INNOVATIEF AANBESTEDEN

INNOVATIEF AANBESTEDEN - d e weg van het loslaten Evaluatie van 7 projecten binnen Noord-Brabant

Afdeling Personeel en Organisatie E. Zweekhorst / L Hoekstra 25-8-2001

Project evaluatie innovatieve

bestekken

1 INLEIDING EN ONDERZOEKSDOELEN Door de projectleider Innova (Martin Hoenderkamp) is gevraagd om een evaluatie uit te voeren van een 7-tal bestekken die voorkomen op de lijst van innovatieve bestekken binnen onze directie. Het onderzoek is uitgevoerd door Laurens Hoekstra en Evert Zweekhorst van afdeling P & O . Tijdens het onderzoeken waren tweetal projecten in uitvoering, andere in aanbesteding- of in voorbereidingsfase. V a n eerstgenoemde bestekken is reeds een evaluatierapport opgesteld over de voorbereiding. Het doel van deze evaluatie is primair het in kaart brengen van de belangrijkste ervaringen met innovatief aanbesteden' het zoeken naar de gemeenschappelijke deler tussen de projecten en het doen van aanbevelingen op grond van de bevindingen.Secundair doel was het verzamelen van bouwstenen voor de aanpak van een evaluatie begin 2002, en hierover de O R te informeren. Bewust is gekozen voor een pragmatische invalshoek, primair gericht op het niveau van het middenmanagement, De volgende onderzoeksdoelen zijn geformuleerd : 1. Het verzamelen van ervaringen van mensen die nauw betrokken zijn/zijn geweest bij innovatief aanbesteden en/of het afwegingsproces. 0 in kaart brengen van de resultaten op de volgende criteria (hoofdstuk 3.1) 0 inschatting van hoeveelheid werk 'oude' werkwijze vs. 'nieuwe' 0 welke kennis is meer/minder benodigd ? Welke vaardigheden bleken essentieel ? 0 worden mensen er door uitgedaagd ? Is het 'leuker' ? 0 totale kosten (direct/indirect) 0 innovatief gedrag bij de aannemer 0 maatschappelijke effecten 0 zijn er veranderingen in de bestuurlijke rol als (vaar)wegbeheerder 0 effecten op de beheersing van de rechtmatigheid 2. Het inventariseren van factoren die 'beperkend' zijn gebleken bij het innovatief aanbesteden en evt. te nemen maatregelen op in te spelen op die beperkingen. Welke randvoorwaarden zijn essentieel voor een verdere doorvoering van innovatief aanbesteden (decentralisatie ?). Zijn er nog meer kritische succesfactoren ? (hoofdstuk 3.2) 3. Het verder ontwikkelen van een checklist van criteria om het besluitvormingsproces over innova te ondersteunen (bijlage). Hiervoor zijn de aanbevelingen verwerkt tot een ijst met aandachtspunten. 1

De volgende bestekken zijn onderdeel geweest van de evaluatie: 0 CDEO-bestek (Dassen) 0 Groenbestek (den Bosch) 0 Groen/grijs/wit-bestek (Eindhoven) 0 Verhardingenbestek 2002 (Eindhoven) 0 Fauna-uitstapplaatsen (Tilburg) 0 Nautisch baggeren (Tilburg) 0 Markeringenbestek (Breda) In hoofdstuk 2 vindt u een korte beschrijving van de onderzoeksaanpak + bronnen die gebruikt zijn. In hoofdstuk 3 vindt u de resultaten weergegeven op de eerste twee onderzoeksdoelen. De checklist (doelstelling 3) die opgesteld is op basis van de resultaten uit de interviews en de nodige literatuur is opgenomen als bijlage. Hoofdstuk 4 bevat de conclusies en aanbevelingen.

Uit:projectopdracht evaluatie innovatieve projecten

Afdeling Personeel en Organisatie, 15-8-2001


bestekken

2

ONDERZOEKSAANPAK, BRONNEN

Het onderzoek is uitgevoerd met behulp van semi-gestructureerde interviews, waarbij de projectleiders geTnterviewd zijn alsmede diegene die primair verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Tevens zijn Lucien Baert (CXB), Sjaak van Noorloos (IVAS) en Hanneke Verheul (CXO) geTnterviewd over juridische, kosten- en rechtmatigheidsaspecten. Een volledige lijst van geinterviewden is in de bijlage opgenomen. Om het beeld te completeren is een korte enquete rondgestuurd, waar aan de hand van stellingen is gemventariseerd in hoeverre de resultaten die uit de interviews kwamen representatief waren. De resultaten hebben de hoofdlijnen van de bevindingen bevestigd. Bronnen: Bestekken van de genoemde contracten Notitie Woudschoten Bundel themadag innovatief aanbesteden Rapport: 'Verantwoord Uitbesteden' Rapport: 'De kracht van het loslaten' Evaluatierapporten bestekken (Eindhoven, den Bosch)

