Informace ze zahraniční dopravy č. 15 České dráhy, a. s. TELEMATIKA, odštěpný závod Pernerova 2819/2a 130 00 Praha
OBSAH
1. Organizační modely železnic: kritéria pro národní výběr modelu (část 1)
1
2. Organizační modely železnic: kritéria pro národní výběr modelu (část 2)
11
Praha, listopad 2004
Organizační modely železnic: kritéria pro národní výběr modelu (Část 1) Autor: Jean-Pierre Estival1 Mnoho východoevropských zemí, které vstoupily do Evropského společenství v květnu 2004, a další východoevropské země, které čekají na budoucí členství, provádějí reorganizaci svých národních železničních systémů, aby splnily předpisy Evropské unie a zejména směrnice EU č. 2001/12, 2001/13 a 2001/14, které nahradily směrnici 91/440, respektive její „dceřiné“ směrnice 95/18 a 95/19. Přestože je přijetí směrnic EU jedním z právních požadavků pro členství, nelze popřít, že tyto dílčí právní předpisy vedou k hloubkovému rozčlenění železničního hospodaření tím, že stanovují dvě různé oblasti v rámci tradičního železničního sektoru: jedná se o řízení a správu infrastruktury na straně jedné a řízení a provozování obchodních a provozních činností na straně druhé. Toto rozdělení zavedené první směrnicí EU č. 91/440 je již určitým krokem vpřed, neboť kromě konvenčního rozdělení účetnictví rovněž naléhá na evropské železnice, aby zavedly nová pravidla a nové zásady řízení tím, že je zavazuje k vytváření specifických obchodních jednotek se svou vlastní oblastí odpovědnosti, svými vlastními aktivy a pasivy, vlastním účetnictvím a tudíž i s vlastními hospodářskými výsledky. Tento rozdělovací proces v rámci řešení „železniční otázky“, která se v 70. a 80. letech minulého století považovala v celé Evropě za jednu ze základních národních otázek, je nyní naplňován a je jisté, že směrnice EU v této oblasti sehrávají účinnou roli. Po zdlouhavém procesu historického dozrávání je možno konstatovat, že v Evropské unii vznikly tři strukturální modely, které je možno považovat za referenční modely pro nové členské státy. V současné době tedy na evropských železnicích existují tři kategorie modelů: • Model založený na institucionálním rozdělení mezi provozovatelem infrastruktury a železničním podnikem (nazývaný též „separační model“), jehož prvním příkladem byl švédský model a v jehož rámci je každá obchodní jednotka právnickou osobou s vlastním managementem a odpovědností, samostatným bilančním účtem, samostatným výkazem zisků a ztrát a subjektem odpovídajícím za své vlastní výsledky. Každá taková právnická osoba je plně odpovědná za své řízení a strategii. Tento model převládá ve Skandinávii s četnými národními uzpůsobeními a byl přijat ve Velké Británii, Španělsku, Portugalsku, Francii a v Nizozemsku. • Model založený na zachování integrity bývalého železničního podniku, který se nazývá též „integrovaný model“. Obchodní jednotky (přinejmenším se jedná o správu infrastruktury a železniční podnik) integrovaných společností jsou nezávislé z hlediska řízení, mají oddělené účetnictví a bilanční účty, nemají však žádnou oddělenou právní subjektivitu. Jedinou právnickou osobou v tomto případě je samotná integrovaná společnost. Takový model nyní existuje v Belgii a Lucembursku a až do roku 1997 převládal též ve Francii. Aby se zabránilo diskriminaci, musejí tyto společnosti nyní provést externalizaci svého systému pro přidělování kapacity a účtování poplatků za kapacitu infrastruktury, aby bylo dosaženo souladu se směrnicí EU 2001/12. 1
Mezinárodní konzultant pro institucionální otázky Doktor ekonomických věd (Paříž) Předseda Evropského sdružení železničářů
1
• Model založený na holdingové struktuře (též známý jako „holdingový model“). Tento model připravil půdu pro jakousi „třetí cestu“, v jejímž rámci jsou obchodní jednotky nezávislé z právního hlediska a těší se svobodě řízení, ale její strategie jsou stanoveny představenstvem (respektive správní radou) holdingu. Německý model byl prvním historickým příkladem tohoto druhu a následně inspiroval italský, rakouský a řecký model. Tato organizační struktura je některými pozorovateli považována za kulminaci vývojového procesu, který byl zahájen integrovaným modelem. Nicméně jiní pozorovatelé tuto strukturu považují za výchozí bod změny vedoucí k separačnímu modelu ve střednědobém horizontu. Budoucí členové EU proto mají tři možnosti, jak reorganizovat své železnice a jak splnit předpisy EU, a je v současné době obtížné, představit si nějaké čtvrté řešení. Nicméně je možno provádět specifická národní uzpůsobení, jako jsou například počet a povaha vytvářených obchodních jednotek. V této souvislosti si musejí noví členové vybrat model, který bude vyhovovat jejich specifickým potřebám a bude nejlépe přizpůsoben hlavním charakteristikám a ambicím jejich země. Otázkou je, zda existují určité predispozice pro nějaký konkrétní model, jež by vycházely ze specifických charakteristik té či oné země. Aby bylo možno odpovědět na tuto otázku, je nutno vzít v úvahu určitý počet specifických faktorů nebo kritérií a dále je nutno pochopit, zda tyto faktory či kritéria mají příčinný vliv na železniční model prosazovaný v nějaké zemi ve světle zkušeností EU v této oblasti. Byla provedena podrobná analýza hlavních kritérií, u nichž je pravděpodobné, že mají přímý nebo nepřímý vliv na národní výběry prováděné v 90. letech minulého století každým členským státem EU v železničním sektoru. Byly zkoumány možné vazby nebo vztahy mezi základními kritérii, jež se vztahují ke geografickým, hospodářským, historickým a politickým poměrům, jakož i k národní kultuře evropských zemí, a jejich vlastním výběrem v železničním sektoru, zejména v souvislosti s organizační strukturou národního železničního systému. Tato studie usiluje o zvážení následujících kritérií: • • • • • •
velikost země; velikost sítě; úroveň státní decentralizace; úroveň národního hospodářství; národní historické charakteristiky specifické pro danou zemi; národní kultura;
V důsledku toho se tato studie zaměřuje na následující otázky a pokusy o nalezení odpovídající odpovědi na každou z těchto otázek: • Existuje nějaká spojitost mezi velikostí země a typem organizační struktury národního železničního systému? • Existuje nějaká spojitost mezi velikostí sítě a typem organizační struktury národního železničního systému? • Existuje nějaká spojitost mezi úrovní decentralizace v příslušné zemi a typem organizační struktury národního železničního systému? • Existuje nějaká spojitost mezi úrovní národního hospodářství a typem organizační struktury národního železničního systému? • Existuje nějaká spojitost mezi historickým zázemím příslušné země a organizační strukturou národního železničního systému?
