1
Inhoudsopgave Voorwoord ................................................................................................................................................ 4 Hoofdstuk 1. Verantwoording van het onderzoek ............................................................................ 6 1.1 Aanleiding .............................................................................................................................................6 1.2 Samenstelling en ondersteuning raadscommissie ................................................................................6 1.3 Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen..................................................................................... 7 1.4 Onderzoeksopzet ..................................................................................................................................8 1.5 Leeswijzer .............................................................................................................................................8 Hoofdstuk 2. Hoofdconclusies en aanbevelingen .............................................................................. 10 Informatievoorziening aan de raad ........................................................................................................... 10 Financiële organisatie ............................................................................................................................... 11 Programma 6 Stedelijke Ontwikkeling ...................................................................................................... 12 Grondzaken algemeen ............................................................................................................................. 12 Opvolging geven aan aanbevelingen/verbeterplannen ............................................................................. 13 Naleving procedures en protocollen ......................................................................................................... 13 Opvolging geven aan dit rapport ............................................................................................................... 14 Hoofdstuk 3. Omissie 1: Niet realistisch begrote onderuitputting .................................................... 15 3.1 Beschrijving ........................................................................................................................................ 15 3.2 Informatievoorziening.......................................................................................................................... 17 3.3 Hoe is de omissie ontstaan? ............................................................................................................... 18 3.4 Conclusie ............................................................................................................................................ 18 Hoofdstuk 4. Omissie 2: Onduidelijkheid programma ‘Stedelijke Ontwikkeling’............................. 19 4.1 Beschrijving ........................................................................................................................................ 19 4.2 Informatievoorziening.......................................................................................................................... 24 4.3 Hoe is de omissie ontstaan? ............................................................................................................... 25 4.4 Conclusie ............................................................................................................................................ 27 Hoofdstuk 5. Omissie 3: De +/- omissie ............................................................................................... 29 5.1 Beschrijving ........................................................................................................................................ 29 5.2 Informatievoorziening.......................................................................................................................... 31 5.3 Hoe is de omissie ontstaan? ............................................................................................................... 31 5.4 Conclusie ............................................................................................................................................ 31 Hoofdstuk 6. Omissie 4: Niet uitvoeren amendement ‘zachte landing’ ............................................ 32 6.1 Beschrijving ........................................................................................................................................ 32 6.2 Informatievoorziening.......................................................................................................................... 36 6.3 Hoe is de omissie ontstaan? ............................................................................................................... 36 6.4 Conclusie ............................................................................................................................................ 37 Hoofdstuk 7. De financiële organisatie ................................................................................................ 39 7.1 Servicepunt71 ..................................................................................................................................... 39 7.2 De afdeling M&C ................................................................................................................................. 42 7.3 Het samenspel tussen Servicepunt71 en M&C ................................................................................... 45 7.4 De concerndirectie .............................................................................................................................. 47 7.5 Sturing op het PRIL ............................................................................................................................ 48 7.6 Conclusie ............................................................................................................................................ 48 Hoofdstuk 8. Grondzaken ..................................................................................................................... 51 8.1 Introductie ........................................................................................................................................... 51 8.2 Totale opbrengsten grondexploitaties ................................................................................................. 51 8.3 Geraamde opbrengstenstijging ........................................................................................................... 53 8.4 Juiste toepassing van wet- en regelgeving ......................................................................................... 54 8.5 Conclusie ............................................................................................................................................ 56 Bijlage 1: Gesproken personen ............................................................................................................ 57 Bijlage 2: Bestudeerde documenten .................................................................................................... 58 Bijlage 3: Functies in de financiële administratie van programma 6 Stedelijke Ontwikkeling ....... 59
2
Lijst van tabellen & figuren Tabel 1. Tijdslijn perspectiefnota 2013-2016 .................................................................................................... 17 Tabel 2. Tijdslijn inzake omissie 1 .................................................................................................................... 17 Tabel 3. Oorzaken verschillen € 10,5 miljoen in programma 6 (bedragen in miljoenen) ................................... 23 Tabel 4. Tijdslijn inzake omissie 2 .................................................................................................................... 25 Tabel 5. Bevindingen en aanbevelingen uit diverse rapportages interne en externe accountant ..................... 26 Tabel 6. Ontwikkeling concernreserve .............................................................................................................. 29 Tabel 7. Tijdslijn inzake omissie 3 .................................................................................................................... 31 Tabel 8. Ontwikkeling concernreserve .............................................................................................................. 34 Tabel 9. Tijdslijn inzake omissie 4 .................................................................................................................... 36 Tabel 10. Onderzoeken Servicepunt71 Twynstra Gudde en Servicepunt71 .................................................... 40 Tabel 11. Onderzoek P&C cyclus. .................................................................................................................... 45
Figuur 1. Overzicht dienstverlening Servicepunt71 ........................................................................................... 39 Figuur 2. Verdeling opbrengsten grondexploitaties........................................................................................... 52 Figuur 3. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘bijdragen’ ................................................. 52 Figuur 4. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘niet-woningbouw’ ..................................... 52 Figuur 5. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘woningbouw’ ............................................ 52 Figuur 6. Prijsindex bestaande koopwoningen (verkoop), 2005-2012, Zuid-Holland ........................................ 53 Figuur 7. Ontwikkeling residuele grondwaarde bij daling VON-prijs ................................................................. 54 Figuur 8. Totale negatieve contante waarde projecten na kaderbesluit ............................................................ 55
3
Voorwoord
In 2012 werd de Leidse gemeenteraad een aantal keren onaangenaam verrast door mededelingen van het college dat in de financiële huishouding omissies waren ontstaan. In september 2012 heeft de raad, naar aanleiding van deze omissies, unaniem een motie van de Partij van de Arbeid en ChristenUnie aangenomen. Hierin werd geconstateerd dat de raad behoefte had zelf te (laten) onderzoeken wat de oorzaken van de fouten zijn en welke verbeteringen dienen te worden doorgevoerd om de financiële huishouding op orde te krijgen. De opdracht voor dat onderzoek werd verstrekt aan de commissie voor de Rekeningen (hierna te noemen ‘de commissie’). Op 29 november 2012 heeft de raad de onderzoeksvragen vastgesteld. De commissie heeft hierna, met ondersteuning van onderzoeksbureau Deloitte, onderzocht wat de oorzaak van de omissies is geweest en hoe het college invulling heeft gegeven aan zijn informatieplicht over deze fouten naar de raad. Wij hebben hiervoor een berg aan informatie onderzocht. Ook eerdere rapporten van onderzoeksbureaus zijn in dit onderzoek meegenomen. Nadat wij uit het literatuuronderzoek een beeld hadden gekregen hoe de omissies waren ontstaan, hebben wij dat beeld in een groot aantal gehouden interviews getoetst. Daarnaast leverden de interviews nieuwe bruikbare informatie op. Na deze onderzoeksfase hebben wij per omissie conclusies getrokken. In het algemene hoofdstuk ‘hoofdconclusies en aanbevelingen’ van het rapport hebben wij aan deze conclusies aanbevelingen verbonden. De afgelopen jaren zijn er aan de gemeente meer financiële rapporten uitgebracht, waaronder de aanbevelingen van de (interne) accountant. Daar is naar de mening van de commissie onvoldoende opvolging aan gegeven. De aanbevelingen uit dit rapport mogen naar de mening van de commissie niet in de befaamde bureaulade terecht komen. Daarvoor is een degelijke financiële huishouding van de gemeente té belangrijk. Wij merken op dat voor delen van de financiële administratie zich weinigen verantwoordelijk voelen of dat er geen of onvoldoende sturing plaatsvindt. Wij stellen de raad daarom voor één functionaris binnen de gemeente aan te wijzen die verantwoordelijk is voor het doorvoeren van de aanbevelingen uit de diverse rapporten. Deze functionaris dient voldoende gewicht te hebben om gezaghebbend te kunnen optreden. De raad, in de persoon van de commissie voor de Rekeningen, moet onzes inziens zelf ook de vinger aan de pols blijven houden door zich ieder kwartaal te laten informeren door deze functionaris. Waar de voortgang naar het oordeel van de commissie voor de Rekeningen onvoldoende is, zal het college moeten worden aangesproken. Wij danken alle personen die wij in interviews gesproken hebben voor hun medewerking. Verder danken wij de medewerkers van Deloitte (in het bijzonder Edwin de Boer en Yvonne Maas) die ons ondersteunden, onze commissiegriffier Anne-Marie Heijnen en raadsgriffier Noor van der Vlist voor hun ondersteuning en wijze raad. Tot slot, het rapport is een rapport waarin geen politieke oordelen zijn opgenomen. Alle commissieleden hebben steeds het belang van de (financiële huishouding van de) stad voorop gesteld. De uiteenlopende 4
politieke ideologieën zijn, zoals gebruikelijk in de commissie voor de Rekeningen, terzijde geschoven. Het rapport is dan gelukkig ook een product van alle commissieleden en de inhoud wordt door allen onderschreven. Ik dank mijn mede-commissieleden dan ook voor de zeer vruchtbare samenwerking. Tot slot wens ik Leiden een degelijke financiële toekomst toe.
Robert-Jan van Ette, Voorzitter van de commissie voor de Rekeningen
5
Hoofdstuk 1. Verantwoording van het onderzoek
In het jaar 2012 heeft het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: ‘het college’) meerdere keren aan de gemeenteraad moeten melden dat in de financiële gemeentelijke huishouding omissies zijn ontstaan. Een juiste financiële huishouding is voor iedere organisatie en zeker voor een complexe organisatie als de gemeente Leiden, van essentieel belang. Derhalve heeft de gemeenteraad op 29 november 2012 een raadsbesluit (RV 12.0136) aangenomen waarin de commissie voor de Rekeningen wordt opgedragen onderzoek te doen naar de herhaaldelijke omissies in de financiële huishouding van de gemeente. Voorliggend document bevat de bevindingen van dit onderzoek. 1.1 Aanleiding De directe aanleiding voor het onderzoek zijn vier geconstateerde omissies in 2012. Het betreft achtereenvolgens (in chronologische volgorde): (1) het onjuist inschatten van een vermeende structurele onderuitputting, (2) onduidelijkheid in de meerjarenbegroting van het programma Stedelijke Ontwikkeling, (3) geoormerkte bedragen optellen in plaats van aftrekken bij de vrije ruimte van de concernreserve en (4) het niet uitvoeren van een amendement. Na deze laatste omissie heeft de gemeenteraad besloten een onderzoek in te stellen naar de oorzaken van de omissies.
1.2 Samenstelling en ondersteuning raadscommissie De onderzoekscommissie bestaat uit de volgende leden van de commissie voor de Rekeningen (hierna: ‘onderzoekscommissie’): •
de heer Robert-Jan van Ette (voorzitter, PvdA)
•
mevrouw Petra Borst (VVD)
•
de heer Mart Keuning (Christenunie)
•
de heer Louk Rademaker (SP)
•
mevrouw Judith Sandriman (CDA)
•
de heer Daan Sloos (Leefbaar Leiden)
•
mevrouw Sabine Verschoor (D66)
Gedurende het onderzoek heeft mevrouw Sabine Verschoor besloten de onderzoekscommissie te verlaten. De onderzoekscommissie heeft bij dit onderzoek ondersteuning gehad van een onafhankelijk extern onderzoekbureau, te weten Deloitte Consulting. 6
1.3 Doel van het onderzoek en onderzoeksvragen Het doel van het onderzoek is het in beeld krijgen van de oorzaken van de herhaaldelijke omissies en het formuleren van aanbevelingen voor verdere verbeteringen. De centrale onderzoeksvraag luidt als volgt: “Onderzoek wat de oorzaak is van de herhaaldelijke omissies in de financiële huishouding in de huidige collegeperiode (inzake grondzaken dient teruggegaan te worden tot 2006). Adviseer vervolgens welke verbeteringen benodigd zijn teneinde de financiële huishouding op orde te krijgen.” 1
Vanuit de centrale onderzoeksvraag omvat het raadsonderzoek de volgende deelvragen : •
Op welke wijze geeft de ambtelijke organisatie en college invulling aan de actieve informatieplicht over de financiële problemen en rekenschap over de concrete maatregelen ter verbetering (tijdigheid, juistheid en volledigheid van de informatievoorziening)?
•
Bestaan er richtlijnen c.q. protocollen voor financiële besluiten? Zijn deze voldoende duidelijk en voldoende gehanteerd?
•
Waar bestaat de financiële dienstverlening van Servicepunt71 uit?
•
Bestaan
er
tussen
de
gemeente
en
Servicepunt71
vastgelegde
procedures
en
verantwoordelijkheden? •
Is het financieel ambtelijk apparaat voldoende toegerust voor het uitvoeren van alle taken?
•
Is Servicepunt71 voldoende toegerust voor het uitvoeren van alle taken?
Door middel van een reconstructie van de vier gemaakte financiële omissies wordt antwoord gegeven op bovenstaande vragen. In dit kader dient te worden vermeld dat het college en Servicepunt71 omstreeks dezelfde periode als dat de motie tot onderhavig onderzoek is aangenomen, externe onderzoeken lieten uitvoeren. Deze onderzoeken overlappen deels met bovengenoemde onderzoeksvragen. Zo zijn onderzoeken verschenen naar het functioneren van Servicepunt71, de vormgeving van de planning- en controlcyclcus binnen de gemeente Leiden en de omgang met grondzaken. De onderzoekscommissie heeft besloten geen nieuw (dubbel) onderzoek inzake deze onderwerpen uit te voeren, aangezien de conclusies uit deze rapporten door het college zijn onderschreven en deze onderzoeken aan de raad zijn gestuurd. Gekozen is om het functioneren van Servicepunt71 en de financiële ambtelijke organisatie mee te nemen waar dit in het licht van de gemaakte financiële omissies opportuun was. Dit leidt tot specifieke bevindingen inzake het functioneren van de ambtelijke organisatie en Servicepunt71. Daarnaast wordt in een apart hoofdstuk ingegaan op de algemene bevindingen van de onderzoekscommissie inzake de financiële organisatie, alsook hoe deze zich verhouden tot de conclusies uit eerdere rapporten. Voor het onderwerp grondzaken geldt dat specifieke conclusies inzake de gemaakte financiële omissie in het programma Stedelijke Ontwikkeling zijn beschreven in het hoofdstuk waarin een reconstructie is gemaakt van deze omissie. Daarnaast is een apart hoofdstuk met algemene bevindingen inzake grondzaken opgenomen.
1
Als gevolg van voortschrijdend inzicht, zijn deze deelvragen enigszins anders geformuleerd dan de deelvragen die in het raadsbesluit zijn opgenomen. De strekking is vanzelfsprekend hetzelfde.
7
1.4 Onderzoeksopzet De onderzoekscommissie heeft het onderzoek uitgevoerd in de periode januari - juli 2013. In de eerste fase van het onderzoek (januari - maart 2013) is op basis van dossieronderzoek een feitenrelaas opgesteld. De bestudeerde documenten zijn opgenomen in bijlage 2 van dit rapport. Het feitenrelaas heeft geresulteerd in een overzicht van de omissies die zich in de onderzoeksperiode (april 2010 t/m december 2012, voor grondexploitaties wordt teruggegaan tot 2006) hebben voorgedaan. Van het ontstaan van elke financiële omissie is een gedetailleerde reconstructie gemaakt. In de tweede fase van het onderzoek (maart - juli 2013) zijn interviews afgenomen met verschillende medewerkers en bestuurders binnen de gemeentelijke organisatie en Servicepunt71 (zie bijlage 1 voor een overzicht van gesproken personen). De interviews dienden enerzijds om duiding te geven aan de reeds verkregen informatie uit het dossieronderzoek, anderzijds zijn hierbij de nog onbeantwoorde deelvragen uit het dossieronderzoek beantwoord. Tijdens de derde en laatste fase van het onderzoek (mei - juli 2013) is het onderzoeksrapport met conclusies en aanbevelingen opgesteld. In deze fase zijn de feitelijke bevindingen van fasen één en twee gecombineerd met als resultaat de concept-eindrapportage. Dit concept-eindrapport is exclusief conclusies en aanbevelingen aan het college verstrekt, waarmee het college in de gelegenheid is gesteld om feitelijke onjuistheden aan te geven. Via het college is het bestuur van het Servicepunt71 eveneens verzocht het rapport na te lezen op feitelijke onjuistheden. Naar aanleiding van de reacties van het college en het bestuur van Servicepunt71 heeft de onderzoekscommissie een zorgvuldige afweging gemaakt welke aangedragen punten aanleiding gaven om aanpassingen in de rapportage door te voeren. Het resultaat is de voorliggende eindrapportage.
1.5 Leeswijzer De belangrijkste conclusies zijn, samen met de uit dit onderzoek voortvloeiende aanbevelingen, beschreven in hoofdstuk 2. De hoofdstukken 3 tot en met 6 gaan ieder in op een ontstane omissie in het jaar 2012. Door middel van een gedetailleerde reconstructie wordt gekeken naar achtereenvolgens het ontstaan van de omissie,
de
informatievoorziening
hieromtrent
en
de
invulling
van
de
(beoogde)
taken
en
verantwoordelijkheden door het college, de ambtelijke organisatie en Servicepunt71. Hoofdstuk 7 gaat diepgaand in op bevindingen inzake de financiële organisatie, waarna hoofdstuk 8 inzoomt op grondzaken. In ieder van deze hoofdstukken treft u tussendoor tekstboxen aan met de belangrijkste vaststellingen van de commissie. Aan het eind van ieder hoofdstuk volgt in de conclusieparagraaf de vertaling van deze vaststellingen naar conclusies. De hoofdconclusies per omissie en specifieke onderwerpen zijn gegroepeerd en samengevat weergegeven in hoofdstuk 2. Met deze conclusies wordt antwoord gegeven op de in paragraaf 1.3 beschreven onderzoeksvragen. Tot slot zijn bij de hoofdconclusies aanbevelingen benoemd. In de diverse hoofdstukken treft u in het groen citaten aan van personen die in besloten interviews zijn ondervraagd. Deze citaten geven kleuring en duiding aan de bevindingen van de onderzoekscommissie. De citaten zijn zodanig weergegeven dat zij voldoen aan het informatieprotocol zoals dat in het kader van dit onderzoek is afgesproken.
8
In het rapport is een aantal afkortingen gehanteerd. De meest voorkomende afkortingen zijn: •
AO/IC: Administratieve Organisatie en Interne Controle
•
BBV: Besluit Begroting en Verantwoording
•
M&C: Middelen & Control (hierbij wordt gedoeld op de financieel adviseurs van Middelen & Control)
•
PRIL: Programma Ruimtelijke Investeringen Leiden
•
VON-prijs: Vrij Op Naam-prijs
•
VAG: Vastgoed & Grondzaken
Doordat in de gemeente Leiden en Servicepunt71 voor enkele functienamen een gelijke benaming wordt gebruikt, is onderstaand voor de betreffende functienamen aangegeven hoe hiermee is omgegaan: •
Financieel adviseur: aangegeven als ‘financieel adviseur M&C’ of ‘financieel adviseur Servicepunt71’
•
Concerncontroller: hiermee wordt in beginsel gedoeld op de concerncontroller van de gemeente Leiden. Waar dit anders is, wordt expliciet gesproken van de concerncontroller Servicepunt71.
9
Hoofdstuk 2. Hoofdconclusies en aanbevelingen
In dit hoofdstuk vat de onderzoekscommissie de hoofdconclusies uit haar onderzoek samen en worden de aanbevelingen uiteengezet. Met deze belangrijkste conclusies en aanbevelingen wordt antwoord gegeven op de vooraf geformuleerde onderzoeksvragen. De hoofdconclusies volgen uit de gegevens en de vaststellingen in de volgende hoofdstukken van dit rapport. De onderzoekscommissie heeft haar hoofdconclusies gegroepeerd rond de volgende thema’s: informatievoorziening aan de raad, financiële organisatie, programma 6 Stedelijke Ontwikkeling, grondzaken algemeen, opvolging geven aan aanbevelingen/ verbeterplannen en naleving procedures en protocollen. Per gegroepeerde hoofdconclusies vindt u de aanbevelingen van de onderzoekscommissie, weergegeven in een kader.