4 Afdeling Personeel en Organisatie, 15-8-2001


bestekken

3 RESULTATEN De opdracht bestond uit een evaluatie op een aantal criteria (doelstelling 1, hoofdstuk 1). In het onderzoek is bekeken in hoeverre er voor deze criteria objectieve gegevens beschikbaar waarop men een oordeel kan baseren. Gaandeweg is gebleken dat een 'objectief meetbare' vergelijking traditioneel/innovatief niet zinvol/haalbaar is: de factoren in de vergelijking, waarvan vooraf gedacht werd dat die objectief meetbaar zouden zijn (m.n. kosten en tijd) worden - z o bleek uit de interviews - te sterk beTnvloed door het 'nieuwe' van de situatie. Het onderzoek heeft zich daarom geconcentreerd op factoren die in het proces zelf kritisch/van belang zijn geweest. Op grond hiervan zijn zinvolle aanbevelingen te geven. In 3.1 wordt ingegaan op doelstelling 1 van het onderzoek, het weergeven van de ervaringen met innovatief aanbesteden. In 3.2 wordt een beschrijving gegeven van beperkende factoren bij innovatief aanbesteden en kritische succesfactoren. De checklist die op basis van de conclusies en aanbevelingen gemaakt is, is opgenomen in de bijlage.

3.1 Ervaringen met innovatief aanbesteden Effecten

op tijd werkwijze

oud/nieuw

0

De ervaringen met innovatieve aanbesteding zijn zonder meer positief te noemen. De meesten die de nodigs scepsis vooraf hadden, geven toe dat dit niet terecht is gebleken, degenen die vanaf het begin enthousiast waren zijn dat gebleven. Wel worden er zorgen geuit over de kostenontwikkeling op lange termijn. Men vreest dat het op termijn veel duurder wordt door toenemende afhankelijkheid van R W S . Niet genoemd, maar wel van belang is de kennisborging (om op die manier niet te afhankelijk te worden).

0

Binnen de dienstkring den Bosch waren de ervaringen zeker in het begin niet unaniem positief. Twee belangrijke oorzaken zijn genoemd: dezelfde aannemer was ook met een traditioneel bestek bezig binnen de dienstkring, waardoor de toezichthouders op twee verschillende manieren moesten optreden naar dezelfde aannemer. Ditzelfde gold voor de medewerkers bij de aannemer. Er ontstond veel verwarring. Op dit moment groeit door de toegenomen ervaring het vertrouwen in de werkwijze.

0

Geconstateerd wordt een sterke terugloop in de benodigde capaciteit voor het toezicht. De schattingen lopen uiteen tussen de dienstkringen (Eindhoven/den Bosch). Een verklaring hiervoor is niet direct voor handen, een aantal suggesties is gedaan: Vertrouwen in /kwaliteit van aannemer (in welke mate acht je het nodig om fysiek toezicht te houden/controles uit te voeren ?) Bij Eindhoven zijn 2 toezichthouders belast met het toezicht, in den Bosch heeft men ervoor gekozen geen aparte toezichthouders op het bestek te zetten vanwege te weinig restcapaciteit voor de overige bestekken Het feit dat in den Bosch aannemer ook traditioneel bestek uitvoert (zie hierboven) Door ervaringen uit te wisselen op het niveau van toezichthouders zouden de voornaamste factoren boven water moeten kunnen komen. De dienstkringen hebben zelf in hun notitie over de arbeidsmix een inschatting gemaakt van een besparing van 30-40 % (voorbereiding en uitvoering) over een periode van c a . 5 jaar.



0

bestekken

Er is afgezien van de vergelijking van de UVS-tijdsregistratie tussen een innovatief bestek en een traditioneel. In de interviews werd meerdere malen aangegeven dat het een groeitraject is, waardoor er nog weinig te vallen valt over de tijdsbesteding in een stabiele situatie. Als je de vergelijking toch zou maken, zou je voor de toekomstige situatie toch weer van een 'schatting' uit moeten gaan. Zowel projectleiders als toezichthouders zien een verschuiving van toezichthoudende taken naar de inspecteurs: hier moet nog meer winst, tijdwinst, te halen zijn. Naast toezicht worden op termijn m.n. besparingen voorzien in:

. Controle (m.n. het uitvoerende deel) . Contracttoetsen . Ontwerpen /bestekschrijven . Gegevensbeheer Innovatief aanbesteden heeft geleid tot schaalvergroting, waardoor ook effecten ontstaan op bijv, de omvang van het factuurproces. 0

Het beheer van met name areaalgegevens ( G R O B I S enz) komt in een ander daglicht te staan. Innovatief aanbesteden maakt het up-to-date houden van een gedetailleerd gegevensbestand overbodig. Een fundamentele herorientatie op het beheer van de areaalgegevens is nodig. Zeker als de dienstkringen bij een zelfde type onderhoudswerkzaamheden verschillende afwegingen gaan maken in het afwegingsproces traditioneel/innovatief ontstaan er verschillen in gegevensbehoefte.

0

Volgens de respondenten waren er geen effecten merkbaar in de (benodigde) bevoegdheden. De bestaande bevoegdheden binnen de directie vormen geen knelpunt bij innovatief aanbesteden. Door het structureel loslaten van de UCA-richtlijnen zouden de regels tussen D2 en D3 wel kunnen veranderen, maar hierop is nog weinig zicht.

0

Op termijn is naar ons oordeel te verwachten dat de specialistische diensten in een andere relatie komen te staan tot de regionale diensten. In plaats van het geven van voorschriften over materiaalgebruik bij bijv. t.a.v. wegmarkeringen, zuilen de specialistische diensten meer toetsend en meedenkend moeten optreden (bijvoorbeeld wanneer de aannemer andere materialen voorstelt). De specialistische diensten zuilen steeds meer geconfronteerd worden met vraagstukken van de regionale diensten, veroorzaakt door innovatieve initiatieven van de aannemer. De indruk is dat de specialistische diensten hier nog onvoldoende op anticiperen.

