Innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw. een nieuwe organisatie van het bouwproces. Signaleringsrapport

Innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw een nieuwe organisatie van het bouwproces Signaleringsrapport

Uitgebracht

aan de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Vastgesteld

door het College bouw ziekenhuisvoorzieningen op 23 mei 2005

Rapportnummer 582 ISBN 90-8517-039-7

Innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw Signaleringsrapport

INHOUDSOPGAVE

1. 2. 2.1 2.2 2.3 2.4

Inleiding Bouwen in de gezondheidszorg Algemeen Bouwproces Bouwprojecten, aard en omvang Rol opdrachtgever

2 3 3 3 5 6

3. 3.1 3.2 3.2 3.4 3.5

Bouworganisatie en contractvormen Algemeen Gezondheidszorgsector Bouwsector Traditionele bouworganisatie en contractvormen Innovatief aanbesteden

7 7 7 8 8 9

4. 4.1 4.2 4.3 4.4

Voor- en nadelen Algemeen Traditioneel aanbesteden Innovatief aanbesteden Conclusies

13 13 14 15 17

5. 5.1 5.2 5.3

Voorwaarden voor innovatief aanbesteden Algemeen Wettelijk kader Voorwaarden

19 19 19 21

6.

Slot

23

a. b. c.

Bijlagen Aanbestedingsprocedures Kernbegrippen Literatuurverantwoording

24 24 27 28

Cbz/nr 0311-05

1


1. INLEIDING Innovatief aanbesteden1 is een actueel onderwerp. Er wordt veel over gepubliceerd en er worden inmiddels frequent symposia over georganiseerd. Er is bij de rijksoverheid veel belangstelling voor het onderwerp. Maar niet alleen bij de Rijksoverheid, ook bij onder meer de Regieraad Bouw en de projectgroep PSIB (Proces en Systeem Innovatie in de Bouw) promoten het innovatief aanbesteden. De rijksoverheid heeft met de innovatieve aanbesteding van een aantal grote infrastructurele werken de voortrekkersrol op zich genomen. De ervaringen zijn blijkens evaluatiestudies bemoedigend. Inmiddels heeft Rijkswaterstaat de ambitie om vanaf 2008 alle werken innovatief aan te besteden. Onder innovatief aanbesteden verstaan we: “Elke bouworganisatie- en contractvorm, die wezenlijk bijdraagt aan integrale huisvestingsoplossingen, waarbij de nadruk ligt op exploitatieoptimalisatie en waarvoor de prijsvorming in een vroeg stadium van voorbereiding geschiedt via een transparante en objectieve vorm van aanbesteding in lijn met een van de toepasselijke aanbestedingsreglementen.” Innovatief aanbesteden wordt gekenmerkt door integratie van bouwprocesfasen en een afnemend aantal contract- én beslismomenten. De invloed van de opdrachtgever op het bouwproces is daarbij sterk gericht op het vooraf formuleren van doelen, prestatie-eisen en voorwaarden voor tot het project. De verschijningsvorm varieert naar de aanbestedingsprocedure (ontwerpcompetitie, fasering, onderhandelingsmogelijkheden), de gunningcriteria (laagste prijs, vaste prijs c.a.), het aanbestedingsmoment en het toepassen van een bonus/malusregeling etc.en naar de mate van horizontale en/of verticale ketenintegratie. Verticale ketenintegratie staat in dit verband voor het integreren van een of meer fasen uit het bouwproces (zoals integratie van ontwerp en uitvoering). Horizontale ketenintegratie staat voor het in het bouwproces integreren van niet (direct) bouwgerelateerde functies als financiering en/of exploitatie. Innovatief aanbesteden is daarmee een containerbegrip, waardoor velen in eerste instantie op het verkeerde been gezet kunnen worden. Het heeft weliswaar ook betrekking op het aanbesteden, maar staat bovenal voor een nieuwe organisatie van het bouwproces. Daarbij werken de verschillende partners op basis van de aanbesteding anders, eerder en intensiever met elkaar samen. In veel gevallen is hierbij sprake van multidisciplinair en integraal ontwerpen en uitvoeren. Bij een traditionele organisatie van het bouwproces2 werken de verschillende disciplines en partijen veel minder intensief samen en is geen sprake van integraal ontwerpen. Zowel traditionele3 als innovatieve vormen van aanbesteding kennen hun eigen specifieke risico’s. Bij innovatief aanbesteden zullen deze risico’s zich vooral in de starten eindfase van het bouwproces voordoen. Bij traditionele vormen zijn deze gelijkmatiger over de bouwprocesfasen verdeeld. Het belangrijkste voordeel van innovatief aanbesteden is volgens de bestudeerde literatuur een betere prijs/kwaliteitsverhouding. Voorts zou bij innovatief aanbesteden minder sprake zijn van ontwerpen bouwfouten.

1

Zie voor een nadere uitwerking van het begrip ‘innovatief aanbesteden’, ook bijlage b. Kernbegrippen. Zie voor een nadere uitwerking van de begrippen ‘bouworganisatie & bouwproces’, bijlage b. Kernbegrippen 3 Zie voor een nadere uitwerking van het begrip ‘traditioneel aanbesteden’, bijlage b. kernbegrippen. 2

Cbz/nr 0311-05

2


In de praktijk van de gezondheidszorgbouw zien we grote kwantitatieve en kwalitatieve verschillen tussen opdrachtgevers en projecten. Hoe het ook zij, op enkele uitzonderingen na, zien we eigenlijk maar één manier van uit- of aanbesteden: er wordt een ontwerp gemaakt; dat wordt beschreven in meerdere bestekken; die worden vervolgens aanbesteed en de laagste inschrijvers krijgen tenslotte de opdracht het project uit te voeren. Gelet op de komende veranderingen in het zorgstelsel kan men zich afvragen, of deze traditionele vorm van aanbesteden nog toekomst heeft.Voor instellingen zal het belang van strategisch huisvestingsbeleid toenemen. Waar nog maar enkele jaren sprake zal zijn van nacalculatie van huisvestingslasten, zullen instellingen in de toekomst willen streven naar de meest efficiënte huisvestingsoplossingen. Daarbij zal meer en meer nadruk komen te liggen op het realiseren van gunstige levensduurkosten. Optimalisering van huisvestingsoplossingen maakt het ook noodzakelijk na te denken over nieuwe vormen van organisatie van het bouwproces en over andere rolverdelingen en vormen van samenwerking tussen de belangrijkste partijen in dat proces. Het bouwcollege heeft zich via literatuuronderzoek georiënteerd op de mogelijkheden en mogelijke voordelen van innovatief aanbesteden. In deze korte studie wordt in hoofdstuk 2 een korte beschrijving gegeven van de structuur van het bouwproces. In hoofdstuk 3 worden de belangrijkste kenmerken en verschillen van traditioneel en innovatief aanbesteden naast elkaar gezet. In hoofdstuk 4 volgt een beschrijving van de voor- en nadelen van de genoemde aanbestedingsvormen. Uit deze voor en nadelenanalyse blijkt dat innovatief aanbesteden onder bepaalde omstandigheden, een betere beheersing van kosten en tijd, respectievelijk een betere prijskwaliteitsverhouding kan opleveren. Voorts blijkt daaruit dat de recent gewijzigde gezondheidszorgwet- en regelgeving geen belemmeringen opwerpt voor innovatief aanbesteden, behoudens dat de wijze waarop bouwplannen worden beoordeeld zal wijzigen. Op grond van die conclusie wil het Bouwcollege bevorderen dat ook in de gezondheidszorg ervaring kan worden opgedaan met innovatief aanbesteden. In hoofdstuk 5 worden instellingen, die innovatief willen aanbesteden, uitgenodigd zich bij het Bouwcollege te melden. In datzelfde hoofdstuk worden de randvoorwaarden genoemd, waaraan pilotprojecten moeten voldoen

Cbz/nr 0311-05

3


2. BOUWEN IN DE GEZONDHEIDSZORG 2.1 Algemeen Gezondheidszorgvoorzieningen worden speciaal voor gezondheidszorginstellingen ontworpen en gebouwd. De voorbereiding en bouw van deze voorzieningen is een complex proces dat hoge eisen stelt aan het organisatievermogen en de deskundigheid van de betrokken partijen. Bij de voorbereiding (en de uitvoering) wordt het initiatief vanuit verschillende invalshoeken geanalyseerd om de beste oplossing te kiezen. Deze invalshoeken zijn in hoofdzaak terug te voeren op kennis van en inzicht in het bouwproces, het type opdrachtgever voor wat betreft zijn bereidheid én vermogen om risico te dragen evenals de aard en omvang van het bouwproject zelf. Dit laatste uit zich dan in de technische complexiteit ervan (standaardoplossing vs. niet-standaardoplossingen), de omvang van de kosten en de termijn van uitvoering (benodigde bouwtijd in relatie tot gewenst moment van ingebruikneming). Dit hoofdstuk is bedoeld om een inzicht te geven in de structuur van het bouwproces tot en met de oplevering en de daarmee verband houdende kwaliteit en kostenbeheersing. Eveneens wordt stil gestaan bij de invloeden op de afweging tussen innovatief en traditioneel aanbesteden vanuit de aard en omvang van het bouwproject en de rol van de opdrachtgever. 2.2 Bouwproces Op basis van de verschillende taken, verantwoordelijkheden en inbreng van specifieke deskundigheid wordt het bouwproces onderverdeeld in een 6-tal primaire bouwprocesfuncties. Per bouwprocesfunctie worden daarbij een of meer bouwprocesfasen onderscheiden. In onderstaand schema zijn deze bouwprocesfuncties en –fasen weergegeven. De hierin vermelde functies onderhoud en beheer maken geen deel uit van het eigenlijke bouwproces. Deze functies, die van groot belang zijn voor de levensduur(kosten) van het gebouw, worden echter vaak geïntroduceerd als innovatief aanbesteden in overweging wordt genomen. Figuur: Functies en Fasen bouwproces Functies Programma

