisciplinair samenwerken. Waar mogelijk zal de gemeente contact zoeken met partners op het gebied van toezicht en handhaving, inclusief regionale of landelijke inspectiediensten, om gezamenlijke controles uit te voeren. Het streven om meer integraal te werken is ingegeven door de wens dat de gemeente toezicht en handhaving wil regisseren en zoveel mogelijk wil zorgen voor één handhavingtraject. Met de integrale werkwijze wordt tegemoet gekomen aan de ambitie die de gemeente heeft in het kader van de verbetering van de dienstverlening richting het bedrijfsleven en de burgers. De informatiepositie van de gemeente is hierbij van groot belang. Het verzamelen en vastleggen van gegevens, alsmede het analyseren en veredelen van data, maken het mogelijk dat de gemeente vanuit de eigen positie aandachtspunten kan benoemen, die voor toezicht en handhaving in aanmerking komen. Regie voeren op toezicht en handhaving betekent dat de gemeente proactief optreedt (w.o. programmatisch handhaven) en niet alleen ad hoc tot actie overgaat naar aanleiding van incidenten, meldingen of handhavingverzoeken.


Op basis van het bovenstaande komt een proces opgang van informatie en risico gestuurd toezicht en handhaving. Als regisseur benoemt het college van burgemeester en wethouders in het jaarprogramma de aandachtspunten en nodigt partijen uit om te participeren, die daarbij een belang hebben. Hierbij staan slim toezicht en handhaven centraal. Daarbij wordt op doeltreffende en doelmatige wijze rekening gehouden met benodigde / inzetbare capaciteit van de politie en andere partners op het gebied van toezicht en handhaving. Door samenwerking kunnen op het gebied van de doelmatigheid en doeltreffendheid voordelen worden behaald, maar ook de bestuurlijke daad- en slagkracht beter zichtbaar vorm worden gegeven. Tevens kan door samenwerking het naleefgedrag worden verbeterd en kunnen maatschappelijke problemen worden opgelost.

De handhaving vindt gebiedsgericht plaats op basis van signalen uit de wijk Het toezicht en de handhaving in de openbare ruimte in Velsen is zo ingericht dat adequaat kan worden gereageerd op de problematiek die zich in de wijken voordoet. De ervaring in andere gemeenten heeft geleerd dat door een gerichte inzet van toezicht, het aanspreken van betrokkenen en een consequent optreden tegen overtreders goede resultaten kunnen worden bereikt. Deze succesvolle aanpak verdient navolging in Velsen. Voor een belangrijk deel zullen signalen van burgers en bedrijven bepalen in welke wijken en in welke mate toezicht en handhaving worden ingezet. Zij zijn immers als geen ander op de hoogte van wat zich in de wijken afspeelt. Daarbij kan meer aandacht worden besteed aan het probleem achter het signaal, het feit dat zich openbaart. Is de kennis van het achterliggende probleem aanwezig (de bron), dan kan door middel van bijvoorbeeld flankerende activiteiten of beleid gewerkt worden aan de oorzaak. Door burgers en bedrijven meer te betrekken bij het bepalen van de handhavingagenda in hun wijk zal het draagvlak voor toezicht en handhaving naar verwachting toenemen. De wijkgerichte dienstverlening en burgerparticipatie zijn hierbij belangrijke beleidsinstrumenten. Daarnaast zal bij de gebiedsgerichte handhaving nauw worden samengewerkt met ketenpartners, zoals de politie, woningbouwcorporaties, maatschappelijke en welzijnsorganisaties. In het oogspringende zaken, die door de leefomgeving als een maarschappelijke inbreuk worden ervaren, worden door de gemeente opgepakt. Betrokkenen worden aangesproken en indien handelen uitblijft zal worden overgegaan tot handhaving.

De handhaving vindt risico- en informatie gestuurd plaats De gemeenten zijn op grond van gerechtelijke uitspraken in beginsel verplicht om tegen iedere overtreding op te treden (beginselplicht tot handhaving). Intussen heeft de rechter uitspraken gedaan, waarbij naar zijn oordeel sprake was van een adequaat niveau van toezicht en handhaving. De rechter heeft daarbij niet exact aangegeven wat daaronder verstaan moet worden. Voor de rechter is van belang dat de gemeente beleid voert en daarin aangeeft op basis van welke criteria keuzes voor toezicht en handhaving worden gemaakt. Gelet op de hoeveelheid handhavingstaken, kan de gemeente eenvoudig niet tegen elke overtreding met evenveel prioriteit optreden. Dit betekent dat er keuzes moeten worden gemaakt. De keuze welke taken worden uitgevoerd, wordt voor een belangrijk deel gebaseerd op een risicoanalyse en de daaruit voortvloeiende prioriteiten. Voor een ander deel bepalen bestuurlijke prioriteiten welke taken worden opgepakt. In het jaarprogramma worden de prioriteiten gemotiveerd aangegeven op basis van de volgende uitgangspunten: • eerst de onderwerpen aanpakken waar een overtreding de grootste inbreuk maakt of kan maken op het sociale en maatschappelijk verkeer. De aard van de overtreding of last voor de maatschappij / leefomgeving is bepalend, waarbij de veiligheid altijd bovenaan staat; • vervolgens worden de verschillende beleid- of taakvelden ingedeeld naar het criterium subsidiariteit (meest geschikte interventieniveau) en binnen elk beleid- of taakveld


worden de prioriteiten gesteld op basis van het criterium proportionaliteit (w.o. van groot naar klein); • per beleid- of taakveld worden risico-inventarisaties en -analyses opgesteld om op basis daarvan vervolgens concrete projecten/thema’s te kunnen benoemen. De inbreng van professionals is hierbij belangrijk om een bredere afweging te kunnen maken tussen te handhaven onderwerpen en projecten; • wat een minister (bv. de minister van Veiligheid & Justitie) opdraagt met betrekking tot toezicht en handhaving wordt betrokken bij het jaarlijks vast te stellen toezicht- & handhavingprogramma; • de achtergrond van een overtreding is relevant voor het opleggen van een sanctie. Aan handhaving gaat een goed vooronderzoek vooraf in het belang van waarachtige en handhaafbare besluiten, waardoor zinloze handhavingacties worden vermeden in verband met het draagvlak in de maatschappij. Van belang daarbij is onder meer het antwoord op de vragen: hoe groot de kans is dat een doelgroep de regels niet naleeft en hoe groot de gevolgen daarvan maatschappelijk zullen zijn; • de prioriteiten worden niet alleen gesteld op grond van de grootste gemene deler, maar worden vanuit meerdere invalshoeken benaderd (b.v. vanuit veiligheid);

• aan rommelige plekken in de openbare ruimte en “de Ergernissen Top-10” wordt blijvend aandacht besteed, omdat beide aspecten continue onderdeel uitmaken van toezicht en handhaving van alle dag. Het beeld van Velsen (leefbaarheidsmonitor) wijkt overigens niet af van het landelijke beeld over de leefbaarheid in de woonbuurt.

Buurtproblemen, 2011 (CBS, thema leefbaarheid woonbuurt; overlast en ergernissen)