0

innovatieve bestekkenen leiden tot een confrontatie met de eigen werkwijze en technische kwaliteit: zo bleken de functionele eisen op het gebied van wegmarkeringen (reflectiewaarden) op grote schaal onder de norm te liggen. Er zou erg veel geld voor nodig zijn om directiebreed te voldoen aan de norm. Het leidt ook tot het ter discussie stellen van normen.

0

Uit de enquete kwam naar voren dat de overgrote meerderheid door de opgedane ervaring meer mogelijkheden ziet voor innovatieve bestekken.

0

Er zijn veel redenen genoemd om innovatief aan te besteden, maar uit de interviews blijken die aanleidingen niet altijd even duidelijk overgekomen te zijn. ledereen ziet in innovatief aanbesteden andere kansen: het verminderen van gegevensstromen, het verminderen van het aantal aannemers. Afwegingen leiden zo tot andere combinaties van werkzaamheden: groenbestek, markeringen-bestek, groen-grijs-witbestek. Verklaarbaar vanuit een pioniers-rol, maar op termijn zouden de doelen die men beoogd met de contractvorm helder moeten zijn.

Conclusie tijd, werkwijze oud/nieuw Innovatieve bestekken hebben een grote impact op de werkwijze voor de medewerkers van de dienstkring. De ervaringen zijn positief. Op basis van de ondernomen innovatieve pilots is een beleidslijn voor de drie Dassen nodig, van waaruit bestekken al dan niet definitief innovatief op de markt gezet worden.



bestekken

Op langere termijn moet wel voldoende kennis geborgd zijn om niet te afhankelijk te worden van de aannemerij.

Effecten

op de (benodigde)

kennis

en

vaardigheden

Opvallend is dat de projectleiding bij de innovatieve bestekken veelal gelegd is bij medewerkers die of zeer ervaren waren of juist 'onbevangen' waren. Het gemeenschappelijke kenmerk is dat zij zich kunnen 'los kunnen/moeten maken' van de materie. Ondanks vele nota's over innovatief aanbesteden waarin gesproken wordt over een toenemend benodigd opleidingenniveau, hebben veel projectleiders aangegeven alleen het 'nieuwe' van de materie als lastig te ervaren. "Daar is een bepaalde abstractie voor nodig, maar als je dit bestek 2 keer gemaakt hebt is het net zo gewoon als een traditioneel bestek". Ook in de uitvoering moeten de medewerkers in het begin wennen aan de nieuwe werkwijze, maar groeien ze er in. Als een bestek de eerste keer wordt voorbereid op innovatieve wijze zijn wel bepaalde competenties nodig. Voor een projectleider voorbereiding: druk" kunnen zetten op het proces omgaan met onzekerheden het nemen van initiatieven communicatieve vaardigheden Daarnaast dient de technische kennis uiteraard ook goed vertegenwoordigd te zijn in de voorbereiding. Een ideale combinatie is dan ook het hebben van veranderingsgerichte en technische kwaliteitsgerichte capaciteiten, zo mogelijk in 1 persoon verenigd. Indien deze niet in een persoon verenigd zijn, zijn de veranderingsgerichte capaciteiten het meest van belang bij de projectleider. Op termijn wordt ervaring op het gebied van onderhandelen wel als belangrijk element in het werk genoemd. In de bestekken die nu lopen valt weinig verandering waar te nemen. De ondersteuning van het R S O en de D W W is van groot belang geweest. Ook het feit dat er op het gebied van prestatiebestekken al voorbeelden waren (Huis ter Heide en Apeldoorn) heeft bijgedragen. Veel medewerkers zien de relaties tussen de diensten toenemen door deze werkwijze. Medewerkers geven aan dat het aanspreken van de aannemer op de geleverde kwaliteit niet 'moeilijker' is, men geeft zelfs aan dat het makkelijker is: er zijn minder discussie over 'goed' en 'niet goed'.

Conclusie kennis en vaardigheden De benodigde abstractie in de voorbereiding ligt hoger dan bij een traditioneel bestek. Toch hebben veel projectleiders het gevoel dat dit van tijdelijke aard is, omdat je er aan de nieuwe werkwijze gewend raakt. Het lijkt er op dat het met de vooraf veronderstelde wijzigingen in de benodigde competenties (zoals aangegeven in diverse nota's) wel meevalt, in ieder geval in de onderhoudsbestekken die onderzocht zijn.. Bij het de eerste keer opzetten van nieuwe besteksvormen zijn wel specifieke competenties van belang: behalve technische kennis ook veranderingsgerichtheid, "druk" kunnen zetten op het proces, om kunnen gaan met onzekerheden, initiatiefrijk zijn en over voldoende communicatieve vaardigheden beschikken.



Effecten

op de cultuur:

bestekken

de 'durf

van de organisatie,

is het 'leuker'

?