Ontwerp

Voorbereiding Realisatie

Onderhoud Beheer

Cbz/nr 0311-05

Fasen • •

Initiatief Definitie

• • •

Structuurplan Voorlopig ontwerp Definitief ontwerp

•

Bouwvoorbereiding

• •

Bouwuitvoering Nazorg

•

Onderhoudsprogrammering

•

Beheersovereenkomst

4


Traditioneel aanbesteden In bouwprocessen die langs traditionele lijnen zijn georganiseerd zien we dat voor elk van de genoemde bouwprocesfuncties en fasen aparte contracten worden gesloten, waarbij ter afronding van de afzonderlijke bouwprocesfasen door de opdrachtgever een beslissing wordt genomen. Deze besluitvorming vormt vervolgens het starten ijkpunt voor de werkzaamheden in de (op)volgende bouwprocesfase. Een typisch kenmerk van het traditionele bouwproces betreft de afnemende mogelijkheid tot beïnvloeding van zowel (technische en functionele) kwaliteit als kosten naarmate het bouwproces vordert en de toenemende financiële gevolgen van planwijzigingen. Een en ander wordt geïllustreerd in onderstaand schema. Figuur: Beïnvloeding van het eindresultaat

Innovatief aanbesteden Innovatieve bouwprocesvormen worden wezenlijk anders georganiseerd dan traditionele vormen. In innovatief georganiseerde bouwprocessen zien we dat door integratie van bouwprocesfasen het aantal contracten én beslismomenten afneemt maar ook dat de invloed van de opdrachtgever op het bouwproces sterker gericht is op het vooraf formuleren van doelen, prestatie-eisen en randvoorwaarden met betrekking tot het project. 2.3 Bouwprojecten, aard en omvang In het voorgaande is in het kader van de door de instelling te maken afwegingen voor de organisatie van het bouwproces en de kostenbeheersing (beïnvloeding), een schematisch beeld geschetst van de structuur van het bouwproces. Daarbij is ook duidelijk gemaakt dat naarmate het proces vordert de invloed op de kosten afneemt. Bij het kiezen voor traditioneel of innovatief aanbesteden, zal de gezondheidszorginstelling ook moeten afwegen of en in welke mate het project zich leent voor innovatie.

Cbz/nr 0311-05

5


Projecten die sterke gelijkenis vertonen met woningbouw zoals verzorgingshuizen zullen zich vanwege het repetitie effect minder snel lenen voor innovatie dan initiatieven met een veel specifieker karakter zoals ziekenhuizen. Voorts geldt daarbij dat bij (relatief) lage investeringskosten ook de te verwachten voordelen van innovatie, in absolute zin, gering zijn. Een instelling kan er natuurlijk voor kiezen om, naast innovatie van het bouwproces, bij de voorbereiding van het initiatief ook andere mogelijkheden voor innovatie te overwegen. Hierbij valt te denken aan de mogelijkheden voor nieuwe zorgconcepten zoals zorgboulevards bij ziekenhuizen, integratie van wonen en zorg in de ouderenzorg in relatie tot deconcentratie in samenwerking met bijvoorbeeld woningstichtingen of anderszins. 2.4 Rol opdrachtgever Traditioneel of innovatief aanbesteden kan vanuit het perspectief van de instelling ook worden bezien vanuit de mate waarin men invloed wil kunnen blijven uitoefenen op het eindproduct in de verschillende bouwprocesfasen. Daarnaast kan de mate waarin men zekerheid wenst in de verschillende bouwprocesfasen over de aspecten tijd, geld en kwaliteit (budgetzekerheid) een rol spelen. Een relevant onderdeel van zekerheid wordt daarbij gevormd door de mate waarin sprake is van het efficiënt creëren van toegevoegde waarde. Innovatief aanbesteden omvat talloze typen en varianten van bouworganisatievormen. Deze kunnen op vele manieren worden gecategoriseerd. Er zijn varianten die zich onderscheiden door variaties in de aanbestedingsprocedure (ontwerpcompetitie, fasering, onderhandelingsmogelijkheden), de gunningcriteria (laagste prijs, vaste prijs c.a.), het aanbestedingsmoment en het toepassen van een bonus/malusregeling etc. De opdrachtgevende instelling maakt uiteindelijk op basis van zijn kennis van het bouwproces, de aard van het project, de uit te oefenen invloed en te verkrijgen zekerheid over het eindresultaat een bewuste keuze voor een van de bouworganisatie en contractvormen.

Cbz/nr 0311-05

6


3. BOUWORGANISATIE EN CONTRACTVORMEN 3.1 Algemeen In dit hoofdstuk worden de kenmerken, de overeenkomsten en de verschillen van traditionele en innovatieve aanbestedingsvormen besproken. Allereerst wordt aandacht besteed aan relevante omgevingsfactoren zoals de veranderende gezondheidszorgmarkt en de huidige structuur van de bouwsector. Vervolgens wordt nader ingegaan op de kenmerken van traditionele en innovatieve bouworganisatie en contractvormen 3.2 Gezondheidszorgsector De gezondheidszorgsector is een sector in beweging. De aangekondigde en deels geïmplementeerde veranderingen in de structuur en bekostiging van de gezondheidszorg zijn gericht op een transitie van een stabiel, budgetgefinancierd en aanbodgestuurd zorgstelsel naar een flexibel, omzetgefinancierd en vraaggestuurd zorgstelsel. Marktwerking neemt hierin een wezenlijke plaats in. Deze transitie blijkt uit verschillende ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen betreffen onder andere het centraal stellen van zorg aan patiënten, bevordering van competitie tussen zorgaanbieders en het geven van meer invloed aan patiënten en manifesteren zich door: − invoering van DBC’s (diagnose behandel combinaties) − ontwikkeling van PGB (patiënt gebonden budget) in combinatie met regionale indicatie − invoering van de prestatiemeting kwaliteit bij zorgaanbieders en deze openbaar aanbieden − integratie van zorgfuncties met woningen, wooncomplexen en zelfs woonwijken (voornamelijk bij verpleeghuizen). Om deze vernieuwingen succesvol te kunnen volgen zullen zorgaanbieders genoodzaakt zijn zich te ontwikkelen tot flexibele organisaties. Een flexibele organisatie wordt gekenmerkt door haar vermogen om efficiënt, kwalitatief en flexibel te produceren (in de zorgmarkt, het proces van zorgverlening). Dit proces van zorgverlening zal op een efficiënte wijze moeten worden gehuisvest. Dat betekent voor de nabije toekomst dat adequate huisvesting een randvoorwaarde voor succesvol ondernemen in de gezondheidszorg zal worden. Binnen de gezondheidszorgsector neemt dus het strategische belang van huisvesting toe. Dit vergt een grote(re) professionaliteit in het omgaan met vastgoedvraagstukken. De huisvesting draagt bij aan de door de gezondheidszorginstelling te creëren meerwaarde in het zorgproces. Daarmee zijn huisvestingsoplossingen van strategisch belang en moeten, door de instelling, ook zo worden behandeld. Voor de instellingen geldt bij het zoeken naar efficiëntere huisvestingsoplossingen dat meer zal moeten worden geopereerd vanuit het perspectief van exploitatieoptimalisatie dan vanuit ontwerpoptimalisatie. De ontwikkeling van efficiëntere huisvestingsoplossingen kan daarom voor wat betreft de optimalisatie van keuzes en afhankelijk van de gekozen oplossingsrichting soms vragen om een andere dan de traditionele rolverdeling en de samenwerking in het bouwproces. In concrete gevallen kunnen deze oplossingen vragen om integratie van de deskundigheid van meerdere (alle) in de bouwketen betrokken partijen en/of aan de zorg gerelateerde partijen.