2
• Existuje nějaká spojitost mezi národní kulturou příslušné země a organizační strukturou národního železničního systému? Bude zde provedena analýza nejvýznamnějších parametrů, které budou poskytovat základní vodítka pro jakoukoliv evropskou zemi, která bude přejímat tento typ přístupu. Existuje nějaká spojitost mezi velikostí země a typem organizační struktury národního železničního systému? Jestliže bychom chtěli členské státy Evropské unie rozčlenit do určitých kategorií podle jejich velikosti a zejména podle počtu jejich obyvatel, mohli bychom tyto státy rozdělit do tří kategorií, a to konkrétně na velké, středně velké a malé země. Abychom postupovali způsobem, který je konzistentní s oficiálními standardy, přejali jsme oficiální klasifikaci podle Smlouvy z Nice, jež platí od ledna 2004. Tato smlouva považuje: • Německo na jedné straně a Velkou Británii, Francii a Itálii na druhé straně za velké země, přičemž tyto tři posledně jmenované země mají stejné postavení (tyto dvě podskupiny zemí mají 99, respektive 72 poslanců v Evropském parlamentu); • Lucembursko za zjevně nejmenší zemi, Irsko, Dánsko a Finsko za malé země s méně než 15 poslanci v Evropském parlamentu (6 za Lucembursko, 12 za Irsko a 13 za ostatní). • Všechny ostatní země za středně velké země (tedy s více než 15 a méně než 72 poslanci v Evropském parlamentu). Je tato klasifikace nějakým způsobem relevantní pro organizační model železničního sektoru? Uvažujme pro začátek, že nejmenší země, tedy Lucembursko, vždy profitovala z určitého zvláštního statutu uznávaného předpisy EU, tj. jako malá země, a aby došlo k zabránění tomu, co ekonomové nazývají „transakčními náklady“, Lucembursko vždy preferovalo integrovaný železniční model a vždy se drželo tohoto výběru. Komise nikdy nevznesla proti tomuto výběru námitky. Tento zvláštní statut byl posílen směrnicí 2001/12, jejíž článek 14a uvádí, že Lucembursko nemusí pověřovat nezávislý orgán funkcemi pro určování nediskriminačního přístupu na železniční infrastrukturu, jak je uvedeno v článku 6 zmíněné směrnice. Tato výjimka byla poskytnuta do 31. 8. 2004. Po tomto datu bude nutno provést externalizaci úkolů přidělování dopravní cesty a zejména přístupových poplatků, ale železnice bude zcela jistě mít i nadále integrovanou strukturu. Z tohoto důvodu existuje určitý model pro malou zemi, který by bylo možno shrnout následujícím způsobem: „Čím jednodušší, tím lepší“, a mohli bychom ještě dodat „a tím moudřejší“. Ale pokud jsou Dánsko, Finsko a Irsko rovněž považovány pro EU za malé země, stačí namítnout, že jejich vlády zvolily separační model, a to již na samém počátku železniční reformy, což platí alespoň pro první dvě z uvedených zemí, kde působí provozovatel infrastruktury („IM“) na straně jedné a železniční podnik („RU“) na straně druhé. Z tohoto důvodu je nutno konstatovat, že tzv. malé země nepřijaly žádný společný jednotný železniční model ve vztahu k velikosti dané země. Na opačném konci spektra, kde se nacházejí tzv. velké země jako Německo, Velká Británie, Francie a Itálie, je možno konstatovat, že se nezdá, že by tyto země dosáhly konsensu. Dvě z nich (Velká Británie a Francie) si zvolily separační model (ačkoliv politické důvody odrážející tyto výběry jsou značně odlišné v obou zemích), kdežto další dvě země (konkrétně Německo a Itálie) se rozhodly pro holdingový model, přičemž Německo v historickém vývoji vyšlapalo cestu pro tuto specifickou organizační strukturu. Mělo by se konstatovat, že
3
konečná rozhodnutí byla učiněna po dlouhém období váhání ve Francii, Německu a Itálii (viz níže) a že Velká Británie byla první zemí, která se do tohoto procesu vrhla po schválení zákona o privatizaci v roce 1993. Ačkoliv Francie obhajovala integrovaný model až do roku 1996, její náhlá a neočekávaná volba separačního modelu byla vyžádána potřebou odepsání velkých dluhů provozovatele, tj. společnosti SNCF. Pokud jde o Itálii, byl její výběr přímo inspirován německým modelem v důsledku jejího úzkého partnerství s Německem na projektu Severojižního koridoru. V neposlední řadě je třeba říci, že německý holdingový model, který byl kritizován v Německu (např. Pällmannova komise, opozice ze strany CDU a Strany zelených) i na evropské úrovni (po určitou dobu též Komisí EU), byl nakonec schválen všemi stranami, neboť byl mnoha pozorovateli považován za provizorní řešení před rozdělením z hlediska právního statutu ve střednědobém horizontu. Nicméně vytvoření čínských zdí v rámci tohoto holdingu bylo nutným předpokladem pro to, aby byl tento model akceptován Evropskou komisí. Je nutno konstatovat, že bez osobního zapojení předsedy holdingové organizace, pana Mehdorna, kterému se proti všem překážkám podařilo prosadit svůj vlastní výběr nejprve v Německu a poté i na evropské úrovni, by tento model nikdy neexistoval. Z tohoto důvodu je pak poměrně snadné porozumět tomu, proč byla tato myšlenka úspěšná v Evropě: • tento model je považován za jakousi třetí cestu mezi dvěma dalšími extrémnějšími řešeními a z tohoto důvodu byl poměrně příznivě přijat pracovníky železnic; • tento model byl rovněž příznivě přijat hierarchií bývalých železničních společností, zejména vysokými vedoucími představiteli a bývalými předsedy těchto společností. Skutečností je, že bývalí předsedové integrovaných železničních společností preferovali vizi stát se předsedou holdingové společnosti, který si ponechá do určité míry všechny dřívější pravomoci, než předsedou odděleného orgánu, ve kterém by jejich pravomoci byly drastickým způsobem zredukovány. V neposlední řadě je třeba dále říci, že jejich vlastní angažovanost rovněž vedla k tomu, že se národní vlády rozhodly pro tento typ struktury; bylo tomu tak v případě Itálie a nedávno i v Řecku. V důsledku toho je zřejmé, že kvůli tomuto různorodému schématu změn neexistuje žádný jednotný model pro velké země EU. Pokud jde o středně velké země EU, je skutečností, že ani v tomto případě neexistuje žádný společný model, spíše naopak, široké spektrum