Het management heeft laten zien met innovatieve bestekken aan de slag te gaan. Het management heeft het proces gesteund, hetgeen door velen als de belangrijkste succesfactor wordt benoemd. De aanpak, waarbij het management zelf een keuze heeft voorbereid (via een tweetal sessies in maart vorig jaar) is een goede stap geweest. Velen hebben aangegeven de werkwijze, het 'nieuwe' ervan, een positieve en leuke ervaring te vinden. Uit o.a. de enquete blijkt dat de ervaringen met innovatief aanbesteden zodanig positief zijn, dat men unaniem van mening is dat er meer mogelijkheden zijn voor innovatieve aanbesteding van werk. Toch zijn er nuanceringen bij de cultuur, en de 'kunst van het loslaten' 1. 2.

3.

4.

Sommigen respondenten hebben aangegeven de eisen in de bestekken nog erg stringent te vinden, waardoor de kans op procesinnovaties wellicht verminderen. In de overwegingen wordt vaak de onzekere financiele calculeerbaarheid voor de aannemer als 'tegen'-argument gebruikt voor innovatief aanbesteden (m.n. bij variabel onderhoud). Dit komt vreemd over: de enige zorg voor R W S zouden de technische risico's voor de aannemer moeten zijn, niet de financiele: daar is de aannemerij juist veel meer bedreven in dan R W S . Het is wel aannemelijk dat een aannemer de risico's gaat beprijzen. De functie van het plan van aanpak en de mate van detaillering die gevraagd wordt voor een plan van aanpak (van voorgenomen aanpak op alle onderdelen tot organogrammen en inzicht in interne overlegstructuren van de aannemer aan toe) roept de vraag op in hoeverre dit in de hand werkt dat de reeds bij ons bekende aannemers het beste 'scoren' en dit evenzeer de kans op procesinnovaties bei'nvloedt. Aan de hand van een inventarisatie bij 3 bestekken die zijn aanbesteed, blijkt 2/3 van de aannemers af te vallen op grond van een onvoldoende plan van aanpak (Faunauitstapplaatsen: 10 offertse -> 4 voldoende, Groenbestek den Bosch 10 offertes -> 3 voldoende, Gecombineerd bestek Eindhoven 7 offertes -> 2 voldoende).

Het fenomeen dat de aannemer een plan van aanpak dient te leveren levert een aantal discussiepunten op bij prestatiebestekken: Kun je het plan van aanpak bij onderhandse aanbesteding achterwege laten ? Is certificering niet voldoende om vertrouwen in de aannemer te krijgen? Zou een plan van aanpak niet vervangen kunnen worden door aanvullende functionele eisen ? Welke juridische risico loop je met een plan van aanpak (als je een geschil hebt met de aannemer en deze verwijst naar het feit dat het plan van aanpak toch bekend was bij de opdrachtgever) ? De aannemer moet nu nog wennen aan het maken van een plan van aanpak. Wat is het nut als het kunstje straks bekend is en de plannen van aanpak worden gekopieerd ? Het gaat bij een prestatiebestek primair om de geleverde prestatie en niet op de wijze waarop die tot stand komt. Bij een Design & construct-bestek ligt dit anders en ligt een plan van aanpak veel meer voor de hand. N.B. De vraag of het plan van aanpak in de toekomst in belang toeneemt of juist afneemt levert verschillende antwoorden op: de een meent dat de eisen aan het plan van aanpak veel lager zouden moeten/kunnen zijn, de ander meent dat het plan van aanpak alleen nog maar in belang gaat toenemen. Conclusie cultuuraspecten: Innovatieve bestekken maken R W S naar het gevoel afhankelijker van de kwaliteit van de aannemer De ervaringen, opgedaan met innovatief aanbesteden zijn positief en "smaken naar meer" De soms (te ?) zware eisen aan een plan van aanpak nuanceren de 'kracht van het loslaten'.



bestekken

Een aantal mensen heeft aangegeven de eisen voor de aannemer nog erg stringent te vinden, hetgeen de kans op procesinnovaties wellicht negatief bei'nvloedt.

Effecten

op de

kosten

De kosten van een project (traditioneel/innovatief) bestaan uit de volgende onderdelen; a.

Voorbereidingskosten

b. c. d. e. f.

Aanneemsom Toezicht/controlekosten Kosten meer- / minderwerk Kosten evt. claims Nazorgkosten

Tijdens de uitvoering van dit project is gebleken dat een onderzoek of een innovatief bestek goedkoper/duurder is niet zoveel zin heeft. Dit wordt toegelicht aan de hand van een toelichting per onderdeel.

Ad a.

Voorbereidingskosten

Ten aanzien van de voorbereidingskosten kan gesteld worden dat deze niet representatief zijn: iets nieuws uitproberen kost tijd. De subjectieve schatting die een aantal respondenten aangaf is dat de voorbereiding twee keer zoveel tijd heeft gekost. In de toekomst worden de voorbereidingskosten juist lager geschat, omdat minder exact met hoeveelheden gerekend wordt (of iiberhaupt niet). De 'kopieerbaarheid' is groter. Bij innovatieve projecten op langere termijn ontstaat natuurlijk bij de aannemer een beeld over de feitelijke hoeveelheden. Ad b.