Cbz/nr 0311-05

7


De keuze voor innovatie en innovatief aanbesteden vergt vervolgens een aangepaste rolverdeling tussen opdrachtgever (zorgaanbieder), adviseurs en aannemers en van de wijze van hun samenwerking. Dit heeft vervolgens weer consequenties voor de verdeling over en toerekening van risico’s naar de deelnemers, de inrichting van contracten en het proces van aanbesteding. 3.3 Bouwsector De bouwsector is voor wat betreft deelnemende partijen, het bouwproces en de bouworganisatievorm in zijn huidige vorm sterk versnipperd (zie fig. 3.4). Het uitgangspunt bij het ontwikkelen en realiseren van gezondheidszorggebouwen is een traditionele organisatie van het bouwproces, waarbij sprake is van een strikte scheiding tussen ontwerp en uitvoering. In deze traditionele opzet is vaak onvoldoende of geen aandacht voor beheers- en/of exploitatiegevolgen van de keuzes voor het project. Geconstateerd kan worden dat in de gezondheidszorg, gelet op de veranderende omgeving en de groeiende complexiteit van het bouwproces, het traditionele bouwproces soms onvoldoende bijdraagt aan een optimale huisvestingsoplossing. Mede daarom wordt in toenemende mate onderzocht in hoeverre innovatief aanbesteden kan bijdragen aan optimalisatie van huisvestingsoplossingen. Innovatieve methoden onderscheiden zich van traditionele methoden doordat uitvoerende partijen integraal verantwoordelijk zijn voor meerdere bouwprocesfasen, zoals integratie van ontwerp en realisatie. Deze procesintegratie blijkt in de praktijk betere mogelijkheden te bieden voor optimalisatie van afstemming tussen ontwerp, uitvoering en het gebruik van het gebouw. Zoals al eerder is opgemerkt worden traditionele bouworganisatievormen gekenmerkt door een strikte scheiding van ontwerpen uitvoerende werkzaamheden. 3.4 Traditionele bouworganisatie en contractvormen Binnen een traditioneel georganiseerd bouwproces wordt in de verschillende fasen deelgenomen door meerdere partijen met een eigen specifieke deskundigheid aan een vaak eenmalig en uniek product. Deze partijen worden afzonderlijk gecontracteerd. Omdat elk van de deelnemende partijen in beginsel streeft naar optimalisatie van de eigen bijdrage aan het product is de kans aanwezig dat door belemmeringen in integratie van de verschillende bouwprocesfasen én deskundigheden suboptimalisatie van het eindresultaat optreedt. Scheiding bouwprocesfasen Traditionele organisatie: Scheiding van fasen en deelnemers in de bouw

Ontwerp

Realisatie

Gebruik

architect

aannemer(s) B,W,E, c.a.

gebruiker

adviseurs B.W.E. c.a.

leverancier(s)

onderhoudsbedrijven

Een traditioneel proces wordt gekenmerkt door een grote verscheidenheid aan adviesovereenkomsten voor de ontwerpen realisatiefase (planuitwerking, directievoering, projectmanagement en toezicht),

Cbz/nr 0311-05

8


aannemingsovereenkomsten voor de realisatiefase en leveringscontracten met betrekking tot o.a. inventaris. Adviesovereenkomsten Adviesovereenkomsten: Overeenkomsten tussen de opdrachtgever en door hem geselecteerde aanbieder(s) voor werkzaamheden op het gebied van architectenwerkzaamheden, constructies, bouwkundige-, werktuigkundige, elektrotechnische, civiel- en milieutechnische, projectmanagement en/of bouwkosten c.a. De overeenkomsten worden veelal opgesteld volgens standaardregelingen als de SR 1988 (architectenovereenkomsten), de RVOI 1998 (overige advieswerkzaamheden), de ROA (projecten procesmanagement). Vaak worden de toekomstige werkzaamheden inzake directievoering en toezicht geïncorporeerd in de genoemde adviesovereenkomsten.

Aannemingsovereenkomsten Aannemingsovereenkomsten: Overeenkomsten tussen de opdrachtgever en een of meer door hem geselecteerde aanbieders voor het verrichten van werkzaamheden inzake Bouwkunde, werktuigbouw en elektrotechniek c.a. en/of Grond- weg- en waterbouwkundige werkzaamheden (bestratingen, hovenierswerkzaamheden c.a.). De overeenkomsten worden opgesteld volgens standaarden. STABU-II (cf. UAV-1989 en UAV Ti 1992) voor de B&U-bouw of de Standaard RAW 1995 (cf. UAV 1989 én het UAR 1986) voor de Grond- weg en waterbouw.

3.5 Innovatief aanbesteden Zoals in de inleiding en in bijlage b. Kernbegrippen is aangegeven verstaan we onder innovatief aanbesteden: “Elke bouworganisatie- en contractvorm, die wezenlijk bijdraagt aan integrale huisvestingsoplossingen, waarbij de nadruk ligt op exploitatieoptimalisatie en waarvoor de prijsvorming in een vroeg stadium van voorbereiding geschiedt via een transparante en objectieve vorm van aanbesteding in lijn met een van de toepasselijke aanbestedingsreglementen.” Innovatief aanbesteden wordt gekenmerkt door integratie van bouwprocesfasen en een afnemend aantal contract- én beslismomenten. De invloed van de opdrachtgever op het bouwproces is sterk gericht op het vooraf formuleren van doelen, prestatie-eisen en voorwaarden voor tot het project. De verschijningsvorm varieert naar de aanbestedingsprocedure (ontwerpcompetitie, fasering, onderhandelingsmogelijkheden), de gunningcriteria (laagste prijs, vaste prijs c.a.), het aanbestedingsmoment en het toepassen van een bonus/malusregeling etc.en naar de mate van horizontale en/of verticale ketenintegratie. Bij innovatief aanbesteden is er dus sprake van contract en organisatievormen die meerdere bouwprocesfasen omvatten. Daarbij kan ook sprake zijn van verticale of horizontale ketenintegratie of een combinatie van beide. Het uitgangspunt hierbij is in alle gevallen dat contractering geschiedt op basis van een daaraan voorafgaande aanbesteding. De aanbestedingsprocedure wordt daarbij op een transparante en objectieve wijze ingericht. Onverkorte toepassing van het ARW 2004 is echter niet mogelijk.

Cbz/nr 0311-05

9


Integratie bouwprocesfasen Geïntegreerde organisatie: Integratie van fasen en deelnemers in de bouw

Ontwerp

Realisatie

Gebruik

Aannemer, architect, gebruiker, leverancier, adviseur c.a.

In onderstaande figuur is een indeling van contractvormen opgenomen, in overeenstemming met de verantwoordelijkheid die partij(en) dragen voor de uitwerking van een bouwprocesfunctie. Uit dit schema volgt dat, afhankelijk van de door de instelling geformuleerde uitgangspunten een keuze kan worden gemaakt voor een specifieke contractvorm, variërend van strikt traditioneel via diverse innovatieve tussenvormen tot een volledig geïntegreerde bouworganisatie. Opgemerkt wordt dat het ook mogelijk is om uitgaande van de gegeven contractvormen een specifiek (aangepast) contract te ontwerpen, door aanpassingen op een meer gedetailleerd niveau voor het betreffende project. Mogelijke geïntegreerde contractvormen in relatie tot de bouwprocesfasen4 VERANTWOORDELIJKHEID VAN EEN PARTIJ VOOR DE FASE(N) VAN HET (BOUW)PROCES

Bouwprocesfasen

Programma

Ontwerp

Realisatie

Onderhoud

Beheer

Traditioneel

Opdrachtgever

Opdrachtnemer A

Opdrachtnemer B

Opdrachtnemer C

Opdrachtnemer D

Ontwerp & Realisatie

Opdrachtgever

Opdrachtnemer A

Opdrachtnemr B

Opdrachtnemer C

Realisatie & Onderhoud

Opdrachtgever

Opdrachtnemer A

Ontwerp, realisatie & onderhoud

Opdrachtgever

Opdrachtnemer A

Ontwerp, realisatie, onderhoud & beheer

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Organisatievorm

Programma, ontwerp, realisatie, onderhoud & beheer

Opdrachtgever

Opdrachtnmer B

Opdrachtnemer C

Opdrachtnemer B

Opdrachtnemer

4

Schema ontleend aan Rapport “Onderzoek investeringen versus exploitatiekosten, 31 maart 2004, Van Zanten raadgevende ingenieurs.

Cbz/nr 0311-05

10


Verticale ketenintegratie: Verticale ketenintegratie wordt gekenmerkt door combinatie van verschillende onderdelen uit dezelfde keten van bouwgerelateerde specialismen in één overeenkomst. In het schema op pag. 9 heeft dit betrekking op die contracten waarbij sprake is van één van de mogelijke combinaties van ontwerp, realisatie en onderhoud, zoals Bouwteam-, General-, Turn-key, DBM (Design Build Maintain), en DB (Design & Build) contracten. Typologie: Bouwteam: Tijdelijk samenwerkingsverband, op voet van gelijkheid tussen opdrachtgever, adviseur(s) en aannemer(s). De deelnemers verrichten in een gecoördineerd verband werkzaamheden die uit de eigen functie voortkomen en dragen, waar mogelijk, bij aan de taakvervulling van de collega-deelnemers door het geven van advies. Turnkey: contract waarbij één opdrachtnemer zich tegenover de opdrachtgever verplicht om op basis van een door de opdrachtgever opgesteld eisen- en wensenpakket inzake het te behalen resultaat, dit resultaat tot stand te brengen volgens een eigen ontwerp en tegen een vooraf overeengekomen vast prijs. Design & Build Op basis van een prestatiebestek van de opdrachtgever wordt de bouwkundige en technische uitwerking verzorgd door de aannemer. De aannemer is niet verantwoordelijk voor fouten in het prestatiebestek of wanneer de beoogde prestaties op basis van de bestekmatig gegeven specificaties niet haalbaar blijken.

Horizontale ketenintegratie: Horizontale ketenintegratie wordt gekenmerkt door combinatie van meerdere ongelijksoortige specialismen in één overeenkomst zoals, naast bouw en onderhoud, ook exploitatie- en zelfs financieringsmogelijkheden. In het schema op pag. 9 heeft dit betrekking op die contractvormen waarbij ook het beheer onderdeel uitmaakt van de overeenkomst, zoals BOT (Build Operate Transfer) en BOOT (Build Own Operate Transfer) overeenkomsten. Typologie: BOT De opdrachtgever geeft, aan een door hem geselecteerde aanbieder, opdracht voor het realiseren en tijdelijk exploiteren van een inrichting. Na afloop van een vooraf bepaalde termijn wordt de inrichting opgeleverd aan de opdrachtgever. (VB: de bouw van een parkeergarage).