7 Aanpak van toezicht en handhaving In de voorgaande hoofdstukken zijn zowel de gemeentelijke visie als de uitgangspunten voor toezicht en handhaving aan de orde gekomen. In dit hoofdstuk komt de vraag aan de orde hoe de gemeente toezicht en handhaving wil aanpakken. Toezicht en handhaving is van alle dag. Toezicht betekent controleren van formulieren, informatie- en geldstromen (desktop research) en/of controles in het veld of op locatie. Als daarvoor aanleiding is, wordt een betrokkenen aangesproken om zijn gedrag te verbeteren. Is bij hercontrole verbetering uitgebleven, dan volgt handhaving. Dit is op hoofdlijnen het (enkelvoudige) basisproces van toezicht en handhaving. Door op een slimmere manier toezicht en handhaving te organiseren en faciliteren kan meer worden bereikt. Daarvoor zijn in deze kadernota voor integraal toezicht en handhaving voor de komende beleidsperiode organisatorische doelen gesteld. Organisatorische doelen Gelet op de overgebleven aandachtspunten uit het vorige beleidsplan, zijn de volgende organisatorische doelstellingen geformuleerd: • In 2013 wordt gestart met een gemeentebreed integraal toezicht en handhavingsprogramma, waarvan preventief en repressief toezicht en handhaving onderdeel uitmaken, gebaseerd op plannen van de monodisciplinaire beleid- en taakvelden; • In 2013 en volgende jaren wordt de methodiek van risicoanalyse gemeentebreed verder ontwikkeld en uitgewerkt, waarbij de informatiepositie van de gemeente wordt verbeterd voor de regiefunctie die de gemeente wil vervullen op dit gebied; • In 2014 vindt de eerste gemeentebrede verantwoording plaats op het gebied van integraal toezicht en handhaving over het jaar 2013, waarbij ook aandacht wordt besteed aan meerjarige informatie waaruit ontwikkelingen (trends) kunnen worden afgelezen; • In 2014 en volgende jaren wordt met partners in toezicht en handhaving verdere mogelijkheden tot samenwerking verkend en ontwikkeld; • In het toezichten handhavingsprogramma 2015 worden de eerste concrete afspraken voor samenwerking met handhavingspartners opgenomen; • In 2015 vindt toezicht en handhaving in Velsen programmatisch plaats, in samenwerking met partners in de handhaving. Oog voor maatschappelijke prioriteiten In de afgelopen jaren is gebleken dat het meten van het nalevingsgedrag van regels geen eenvoudige zaak is. Enerzijds zijn verschillende methoden voor effectmeting nog in ontwikkeling. Anderzijds is gebleken dat “Meten is weten” niet in alle gevallen opgaat, omdat er meer en belangrijker waarden in de maatschappij aanwezig zijn dan zuiver meetbare grootheden. Hierbij kan gedacht worden aan het subjectieve gevoel van tevredenheid over toezicht en handhaving. Bovendien moet voorkomen worden dat opkomende maatschappelijke aandachtpunten onderbelicht blijven als gevolg van het nakomen van streefgetallen in vooraf afgesproken programma’s (output). Het realiseren van getallen mag geen doel op zich worden. Het verkennen van ontwikkelingen in de wijken is dan ook een belangrijk aandachtspunt, waarop flexibel, tijdig en creatief gereageerd moet kunnen worden. Het registreren van deze ontwikkelingen, alsmede de wijze waarop daarmee wordt omgegaan leveren belangrijke bestuurlijke signalen op over de tevredenheid van burgers en ondernemers in Velsen (outcome). Kortom, in de werkplannen van de afdelingen en het integraal toezichten handhavingsprogramma van de gemeente Velsen moet rekening worden gehouden met een mate van flexibele en creatieve inzet van middelen om adequaat maatschappelijke aandachtspunten het hoofd te kunnen bieden. Bestuurlijke prioriteiten


Naast de prioriteiten uit de risicoanalyse zullen de toezichthouders en handhavers in de beleidsperiode zich ook op andere prioriteiten richten. Het gaat hierbij onder meer om bestuurlijke prioriteiten van maatschappelijke aandachtspunten. Deze komen vaak tot uiting in de vorm van een handhavingproject, dat samen met andere partijen wordt opgepakt onder regie van de gemeente. Bij een handhavingproject kan gedacht worden aan het sluizencomplex, de havengebieden in Velsen en bij een casus met een hoge maatschappelijke impact kan gedacht worden aan kamerverhuur met overlast voor de omgeving of issues die aanleiding kunnen geven tot maatschappelijke onrust. Nadere invulling van bestuurlijke prioriteiten op taakniveau en de wijze waarop aan deze prioriteiten uitvoering wordt gegeven, wordt vermeld in het jaarlijks op te stellen jaarprogramma voor toezicht en handhaving. Kenmerk van deze projecten is het multidisciplinaire karakter, de noodzaak tot multidisciplinaire samenwerking zowel intern als extern. Bij de gemeentelijke prioritering spelen ook landelijke prioriteiten een belangrijke rol. Hierbij moet worden gedacht aan signalen van handhavingspartners, zoals landelijke inspectiediensten, waarbij de gemeente wordt gevraagd toe te zien op (acute) probleemsituaties. Het voorkomen van overtredingen heeft prioriteit Het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid betekent dat de gemeente Velsen in de beleidsperiode sterk zal inzetten op voorlichting en het geven van prikkels om tot vrijwillige naleving te komen overtredingen te voorkomen. Hierbij geldt onder meer dat: • de ambitie voor toezicht en handhaving realistisch moet worden gehouden en slim, pragmatisch, informatie gestuurd en risico-/probleemgericht worden uitgevoerd met oog voor flexibiliteit, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid; • de prioriteit ligt bij preventieve handhaving, waarmee handhaving aan de achterkant wordt voorkomen; • de gemeentelijke regelingen worden gescreend om het aantal regels te verminderen en slechts regels worden gesteld die duidelijk en handhaafbaar zijn; • de informatievoorziening op een hoger niveau wordt gebracht, waardoor naar verwachting het effect van toezicht en handhaving maatschappelijk een hoger niveau van beleving krijgt; • de regels, procedures en doelen worden gecommuniceerd vanwege de kenbaarheid voor meer draagvlak in de maatschappij; • de mensen elkaar weer gaan aanspreken, waarmee de eigen en gezamenlijke verantwoordelijkheid worden bevorderd; • de burgers en bedrijven worden betrokken bij de handhaving van de leefomgeving (schoon, heel, veilig en sociaal) en als het een meerwaarde heeft worden bij de preventieve handhaving ook betrokken de scholen en het verenigingsleven (o.m. op het gebied van buitensporten). Door preventieve handhaving en het communiceren over beleid, regelgeving, toezichten handhavingsactiviteiten zal het draagvlak hiervoor naar verwachting toenemen. Hierbij kan gedacht worden aan het communiceren over handhavingacties, die van tevoren worden aangekondigd en aan het bekend maken van controleresultaten. Toezicht en handhaving op basis van informatie en risico’s De middelen en capaciteit waarover de gemeente beschikt zijn beperkt, ook al wordt slim samengewerkt met partners. Deze constatering betekent dat er gekozen moet worden; wat doen we wel, wat niet, wat eerst en wat later. Om keuze te kunnen maken zijn informatie inzameling en risicoanalyses goede hulpmiddelen. Daarbij worden per taakveld de risico’s in kaart gebracht.


Het is goed om voor ogen te houden dat de uitkomsten van de risicoanalyse niet objectief, maar subjectief zijn. Het opstellen van een risicoanalyse is mensenwerk, waarbij pragmatisch wordt gehandeld. De risicoanalyse is een hulpinstrument dat helpt bij het rationaliseren van te maken keuzes, waarbij men zich niet moet blind staren op de uitkomsten. Bepaalde handhavingtaken scoren in de risicoanalyse wellicht niet hoog, maar worden maatschappelijk en bestuurlijk wel belangrijk gevonden. Vanwege die relevantie krijgen deze taken een belangrijke plaats in de uitvoering. Bij de vaststelling van het jaarprogramma wordt door het college van burgemeester en wethouders hiermee rekening gehouden. Adequaat niveau van toezicht en handhaving Binnen bepaalde delen van het publiekrecht is een verplichting tot handhaving aan de orde, tenzij door middel van beleid duidelijk is gemaakt om welke redenen keuzes zijn gemaakt. De belangrijkste criteria zijn de wettelijke kwaliteitseisen waaraan voldaan moet worden. Verder hebben de criteria betrekking op keuzes die gemaakt worden vanwege de beperkte inzetbaarheid van de schaarse middelen. Het adequaat niveau van toezicht en handhaving is een bestuurlijk instrument voor verantwoording, waarom in bepaalde situaties en bij bepaalde vormen van normschending wel of niet wordt gehandhaafd. Door gemotiveerd een prioritering aan te geven, zal de rechter zich verder bij een beoordeling terughoudend opstellen. In deze nota zijn uitgangspunten en criteria gesteld om tot een prioritering te komen. Verder wordt de prioritering in Velsen uitgewerkt in het jaarprogramma door middel van een code of maatwerk in een concreet geval, waarnaar gehandeld wordt en waarover jaarlijks door het college verantwoording wordt afgelegd. Jaarprogramma: concretisering van toezicht en handhaving Wat de toezichten handhavingstaken van de gemeente Velsen zijn, wordt in de eerste plaats bepaald door de wettelijke taakstelling. De gemeente voert deze taken in medebewind uit. Daarnaast stelt de gemeente autonoom beleid en verordeningen vast om de gemeentelijke maatschappij richting te geven. Het totaal aan wettelijke regelingen en beleidregels vraagt voor de realisatie van de naleving om controle en toezicht en voor een kleiner deel om handhaving. Aspecten die bij de programmering van toezicht en handhaving van belang zijn, betreffen onder meer: de verschuiving van taakstellingen tussen overheden (rijkstaken worden bv. gemeentelijke taken); nachtcontroles; competenties van de betrokken ambtenaren; mogelijkheden van privaatechtelijke en strafrechtelijke handhaving; et cetera. In het jaarlijks op te stellen jaarprogramma zal het college met deze aspecten rekening houden. Per beleid- en taakveld wordt een concreet programma voor toezicht en handhaving opgesteld, die de basis vormen voor een concreet jaarprogramma voor integraal toezicht en handhaving. Toezicht en handhaving kan op verschillende manieren plaatsvinden, zoals: 1. Informatie gestuurd; 2. Risico gestuurd; 3. Programma gestuurd; 4. Probleemgericht: persoonsgericht en/of objectgericht; 5. Gebiedsgericht; 6. Themagericht. Belangrijk hierbij is dat de informatievoorziening of informatiepositie van de gemeente Velsen op een hoger niveau wordt gebracht, waarbij de professionele inbreng van thema’s en de mogelijkheid om te komen tot een bredere en meer integrale afweging van belang is. Hiermee wordt een beter beeld verkregen van de problemen die in de gemeente Velsen aan de orde zijn op het gebied van toezicht en handhaving. Dit toezichten handhavingbeeld levert een goede uitgangspositie op voor de gemeente om de gewenste regierol te kunnen invullen. Verder wordt als bijkomend effect verwacht dat een professionelere manier van toezicht en handhaving bij burgers en ondernemers tot een hoger effect ressorteert in de beleving van toezicht en handhaving.