Aanneemsom

Bij innovatief aanbesteden worden veel voorbereidingskosten 'overgeheveld' naar de aannemer. Het vergelijken van aanneemsommen traditioneel-innovatief is derhalve principieel onjuist. Wel is het mogelijk op activiteiten niveau te onderzoeken of de aannemer zaken minder / anders uitvoert (Bijv. niet 5 keer schoonmaken omdat dat de verplichting is (RAW) maar 4 op basis van de functionele eisen. Bij de innovatieve bestekken in Eindhoven en den Bosch was de prijs lager dan vooraf geraamd was. Hieruit kan evengoed NIET geconcludeerd worden dat innovatief aanbesteden goedkoper is, immers ook deze aanneemsom is niet representatief voor de toekomst, omdat de strategie van de aannemer niet bekend is: schrijft de aannemer bewust laag in met oog op de toekomst of door gebrek aan ervaring ? Welk voordeel heeft de aannemer bij een langlopend contract ? Het is niet ongebruikelijk dat bij een onderhoudsbestek de aanneemsom zo'n 80 % van de totale kosten vormt. Van de grootste kostenpost is de inzichtelijkheid het kleinst. Ad c.

Toezicht/controlekosten

Dit zou in principe uit U V S gehaald moeten kunnen worden. Hieraan kleven de bezwaren die bij de voorbereidingskosten zijn genoemd. Bovendien is de ureninzet mede afhankelijk van de prestaties van de aannemer (en die moet ook wennen aan een nieuwe werkwijze). Onmiskenbaar nemen de kosten bij innovatief aanbesteden af. Ad d. Meer-

minderwerk

Bij een prestatiebestek vallen bepaalde kosten voor meer-/minderwerk af, omdat alleen getoetst wordt op de functionele eisen (onafhankelijk van de vraag of dit voor de aannemer meer of minderwerk oplevert). 0 Afdeling Personeel en Organisatie, 15-8-2001


Ad e. Kosten

evt.

bestekken

Claims

Het beeld bestaat dat de kans op (kosten voor) claims bij innovatief aanbesteden omhoog gaan (maar dit blijft vooralsnog subjectief). Ad f. De kosten

van

nazorg

Deze kosten blijven bij traditioneel/innovatief gelijk.

Conclusie kosten: Berekenen of innovatief aanbesteden goedkoper of duurder is, is technisch gezien wel mogelijk, maar de grootste kostenpost, de aanneemsom, is tevens de minst 'inzichtelijke'. Hierdoor wordt de vergelijking 'oud' / 'nieuw' het vergelijken van appels en peren, en levert dus weinig stuurinformatie op voor de eigen directie . In plaats van energie te steken in de vraag of het goedkoper of duurder is, zou de organisatie er baat bij hebben om: 2

op activiteiten niveau te onderzoeken of sprake is van een andere aanpak door de aannemer een globale ramingmethodiek te ontwikkelen om de prijs/kwaliteitsverhouding te bewaken. Een raming blijft ook bij innovatieve bestekken essentieel voor het werkproces, ook om in een goede onderhandelingspositie te blijven met het bedrijfsleven. het werk zo in te richten/te combineren dat er voldoende marktconcurrentie blijft bestaan.

Innovatief

gedrag

bij de

aannemer

Op een aantal punten heeft de aannemer laten zien "slimme oplossingen" te kunnen vinden, waarmee de functionaliteit op een goedkopere manier gewaarborgd blijft. O.a. Beugels over de afvalbakken van de verzorgingsplaatsen om op een goedkopere wijze aan de functionele eisen te kunnen voldoen, een voorstel voor een nieuw soort wegmarkering, wijzigingen in de maairegimes, e.d. De verwachting is dat dit nog verder kan toenemen, naarmate de aannemer het onderhoudsproces beter onder controle heeft. Conclusie innovatie aannemer: De aannemerij komt bij innovatieve bestekken inderdaad met enkele innovatieve ideeen, die in de praktijk tot kostenbesparingen leiden

Maatschappelijke

effecten

Er worden door de respondenten geen direct waarneembare maatschappelijke effecten waargenomen bij de nu 'lopende' bestekken. Op termijn zien velen door toenemende integratie van bestekken de kleinere aannemersbedrijven afvallen voor R W S . Er is minder keuze, met het mogelijk opdrijven van de prijs als gevolg, zo is regelmatig in de interviews uitgesproken. Overigens blijkt er - a l s een autonoom proces - sowieso momenteel sprake te zijn van schaalvergroting in de aannemerij.

Wellicht ligt dit anders voor een D2-organisatie, die meerdere D3-projecten op kostenaspecten kan beoordelen en hieruit conclusies kan trekken. 2



Effecten

op de bestuurlijke

bestekken

rol als

(vaar)wegbeheerder

Door de respondenten werd geen verandering geconstateerd in de bestuurlijke rol als (vaar)wegbeheerder. Een van de respondenten gaf aan dat de rol als (vaar)wegbeheerder juist duidelijker naar voren kwam bij innovatief aanbesteden, omdat je meer teruggaat naar de essentie van het werk: de doorstroming en de techniek van het onderhoud. Effecten

op het beheersen

rechtmatigheid

Dit aspect is slechts zijdelings in de gesprekken aan de orde geweest. Velen hebben wel aangegeven de administratieve zaken die nodig is ten behoeve van de beheersing van de rechtmatigheid te zien slinken. Het is zelfs mede aanleiding geweest tot innovatief aanbesteden ! De beheersing van de rechtmatigheid is principieel niet gewijzigd door de komst van innovatief aanbesteden. Het toezichtsplan blijft als instrument gehandhaafd, en ook het feit dat de controlesporen traceerbaar moeten zijn blijft van belang. Uit de eerste controles (waarvan C X O uitgebreide rapportages van maakt waar gemakshalve naar verwezen wordt) valt op te maken dat bij de innovatieve projecten de aandacht gefocused is geweest op het "afblijven van de verantwoordelijkheden van de aannemer" en het toetsen op functionele eisen. Zorgen dat dit traceerbaar en volgens het toezichtsplan gecontroleerd is heeft hierdoor in eerste aanzet minder aandacht gekregen. Conclusie beheersing rechtmatigheid: De beheersing van de rechtmatigheid is niet wezenlijk anders dan bij een traditioneel bestek. Bij een innovatief bestek is extra aandacht van de directie op zijn plaats voor de rechtmatigheid van belang, omdat de aandacht zich erg richt op 'het nieuwe, het loslaten'.