Cbz/nr 0311-05

11


Mengvormen van horizontale en verticale ketenintegratie Naast de genoemde contractvormen zijn ook mengvormen ontstaan van horizontale en verticale ketenintegratie, de zogenaamde totaalconcepten. In het schema op pag. 9 wordt dit gekenmerkt door de contractvorm waarbij naast ontwerp, realisatie, onderhoud en beheer ook programmaverantwoordelijkheid in de overeenkomst is betrokken, zoals PPS (Publiek Private Samenwerking) en DFBM (Design Finance Build Maintain) alsmede strategische allianties. Typologie: PPS (Publiek Private Samenwerking) Vormen van contracteren tussen, in beginsel meerdere overheden en marktpartijen voor gebiedsontwikkeling, die een mengvorm zijn van Turnkey- en projectontwikkelingsovereenkomsten. DFBM (Design, Finance, Build, Maintain) Idem alsvoren. Echter de opdrachtnemer verzorgt ook de financiering van het project.

Cbz/nr 0311-05

12


4. VOOR- EN NADELEN 4.1 Algemeen Zowel traditionele als innovatieve aanbestedingsvormen kennen voor- en nadelen in hun toepassing. Met traditionele vormen is ruime ervaring opgedaan in de gezondheidszorgbouw. De voor- en nadelen daarvan worden, hoewel bekend verondersteld, hierna kort geschetst. Met innovatieve aanbestedingsvormen5 is in de gezondheidszorgbouw nog weinig ervaring opgedaan. Opgemerkt wordt echter dat de belangstelling daarvoor groeiende is, wat vooral blijkt in de ouderenzorg waar recent initiatieven zijn ingediend, waarbij samenwerking met plaatselijke overheden en projectontwikkelaars een centrale plaats wordt toegedicht. Deze, met PPS gelijkenis vertonende, initiatieven zijn echter nog niet afgerond. In de ziekenhuisbouw zijn tot op heden, wellicht door de omvang én de complexiteit van de projecten, slechts enkele initiatieven aangemeld als innovatief project. Voor zover hierover resultaten bekend zijn, de betreffende projecten zijn immers nog niet afgerond, zijn deze niet eenduidig. Bij het Bouwcollege zijn onder andere de navolgende initiatieven als innovatief aangemeld: Ziekenhuis - Amersfoort De methode van K&R Consultants te Deventer voor toepassing van een vroege vraagspecificatie wordt toegepast voor de nieuwbouw van het ziekenhuis. De opdracht daartoe is verstrekt. Ziekenhuis – Hoofddorp Dit project is mede tot stand gekomen via een innovatieve aanbesteding (Design & Construct). Het project is recent opgeleverd. Ziekenhuis – Sittard Dit project is Europees aanbesteed, waarbij het innovatieve aspect tot uiting komt in de wijze van aanbesteding. Voor de opdracht voor de B, W en E werkzaamheden komen alleen vooraf gevormde combinaties van aannemers in aanmerking. (variant op de traditionele aanbesteding) Ziekenhuis – Gouda Bij dit project is, mede op instigatie van het Ministerie van Financiën, in samenwerking met het Bouwcollege onderzocht welke voordelen behaald zouden kunnen worden bij toepassing van PPS. Uit onderzoek bleek dat het project reeds in een te ver gevorderd stadium van voorbereiding verkeerde om nog succesvol gebruik te kunnen maken van PPS. Het initiatief wordt verder op de traditionele wijze voorbereid en gerealiseerd.

5

Zie bijlage b. Kernbegrippen.

Cbz/nr 0311-05

13


Woonzorgcentrum - Breskens Een andere methode van vroege vraagspecificatie is met succes toegepast via samenwerking van een woningbouwvereniging met een gezondheidszorginstelling. De resultaten waren zo gunstig dat betonkern activering (koeling van de appartementen) kon worden toegepast. Thans ligt het verzoek voor om deze methode ook elders toe te passen. Verzorgingshuis Lobede - Tolkamer Bij dit project is een proef gedaan met de methode van aanbesteden met hoeveelheden. Het project is in uitvoering.

Met betrekking tot de voor- en nadelen van de innovatieve aanbestedingsvormen wordt daarom vooral teruggegrepen op de gepubliceerde ervaringen die daarmee tot op heden in andere sectoren zijn opgedaan. 4.2 Traditioneel aanbesteden Voordelen Tot de erkende voordelen van traditioneel aanbestede bouworganisatievormen behoren onder andere: - de beschikbaarheid van eenduidige standaardregelingen voor de ontwerpfase (SR, RVOI, DNR c.a.), de fase van prijsvorming (UAR-2001, UAR EG 1991, ARW 2004), de beschikbare besteksstandaarden als STABU-II en RAW en de uitvoeringsregelingen als UAV 1989 en UAV-Ti 1992. Daardoor is de kans op het voorkomen van definitie- en interpretatieproblemen gering en de communicatie eenvoudig; - de beschikbaarheid van uitgebreide jurisprudentie over interpretatie en definitiekwesties waarmee de kans op geschillen kan worden beperkt; - door de (sterk) gefaseerde wijze van opdrachtverstrekking kunnen bij complexe besluitvormingsprocedures (zoals de WZV vergunningprocedures) de financiële risico’s voor de opdrachtgever beperkt blijven. Dit omdat per fase en specialisme wordt gecontracteerd, waardoor het (bouw)proces per fase transparanter kan zijn; - alle deelnemers aan het bouw(voorbereidings)proces zijn bekend en vertrouwd met het traditionele model. De taken en verantwoordelijkheden zijn bekend alsmede duidelijk te omschrijven en te scheiden. Ook is de verlangde kwaliteit vooraf duidelijk te beschrijven, wat een gunstig effect kan hebben op de prijsvorming; - de bekendheid van partijen met het traditionele model, de beschikbare standaardregelingen, bestekken en aanbestedingsprocedures leiden in beginsel tot beheersbare transactiekosten; - binnen het traditionele model draagt elke partij zijn eigen risico, waardoor risico opslagen op prijzen minimaal zijn. Nadelen Een beknopt overzicht van de onderkende nadelen van traditioneel aanbesteden bouworganisatievormen omvat onder andere: - de strikte scheiding van opdrachten naar bouwprocesfuncties, fasen en specialismen noodzaken de opdrachtgever tot het sluiten van veel contracten. Daardoor is het risico van coördinatie- en afstemmingsproblemen groot.

Cbz/nr 0311-05

14


- de hoge complexiteit van coördinatie en afstemming vraagt om een grote inzet en deskundigheid van de opdrachtgever met betrekking tot het bouwprocesmanagement. Het risico van stagnatie door de strikte scheiding van taken en verantwoordelijkheden in het bouw(voorbereidings)proces is aanzienlijk; - door de inhoud, aard en opzet van traditionele processen beperken de optimaliseringvraagstukken zich hoofdzakelijk tot de omvang van de investeringskosten bij een voorgeschreven kwaliteitsniveau. - door de ver doorgevoerde functiescheiding neemt de kans op ontwerpen besteksfouten ten gevolge van onvoldoende of onvolkomen afstemming toe. Dit vergroot de kans op (onnodig) meerwerk en – kosten in de uitvoeringsfase(n). - op de specifieke deskundigheid van uitvoerende partijen kan pas tijdens de uitvoeringsfase een beroep worden gedaan. Dit belemmert de mogelijkheden voor een optimale prijskwaliteitsverhouding. - doordat in de uitvoeringsfase nieuwe (niet eerder betrokken of geïnformeerde) partijen worden ingeschakeld, vindt informatieoverdracht in eerste instantie vooral schriftelijk plaats via bestekken, tekeningen c.a. Dit is een bron voor belangrijke interpretatieverschillen en werkt belemmerend op de communicatie; - omdat de gezondheidszorginstelling, gegeven de strikte scheiding tussen de contracten, in alle gevallen formeel optreedt als opdrachtgever, is deze primair aansprakelijk en verantwoordelijk voor een ongestoord verloop van het bouwproces en de onderlinge afstemming tussen de verschillende specialismen. Daardoor ligt de aansprakelijkheid voor onvolkomenheden en omissies meestal bij de opdrachtgever. 4.3 Innovatief aanbesteden Zoals in de inleiding bij dit hoofdstuk is aangegeven zijn de ervaringen met het aanbesteden van innovatieve bouworganisatie en contractvormen in de gezondheidszorg beperkt en ontbreekt het in de sector vooralsnog aan onderzoeksresultaten en ervaringsgegevens. Met betrekking tot de voor- en nadelen van innovatief aanbesteden wordt daarom teruggegrepen op de gepubliceerde ervaringen die daarmee tot op heden in andere sectoren zijn opgedaan. De verscheidenheid van de mogelijke bouworganisatievormen heeft geleid tot een grote diversiteit van contractvormen. De introductie van innovatieve contracten stelde opdrachtgevers aanvankelijk voor grote problemen vooral omdat men nog niet kon beschikken over een bruikbaar referentiekader. Zo kon niet worden teruggegrepen op bestaande standaardregelingen voor de beschrijving van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden c.a. In deze lacune is sinds 2000 (grotendeels) voorzien met de introductie van de “Uniforme Administratieve Voorwaarden voor Geïntegreerde contractvormen 2000” (UAV-Gc 2000) die recent is opgevolgd door de UAV-Gc 2005. De UAV-Gc 2005 is een, uiterst variabele en multifunctionele contractstandaard en standaardregeling, waarmee de belangrijkste nadelen van de traditionele contractvormen goeddeels zijn ondervangen, vooral door een geïntegreerde regeling van ontwerpen uitvoeringsverantwoordelijkheid én aansprakelijkheid. In het kader van deze notitie zal bespreking van de voor- en nadelen zich beperken tot die van ontwerp & realisatie. De voor- en nadelen van de overige innovatieve bouworganisatie- en contractvormen zijn hiervan af te leiden.