8 Naleefgedrag en strategieën Een belangrijke doelstelling die de gemeente Velsen met het toezichten handhavingsbeleid wil bereiken is het bewerkstelligen van een beter naleefgedrag. Daarmee levert de gemeente Velsen een bijdrage aan de achterliggende doelstellingen op verschillende beleidsterreinen zoals veiligheid, gezondheid en leefbaarheid. Naleving begint aan de voorkant: kenbaarheid en samenwerking Door in te zetten op preventief toezicht en handhaving kan handhaving aan de achterkant voorkomen worden. Het betrekken van burgers, ondernemers, scholen, verenigingen en andere overheden bij het toezicht en handhaving in Velsen, worden mensen betrokken bij de verbetering van de leefomgeving waarbij ook de sociale cohesie baat heeft. Strategieën Alle activiteiten die erop gericht zijn om er voor te zorgen dat regels worden nageleefd, worden samengevat in een naleefstrategie. De naleefstrategie richt zich enerzijds op het stimuleren van de naleving en anderzijds op het reduceren van de risico’s die kunnen voortkomen uit het niet naleven van de voorschriften. Een naleefstrategie bestaat in feite uit vier aparte strategieën: A. een strategie voor spontane naleving; B. een toezichtstrategie; C. een sanctiestrategie; D. een gedoogstrategie. De genoemde strategieën worden hierna verder uitgewerkt. A. Strategie voor spontane naleving De strategie spontane naleving richt zich op het vergroten van de bewustwording bij burgers en ondernemers. Het gevolg is dat er minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te vinden, omdat er minder overtredingen worden begaan. Om spontane naleving mogelijk te maken moeten regels aan voorwaarden voldoen. Handhaafbare regelgeving Veel van de regels die de gemeente Velsen moet handhaven zijn landelijk bepaald. De gemeente kan de handhaafbaarheid van deze regels niet direct beïnvloeden, hooguit interpreteren als de regelgeving daarvoor ruimte voor beleid biedt. De regels die de gemeente zelf vaststelt zijn verordeningen en beleidsregels, zoals voorschriften die worden opgenomen in bestemmingsplannen en vergunningen. Daarop heeft de gemeente wel direct invloed. Regels zijn handhaafbaar wanneer ze voldoen aan drie criteria: 1. actueel, op basis van geldende wetgeving, extern overheidsbeleid en jurisprudentie; 2. eenduidig, op één manier duidelijk uit te leggen en uit te voeren (niet tegenstrijdig); 3. controleerbaar voor iedereen. Met deze criteria voor ogen zal vanuit toezicht en handhaving in de beleidsperiode actief worden getoetst of bestaande en nieuwe regels actueel, eenduidig en controleerbaar – en dus uitvoerbaar en handhaafbaar – zijn. Zo zullen medewerkers van toezicht en handhaving


voorafgaand aan de afgifte van een complexe vergunning of opstelling van een bestemmingsplan overleg hebben, over de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de te stellen voorschriften. Verder zal ook gekeken worden vanuit een oogpunt hoe de regels zijn te omzeilen, inclusief de pakkans (fraudebestendigheid). In het kader van de kwaliteitsontwikkeling van procedures en besluiten is landelijk een nieuw instrument ontwikkeld, dat de LET (Lokaal Effect Toets) wordt genoemd. In de beleidsperiode worden de mogelijkheden onderzocht om dit instrument in te voeren in de gemeente. In het instrument zit de HUF-toets geïncorporeerd (Handhaafbaarheid, Uitvoerbaarheid en Fraudebestendigheid). In dit kader worden nieuwe en bestaande gemeentelijke verordeningen en beleidsregels getoetst. Het instrument biedt de mogelijkheid om een continue proces van kwaliteitsverbetering binnen de organisatie in te voeren, wat ten goede komt aan het proces en de inhoud van bestuurlijke producten in de gemeente Velsen. Regels moeten voor alle burgers en ondernemers bekend zijn. De gemeente Velsen maakt bij het communiceren over nieuwe gemeentelijke regels gebruik van traditionele en moderne communicatie instrumenten. In de komende beleidsperiode worden de burgers en ondernemers meer dan voorheen geïnformeerd over nieuwe gemeentelijke en landelijke regelgeving, waarvoor gemeentelijke bestuursorganen het “bevoegd gezag” zijn. In de beleidsperiode zal de gemeente ook het instrument communicatie intensiveren, daar waar het doelgericht kan en een meerwaarde heeft. De communicatie zal niet alleen betrekking hebben op belangrijke nieuwe wettelijke regelingen of beleidsregels, maar ook op uit te voeren handhavingacties en de resultaten van deze acties (communicatie als handhavinginstrument). Door actiever te communiceren over de regels, de eigen verantwoordelijkheid van burgers en ondernemers, de uit te voeren controles en mogelijke consequenties bij overtreding, zal het naleefgedrag naar verwachting positief worden beïnvloed. Bij de intensivering zal de gemeente meer dan voorheen gebruik maken van de gemeentelijke website en social media. Op de website zullen ook deze kadernota en de toekomstige jaarprogramma’s worden gepubliceerd. B. Toezichtstrategie In de toezichtstrategie staat de vraag centraal hoe de gemeente als bevoegd gezag het toezicht uitoefent. Het kan hierbij gaan om proactief of om reactief optreden. Naast de algemene strategie wordt per project of thema een toezichtstrategie opgesteld. Het (algemene) doel van de toezichtstrategie voor de gemeente is, om de beschikbare capaciteit en middelen zo in te zetten dat een zo hoog mogelijk rendement wordt behaald bij de uitvoering van het handhavingsbeleid. Waarbij rendement zich in dit geval laat definiëren als naleefgedrag. Stellen van Prioriteiten Bij de prioritering of selectie van maatschappelijke aandachtspunten worden de uitgangspunten of criteria gebruikt, die in hoofdstuk 6 zijn opgenomen onder “De handhaving vindt risico- en informatie gestuurd plaats”. De wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd hangt af van de prioriteit die aan een handhavingstaak wordt toegekend. In onderstaande tabel staat weergegeven hoe het toezicht op de prioriteiten doorgaans plaatsvindt. Nadrukkelijk wordt hierbij vermeld doorgaans. Niet alle taken lenen zich immers voor de toezichtstrategie die uit de prioriteit voortvloeit, denk hierbij aan bestuurlijke en maatschappelijke aandachtspunten die tijdens de looptijd van het jaarprogramma opkomen. Ook die zaken moeten tot een oplossing worden gebracht. In die gevallen gaat het om adequaat optreden door flexibiliteit en maatwerk.


Prioriteit Hoog

Gemiddeld Laag

Mate van toezicht Het toezicht op de naleving van de regels vindt proactief plaats op basis van een flexibele controlefrequentie (onvoorspelbaarheid). Verder wordt actief gezocht naar overtredingen door het uitvoeren van surveillances, via a-periodieke controlerondes, waarnemingen ter plaatse en bureaucontroles (w.o. advertenties, luchtfoto’s ed.). Het toezicht vindt minder intensief plaats en vooral steekproefsgewijs op basis van in het jaarprogramma genoemde criteria, dan wel door gebiedsgerichte controles en/of door surveillances. Er is sprake van passief toezicht. In beginsel wordt alleen naar aanleiding van meldingen of handhavingverzoeken toegezien op naleving van de regels.