Informatievoorziening aan de raad •
Betreffende
de
omissie
inzake
de
niet
realistisch
begrote
onderuitputting
acht
de
onderzoekscommissie de informatievoorziening juist, maar niet volledig en niet tijdig. Niet volledig omdat de bestaande onzekerheid over relevante financiële informatie in eerste instantie niet is vermeld. Niet tijdig, omdat ten tijde van het informeren over de uiteindelijke resultaten van de analyse de perspectiefnota al was verstrekt aan de fractievoorzitters en ook de mogelijkheid voor het indienen van vragen reeds was verstreken. •
De informatievoorziening ten aanzien van het oorspronkelijke bestemmingsvoorstel resultaat jaarrekening 2011 (RV12.0059) was onvolledig. Het voorstel had nooit in zijn oorspronkelijke vorm aan de raad mogen worden gestuurd; er bestonden nog teveel onzekerheden omtrent een bedrag van € 10,5 miljoen. Minimaal had aan de raad gemeld dienen te worden dat er nog een post van € 10,5 miljoen aan een nadere analyse onderhevig was en dat hierdoor het rekeningresultaat (en daarmee dekking van de perspectiefnota) nog kon veranderen.
•
De informatievoorziening inzake de +/- omissie is juist, tijdig en volledig geweest.
•
De informatievoorziening rondom de omissie inzake het amendement ‘zachte landing’ is bewust onjuist, onvolledig en niet tijdig geweest. De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen en de portefeuillehouder Financiën, Bereikbaarheid en Economie hebben relevante financiële informatie op het moment van bekend worden, niet gedeeld met de raad. Het gecommuniceerde resultaat na bestemming in het uiteindelijke bestemmingsvoorstel is € 357.659. In werkelijkheid (afgezien van omissie
3)
was
dit
resultaat
ceteris
paribus
na
bestemming
ruim
€ - 600.000.
Beide
portefeuillehouders wisten op het moment van bespreking (3 juli 2012) van het bestemmingsvoorstel in de raad dat het voorliggende bestemmingsvoorstel niet klopte. Dit is niet medegedeeld aan de 10
raad. Afgezien van het feit dat een wezenlijke fout in het bestemmingsvoorstel altijd gecorrigeerd dient te worden, kan ook de verkapte mededeling eind juni 2012 van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen niet worden gezien als het volledig informeren van de raad over het niet verwerken van het amendement. Dat het amendement niet was uitgevoerd, bleek expliciet voor de raad pas in september, naar aanleiding van diverse raadsvragen. Tot slot is het op pm zetten van programma 10 ten onrechte gebruikt als argument voor het niet uitvoeren van het amendement; het lijkt te hebben gediend als dekmantel voor het vergeten uit te voeren van het amendement.
1. Informeer de raad actief indien op het moment van het (door het college) vaststellen van het bestemmingsvoorstel, de perspectiefnota en/of de jaarrekening ambtelijk nog analyses worden uitgevoerd die mogelijk impact hebben op de financiële inhoud van deze documenten.
Financiële organisatie •
De voormalig concerncontroller (tot oktober 2012) genoot vanaf circa 2010 niet meer het vertrouwen van het voltallige college, de directie was hiervan op de hoogte. Het heeft tot begin 2012 geduurd voordat iets is gedaan met deze ondermijning. De onderzoekscommissie is van mening dat dit handelend optreden te laat heeft plaatsgevonden.
•
M&C had bij de vaststelling van het bestemmingsvoorstel in het college niet mogen stellen dat de analyse inzake programma 6 geen effect had op het rekeningresultaat. Hiervoor was destijds onvoldoende analyse van het verschil uitgevoerd.
•
De concerncontroller had het bestemmingsvoorstel niet mogen ondertekenen, omdat er een te grote onzekerheid in het voorstel zat. Bovendien was hij op de hoogte van het feit dat ook in eerdere jaren niet verklaarbare verschillen bestonden, die ondanks nadrukkelijk verzoek van de toenmalig programmacontroller, nooit zijn onderzocht.
•
De benodigde checks and balances ontbraken ten tijde van het opstellen en het controleren van het bestemmingsvoorstel; er gold geen vier ogen principe. Het ontbreken van een vier ogen principe is per definitie onwenselijk. Dit is versterkt doordat een analyse is uitgevoerd in een decor van twee systemen die niet naadloos op elkaar aansluiten.
•
Op het gebied van grondzaken ontbreekt ambtelijk specifieke kennis die men wel mag verwachten. Dit vertaalt zich mogelijk in het niet of minder tonen van een (beroeps)kritische houding ten aanzien van hedendaagse ontwikkelingen, gehanteerde financiële systematieken (berekening aansluiting tussen begroting en realisatie) alsook in het hebben van onvoldoende kennis van de waardering van gronden.
•
M&C was in 2012 kwantitatief niet voldoende toegerust voor het uitvoeren van haar adviserende rol. Of dit ook geldt voor kwalitatieve deel, heeft de onderzoekscommissie niet onomwonden kunnen vaststellen.
•
Het is twijfelachtig of de business case van Servicepunt71 zal worden gerealiseerd. Dit komt enerzijds doordat de gecommuniceerde doelstellingen van de oprichting van Servicepunt71 afwijken van de daadwerkelijke achterliggende (strategische) doelstelling en anderzijds doordat in 2012 is gebleken dat een grote kwaliteitsslag gemaakt dient te worden. Een dergelijk vereiste kwaliteitsslag 11
gecombineerd met een opgelegde taakstelling acht de onderzoekscommissie in dit stadium geen ideale combinatie.
2. Versterk de ambtelijke kennis en intensiveer de bestuurlijke sturing ten aanzien van het PRIL.
3. Herijk de business case van Servicepunt71. Bekijk of voorgespiegelde resultaten nog haalbaar zijn binnen de gestelde termijn alsook of de ingeboekte bezuinigingen tegelijkertijd kunnen worden behaald met de vereiste kwaliteitsslag die in 2012 noodzakelijk bleek.
4. Stel prioriteiten in de aansturing van M&C ten aanzien van de ontwikkeling en uitvoering van werkzaamheden.
5. Zorg voor een vier ogen principe binnen Servicepunt71 bij het opstellen van het bestemmingsresultaat, perspectiefnota en jaarrekeningen. Laat M&C een integrale check uitvoeren op deze documenten vanuit Servicepunt71 en zorg dat actie wordt ondernomen in het geval er onvoldoende vertrouwen bestaat in de cijfers.
6. Update het handboek bestuurlijke besluitvorming naar aanleiding van de vorming van Servicepunt71.
Programma 6 Stedelijke Ontwikkeling •
De onderzoekscommissie concludeert dat de problematiek van programma 6 diepgeworteld in de administratie zit. De in 2012 uitgevoerde analyse naar het verschil in programma 6 was een ad hoc analyse en bevat geen diepgaand onderzoek naar de onderliggende weeffouten in het systeem. Dit is wel noodzakelijk. Zo blijkt in 2012 dat de overschrijding op panden, die eerder gerapporteerd is als incidenteel, (deels) structureel van aard is. Daarnaast kunnen bij een diepgaande analyse andere verschillen aan het licht komen, waar tot op dit moment genoeg inkomsten tegenover staan. Het voorgaande betekent dat in de jaarrekeningen van afgelopen jaren niet per definitie een realistisch beeld is gegeven inzake dit programma en onderliggende posten.
7. Voer een diepgaande en integrale analyse op de financiële administratie van programma 6 uit en benoem hiervoor één eigenaar. Licht alle producten vallend onder programma 6 door op hun waarheidsgetrouwheid wat betreft begroting en realisatie.
Grondzaken algemeen •
De onderzoekscommissie constateert dat binnen de gemeente Leiden in de afgelopen jaren met een opbrengstenstijging wordt gerekend. Dit is niet realistisch, omdat een daling van de VON-prijzen bij de residuele grondwaardesystematiek normaliteit vertaald dient te worden in het niet rekenen met een opbrengstenstijging. Daarnaast blijven begrote opbrengsten de laatste jaren substantieel achter bij gerealiseerde opbrengsten. Ook dit is indicatie van (onterecht) optimisme. Het gevolg van voornoemd optimisme is dat begrote projectresultaten naar alle waarschijnlijkheid te positief worden voorgesteld.
•
De ambtelijke organisatie heeft in de afgelopen jaren de BBV-regelgeving ten aanzien van de projecten na kaderbesluit (en voor uitvoeringsbesluit) niet juist toegepast. Dit leidt ertoe dat het rekeningresultaat in de onderzoeksperiode gunstiger is voorgesteld dan bij een juiste toepassing van de regelgeving het geval zou zijn geweest. Dit varieert van ruim € 35 miljoen in 2009 tot ruim € 4 miljoen in 2011.
12
•
De interne noch de externe accountant hebben geconstateerd dat de BBV-regelgeving niet volledig is nageleefd op het gebied van grondexploitaties.
8. Licht alle bestaande projecten na kader- en uitvoeringbesluit kritisch door op begrote opbrengsten en fasering. Stel waar nodig de jaarlijks begrote opbrengsten naar beneden bij.
9. Hanteer een aannemelijke parameter voor indexering van de opbrengsten en ga in tijden van laagconjunctuur niet uit van een opbrengstenstijging.
10. Pas de BBV-regelgeving juist toe op projecten na kaderbesluit (maar voor uitvoeringsbesluit), en tref een voorziening ter hoogte van de som van de negatieve exploitatiesaldi.
Opvolging geven aan aanbevelingen/verbeterplannen •
Zowel het college, de algemeen directeur en de concerndirectie hebben in de afgelopen jaren te weinig aandacht gehad voor de opvolging van aanbevelingen van de interne en externe accountant. Meerdere aanbevelingen zijn stelselmatig niet uitgevoerd. Het opvolgen van de aanbevelingen had er minimaal voor gezorgd dat de problematiek bij bepaalde omissies eerder naar boven was gekomen en dat beheersmaatregelen getroffen konden worden.
•
In 2010 is aan een verzoek van de programmacontroller om een niet te verklaren verschil binnen het programma Stedelijke Ontwikkeling door te lichten, geen opvolging gegeven.
•
De problematiek rondom de erfpachtreserve zou in aanloop naar de perspectiefnota 2010-2013 worden uitgezocht. Dit is nooit gebeurd.
•
De onderzoekscommissie constateert dat enkele geïnterviewden kritisch zijn over de snelheid van de opvolging en concrete uitvoering van de diverse onderzoeken en verbeterplannen.
11. Monitor strikter de voortgang van de implementatie van de aanbevelingen van de accountant. Maak hiervoor de algemeen directeur verantwoordelijk. Rapporteer schriftelijk aan de commissie voor de Rekeningen per kwartaal over de voortgang op de implementatie van de aanbevelingen van de accountant. De eerste voortgangsrapportage dient derhalve in november 2013 aangeleverd te worden.
12. Rapporteer schriftelijk per kwartaal aan de raad wat de voortgang is van de implementatie van de aanbevelingen voortvloeiend uit de rapporten van Twynstra Gudde, Deloitte, Hiemstra & De Vries en het Verbeterplan financiële organisatie. De eerste voortgangsrapportage dient derhalve in november 2013 aangeleverd te worden.
Naleving procedures en protocollen •
De portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn heeft gedurende de retraite bij het ter tafel brengen van extra bezuinigingsmaatregelen ten onrechte en tegen de afspraken in geen afstemming gezocht met het daartoe geëigende gremium, te weten het Programma Management Team (PMT). Ook was gedurende de retraite onvoldoende financiële deskundigheid ter plaatse, gelet op de afwezigheid van de concerncontroller en de beperkte aanwezigheid van de plaatsvervangend concerncontroller.
•
Binnen M&C was dezelfde persoon verantwoordelijk voor het opstellen van de jaarrekening als voor het bestemmingsvoorstel. Dit is in strijd met interne afspraken. 13
13. Zorg voor voldoende financieel inhoudelijke expertise tijdens retraites. Laat minimaal de concerncontroller aanwezig zijn alsook een lid van het PMT.
14. Hanteer een strikte scheiding tussen het coördineren van het bestemmingsvoorstel en het coördineren van de jaarrekening.
Opvolging geven aan dit rapport
15. Beleg expliciet de opvolging van de aanbevelingen van de voorliggende rapportage bij de concerncontroller
als
gedelegeerd
ambtelijk
verantwoordelijke
en
borg
de
bestuurlijke
verantwoordelijkheid bij de wethouder Financiën.
16. Informeer de commissie voor de Rekeningen halfjaarlijks schriftelijk over de voortgang van de aanbevelingen uit voorliggende rapportage, te beginnen per februari 2014.
14
Hoofdstuk 3. Omissie 1: Niet realistisch begrote onderuitputting
In de perspectiefnota, waarin de meerjarenraming voor de komende vier jaar wordt gepresenteerd, zijn bezuinigingen opgenomen in het ‘Programma 9 Welzijn en Zorg’. Verschillende ingeboekte bezuinigingen berusten op een aanname van onderuitputting van het budget, waardoor (structurele) bezuinigingen mogelijk worden. De aanname van onderuitputting blijkt echter voor enkele budgetten niet realistisch, waardoor een bedrag van ca. € 0,5 miljoen aan bezuinigingen structureel niet kan worden gerealiseerd. In een door het college vastgesteld erratum wordt op een later moment alsnog dekking aangegeven voor de voorgestelde bezuinigingen in dit programma.
3.1 Beschrijving In de aanloop naar het opstellen en bespreken van de perspectiefnota 2013-2016 zijn voor programma 9 Welzijn en Zorg, evenals voor andere programma’s, bezuinigingsvoorstellen opgesteld. In dit reguliere proces zijn zowel de programmacoördinator, programmacontroller en programmadirecteur betrokken. Zij vormen samen het Programma Management Team (PMT). De financieel adviseurs Servicepunt71 van de budgethouders en afdelingsmanagers zorgen voor de aanlevering van informatie aan het PMT. Tijdens de retraite op maandag 7 en dinsdag 8 mei 2012 bespreekt het college, volgens vastgestelde formats, de bezuinigingsvoorstellen voor het jaar 2013. Dit ter voorbereiding op de besluitvorming over de perspectiefnota 2013-2016 in de collegevergadering in de daaropvolgende week. Tijdens deze tweedaagse retraite is de plaatsvervangend concerncontroller op één dag (7 mei) lijfelijk aanwezig, andere jaren was de concerncontroller zelf gedurende beide dagen aanwezig. Tijdens de retraite was de concerncontroller niet aanwezig, dit in tegenstelling tot de voorgaande jaren. De plaatsvervangend concerncontroller was op één van de twee dagen lijfelijk aanwezig. Omdat de totale som van de ingediende voorstellen niet hoog genoeg is om aan de totale bezuinigingsopgave te voldoen, blijken aanvullende voorstellen nodig om een sluitende meerjarenbegroting te realiseren. Hiertoe doet de portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn mondeling (afwijkend van het normale format) tijdens de retraite aanvullende voorstellen ten bedrage van € 640.000. Deze aanvullende bezuinigingsvoorstellen zijn gebaseerd op een aantal aannamen van structurele onderuitputting van een aantal producten, ingebracht door een financieel adviseur van Servicepunt71. Over deze voorstellen heeft de portefeuillehouder voorafgaand aan de retraite alleen contact gehad met de betrokken leidinggevende en de toen beschikbare financieel adviseur van Servicepunt71. De portefeuillehouder heeft noch voorafgaand aan noch tijdens de retraite deze aannamen geverifieerd bij één of meerdere leden van het PMT.
15
De door de portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn ingediende aanvullende voorstellen tijdens de retraite hebben niet de normale procedure van bezuinigingsvoorstellen gevolgd.
Medewerker M&C: “Het is niet gebruikelijk dat een wethouder mondeling voorstellen indient, maar het gebeurt soms wel.” Collegelid: “Ik heb nog niet eerder meegemaakt dat een wethouder tijdens een retraite met een eigen bezuinigingsvoorstel komt. Meestal is het andersom en geeft een wethouder aan dat een voorstel niet klopt of onacceptabel is.” Het college zoekt tijdens de retraite geen verificatie van de aangedragen bezuiniging met de concerncontroller noch met de leden van het PMT. De directeur bedrijfsvoering vraagt wel informeel aan de portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn of de aanvullende bezuinigingsvoorstellen daadwerkelijk onderuitputting betreffen en deze zijn te realiseren. Zij verzekert hem dat dit het geval is. Er is door het college tijdens de retraite geen afstemming gezocht met financieel inhoudelijk deskundigen, zoals de concerncontroller dan wel leden van het Programma Management Team. Op woensdag 9 mei plaatst de programmacontroller van programma 9, nadat hij indirect met de uitkomsten van de retraite wordt geconfronteerd, vraagtekens bij het realiteitsgehalte van de opgegeven bezuinigingen. Hij uit dit tegenover M&C, waarop M&C de verantwoordelijk directeur informeert. De directeur Dienstverlening licht op 10 mei de portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn in. Op 15 mei wordt de perspectiefnota 20132016 vastgesteld in het college, met daarbij de opmerking dat de onzekerheid over de structurele bezuinigingsvoorstellen in programma 9 nader uitgezocht dient te worden. Na besluitvorming in het college wordt de perspectiefnota 2013-2016 doorgestuurd aan de raad ter besluitvorming. Hierbij wordt de onzekerheid die bestaat over het realiteitsgehalte van de diverse structurele bezuinigingen binnen programma 9 niet gemeld. Het college heeft hierbij de afweging gemaakt dat de onzekerheid niet per definitie zou leiden tot een aanpassing van de perspectiefnota. Collegelid: “Vertragen van de besluitvorming van de perspectiefnota 2013-2016 was geen optie. Er zat geen rek in het proces. De planning was wellicht te krap.” Na uitvoering van een analyse op de aanvullende bezuinigingsvoorstellen blijkt dat slechts een bedrag van € 126.000 structureel is te realiseren. Vervolgens is door verschillende medewerkers gezocht naar een andere wijze van dekking. De dekking is uiteindelijk in overleg met de concerncontroller gerealiseerd en de perspectiefnota 2013-2016 is aangepast via een erratum d.d. 5 juni 2012. Aanvullend op het erratum heeft het college op 5 juni 2012 een brief gestuurd aan de raad, waarin zij een nadere toelichting en oplossingsrichting heeft geschetst. Deze informatie is voor de eerste inhoudelijke bespreking van de perspectiefnota aan de raad gestuurd. In tabel 1 is de tijdslijn rondom de perspectiefnota geschetst.
16
College stelt perspectiefnota vast
Perspectiefnota in kopie naar fractievoorzitters
Infoavond voor de raad
Indienen vragen door raadsleden
Beantwoording vragen door college
Algemene beschouwingen eerste instantie
Behandeling raadscommissies
Algemene beschouwingen tweede instantie
15 mei 2012
18 mei 2012
24 mei 2012
29 mei 2012
7 juni 2012
14 - 26 juni 2012
5 juli 2012
Tabel 1. Tijdslijn perspectiefnota 2013-2016
3.2 Informatievoorziening Het schematisch overzicht van de informatievoorziening inzake deze omissie is als volgt: Aandragen extra bezuiniging door portefeuillehouder
Ambtelijk niveau uit twijfels bij M&C over haalbaarheid ingeboekte bezuiniging
Directeur Dienstverlening informeert portefeuillehouder
College raakt bekend met mogelijke omissie, analyse wordt nog uitgevoerd. Perspectiefnota wordt vastgesteld
Uitkomst van analyse bekend
Uitkomst analyse en oplossingsrichting gedeeld met de raad
7/8 mei 2012
9 mei 2012
10 mei 2012
15 mei 2012
22 mei 2012
5 juni 2012
Tabel 2. Tijdslijn inzake omissie 1
Ondanks de onzekerheid die bestond over een aantal onderliggende aannamen voor bezuinigingen in de perspectiefnota 2013-2016, is deze door het college op 15 mei 2012 vastgesteld. Vervolgens is de perspectiefnota 2013-2016 aan de raad gestuurd. Hierbij is de raad niet ingelicht over de bestaande onzekerheid over de aannamen van vermeende onderuitputting binnen programma 9. Dit is een bewuste afweging van het college geweest, omdat het niet zeker was dat berekeningen dienden te worden bijgesteld. Op 5 juni 2012 heeft het college een brief gestuurd aan de raad, waarin zij een nadere toelichting en oplossingsrichting heeft geschetst. Het uiteindelijke resultaat van de analyse was derhalve bij de raad bekend voordat de perspectiefnota voor het eerst inhoudelijk werd besproken. Voordat de perspectiefnota inhoudelijk is besproken, zijn de onzekerheden wat betreft programma 9 opgehelderd en is dit dienovereenkomstig aan de raad gemeld.