národních případů by bylo možno klasifikovat ve třech kategoriích zemí: • Země, které se rozhodly pro integrovaný železniční model; mezi tyto země patří Belgie a Švýcarsko (i když Švýcarsko není členským státem EU, avšak působí jako přidružená země a v důsledku toho přijalo řadu předpisů EU). Belgická volba stabilně rozvíjená od samého počátku je především výběrem, který je silně podporován odborovými svazy, a tudíž zaváděn belgickou vládou za účelem zabránění sociálním nepokojům. Na druhé straně byl švýcarský model (pro Švýcarské spolkové dráhy představované společností CFF/SBB s výjimkou tzv. kantonových železnic) přijat především z etických důvodů, přičemž železniční infrastruktura je považována za „společnou síťovou strukturu“ se společenskoekonomickými cíli zabraňujícími vládě v její privatizaci. V obou případech daná reforma spočívala v zavedení nového typu řízení s vytvořením obchodních jednotek, které jsou nezávislé z hlediska vedení, ale nejsou nezávislé z hlediska právního. Navíc platí, že pro SNCB tento výběr donutil vládu k nedávné externalizaci dvou funkcí, tj. systému přidělování dopravní cesty a účtování přístupových poplatků, aby bylo zajištěno dosažení souladu s předpisy EU a zejména se směrnicí 2001/12. Podle nejnovějších směrů přístupu ze strany nového předsedy SNCB je pravděpodobné, že se tato společnost přemění v určitý typ holdingového modelu v roce 2005 za předpokladu, že tento proces nepovede ke spuštění silných sociálních nepokojů.
4
• Země, které si vybraly holdingový model ve stopách německého modelu: Rakousko a Řecko. Společnost ÖBB zůstala po dlouhou dobu integrovanou společností, i když zákon o drahách z roku 1992 změnil její statut na společnost komerčního typu (GmbH). Nedávné vývojové tendence jsou důsledkem politiky nové konzervativní vlády (zejména vlastního angažování kancléře Schüssela) a po zdlouhavém procesu konečně došlo k vybrání německého modelu založeného na systému pěti obchodních jednotek v rámci jednoho holdingu. Oproti tomu byla řecká volba důsledkem soustavné angažovanosti předsedy OSE navzdory námitkám z jeho vlády, která spíše upřednostňovala integrovaný model, alespoň zpočátku. Zachování jeho dřívějších pravomocí a odpovědností, dokonce i s existencí čínských zdí v budoucí společnosti, je možno považovat za klíčový argument pro předsedu železniční společnosti. • Země, které si zvolily separační model, jehož důsledkem je právní oddělení aktiv a pasiv a rozdělení odpovědností ve stopách švédského modelu (který inspiroval první směrnici EU 91/440); mezi tyto země patří Španělsko, Portugalsko a samozřejmě Švédsko. Tyto modely byly podporovány buď socialistickými vládami (Švédsko, Portugalsko) nebo konzervativními vládami (Španělsko, Nizozemsko) a přispěly k urychlení liberalizačního procesu železničního trhu, a to zejména ve Švédsku a Portugalsku, které již přijaly významná specifická opatření v této oblasti. V důsledku toho neexistuje žádný specifický model pro středně velké členské státy EU. V neposlední řadě bychom měli vzít v úvahu též specifické charakteristiky dvou zemí, tj. Irské republiky a Spojeného království Velké Británie a Severního Irska (vzhledem k Severnímu Irsku), pro které článek 14a směrnice EU 2001/14 stanovuje obnovitelné období od 15. března dále, a to na dobu pěti let, po které mohou odpovědnosti v oblasti přidělování dopravní cesty a přístupových poplatků zůstat v rámci příslušných železničních společností bez jakékoliv povinnosti externalizovat tyto odpovědnosti, neboť je nepravděpodobné, že by na těchto územích docházelo ke konkurenci v železniční dopravě díky jejich geografické poloze. Tyto případy jsou výjimkami z pravidel uvedených v článku 6 výše zmíněné směrnice. Z této analýzy je možno vidět, že neexistuje žádná souvislost mezi velikostí země a typem organizační struktury národního železničního systému; nicméně se zdá, že moudrá železniční organizační struktura Lucemburska, která nebrání žádné budoucí konkurenci v železniční dopravě, odpovídá hospodářským požadavkům malé země. Existuje nějaká spojitost mezi velikostí sítě a typem organizační struktury národního železničního systému? Jinými slovy se ptáme, zda existuje nějaká specifická organizační struktura železnic pro velké evropské sítě na straně jedné a jiná specifická organizace železničního systému pro malé evropské sítě na straně druhé. Je samozřejmé, že teoreticky existuje určitý dobrý poměr mezi velikostí země a velikostí železniční sítě, ačkoliv hustota železniční sítě může být pro země o stejné velikosti rozdílná. Abychom zabránili zkreslení tohoto typu, je třeba vytvořit další novou klasifikaci, která bude brát v úvahu pouze velikost evropských národních železničních sítí, jak je zaznamenána ze strany UIC, a to bude nutně znamenat určité změny prostřednictvím porovnání s předchozím klasifikačním systémem. Jestliže budeme považovat hodnotu 3 000 km za určité mezní kritérium, budeme mít v Evropské unii tři kategorie zemí, tj. země, u kterých: • národní sítě mají celkovou délku tratí menší než 3 000 km; 5
• národní sítě mají přibližně stejnou velikost jako zvolené mezní kritérium pro síť nebo jsou o něco málo větší, a to až do celkové délky 6 000 km; • národní sítě mají celkovou délku tratí větší než 6 000 km. Sítě, jejichž celková délka tratí je menší než 3 000 km V této kategorii najdeme pochopitelně CFL (Lucemburské dráhy s 274 km hlavních tratí) a NS (Nizozemské dráhy s 2 600 km tratí). Každá tato železniční síť má specifickou organizační strukturu, a proto odráží určitý specifický model: • integrovaný železniční model pro CFL (jak bylo uvedeno výše); • separační železniční model pro NS se specifickou organizační strukturou; až do roku 2002 Nizozemské dráhy upřednostňovaly komplexní infrastrukturní model, v jehož rámci existovaly čtyři veřejné orgány pověřené infrastrukturou namísto jediného orgánu, konkrétně se jednalo o Railinfrastrust, právního vlastníka železniční infrastruktury, Railned, který byl pověřen bezpečností