bestekken

3.2 Beperkende factoren / kritische succesfactoren De belangrijkste factoren die een rol hebben gespeeld bij de (on)mogelijkheid voor een innovatief bestek zijn in te delen in een drietal categorieen: 1. 2. 3.

Contractuele, juridische factoren en regelgeving Functionele belemmeringen Organisatorische belemmeringen

Bij de onderzochte bestekken bleken in alle gevallen de organisatorische belemmeringen het meest kwetsbaar te zijn. Op grond van de informatie van de D W W en R S O was het voor alle 7 bestekken mogelijk om te komen tot een innovatief bestek. 5 Van de 7 bestekken zijn op dit moment innovatief aanbesteed. Het CDEO-bestek wordt, door druk vanuit het management op dit moment voorbereid om innovatief te worden aanbesteed. Bij het verhardingenbestek waren er volgens R S O en D W W mogelijkheden om innovatief aan te besteden (prestatiebestek), bijv. voor een deel van het te beheren areaal dat voldoet aan de zgn. nulsituatie. Het management heeft - om op zichzelf plausibele overwegingen (vermindering van het aantal bestekken, het feit dat AID ook met een prestatiebestek voor een weggedeelte bezig was) de voorkeur uitgesproken voor een RAW-bestek . Hiermee komt overigens ook een valkuil aan het licht: "wachten op elkaar". 3

Ad 1. De regelgeving Steun vanuit het hoofdkantoor was noodzakelijk: binnen de bestaande regelgeving van de U C A was een innovatief bestek niet mogelijk geweest. Daarbij draait het in essentie om de volgende twee elementen: U C A gaat aan van een scheiding in gegevensstromen. Bij prestatiebestekken ontbreken er op een aantal terreinen zelfs gegevensstromen. U C A gaat uit van het betalen voor een geleverde prestatie. Een prestatiebestek gaat juist uit van het handhaven van een bepaalde functionaliteit (ongeacht wat er gedaan is om die functionaliteit te handhaven) Maatregel die hiervoor genomen is de goedkeuring van het hoofdkantoor, het instellen van een werkgroep PRINS (waar HK in vertegenwoordigd is), waardoor bovenstaande elementen geen beperking meer vormen. Er zal door het hoofdkantoor gewerkt moeten worden aan bijstelling van de regelgeving om de nieuwe bestekken te integreren in de bestaande mandaatregels en bevoegdheden. A d 2. Functionele eisen die conflicteren met beleidsmatige keuzes c q . de 'nulsituatie' Als voorbeeld wordt genoemd een (deel van een) wegvak met D A B dat voldoet aan alle functionele eisen, maar grenst aan 2 vlakken Z O A B , en om die reden wordt aangepakt. Maar ook wegen die in de nulsituatie niet voldoen aan de functionele eisen, maar waarbij het te duur is om dit te realiseren vormen een 'remmende' factor in de mogelijkheden tot innovatief aanbesteden. Deze factoren werken 'remmend' op het proces van innovatief aanbesteden, omdat je niet graag iets op de markt zet met een eisenpakket dat onder een formeel vastgestelde norm ligt. Overigens moet het mogelijk zijn om een constructie te bedenken waardoor deze belemmeringen niet doorslaggevend zijn.

Ad 3. Organisatorische beperkingen en conflicterende doelstellingen

3

notitie H. Commies, AIE



bestekken

onduidelijkheden met betrekking tot de budgetten over meerdere jaren gebrek aan capaciteit medewerkers (kwantitatief) wens om met minder bestekken te werken, afgezet tegen het feit dat je wellicht voor een specifiek onderdeel een extra contract zou kunnen maken kwetsbaarheid projectleider (ontbreken van back-up) te weinig steun / 'druk' vanuit het management. Wanneer het management niet 'voorop' loopt is de organisatie goed in staat om argumenten te formuleren tegen innovatief aanbesteden. Op grond van de bevindingen uit de projecten komen we tot een 5-tal factoren die we als kritische succesfactor beschouwen:

5 KRITISCHE S U C C E S F A C T O R E N V O O R INNOVATIEF A A N B E S T E D E N 1.

2.

3. 4. 5.