17
3.3 Hoe is de omissie ontstaan? De portefeuillehouder heeft de vermeende onderuitputting voorafgaand aan de retraite alleen besproken met een niet-direct betrokken financieel adviseur Servicepunt71 en de verantwoordelijke directeur. De tijdens de retraite ingebrachte aanvullende voorstellen zijn dan ook zowel vooraf als tijdens de retraite onvoldoende afgestemd met de (direct betrokken) financieel deskundigen, zoals het PMT, de programmacontroller en/of de (plaatsvervangend) concerncontroller. Bovendien is het opvallend dat de concerncontroller niet aanwezig was tijdens de retraite, terwijl dat andere jaren wel altijd het geval was. De plaatsvervangend concerncontroller is slechts een deel van de retraite (7 mei) lijfelijk aanwezig geweest. De voornoemde financieel deskundigen hadden in de optiek van de onderzoekscommissie zowel vooraf als tijdens de retraite direct kunnen aangeven dat er minimaal twijfels zouden zijn over de aannamen van structurele onderuitputting. Ondanks dat de portefeuillehouder expliciet is gevraagd naar het realiteitsgehalte van de bezuinigingsvoorstellen, heeft geen nadere afstemming plaatsgevonden met de PMT-leden, uitsluitend met de niet-direct betrokken financieel adviseur Servicepunt71. Dit is niet conform de normale procedures van bezuinigingsvoorstellen. Een aanvullende constatering is dat financieel adviseurs van de betreffende afdeling bij Servicepunt71 al vaak waren gewisseld. Op het moment van de retraite was een extern financieel adviseur Servicepunt71 werkzaam voor programma 9. Het frequent wisselen van financieel adviseurs brengt continuïteitsrisico’s met zich mee, die mogelijk hebben bijgedragen aan het ontstaan van deze financiële omissie.
3.4 Conclusie De mondeling ingediende aanvullende voorstellen tijdens de retraite kenden een afwijkend verloop ten opzichte van het reguliere proces van bezuinigingsvoorstellen. Er is door de portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn ten onrechte geen afstemming gezocht met het daartoe geëigende gremium, namelijk het PMT. Het college heeft de stelling van de portefeuillehouder vervolgens overgenomen, zonder deze te verifiëren bij financieel inhoudelijk deskundigen. Dit acht de onderzoekscommissie een gerechtvaardigde afweging van het college. Op het moment dat een portefeuillehouder met een aanvullende bezuiniging komt, mag het college erop vertrouwen dat deze ingebrachte bezuiniging realistisch is. Na de ambtelijke melding dat onzekerheid bestaat over een aantal aannamen, stelt het college wel de perspectiefnota 2013-2016 vast en verstuurt deze aan de raad. Hierbij meldt zij de raad niet dat er nog enkele onzekerheden bestaan. Vervolgens is de raad weliswaar voor de eerste inhoudelijke bespreking op 7 juni geïnformeerd over de resultaten van de analyse en oplossingsrichting, maar de perspectiefnota was al eerder naar fractievoorzitters gestuurd en ook de mogelijkheid voor het indienen van vragen was al verstreken. De onderzoekscommissie is van mening dat met betrekking tot een dergelijk belangrijk financieel document open kaart dient te worden gespeeld over (mogelijke) zaken die nog onzeker zijn. Zij acht de informatievoorziening aan de raad daarmee juist, maar niet volledig en niet tijdig.
18
Hoofdstuk 4. Omissie 2: Onduidelijkheid programma ‘Stedelijke Ontwikkeling’
Bij het opmaken van het initiële totale bestemmingsvoorstel inzake het resultaat van de jaarrekening 2011 resteert, na alle verrekeningen met de reserves, een nadeel op de concernreserve van € 10,5 miljoen. Dit bedrag betreft een verschil binnen de bestemmingsvoorstellen van programma 6 ‘Stedelijke Ontwikkeling’. Het college besluit bij de vaststelling van het bestemmingsvoorstel 2011 de € 10,5 miljoen te ‘parkeren’ in de ‘vereveningsreserve grondexploitaties’. Na verschillende analyses blijkt dat € 6,5 miljoen terecht ten laste van de vereveningsreserve grondexploitaties dient te worden gebracht. Het overige nadelige saldo, ruim € 4 miljoen, behoort niet ten laste te worden gebracht van deze reserve. Dit bedrag komt ten laste van de concernreserve. Het bedrag betreft, zo wordt gecommuniceerd, een incidentele overschrijding op het beheer van panden (ca. € 1,4 miljoen) en een structureel tekort van ca. € 2,6 miljoen binnen de begroting van het product grondexploitaties. Als gevolg hiervan loopt de vrije ruimte op de concernreserve terug tot een overschot van circa € 400.000. Als gevolg hiervan kan de eerder veronderstelde beschikbare vrije ruimte op de concernreserve niet worden ingezet ter dekking van de perspectiefnota 2013 – 2016 en dient aanvullend structureel te worden bezuinigd.
4.1 Beschrijving De periode waarin de financiële omissie binnen programma 6 Stedelijke Ontwikkeling aan het licht is gekomen en is geanalyseerd, loopt van maart tot eind augustus 2012. Om de onderzoeksbevindingen gedurende deze periode overzichtelijk weer te geven, is een onderverdeling gemaakt in de volgende drie fasen: (1) Opstellen bestemmingsvoorstellen en indiening in maart 2012, (2) Goedkeuring perspectiefnota 2013-2016 en doorsturen perspectiefnota aan raad, en (3) Analyse van de financiële onduidelijkheid in programma 6. Opstellen bestemmingsvoorstellen en indiening in maart 2012 Het programma Stedelijke Ontwikkeling bestaat uit meerdere producten waarvoor, in tegenstelling tot veel andere programma’s, verschillende afdelingen van de gemeente Leiden verantwoordelijk zijn. In lijn hiermee kent het programma dan ook meerdere budgethouders die ieder voor hun producten bestemmingsvoorstellen opstellen. Zij doen dit in overleg met een financieel adviseur Servicepunt71 en/of een programmacontroller. Binnen programma 6 waren deze twee functies binnen 1 persoon verenigd. Na indiening van alle bestemmingsvoorstellen maakt de afdeling M&C een totaal bestemmingsvoorstel dat ter besluitvorming wordt voorgelegd aan het college.
19
De financieel adviseur/programmacontroller Servicepunt71 is niet bij alle producten van het programma betrokken bij het opstellen van de bestemmingsvoorstellen 2011. De bestemmingsvoorstellen voor het product ‘grondexploitaties’ worden namelijk opgesteld door de projectcontroller in overleg met de budgethouder. Het blijkt daarnaast dat de financieel adviseur/programmacontroller, in overleg met de teamleider Control & Advies, het totaal aan bestemmingsvoorstellen voor programma 6 niet heeft gecontroleerd. Een dergelijke toets behoort wel tot de rol van een programmacontroller. Er heeft in 2012 geen controle plaatsgevonden op het totaal van de bestemmingsvoorstellen 2011 van programma 6. Een
team
van
verschillende
medewerkers
van
Servicepunt71
controleert
voor
alle
ingediende
bestemmingsvoorstellen of deze binnen de afgesproken kaders en interne richtlijnen, zoals de interne richtlijnen
voor
budgetoverheveling,
zijn
opgesteld.
Na
uitvoering
van
deze
controle
zijn
de
bestemmingsvoorstellen doorgestuurd aan de afdeling M&C. De coördinator van het bestemmingsvoorstel verwerkt de afzonderlijke voorstellen vervolgens in één totaalvoorstel. Na samenvoeging blijkt een verschil van € 10,5 miljoen te bestaan tussen het resultaat van het programma Stedelijke ontwikkeling, de voorgestelde verrekeningen met de reserves en wat als resultaat in de concernreserve resteert. Op basis van de uitgangspunten van programma 6 hoort de financiële huishouding voor de algemene dienst budgettair neutraal te verlopen. Dat was met het ingediende bestemmingsvoorstel niet het geval. Bovendien resteerde als gevolg van het grote verschil onvoldoende ruimte in de concernreserve. De concernreserve daalt onder het minimum van € 10 miljoen, de reserve wordt zelfs negatief. Op dat moment gaan bij M&C de alarmbellen rinkelen. Medewerker Servicepunt71: “In voorgaande jaren waarin in principe dezelfde problemen werden geconstateerd, gebeurde dat niet, omdat in de totale brei van cijfers van de gemeente Leiden de concernreserve op niveau bleef en het probleem niet expliciet zichtbaar werd. De opbrengst valt niet op in de brei van cijfers in de Leidse begroting. Als elders een paar miljoen euro voordeel is dan verliest men dat uit het oog.” Het verschil resulterend uit de bestemmingsvoorstellen van programma 6 is naar voren gekomen, omdat bij het totale bestemmingsvoorstel onvoldoende ruimte in de concernreserve resteerde. In eerdere jaren bestond dit probleem ook al, maar kwam dit niet naar boven omdat de concernreserve boven de minimale grens bleef. Na akkoord van de concerncontroller en het besluit van het college op de retraite, parkeert de coördinator van de jaarrekening het verschil voorlopig in de ‘vereveningsreserve grondexploitaties’. De beslissing om de € 10,5 miljoen te parkeren in de vereveningsreserve is mede gevoed door de korte periode die beschikbaar is om het bestemmingsvoorstel af te ronden. In maart en april heeft M&C balansreviews uitgevoerd, waardoor rond 25 april begonnen kon worden met het opmaken van het bestemmingsvoorstel. Dit voorstel diende vervolgens voor de retraite van 7/8 mei te zijn afgerond. De financieel adviseur/programmacontroller wordt niet op de hoogte gesteld van het parkeren van het verschil in de vereveningsreserve grondexploitaties. Hij verneemt dit na de collegevaststelling van het bestemmingsvoorstel (RV12.0059 d.d. 22 mei 2012). Medewerker Servicepunt71 (1): “Nadat het eerste bestemmingsvoorstel in het college was geweest was ik ervan op de hoogte dat het verschil in de vereveningsreserve was geparkeerd.” 20
Medewerker Servicepunt71 (2): “Ik was er niet bekend mee dat er € 10,5 miljoen ‘even’ was geparkeerd in de vereveningsreserve. Dat vernam ik pas nadat de aanvullende bestemmingsvoorstellen waren uitgezocht. Men heeft het probleem verborgen in het tijdelijk parkeren in de vereveningsreserve.” Goedkeuring perspectiefnota 2013-2016 en doorsturen perspectiefnota aan raad De perspectiefnota 2013-2016 wordt op 15 mei 2012 vastgesteld in het college. In de perspectiefnota is een deel van de dekking voor de meerjarenbegroting afkomstig uit de resultaatbestemming 2011. Hierdoor kan een eventuele wijziging van het resultaat een negatieve doorwerking hebben in de perspectiefnota 2013-2016. De afdeling M&C verzekert het college echter dat het geconstateerde verschil in het programma Stedelijke Ontwikkeling geen invloed heeft op het jaarrekeningresultaat. Derhalve besluit het college de perspectiefnota en het bestemmingsvoorstel vast te stellen, inclusief de handtekening van de concerncontroller. Collegelid: “De inschatting was dat als er al iets mis zou zijn in het bestemmingsvoorstel voor programma 6, dan was het een verrekening tussen reserves in programma 6. Er is mij verzekerd dat het geen resultaateffect zou hebben.” Collegelid: “In de vergadering waarin de jaarrekening door het college werd vastgesteld werd het college verzekerd door M&C dat het geen effect zou hebben op het jaarrekeningresultaat.” M&C heeft minimaal aan de portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie en de portefeuillehouder Ruimtelijke Ordening, Binnenstad en Publiekszaken aangegeven dat het verschil van € 10,5 miljoen geen effect zou hebben op het resultaat (slechts een verschuiving tussen de balanspost en reserves).
De concerncontroller heeft het bestemmingsvoorstel ondertekend in de wetenschap dat een bedrag van € 10,5 miljoen nog uitgezocht diende te worden. De stelling van M&C dat het geconstateerde verschil geen impact zou hebben op het rekeningresultaat, kon op dat moment niet worden onderbouwd, een analyse had namelijk nog niet plaatsgevonden. Daarnaast was (minimaal) de concerncontroller bekend met het feit dat ook in eerdere jaren een niet te duiden verschil tussen begroting en rekening bestond op het gebied van grondexploitaties binnen programma 6. In 2009 bedroeg dit verschil € 600.000, in 2010 € 1,2 miljoen. Dit impliceert dat ook in deze jaren in de begroting een opbrengst is opgenomen die niet daadwerkelijk is gerealiseerd. De toenmalige programmacontroller heeft dit gemeld en verzocht dit nader uit te zoeken. Hieraan is nooit opvolging gegeven. In 2010 meldt de programmacontroller van programma 6 dat er een niet te verklaren verschil is van ongeveer 1,2 miljoen euro. Medewerker M&C: “de programmacontroller heeft dat verschil toen wel gemeld. De oorzaak zou nog verder worden uitgezocht. Daaraan is geen opvolging gegeven.” Medewerker Servicepunt71: “Ik ben het nooit eens met het parkeren van middelen terwijl er geen verklaring voor het bedrag kan worden gegeven. Eerst moet het bedrag nader worden uitgezocht, voordat er iets mee kan worden gedaan.”
21
Medewerker Servicepunt71: “Dit kan vooraf nooit worden gesteld. Als ik het voor het zeggen had, had ik het bedrag niet zo specifiek bestempeld. Ik zou ook niet in de bestuursrapportage en perspectiefnota aangeven dat er € 10,5 miljoen meer resultaat is.” Medewerker Servicepunt71: “Ik vind het parkeren van het verschil in de vereveningsreserve geen goede manier van omgaan met financiën. In feite probeert men het maximale eruit te halen. Bij de jaarrekening wordt een goed resultaat gepresenteerd. Vervolgens wordt dat bij de eerstvolgende perspectiefnota weggegeven. Men neemt daarmee een groot risico. Men kan best risico nemen, maar hanteer dan wel het veiligheidsprincipe. Het gebeurt op meerdere vlakken dat men het maximale probeert in te zetten, terwijl men ook veiliger kan gaan zitten. De uitspraak van M&C dat het geconstateerde verschil geen impact zou hebben op het rekeningresultaat, kon op dat moment niet worden onderbouwd. Ook in de jaren 2009 en 2010 waren verschillen binnen programma 6 geconstateerd. In 2010 heeft de programmacontroller de opdracht gegeven om dit nader uit te zoeken, dit is nooit gebeurd. De concerncontroller was van deze niet te verklaren verschillen op de hoogte bij het ondertekenen van het bestemmingsvoorstel 2011. Na besluitvorming in het college wordt de perspectiefnota doorgestuurd aan de raad. Er wordt hierbij geen melding gemaakt van de analyse die nog diende te worden uitgevoerd om het verschil van € 10,5 miljoen te verklaren. Nadat de perspectiefnota 2013-2016 en het bestemmingsvoorstel zijn goedgekeurd door het college zijn deze doorgestuurd aan de raad. Ondanks dat er een onzekerheid bestond over de € 10,5 miljoen, wordt geen melding gemaakt van het uitvoeren van een nadere analyse. Analyse van de financiële onduidelijkheid in programma 6 Eind april wordt geconstateerd door M&C dat het bestemmingsvoorstel resulteert in een verschil van € 10,5 miljoen. Een medewerker van team AO/IC van Servicepunt71 voert begin mei een eerste analyse uit, mede naar aanleiding van een vraag over product Grondzaken (functie 830.01) van een medewerker van Servicepunt71 van eind maart. Uit deze analyse blijkt dat op rekeningbasis de functie 830.01 sluitend is, echter begrotingstechnisch is er een verschil dat deels wordt verklaard door een verschil in begrotingswijzigingen en deels door een verschil in de oorspronkelijke begrotingen 2011 en eerdere jaren. De medewerker van Servicepunt71 komt uiteindelijk niet verder met de analyse en de verklaring van het restantbedrag. Deze eerste analyse en resultaten zijn in volgende analyses gebruikt om het verschil van € 10,5 miljoen te verklaren. In de maanden mei tot en met juni worden diverse personen van zowel Servicepunt71 als de afdeling M&C en VAG van de gemeente Leiden betrokken bij een analyse van het verschil van € 10,5 miljoen. Het resultaat hiervan wordt op 22 juni op bestuurlijk niveau gedeeld. Uit de communicatie blijkt dat € 6,5 miljoen terecht ten laste van de vereveningsreserve grondexploitaties is gebracht, het restant van € 4 miljoen wordt verklaard door een overschrijding op het beheer van panden, niet-gerealiseerde rente inkomsten en overige inkomsten. De structurele tekorten hebben ook invloed op de goedgekeurde perspectiefnota 2013-2016, omdat minder vrije ruimte resteert dan waar oorspronkelijk vanuit werd gegaan en deze ruimte dus niet ingezet kan worden 22
als dekking voor de perspectiefnota. Op 26 juni informeert het college de raad over de omissie in het bestemmingsvoorstel resultaat jaarrekening 2011. Daags na de communicatie over deze bedragen worden op 29 juni op ambtelijk niveau aangepaste bedragen gecommuniceerd. Eind juni wordt duidelijk dat het geconstateerde verschil wel degelijk impact heeft op het bestemmingsvoorstel resultaat jaarrekening 2011. De informatieaanlevering van eind juni blijkt uiteindelijk een tussentijds moment in de totale periode van analyse. In augustus is een nieuwe opdracht tot analyse verstrekt door de concerncontroller, waarna eind augustus nieuwe cijfers zijn opgeleverd door het zogeheten Scrum-team. Op 31 augustus ligt er een eindnotitie waarbij ca. € 3 miljoen van de € 4 miljoen wordt verklaard, een bedrag van € 982.427 blijft onverklaard. Deze laatste uitkomsten zijn gebruikt voor de begroting van 2013. In tabel 3 zijn de verschillende analyseresultaten op de verschillende momenten weergegeven.
Datum analyse
Vereveningreserve grondexploitaties
22 juni
€ 6,5
26 juni
€ 6,5
29 juni
€ 6,5
31 augustus
€ 6,5
Incidentele oorzaken verschil
Structurele oorzaken verschil
€ 1,1 (beheer panden)
€ 1,1 (niet-gerealiseerde rente opbrengsten)
€ 1 (overige inkomsten)
€ 0,6 (grondexploitaties)
€ 1,1 (beheer panden) € 1,8 (onverklaard verschil)
€ 1,1 (niet-gerealiseerde rente opbrengsten)
€ 1,4 (beheer panden)
€ 1,1 (niet-gerealiseerde rente opbrengsten)
€ 0,4 (overig kleinere verschillen)
€ 1,2 (niet-gerealiseerde bijdrage erfpachtreserve)
€ 1,4 (beheer panden)
Gedeeld met de raad? Nee
Ja
Nee
€ 0,5 (niet-gerealiseerde rente opbrengsten) € 1,2 (niet-gerealiseerde bijdrage erfpachtreserve)
Ja
€ 1 (restant saldo onverklaard verschil)
Tabel 3. Oorzaken verschillen € 10,5 miljoen in programma 6 (bedragen in miljoenen)
Uit de eerste analyseresultaten van 22 juni blijkt dat € 6,5 miljoen terecht ten laste van de vereveningsreserve grondexploitaties is gebracht. Dit blijkt uit de analyse waarbij voor meerdere producten uit programma 6
2
de
bijhorende dotaties en onttrekkingen van reserves nader zijn onderzocht en niet bleken te kloppen voor een totaalbedrag van € 6,5 miljoen. Vanaf dat moment resteert een nog te verklaren verschil van € 4 miljoen. Ondanks dat het nog te verklaren verschil van € 4 miljoen in de bestemmingsvoorstellen geldt voor heel programma 6, richten de analyses van 22 en 26 juni zich maar op één product uit programma 6, namelijk 830.01 Grondexploitaties. Als reden hiervoor wordt genoemd dat vanaf de start van de analyse het sterke vermoeden bestaat dat de oorzaak van het verschil zich in dit product bevindt. Dit vermoeden valt echter niet hard te maken. Na 26 juni is de financieel adviseur Servicepunt71 voor de verklaring van de € 4 miljoen ook binnen product 830.02 (Erfpacht) gaan zoeken. In de laatste en definitieve analyse wordt het verschil van € 4 miljoen verklaard zoals bovenstaand is weergegeven in tabel 3. Hieruit blijkt dat de analyse van de € 4 miljoen zich heeft beperkt tot maar twee producten van programma 6, te weten ‘functie 830.01 Grondexploitaties’ en functie ‘830.02 Erfpacht’. Medewerker Servicepunt71: “Ik steek mijn hand er niet voor in het vuur dat het verschil daadwerkelijk € 4 miljoen is. Daarvoor is het onderzoek niet compleet en grondig genoeg geweest.“
2
Het totale programma bestaat uit 11 producten, zie bijlage 3 voor een overzicht van alle producten binnen programma 6.