Cbz/nr 0311-05

15


Voordelen Met innovatief aanbesteden zijn, buiten de gezondheidszorg, een aantal voordelen behaald. Onderzocht moet echter nog worden in hoeverre deze voordelen ook in de gezondheidszorgbouw kunnen worden behaald. De behaalde voordelen hebben betrekking op: - een bekorting van de doorlooptijd, doordat ontwerp & realisatie beter op elkaar aansluiten en de daarin onderkende bouwprocesfasen elkaar op onderdelen kunnen overlappen; - een betere beheersing van kosten, kwaliteit (technisch en functioneel) en tijd; - de mogelijkheid om met innovatieve contractvormen, aspecten als exploitatie(kosten), onderhoud en financiering bij de contractering te betrekken. (het combineren van de bouwopdracht met een onderhoudsovereenkomst, en/of een overeenkomst voor de exploitatie van het gebouw en/of het gebouw te realiseren voor rekening en risico van de aannemer (sale en lease back)); - een betere afstemming, door integratie, van ontwerp en realisatie; Nadelen Naast de verwachte voordelen worden in de literatuur, bij innovatief aanbesteden, de volgende nadelen onderkend: - in veel gevallen wordt niet gerekend met de voor het strategische huisvestingsbeleid relevante parameters van het project, waardoor optimalisatie vaak alleen plaatsvindt met betrekking tot de investeringskosten in relatie tot de bouwtechnische en –functionele kwaliteit; - de opdrachtgever heeft minder mogelijkheden om tijdens het bouwproces (bij) te sturen, ook heeft de opdrachtgever minder invloed op het eindproduct; - de creatieve inbreng van de aannemer beperkt zich, door de inrichting van het proces, vooral tot de fase(n) voorafgaand aan de contractvorming; - door de geïntegreerde vraagstelling aan de markt en de complexiteit en de hoge kosten van de aanbestedingsprocedure nemen de mogelijkheden voor effectieve concurrentiestelling af; - de kwaliteit van de inschrijvingen op het project door de opdrachtnemers (zowel bouwtechnisch en – functioneel evenals financiële kwaliteit én volledigheid) en daarmee het risico op procesverstoringen en faalkosten zijn direct afhankelijk van de kwaliteit van de vraagspecificatie. - programmatische wijzigingen zijn aanleiding tot verstoringen van het proces evenals tot (onbeheersbare) stijging van de investerings- en/of exploitatiekosten; - de opdrachtgever moet alle zaken die niet vooraf zijn vastgelegd of gedefinieerd uitonderhandelen met de opdrachtnemer; - door de aard en (on)controleerbaarheid van innovatieve projecten en processen zal de aannemer een neiging vertonen om, bij een gegeven budget, te bezuinigen op kwaliteit; - met betrekking tot het initiatief gemaakte keuzes zijn door de aard van het proces en de overeenkomsten moeilijker te verantwoorden op basis van rechtmatigheid en doelmatigheid; - innovatieve bouworganisatie en contractvormen voor projecten vragen , in relatie tot de traditionele vormen, om extra aandacht voor een adequate overleg- en besluitvormingsstructuur zoals: eenduidige goedkeurings- en acceptatieprocedures, alsmede inspraak- en wijzigingsprocedures.

Cbz/nr 0311-05

16


4.4 Conclusies De genoemde ervaringen van opdrachtgevende partijen met innovatief aanbesteden hebben zoals reeds vermeld vrijwel uitsluitend betrekking op de rijksoverheid en grote institutionele beleggers en ontwikkelingsmaatschappijen. Deze opdrachtgevers onderscheiden zich van opdrachtgevers in de gezondheidszorgsector doordat zij meestal beschikken over een brede eigen deskundigheid en ervaring met het bouwproces. Voor zover het de bouwministeries betreft beschikken deze zelfs over eigen ontwerpafdelingen en deskundigheid met betrekking tot directievoering en toezicht alsmede onderhoud en beheer. Opdrachtgevers in de gezondheidszorg, wellicht deels met uitzondering van de UMC’s, de grote ziekenhuizen en grotere zorginstellingen, beschikken veelal niet over een vergelijkbare expertise en deskundigheid. Door deze fundamentele verschillen met opdrachtgevers in de gezondheidszorg kunnen de eerder vermelde ervaringsgegevens niet onverkort op de gezondheidszorgbouw van toepassing worden verklaard. Verwacht wordt daarom dat gezondheidszorginstellingen in belangrijke mate voor wat betreft programmatische activiteiten en procesbeheersing een beroep zullen moeten blijven doen op externe adviseurs. Hiervan gaat een matigende invloed uit op de veronderstelde voordelen van toepassing van innovatieve contractvormen. Gezondheidszorginstellingen die innovatief willen gaan aanbesteden zullen dat vooral doen vanuit de verwachting dat dit voordelen oplevert in de vorm van: a. betere kostenbeheersing; b. betere beheersing doorlooptijden; c. betere prijskwaliteitsverhouding; en d. toepassing van innovatieve bouwmethoden. Conclusies: Voor zover er over ervaringen met innovatief aanbesteden is gepubliceerd, kan daaruit worden afgeleid dat: - innovatieve bouwmethoden door de opdrachtnemers alleen worden toegepast als deze zonder veel extra risico kunnen worden toegepast én tot kostenbesparingen leiden; - innovatief aanbesteden zorgt voor een betere beheersing van kosten. Meestal blijft meerwerk uit en worden projecten binnen het budget gerealiseerd (wellicht mede omdat deze zijn ingecalculeerd in een hogere aanneemsom); - innovatief aanbestede overeenkomsten veelal binnen het overeengekomen tijdschema worden opgeleverd, dankzij de betere controlemogelijkheden van de opdrachtgever en het overdragen van het financiële risico aan de opdrachtnemer; - door innovatief aan te besteden opdrachtnemers (beter) in staat zijn om bij gelijkblijvende kosten een hogere kwaliteit te realiseren en aldus de prijskwaliteitsverhouding te verbeteren; - voor wat betreft de toe te passen aanbestedingsprocedure(s), geldt dat elke contractvorm vraagt om eigen specifieke aanbestedingsstrategie;

Cbz/nr 0311-05

17


- voor wat betreft het creëren van mogelijkheden voor innovatie en het scheppen van ruimte voor creativiteit, is een interactieve fase tussen opdrachtgever en aannemer voorafgaand aan het contractmoment noodzakelijk (zie ook bijlage aanbesteding). - de verzuiling binnen de bouwsector (aannemers, adviseurs en architecten zijn sterk georganiseerd in beroepsorganisaties) vormt vooralsnog een sterke belemmering voor een brede toepassing van innovatieve aanbestedingsvormen. - de huidige EG-aanbestedingsregels als belemmerend worden ervaren bij innovatief aanbesteden, omdat in elke fase aantoonbaar sprake moet zijn van het toelaten van concurrentie. Met de introductie van een getrapte aanbestedingsprocedure en een interactiefase (zie Bijlage, aanbestedingsprocedures) wordt hieraan naar verwachting tegemoet gekomen. - omdat kwaliteit moeilijk definieerbaar en meetbaar is, er een sterke neiging bestaat om bij aanbestedingen de prijs doorslaggevend te laten zijn. Aandachtspunten: Inzake de product- en proceskwaliteit bij innovatieve projecten blijkt, uit de literatuur, dat: - de productkwaliteit door opdrachtgevers hoger wordt gewaardeerd dan indien dit op een traditionele wijze tot stand zou zijn gekomen; - de kwaliteit van de vraagspecificatie inzake eenduidigheid, volledigheid en detaillering om bijzondere aandacht vraagt; - het additioneel opnemen van parameters voor beheer- en onderhoudsaspecten tot additionele kwaliteitsverbetering leidt; - dat in de contracten extra aandacht moet worden geschonken aan het opnemen van stop- en bijwoonpunten en het opstellen van een toetsings- en acceptatieplan; - de voordelen van innovatief aanbesteden voor relatief weinig complexe projecten met geringe risico’s vaak te gering zijn (prijs-kwaliteitverhouding) om hiertoe over te gaan; Bij projecten die grote overeenkomsten vertonen met woningbouw, zal het omdat de te gebruiken ontwerpen van de plank kunnen worden gekocht en overigens geheel uitontwikkeld zijn (brochureplannen) vaak niet lonend zijn om deze innovatief aan te besteden.