a přidělováním kapacity, Railinfrabeheer pověřený rozvojem a údržbou sítě a Railverkeersleiding pověřený krátkodobým řízením dopravy a regulací. Aby vláda zabránila trvalým střetům mezi těmito orgány, rozhodla se nedávno sloučit tyto orgány do určitého jednotného orgánu reprezentovaného jedním subjektem vystupujícím ve funkci provozovatele infrastruktury. Pokud jde o samotné NS, zůstávají historickým operátorem, přestože nové subjekty, které vstoupily na trh, již dosahují podílu 30 % domácího trhu v oblasti železniční dopravy. Z výše uvedeného je tedy možno vyčíst v souvislosti s malými evropskými železnicemi, že velikost železniční sítě: • neimplikuje jednotnou organizační strukturu: na jedné straně zde existuje integrovaný model, zatímco na druhé straně pracuje separační model, přičemž tento separační model je dále rozdělen do většího počtu železničních subjektů; • nevylučuje určitý stupeň liberalizace domácího trhu, jak je to dobře patrné na příkladu nizozemského trhu v oblasti železniční dopravy. Je však třeba zdůraznit případ Lucemburska. V případě malých sítí neexistují žádné potřeby složitých organizačních struktur, které nevyhnutelně vytvářejí určité náklady navíc (jedná se o tzv. „transakční náklady“ a dokonce i určité náklady v souvislosti se střety pravomocí). V takovém případě je model CFL zcela jistě relevantní z ekonomického hlediska, neboť tento model zabraňuje narůstání nákladů a umožňuje lepší hospodářskou optimalizaci. Předchozí nizozemský model, který se aplikoval na malou síť, však byl z tohoto hlediska ekonomickým nesmyslem bez ohledu na to, jak aktuální se tehdy mohl zdát. Složitost není příliš slučitelná s malou sítí. Středně velké sítě, jejichž celková délka tratí se pohybuje přibližně v rozmezí 3 000 km až 6 000 km Jednou z těchto sítí jsou železnice v Dánsku (s celkovou délkou tratí 3 240 km), dalšími zástupci v této kategorii jsou o něco větší Švýcarské spolkové dráhy (5 209 km), jakož i železnice ve Finsku (5 836 km) a Portugalsku (CP). V této kategorii sítí, kterou je možno klasifikovat jako sítě o střední velikosti, existuje široké spektrum organizačních struktur.
6
Na jedné straně zde působí určitý integrovaný model (CFF/SBB) založený na obchodních jednotkách (s vysokým stupněm nezávislosti v řízení, ale nejedná se přitom o samostatnou právnickou osobu), a klasický separační model na straně druhé (železnice v Dánsku, Finsku a Portugalsku), kde působí jednak historický operátor (DSB v Dánsku, VR ve Finsku a CP v Portugalsku) a jednak provozovatel infrastruktury (BANESTYRELSEN v Dánsku, RHK ve Finsku a REFER v Portugalsku). Jedinou podobností, kterou by bylo možno nalézt v těchto případech, je skutečnost, že provozovatel infrastruktury (IM) je vždy veřejným orgánem působícím pod striktním a těsným dohledem ministerstva dopravy. Dánsko je velmi známo svou tradicí liberalismu, ale pokud jde o dopravní infrastrukturu, tak ministerstvo dopravy zde zůstává skutečným vůdčím subjektem podobně, jako je tomu v případě Švédska. V případě Finska je třeba říci, že i když jsou VR akciovou společností (jejíž kapitál je v plné výši držen státem od roku 1995), je politika IM rovněž striktně pod dozorem státu. Navíc platí, že v Dánsku a Finsku (podobně jako i v případě Švédska) jsou aktiva v oblasti železniční infrastruktury dosud vlastněna státem a nikoliv přímo provozovatelem infrastruktury. To vysvětluje trvalé zasahování státu do záležitostí železniční infrastruktury a štědré dotace poskytované veřejnými orgány jejich vlastnímu provozovateli infrastruktury. Tato specifická skandinávská cesta financování železniční infrastruktury by se však mohla změnit, aby bylo zajištěno dosažení souladu s novými předpisy EU (zejména směrnicí 2001/12 a budoucí směrnicí o veřejné pomoci, která se v současné době projednává). Naproti tomu ve Švýcarsku a Portugalsku platí, že i když jsou organizační modely rozdílné, jsou aktiva v oblasti infrastruktury vlastněna přímo provozovatelem infrastruktury, i když je spolková železniční infrastruktura ve Švýcarsku považována za veřejnou síť. V důsledku toho neexistuje žádný společný model pro středně velké sítě. Velké sítě, jejichž celková délka tratí přesahuje 6 000 km Tato kategorie sahá od 8 291 km tratí (belgická síť, SNCB, s nejvyšší hustotou v Evropě) přes francouzskou síť (RFF, 31 494 km tratí) až po německou síť (DB NETZ, 36 588 km), včetně (mimo jiné) rakouské železniční sítě (zhruba 10 000 km), švédské sítě (10 897 km), španělské sítě (12 310 km), italské sítě (16 178 km) a britské sítě (16 552 km). Jak již bylo poznamenáno dříve, tato kategorie sítí se skládá z široké řady modelů: • integrovaný model: Belgie (SNCB); • holdingový model: Německo (DB AG), Rakousko (ÖBB), Itálie (FS). Tyto tři organizace mají hodně společného, neboť německý model inspiroval italský i rakouský model. Každý z těchto tří modelů zahrnuje podnik, který se zabývá správou nemovitého majetku, včetně managementu železničních stanic. „Metropolis“ a „Grande Stazioni“ v Itálii jsou považovány za specifickou obchodní jednotku. Německo však vyčnívá z řady díky své specifické metodě financování dopravní infrastruktury, a tudíž i železniční infrastruktury (návrh ministra dopravy Brodewiga na vytvoření specifického fondu pro financování všech dopravních investic); • separační model: Švédsko, Francie, Velká Británie, Španělsko. Tyto čtyři organizační modely však mají mnoho rozdílů: Švédsko, Francie a Španělsko si ponechaly svého historického operátora (tedy SJ,
SNCF, RENFE OPERADORA), zatímco ve Velké Británii byl bývalý historický operátor (konkrétně British Rail) nahrazen zpočátku 25 regionálními franšízovými operátory (tzv. TOC společnosti pro osobní dopravu) a několika provozovateli nákladní dopravy;
7
Švédsko, Francie a Španělsko si ponechaly statut svých operátorů až doposud (nicméně
se připravují určité změny v případě SJ), zatímco provozovatelé osobní a nákladní dopravy ve Velké Británii jsou soukromé společnosti; Švédsko, Francie a Španělsko vytvořily veřejné provozovatele infrastruktury pod