Management: druk (actieve sturing op het proces) is nodig voor de organisatie om over een bepaalde drempel heen te komen (toezichthouder: 't is goed dat z e het gewoon doorgedrukt hebben, want ik wilde gewoon niet....). Ook actieve steun aan de projectleider is nodig. Projectmanagement: projectleider moet er zelf in geloven (boven/los van de materie kunnen staan). In het project moeten de volgende competenties 'vertegenwoordigd' zijn: om kunnen gaan met onzekerheden, veranderingsgerichtheid, initiatiefrijk, "druk" kunnen ontwikkelen. Duidelijke aanleiding voor het innovatief doel, c q . doel van het innovatief bestek Ondersteuning van R S O / C X B / D W W bij het formuleren van functionele eisen, dan wel voorbeeld-bestekken uit andere diensten Tijd om te investeren / fouten te mogen maken / te zoeken naar oplossingen

J4 Afdeling Personeel en Organisatie, 15-8-2001


bestekken

4 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN CONCLUSIES De bestekken die innovatief zijn aanbesteed kunnen als een succes worden beschouwd. De ervaringen zijn positief, zelfs bij degenen die vooraf sceptisch waren. Veel van de verwachtingen vooraf zijn uitgekomen: de aannemer pakt zaken goed op innovatief gedrag van de aannemer komt op gang de hoeveel heid tijd voor toezicht neemt af de administratieve rompslomp vermindert Daar waar de nodige scepsis bestaat is die vooral gericht op de langere termijn, en betreft die de zorg over de (negatieve) kostenontwikkeling. Ten aanzien van het te verwachten kennistekort wordt opgemerkt dat vooral het nieuwe aan een innovatief bestek lastig is, maar dat het op termijn niet anders, complexer hoeft te zijn dan een traditioneel bestek. Als meest essentiele succesfactor voor innovatief aanbesteden wordt door de projectleiders de rol van het management genoemd, door niet alleen 'steun te geven', maar ook 'druk' te zetten op het proces. Ook de rol van R S O is een belangrijke geweest in de bestekken die nu zijn uitgevoerd. De projectleiding was - bewust of onbewust - vaak in handen van mensen die zich redelijk los konden maken van de materie, ofwel door ruime ervaring of juist door een onbevangen houding (bijv. medewerkers die net in dienst waren). O p grond van de bevindingen uit de projecten komen we tot een 5-tal kritische succesfactoren voor innovatief aanbesteden: Management: druk is nodig voor de organisatie om over een bepaalde drempel heen te komen (toezichthouder: 't is goed dat ze het gewoon doorgedrukt hebben, want ik wilde gewoon niet....). Ook actieve steun aan de projectleider is nodig. Projectmanagement: projectleider moet er zelf in geloven (boven/los van de materie kunnen staan). In het project moeten de volgende competenties 'vertegenwoordigd' zijn: om kunnen gaan met onzekerheden, veranderingsgerichtheid, initiatiefrijk, "druk" kunnen ontwikkelen. Duidelijke aanleiding voor het innovatief doel, c q . doel van het innovatief bestek Ondersteuning van R S O / C X B / D W W bij het formuleren van functionele eisen, dan wel voorbeeld-bestekken uit andere diensten Tijd om te investeren / fouten te mogen maken / te zoeken naar oplossingen Bij de mogelijkheden tot innovatief aanbesteden blijkt bij de onderzochte projecten dat meestal niet de contractuele of functionele eisen reden zijn om innovatief aanbesteden af te wijzen, maar dat er organisatorische argumenten zijn. De innovatieve bestekken hebben laten zien dat er meer mogelijkheden zijn. Z e zijn makkelijker toepasbaar op andere eenheden (bijv. andere dienstkring). Dit geeft meer mogelijkheden om te 'spelen' met nieuwe variabelen: de omvang van het bestek (1 directiebreed contract), het combineren van werkzaamheden, rijksweggeorienteerde benadering van het onderhoud (corridorbenadering), e.d.



bestekken

AANBEVELINGEN

.

1.

De vraag of innovatieve aanbesteding duurder is dan 'traditioneel' zal te alien tijde moeilijk te beantwoorden zijn, omdat de strategie van de aannemer bij de aanneemsom niet te doorgronden is. Effectiever is het daarom om bij de inrichting van innovatieve bestekken te zorgen voor; voldoende concurrentiemogelijkheden, ook vanuit langere termijnperspectief en een goede kostenraming om de prijs/kwaliteit te kunnen beoordelen

2.

Voor een goede kostenraming in de toekomst is het van belang nu reeds in een databank vast te leggen wat de aannemer - o p activiteiten niveau- anders doet dan gebruikelijk. Hiermee zou de oorspronkelijke kostenraming gecorrigeerd moeten worden. A C T I E : A F D E L I N G E N O&V DIENSTKRINGEN

3.

Het is zinvol om voorafgaand aan innovatief aanbesteden stil te staan bij de mogelijke effecten, hetgeen ook is gebeurd bij vele bestekken, maar een gedetailleerde onderbouwing hiervan levert weinig meerwaarde op dan een grove schatting. Zinvoller is het om de vraag toe te spitsen op: "What i f m e t andere woorden. Wat ga je ondernemen als de verwachte effecten daadwerkelijk optreden ? Hoe ga je dat (personeelstechnisch) managen ? Wat als de effecten tegenvallen ? A C T I E : D I E N S T K R I N G T E A M S

4.

De personele effecten moeten niet teveel gekoppeld worden aan de afzonderlijke bestekken, maar als resultante van een totaalpakket van innovatief aanbesteden worden behandeld. ACTIE: S T E L E E N L A N G E T E R M I J N V E R W A C H T I N G O P (wordt reeds aan gewerkt)

5.