De prioritering is niet bedoeld om een bepaalde volgorde in de handhaving aan te geven. Het is dus niet zo dat eerst de hoge prioriteiten worden gehandhaafd, daarna de prioriteit gemiddeld en ten slotte de prioriteit laag. Voorop staat namelijk dat op alle prioriteiten gehandhaafd wordt. Waar deze prioritering betrekking op heeft, is de intensiteit van handhaving, want die is verschillend. Hoe hoger de prioriteit hoe actiever/intensiever er gehandhaafd wordt. Verder zal naar aanleiding van meldingen of handhavingverzoeken, ongeacht de prioriteit, altijd actie worden ondernomen tenzij de aangereikte handelingsperspectieven (nog) niet of onvoldoende zijn benut om (onderling) tot een oplossing te komen. Integraal toezicht en handhaving De gemeente Velsen levert deze beleidsperiode een bijdrage aan de vermindering van de toezichtlast voor bedrijven door zoveel mogelijk integraal te controleren, langs de opklimmende schaal van signaleren, samen controleren en voor elkaar controleren. In de beleidsperiode wordt nader onderzocht of met handhavingspartners afspraken gemaakt kunnen worden om voor elkaar te controleren, zodat burgers en ondernemers zo weinig mogelijk toezichtlast zullen ervaren. Er zijn verschillende vormen van integraal toezicht denkbaar: • Controleren met elkaar. Vanuit de verschillende taakvelden wordt gezamenlijk een integrale controle uitgevoerd. Deze vorm is toepasbaar in situaties die complex zijn of een hoge bestuurlijke prioriteit hebben; • Controleren na elkaar. Verschillende toezichthouders voeren een controle uit. Omdat deze controles plaatsvinden over een relatief langere periode heeft deze aanpak een sterk preventieve werking. De toezichtlast gaat hiermee niet omlaag; • Controleren voor elkaar. Hierbij wordt de integrale controle van de taakvelden door één toezichthouder/handhaver uitgevoerd, waardoor de toezichtlast verminderd wordt. Deze vorm wordt vooral gebruikt in situaties die worden gekenmerkt door een zeer geringe complexiteit; • Signaleren voor elkaar. Aspectcontrole door één toezichthouder. Deze toezichthouder (binnen het model controleren na elkaar) neemt tijdens de controle aspecten van de andere beleidsvelden of van andere bestuursorganen mee, al dan niet aan de hand van een checklist (oog- en oorfunctie). Als de toezichthouder waarneemt dat er op het gebied van de andere beleidsterreinen/ bestuursorganen iets mis is, worden de collega’s of andere bestuursorganen geïnformeerd. Bij het toezicht en de handhaving kan gebruik worden gemaakt van checklisten die elders zijn ontwikkeld voor het doen van integrale controles. Deze checklisten hebben in eerste instantie als doel dat een toezichthouder/handhaver bij een controle op meerdere vakgebieden tegelijk, op hoofdlijnen kan controleren. Zo kan een toezichthouder evenementen tijdens zijn controle ook kijken naar de vakgebieden milieu, horeca en brandveiligheid of kunnen handhavers


openbare ruimte bijvoorbeeld weer kijken naar rondhangende jeugd of de kwaliteit van het straatmeubilair. Op deze manier wordt in één keer op meerdere aspecten gecontroleerd, waarbij de toezichtlast beperkt blijft. Deze werkwijze gaat niet op voor de grotere, complexere onderwerpen, omdat daar niet op hoofdlijnen gecontroleerd kan worden. In Velsen zal in de komende beleidsperiode worden nagegaan welke vormen van toezicht en handhaving, die in den lande zijn ontwikkeld, bruikbaar zijn in de gemeente. Daarmee zal zo nodig worden geëxperimenteerd, met als doel de toezichten handhavinglasten te verminderen zowel voor burgers, ondernemers als overheden. Welke vorm van integraal toezicht en handhaving gehanteerd wordt, hangt sterk af van de situatie en het te bereiken doel. Hierbij wordt tevens aangesloten bij de aard en omvang van de inbreuk, die de overtreding maatschappelijk gezien teweeg brengt (maatschappelijke beleving). Verder wordt bij toezicht gekeken welke vorm van integraal toezicht passend is. Bij kleine enkelvoudige vergunningen zal de toezichthouder of handhaver vanuit zijn vakgebied een inspectie uitvoeren, waarbij hij de oog- en oorfunctie vervult voor andere beleidsvelden. Bij complexere of een meervoudige vergunningen zullen de toezichtmomenten waar mogelijk gecoördineerd worden in één bezoek. Als gecoördineerd toezicht niet mogelijk is, worden de controles vanuit de verschillende vakgebieden uitgevoerd. Schematisch gezien ziet het bovenstaande er als volgt uit: Situatie Enkelvoudige vergunning Complexe of meervoudige vergunning

Wijze van toezicht Toezicht door het betreffende taakveld Gecoördineerd toezicht met meerdere toezichthouders Toezicht door betreffende taakvelden (over langere tijd)

Vorm van integraliteit Signaleren voor elkaar Controleren met elkaar Controleren na elkaar (met signaalfunctie voor andere taakvelden)

C. Sanctiestrategie In aanvulling op de toezichtstrategie zal vervolgens per project of thema een passende sanctiestrategie worden opgesteld. Om naleving van de wettelijke regelingen en beleidsregels af te dwingen, staan de gemeente Velsen zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke instrumenten ter beschikking. In de sanctiestrategie wordt beschreven wanneer de gemeente welke instrumenten inzet. Gemeentelijke handhaving primair bestuursrechtelijk De intentie van het toepassen van de sanctiestrategie is altijd herstel van de legale situatie en normconform gedrag. Daarom zullen de door de gemeente toe te passen maatregelen in de eerste plaats bestuursrechtelijk van aard zijn. In tegenstelling tot het strafrecht zijn de bestuursrechtelijke maatregelen namelijk gericht op herstel. Bij het strafrecht staat niet herstel maar bestraffing van de dader centraal, reden waarom straffen wordt gezien als een ultimum remedium. Uitzondering op bovenstaand uitgangspunt is de handhaving van bepaalde overlastgevende feiten, waarbij herstel van de legale situatie of normconform gedrag niet (meer) mogelijk is. In die gevallen ligt een punitief handhavinginstrument – bijvoorbeeld de bestuurlijke strafbeschikking – meer voor de hand. Ook de inzet van een last onder dwangsom of bestuursdwang vallen in deze categorie. Bestuursrechtelijk optreden: een drie- en tweestappen strategie De consequentie is dat de gemeente daadkrachtig optreedt tegen bedrijven die de regels niet naleven. De daadkracht blijkt enerzijds uit de toepassing van enerzijds de 1-2-3-methode en anderzijds het lik-op-stuk beleid, waarbij een handhavingtraject pas wordt afgerond nadat de overtreding is opgeheven. Als in de preventieve handhaving meer energie wordt gestoken via


voorlichting, kan bij de repressieve handhaving deze fase achterwege worden gelaten en kan sneller worden doorgeschakeld van waarschuwing naar penalty. Binnen de gemeente Velsen worden dus verschillende strategieën gehanteerd om geconstateerde overtredingen ongedaan te maken. Veelal is sprake van een driestappen strategie (1-2-3 methode): 1. bij de eerst stap ontvangt de overtreder een waarschuwing(-brief). 2. als dat niet leidt tot beëindiging van de overtreding wordt aan de overtreder in een tweede stap het voornemen bekend gemaakt tot het nemen van een handhavingbesluit. 3. als ook dat niet tot herstel van de legale situatie leidt, wordt in stap drie daadwerkelijk overgegaan tot het opleggen van een last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang gevolgd door de feitelijke uitvoering. Met het nieuwe integrale toezichten handhavingsbeleid, waarbij meer wordt ingezet op preventieve handhaving, wordt de basis gelegd voor een tweestappen strategie. Het invoeren van de tweestappen strategie is in lijn met het streven om meer aandacht te besteden aan voorlichting, de eigen verantwoordelijkheid voor burgers en ondernemers en het uitgangspunt om daadkrachtig op te treden als het vertrouwen beschaamd is (lik-op-stuk beleid). De tweestappen strategie is ook wenselijk vanwege effectiviteit en efficiency. Er hoeven immers minder controlebezoeken te worden afgelegd om een overtreding ongedaan te maken. Verder gaat van een tweestappen strategie meer uit, omdat overtreders eerder geconfronteerd worden met een overheid die wil optreden en zo nodig bereid is tot doorpakken. Uit het oogpunt van eenduidigheid, rechtszekerheid en transparantie zal daarom in de beleidsperiode de tweestappen strategie worden geïntroduceerd in die gevallen waar preventief en adequate communicatie over regels heeft plaatsgevonden. De eerste twee stappen van de driestappen strategie kunnen vervolgens in elkaar worden geschoven. De tweestappen strategie bestaat zodoende uit de volgende stappen: 1. De overtreder ontvangt na controle een brief waarin hij gewaarschuwd wordt dat hij binnen een bepaalde termijn de overtreding ongedaan moet maken. Daarbij wordt tevens het voornemen tot bestuursrechtelijk optreden bekendgemaakt, als binnen een termijn de overtreding niet is beëindigd; 2. Duurt de overtreding bij hercontrole voort, dan volgt een formele beschikking waarbij de bestuurlijke maatregelen worden opgelegd. Als blijkt dat de overtreding voortduurt en geen zicht is op beëindiging van de overtreding, dan worden de aangekondigde dwangmaatregelen feitelijk uitgevoerd. Afwijking van de tweestappen strategie is in concrete gevallen mogelijk vanwege de inherente afwijkingsbevoegdheid van beleid van het betreffende bestuursorgaan, mits de afwijking voldoende draagkrachtig wordt gemotiveerd. De tweestappen strategie is overigens niet van toepassing op de handhaving van overtredingen die betrekking hebben op onderwerpen die vallen binnen het integraal veiligheidsbeleid. Die onderwerpen zijn namelijk opgenomen in het jaarprogramma van dat beleidsveld en voor deze onderwerpen zijn/worden in samenwerking met de betrokken partners andere/specifieke sanctiestrategieën uitgewerkt. Verder zal in de beleidsperiode worden onderzocht of het mogelijk en wenselijk is, om bij de ontwikkeling van nieuw beleid of de actualisering van bestaand beleid, in het betreffende beleidsdocument een afzonderlijke handhavingparagraaf kan worden toegevoegd, inclusief een sanctiestrategie. Bestuursrechtelijke instrumenten Voor de bestuurrechtelijke aanpak van overtredingen staan de gemeente Velsen een aantal instrumenten ter beschikking. Dit zijn onder meer het intrekken of wijzigen van een