- het risicomijdende gedrag van zowel opdrachtgevers als uitvoerende partijen leidt er toe dat toepassing van innovatieve aanbestedings- en contractvormen voor zeer complexe projecten met een hoog risicoprofiel minder geschikt moet worden geacht. Ter illustratie hiervan wordt opgemerkt dat de innovatieve aanbesteding van de balgstuw te Kampen, waarbij het Waterschap zowel de ontwikkeling als het ontwerp en de uitvoering van een nieuwe methode van waterkering aan één partij heeft gegund, als mislukt mag worden beschouwd. Bij inschrijving werd het waterschap, mede door de onoverzienbaarheid van de risico’s en onduidelijkheid over de toerekening daarvan, geconfronteerd met grote budgetoverschrijdingen.

Cbz/nr 0311-05

18


5. VOORWAARDEN VOOR INNOVATIEF AANBESTEDEN 5.1 Algemeen Het toelaten van marktwerking in de gezondheidszorg vraagt om een andere houding tot bouwkundige investeringen in de zorg. De introductie van het baatbeginsel zal ook gevolgen hebben voor het huisvestingsbeleid. Bij het zoeken naar optimale huisvestingsoplossingen zal meer gekeken worden naar zaken als onderhoudskosten, levensduurkosten, restwaarden, alternatieve aanwendbaarheid, etc. Deze vraagstukken kunnen met toepassing van de huidige traditionele bouworganisatie en contractvormen niet altijd adequaat worden opgelost. Met betrekking tot de mogelijkheden voor innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw mag op basis van de verkenning in de vorige hoofdstukken worden aangenomen dat zorgaanbieders, waar het nieuwbouw of functionele aanpassingen van huisvesting betreft, veel kennis hebben van het eigen productieproces en bijbehorende functie-eisen. Adviseurs en aannemers verwachten dat een opdrachtgever voldoende deskundig is om zijn vraag te verwoorden in eenduidige prestatie-eisen waaraan het gebouw zal moeten voldoen. Terzake moet echter aangenomen worden dat gezondheidszorginstellingen daartoe maar beperkt in staat zullen zijn. Daarom wordt voor wat betreft de toepassing van innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw verwacht dat instellingen te allen tijde gedeeltelijk afhankelijk zullen blijven van ondersteuning door adviseurs. Op basis van de conclusies en aanbevelingen voor innovatief aanbesteden wordt voorgesteld om de toepasbaarheid daarvan op projecten binnen de gezondheidszorgbouw nader te onderzoeken door het starten van een vooralsnog gelimiteerd aantal pilots en de voortgang en resultaten daarvan zorgvuldig te monitoren. Deze proefprojecten zullen aan een aantal nader te stellen voorwaarden moeten voldoen. Uit de beoordeling van het ingediende plan zal duidelijk moeten blijken welke innovatieve elementen het plan bevat en welke doelen daarmee worden nagestreefd. Voorts zal zekerheid moeten worden gegeven over de verwachte voordelen en het uitsluiten van de nadelen. Hierna wordt, na een inleiding over het huidige wettelijke kader voor gezondheidszorgbouw, beschreven onder welke voorwaarden innovatie van aanbestedings- en contractvormen in de gezondheidszorgbouw voor pilotprojecten zal kunnen worden toegepast. 5.2 Wettelijk kader Innovatie van het bouwproces in de gezondheidszorg zal consequenties hebben voor de wijze waarop het Bouwcollege dergelijke bouwinitiatieven beoordeelt. Bij de huidige, traditionele, bouwplannen vindt een fasegewijze toetsing (verklaring Æ schetsontwerp (Æ facultatief: bestedingsgerede stukken) Æ vergunning Æ eindafrekening) plaats, waarbij het wettelijke toetsingskader wordt gevormd door de Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV) en enkele hieraan gekoppelde uitvoeringsbesluiten en beleidsregels. Het belangrijkste uitvoeringsbesluit in dit verband is de Regeling bouwmaatstaven WZV. De hierin opgenomen bouwmaatstaven bevatten de bouwkundige en functionele toetsingskaders, zgn. basiskwaliteitseisen, om te kunnen beoordelen of in WZV-termen sprake is van

Cbz/nr 0311-05

19


a) een doelmatig plan, dat b) geen niet-noodzakelijke bestanddelen bevat en c) niet tot onverantwoorde tariefsgevolgen leidt. Dit zijn de drie limitatieve weigeringsgronden voor de afgifte van een vergunning, zoals weergegeven in artikel 15, tweede lid, van de WZV. Daarnaast wordt een plan financieel getoetst (d.w.z. een toetsing aan weigeringsgrond c) van artikel 15, lid 2, WZV) aan de hand van de geldende kostennormen. Deze kostennormen zijn opgenomen in de Bouwkostennota, die jaarlijks door het Bouwcollege wordt uitgegeven. Het wettelijke kader dat het huidige, traditioneel ingerichte bouwproces in de gezondheidszorg omgeeft, is niet op voorhand ongeschikt voor de beoordeling van innovatieve bouwplannen. De bestaande procedurefases die de WZV thans kent (verklaring Æ schetsontwerp (Æ facultatief: bestedingsgerede stukken) Æ vergunning Æ eindafrekening) hoeven de realisatie van een innovatief ingericht bouwplan niet in de weg te staan. Ervan uitgaande dat bij innovatief ingerichte bouwplannen de belangrijkste partijen (opdrachtgever, adviseurs en aannemer) via een transparante en objectieve vorm van aanbesteding al in een vroeg stadium betrokken kunnen worden bij de gecombineerde ontwikkeling en verdere uitvoering van het plan, zal het Bouwcollege andere accenten in zijn beoordeling dienen te leggen. De basiskwaliteitseisen, vastgelegd in de bouwmaatstaven, alsmede de geldende kostennormen, blijven voor een instelling vóóraf kenbare toetsingskaders. De keuze voor een traditionele of innovatieve inrichting van het bouwproces hoeft hierdoor niet te worden beïnvloed. Wel is het belangrijk dat het Bouwcollege bij innovatief ingerichte bouwplannen, net als alle andere partijen, in een zo vroeg mogelijk stadium wordt betrokken. Dat bevordert een efficiënte besluitvorming van het Bouwcollege. Overigens zullen met de inwerkingtreding van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi), de mogelijkheden voor zorginstellingen om het bouwproces op een innovatieve wijze in te richten, niet drastisch verschillen ten opzichte van de huidige Wet ziekenhuisvoorzieningen (WZV). Voor die categorie bouwprojecten waarvoor in het kader van de WTZi een vergunning zal zijn vereist, geldt dat het Bouwcollege als toetsingskader voor de vergunningverlening zogenaamde prestatie-eisen hanteert. Deze prestatie-eisen zijn een equivalent van de bouwmaatstaven die als toetsingskader in de WZV gelden. Voorts zal een aanvraag om verlening van een vergunning in het kader van de WTZi, net als bij de WZV, worden getoetst aan (jaarlijks vastgestelde) kostennormen. Ook de WTZi kent, evenals de WZV een gefaseerd karakter. Het aantal wettelijke goedkeuringsfasen in de WTZi is echter teruggebracht tot een fase ‘toelating’, die min of meer vergelijkbaar is met de verklaringsfase van de WZV, en een fase ‘vergunning’. In de wettekst van de WTZi zijn derhalve niet meer opgenomen de (facultatieve) fase programma van eisen, de (verplichte) fase schetsontwerp en de (facultatieve) fase bestedingsgerede stukken. Dit is evenwel niet van invloed op de mogelijkheid voor een zorginstelling om een bouwproject al dan niet op een innovatieve wijze te realiseren. Overigens blijft ook na invoering van de WTZi de indiening van een (financiële) eindverantwoording verplicht, die de goedkeuring behoeft van het Bouwcollege. Over de wijze waarop de planbeoordeling bij innovatief ingerichte bouwplannen plaats zou moeten vinden, zal in de volgende paragraaf nader worden ingegaan.

Cbz/nr 0311-05

20


5.3 Voorwaarden Rekening houden met de voor- en nadelen van innovatieve contractvormen in hoofdstuk 4.3 en de conclusies van hoofdstuk 4.4 zullen de proefprojecten voor innovatief aanbesteden minimaal aan de volgende voorwaarden moeten voldoen: a. het ingediende plan bevat aantoonbaar innovatieve elementen met betrekking tot bouwmethoden en/of organisatiedoeleinden en/of prijs/kwaliteitsverhouding en/of levensduurkosten c.a.6; b. het ingediende plan zal aantoonbaar moeten voldoen aan de geldende bouwmaatstaven en basiskwaliteitseisen; c. het ingediende plan zal aantoonbaar moeten kunnen worden gerealiseerd binnen de vigerende kostennormen; Beoordeling van het ingediende plan aan de gestelde voorwaarden zal geschieden op basis van de volgende documenten: a. vraagspecificatie op basis van een volledig uitgewerkt functioneel Programma van Eisen (PvE), Structuurontwerp (SO), Voorontwerp (VO) of Definitief Ontwerp (DO), bestaande uit: - begeleidend schrijven; - toelichting op het plan en de uitgangspunten; - het volledig uitgewerkte functioneel Programma van Eisen (PvE), Structuurontwerp (SO), Voorontwerp (VO) of Definitief Ontwerp (DO), - tekeningen (evt. digitaal en 3D), - massastudies, - onderzoeksrapportages - conceptovereenkomst met de opdrachtnemer(s) b. risicoanalyse: een volledige, gespecificeerde en gekwantificeerde analyse van de relevante maatschappelijke, technische, juridische en financiële risico’s; c. financieel plan: - elementenbegroting in overeenstemming met het niveau waarop het ontwerp is uitgewerkt; - via WZV/WTZi te dekken financieringsbehoefte; - via exploitatiebudgetten gedekte financieringsbehoefte; - door derden gedekte financieringsbehoefte; - betalingsschema

6

De als innovatief aan te merken contractvormen kennen talloze typen en varianten, die op veel manieren worden gecategoriseerd. Voorbeelden hiervan zijn onder andere maar niet uitsluitend, vormen die zich onderscheiden door variaties in de aanbestedingsprocedure (ontwerpcompetitie, fasering, onderhandelingsmogelijkheden), de gunningcriteria (laagste prijs, vaste prijs c.a.), het aanbestedingsmoment (Turnkey, D&C c.a) en het toepassen van een bonus/malusregeling etc. (zie ook bijlage b. Kernbegrippen).