23
Zijn alle verschillen uitgezocht, of alleen die, die gerelateerd zijn aan het bedrag van 10,5 miljoen euro? Medewerker Servicepunt71: “Het verschil in functie 830 is uitgezocht, met uitzondering van hetgeen niet gevonden werd.” Programma 6 is wel breder dan alleen functie 830. Medewerker Servicepunt71: “Dat klopt. Er moet dus niet alleen naar functie 830 worden gekeken. Iedereen blijft echter zeggen dat het probleem in functie 830 zit.” U noemde eerder bouwleges en kapitaallasten. Zijn die meegenomen in de analyse? Medewerker 3
Servicepunt71: “Beide aspecten zijn niet meegenomen in de analyse . Alle financieel adviseurs van afdelingen die budget hebben over programma 6 moeten worden betrokken.” Er is alleen gezocht naar een verklaring voor het verschil van € 10,5 miljoen, terwijl een grondige doorlichting van alle producten binnen programma 6 aan te bevelen is. Mogelijk dat dan nog andere verschillen naar voren komen die nu worden opgeheven door inkomsten die daar tegenover staan. Wat betreft het structurele tekort in de erfpachtreserve wordt hierover in de programmarapportage 2008 reeds melding gemaakt. Er staat beschreven dat tot en met 2006 rekening gehouden wordt met een afdracht (€ 1,1 miljoen) vanuit het product Erfpacht en de daaraan gerelateerde reserves aan het concern. De rapportage stelt: “Deze onttrekking vindt niet langer plaats, maar was nog niet verwerkt in de geraamde verrekeningen met de reserves. […] Ten behoeve van de structurele oplossing van deze problematiek zal nader onderzoek worden verricht in de aanloop naar de perspectiefnota 2010-2014.” Dit nadere onderzoek heeft echter nooit plaatsgevonden. Het structurele nadeel binnen Erfpacht had al in 2007 al verwerkt moeten zijn in de begroting. Dit is niet gebeurd. In alle daaropvolgende jaren is het verschil niet naar boven gekomen, omdat dit is weggevallen tegen andere inkomsten. Recent is de jaarrekening 2012 verschenen. Ook in deze jaarrekening wordt melding gemaakt van een overschrijding op panden. Het betreft deels dezelfde soort overschrijding als die over het jaar 2011. Deze overschrijding werd toen als incidenteel gelabeld. De genoemde incidentele overschrijding op panden is niet incidenteel, maar (deels) structureel van aard.
4.2 Informatievoorziening Het college heeft bij het oorspronkelijke raadsvoorstel inzake het bestemmingsvoorstel (RV12.0059) niet gemeld dat er nog onzekerheden bestonden. Ook heeft het college bij het verzenden van de perspectiefnota niet gemeld dat een nadere analyse werd uitgevoerd, ondanks de onzekerheden die hiermee waren gemoeid (immers het rekeningresultaat vormde dekking voor de perspectiefnota). Er is ook geen melding geweest voorafgaand aan de algemene beschouwingen eerste instantie. Zie de geschetste tijdslijn in tabel 4.
3
De medewerker doelt hier op de analyse van het nog te verklaren verschil van € 4 miljoen.
24
Vaststelling perspectiefnota door college
Vaststelling bestemmingsvoorstel door college
Algemene beschouwingen, eerste instantie
Eerste uitkomst analyse ambtelijk en bestuurlijk bekend
Uitkomsten eerste analyse gedeeld met de raad
Vaststellen jaarrekening 2011
Uitkomsten laatste analyse gedeeld met de raad
15 mei 2012
22 mei 2012 7 juni 2012 22 juni 2012 26 juni 2012 3 juli 2012 31 augustus 2012
Tabel 4. Tijdslijn inzake omissie 2
4.3 Hoe is de omissie ontstaan? De complexiteit van de ontstane omissie in programma 6 is zeer hoog. Gedurende de lange doorloopperiode van de analyse wordt het duidelijk dat de systematiek van begroten en de verwerking van de realisatie van programma 6 in de afgelopen jaren onduidelijk en onnavolgbaar is geworden. De oorzaken van de ontstane 4
financiële chaos in programma 6 zijn dan ook meerledig . Allereerst sluiten de financiële administratie en de begroting niet aan bij het Programma Ruimtelijke Investeringen (PRIL). Servicepunt71 stelt op basis van het PRIL een begrotingswijziging op ter verwerking in de administratie (Decade). De afdeling VAG hanteert echter een eigen inrichting en indeling van de begroting ter verwerking in de eigen administratie. Hierdoor ontstaan over de begroting interpretatieverschillen. Daarbij speelt ook dat slechts één keer per jaar afstemming en aansluiting van de gerealiseerde boekwaarde plaatsvindt, terwijl tussentijds verplichtingen en opdrachten worden aangegaan. Daarnaast waren niet alle raadsbesluiten met toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves verwerkt in de administratie. Bovendien is de overdracht van dossierkennis tussen medewerkers niet goed verlopen, waardoor kennis op de belangrijke dossiers van programma 6 niet voldoende is geborgd en verloren is gegaan. De niet opgevolgde opmerking van de toenmalige programmacontroller in 2010 dat een nadere analyse uitgevoerd diende te worden, is hiervoor exemplarisch. Tot slot kan ook de onduidelijk belegde verantwoordelijkheid voor een totale programmacontrole worden genoemd als oorzaak van de financiële problematiek in programma 6. Het is niet zo dat bovenvermelde oorzaken allemaal pas in 2012 duidelijk werden. Wanneer wordt gekeken naar de aanbevelingen van de interne en externe accountant, dan blijkt dat aanbevelingen ten aanzien van de meeste van bovengenoemde punten jarenlang onvoldoende zijn opgepakt. De verantwoordelijkheid voor de bewaking van de opvolging van deze aanbevelingen ligt in beginsel bij de wethouder Financiën. Onderstaande tabel geeft een samenvatting weer van de aanbevelingen van de accountant in de afgelopen jaren inzake programma 6. Hieruit blijkt dat indien deze aanbevelingen waren opgevolgd, de financiële omissies in programma 6 niet, dan wel in mindere mate, waren ontstaan. In ieder geval zouden de leemtes eerder zijn gesignaleerd.
4
Het rapport van Deloitte van oktober 2012 (Rapportage verbeteringen financieel beheer PRIL) gaat hier dieper op in.
25
Datum
Inhoud
Document
28-01-2009
Tussentijds wordt geen aansluiting tussen het belastingsysteem en de financiële administratie gemaakt. Wij dringen aan op een tijdige aansluiting na afloop van het boekjaar zodat eventuele verschillen kunnen worden uitgezocht.
Ernst & Young Managementletter 2008
14-05-2009
De mutaties in reserves zijn niet in alle gevallen goed gedocumenteerd. Het is van belang om hiervoor in de planning- en controlcyclus maatregelen te treffen die waarborgen dat dotaties en onttrekkingen ook adequaat zijn onderbouwd met raadsbesluiten en adequaat worden gedocumenteerd.
Ernst & Young controle jaarrekening 2008
01-05-2010
De mutaties in reserves zijn niet in alle gevallen goed gedocumenteerd. Het is van belang om hiervoor in de planning- en controlcyclus maatregelen te treffen die waarborgen dat dotaties en onttrekkingen ook adequaat zijn onderbouwd met raadsbesluiten en adequaat worden gedocumenteerd.
Ernst & Young controle jaarrekening 2009
21-12-2010
De begrotingswijziging waarbij de jaarschijven uit de geactualiseerde grondexploitatie in de begroting wordt verwerkt, is nog niet verwerkt in Decade waardoor tussentijds geen volledig inzicht bestaat in de realisatie van de begroting.
Ernst & Young Managementletter 2010
09-05-2011
Net als vorig jaar constateren wij dat de mutaties in reserves niet in alle gevallen goed zijn gedocumenteerd. Het is van belang om hiervoor in de planning- en controlcyclus maatregelen te treffen die waarborgen dat dotaties en onttrekkingen ook adequaat zijn onderbouwd met raadsbesluiten en adequaat worden gedocumenteerd. Wij adviseren het college in de administratie een duidelijke koppeling aan te brengen tussen de mutaties in de reserves en de daarbij behorende raadsbesluiten, met een verwijzing naar de relevante passage(s) uit de raadsbesluiten
Ernst & Young controle jaarrekening 2010
06-09-2011
Voorbeelden van bevindingen zijn: Begrotingswijzigingen (n.a.v. geactualiseerde grondexploitaties bij PRIL) worden pas in najaar verwerkt in Decade, waardoor tussentijds geen volledig inzicht bestaat in de realisatie vs begroting; Ontbreken interface tussen FRIS en Decade; alleen ultimo jaar verwerking van boekwaarde vanuit Decade in FRIS. Risico op gebruikmaking onjuiste informatie in FRIS.
Memo van bevindingen Grondexploitaties 2e kwartaal 2011
De posten grondexploitatie, voorzieningen en reserves zijn niet of slechts zeer beperkt gemuteerd. Gelet op de omvang en de impact die deze posten hebben op de jaarcijfers is het onzes inziens wenselijk dat hierin gedurende het jaar beter inzicht is 09-12-2011
De begrotingswijziging, waarbij de jaarschijven uit de geactualiseerde grondexploitatie in de begroting wordt verwerkt, is nog niet verwerkt in Decade waardoor tussentijds geen volledig inzicht bestaat in de realisatie ten opzichte van de begroting.
Ernst & Young Managementletter 2011
Er is geen interface tussen FRIS en Decade.
14-02-2012
09-10-2012
Begrotingswijziging in najaar 2011 obv PRIL 2011 is niet doorgevoerd(!), aldus sterk verouderde/onjuiste begrotingscijfers in Decade én de jaarrekening o.b.v. PRIL 2010 Inzake de vraag hoe deze gronden nu gerubriceerd zijn in Decade is, ondanks herhaaldelijke verzoeken, geen uitsluitsel overlegd. De interne beheersing aangaande het grondexploitatieproces is verre van optimaal. Dit is vooral het gevolg van: Nog niet/nauwelijks follow up van bevindingen van voorgaande jaren (zie opm.1); Begrotingscijfers 2012 e.v. in FIS71 sterk verouderd en niet op projectniveau; Financieel administratief is het momenteel behoorlijk chaotisch/ondoorzichtig; Vastgesteld is dat de begrotingscijfers 2012 (en latere jaren) in FIS71 sterk verouderd zijn.
Memo van bevindingen Grondexploitaties 3e en 4e kwartaal 2011
Memo van bevindingen e
Grondexploitaties 1 halfjaar 2012
Tabel 5. Bevindingen en aanbevelingen uit diverse rapportages interne en externe accountant
26
Aanbevelingen van de accountant inzake de omgang met grondexploitaties (programma 6) zijn jarenlang onvoldoende opgevolgd. Het wel opvolgen van deze aanbevelingen had er minimaal voor gezorgd dat de gesignaleerde inconsistenties (behalve het probleem erfpacht) in programma 6, eerder inzichtelijk zouden worden.
4.4 Conclusie De onderzoekscommissie concludeert dat de problematiek van programma 6 diepgeworteld in de administratie zit. Aanbevelingen van de interne en externe accountant om deze financieel administratieve problematiek aan te pakken, zijn stelselmatig niet uitgevoerd. De verantwoordelijkheid voor de opvolging van de aanbevelingen is in beginsel belegd bij de wethouder Financiën. Het opvolgen van de aanbevelingen had er minimaal voor gezorgd dat de problematiek eerder naar boven was gekomen en dat beheersmaatregelen getroffen konden worden. Daarnaast was de problematiek al (deels) vanaf 2009 bekend, suggesties van de toenmalige programmacontroller om een nadere analyse uit te voeren, zijn destijds niet uitgevoerd. Dat de omissie in 2012 naar boven is gekomen, heeft te maken met het feit dat in de concernreserve onvoldoende ruimte bestond om deze verschillen te corrigeren. Waar in eerdere jaren de verschillen opgingen in de concernreserve (de concernreserve bleef boven het minimum van € 10 miljoen), was dat in 2012 niet meer het geval. De onderzoekscommissie acht het zorgelijk dat de analyse van programma 6 tot op heden nog niet geheel is uitgevoerd; er is slechts gezocht naar een tijdelijke oplossing voor het probleem (verklaring van de € 4,5 miljoen). Het is goed mogelijk dat bij een integrale analyse van alle onderdelen van programma 6 nadere verschillen naar boven komen, die elkaar nu kunnen opheffen. Bovendien heeft de onderzoekscommissie moeten concluderen dat uit de jaarrekening 2012 wederom een overschrijding op het beheer van panden plaatsvindt,
terwijl
dit
in
de
analyse
destijds
als
incidentele
tegenvaller
is
aangegeven.
De
onderzoekscommissie acht deze genoemde overschrijding daarmee (minimaal deels) structureel van aard. De onderzoekscommissie concludeert verder dat de verantwoordelijkheid voor de financiën van programma 6 niet eenduidig is belegd. Dit ziet met name op de aansluiting tussen de financiën zoals geadministreerd op de afdeling VAG (verantwoordelijkheid portefeuillehouder Ruimtelijke Ordening, Binnenstad en Publiekszaken) en de aansluiting met de financiële administratie (verantwoordelijkheid portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie). Voorts is de onderzoekscommissie van mening dat M&C op het moment dat de analyse werd uitgevoerd, niet kon stellen dat de analyse geen effect had op het rekeningresultaat, omdat daarvoor onvoldoende analyse van het verschil was uitgevoerd. Daarnaast was de concerncontroller op de hoogte van het feit dat ook in eerdere
jaren
niet
verklaarbare
verschillen
bestonden.
Desondanks
ondertekende
hij
het
bestemmingsvoorstel. Dit had niet mogen gebeuren. Het college heeft de toezegging van M&C als rechtvaardiging gebruikt voor het vaststellen van het bestemmingsvoorstel en de perspectiefnota en het versturen aan de raad, zonder dat daarbij melding wordt gedaan van het feit dat nog een nadere analyse werd uitgevoerd. De onderzoekscommissie acht het begrijpelijk dat het college in beginsel afgaat op de berichtgeving vanuit de ambtelijke organisatie. Echter, het vaststellen van een bestemmingsvoorstel waarbij nog een analyse op een bedrag van € 10,5 miljoen (afgezien van de andere onzekerheid, zie hoofdstuk 3) wordt uitgevoerd, is uit voorzichtigheidsoogpunt niet verstandig. Het college had, direct bij het versturen van de perspectiefnota en het bestemmingsvoorstel of
27
voorafgaand aan de eerste algemene beschouwing, minimaal aan de raad moeten melden dat een nadere analyse op een bedrag van € 10,5 miljoen werd uitgevoerd en dat het bestemmingsresultaat niet zeker was (en daarmee dekking voor de perspectiefnota). De onderzoekscommissie acht op dit punt de informatievoorziening aan de raad dan ook onvolledig.
28
Hoofdstuk 5. Omissie 3: De +/omissie
Bij het berekenen van de vrije ruimte van de concernreserve dienen toekomstige claims (geoormerkte bedragen in de reserve) in mindering te worden gebracht. In augustus 2012 blijkt echter dat deze in het bestemmingsvoorstel 2012 per abuis zijn opgeteld bij de concernreserve. Dit leidt ertoe dat de concernreserve over 2012 € 5,9 miljoen te hoog is ingeschat.
5.1 Beschrijving De ondergrens van de concernreserve van de gemeente Leiden dient altijd minimaal € 10 miljoen te bedragen. Dit is de vrij besteedbare reserve. Om de exacte hoogte van deze vrije ruimte te bepalen, dienen alle claims (voorgestelde bestemmingen) op de concernreserve in mindering te worden gebracht. Deze bedroegen voor de periode 2012-2016 € 2,957 miljoen. In plaats van dat deze claims in mindering zijn gebracht, zijn deze opgeteld bij de vrije ruimte van de concernreserve. Ontwikkeling Concernreserve van 2011 naar 2012 (= geraamde onttrekking) Concernreserve o.b.v. jaarrekening per 31-12-2011
9.727
Toevoeging resultaat jaarrekening 2011
9.655
Positief saldo per 1-1-2012
19.382
Geoormerkte bedragen voor 2012-2016
2.957
Voorgestelde stortingen in bestemmingsreserves
-19.974
Voorgestelde onttrekkingen uit bestemmingsreserves
29.093
Overheveling niet bestede budgetten van 2011 naar 2012
-16.971
Positief saldo concernreserve na resultaatbepaling 2011 en budgetoverheveling
14.487
Harde ondergrens concernreserve
-10.000
Vrij besteedbaar deel
4.487
Tabel 6. Ontwikkeling concernreserve Bron: raadsvoorstel bestemming resultaat 2011
29
Het raadsvoorstel ‘bestemming resultaat 2011’ maakt M&C. Ten behoeve van deze samenstelling wordt een uitvraag gedaan aan de organisatie (Servicepunt71) voor de bestemming van het resultaat. Hierbij heeft Servicepunt71 een adviserende rol en de budgethouder de besluitvormende rol. Van het geheel maakt Servicepunt71 (afdeling financieel beheer) een Excel-bestand, met de bestemming van het resultaat op productniveau en een totaaloverzicht. Dit wordt opgenomen in een zogeheten uploadsheet, die in totaal uit vijf stappen bestaat. Deze uploadsheet is door een medewerker van Servicepunt71 zelfstandig opgesteld en is niet intern gecontroleerd door directe collega’s of leidinggevenden. Er was binnen Servicepunt71 geen vier ogen principe op het aanleveren van gegevens voor het bestemmingsvoorstel. De uploadsheet gaat vervolgens naar M&C. De tweede tot en met vijfde stap zijn door M&C gecontroleerd. De eerste stap, die bestaat uit het verifiëren op de concernreserve boven de € 10 miljoen blijft, is niet gecontroleerd. Medewerker Servicepunt71: “Er was niet expliciet geregeld dat het totaaloverzicht nog een keer gescreend werd. In het verleden bracht ik de meerjarige mutaties in de concernreserve in beeld en daarmee de mate waarin de concernreserve al was geclaimd. Eén en ander werd toegevoegd aan het overzicht. De laatste twee jaar heeft die check niet meer plaatsgevonden. Het totaalblad is rechtstreeks aangeleverd bij M&C.” Er is geen integrale controle uitgevoerd op het aangeleverde bestemmingsvoorstel. De controle op de tweede tot en met vijfde stap is uitgevoerd door dezelfde financieel adviseur M&C die ook de jaarrekening coördineert. Dit is in strijd met interne afspraken binnen M&C, die inhouden dat degene die de jaarrekening coördineert, niet het bestemmingsvoorstel opstelt. Personele uitval maakte echter noodzakelijk dat deze functiescheiding niet gehanteerd kon worden. In strijd met interne afspraken van M&C, was dezelfde persoon betrokken bij de jaarrekening en bij het bestemmingsvoorstel. De omissie komt vervolgens aan de orde tijdens het begrotingsproces voor het jaar 2013. Het Servicepunt71 coördineert het begrotingsproces, waarbij zij onder meer een meerjarenoverzicht van de reserves presenteert. Hierbij valt op dat de eindwaarde van de concernreserve in 2016 negatief uitkomt, wat niet zou moeten kunnen, aangezien in de eindsituatie de concernreserve altijd minimaal € 10 miljoen dient te bedragen. Na ontdekking van de omissie doet het college de raad vervolgens bij de ontwerpbegroting 2013 - 2016 een voorstel waardoor de concernreserve weer op de minimale omvang van € 10 miljoen komt.