vergunning, ontheffing, subsidie of uitkering, dan wel het opleggen van een last onder dwangsom of bestuursdwang. Strafrechtelijk instrument (bestuurlijke strafbeschikking) Sinds 2011 heeft de gemeente Velsen een nieuw handhavinginstrument ter beschikking: de bestuurlijke strafbeschikking. Met dit instrument kunnen buitengewoon opsporingsambtenaren (BOA’s) van de gemeente straffen opleggen voor een groot aantal overtredingen. Tegen een aantal overtredingen kan zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk worden opgetreden. De keuze welk handhavinginstrument in deze gevallen wordt ingezet, wordt bepaald aan de hand van overlastgevende feiten en de vraag of herstel van de legale situatie of van het normconform gedrag wel of niet (meer) mogelijk is. In herstel niet (meer) mogelijk, dan ligt in die gevallen een punitief handhavinginstrument – in dit geval een bestuurlijke strafbeschikking – meer voor de hand.

Samenloop van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden Meer dan in het verleden kan resultaat worden bereikt via de samenloop van strafrechtelijke activiteiten en bestuursrechtelijke activiteiten. Het samen optrekken met politie en justitie vindt al plaats in het kader van het integraal veiligheidsbeleid. Ook op het gebied van het bestuursrechtelijk toezicht en handhaving kunnen de komende beleidsperiode de mogelijkheden van samenwerking verder worden verkend, projecten/activiteiten voor samenwerking worden opgezet en uitgevoerd. In de beleidsperiode zal aan de mogelijkheden die samenloop te bieden heeft meer aandacht worden besteed. Hoe pakt de sanctiestrategie bijvoorbeeld uit voor Sociale Zaken? Burgers die aanspraak willen maken op een uitkering of voorzieningen, dienen daarvoor een aanvraag in bij de gemeente. Het betreft uitkeringen in de sfeer van bijstand, bijzondere bijstand of maatschappelijke ondersteuning (WMO), waarbij het gaat om vergoedingen voor bestaanskosten, producten of diensten. Bij de aanvraag (bijzondere) bijstand vindt preventief toezicht en handhaving plaats, beter bekend onder de naam “handhaving aan de poort”. Bij de aanvraag wordt direct getoetst


(sneltoets) of voldaan wordt aan de wettelijke criteria en of de uitkering of gevraagde voorziening rechtmatig verleend kan worden. Nadat een uitkering is verleend vindt controle plaats. Jaarlijks vinden reguliere (periodieke), selectieve en a-selectieve controles plaats. Bij de controles vindt toetsing plaats of voldaan wordt aan de basiscriteria (wettelijke criteria). Aanvullend wordt gecontroleerd op basis van risicoprofielen, die worden aangereikt via het SUWI-systeem (Structuur Uitvoering Werk en Inkomen). Zo bieden bepaalde vormen van beroepsuitoefening betere mogelijkheden om ongezien extra inkomsten te verwerven dan andere beroepen. Verder vormen signalen van consulenten en fraudemeldingen aanleiding tot (extra) controle. Bij een redelijk vermoeden van fraude, wordt de uitkering (tijdelijk) geblokkeerd en onderzoek ingesteld. Als het onderzoek positief wordt afgerond voor betrokkene, dan wordt de uitkering weer voortgezet. Als blijkt dat onterecht een uitkering is genoten, dan wordt ongedacht de grootte van het bedrag overgegaan tot 100% terugvordering. Het uitvoeringsbeleid dat door het college is vastgesteld, staat op dit moment toe dat gedurende maximaal 5 jaar wordt teruggevorderd. De hoogte van het terug te betalen bedrag hangt af van het inkomen. De beslagvrije voet is 90% van de bijstandsnorm, het bedrag daarboven is vatbaar voor aflossing. Als gefraudeerd is tot een bedrag boven het wettelijk criterium (per 1 januari 2013 € 50.000,=), dan wordt de fraudezaak overgedragen aan het Openbaar Ministerie ter verdere afhandeling. Naast een uitkering in de sfeer van bijstand kan via het Werkplein, een samenwerkingsverband tussen gemeenten, een re-integratietraject aan de orde zijn. Ook bij de aanvraag van een re-integratietraject vindt handhaving aan de poort plaats, waarbij getoetst wordt of iemand recht heeft op begeleiding bij re-integratie. Vanaf 1 januari 2013 zal de gemeente weer zelf de sociale recherche weer ter hand nemen, waarvoor een medewerker is opgeleid tot buitengewoon ambtenaar, domein 5 (werk, inkomen en zorg). D. Gedoogstrategie De gemeente Velsen handelt conform het landelijk beleidskader gedogen. Dat betekent dat alleen na een zorgvuldige en kenbare belangenafweging wordt gedoogd. Een onderzoek naar de mogelijkheid tot legalisatie op termijn maakt daar onderdeel van uit. Kortom, het niet optreden wordt beschreven in een gedoogstrategie en in voorkomende gevallen wordt een gedoogbeschikking opgesteld, voorzien van heldere voorwaarden. Aan de gedoogsituatie wordt een duidelijke termijn verbonden.


9 Samenwerking Wijkgerichte Dienstverlening en Burgerparticipatie In het kader van Wijkgerichte Dienstverlening in combinatie met Burgerparticipatie streeft het college naar een schone, hele, veilige en sociale gemeente, waarin het gevoel van veiligheid en vertrouwen van de burgers en ondernemers toeneemt. Op het gebied van toezicht en handhaving is het belangrijk dat consequent en voorspelbaar wordt gehandeld, vanuit de drieslag toezicht/handhaving, onderhoud/beheer en sociaal/fysiek investeren. Hieruit blijkt dat toezicht en handhaving niet op zichzelf staat en regie en integraliteit een belangrijk aandachtspunt is. Via de Wijkgerichte Dienstverlening en Burgerparticipatie worden burgers en ondernemers (meer) betrokken bij de taken en werkzaamheden van de gemeente. Dat kan in de planfase of bij de ontwikkeling van beleid zijn, maar ook via een signaalfunctie of concrete verzoeken voor toezicht en handhaving. Netwerkbijeenkomsten Op het gebied van toezicht en handhaving zijn in de gemeente diverse overheidsorganisaties op landelijk, provinciaal en regionaal niveau actief. Deze organisaties acteren ieder vanuit een eigen beleidsveld, taakstelling en invalshoek. Belangrijk is om deze organisaties te kennen. Na het inventariseren van de verschillende actoren kan vervolgens jaarlijks een bijeenkomst worden georganiseerd, waarbij aan de hand van een thema van gedachten wordt gewisseld over toezicht en handhaving in het algemeen en in Velsen in het bijzonder. Deze netwerkbijeenkomsten kunnen tevens worden benut om te onderzoeken waar verdergaande samenwerking mogelijk is. Samenwerking met toezichten handhavingspartners De gemeente Velsen maakt met verschillende partners afspraken over toezicht en handhaving. Zo voert de Milieudienst IJmond milieutaken van de gemeente uit, inclusief toezicht en handhaving. Dat geldt ook voor het Centraal Nautische Beheer, die taken uitvoert op het gebied van nautisch beheer en port security. Verder voert de brandweer van de Veiligheidsregio Kennemerland taken uit op het gebied van het gebruik van bouwwerken. De GGD van de Veiligheidsregio Kennemerland houdt zich onder meer bezig met ship sanitation, infectieziektebestrijding en controle op kinderdagverblijven in Velsen. De gemaakte afspraken zijn vastgelegd in verschillende documenten. Het is goed dat andere (publiekrechtelijke) organisaties toezicht en handhavingstaken namens de gemeente Velsen uitvoeren, maar het is wel belangrijk daar inzicht en overzicht van te hebben. Om hierop meer grip te krijgen is het samenbrengen van de gemaakte afspraken relevant binnen het jaarprogramma en het verantwoordingsdocument. Op dit punt is nog winst te behalen, want ook hier geldt dat een (gezamenlijke) programmatische aanpak tot zichtbare en betere resultaten kunnen leiden. Ook samenwerking met andere partners is denkbaar, zoals met de Belastingdienst, Douane, Koninklijke marechaussee, ministeriële en provinciale inspecties, de hoogheemraadschappen, buurgemeenten en vele anderen. Voorafgaand aan de samenwerking is het van belang om te weten welk gedeeld probleem door middel van een gezamenlijke aanpak het hoofd kan worden geboden. Ook hier geldt dat een programmatische of projectmatige aanpak de voorkeur heeft. Uit het bovenstaande blijkt dat onderscheid kan worden gemaakt tussen partners, die taken uitvoeren namens de gemeente Velsen en partners die eigen taken uitvoeren. Met beiden kunnen via samenwerking toezichten handhavingprojecten worden uitgevoerd. De samenwerking met beide soorten partners is belangrijk en verdient meer aandacht in de komende beleidsperiode.