striktním dohledem státu, a tudíž i s maximálním vlivem státu na strategické orientace těchto provozovatelů infrastruktury, což je kompenzováno podstatnými dotacemi, zatímco ve Velké Británii Network Rail, který nahradil Railtrack, funguje na základě principů PPP (partnerství veřejného a soukromého sektoru) a těší se značné autonomii s omezenou veřejnou finanční pomocí (24,3 % tržeb u Network Rail by mělo pocházet od státu a 75,7 % by mělo být vytvářeno z přístupových poplatků podle nového pětiletého plánu představeného britským regulátorem (Tom Winsor) pro období let 2004/2009); Švédsko, Francie a Španělsko jsou přesvědčeny, že bez podstatné trvalé finanční
pomoci od státu, která je povolena současnými předpisy EU za určitých podmínek a budoucí legislativou EU v souvislosti s veřejnou pomocí, by provozovatel infrastruktury pravděpodobně ani nepokryl své vlastní režijní náklady, zatímco tento názor nepřevažuje tak silně ve Velké Británii; Švédsko a Velká Británie liberalizovaly svůj železniční trh za specifických okolností,
kdežto v současné chvíli dosud neexistují žádné nové subjekty vstupující na trh ani ve Francii ani ve Španělsku. Švédsko se snažilo rozdělit SJ do velkého počtu různých podnikatelských činností, což
dosud nebylo provedeno ve stejném rozsahu v jiných zemích. V rámci SJ bylo vytvořeno alespoň šest základních obchodních jednotek, tj. RESOR (osobní doprava), CARGO (nákladní doprava), TEKNIK (údržba), TERMINAL (úklid), FASTIGHET (nemovitosti), DATA (informační technologie). Švédsko a Francie však postupovaly v případě železničních stanic stejným způsobem; v obou zemích jsou dosud považovány za aktiva železničního podniku (Švédsko se domnívá, že BV jakožto provozovatel infrastruktury a správní orgán není dobře vybaven pro management stanic) oproti mnoha dalším zemím (Německo, Itálie a dokonce i Velká Británie). V důsledku toho neexistuje žádná konvergence v oblasti organizačních modelů železničních sítí přijatých mezi velkými sítěmi. Právě naopak – rozdíly v této kategorii jsou enormní. Existuje nějaká spojitost mezi úrovní decentralizace v příslušné zemi a typem organizační struktury národního železničního systému? Úroveň politické a správní decentralizace každého členského státu EU je velmi rozdílná. Evropské země je možno rozdělit z tohoto hlediska do tří kategorií: • Země se silnou tradicí politické decentralizace, jež je zakotvena v jejich národních ústavách: nejlepšími příklady jsou Německo a Rakousko se svou specifickou organizací ve spolkových zemích, nejsou však jedinými příklady tohoto typu. Významné pravomoci byly svěřeny regionům v průběhu posledních 15 let též ve Španělsku (kde se jedná o autonomní provincie) a v Belgii (kde se jedná o autonomii jazykových regionů). V neposlední řadě je i Švýcarsko velmi dobře známo díky svému konfederačnímu modelu a pravomocemi převedenými do kantonů. V důsledku toho jsou Německo, Rakousko, Španělsko, Belgie a Švýcarsko velmi dobrými příklady velmi vysoké úrovně institucionální decentralizace;
8
• Země, kde je správní centralizace určitou historickou charakteristikou: nejlepším příkladem této kategorie zemí je Francie; • Země situované mezi výše uvedenými dvěma extrémními příklady: zbývající země EU s četnými specifickými případy. Země se silnou tradicí decentralizace Ptáme se, zda existuje nějaký specifický model železničního systému pro země se silnou tradicí decentralizace. Bohužel neexistuje žádný společný jmenovatel mezi Německem, Rakouskem, Španělskem, Belgií a Švýcarskem, pokud jde o jejich organizační model železnic. Jak již bylo vysvětleno výše, Německo a Rakousko si zvolily holdingový model. Španělsko se rozhodlo pro separační model. V případě Belgie a Švýcarska byl zvolen integrovaný model, přestože se nyní očekávají v Belgii určité změny. V důsledku toho neexistuje žádná souvislost mezi stupněm decentralizace a organizačním modelem železniční sítě. Navíc platí, že v případě Německa a Rakouska by se dalo očekávat, že určitá vysoká úroveň institucionální decentralizace by mohla být vyvolána decentralizací právního rámce pro historické operátory spolu se vznikem regionálních operátorů, jako je tomu v případě Velké Británie. Jestliže ústava spolkovým zemím poskytla reálné pravomoci k tomu, aby si zorganizovaly svou regionální osobní dopravu, je jejich partnerem ve většině případů DB AG Regio, která je národní právnickou osobou v rámci DB AG a nikoliv specifickou regionální právnickou osobou DB AG (přestože samotná DB AG je rozdělena do regionů, avšak bez jakékoliv právní subjektivity). Samozřejmě zde existují nové tržní subjekty na regionální úrovni, ale ty jsou určitou výjimkou z pravidla představovaného převažující centralizovanou DB AG. Země, kde je centralizace určitou historickou charakteristikou V opačném případě velmi vysoké institucionální centralizace, která je případem Francie, uveďme, že stávající železniční model je separačním modelem a nikoliv integrovaným modelem, jak by se mohlo normálně očekávat. Francie se samozřejmě oficiálně snažila o vytvoření integrovaného modelu po téměř 10 let, ale v konečné fázi se rozhodla pro separační model, jehož důsledkem je úplné oddělení pravomocí, odpovědností, strategií, aktiv a pasiv, přestože údržba tratí je alespoň nyní prováděna ze strany SNCF jménem RFF a pod dohledem RFF. Tento model byl převzat z finského modelu, ve kterém VR, jež jsou hlavním provozovatelem, provádějí údržbu infrastruktury prostřednictvím výběrových řízení vypisovaných ze strany RHK působícího jako provozovatel infrastruktury. Rozdíl mezi francouzským a finským modelem je pouze v praktickém provedení, kdy ve Francii operátor provádí tuto činnost na základě národní smlouvy mezi RFF a SNCF stvrzené státem a poskytující SNCF reálný monopol. Oproti tomu VR provádějí údržbu infrastruktury na základě skutečných výběrových řízení vypisovaných ze strany RHK, pro která však jsou VR ve většině případů jediným uchazečem.