30
5.2 Informatievoorziening Op 14 augustus blijkt uit een analyse dat het bestemmingsvoorstel niet klopt, waarna vervolgens adequaat opgeschaald wordt richting het bestuurlijke en politieke niveau. Zie onderstaande tijdslijn.
Tabel 7. Tijdslijn inzake omissie 3
5.3 Hoe is de omissie ontstaan? In de optiek van de onderzoekscommissie is de oorzaak van deze omissie met name een menselijke fout geweest. Er is een plus-teken ingevoerd, waar dat een min-teken had moeten zijn. De opsteller van het voorstel heeft deze exercitie met behulp van hetzelfde format al meerdere jaren uitgevoerd, het is niet zo dat de omissie door onervarenheid is ontstaan. Tegelijkertijd merkt de onderzoekscommissie op dat het gebruik van meerdere systemen naast elkaar verwarrend kan werken. Zo boekt het boekhoudsysteem Decade een reserve als min. Ten behoeve van het bestemmingsvoorstel wordt echter ook in Excel gewerkt. Zodra in Excel wordt gewerkt, is een reserve positief. Iedere mutatie die van het ene naar het andere systeem gaat dient dus een tekenwisseling te ondergaan. Deze manier van werken leidt sneller tot het kunnen ontstaan van omissies. Daarnaast is op ambtelijk niveau geen integrale check (i.c. stap twee t/m vijf) op het bestemmingsvoorstel gedaan, noch binnen Servicepunt71, noch binnen M&C.
5.4 Conclusie De bestemming van het resultaat is één van de meest wezenlijke punten van het financiële beheer van een gemeentelijke organisatie. De onderzoekscommissie acht het onwenselijk dat ambtelijk geen integrale check op het bestemmingsvoorstel wordt gedaan, met andere woorden: de benodigde checks en balances ontbraken. Er wordt teveel vertrouwd op de geroutineerde individuele medewerker. Het ontbreken van een vier ogen principe is per definitie onwenselijk en wordt nog eens versterkt wanneer een analyse plaatsvindt in een decor van twee systemen die niet naadloos op elkaar aansluiten. Dit kan bijdragen aan het sneller ontstaan van omissies. Ook de bestuurlijke en politieke gremia hebben deze omissie niet gesignaleerd, terwijl dit wel had gekund, gezien de gegevens in het raadsvoorstel. De onderzoekscommissie acht de informatievoorziening over de ontstane omissie juist, tijdig en volledig.
31
Hoofdstuk 6. Omissie 4: Niet uitvoeren amendement ‘zachte landing’
Eind 2011 neemt de raad bij het voorlopige raadsvoorstel voor de bestemming van het jaarrekeningresultaat 2011 een amendement aan. In dit amendement wordt het college verzocht een miljoen te oormerken in de concernreserve. Dit miljoen is bedoeld voor een zachte landing van de Rijksbezuinigingen. Uiteindelijk blijkt dit amendement niet dienovereenkomstig te zijn uitgevoerd.
6.1 Beschrijving De periode waarin deze financiële omissie zich heeft gematerialiseerd loopt van eind 2011 tot september 2012. Om de onderzoeksbevindingen gedurende deze periode overzichtelijk weer te geven, wordt hieronder een onderverdeling gemaakt in diverse fasen, weergegeven door middel van tussenkopjes. Aannemen amendement Eind 2011 neemt de raad bij het raadsvoorstel Bestuursrapportage 2011 (RV 11.0116) een amendement aan. In dit amendement wordt het college opgedragen een miljoen te oormerken in de concernreserve. Dit miljoen is bedoeld voor een zachte landing van de Rijksbezuinigingen. Het college plaatst deze reservering vervolgens onder programma 10 (Werk en Inkomen). Zo wordt bij de eerste bestuursrapportage het amendement opgenomen als onttrekking aan de concernreserve in programma 10. Dit is geen ongebruikelijke (technische) gang van zaken. Medewerker M&C: “Het is gebruikelijk als het gaat om een uitgave. De onttrekking komt uit de concernreserve. Het kan zijn dat het bedrag als een geoormerkt uitgavenbudget al wordt neergezet, maar dan wel als uitgavenbudget en niet als inkomsten. Dat gebeurt ook wel bij de Algemene uitkering. De decentralisatie-uitkeringen komen strikt formeel via de Algemene uitkering binnen. Er wordt alvast een budget neergezet op het programma waarmee die decentralisatie-uitkering correspondeert.” Onzekerheid over het Rijksbeleid, programma 10 wordt op pm gezet Vervolgens wordt eind april het gehele programma 10 op pm gezet. Dit is het gevolg van onzekerheid over het Rijksbeleid (val van het kabinet), waardoor zowel stijgingen als dalingen op dit moment niet verantwoord met elkaar in verband zijn te brengen, aldus het college. Het op pm zetten van programma 10 zou geen belemmering moeten vormen voor het uitvoeren van het amendement. Dit amendement gaat immers over het
32
oormerken van een bedrag in de concernreserve, waarbij de onzekerheid over de inkomsten en uitgaven op programma 10 geen rol speelt. Het op pm zetten van programma 10 zou financieel-technisch gezien geen belemmering moeten zijn voor het uitvoeren van het amendement (en is dat uiteindelijk ook niet geweest). Informeren naar de reserve zachte landing Medio mei, vόόr het door het college vaststellen van het bestemmingsvoorstel 2011 en ná de (college) vaststelling van de perspectiefnota, informeert de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen naar het desbetreffende bedrag en het amendement van € 1 miljoen. Hij is op zoek gegaan naar de reserve zachte landing, maar kan die niet vinden (noot: dit is verklaarbaar, aangezien het amendement inhield dat een bedrag geoormerkt werd, niet dat een aparte reserve ingesteld diende te worden). De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen consulteert, via zijn bestuursadviseur, de coördinator van het bestemmingsvoorstel. De coördinator van het bestemmingsvoorstel antwoordt op 16 mei aan de bestuursadviseur van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen, dat hij niet weet wat de wetswijzigingen en het terugdraaien van de voorgenomen Rijksbezuinigingen betekenen voor de status van het raadsbesluit om een bedrag te oormerken in de concernreserve. Op 21 mei vraagt de bestuursadviseur van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen aan de coördinator van het bestemmingsvoorstel of ‘dit’ kan worden gerepareerd bij de begroting. Uit deze reactie leidt de coördinator van het bestemmingsvoorstel af dat de € 1 miljoen niet in het bestemmingsvoorstel zat/niet was aangemerkt als oormerking. Hij onderneemt verder geen actie. Medewerker M&C: “Ik ben op 21 mei door de bestuursadviseur van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen, gemaild. Hieruit bleek voor mij dat de € 1 miljoen niet in het bestemmingsvoorstel zat. Anders hadden we niet over reparatie bij de begroting kunnen spreken.” Bespreken bestemmingsvoorstel Op 22 mei wordt het bestemmingsvoorstel door het college vastgesteld. Door het niet meenemen van de oormerking van het bedrag wordt ten onrechte bij de vaststelling van het bestemmingsvoorstel in het college en in het overeenkomstige vastgestelde initiële raadsvoorstel gemeld dat de vrije ruimte in de concernreserve € 4,5 miljoen bedraagt, deze bedroeg (in eerste instantie, afgezien van de andere omissies) in werkelijkheid € 3,5 miljoen. Medewerker M&C: “Ik heb bij de berekening van de beslaglegging op de concernreserve het bedrag van € 1 miljoen niet meegenomen. De wetswijziging en daarmee de voorgenomen Rijksbezuiniging zijn teruggedraaid. Ik had in het bestemmingsvoorstel moeten meenemen dat de vrije ruimte in de concernreserve, die op dat moment op ruim € 4 miljoen was berekend, eigenlijk ruim € 3 miljoen zou zijn geweest.” Bespreken perspectiefnota Op 7 juni 2012 vindt een raadsvergadering plaats waarin de perspectiefnota 2013-2016 wordt besproken. De perspectiefnota borduurt voort op de resultaten uit het bestemmingsvoorstel. Immers, in de perspectiefnota was een deel van de dekking voor de meerjarenbegroting afkomstig uit de resultaatbestemming 2011 (de oorspronkelijk beschikbare vrije ruimte op de concernreserve zou worden ingezet voor dekking van de perspectiefnota 2013–2016). 33
In deze perspectiefnota staat de onderstaande tabel opgenomen. Deze tabel gaat onder meer in op de geoormerkte bedragen en de veronderstelde vrije ruimte in de concernreserve. Deze tabel benoemt ten onrechte niet het (extra) te oormerken bedrag van € 1 miljoen en vermeldt derhalve een vrij besteedbaar deel van € 4,5 miljoen in plaats van € 3,5 miljoen. Ontwikkeling Concernreserve van 2011 naar 2012 (= geraamde onttrekking) Concernreserve per o.b.v. jaarrekening 31-12-2011
9.727
Toevoeging resultaat jaarrekening 2011
9.655
Positief saldo per 1-1-2012
19.382
Geoormerkte bedragen voor 2012-2016
2.957
Voorgestelde stortingen in bestemmingsreserves
-19.974
Voorgestelde onttrekkingen uit bestemmingsreserves
29.093
Overheveling niet bestede budgetten van 2011 naar 2012
-16.971
Positief saldo concernreserve na resultaatbepaling 2011 en budgetoverheveling
14.487
Harde ondergrens concernreserve
-10.000
Vrij besteedbaar deel
4.487
Tabel 8. Ontwikkeling concernreserve Bron: Perspectiefnota 2013 - 2016
In de raadsvergadering (7 juni 2012) vraagt het CDA zich af waar het miljoen is gebleven dat de raad eerder beschikbaar stelde voor de zachte landing van de invoering van deze wet en vraagt of dat geld beschikbaar blijft voor de kwetsbaarsten op de arbeidsmarkt. De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen antwoordt: “het miljoen dat als cofinanciering voor de herstructureringsfaciliteit bedoeld was, is door de raad gelabeld.” Commissievergadering Werk & Financiën Op 26 juni vindt een commissievergadering Werk & Financiën plaats. Voorafgaand aan deze commissie heeft een nieuw collegebesluit omtrent het gewijzigde bestemmingsvoorstel (naar aanleiding van omissie 2) plaatsgevonden. Omdat het amendement wederom niet in het bestemmingsvoorstel zit verwerkt, vraagt de bestuursadviseur schriftelijk aan de coördinator van het bestemmingsvoorstel (op verzoek van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen) waar “de pot met geld staat”. Op dat moment antwoordt de coördinator schriftelijk dat het niet in het bestemmingsvoorstel is opgenomen. Hierdoor wordt het voor de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen duidelijk dat het amendement niet is uitgevoerd. Hij bespreekt dit op 26 juni met de portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie. Op 26 juni is het voor de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen en voor de portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie duidelijk dat het amendement niet is uitgevoerd en dat verwerking niet in het bestemmingsvoorstel heeft plaatsgevonden. In de avondvergadering (26 juni 2012) van de commissie Werk & Financiën antwoordt de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen op een vraag van het CDA het volgende: “Voor een ‘zachte landing’ van de bezuinigingen, waarin de cofinanciering van de herstructureringsbijdrage van De Zijl Bedrijven is opgenomen, 34
heeft de raad vorig jaar in de begroting geld beschikbaar gesteld. In het Lenteakkoord is het herstructureringsfonds gesneuveld, waardoor de cofinanciering in het lopende begrotingsjaar niet meer nodig is. Bij het rekeningresultaat van dit jaar moet daarom opnieuw gekeken worden naar middelen voor “de zachte landing”. De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen informeert de commissie Werk & Financiën naar aanleiding van een vraag vanuit de commissie (reactief). Hij heeft de informatie omtrent het niet uitvoeren van het amendement niet actief verstrekt.
De uitleg van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen is voor raadsleden onvoldoende om te begrijpen dat het aangenomen amendement niet geëffectueerd was en dat verwerking niet had plaatsgevonden. Vaststellen bestemmingsvoorstel door de raad Op 3 juli 2012 wordt het (n.a.v. ‘omissie 2’ gewijzigde) bestemmingsvoorstel aangenomen. In dit herziene bestemmingsvoorstel wordt geen rekening gehouden met het amendement van de raad. Er wordt derhalve geen bedrag geoormerkt in de concernreserve voor een zachte landing van de Rijksbezuinigingen. Het gecommuniceerde resultaat na bestemming in dit bestemmingsvoorstel is € 357.659 (B en W. nr. 120700 3-72012). In werkelijkheid (afgezien van omissie 3) was dit resultaat ceteris paribus na bestemming dus ruim € 600.000. Uit de gehouden interviews en bestudeerde documentatie blijkt dat zowel de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen als de portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie vanaf 26 juni 2012 wisten dat het op 3 juli 2012 besproken bestemmingsvoorstel niet klopte. De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen en de portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën en Economie waren op het moment van raadsvaststelling van het (gewijzigde) bestemmingsvoorstel ervan op de hoogte dat dit voorstel niet correct was. September - november 2012 In september 2012 wordt het, naar aanleiding van de beantwoording van schriftelijke raadsvragen, voor de gehele raad duidelijk dat het amendement niet is geëffectueerd. Desgevraagd geeft de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen aan dat de in het amendement gevraagde oormerking is betrokken in het op pm zetten van het hele programma 10 en verwijst daarbij ook naar de beantwoording in de commissievergadering Werk & Financiën van 26 juni 2012. Het op pm zetten van programma 10 is (ten onrechte) gebruikt als argument voor het niet uitvoeren van het amendement. In november besluit de raad om bij het raadsvoorstel Actualisatie van de programmabegroting 2012 (RV 12.0097) een bedrag van € 1 miljoen te onttrekken uit de concernreserve en deze te storten in een nieuwe reserve “zachte landing Rijksbezuinigingen WSW/DZB”.
35
6.2 Informatievoorziening M&C (in de persoon van de coördinator van het bestemmingsvoorstel) was in mei reeds op de hoogte van het feit dat het amendement niet was uitgevoerd. Op 26 juni raken de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen alsook de portefeuillehouder Financiën, Bereikbaarheid en Economie op de hoogte dat het amendement niet is uitgevoerd en dat het bestemmingsvoorstel niet juist is. Beide zaken komen in de commissie Werk & Financiën (in de avond van 26 juni) en begin juli in de raad niet (expliciet) aan de orde. In september komt de gemaakte omissie expliciet aan het licht bij de raad, door middel van schriftelijke raadsvragen. Vervolgens is in november 2012 een nieuwe reservering gemaakt door middel van een oormerking voor de ‘zachte landing’. Zie onderstaande tabel. M&C raakt bekend met omissie
Raadsvergadering met eerste bespreking perspectiefnota
Portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen en Portefeuillehouder Financiën, Bereikbaarheid en Economie bekend met omissie
Commissievergadering Werk en Financiën
Vaststelling (gewijzigd) bestemmingsvoorstel in de raad
Raad raakt (actief) bekend met omissie
Besluit raad nieuwe oormerking
21 mei 2012 7 juni 2012 26 juni 2012 3 juli 2012 13 september 2012
november 2012
Tabel 9. Tijdslijn inzake omissie 4
6.3 Hoe is de omissie ontstaan? De oorzaak van deze omissie is niet dat programma 10 op pm is gezet vanwege de onzekerheid over het Rijksbeleid. Zoals hierboven (en hieronder) uiteengezet zou het op pm zetten van programma 10 geen gevolgen dienen te hebben voor het uitvoeren van het amendement. De oorzaak ligt in de optiek van de onderzoekscommissie mede in het niet goed genoeg documenteren van amendementen die een financieel gevolg kennen. In dit geval is het raadsbesluit niet gekoppeld aan een begrotingswijziging. Als een financieel besluit (amendement) zonder begrotingswijziging wordt genomen, dan bestaat het risico dat deze over het hoofd wordt gezien, omdat alleen begrotingswijzigingen worden opgenomen in de administratie. Amendementen zijn hierbij een apart geval, voor moties geldt bijvoorbeeld dat een apart proces wordt doorlopen (deze worden vanuit bestuursondersteuning gemonitord waarbij iedere bestuursadviseur weet welke motie van toepassing is op de portefeuille van zijn portefeuillehouder). Voor een amendement gold dit niet. Er bestaat binnen Servicepunt71 de (‘cross check’) procedure dat alle raadsvoorstellen in voorbereiding op de jaarrekening worden doorgenomen op eventueel over het hoofd geziene begrotingswijzigingen. Het ‘zachte landing’ amendement impliceerde echter geen begrotingswijziging. Vanwege het toentertijd ontbreken van andere procedures, bestond een risico dat amendementen die geen begrotingswijzigingen impliceerden, niet leidden tot actie. Bij het aannemen van het amendement had in de administratie of in de concernreserve vastgelegd moeten worden dat er een besluit was genomen door de raad, die een beslaglegging op een reserve betekent. Dit is niet gebeurd.
36
Desalniettemin is het, ondanks geen goede vastlegging, in eerste instantie wel goed gegaan bij de eerste bestuursrapportage. Dit wordt verklaard doordat de coördinator van M&C van de perspectiefnota een bericht ontving van de controller van programma 10. Strekking van dit bericht was dat € 1 miljoen geoormerkt diende te worden in de perspectiefnota. De coördinator heeft vervolgens gereageerd aan de programmacontroller en aan de controller van DZB dat dit niet in de perspectiefnota, maar in de jaarrekening en de bestuursrapportage 2012 diende te worden geregeld. Het betrof immers ingangsjaar 2012, terwijl de perspectiefnota over het jaar 2013 ging. De controller meldde dit vervolgens aan voor de bestuursrapportage. Naast het mailen van de desbetreffende personen, attendeerde de coördinator van de perspectiefnota ook de coördinator van het bestemmingsvoorstel erop dat € 1 miljoen in de concernreserve diende te worden geoormerkt. De coördinator van het bestemmingsvoorstel heeft dit bericht echter later niet uitgevoerd. Naast het niet goed documenteren, is derhalve in de optiek van de onderzoekscommissie een andere oorzaak van het ontstaan van deze omissie de mate van intensiteit van het werk op de afdeling M&C. De persoon die het bestemmingsvoorstel coördineerde, was ook betrokken bij het opstellen van de jaarrekening. In de hectiek van het moment is deze medewerker het simpelweg vergeten om € 1 miljoen te oormerken. Toen hij het eenmaal constateerde (naar aanleiding van de mail van de bestuursadviseur die sprak over ‘reparatie’), ging hij er vanuit dat dit ook voor het bestuurlijke niveau reeds duidelijk was en ondernam geen actie. Dat de wethouder dus ongeveer een maand later op de hoogte was dan de coördinator, lijkt de oorzaak te hebben van geen goede communicatie. Het is overigens niet de eerste keer dat iets mis gaat met de vorming/oormerking van reserves. Een soortgelijk geval deed zich voor bij de behandeling van de begroting 2011. Hier bleek dat in de reserve stadsvernieuwing nog een bedrag aanwezig was van € 222.740. De raad had eind 2010 een voorstel aangenomen om deze reserve om te zetten naar een reserve Jeugdsportfonds Leiden. Eind november 2011 werd bij de begrotingsbehandeling geconstateerd dat deze reserve niet was ingesteld. Het is dan ook niet voor niets dat de accountant sinds 2008 ieder jaar in haar rapportages stelt dat documentatie van raadsbesluiten inzake het doteren of onttrekken aan reserves onvoldoende is. De kern van deze boodschap luidt als volgt: “De mutaties in reserves zijn niet in alle gevallen goed gedocumenteerd. Het is van belang om hiervoor in de planning- en controlcyclus maatregelen te treffen die waarborgen dat dotaties en onttrekkingen ook adequaat zijn onderbouwd met raadsbesluiten en adequaat worden gedocumenteerd.” Op het moment dat deze omissie plaatsvond, bestond er geen adequaat middel om de documentatie en herleidbaarheid vast te leggen. Eind 2012 is met betrekking tot de documentatie en traceerbaarheid een projectmodule binnen het financieel systeem opgezet.