Om de afnemende benodigde capaciteit op het terrein van toezichthouden en controle personeelstechnisch te begeleiden zou een individueel personeelsplan moeten worden opgesteld. A C T I E : D I E N S T K R I N G T E A M S , V O O R M E D E W E R K E R S O & V i.r.t. O N T W I K K E L I N G E N IVA

6.

Organiseer een bijeenkomst met toezichthouders, bedoeld om ervaringen uit te wisselen en werkwijzen te bediscussieren. A C T I E : O & V - A F D E L I N G E N D I E N S T K R I N G E N

7.

Het ligt niet voor de hand om ontstane vacatures bij de realisatie afdelingen van de dienstkringen op te vullen met vast personeel. Het ligt meer voor de hand gebruik te maken van inhuur of onderlinge uitwisseling tussen dienstkringen. Het personeelsplan (genoemd bij 5) zou dan ook bij voorkeur directiebreed moeten worden opgezet (vooral in combinatie met IVA). Dit alles wel onder de voorwaarde dat voldoende kennis geborgd blijft.

8.

Prestatiebestekken in het onderhoud lenen zich uitstekend om op grote schaal toe te passen, (bijv. een directiebreed bestek voor een bepaald type onderhoudswerkzaamheden) omdat je minder afhankelijk bent van het (lokale) gegevensbeheer. Ook kunnen in plaats van geografische criteria (de grenzen van de dienstkringen) projecten makkelijker rijksweggeorienteerd op de markt gezet worden. De contracten zouden zodanig in hun onderlinge samenhang kunnen worden gemanaged dat dit de totale exploitatie van de wegen ten goede komt: onderhoudsmanagement als benuttingsinstrument! Hiervoor is wel een veel meer centrale regie nodig van het onderhoudsmanagement. Die centrale regie moet zorgen voor het directiebreed afstemmen van combinaties van type onderhoud (wit/grijs/etc), het kiezen voor de optimale indelingscriteria (geografisch/rijksweggeorienteerd e.d.), het afstemmen termijnen van de contracten tussen de dienstkringen e.d. A C T I E : L A N G E R E T E R M I J N ( O V E R 1 J A A R M E E B E G I N N E N D O O R A I C / D I E N S T K R I N G E N ) . De actie hoeft niet op korte termijn opgestart te worden, omdat het wenselijk is de organisatie enigszins te aten 'wennen' aan nieuwe contractvormen.

9.

Een 'luis in de pels' om standpunten en werkwijzen ter discussie durft te stellen is wenselijk. Hoeft niet noodzakelijk een inhoudeijk deskundige te zijn. Met aanbeveling 6 zijn we alvast begonnen. A C T I E : D I E N S T K R I N G T E A M S



bestekken

10. De totstandkoming van een innovatief bestek wordt bevorderd door een 'sparring-partner', evt. back-up' voor de projectleider. Een collega uit een andere dienstkring zorgt tevens voor de overdracht van kennis. A C T I E : A F D E L I N G E N O&V D I E N S T R I N G 11. Het plan van aanpak van de aannemer vervult een belangrijke rol in de beoordeling van offertes. Omdat Rijkswaterstaat zelf zeer deskundig is zou bekeken moeten worden in hoeverre dit de 'kracht van het loslaten' ondermijnt. Een suggestie is om de eisen die gesteld worden aan het te leveren plan van aanpak te laten beoordelen door een buitenstaander. De projectgroep INNOVA zou kunnen onderzoeken of er veranderingen nodig zijn in ditfenomeen. De vragen in de paragraaf over de cultuur zijn een aardig begin van de discussie. A C T I E P R O J E C T G R O E P INNOVA. 12. Ontwikkel met de drie Dassen een beleidslijn over het type onderhoud dat op termijn directiebreed innovatief zal worden aanbesteed. A C T I E : 3 D I E N S T K R I N G T E A M S 13. Benoem sommige innovatieve bestekken expliciet als pilot, waardoor interne organisatorische overwegingen niet leiden tot afzien van innovatieve aanbesteding of 'wachten op een ander'.



bestekken

Bijlage

Lijst van geVnterviewde personen

•

Giel de Haan (AID) Wim Tromp (AID) Anton Donkers (AIE) Jan Smetsers (AIE) Cor v.d. wildenberg (AIW) Ad Brekoo (AIW) Marcel Menting (AIW) Harrie Commies (AIE) Piet Verheijen (AIB) Ton van Boxsel (AIB) Lats Sipos (AID) Lucien Baert (CXB) Hanneke Verheul ( C X O ) Sjaak van Noorloos (IVAS)


Project evaluatie

innovatieve

bestekken

BIJLAGE Checklist met aandachtspunten: Een van de onderzoeksdoelen was om op basis van de ervaringen met innovatief aanbesteden te komen met een checklist van belangrijke aandachtspunten. Er is al erg veel informatie beschikbaar over innovatief aanbesteden (o.a. notitie Woudschoten, kookboek contractvormen, verantwoord uitbesteden e.d.). Relatief weinig aandacht wordt besteed aan de management/personeelstechnische aspecten. Op basis van de bevindingen en de aanbevelingen uit de geevalueerde projecten zijn de volgende 'tips' afgeleid.

ii Afdeling Personeel en Organisatie, 15-8-2001

INNOVATIEF AANBESTEDEN

Recommend Documents