9
Centralizace v určitém středním měřítku mezi výše uvedenými extrémními příklady Ve třetí kategorii zemí, kde je stupeň centralizace v určité střední situaci v porovnání s dvěma uvedenými extrémními příklady, je možno konstatovat, že zde neexistuje žádný konvergenční železniční model. Tato kategorie zemí zahrnuje: • země, které se rozhodly pro separační model na základě švédských zkušeností: Velká Británie, Portugalsko, Nizozemsko, Irsko a Dánsko; • země, které se rozhodly pro holdingový model: Itálie a Řecko. Řecko je poslední členskou zemí EU, která si vybrala tento model na základě německého modelu. Itálie a Řecko mají určité společné rysy, konkrétně se jedná o existenci právnické osoby specializované na budování nové železniční infrastruktury, jež působí v rámci holdingové struktury (např. ERGOSE v Řecku a TAV v Itálii), ale oddělené od konvečního provozovatele infrastruktury v Řecku, zatímco v Itálii je tato právnická osoba pod kontrolou Rete Ferroviaria Italiana (RFI); • země s integrovaným modelem: Lucembursko. V důsledku výše uvedeného je možno konstatovat, že neexistuje žádná souvztažnost mezi stupněm institucionální decentralizace v členských státech EU a jejich specifickými organizačními modely železničního systému. Navíc platí, že země, v nichž je úroveň decentralizace vysoká, jako např. Německo a Rakousko, si ponechaly svého centralizovaného historického operátora. Na druhé straně země s vysokou úrovní institucionální centralizace zvolily separační model a nikoliv integrovaný model, jak by se snad dalo očekávat. Z tohoto důvodu neexistuje naprosto žádná souvztažnost mezi úrovní institucionální centralizace nebo decentralizace v určité zemi a specifickými charakteristikami organizačního modelu železničního systému.
Název originálu: Railway organisational models: Criteria for a national choice Zdroj: Rail International 5/2004, s. 32-42 Překlad: Petr Zavadil Korektura: ODIS
10
Organizační modely železnic: kritéria pro národní výběr modelu (Část 2)2 Autor: Jean-Pierre Estival Existuje nějaká spojitost mezi úrovní národního hospodářství a typem organizační struktury národního železničního systému? V rámci tohoto přístupu je možno rozdělit členské státy EU do dvou kategorií v závislosti na různých historických etapách integrace EU: • Země, jež patří k první etapě Evropské unie, kde najdeme zakládající členy (tj. Německo, Francii, Itálii, Nizozemsko, Belgii a Lucembursko), k nimž je možno přidat některé země spadající do druhé etapy integrace: Velkou Británii, Dánsko, Švédsko a Finsko. Švýcarsko by rovněž patřilo do této kategorie zemí. Všechny tyto země jsou charakterizovány vysokým nebo dosti vysokým příjmem na jednoho obyvatele. • Ostatní země patřící do druhé fáze integrace charakterizované nižším příjmem na obyvatele a definované jako čistí příjemci ze strukturálních fondů EU: Španělsko, Portugalsko a Řecko jsou země, jež patří k této kategorii, přestože se hospodářské rozdíly postupně ztenčují. Existuje nějaká souvztažnost mezi úrovní národního hospodářství a organizačním modelem železničního systému? Pokud jde o poslední tři z uvedených zemí, které jsou považovány za „méně rozvinuté než ostatní země“, byly zde přijaty dva různé organizační modely železničního systému: Španělsko a Portugalsko vytvořily určitý standardní separační model se specifickými odpovědnostmi svěřenými jejich příslušným provozovatelům infrastruktury (tedy ADIF, který byl nedávno vytvořen ve Španělsku, a REFER v Portugalsku, který již vydal svůj plán činnosti na období let 1999 až 2001), zatímco Řecko se v nedávné době rozhodlo pro holdingovou organizaci. V důsledku toho se zdá, že úroveň hospodářského rozvoje má jen malý vliv na povahu organizačního modelu, navíc je ještě třeba říci, že v případě Řecka je pravděpodobné, že daný výběr byl nejprve sestaven a poté i prosazen ředitelem železniční společnosti. Pokud jde o ostatní evropské země, které se těší vyšší hospodářské úrovni, existuje zde široké spektrum organizačních modelů železničních systémů, jedná se především o následující modely: • integrované modely: jedná se o případ Švýcarska, Belgie a Lucemburska; • holdingové modely: ty jsou případem Německa, Rakouska a Itálie; • separační modely: tyto modely jsou případem skandinávských zemí (Švédska, Dánska, Finska), Francie, Velké Británie, Nizozemska a Irska. Je zřejmé, že neexistuje žádný specifický organizační model železničního systému pro bohaté země na straně jedné a chudší země na straně druhé, což je z jistého hlediska velmi dobrá věc. Zdá se tedy, že poukazování na úroveň národního hospodářství není adekvátním 2
Část 1 tohoto článku byla zveřejněna v květnovém (2004) vydání tohoto časopisu. 11