6.4 Conclusie De onderzoekscommissie concludeert dat de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen en de portefeuillehouder Financiën, Bereikbaarheid en Economie relevante financiële informatie, niet hebben gedeeld
met
de
raad.
Het
gecommuniceerde
resultaat
na
bestemming
in
het
uiteindelijke
bestemmingsvoorstel is € 357.659. In werkelijkheid (afgezien van omissie 3) was dit resultaat na bestemming ruim € - 600.000. Beide portefeuillehouders wisten op het moment van bespreking van het bestemmingsvoorstel in de raad dat het voorliggende bestemmingsvoorstel niet klopte. Dit is niet
37
medegedeeld aan de raad. De onderzoekscommissie acht hiermee de informatievoorziening omtrent het 5
bestemmingsvoorstel bewust onjuist en niet tijdig. Afgezien van het feit dat een wezenlijke fout in het bestemmingsvoorstel altijd gemeld en gecorrigeerd dient te worden, kan ook de verkapte mededeling eind juni 2012 van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen niet worden gezien als het volledig informeren van de raad over het niet verwerken van het amendement. Dat het amendement niet was uitgevoerd, bleek expliciet voor de raad pas in september, naar aanleiding van diverse raadsvragen. Derhalve acht de onderzoekcommissie de bestuurlijke informatievoorziening ten aanzien van de ontdekking van deze omissie dan ook onvolledig. De portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen heeft voorts het op pm zetten van programma 10 gebruikt als een legitimering voor het feit dat bij het bestemmingsvoorstel niet de € 1 miljoen euro geoormerkt is. Dit is volgens de onderzoekscommissie geen juiste onderbouwing, het op pm zetten van programma 10 zou geen implicaties moeten hebben voor het uitvoeren van het amendement tot het oormerken van de concernreserve. Dit blijkt ook uit het handelen van de portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen die, ondanks dat hij weet dat programma 10 op pm is gezet, medio mei bij M&C informeert of de oormerking in het bestemmingsvoorstel zit. De onderzoekscommissie oordeelt dan ook dat het op pm zetten van programma 10 ten onrechte is gebruikt als argument voor het niet uitvoeren van het amendement en lijkt te hebben gediend als dekmantel voor het vergeten uit te voeren van het amendement. Hiermee is de gecommuniceerde informatievoorziening/feitenrelaas over de gang van zaken en het ontstaan van de omissie, dan ook niet juist. Tot slot: hoewel de accountant in diverse jaren heeft aangegeven dat de vastlegging van raadsbesluiten een zorgpunt is, heeft het college, ondanks diverse rappelleringen, deze aanbeveling niet voldoende opgevolgd tot eind 2012. Indien de vastlegging van raadsbesluiten (al dan niet met financiële consequentie) beter was gedocumenteerd, zou deze omissie niet zijn ontstaan.
5
De twee collegeleden wisten immers dat het bestemmingsvoorstel niet klopte.
38
Hoofdstuk 7. De financiële organisatie
De financiële functie binnen de gemeente Leiden bestaat in beginsel uit de gremia M&C, Servicepunt71
en
de
(financiële)
concerndirectie.
Voor
deze
organisatieonderdelen
zijn
verantwoordelijkheden en bevoegdheden vastgelegd binnen het financiële proces. Dit hoofdstuk gaat in op deze verantwoordelijkheden en bevoegdheden van ieder gremium, alsook op de mate van samenwerking binnen de financiële functie en de mate waarin deze organen toegerust zijn voor hun taak.
7.1 Servicepunt71 In juni 2008 spreken de gemeenten Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest en Zoeterwoude de intentie uit om samen te werken op het gebied van bedrijfsvoering. Het bundelen van de bedrijfsvoering is vormgegeven in een Shared Services Center (SSC), te weten Servicepunt71. Vanaf 1 januari 2012 is Servicepunt71 volledig operationeel.
De
afspraken
waren
vastgelegd
in
de
vastgestelde
Samenwerkingsovereenkomst
Servicepunt71. De onderzoekscommissie heeft tegelijkertijd geconstateerd dat per begin 2012 nog geen volledige dienstverleningsovereenkomst noch een producten-/ dienstencatalogus beschikbaar was. Deze zijn pas in de loop van 2012 ondertekend. Servicepunt71 is opgedeeld in verschillende service eenheden, die ieder weer opgedeeld zijn in teams. Aangezien dit rapport zich concentreert op de financiële structuur, focust de onderzoekscommissie wat betreft Servicepunt71 op de eenheid Financiën. De volgende figuur geeft de structuur van Servicepunt71 en de bijhorende werkzaamheden van de diverse teams weer die vallen onder de service eenheid financiën.
Figuur 1. Overzicht dienstverlening Servicepunt71 Bron: Productencatalogus Dienstverleningsovereenkomst Servicepunt71, 29 juni 2012 39
Bij de oprichting van Servicepunt71 heeft de gemeente Leiden besloten de gehele financiële functie onder te brengen in Servicepunt71, dat wil zeggen niet alleen de uitvoering van de financiële administratie en AO/IC, maar ook de advies- en beheerfuncties rondom de financiën. Een aantal medewerkers heeft aangekaart bij de directie dat zij dit niet verstandig achtten; andere medewerkers zagen hier juist voordelen van in. Naar aanleiding van de gemaakte omissies in 2012 heeft de directie van Servicepunt71 besloten zelfstandig onderzoek te doen naar het functioneren van de eenheid Financiën Servicepunt71 alsook een ontwikkelprogramma op te stellen. Deze, door het college onderschreven rapportages, zijn uitgebracht in de beginperiode van voorliggend onderzoek en medio maart 2013 met de raad gedeeld. De belangrijkste bevindingen met betrekking tot de vraag of Servicepunt71 voldoende is geëquipeerd, zijn hieronder weergegeven. Twynstra Gudde: Ontwikkelprogramma gezamenlijke bedrijfsvoering (11 december 2012) en Servicepunt71: Bevindingen, analyse en plan van aanpak SE Financiën Servicepunt71 (20 november 2012)
De operationele dienstverlening en adviesfunctie zijn onvoldoende bij de SE Financiën;
De taakstelling van de SE Financiën is omvangrijk, complex en de capaciteit is verdeeld;
De interne taakverdeling Financiën is onduidelijk;
Er bestaat veel stress op het vlak van cultuur en cultuurverschillen zijn dan ook nog duidelijk zichtbaar;
De helpdesktaken zijn nog niet toegankelijk genoeg;
Competenties zijn nog onvoldoende ontwikkeld, waardoor de rol binnen de p&c cyclus nog onvoldoende kan worden ingevuld;
Er is nog onvoldoende managementondersteuning.
De druk van dagelijkse werkzaamheden belemmert de geplande en noodzakelijke doorontwikkeling van Servicepunt71;
Er is een noodzaak om de “stip op de horizon” te bepalen en na te streven;
De kosten voor doorontwikkeling van Servicepunt71 zijn nog onvoldoende vastgesteld;
Prestatie-indicatoren zijn onvoldoende gedefinieerd;
De inrichting van Servicepunt71 als shared services concept is nog onvoldoende;
De kwaliteit-prijsverhouding is nog onvoldoende onderbouwd om meetbaar te zijn.
Tabel 10. Onderzoeken Servicepunt71 Twynstra Gudde en Servicepunt71 Bronnen: 1. Rapport Twynstra Gudde: Ontwikkelprogramma gezamenlijke bedrijfsvoering; 2. Presentatie Servicepunt71: Bevindingen, analyse en plan van aanpak SE Financiën Servicepunt71
De onderzoekscommissie heeft besloten om geen dubbele evaluatie van Servicepunt71 uit te voeren, maar wel het functioneren van Servicepunt71 mee te nemen waar dit in het kader van de gemaakte financiële omissies opportuun is. Diverse vaststellingen hierover vindt u reeds terug in de eerdere hoofdstukken waar waarin de diverse financiële omissies zijn besproken. Tijdens het onderzoek is de onderzoekscommissie op een tweetal zaken gestuit die wij hieronder vermelden. Het betreft de reden voor oprichting van Servicepunt71 alsmede de (on)haalbaarheid van de geformuleerde doelstellingen. Oprichting Servicepunt71 De gecommuniceerde redenen voor de oprichting van Servicepunt71 zijn onder meer financiële krapte, krapte op de arbeidsmarkt en de roep om digitalisering. Bij de oprichting zijn diverse doelstelling geformuleerd: •
Waarborgen van de continuïteit door het beperken van de kwetsbaarheid van gemeenten
•
Verhogen van de kwaliteit van processen
40
•
Verhogen van de professionaliteit van medewerkers
•
Verhogen efficiency op het gebied van arbeidskracht
•
Besparingen realiseren door schaalvoordelen te bewerkstelligen
•
Het bijdragen aan een betere dienstverlening naar burgers, bedrijven en instellingen.
Er kunnen echter vraagtekens worden gezet bij de oorspronkelijke doelen voor oprichting van het Servicepunt71. Gedurende het onderzoek is gebleken dat de doelen om Servicepun71 op te zetten met name bestuurlijk strategisch waren. Collegelid: “Er waren strategische redenen om het servicepunt op te richten, maar het was ook duidelijk dat het grote problemen zou geven en dat het wellicht te snel kwam.” Directielid: “Ik zie het zelf als een fundamentele en strategische zet om langzaam een aantal stappen te zetten richting een bestuurlijke herindeling. Dat ligt ook voor de hand. Als die bestuurlijke herindeling niet in beeld komt, zou het servicepunt moeten worden beëindigd.” Collegelid: “Ik ben geen fan van het concept. Het is een heel gedoe om vier colleges en vier gemeenteraden tevreden te stellen. Het is vanuit Leiden geen keuze vanuit efficiency geweest. Wetenschappelijk is bewezen dat het niet efficiënter is voor een grote organisatie om op dergelijke wijze samen te werken. Voor Leiderdorp, Zoeterwoude en Oegstgeest kan het servicepunt een grote betekenis hebben. Voor Leiden is het servicepunt strategisch van belang. Ik veronderstel dat vanuit die optiek voor dit concept gekozen is. Het hoeft op lange termijn voor Leiden geen negatieve effecten te hebben.” Directielid: Als ik word gevraagd of een servicepunt nodig is, zal ik antwoorden dat het servicepunt niet nodig is.” Het oprichten van Servicepunt71 is destijds geen middel geweest om besparingen te realiseren, maar een strategisch doel op zichzelf. (On)haalbaarheid geformuleerde doelstellingen Hierboven is ingegaan op de doelstellingen die destijds geformuleerd zijn bij het oprichten van Servicepunt71, waarvan efficiency een belangrijke component is. Voor alle partijen is duidelijk dat de vastgestelde doelstellingen bij de oprichting van Servicepunt71 nog niet zijn gerealiseerd. Het Servicepunt71 geeft zelf aan dat dit inherent is aan een opstartfase en verwacht zelf in 2015 volledig operationeel zijn. In het bedrijfsplan van Servicepunt71 (28 februari 2011) wordt begroot dat in het derde jaar na oprichting de diensten tegen minder kosten dan ten tijde van de oprichting gerealiseerd konden worden. Na vier jaar dienen ook de extra kosten door samenwerking vanuit de eerste twee jaar zijn terugverdiend. Hiertoe rusten een aantal taakstellingen op Servicepunt71, waaronder een vermindering van het aantal financieel adviseurs Servicepunt71. De onderzoekscommissie betwijfelt echter sterk of de efficiency doelstelling op het voorziene moment behaald zal worden. Dit komt enerzijds doordat de gecommuniceerde doelstellingen afwijkt van de daadwerkelijk achterliggende (strategische) doelstelling en anderzijds doordat in 2012 gebleken is dat een grote kwaliteitsslag gemaakt dient te worden. Een dergelijke vereiste kwaliteitsslag gecombineerd met een opgelegde taakstelling acht de onderzoekscommissie geen ideale combinatie.
41
U veronderstelt dat efficiency niet de grondslag is van het servicepunt. Dat is echter wel zo. Wat vindt u van die doelstelling, gezien hoe het nu gaat? Medewerker M&C: “Ik vind het een ambitieuze doelstelling.” Collegelid: “De scheiding tussen back office en front office vond ik geen goede zaak. Ik geloofde niet dat de financiële meevaller, die het servicepunt zou moeten opleveren, zou worden gehaald.“ Medewerker M&C: “Ik beschouw capaciteit op dit moment als een probleem, mede als gevolg van het opstarten van het servicepunt. Op het servicepunt moet de formatie uiteindelijk omlaag worden gebracht. Er ligt een forse taakstelling op het servicepunt. Het servicepunt heeft nu vijftien financieel adviseurs beschikbaar. Dat aantal gaat terug naar tien. Over die ontwikkeling maakt men zich wel zorgen.” Medewerker M&C: “Ik verwacht dat de taakstellingen op korte termijn niet haalbaar zijn. Op korte termijn is er veel energie nodig om basale zaken op orde te brengen. Gemeente Leiden zal tijdelijke middelen beschikbaar moeten stellen om het servicepunt in staat te stellen om orde op zaken te krijgen. Ik plaats een vraagteken bij de lange termijn als het gaat om de taakstelling omtrent het aantal financieel adviseurs Servicepunt71. Op korte termijn ontraad ik de taakstelling te realiseren.” In hoeverre is er voldoende capaciteit binnen het servicepunt om de verbeteringen, zoals die in beide rapportages staan, uit te voeren? Medewerker Servicepunt71:“Ik zie dat als knelpunt. Er is wel transitiecapaciteit beschikbaar gesteld om de ontwikkeling in de eerste vier aanloopjaren van de organisatie door te kunnen maken. Er is echter een continue spanning met het kunnen leveren van de reguliere dienstverlening.” De kwaliteitsslag die binnen de service-eenheid Financiën gemaakt dient te worden en de opgelegde taakstelling zijn geen gelukkige combinatie.
De haalbaarheid van de oorspronkelijke business case van Servicepunt71 kan sterk in twijfel worden getrokken.
7.2 De afdeling M&C In onderhavig onderzoek is gekeken naar een deel van de afdeling M&C, te weten de concerncontroller alsook vier financieel adviseurs M&C. Concerncontroller De concerncontroller heeft de leiding over planning en control binnen de gemeentelijke organisatie. Ieder voorstel dat naar het college gaat waaraan financiële consequenties zijn verbonden, dient geparafeerd te zijn door de concerncontroller. Voor zaken die te maken hebben met het aangaan van risico’s en de integriteit van het bestuur en de organisatie heeft de concerncontroller de mogelijkheid zich rechtstreeks tot het college te wenden en te verlangen dat door de concerncontroller verstrekte informatie ter kennis wordt gebracht van de 6
raad.
6
Hierbij geldt wel een meldingsplicht aan de gemeentesecretaris.
42
In de onderzoeksperiode hebben enkele wisselingen plaatsgevonden op de functie van concerncontroller. Tot januari 2012 was de concerncontroller zowel hiërarchisch (manager) als functioneel leidinggevende aan de adviseurs van M&C. Vanaf januari 2012 werd een interim manager benoemd voor het hiërarchisch leiding geven. Deze situatie bleef zo tot 1 oktober 2012, waarna zowel de interim manager als de concerncontroller afscheid nam en een nieuwe interim manager werd benoemd. Vanaf 1 november is een programmamanager financiën aangesteld. Deze is per medio december eveneens benoemd tot concerncontroller en is functioneel leidinggevende. Daarmee is sinds januari 2012 het hiërarchisch en functioneel leidinggeven belegd bij twee verschillende medewerkers. De wisselingen in het jaar 2012 hebben voor het gremium M&C tot onduidelijkheden geleid. Voor de financieel adviseurs M&C was niet duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk was en wie op welk moment waarmee mee bezig was. Reguliere overleggen werden door de interim hiërarchisch leidinggevende geschrapt en vervangen door meer incidentele bijeenkomsten. Hierdoor was in deze periode onvoldoende onderlinge afstemming tussen de financieel adviseurs M&C. Tegelijkertijd voldeed de interim hiërarchisch leidinggevende niet aan het functieprofiel. Hebt u destijds signalen gekregen van de financieel adviseurs, die nog werkten bij M&C, dat de aansturing niet goed verliep in 2012? Directielid: “Ik heb die signalen gekregen. Het waren signalen van grote werkdruk, gevoel van overbelasting en het gevoel dat ze voor de organisatie als boksbal fungeerden.” Medewerker M&C: “Er komt een ad-interim teamleider M&C en later weer een ander teamleider. Bij het servicepunt vertrekt de afdelingsmanager JFD. Er is een instabiele situatie op het gebied van sturing door het management. Dat leidt tot onzekerheid en onduidelijkheid in de aansturing. Op een gegeven moment weet men niet meer wie nu eigenlijk zijn of haar baas is.” Medewerker M&C: “De sturing is altijd aanleiding geweest voor nieuwe reorganisaties. In de rapporten staat eigenlijk nog steeds wat we niet goed doen en wat nog niet verbeterd is, namelijk de centrale aansturing.” Medewerker M&C: “De ad-interim teamleider was feitelijk alleen een procesmanager. De financieel manager kwam pas in oktober/november 2012. Hij werd uiteindelijk de nieuwe concerncontroller.” Medewerker M&C: “Het was vorig jaar een onzekere periode, omdat de concerncontroller zijn functie had neergelegd en er een ad interim teamleider kwam. Ik weet niet wie toen heeft geparafeerd. Normaal gesproken zou de concerncontroller dat moeten doen.” De wisselingen in de functie van concerncontroller leidden tot onduidelijkheid over taken en verantwoordelijkheden binnen M&C. Naast het feit dat de concerncontroller geen hiërarchisch leidinggevende meer was in 2012, werd ook de inhoudelijke positie van de concerncontroller in 2012 ondermijnd. Zo werd hij in mei niet uitgenodigd voor de college (bezuinigings)retraite, waar dat in eerdere jaren wel het geval was. Het is bovendien een ongeschreven regel dat de concerncontroller aanwezig dient te zijn bij dergelijke retraites. De concerncontroller, Servicepunt71 en M&C zijn belangrijke instellingen binnen de financiële organisatie. Hoe beoordeelt u de samenwerking tussen deze drie organisaties in het jaar 2012? Collegelid: “Ik vind de concerncontroller een direct onderdeel van M&C. In 2012 was zichtbaar dat de samenwerking niet goed functioneerde.”
43
Het niet uitnodigen van de concerncontroller kwam niet uit de lucht vallen. Sinds medio 2010 werd het gezag van de concerncontroller niet meer onderschreven door alle collegeleden: Collegelid: “Ik hecht niet veel waarde aan de opmerkingen van de concerncontroller. Dat heeft niet met de persoon te maken. Uit het verleden is gebleken dat parafen ‘voor akkoord’ die er wel stonden ook geen enkele waarde bleken te hebben. Voorbeelden daarvan zijn NV BOR en BSGR. Het feit dat een paraaf erop staat, wil niet veel zeggen. Vanuit concerncontrol kwamen beschouwingen. Bij NV BOR zouden allerlei zaken worden gerealiseerd. Eén of twee jaar later komt er een heel andere rapportage. Bij de gehele BSGR zouden er miljoenen worden overgehouden die zouden worden verdeeld over de deelnemende gemeenten. Toen werd het 300.000 euro structureel en uiteindelijk bleek het bedrag op nul uit te komen.” Vanaf medio 2010 was het college niet unaniem over het functioneren van de concerncontroller. Medewerker gemeente Leiden: “De huidige concerncontroller is nu echt aan het oppakken. Voor die tijd was het samenspel onvoldoende. De nieuwe controller kent het klappen van de zweep. Volgens mij is hij veel beter in staat om dit aan te sturen.” Hoe lang weet u al dat er op bestuurlijk niveau twijfels zijn over het functioneren van de toenmalige concerncontroller als concerncontroller? Directielid: “Ik denk dat het al een heel lange tijd is.” De toenmalige concerncontroller is alleen rechtstreeks bij omissie 2 (onduidelijkheid financiën in programma 6) noemenswaardig betrokken geweest. Zoals uitgebreid aan de orde gekomen bij omissie 2, was de concerncontroller op de hoogte van het feit dat ook in eerdere jaren niet verklaarbare verschillen binnen programma 6 bestonden. Desondanks ondertekende hij toch het bestemmingsvoorstel, terwijl hij wist dat nog een verschil van € 10,5 miljoen uitgezocht diende te worden. De onderzoekscommissie acht het gezien voornoemde omstandigheden niet verenigbaar met de functie van onafhankelijk financieel persoon, dat een bestemmingsvoorstel wordt ondertekend waarin minimaal nog een onzekerheid van € 10,5 miljoen zit. Financieel adviseurs M&C De vier financieel adviseurs binnen M&C zijn verantwoordelijk voor het geven van advies aan het bestuur op het gebied van bedrijfsvoerings- en financiële vraagstukken. In de onderzoeksperiode is M&C geconfronteerd met een grote dynamiek op financieel gebied. Zo zijn er de volgende ontwikkelingen geweest: •
Doorontwikkelen programmabegroting
•
De ontvlechting van de Servicepunt71-onderdelen uit de Leidse gemeentebegroting voor het jaar 2012
•
Het opstellen van de productencatalogus voor Servicepunt71
•
Ontwikkelen tweede bestuursrapportage
•
Voorbereiden van extra retraites en bezuinigingsoperaties
•
Het zorg dragen voor het tot stand komen van de beleidskaders en beheerplannen voor de kapitaalgoederen in de openbare ruimte.