Cbz/nr 0311-05

21


d. projectkwaliteitsplan: een volledig uitgewerkte beschrijving van de uitgangspunten voor de technische en functionele kwaliteit inclusief de procedures met betrekking tot kwaliteitsborging (goedkeurings- en acceptatieprocedures, stop- en bijwoonpunten, vergunningen c.a.) e. informatie- en organisatieplan: een volledig naar bevoegdheid, verantwoordelijkheid en mandaatstelling gespecificeerde beschrijving van de projectorganisatie en overleg en communicatiestructuur. f. aanbestedingsplan: een volledig uitgewerkte beschrijving van een getrapte aanbestedingsprocedure overeenkomstig de niet-openbare procedure van het ARW 2004 (zie bijlage aanbestedingsprocedures). Vergunningverlening op basis van het goedgekeurde plan zal naar verwachting niet plaats kunnen vinden via de gebruikelijke goedkeuringsdocumenten. Bij vergunningverlening zullen als additionele voorwaarden worden gesteld dat: - het initiatief zal dienen te worden gerealiseerd volgens het principe van taakstellend bouwen; - concurrentiestelling via een transparante methode van aanbesteding verplicht is; en - met de instelling nadere afspraken worden gemaakt over de aard en intensiteit van de (bouw)begeleiding van het initiatief door het Bouwcollege.

Cbz/nr 0311-05

22


6. SLOT Uit deze korte verkenning van innovatief aanbesteden is voor ons vast komen te staan dat: - er mogelijk ook voor gezondheidszorginstellingen, vooral in de huidige veranderende omgeving, voordelen te behalen zijn door innovatie bij het streven naar efficiëntere huisvestingsoplossingen; - toepassing van innovatieve aanbestedingsmethoden niet stuit op overwegende bezwaren op grond van wet- en regelgeving, mits aan de in hoofdstuk V nader gestelde voorwaarden kan worden voldaan. Bedoelde door het Bouwcollege nader te stellen voorwaarden zijn: - het plan moet duidelijke innovatieve elementen en doelen bevatten alsmede aantoonbaar voldoen aan de bouwmaatstaven en basiskwaliteitseisen; - vergunningverlening en realisatie geschieden volgens het principe van taakstellend bouwen; - aanbesteding geschiedt via een getrapte procedure op basis van de ‘niet-openbare procedure’ volgens het ARW 2004; - met de instelling worden nadere afspraken gemaakt over begeleiding en evaluatie van het project door het Bouwcollege. Op basis hiervan vinden wij het zinvol om de toepasbaarheid van innovatief aanbesteden op gezondheidszorgbouwprojecten nader te onderzoeken door het starten van een vooralsnog gelimiteerd aantal proefprojecten en de voortgang en resultaten daarvan zorgvuldig te monitoren. Om die reden willen wij die gezondheidszorginstellingen die vanuit een duidelijke visie op strategisch huisvestingsbeleid expliciete wensen hebben op het gebied van innovatie graag uitnodigen om zich met hun plannen te melden bij het Bouwcollege.

Cbz/nr 0311-05

23


BIJLAGEN a. Aanbestedingsprocedures Traditioneel aanbesteden Met ingang van 28 januari 20057 moeten gezondheidszorginstellingen, op grond van de “Circulaire beleid aanbesteding van werken Wet ziekenhuisvoorzieningen” bij aanbestedingen één van de daartoe beschreven procedures van het ARW 2004 toepassen. De basis voor de aanbesteding wordt gevormd door een deugdelijk uitgewerkt bestek volgens de genoemde STABU of RAW systematiek. Het uitgangspunt bij aanbesteding is primair concurrentie op laagste prijs. Op grond van de genoemde Circulaire en het ARW 2004 worden binnen de gezondheidszorgsector, de volgende aanbestedingsvormen toegepast: - openbare procedure (openbare aanbesteding) zowel Europees als nationaal; - niet-openbare procedure (aanbesteding met voorafgaande selectie) zowel Europees als nationaal; en - onderhandse procedure (onderhandse aanbesteding) uitsluitend nationaal Openbare procedure Aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt en waarbij iedereen kan inschrijven. De aanbesteder maakt de aanbesteding bekend via een advertentie, m.b.v. standaardformulier B (gegevens voor de bekendmaking en aankondiging van de opdracht). De termijn tussen de dag van de bekendmaking en de dag van aanbesteding bedraagt minimaal 36 dagen. Niet-openbare procedure Aanbesteding die algemeen bekend wordt gemaakt, waarbij een ieder zich als gegadigde kan aanmelden en waarvoor een beperkt aantal gegadigden tot inschrijving wordt uitgenodigd. Het aantal uit te nodigen partijen wordt vooraf bekendgemaakt. Bekendmaking geschiedt zoals bij de openbare procedure. De selectietermijn is niet aan tijd gebonden. De termijn tussen uitnodiging en inschrijving bedraagt minimaal 21 dagen (in spoed gevallen kan 12 dagen). Onderhandse procedure Een beperkt aantal van tenminste twee natuurlijke of rechtspersonen wordt tot inschrijving uitgenodigd, met een maximum van 6. De termijn tussen uitnodiging en aanbesteding bedraagt minimaal 21 dagen of in spoedeisende gevallen 10 dagen.

De overige in het ARW vermelde procedures kunnen slechts in een limitatief aantal gevallen worden toegepast. Derhalve wordt daarop binnen het bestek van deze notitie niet nader ingegaan. Innovatief aanbesteden Het aanbesteden van innovatieve contractvormen stelt, in relatie tot de aanbesteding van traditionele contracten, andere eisen aan de inrichting van het aanbestedingsproces, omdat aanbesteding niet plaatsvindt op basis van een uitgewerkt bestek. De basis voor de aanbesteding wordt in beginsel gevormd door een vraagspecificatie én een conceptovereenkomst.

7

Volgens deze circulaire moeten gezondheidszorginstelling zelf onderzoeken of zij worden aangemerkt als aanbestedende dienst volgens de Europese Richtlijnen, danwel of de opdracht aangemerkt kan worden als een aanbestdingsplichtige opdracht.

Cbz/nr 0311-05

24


Rekening houdend met Europese en nationale wet- en regelgeving waaraan de aanbestedingsprocedure moet voldoen, evenals met de complexiteit van de procedure en de hoge transactiekosten, kan voor een innovatieve aanbestedingsprocedure uitsluitend gebruik gemaakt worden van de niet-openbare procedure volgens de EG-richtlijn Werken, UAR-EG 1991 of het ARW 2004. De complexiteit van het project noopt echter tot aanpassingen van voornoemde procedure als gevolg van afwijkende selectie-eisen, de complexe communicatie en informatie-uitwisseling (inlichtingen zowel algemeen als individueel), nader overleg over voorgestelde oplossingen, technische en financiële inrichting van de aanbieding, aanvullende gunningcriteria en het afrondende overleg over de voorwaarden (contract). In het bijgevoegde schema zijn de overeenkomsten en verschillen tussen traditionele en innovatieve aanbestedingen zichtbaar gemaakt

Cbz/nr 0311-05

25


Overeenkomsten en verschillen traditionele en innovatieve aanbestedingsprocedures in relatie tot fasen in het aanbestedingsproces 1. PROCEDURE