prostředkem pro vysvětlení rozmanitosti železničních modelů. Zdá se však, že určité ekonomické prvky sehrály jistou roli v některých zemích. Objem železničního dluhu, který nemá nic společného s úrovní národního hospodářství, byl jedním z klíčových faktorů v některých specifických případech, zejména ve Francii a Španělsku (ve Španělsku dosáhla úroveň železničního dluhu v nedávné době pětinásobku obratu RENFE), jelikož separační model spojený s vytvořením dvou subjektů byl vládami těchto zemí považován za užitečný nástroj pro sdílení dluhu bývalých železnic. Velikost „historického břemene železničních dluhů z minulosti“ (jak se tento pojem často uváděl), kterou se směrnice 91/440 snažila eliminovat, vedla některé vlády, které nebyly schopny tyto dluhy odepsat, k upřednostnění separačního modelu specificky z těchto důvodů. Existuje nějaká spojitost mezi historickými charakteristikami příslušné země a organizační strukturou národního železničního systému? V rámci tohoto přístupu a při odhlédnutí od takových kritérií, jako jsou stupně decentralizace, která již byla zmíněna, stojí za to zkoumat potenciální roli dalších historických kritérií: • Existuje určitý společný přístup mezi novými a starými evropskými zeměmi? • Existuje určitý společný přístup mezi zeměmi považovanými za historicky tranzitní země a jinými zeměmi? • Existuje určitý společný přístup mezi zeměmi podle povahy právního systému, na kterém byly jejich organizace založeny? Nové a staré evropské země Existuje nějaká souvislost mezi historickým věkem země a jejím železničním modelem? Mezi mladé země je možno zahrnout Německo a Itálii, jejichž příslušná data sjednocení sahají do druhé poloviny 19 století, spolu s Belgií, Lucemburskem, Nizozemskem a Řeckem, jež byly založeny v první polovině téhož století, a konečně Irsko a Finsko, jejichž příslušná data samostatné existence sahají do 20. století. Tyto mladé země vyvinuly různé železniční modely: Německo, Itálie a Řecko se rozhodly pro holdingový model, zatímco Nizozemsko, Finsko a Irsko si zvolily separační model (s několika specifickými národními charakteristikami), kdežto Lucembursko a Belgie alespoň doposud lpěly na svém integrovaném modelu. Mezi zbývajícími zeměmi, jež by bylo možno považovat za staré evropské země tvořené Portugalskem, Španělskem, Velkou Británií, Francií, Dánskem, Švédskem a Rakouskem, jsme již viděli, že tyto země mají širokou řadu organizačních modelů železničního systému: jedná se například o holdingový model pro Rakousko a separační model v ostatních zemích s mnoha důležitými specifickými národními charakteristikami: • privatizace či neprivatizace operátorů; • privatizace, poloprivatizace (PPP) nebo vůbec žádná privatizace v případě provozovatele infrastruktury. S výjimkou britského příkladu (privatizace Railtracku během jedné z prvních fází, kdy se používal systém PPP (partnerství veřejného a soukromého sektoru) pro Network Rail) se další země rozhodly pro veřejného provozovatele infrastruktury;
12
• rozsah a povaha intervencí vlády v oblasti strategických otázek a investičních programů provozovatele infrastruktury (tyto zásahy jsou nyní viditelné ve všech zemích, ačkoliv situace ve Velké Británii je poněkud zvláštní); • potřeba vyrovnání provozního účtu provozovatele infrastruktury s intervencí nebo bez intervence veřejných orgánů (Pällmanova komise v Německu konstatovala, že taková vyrovnanost je nemožná bez intervencí); • povaha vlastnictví železniční infrastruktury: Jak již bylo vysvětleno, považuje se železniční infrastruktura dosud za součást státního majetku ve skandinávských zemích se specifickými pravidly v případě převodu vlastnických práv; ve Francii se považuje za specifickou formu státního majetku, zatímco v jiných zemích je provozovatel infrastruktury skutečným vlastníkem; • politická povaha železniční infrastruktury považované za veřejnou síť obecného významu ve Švýcarsku a ve Francii, avšak za soukromou síť obecného významu ve Velké Británii; • role místních a regionálních samospráv; • rozsah liberalizace osobní dopravy na některých trasách osobní dopravy (trasy, jež jsou zajištěny smluvně prostřednictvím koncese, jako např. ve Švédsku), pouze v oblasti regionální dopravy (Rakousko) nebo na celé síti (Velká Británie), absence liberalizace v současné době (Francie). V důsledku výše uvedených skutečností a podle tohoto kritéria neexistuje žádná souvztažnost mezi historickými charakteristikami a organizačním modelem národního železničního systému. Historické „tranzitní země“ a jiné země V tomto případě se ptáme, zda existuje nějaký společný přístup mezi zeměmi, jež jsou považovány za historické „tranzitní země“, a odlišný přístup v případě jiných zemí, pokud jde o organizační strukturu železničního systému. Mezi tranzitními zeměmi EU je možno vyzdvihnout země situované ve středu Evropy, konkrétně Německo, Rakousko (obě tyto země jsou v současné době hraničními zeměmi EU, ale nacházejí se v samém středu Evropy z geografického hlediska), Nizozemsko, Švýcarsko, Belgii, Lucembursko, Francii a Dánsko. Mezi těmito zeměmi neexistuje žádný společný přístup, pokud jde o organizační model železničního systému. Německo a Rakousko se rozhodly pro holdingový model, Švýcarsko, Belgie a Lucembursko pro integrovaný model, Nizozemsko, Francie a Dánsko pro separační model. Mezi tzv. „netranzitními zeměmi“ můžeme zdůraznit ty země, jež se nacházejí na okraji EU, konkrétně Španělsko, Portugalsko, Irsko, Velkou Británii, Finsko, Švédsko, Itálii a Řecko, kde je historická tradice tranzitní dopravy méně významná. Tyto země nesdílejí stejný přístup ke svým železničním systémům, ačkoliv většina z nich si zvolila separační model (Španělsko, Portugalsko, Irsko, Finsko, Švédsko) s výjimkou Itálie a Řecka, které si vybraly holdingový model. Národní právní systém a organizační model železničního systému Existuje nějaký vliv povahy národního právního systému na organizační model železničního systému?