Organisaties die voor de gemeente Velsen taken uitvoeren Een aantal organisaties is of wordt opgericht om taken van de gemeente Velsen uit te voeren. Hierna volgt een kort overzicht van de belangrijkste organisaties, die ook op het gebied van toezicht en handhaving in Velsen actief zijn. Regionale uitvoeringdienst (RUD) In de bestuursrechtelijke sfeer vindt een ontwikkeling plaats van schaalvergroting, onder meer door de ontwikkeling van de wettelijk verplichte oprichting van een Regionale Uitvoeringsdienst (RUD). De samentrekking van publieke uitvoeringstaken betreft het gebied van het omgevingsrecht. Door schaalvergroting worden voordelen beoogd in de sfeer van doeltreffendheid en doelmatigheid. Het overdragen van taken bij een andere publiekrechtelijke rechtspersoon impliceert afstand nemen van de primaire bestuurlijke invloed op sturing. Om deze reden is de vraag relevant of het wenselijk is om andere uitvoerende taken op het gebied van toezicht en handhaving op te dragen, naast het overdragen van de wettelijke basistaken. Bij overdracht of delegatie van taken wordt afstand genomen, bij het opdragen van taken worden publiekrechtelijke overeenkomsten aangegaan waarop bestuurlijke invloed kan plaatsvinden De vraag welke taken eventueel opgedragen kunnen worden hoeft in dit kader niet beantwoord te worden, maar kan in de beleidsperiode wellicht wel relevant worden. De oprichting van de RUD heeft voor de wettelijke, dus verplichte, overdracht van de basistaken tot gevolg, dat zowel het kaderstellende beleid als het uitvoeringsbeleid na oprichting zijn overgedragen aan de RUD. Daarop heeft het bestuur van de gemeente alleen nog invloed via de bestuurlijke deelname aan het algemeen en dagelijks bestuur van de RUD. Het maken van jaarlijkse afspraken op het gebied van samenwerking wordt dan uiteraard relevant. Milieudienst IJmond (MDIJ) De Milieudienst IJmond (MDIJ) voert sinds 1999 alle taken van de gemeente uit op het gebied van milieu. In een jaarlijks werkprogramma worden de voorgenomen toezicht en handhavingstaken aan de gemeente voorgelegd ter vaststelling. Ook wordt jaarlijks verslag uitgebracht over de bereikte resultaten. De milieudienst vervult vanuit milieuperspectief ook een rol met betrekking tot inrichtingen op het gebied van drank en horeca. De gemeentelijke taken op het gebied van bestuursrechtelijke toezicht zullen uitbreiden door de wijziging van de Drank- en Horecawet per 1 januari 2013. Hierdoor zal samenwerking met de gemeente nodig zijn. In zijn algemeenheid staat het de gemeente vrij om moverende redenen taken op het gebied van toezicht en handhaving op te dragen aan de milieudienst, op basis van bestuursafspraken of publiekrechtelijke overeenkomsten. Centraal Nautisch Beheer (CNB) Ook het Centraal Nautisch Beheer (CNB) voert voor de gemeente toezichthoudende taken uit in de sfeer van nautische taken, de regionale havenverordening en havenveiligheid (port security). In 2005 is een toezicht en handhavingsbeleid ontwikkeld. Via een specifieke rapportage wordt aan de burgemeester verslag gedaan over toezicht en handhaving op dit specifieke gebied. Veiligheidsregio Kennemerland (VRK) De Veiligheidsregio Kennemerland (VRK) bestaat uit de Regionale Brandweer (RBW) en de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD). Door de RBW worden op het gebied van proactie en preventie gebruiksvergunningen afgegeven of gebruiksmeldingen van objecten gecontroleerd. Dit geldt ook voor tijdelijke bouwwerken, zoals grote tenten en stellages die worden opgericht in het kader van evenementen. Voorts vinden activiteiten plaats in het kader van externe veiligheid en bijvoorbeeld de openstellingvergunning van de drie tunnels die de gemeente rijk is. Door de


RBW, proactie en preventie, wordt jaarlijks een activiteitenplan opgesteld, waarbij afstemming plaatsvindt met de gemeente. Wanneer de Wet veiligheidsregio’s wordt gewijzigd, zullen de lokale brandweertaken bij wet worden overgedragen aan de veiligheidsregio. Een wetsontwerp is daarvoor aanhangig. Nadat de wetswijziging inwerking treedt, komen de bestuursafspraken uit 2008 van rechtswege te vervallen. De GGD voert in het kader van de volksgezondheid op grond van de wet taken uit voor de gemeente. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de locaties voor kinderopvang, de infectieziektebestrijding, afgeven van certificaten aan schepen in het kader van ship sanitation. Op basis van de gemeenschappelijke regeling of bij afzonderlijke besluitvorming zijn taken aan de GGD opgedragen, waarbij jaarlijks afspraken worden gemaakt over de uitvoering.


10 Monitoring en evaluatie Monitoring Om na te kunnen gaan of de beleidsdoelstellingen en de geplande werkzaamheden uit het jaarprogramma worden gerealiseerd, is het belangrijk dat de resultaten van de uitgevoerde controles worden gemonitord. Dit kan zowel via de registratie van meetbare grootheden als via de beschrijving van ontwikkelingen en beelden. Dit laatste geldt met name voor grootheden die niet of moeilijk meetbaar zijn. Hierbij kan gedacht worden aan de tevredenheid over de wijze waarop de gemeente een probleem heeft weten te voorkomen dan wel op creatieve wijze heeft opgelost in samenwerking met anderen. Denk hierbij aan een gesprek dat wordt gevoerd door de betreffende bestuurder met degene die de normen (nog) niet naleeft, waarna de aangesproken persoon of organisatie actie onderneemt waardoor verdere handhavingsactiviteiten niet meer nodig zijn. De toezichthouders en handhavers verwerken nu de resultaten van de controles in de eigen registratiesystemen van de betreffende afdelingen en organisaties. De afdeling Management Informatie onderzoekt in de beleidsperiode de mogelijkheden voor de invoering van een integrale administratie voor vergunningverlening, toezicht en handhaving. Het meervoudig gebruik van de beschikbare middelen en data vormt hierbij het uitgangspunt om tot en kostenneutrale uitvoering te komen. Met de integrale administratie moet de gemeente Velsen in staat worden gesteld om op een juiste manier uitvoering te geven aan de taken, die voortkomen uit de wettelijke regelingen. Bij de ontwikkeling van de digitale administratie zal aandacht worden besteed aan de mogelijkheden om heldere management- en bestuurlijke rapportages te maken. Evaluatie Jaarprogramma Afdelingen die voor bepaalde beleidsvelden toezichten handhavingtaken vervullen, brengen dat in beeld in het jaarlijks op te stellen werkplan voor de afdeling. Hiermee wordt monodisciplinair inzicht en overzicht verkregen op het onderdeel toezicht en handhaving waarmee de afdeling is belast. Zo worden in het afdelingsplan de onderwerpen en prioriteiten inzake toezicht en handhaving benoemd en uitgewerkt. In het werkplan wordt verder aangegeven hoeveel capaciteit voor de uitvoering van deze taken wordt ingezet. Het integraal afstemmen van de werkplannen en het evalueren van integraal uitgevoerde activiteiten staat in Velsen nog in de kinderschoenen. Dit onderdeel wordt in de komende beleidsperiode vorm en inhoud gegeven, te beginnen met een eerste gemeentebreed jaarprogramma voor 2013. De regie van integraal toezicht en handhaving binnen de gemeentelijke organisatie ligt bij de afdeling Algemene Zaken. Deze afdeling rapporteert aan het management van de organisatie en de wethouder Handhaving over de ontwikkelingen van het integraal toezicht en handhaving in de gemeente. Jaarlijks stelt het college van burgemeester en wethouders een gemeentebreed jaarprogramma vast, alsmede het verantwoordingsdocument. Beide instrumenten worden de raad ter kennisneming aangeboden, waarmee de raad in de gelegenheid wordt gesteld de controlerende rol te vervullen: toetsing op de gestelde kaders en toetsing op outcome. De rapportages van Algemene Zaken leveren tevens evaluatie informatie op, waarmee in het beleidsproces rekening kan worden gehouden.