Bovengenoemde zaken hebben veel tijd en inspanning gevraagd van M&C. Een deel van deze zaken waren ook aan de orde in 2012, het jaar van de overgang van Leiden naar Servicepunt71. Tegelijkertijd ontstonden als gevolg van deze overgang diverse (aanloop)problemen, waarbij M&C een rol had om deze op te lossen. 44
Daarnaast dienden ook de reguliere werkzaamheden zoals het jaarrekeningproces, het bestemmingsvoorstel en de perspectiefnota verricht te worden. De onderzoekscommissie stelt vast dat binnen M&C hiervoor onvoldoende kwantiteit beschikbaar was. De hectiek van alledaagse werkzaamheden, de aanloopproblemen met Servicepunt71 alsook andere verbetertrajecten en de onduidelijkheid over de verdeling van taken en bevoegdheden, zorgden ervoor dat M&C niet optimaal haar taken kon vervullen (controleren en adviseren); men was hiertoe in kwantitatieve zin niet geëquipeerd. Tegelijkertijd ontbrak in de aansturing van M&C een duidelijke prioritering in het ontwikkelen en uitvoeren van bovengenoemde zaken. M&C was kwantitatief niet voldoende geëquipeerd om haar rol in te vullen en het ontbrak aan een duidelijke prioritering in het ontwikkelen en uitvoeren van werkzaamheden. Tegelijkertijd kunnen ook vraagtekens gezet worden bij de kwaliteit van M&C. Het is de onderzoekscommissie gebleken dat hierover zowel vanuit het bestuur als vanuit de directie de meningen uiteenlopen. De onderzoekscommissie kan op dit punt slechts feitelijk concluderen dat van de vier omissies er één omissie (niet verwerken amendement) direct bij M&C is ontstaan. Bij twee andere omissies heeft M&C een rol gehad. Zo heeft zij bij de omissie ten aanzien van programma 6 ten onrechte gemeld dat geen impact op het resultaat werd voorzien en bij de +/- omissie is geen toereikende integrale controle uitgevoerd op het bestemmingsvoorstel. De onderzoekscommissie heeft geen eenduidig beeld verkregen of M&C wel/niet kwalitatief voldoende geëquipeerd is voor het uitvoeren van haar taken.
7.3 Het samenspel tussen Servicepunt71 en M&C Servicepunt71 en M&C dienen veel samen te werken in het planning- en controlproces. Evenals het functioneren van Servicepunt71, is ook dit planning- en controlproces onderwerp van een extern onderzoek geweest. De opdrachtgever voor dit onderzoek was de directeur Bestuur & Concern. Aanleiding voor het onderzoek waren de omissies in de financiële kolom en de daarmee ontstane noodzaak voor verbetering van de planning- en controlcyclus. De onderzoeksopdracht omvatte het reviewen van de planning- en control cyclus en het geven van suggesties voor verbeteringen. Het door het college geaccordeerde rapport is opgeleverd op 11 oktober 2012 en eind 2012 met de raad gedeeld. Hieronder treft u de belangrijkste bevindingen aan. Constateringen rapport
Aanbevelingen rapport
De basis is niet op orde met daarom een verhoogd risico op toekomstige omissies en onzekerheid over juistheid van cijfers (vertrouwen in cijfers onvoldoende, integratie tussen administraties, tijdigheid mutaties in administratie) De werkwijze is te instrumenteel met onvoldoende eigenaarschap (onevenwichtigheid lijn / staf, ontbreken concrete afspraken / communicatie tussen gemeente en Servicepunt71, gebrek aan aanspreekcultuur) Het bestuur en management worden nog onvoldoende in staat gesteld om te kunnen sturen (invulling financiële adviesrol, informatie te laat of onzekerheid over kwaliteit)
Verbeter de informatievoorziening en doe een extra toets op financiële stukken
Zorg voor een reguliere gesprekscyclus in de lijn, ondersteund door goede informatie en financieel advies
Voer een gesprek over de ontwikkeling van de P&C cyclus Onderzoek waar informatiestromen kunnen worden teruggebracht Bepaal de gewenste stuurinformatie Voer (geleidelijk) het principe ‘van papier naar gesprek’ in Zorg voor echte regie, strakkere monitoring op basis van goede afspraken, eigenaarschap en voortgangsbesprekingen. Leg gewenste rollen en taken vast
De regie en coördinatie van de bestuurlijke P&C cyclus is te beperkt. Dit leidt tot ad hoc reacties en een verhoogd risico op omissies Tabel 11. Onderzoek P&C cyclus. Bron: Rapport Hiemstra & De Vries: Advies planning en control 45
De onderzoekscommissie heeft besloten geen dubbele evaluatie van het planning- en controlproces uit te voeren, maar wel het samenspel van beide gremia mee te nemen waar dit in het kader van de financiële omissies opportuun was. Diverse vaststellingen hierover vindt u reeds terug in de eerdere hoofdstukken waarin de diverse financiële omissies worden besproken (onder meer het ontbreken van checks en balances, geen
controle
door
programmacontrollers,
geen
functiescheiding
opstellen
jaarrekening
en
bestemmingsvoorstel, onvoldoende eigenaarschap voor het behalen van de planning). Aanvullend merkt de onderzoekscommissie op dat ten aanzien van de samenwerking tussen Servicepunt71 en M&C diverse verbeterplannen zijn ontwikkeld om de zaken uiteindelijk op orde te krijgen. Vanuit M&C is het programmaplan ‘Verbetering Financiën & Control’ opgesteld wat beoogt zowel het proces rondom formatiebeheer, begrotingswijzigingen en memoriaalboekingen op orde te krijgen alsook de communicatie vanuit Leiden naar Servicepunt71 en binnen Servicepunt71 te verbeteren. Vanuit Servicepunt71 zijn meerdere rapporten opgesteld waarin aanbevelingen worden gedaan over de samenwerking binnen het shared services concept tussen de gemeente Leiden en Servicepunt71. Inzake deze verbeterplannen signaleert de onderzoekscommissie dat het verbeterplan vanuit Leiden uitgaat van een realisatie eind 2014, terwijl het Servicepunt71 spreekt over eind 2015. Het verbeterplan vanuit Leiden gaat uit van een realisatie eind 2014, terwijl het Servicepunt71 in haar verbeterplannen spreekt over eind 2015. Medio december 2012 is in het bedrijfsvoeringsoverleg een memo besproken waarin de rollen binnen het jaarrekeningproces zijn uitgewerkt. Dit dient ertoe te leiden dat het proces, taken en verantwoordelijkheden in de keten concreter worden weergegeven. Daarnaast heeft Servicepunt71 medio december een inhoudelijke reactie gegeven op het rapport Hiemstra & De Vries. In de reactie is een aantal actielijnen benoemd die tot verbetering zouden moeten leiden. De onderzoekscommissie heeft noch de uitwerking van het memo met rollen in het jaarrekeningproces, noch de opvolging van de actielijnen kunnen beoordelen, omdat dit buiten de onderzoeksperiode valt. De onderzoekscommissie constateert wel dat enkele geïnterviewden (functies doen hier niet terzake) stellen dat de snelheid van de opvolging en concrete uitvoering van de diverse onderzoeken en verbeterplannen omhoog kan. “Ik constateer dat kleine stapjes voorwaarts worden gemaakt.[…] Het proces gaat langzamer voorwaarts dan gewenst, maar het gaat voorwaarts.” “Wat mij betreft mag worden begonnen met de uitvoering van het verbeterplan dat dateert van februari 2013 (gezegd in april 2013).” “Ik wil sneller en daarover wordt nog gesproken. Sommige punten staan in 2015. Dat vind ik te ver vooruit” Enkele geïnterviewden stellen dat de snelheid van de opvolging en concrete uitvoering van de diverse onderzoeken en verbeterplannen omhoog kan.
46
7.4 De concerndirectie De concerndirecteuren zijn medeverantwoordelijk voor de aansturing van de organisatie als geheel. De algemeen directeur/gemeentesecretaris en de concerndirecteuren zijn verantwoordelijk voor het resultaat en voor het middelenbeheer van de afdelingen en instellingen/bedrijven waaraan zij hiërarchisch leiding geven. Daarnaast werken zij aan de ontwikkeling, het beheer en het resultaat van het begrotingsprogramma en leveren zij voorstellen over het begrotingsprogramma aan het college. De gemeente Leiden kent drie concerndirecteuren: Stad, Bestuur & Concern, en Dienstverlening. Zoals al diverse malen in de voorgaande hoofdstukken aan de orde kwam, liet de opvolging van de aanbevelingen van accountantsrapporten in de afgelopen jaren te wensen over. Oorzaak hiervan is mede de geringe sturing op de opvolging van deze aanbevelingen. Deze sturing is niet gekomen vanuit het college noch vanuit de concerndirectie. De verantwoordelijkheid, zo werd door de directie geredeneerd, lag bij de afdelingsmanagers. Deze afdelingsmanagers hebben tot 2012 deze verantwoordelijkheid onvoldoende opgepakt. Directielid: “Een open transparante op samenwerking gerichte houding tussen collega’s, leidinggevenden en afdelingsmanagers is niet vanzelfsprekend. Als dat niet vanzelfsprekend is en men zit niet in de positie om dat af te dwingen, - die positie heb ik nu wel- dan moet men het op een andere manier doen. In de oude situatie was de financiële ondersteuning niet goed. De discipline in de administratieve processen kon een stuk beter. Een aantal mensen op cruciale posities waren onvoldoende in staat om in samenwerking zaken transparanter en beter te organiseren.” Directielid: “Voor Leiden is het belangrijk dat de lijn meer in positie komt. Het gaat om de versterking van de lijnsturing. Er zijn lijndirecteuren in posities gebracht.” Directielid: “Het model van de organisatie werd betiteld als een smiley. Dat verbaast me. Er waren veel afdelingen waar een directie boven ‘zweefde’. In de lijn was niet altijd heel duidelijk wie waar over ging.” In hoeverre was er bij de concerndirectie voldoende aandacht voor het opvolgen van de aanbevelingen? Medewerker M&C: “De aandacht daarvoor was niet altijd even groot. Medewerker M&C: “Het is onduidelijk of de lijnorganisatie weet wat zij wil en welke kwaliteit eraan hangt. Daarnaast is tijdigheid van opvolging een zorgpunt.” Medewerker M&C: “Ik zie vanuit de directie Stad niet altijd de opvolging van de bevindingen. Niet gestaafd kan worden of dit aan de controller ligt of aan de lijnorganisatie. Bijvoorbeeld: de processen grondexploitatie of verhuur vastgoed zijn een aantal jaren gekwalificeerd als ‘risico hoog’. Men zou verwachten dat na een aantal jaren opvolging zichtbaar is van bepaalde bevindingen. In de verschillende voortgangsrapportages heb ik daarover gerapporteerd.” Wat was uw indruk toen u met de afdelingsmanagers sprak over de opvolging van bevindingen? Directielid: “De accountant heeft daarover iets gezegd. In termen van houding viel nog de nodige winst te boeken.” Heeft de interne accountant bij u aangekaart dat de opvolging van bepaalde bevindingen onvoldoende plaatsvindt? Directielid: “Ja dat klopt.”
47
U beschrijft nu zaken die in uw ogen beter gaan. Toch heeft de extern accountant ook vorig jaar nog gezegd dat de beheersing van de grondexploitaties meer aandacht behoeft en dat de opvolging van eerdere aanbevelingen ondermaats is. Hoe verklaart u dat? Directielid: “Ik spreek graag van groeiende urgentie. Het gaat om het binnenhalen van mensen die deze urgentie herkennen.” In de rapportages van de accountants van 2010 en 2011 wordt specifiek verwezen naar verouderde begrotingscijfers van grondexploitaties. U vertelde dat u daarvan op de hoogte was maar daaraan geen opvolging heeft gegeven, omdat het bij de afdelingsmanagers lag. Klopt dat? Directielid: “Ik zeg niet dat er geen opvolging aan werd gegeven. Er werd over gesproken en ik veronderstelde dat het wel werd opgepakt.” Per 1 januari 2012 wordt gewerkt in een directiestructuur, waarbij directeuren integraal verantwoordelijk zijn voor een aantal afdelingen. Alle directies kennen vanaf 2012 o.a. een eigen controller, waardoor meer directe sturing mogelijk is dan voorheen. Voor 1 januari 2012 was er immers geen managementteam en lag meer verantwoordelijkheid bij de afdelingsmanagers. Binnen het concerndirectieoverleg werden dingen met elkaar verbonden, maar er was geen managementoverleg met afdelingsmanagers. Tot 2012 was er onvoldoende sturing op de opvolging van externe aanbevelingen, noch vanuit het college noch vanuit de concerndirectie. Vanaf 2012 wordt gewerkt met een andere aansturing. Deze verandering dient eraan bij te dragen dat de directie het doorvoeren van verbeteringen beter kan afdwingen.
7.5 Sturing op het PRIL In hoofdstuk 8 komen diverse algemene bevindingen aan de orde op het gebied van grondzaken. Het PRIL is het belangrijkste document waarin de financiële positie van Leiden wordt geschetst op het gebied van grondzaken. Gedurende de uitvoering van het onderzoek heeft de onderzoekscommissie moeten concluderen dat op het gebied van grondzaken ambtelijk specifieke kennis ontbreekt die men wel mag verwachten op bepaalde posten. Dit vertaalt zich mogelijk in het niet tonen van een (beroeps)kritische houding ten aanzien van hedendaagse ontwikkelingen, gehanteerde financiële systematieken (berekening aansluiting tussen begroting en realisatie) alsook in het hebben van onvoldoende kennis van de waardering van gronden. Dit leidt ertoe dat in de afgelopen jaren in de jaarrekening een niet geheel realistisch financieel beeld is geschetst betreffende grondzaken. Voornoemde punten zijn zoals aangegeven nader toegelicht in het volgende hoofdstuk.
7.6 Conclusie De dynamiek binnen de financiële organisatie van Leiden is de afgelopen jaren groot geweest. Er was de samenwerking met Servicepunt71, de doorontwikkeling van de programmabegroting, het ontwikkelen van de tweede bestuursrapportage, het voorbereiden en implementeren van diverse bezuinigingsoperaties alsook het opzetten van de constructie van samenwerking met Servicepunt71. Aanvullend hierop ontstond de veranderende situatie van de positie van één van de belangrijkste financiële mensen binnen een gemeentelijke organisatie, namelijk de concerncontroller en de (uiteindelijk) daarmee gepaard gaande wijziging in de aansturing. De meeste gemaakte omissies kennen een combinatie van oorzaken die hun oorsprong vinden binnen de financiële organisatie. Een deel van deze oorzaken komt ook terug in eerder uitgevoerde studies naar het functioneren van het Servicepunt71 en de planning- en controlcyclus. Deze studies benoemen een aantal 48
weeffouten (competenties onvoldoende ontwikkeld, basis niet voldoende op orde, ontbreken eigenaarschap) binnen de financiële organisatie. Aanvullend hierop oordeelt de onderzoekscommissie dat er teveel zaken in te korte tijd gedaan diende te worden door de financiële organisatie, wat met name veel vroeg van M&C. Hierbij opgeteld komt de geringe kwantitatieve bezetting van de financieel adviseurs van M&C in combinatie met de onduidelijkheid van afstemming met Servicepunt71. Zo werd pas medio 2012 de dienstverleningsovereenkomst en de productenen dienstencatalogus met Servicepunt71 ondertekend. Tegelijkertijd stond het gremium M&C al onder druk, vanwege de positie van de concerncontroller die vanaf circa 2010 niet meer het vertrouwen genoot van het voltallige college. De onderzoekscommissie acht deze financiële functie zo vitaal dat op het moment dat twijfels rijzen, hier sneller iets mee gedaan diende te worden. Het vervolgens in 2012 ontnemen van de hiërarchische leiding, maar behouden van de functionele leiding, heeft niet goed uitgepakt. De interim opvolger faciliteerde onvoldoende het overleg tussen de medewerkers van M&C waardoor bij de financieel adviseurs M&C onvoldoende overzicht bestond wie wat deed en waarvoor verantwoordelijk was. Juist in het geval van een beperkte kwantitatieve bezetting is het aansturen van medewerkers en het sturen op prioriteiten van belang. In de aansturing is hier onvoldoende aandacht voor geweest. Tegelijkertijd constateert de onderzoekscommissie dat in de loop der jaren door zowel de interne als externe accountant diverse aanbevelingen zijn gedaan die randvoorwaardelijk waren om de financiële functie beter te laten functioneren. De sturing en daarmee de opvolging van deze aanbevelingen was ondermaats. De accountant heeft stelselmatig diverse aanbevelingen gedaan die in de onderzoeksperiode onvoldoende zijn opgepakt door het college, de algemeen directeur en de concerndirectie. Het ontbreken van een directiestructuur kan hieraan mede debet zijn, maar biedt geen excuus voor het niet sturen op deze aanbevelingen.
Immers:
aan
de
doorontwikkeling
van
de
programmabegroting
en
de
tweede
bestuursrapportage is wel gewerkt, en ook die werkwijze is afgedwongen. Naast aanbevelingen van de accountant, zijn in 2012 diverse rapportages verschenen die in meer of in mindere mate verbeterplannen voor de financiële organisatie bevatten. De onderzoekscommissie benadrukt dat de focus dient te liggen op het daadwerkelijk uitvoeren van die verbeterplannen. Het verleden heeft te vaak laten zien dat het blijft bij discussies over eigenaarschap, zonder dat aanbevelingen worden doorgevoerd. Het is hierbij ook van belang dat de tijdspaden waarin de verbeteringen dienen te zijn doorgevoerd tussen Leiden en Servicepunt71 gelijk worden getrokken. De onderzoekscommissie heeft gemerkt dat, ondanks dat de verbeterplannen al enkele maanden zijn verschenen, het met name nog steeds gaat over wie waarvoor verantwoordelijk is, zonder dat duidelijk zichtbaar invulling wordt gegeven aan de voorgestelde verbeteringen. Er is nog steeds onvoldoende eigenaarschap voor het daadwerkelijk doorvoeren van deze verbeteringen. De onderzoekscommissie is van mening dat binnen de gemeente er meer dan voldoende plannen zijn om verbeteringen door te voeren, maar dat hier nog onvoldoende naar wordt gehandeld, mede vanwege het ontbreken van eigenaarschap. Tevens zullen, alvorens nieuwe plannen worden gemaakt, de reeds benoemde verbeterpunten eerst moeten worden uitgevoerd. Wat betreft Servicepunt71 betwijfelt de commissie sterk of de efficiency doelstelling gehaald gaat worden zoals beschreven in de destijds opgestelde business case. Dit komt enerzijds doordat de gecommuniceerde doelstellingen van de oprichting van Servicepunt71 afwijken van de daadwerkelijke achterliggende (strategische) doelstelling en anderzijds doordat in 2012 gebleken is dat een grote kwaliteitsslag gemaakt
49
dient te worden. Een dergelijk vereiste kwaliteitsslag gecombineerd met een opgelegde taakstelling acht de onderzoekscommissie in dit stadium geen ideale combinatie. Tot slot heeft de onderzoekscommissie moeten concluderen dat op het gebied van grondzaken ambtelijk specifieke kennis ontbreekt die men wel mag verwachten op bepaalde posten. Dit vertaalt zich mogelijk in het niet of minder tonen van een (beroeps)kritische houding ten aanzien van hedendaagse ontwikkelingen, gehanteerde financiële systematieken (berekening aansluiting tussen begroting en realisatie) alsook in het hebben van onvoldoende kennis van de waardering van gronden. Dit leidt ertoe dat in de afgelopen jaren in de jaarrekening een niet geheel realistisch financieel beeld is geschetst betreffende grondzaken.