1.1 AANKONDIGEN, AANMELDEN

1.2 PRÉKWALIFICATIE

1.3 UITNODIGING INSCHRIJVING

2. ACTIE

3. DOCUMENTEN

TRADITIONEEL

INNOVATIEF

TRADITIONEEL

INNOVATIEF

2.1 ADVERTENTIE OPSTELLEN

2.1 ADVERTENTIE OPSTELLEN

3.1 ADVERTENTIE

3.1 ADVERTENTIE

2.2 SELECTIELEIDRAAD OPSTELLEN

2.2 SELECTIELEIDRAAD OPSTELLEN

3.2 SELECTIELEIDRAAD

3.2 SELECTIELEIDRAAD

2.3 AANKONDIGING:

2.3 AANKONDIGING:

3.3 AANVRAAGFORMULIER

3.3 AANVRAAGFORMULIER

3.4 GEGEVENS AANMELDING & SELECTIE

PLAATSEN ADVERTENTIE

PLAATSEN ADVERTENTIE

2.4 SELECTIELEIDRAA OPVRAGEN VERZENDEN

2.4 SELECTIELEIDRAA OPVRAGEN VERZENDEN

2.5 SELECTIEGEGEVENS VERZAMELEN

2.5 SELECTIEGEGEVENS VERZAMELEN

2.6 AANMELDING GEGADIGDEN & INDIENEN SELECTIEGEGEVENS

2.6 AANMELDING GEGADIGDEN & INDIENEN SELECTIEGEGEVENS

3.4 GEGEVENS AANMELDING & SELECTIE

2.7 BEOORDELING EN SELECTIE

2.7 BEOORDELING EN SELECTIE

3.5 3.5 SELECTIELIJST SELECTIELIJST INSCHRIJVERS / AFWIJZINGEN INSCHRIJVERS / AFWIJZINGEN

2.7 INSCHRIJVINGSBESCHEIDEN TOEZENDEN

2.7 INSCHRIJVINGSBESCHEIDEN TOEZENDEN

3.6 INSCHRIJVINGSLEIDRAAD & BESTEK

3.6 INSCHRIJVINGSLEIDRAAD VRAAGSPECIFICATIE CONCEPTBASISOVEREENKOMST

2.8 OPLOSSINGSRICHTINGEN DEFINIËREN 1.4 INLICHTINGEN

2.8 INLICHTINGEN BIJEENKOMST

3.7 NOTA VAN INLICHTINGEN

2.8 AANWIJZING

3.8 PROCESVERBAAL VAN AANWIJZING 2.9 INFORMATIE UITWISSELING

3.7 NOTA VAN INLICHTINGEN 3.8 VERSLAG INDIVIDUELE INFORMATIE UITWISSELING

2.9 AANBIEDING VOORBEREIDEN

2.10 AANBIEIDNG VOORBEREIDEN

1.5 INSCHRIJVING,

2.10 INDIENEN INSCHRIJVINGEN

2.11 INDIENEN INSCHRIJVINGEN

1.6 BEOORDELEN & GUNNEN

2.11 TOETSEN INSCHRIJVINGEN AAN GUNNINGSCRITERIA

2.12 TOETSEN INSCHRIJVINGEN AAN GUNNINGSCRITERIA

3.9 INSCHRIJVING

3.9 AANBIEDING (TECHNISCH & FINANCIEEL)

2,12 VASTSTELLEN LAAGSTE PRIJS 2,12 BEPALEN ECONOMISCH MEEST VOORDELIGE INSCHRIJVING

2.13 BEPALEN ECONOMISCH MEEST VOORDELIGE INSCHRIJVING

3.10 BEOORDELINGSLIJST GUNNINGSCRITERIA

3.9 BEOORDELINGSLIJST GUNNINGSCRITERIA (TECHNISCH & FINANCIEEL)

2.13 GUNNING

2.14 GUNNING

3.11 BEKEND MAKEN UITSLAG - AFWIJZINGSBRIEVEN - BEKENDMAKING

3.11 BEKEND MAKEN UITSLAG - AFWIJZINGSBRIEVEN - BEKENDMAKING (TECHNISCH & FINANCIEEL)

3.12 CONTRACT - OPDRACHTBRIEF - GEWAARMERKT BESTEK 2.15 OVERLEG OVEREENSTEMMING BASISOVEREENKOMST & ANNEXEN

3.12 CONTRACT - OPDRACHTBRIEF - GETEKENDE BASISOVEREENK. - GEWAARMERKTE ANNEXEN

1.7 SLUITEN CONTRACT

Cbz/nr 0311-05



26


b. Kernbegrippen Bouworganisatie: de wijze waarop het bouwproces is georganiseerd. Bouwproces: Het proces van voorbereiden en uitvoeren van een bouwinitiatief. Dit start met de initiatieffase en wordt via achtereenvolgens een Programma van Eisen (PvE), Schetsontwerp (SO), Definitief Ontwerp (DO), Bestek, aanbesteding en uitvoering afgerond met de oplevering. Traditioneel aanbesteden: Die bouworganisatie- en contractvormen waarbij sprake is van een strikte scheiding tussen ontwerp en uitvoering. De aanbesteding geschiedt in overeenstemming met een van de toepasselijke aanbestedingsreglementen. Een traditioneel ingericht bouwproces wordt gekenmerkt door een grote diversiteit aan adviesovereenkomsten voor de ontwerpen realisatiefase (planuitwerking, directievoering, projectmanagement en toezicht), aannemingsovereenkomsten voor de realisatiefase en leveringscontracten met betrekking tot o.a. inventaris. De nadruk ligt op de technische oplossing en minder op de beheers- en/of exploitatiegevolgen van de keuzes voor het project. Innovatief aanbesteden: Elke bouworganisatie- en contractvorm, die wezenlijk bijdraagt aan integrale huisvestingsoplossingen, waarbij de nadruk ligt op exploitatieoptimalisatie en waarvoor de prijsvorming in een vroeg stadium van voorbereiding geschiedt via een transparante en objectieve vorm van aanbesteding in lijn met een van de toepasselijke aanbestedingsreglementen. Innovatief aanbesteden wordt gekenmerkt door integratie van bouwprocesfasen en een afnemend aantal contract- én beslismomenten. De invloed van de opdrachtgever op het bouwproces is sterk gericht op het vooraf formuleren van doelen, prestatie-eisen en voorwaarden voor tot het project. De verschijningsvorm varieert naar de aanbestedingsprocedure (ontwerpcompetitie, fasering, onderhandelingsmogelijkheden), de gunningcriteria (laagste prijs, vaste prijs c.a.), het aanbestedingsmoment en het toepassen van een bonus/malusregeling etc.en naar de mate van horizontale en/of verticale ketenintegratie. Verticale ketenintegratie staat voor het integreren van een of meer fasen uit het bouwproces (zoals integratie van ontwerp en uitvoering). Horizontale ketenintegratie staat voor het in het bouwproces integreren van niet (direct) bouwgerelateerde functies als financiering en/of exploitatie.

Cbz/nr 0311-05

27


c. Literatuurverantwoording Ministerie van Economische Zaken: - Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden, d.d. 27 juli 1999; - Innovatief aanbesteden binnen Europese aanbestedingsregels, oktober 1999; - Eindverslag van de interdepartementale werkgroep innovatief aanbesteden (WIA), oktober 1999; - Visiedocument aanbesteden aan de Tweede Kamer naar aanleiding van de Parlementaire Enquête Bouwnijverheid, 15 juli 2004; Ministerie van VROM, Rijksgebouwendienst: - Rgd-regeling aanbesteden werken (Rgd-RAW 2001), 22 juni 2001; - Plan van aanpak innovatief aanbesteden, september 2001; - Evaluatie Pilot E – Aanbesteding, september 2002; - Evaluatierapport Electronische aanbesteding Breda, 19 december 2003; TNO Bouw: - Analyse Best Practices Innovatief Aanbesteden, juli 2002; - Het nieuwe bouwen in Nederland, nr. 2002-BPI-028, 9 december 2002 - Reader Innovatieve samenwerking in de bouw, 6 oktober 2004; Van Zanten raadgevende ingenieurs bouwtechniek en bouwfysica, Onderzoek relatie investeringen versus exploitatiekosten t.b.v. Bouwcollege, 31 maart 2004; DGMR raadgevende ingenieurs, Rapport “Duurzaam beslissen Deventer Ziekenhuis”, 29 september 2004; Mr. C.E.C. Jansen, Totstandkoming en inhoud van design & constructcontracten voor complexe infrastructurele projecten, Publicatie van de Vereniging voor Bouwrecht, nr. 29, Kluwer, Deventer 2001 CROW: - UAV–Gc 2000, Model Basisovereenkomst met bijbehorende Uniforme Administratieve Voorwaarden voor geïntegreerde contractvormen; - Rapport werkgroep Leidraad Aanbesteden geïntegreerde contractvormen (CROW) Stand van zaken mei 2003; - UAV–Gc 2005, Model Basisovereenkomst met bijbehorende Uniforme Administratieve Voorwaarden voor geïntegreerde contractvormen; KPMG, Evaluatie bouw logiesfaciliteit Alexanderkazerne Den Haag, juli 2004; Frens Pries en Hennes de Ridder, Innovatief aanbesteden; doen we het nu niet goed dan?, februari 2005; Kenniscentrum PPS, Publiek-private samenwerking in de zorg, oktober 2002; Derk van der Laan, Alliantiecontract is transparant, Cobouw september 2004;

Cbz/nr 0311-05

28


Cobouw, opinieberichten: - S. Vermeulen, CBPI, “Klanten snappen geen fluit van het aanbod”; - Drs. M. Ketelslagers en ir. R. Broekhuizen, Motion Consult, “Samenwerken in de bouw, wie durft te beginnen”; - M. Silvester, “Bouwteam blijft populairste vorm van samenwerking”; - A. SwamiPersaud, Twynstra-Gudde, “Structurele aandacht voor innovaties noodzakelijk”. Uniform aanbestedingsreglement 2001 (UAR 2001) Uniforme administratieve voorwaarden 1989 (UAV-1989) Voorschriften aanbestedingen Sdu Uitgevers, 1995 WEKA uitgeverij, Praktijkhandboek Contracteren in de bouw basiswerk, augustus 1998 Erasmus Universiteit Rotterdam/Euroforum,Seminar Contracten maken in de bouw. www.risman.nl www.uavgc.nl www.crow.nl www.stabu.org www.aanbestedingskalender.nl

Cbz/nr 0311-05

29

Innovatief aanbesteden in de gezondheidszorgbouw. een nieuwe organisatie van het bouwproces. Signaleringsrapport

Recommend Documents