11 Toezicht- en handhavingorganisatie in Velsen Om een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid mogelijk te maken dient de gemeente Velsen over een handhavingorganisatie te beschikken die bestaat uit voldoende gekwalificeerd personeel, dat voldoende middelen heeft om de werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Bestuurlijke verantwoordelijkheid op het gebied van toezicht en handhaving Integraal toezicht en handhaving heeft een multidisciplinair karakter, waarbij tevens begrippen als samenhang en samenwerking aan de orde zijn. Door middel van slim toezien en handhaven kunnen voordelen worden bereikt op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid. Wanneer voor een integrale benadering wordt gekozen, wordt bij een onderwerp van toezicht en handhaving gekeken naar de verschillende aspecten (feiteninventarisatie) en in het verlengde daarvan de daarbij behorende partijen (belangeninventarisatie). Vervolgens vindt overleg en afstemming plaats om te komen tot een slimme aanpak en slimme inzet van beschikbare middelen met het doel om resultaten te bereiken. Integraal toezicht en handhaving vormt een facetbeleid, dat dwars door de organisatie gaat, dit in tegenstelling tot een monodisciplinair of sectorbeleid. Het college heeft over de bestuurlijke verantwoordelijkheid gesproken in haar vergadering van 31 januari 2012 en het besluit genomen meer helderheid te creëren en borgen met betrekking tot de portefeuilleverantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen monodisciplinaire en multidisciplinaire verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving. Het besluit is in onderstaand beeld vertaald: Medebewind van wetgeving

Handhavingsbeleid Kinderopvang Velsen

Bestemmingsplannen

……. Etc.

Ontwikkeling beleid

Ontwikkeling beleid

Ontwikkeling plannen

Ontwikkeling beleid / plannen

Integraal Toezicht- en Handhavingsbeleid Projecten en Thema’s voor Toezicht en Handhaving Multidisciplinaire benadering

Uitvoering beleid, inclusief toezicht en handhaving

Uitvoering beleid, inclusief toezicht en handhaving

Planrealisatie, inclusief toezicht en handhaving

Uitvoering, inclusief toezicht en handhaving

De vertikale kolommen vertegenwoordigen een monodisciplinair of sectoraal beleid- of taakveld, waarvoor een wethouder verantwoordelijk is voor de keten: plan, do, check, act (inclusief toezicht en handhaving). De horizontale kolom vertegenwoordigt het multidisciplinaire niveau (facetbeleid), waarvoor de Portefeuillehouder Handhaving verantwoordelijk is.

Monodisciplinaire verantwoordelijkheid Een wethouder die belast is met een of meerdere beleidsvelden, is voor de volgende onderdelen per beleidsveld verantwoordelijk: 1. De uitvoering en (doen) naleving van de wettelijke regelingen en beleidsregels die gelden voor het betreffende beleidsveld;


2. De ontwikkeling en uitvoering van het beleidsveld3, waaronder het realiseren van de beleidsdoelen via een uitvoeringsprogramma; 3. Het toezicht en de handhaving binnen het beleidsveld. De wethouder is daarmee monodisciplinair verantwoordelijk voor alle fasen waaruit een beleidscyclus bestaat namelijk: plan, do, check en act. Het toezicht en de handhaving leveren informatie op waarmee het beleid (verder) ontwikkeld kan worden. Multidisciplinaire verantwoordelijkheid Bij integraal toezicht en handhaving wordt de aandacht gericht op de multidisciplinaire aspecten van toezicht en handhaving. De Portefeuillehouder Handhaving is daarmee verantwoordelijk voor de volgende onderdelen: 1. De informatiepositie van de gemeente, deze ontwikkelen en (verder) uitbouwen, waarmee de regiefunctie van de gemeente vorm en inhoud wordt gegeven; 2. Het opstellen van het gemeentebreed Jaarprogramma Toezicht en Handhaving op basis van informatie- en risicoanalyses (informatie, risico en programma gestuurd handhaven), waarbij slim toezien en handhaven het uitgangspunt is en onderscheid wordt gemaakt tussen een proces- en projectmatige aanpak van toezichten handhavingsonderwerpen; 3. Het opstellen van het gemeentebreed Verantwoordingsdocument Toezicht en Handhaving en het formuleren van aanbevelingen voor het continue proces van kwaliteitsverbetering van toezicht en handhaving; 4. Het aanspreken van collega wethouders wanneer niet of onvoldoende aandacht wordt besteed aan de integrale aanpak van onderwerpen op het gebied van toezichten handhaving; 5. Toezicht- en handhavingprojecten, waarbij het multidisciplinaire karakter aan de orde is; 6. Een monodisciplinaire handhavingactiviteit, waarvoor overname is verzocht door een collega wethouder om de schijn te voorkomen van een mogelijke belangenverstrengeling, tussen enerzijds het belang van een goede beleidsontwikkeling en anderzijds de handhaving van een casus binnen hetzelfde beleidsveld. Verder bestaat al enige tijd de wens en behoefte op het gebied van toezicht en handhaving om integraal te werken. Dit kan door middel van projecten en thema’s, waarbij gedacht kan worden aan het havengebied van Velsen of illegale bewoning in relatie tot kamerverhuur en de leefbaarheid. Binnen het perspectief van deze kadernota zal aan een integrale werkwijze meer aandacht worden besteed. Platform Toezicht en Handhaving Binnen de organisatie is overleg geïntroduceerd, het Platform Toezicht en Handhaving Velsen, voor de interne afstemming op het gebied van toezicht en handhaving in Velsen. In het overleg worden de programma’s van de afdelingen voor zover het toezicht en handhaving betreft, op elkaar afgestemd daar waar samenwerking een meerwaarde oplevert (slim handhaven). Verder wordt in het overleg beoordeeld of bepaalde onderwerpen van toezicht en handhaving bestuurlijke aandacht behoeven. Deze worden geagendeerd voor de staf Handhaving (Portefeuillehouder Handhaving) en/of het Combi-overleg Veiligheid & Handhaving, het bestuurlijk overleg tussen de burgemeester en de Portefeuillehouder Handhaving, indien ook op dat niveau afstemming bestuurlijk gewenst is. In het laatste geval gaat het over de afstemming van de bestuursrechtelijke handhaving en de handhaving op het gebied van openbare orde, de rechtshandhaving en integrale veiligheid. Communicatie 3

Het kaderstellende beleid wordt voorbereid en door de raad vastgesteld. Het uitvoeringsbeleid is een verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders.