50
Hoofdstuk 8. Grondzaken
Naast het onderzoek naar omissie 2, waar programma 6 (met onder meer het product grondexploitaties) een belangrijke rol speelt, behoort ook het onderwerp grondzaken in meer algemene zin tot dit onderzoek. Daarom is een globale analyse uitgevoerd op het Programma Ruimtelijke Investeringen Leiden (PRIL), waarbij op hoofdlijnen is gekeken naar de (aannemelijkheid van de) geraamde opbrengsten, gehanteerde faseringen en gehanteerde parameters. Ten aanzien van deze zaken doet de onderzoekscommissie in dit hoofdstuk een aantal vaststellingen. Gedurende het uitvoeren van voornoemde globale analyse bleek bovendien dat niet alle vigerende wettelijke richtlijnen en protocollen ten aanzien van het waarderen van grond in de afgelopen jaren juist zijn toegepast in het PRIL. Ook deze bevinding komt in dit hoofdstuk aan bod.
8.1 Introductie Grondexploitatie (ook genoemd bouwgrondexploitatie of bouwgrondproductie) is het geschikt maken van grond voor het realiseren van een nieuwe bestemming, met alle mogelijke risico’s en kansen die hiermee gepaard gaan. Het betreft de verwerving, de sanering, de ontsluiting en het bouw- en woonrijp maken van gronden, inclusief het slopen van bestaande opstallen, het ophogen van de grond, het aanleggen van riolen, wegen en groenvoorzieningen. Tegenover de daarbij gemaakte kosten staat de opbrengst uit de gronduitgifte van uitgeefbare kavels. Als de gemeente voor een project actief grondbeleid wil voeren, opent zij voor dat project een grondexploitatie. Dat is een begroting (raming van de kosten en opbrengsten in de tijd), waarin ook de beleidsuitgangspunten voor een bepaalde gebiedsontwikkeling zijn opgenomen. Tot die uitgangspunten behoren onder andere het programma, de verwachte grondaankoopprijs, de gronduitgifteprijs en de planning van de werkzaamheden. Een dergelijke grondexploitatieberekening is van belang voor het beoordelen van de haalbaarheid, risicobeheersing (en scenarioanalyse) en budgetbeheersing. De gemeente dient een uitspraak te doen over de grondwaarde om zo het verdienpotentieel van het project inzichtelijk te maken. Binnen de gemeente Leiden wordt de grondwaarde residueel bepaald. Dit betekent dat de grondwaarde het verschil is tussen de verkoopwaarde van een functie, bijvoorbeeld een woning, minus de kosten die dienen te worden gemaakt om de betreffende functie te realiseren. Het verschil is de residuele grondwaarde, die als basis kan worden genomen voor de haalbaarheidsberekening van een project.
8.2 Totale opbrengsten grondexploitaties De totale opbrengsten met betrekking tot grondzaken verdeelt de gemeente Leiden in vier onderdelen: opbrengsten uit woningbouw, opbrengsten uit niet-woningbouw (bijv. bedrijventerreinen), bijdragen (subsidies vanuit de provincie, regio, omringende gemeenten, investeringsplan) en overige opbrengsten. Onderstaande figuur geeft de gemiddelde verdeling van het aandeel aan de opbrengsten weer in de periode 2006-2011.
51
100.0%
67%
16%
Opbrengsten
Bijdragen
Woningbouw
11%
6.0%
Nietwoningbouw
Overige opbrengsten
Figuur 2. Verdeling opbrengsten grondexploitaties Bron: PRIL 2006-2012
De onderstaande drie figuren geven per jaar voor de drie grootste categorieën de begrote en gerealiseerde opbrengsten sinds 2006 weer. €
€ 49,3
50 Begroot
€ 48,6
Gerealiseerd
45
€ 40,5
40 35
30
€ 27,1
25
€ 20,6
€ 19,0
20
€ 15,6 € 15,8
€ 14,1
15 € 7,4
10 € 4,4
€ 4,1
5 0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Figuur 3. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘bijdragen’ Bron: PRIL 2006-2012 € € 10,8
11
Begroot
Gerealiseerd
10 9 8 7 6 5
€ 4,0
4
€ 3,3
3
€ 3,3
€ 2,7 € 2,0
2
€ 2,7
€ 1,9
€ 1,7 € 1,0
1
€ 0,0
0 2006
2007
2008
2009
€ 0,0
2010
2011
Figuur 4. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘niet-woningbouw’ Bron: PRIL 2006-2012
€
€ 10,9
11
Begroot
Gerealiseerd
10 9 8 7 6
€ 5,8 € 4,6
5
€ 5,2
€ 5,1
€ 5,0
€ 4,9
€ 3,9
4 3 2
€ 1,0
€ 0,8
1
€ 0,0
0 2006
2007
2008
2009
€ 0,0
2010
2011
Figuur 5. Begrote en gerealiseerde opbrengsten van de categorie ‘woningbouw’ Bron: PRIL 2006-2012 52
Bovenstaande figuren illustreren dat de gerealiseerde opbrengsten voor woningbouw en niet-woningbouw sinds 2008 (i.c. aanvang economische crisis) substantieel achterblijven bij de prognose. Vanaf 2010 geldt dit ook voor het onderdeel ‘bijdragen’. Deze laatste categorie is echter op voorhand minder goed in te schatten, aangezien de hoogte van deze bijdragen mede afhankelijk is van gemaakte kosten op een project, alsook op welk moment een bijdrage vanuit het Investeringsplan (IP) wordt geboekt. Het niet realiseren van de begrote productie op woningbouw en niet-woningbouw is uiteraard (mede) een gevolg van de economische omstandigheden. Dit betekent echter wel dat de vraag gesteld kan worden of het aangeboden programma (woningbouw en bedrijvenkavels) aansluit op de (inmiddels gewijzigde) vraag, alsook of de gehanteerde fasering van opbrengsten wel aannemelijk is. Mogelijk is de in de grondexploitaties opgenomen fasering binnen de gemeente Leiden te ambitieus. Het vasthouden aan deze ambitieuze planning kan ervoor zorgen dat aan de raad een verkeerd beeld wordt geschetst van de voorziene financiële stand van zaken van het grondbedrijf. Aanpassing van de fasering (i.c. uitfasering) heeft namelijk hoogstwaarschijnlijk een negatief effect op het geraamde grondexploitatieresultaat.
Het niet realiseren van begrote opbrengsten van de laatste jaren kan erop wijzen dat de opgenomen fasering binnen de grondexploitaties te ambitieus is. Een verdere uitfasering heeft zeer waarschijnlijk een negatief effect op de waardering van het project.
8.3 Geraamde opbrengstenstijging Tot en met 2011 gaat het PRIL uit van een jaarlijkse opbrengstenstijging van 2% (vanaf het PRIL 2012 is dit 1%). Dit betreft de jaarlijkse indexering van de grondopbrengsten. De gemeente Leiden gaat in haar grondexploitatieramingen uit van een opbrengstenstijging, ondanks het gegeven dat de vastgoedcrisis sinds 2008 heeft geleid tot een forse daling van de VON-prijzen (zie onderstaande figuur). Index (2005=100) 115
112 109
110
108 106
105
105
104
100
98
100
95 90
85 80 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Figuur 6. Prijsindex bestaande koopwoningen (verkoop), 2005-2012, Zuid-Holland Bron: CBS
Zoals vermeld hanteert de gemeente Leiden voor de bepaling van de gronduitgifteprijzen een residuele grondwaardeberekening. Een daling van de VON-prijs heeft derhalve direct effect op de gronduitgifteprijs,
53
waarbij bovendien sprake is van het zogenaamde ‘multipliereffect’ (i.c. de grondprijs daalt relatief harder dan VON-prijs, ondanks een lichte daling van de stichtingskosten). Zie ter illustratie onderstaande figuur.
Figuur 7. Ontwikkeling residuele grondwaarde bij daling VON-prijs7
Voornoemde betekent dat het inrekenen van een opbrengstenstijging ad 2% niet aannemelijk was en is. Gegeven de dalende VON-prijzen sinds 2008 had het opbrengstenstijgingspercentage niet 2%, maar eerder negatief of maximaal 0% behoren te zijn. Het gevolg van het rekenen met een opbrengstenstijging van 2% is dat de begrote projectresultaten naar alle waarschijnlijkheid te optimistisch worden voorgesteld. Hierdoor lijkt de waardering van de projecten niet realistisch.
Gezien de marktontwikkeling is het hanteren van een opbrengstenstijging niet realistisch. Hierdoor kunnen geprognosticeerde projectresultaten positiever worden voorgesteld dan in werkelijkheid het geval is.
8.4 Juiste toepassing van wet- en regelgeving In Leiden heeft de gemeenteraad twee go/no go momenten om te beslissen of een grondexploitatie c.q. project doorgang vindt. Het eerste moment is het kaderbesluit, het tweede moment betreft het uitvoeringsbesluit. Het kaderbesluit markeert in het planproces het einde van de definitiefase. Op het moment van het kaderbesluit wordt gestart met de ontwerp- en voorbereidingsfase. De raad stelt dan de (globale) grondexploitatie vast en geeft hiermee toestemming om het betreffende plan uiteindelijk naar de uitvoeringsfase te brengen. Vanaf het kaderbesluit drukken de plankosten op de grondexploitatie. Door middel van het uitvoeringsbesluit neemt de gemeenteraad een investeringsbeslissing voor de uitvoering van het project en start de realisatiefase. In deze fase worden een projectontwerp, realisatieplan en een gedetailleerdere grondexploitatie gemaakt. Gezien hun aard dienen zowel de projecten na kaderbesluit als na uitvoeringsbesluit volgens de toepasselijke wet- en regelgeving (met name het Besluit Begroting en Verantwoording, BBV) gekarakteriseerd te worden als ‘in exploitatie genomen gronden’ (BIE). Zie artikel 5.1 van de Notitie grondexploitaties van de commissie BBV: Bij bouwgronden in exploitatie heeft de gemeenteraad de grondexploitatiebegroting vastgesteld die wordt uitgevoerd. Dat geeft vervaardigingkosten van bouwrijp en woonrijp maken van de locatie. Die kosten worden geactiveerd ofwel bijgeschreven op het balansactief. Activering van de gemaakte kosten is acceptabel omdat een grondexploitatie geen éénjarig proces is. Is sprake van een gepland tekort dan wordt dat verlies onmiddellijk genomen in de vorm van een afboeking of een voorziening.
7
In het voorbeeld is nog uitgegaan van 19% BTW, daar dit voor de onderzoeksperiode (2006-2012) het geldende BTW-percentage betreft. Inmiddels is dit percentage 21%.
54
De gemeente Leiden karakteriseert in de jaarrekeningen 2008-2011 projecten na kaderbesluit en uitvoeringsbesluit als in exploitatie genomen gronden en handelt hiermee conform wet- en regelgeving. Echter, het BBV stelt ook dat indien sprake is van een voorzien tekort op de grondexploitatie, het verlies onmiddellijk dient te worden genomen in de vorm van een voorziening. Uit bestudering van het PRIL over de jaren 2006 tot en met 2011, een tweetal gesprekken met de interne accountant en met het hoofd van het PRIL, blijkt dat de gemeente Leiden alleen een voorziening treft voor projecten na uitvoeringsbesluit met een verwacht negatief exploitatieresultaat. Voor projecten na kaderbesluit, maar voor uitvoeringsbesluit wordt geen voorziening getroffen ter grootte van het verwachte negatieve exploitatiesaldo.
De gemeente paste de BBV-regelgeving in de onderzoeksperiode niet correct toe, doordat zij geen voorziening treft voor projecten na kaderbesluit met een geprognosticeerd negatief saldo. De
onderzoekscommissie
heeft
voor
de
jaren
2008
–
2011
de
geprognosticeerde
negatieve
exploitatieresultaten van projecten na kaderbesluit, maar voor uitvoeringsbesluit, in kaart gebracht. Zie onderstaande figuur. € (miljoenen) 40
€ 35,7
35 30
Grote daling tussen 2008 en 2009 komt doordat ‘Kooiplein’ vanaf 2009 niet meer werd gezien als een gemeentelijke grondexploitatie
25 20 15 10
€ 8,4
€ 7,0 € 4,7 Totale negatieve contante waarde projecten na kaderbesluit
5 0 2008
2009
2010
2011
Jaar
Figuur 8. Totale negatieve contante waarde projecten na kaderbesluit Bron: PRIL 2009-2012 (in eerdere jaren was de systematiek anders en sprak men van ‘projectbesluiten’. Daarom zijn deze gegevens hier niet opgenomen)
Door het ten onrechte niet treffen van een voorziening, is het rekeningresultaat over de jaren 2008 tot en met 2011 gunstiger voorgespiegeld dan bij een juiste toepassing van de BBV-regelgeving, het geval zou zijn geweest. Deze bandbreedte varieert van € 35,7 miljoen over 2008 tot € 4,7 miljoen over 2011.
8
De interne noch de externe accountant heeft geconstateerd dat de gemeente de BBV-regelgeving voor projecten na kaderbesluit (i.c. door raad vastgestelde grondexploitatie) met een negatief saldo, niet correct toepaste.
8
Aan voorzieningen kleeft een verplichting. Voorzieningen zijn daarom onderdeel van het vreemd vermogen en zijn niet vrij aanwendbaar voor de raad. Het treffen van een voorziening wil overigens niet zeggen dat de gemeente het geld per definitie kwijt is. Indien de netto contante waarde van de desbetreffende projecten de komende jaren verbetert, kan (een deel van de) voorziening vrijvallen. Voor een volledig beeld dient ook de stand van zaken van de voorziening van projecten na uitvoeringsbesluit beschouwd te worden. Immers: projecten worden na het uitvoeringsbesluit overgeheveld naar een andere categorie. De afname van de voorziening bij projecten na kaderbesluit kan derhalve ook samenvallen met een toename van de benodigde voorziening voor projecten na uitvoeringsbesluit.
55
8.5 Conclusie De onderzoekscommissie constateert dat binnen de gemeente Leiden in de afgelopen jaren met een opbrengstenstijging wordt gerekend. Dit is niet realistisch, omdat een daling van de VON-prijzen bij de residuele grondwaardesystematiek normaliteit vertaald dient te worden in het niet rekenen met een opbrengstenstijging. Daarnaast blijven begrote opbrengsten de laatste jaren substantieel achter bij gerealiseerde opbrengsten. Ook dit is indicatie van (onterecht) optimisme. Het gevolg van voornoemd optimisme is dat begrote projectresultaten naar alle waarschijnlijkheid te positief worden voorgesteld. Daarnaast heeft de ambtelijke organisatie in de afgelopen jaren de BBV-regelgeving ten aanzien van de projecten na kaderbesluit niet juist toegepast. Dit leidt ertoe dat het rekeningresultaat in de onderzoeksperiode gunstiger is voorgesteld dan bij een juiste toepassing van de regelgeving het geval zou zijn geweest. De interne noch de externe accountant hebben deze leemte geconstateerd.
56
Bijlage 1: Gesproken personen Geïnterviewde
Functie in de onderzoeksperiode (+ evt. eerdere functie indien opportuun)
J. Nauta
Algemeen directeur en gemeentesecretaris
T. Prast
Bestuursadviseur portefeuille Bereikbaarheid, Financiën & Economie
L. Bitter
Bestuursadviseur portefeuille Cultuur, Werk en Inkomen
J. van der Horst
Bestuursadviseur portefeuille Ruimtelijke ordening, Binnenstad en Publiekszaken
E. den Hartog
Concerncontroller en manager M&C
L. de Leede
Concerncontroller en programmamanager Financiën & Control
R. Zoet
Concerncontroller Servicepunt71 (eerder controller gemeente Leiden)
O. Beljaars
Directeur Bedrijfsvoering
R. Nagtegaal
Directeur Stad
A. Meda
Extern financieel adviseur Servicepunt71
C. Hugens
Financieel adviseur 1 Servicepunt71 (eerder controller gemeente Leiden)
H. Smit
Financieel adviseur M&C
M. Heringa
Financieel adviseur M&C
G. Heijnen
Financieel adviseur M&C
D. van der Berg
Financieel adviseur M&C
V. van der Heide
Financieel adviseur M&C
P. Kraan
Manager Financiën Servicepunt71
T. Seijkens
Planeconoom
R. Strijk
Portefeuillehouder Bereikbaarheid, Financiën & Economie
J. de Haan
Portefeuillehouder Cultuur, Werk en Inkomen
R. van Gelderen
Portefeuillehouder Jeugd, Zorg en Welzijn
P. van Woensel
Portefeuillehouder Ruimtelijke ordening, Binnenstad en Publiekszaken
S. Koot
Teamleider Financieel Beheer Servicepunt71
57
Bijlage 2: Bestudeerde documenten Ambtelijke documenten en correspondentie • • •
Errata Memo’s ambtelijke organisatie Notities griffie
College B&W • •
Agenda’s & Bespreekpunten vergaderingen college B&W Verslagen vergaderingen college B&W
(Externe) onderzoeken • • • • •
Deloitte: Rapportage verbetering financieel beheer PRIL, (gemeente)begroting en (financiële) administratie (23 oktober 2012) Ernst & Young: Gemeente Leiden Beoordeling grondexploitaties en risicomanagement (20 mei 2011) Hiemstra & De Vries: Advies planning en control Plan van aanpak programma Verbetering Financiën en Control (CONCEPT) L. de Leede (1 februari 2013) Twynstra Gudde: Ontwikkelprogramma gezamenlijke bedrijfsvoering (11-12-2012)
Financiële organisatie • • • •
Bedrijfsplan Servicepunt71 (16 augustus 2010 / 28 februari 2011) Dienstverleningsovereenkomst Servicepunt71 en deelnemende gemeenten (29 juni 2012) Functiebeschrijving Concerncontroller Teamplan M&C (16 januari 2012)
Financiële stukken • • • • • • • • •
Accountantsrapportages Bestemmingsvoorstellen Bestuursrapportages Jaarrekeningen en begrotingen Opdracht samenstelling jaarstukken 2012 aan concerncontroller, concerndirecteuren & directie Servicepunt71 Opdracht samenstelling jaarstukken 2012 v 1 8. (november 2012) Opdracht samenstelling perspectiefnota 2012 aan concerncontroller, concerndirecteuren & directie Servicepunt71 Perspectiefnota’s PRIL
Raad(scommissies) • • •
Verslagen vergaderingen raadscommissie Werk en Financiën inclusief bijbehorende stukken Verslagen vergaderingen raadscommissie voor de Rekeningen inclusief bijbehorende stukken Verslagen gemeenteraad inclusief bijbehorende stukken (moties, amendementen, etc.)
Stafoverleggen • •
Stukken stafoverleggen Periodiek Overleg Financiën Stukken stafoverleggen Periodiek Overleg Ruimtelijke Ordening 58
Bijlage 3: Functies in de financiële administratie van programma 6 Stedelijke Ontwikkeling Functies in de boekhouding van programma 6 Stedelijke Ontwikkeling: TFE 810.01 Bovenlokaal RO-beleid TFE 810.02 Lokaal RO-beleid TFE 821.01 Vernieuwing Binnenstad TFE 822.01 Bouw- en woningtoezicht TFE 822.02 Volkshuisvesting TFE 822.04 Woonruimteverdeling TFE 822.05 Stedenbouwkundig beleid TFE 823.01 Leges Bouwvergunningen TFE 830.01 Grondexploitatie TFE 830.02 Erfpacht TFE 913.02 Beheer panden (niet openbare dienst)
59