Communicatie is zowel intern als extern een essentieel onderdeel van toezicht en handhaving. Intern moet meer aandacht zijn voor het delen van de aanwezige kennis en ervaring. Bijvoorbeeld kennis vanuit toezicht en handhaving als input voor het maken van beleid en gemeentelijke regelgeving, waardoor de kans op een succesvol beleid of verordening verbeterd wordt. Met externe communicatie kan ook meer gewonnen worden. In het algemeen kan op het gebied van toezicht en handhaving meer aan de voorkant worden opgetreden. Dit kan door een communicatie strategie op het gebied van toezicht en handhaving, met een bijpassend programma of communicatiekalender. Extern moet niet alleen over toezichten handhavingsactiviteiten gecommuniceerd worden, maar ook met burgers en ondernemers over toezicht en handhaving in de wijk om het draagvlak voor toezicht en handhaving te verbreden. Ontwikkelingen Digitalisering Digitalisering krijgt een steeds belangrijkere plek in de wereld om ons heen. Ook toezicht en handhaving wordt steeds meer beïnvloed door digitalisering. Bij diverse handhavingorganisaties wordt geëxperimenteerd met social media, gebruik van smartphones, tablets en hand-helds door toezichthouders. Ook vindt steeds vaker digitale informatieuitwisseling tussen handhavingspartners plaats. Ook kunnen nieuwe middelen worden ingezet om te communiceren met burgers en ondernemers over handhaving. De inzet van digitale instrumenten kan zo een onderdeel gaan vormen van een naleefstrategie. Andersom kan de social media ook als instrument ingezet worden als middel om trends, ontwikkelingen of concrete overtredingen te signaleren. Op die manier kunnen hotspots in beeld worden gebracht. Het slim inzetten van smartphones of tablets met goede applicaties kan de inzet van toezichthouders en handhavers efficiënter maken. Verder bestaat binnen de organisatie de behoefte aan een centraal systeem, waar de registratie van verzoeken om handhaving worden bijgehouden. Bij deze (digitale) ontwikkelingen zal tevens de privacygevoeligheid van bepaalde gegevens in ogenschouw moeten worden genomen. In elk geval zal in de komende beleidsperiode ook in Velsen de digitale mogelijkheden voor toezicht en handhaving verder worden verkend. Het is belangrijk dat ook wordt gekeken naar positieve ontwikkelingen in Nederland die van nut kunnen zijn in de gemeente Velsen. Zo vindt in Almere een pilot plaats met een earlywarning systeem, waarin het ministerie van Binnenlandse Zaken participeert. Diverse digitale bestanden worden gekoppeld zodanig dat niet tot personen herleidbare informatie wordt gegenereerd. Op basis van de resultaten ontstaat een beeld waarop keuzes gemaakt kunnen worden om een aandachtspunt preventief en/of repressief op te pakken. Ook het systeem dat in Rotterdam is ingevoerd biedt kansen voor de toekomst. Toezichthouders van de gemeente, de generalisten of “huisartsen”, signaleren in het veld allerlei zaken die via hand-helds direct worden vastgelegd en doorgegeven aan de specialisten in de back office op het gemeentehuis. Het publiek kan via Google maps de verrichtingen volgen. Het openstaan voor ontwikkelingen en aandachtspunten vanuit de samenleving, en de (ontvangen) signalen te volgen via bijvoorbeeld social media, kan verder worden bevorderd en ontwikkeld in Velsen. Hiermee bouwt de gemeente voor zichzelf tevens aan een informatiepositie, waarmee de regierol op het gebied van beleidsontwikkeling, toezicht en handhaving op een moderne wijze vorm en inhoud kan worden gegeven, inclusief een goede registratie van capaciteit qua feitelijke inzet toezicht en handhaving. Scheiding vergunningverlening en handhaving Om de objectiviteit van de werkzaamheden te borgen, is binnen afdelingen een scheiding aangebracht tussen vergunningverlening en handhaving. De vergunningverleners zijn niet betrokken bij de handhaving van vergunningen, waarvan zij de voorschriften hebben opgesteld. In voorkomende gevallen treden zij bij de uitoefening van


het toezicht wel op als adviseur van de toezichthouders. De toezichthouder blijft als procesverantwoordelijke verantwoordelijk voor het toezicht en handhaving. Werkprocessen De werkzaamheden van de toezichthouders en handhavers worden in protocollen vastgelegd, voor zover relevant in het kader van de kenbaarheid voor burgers en ondernemers of een mogelijke juridische toetsing achteraf. Door de beschikbaarheid van procesbeschrijvingen kunnen de werkzaamheden – ook bij personeelsmutaties – uniform en transparant worden uitgevoerd. Opleiding Om de kennis van de medewerkers voor toezicht en handhaving, maar ook op het gebied van BOA en juridische zaken op niveau te brengen en te houden, stelt de desbetreffende vakafdeling jaarlijks een opleidingbudget ter beschikking. Ieder jaar wordt een opleidingsplan opgesteld dat door het managementteam wordt vastgesteld. Jaarlijks worden bij de vaststelling van de begroting door de raad de financiële kaders en budgetten vastgesteld, die gelden als randvoorwaarden. Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA) Verder kan nog worden aangegeven dat landelijk een discussie wordt gevoerd over de taken en rol van de toezichthouder en die van de buitengewoon opsporingsambtenaar (BOA). Landelijk staat de vraag centraal of de BOA in dienst van de gemeente moet blijven en aangestuurd moet worden door de politie (operationele regievoering), dan wel dat deze functie moet worden geïncorporeerd in de nieuwe politieorganisatie. Verder worden nog vragen gesteld bij de inhoud van de functie van BOA. Er zijn zes domeinen waarbij een strikte scheiding wordt toegepast. Landelijk wordt onderzocht of bepaalde domeinen kunnen worden samengevoegd, om met de beschikbare capaciteit aan BOA meer resultaten te kunnen bereiken. Het betreft hier dus capaciteit in de strafrechtelijke sfeer. Een gemeentelijke piketdienst voor toezicht en handhaving en juridische expertise Een belangrijk organisatorische aandachtspunt vormt de continuïteit van toezicht en handhaving in de gemeente Velsen (24-uurs bereikbaarheid). Op dit moment is het toezicht en handhaving in belangrijke mate een activiteit die is georganiseerd binnen de reguliere kantoortijden, op enkele uitzonderingen na. De maatschappij stopt niet om 17.00 uur en kent evenmin rustperiodes zoals het weekend. Toezicht en handhaving inclusief juridische ondersteuning zal vanwege de effectiviteit ook op andere tijden actief moeten zijn. De invoering van een piketdienst is te overwegen. In de komende beleidsperiode wordt hierover een beeld gevormd en een voorstel ontwikkeld. Borging personeelsformatie De personeelsformatie en de financiële middelen die nodig zijn voor een adequate uitvoering van het handhavingsbeleid zijn vastgelegd in de begroting in het betreffende programma. In het Jaarprogramma Toezicht en Handhaving wordt jaarlijks aangegeven hoe de personele capaciteit wordt ingezet. Middelen Om een adequate uitvoering van de werkzaamheden mogelijk te maken staan de toezichthouders en handhavers diverse en moderne middelen ter beschikking. De beschikbare middelen verkeren in goede staat en worden periodiek gecontroleerd. Voordat wordt overgegaan tot aanschaf van nieuwe middelen, wordt eerst bekeken of door meervoudig gebruik van de beschikbare middelen meer is te bereiken uit het oogpunt van efficiency. Voorts is het wenselijk om met ingang van 2014 in de producten- en programmabegroting, alsmede de jaarrekening, aan te geven wat de kosten zijn van toezicht en handhaving. Bij de


betreffende producten/programma’s waar sprake is van toezicht en handhaving kunnen de beschikbare uren en bijbehorende financiële middelen worden opgenomen. Hiermee wordt inzichtelijk wat toezicht en handhaving in Velsen kost. Verder is in de sfeer van de financiën nog van belang dat in de risicoparagraaf van de begroting een passage wordt opgenomen voor de kosten van handhavingsactiviteiten in de sfeer van voorschot of gelden die niet verhaald kunnen worden. Dit geldt met name in die gevallen waarin (rouwelijks) opgetreden moet worden met bestuursdwang maatregelen. Bij een last onder dwang speelt dit aspect minder sterk. Tot slot Deze kadernota leidt op zichzelf niet tot uitbreiding van middelen (geld of capaciteit). Deze vraag komt aan de orde op het moment in de beleidsperiode dat voor een issue uit de onderwerpenlijst van deze kadernota (zie p. 8-9) een plan van aanpak wordt opgesteld door een projecteigenaar binnen de gemeente. Op dat moment wordt over het betreffende onderwerp een zelfstandige politiek-bestuurlijke afweging gemaakt, waarbij ook over de eventueel benodigde middelen een besluit worden genomen. De projecteigenaar ziet erop toe dat gedurende de beleidsperiode conform de reguliere planning en controlcyclus en -rapportages aandacht wordt besteed aan zijn/haar onderwerp uit de kadernota. Als blijkt dat tijdens de beleidsperiode, als gevolg van het stellen van nieuwe bestuurlijke prioriteiten op het gebied van toezicht en handhaving, aanvullende middelen nodig zijn, dan zal daarover een separaat voorstel worden ingediend waarbij een zelfstandige politiekbestuurlijke afweging wordt gemaakt en tevens over eventuele inzet van (extra) middelen een besluit worden genomen.


Colofon Tekst Vormgeving Communicatie Heeft u vragen? 0255-567200 Wilt u reageren? [email protected] Meer informatie? www.velsen.nl Gemeente Velsen Algemene Zaken Postbus 465 1970 AL Velsen


Kadernota Integraal Toezicht en Handhaving. Gemeente Velsen

Recommend Documents