13
Pro zjednodušení omezíme daný přístup na vliv tří specifických aspektů národního práva: země aplikující zásady precedenčního práva (v EU se jedná o Velkou Británii a Irsko), země, které přijaly napoleonský typ právního kodexu (Francie, Itálie, Španělsko, Portugalsko, Belgie), a země, jejichž právní systémy jsou založeny na německém právu (Německo a Rakousko). Tento přístup může být užitečný, neboť anglosaské precedenční právo neuvádí případ specifického veřejného práva. Z tohoto důvodu může povinnost považovat dopravní problematiku založenou na zásadách soukromého práva vysvětlit důležité rozdíly v koncepcích a cílech ve světě dopravy obecně a tím spíše ve světě železnic mezi takovými zeměmi, jako jsou Velká Británie a Irsko na straně jedné, a Francie, Itálie, Španělsko, Portugalsko a Belgie na straně druhé. Bez ohledu na to, jak velký vliv může mít povaha právního systému na národní koncepce a tudíž i na organizační struktury, sama o sobě není schopna vysvětlit různé stávající organizační modely národních železničních systémů. Ve skutečnosti byl separační model vybírán zeměmi, které aplikují zásady precedenčního práva (Velká Británie, Irsko) a rovněž dalšími zeměmi, kde je právní systém založen na napoleonském kodexu (Francie, Španělsko, Portugalsko). Na druhé straně byl holdingový model volen zeměmi s kořeny v Německém právu (Německo, Rakousko), ale též zeměmi, kde je právní systém založen na napoleonském kodexu (Itálie), přičemž Belgie a Lucembursko si pro sebe vybraly integrační model, přestože se jedná o dobré příklady zemí, kde je právní systém založen na napoleonském kodexu. V důsledku výše uvedených skutečností neexistuje žádná souvztažnost mezi povahou převažujícího národního právního systému a kategorií organizačního modelu železničního systému. Jako důsledek těchto tří specifických přístupů je možno při zvážení některých strukturálních parametrů spojených s evropskou historií a jejím dědictvím konstatovat, že neexistují žádné historické predispozice pro nějakou konkrétní kategorii modelu železničního systému v každé evropské zemi. Jaké jsou pak tedy klíčové faktory vysvětlující současnou rozmanitost železničních organizací v Evropě? Tyto faktory by měly být nalezeny ve specifických charakteristikách individuálních kultur evropských zemí. Existuje nějaká spojitost mezi národní kulturou příslušné země a organizační strukturou národního železničního systému? Aby bylo možno vysvětlit roli tohoto klíčového faktoru v souvislosti s vlivem na typ železniční organizační struktury, stojí za zmínku připomenout si některé z důležitých událostí, které se odehrály v oblasti evropských železnic za posledních 15 let. Na konci 80. let rozdělily návrhy na novou směrnici EU o železničním sektoru Evropské společenství do třech hlavních bloků: • Blok liberálních zemí, které schvalovaly zahájení liberalizačního procesu v oblasti trhu železniční dopravy a viděly ve švédském separačním modelu jednu z cest k urychlení liberalizace tím, že se umožní novým subjektům vstup na trh v oblasti železniční dopravy. Tento blok zemí sestával v převážné míře ze skandinávských zemí, Nizozemska a Velké Británie. Všechny tyto země byly spojeny historickým přístupem k hospodářské činnosti založené na svobodě a poctivé hospodářské soutěži. Tyto země se domnívaly, že je načase zbavit se byrokratických železničních monopolů a jejich důsledkového břemene zatěžujícího státní rozpočty, a dále, že je třeba zavést konkurenci mezi novými železničními společnostmi působícími na trhu. • Blok konzervativních zemí, které nevěřily v účinnost liberalizačního postupu a argumentovaly tím, že železniční sektor není možno porovnávat se silniční dopravou ani 14
s leteckou dopravou, neboť v železniční dopravě se činnosti železničních podniků a provozovatelů infrastruktury nutně vzájemně doplňují. Pro tyto země bylo rozdělení železničního sektoru technickým nesmyslem a tyto země odůvodňovaly svůj přístup vychvalováním amerických a japonských modelů integrovaných železnic, které podle jejich názoru prokázaly svou efektivitu. Mezi tyto země patřily Francie, Belgie, Lucembursko, Španělsko a Portugalsko. Všechny tyto země sdílely určitou vizi efektivní veřejné služby v rámci železniční dopravy založené na existenci efektivní monopolní činnosti. • Blok „nerozhodných zemí, které se nechtěly přiklonit na žádnou z těchto stran a usilovaly o nalezení určitého kompromisu mezi výše uvedenými mezními postoji. Tuto tzv. „třetí cestu“ představovaly Německo, Rakousko a Itálie, přičemž Německo se v dané době ujalo vedoucího postavení v rámci této skupiny. Přestože Německo neváhalo zavést určitý stupeň hospodářské soutěže na trhu vnitrostátní dopravy i v oblasti mezinárodní dopravy, nebylo připraveno poškodit životaschopnost nové DB AG, jejíž dluhy byly odepsány a jejíž integrace do německé ekonomiky byla považována za velmi důležitou. Z tohoto důvodu se tyto země po dlouhou dobu snažily posílit vyrovnanost mezi danými dvěma skupinami zemí. Nelze popřít, že za takových okolností mohla být první směrnice EU pouze určitým kompromisem, a také takovým kompromisem ve skutečnosti byla. Oddělení účetnictví bylo minimálním požadavkem, institucionální rozdělení bylo navrhnuto jako určitá možnost a nikoliv jako povinnost, povaha vlastnictví nebyla vůbec zmíněna a tudíž byla ponechána na zvážení v rámci příslušné země. Podle vlastní filosofie a citlivosti, které sociologové nazývají „mentální struktury“, se každý člen EU rozhodl reorganizovat svůj domácí železniční trh. Tento proces měl obecně dvě fáze: • první fáze, která probíhala v období let 1991 až 1996; • druhá fáze probíhající od roku 1996 doposud. Charakteristiky první fáze První skupina tzv. liberálních evropských zemí, která považovala švédský separační model za určitý způsob, jak vytvořit konkurenci na monopolistické železniční scéně, si zvolila separační model jako základ pro svou železniční restrukturalizaci. Společným jmenovatelem Dánska, Finska, Nizozemska a Velké Británie je skutečnost, že tyto země zavedly institucionální oddělení. Národní zvláštnosti pak vedly ke konečné podobě tohoto procesu v každé zemi. Například Nizozemsko zavedlo kompozitní odpovědnost za infrastrukturu realizovanou prostřednictvím čtyř různých orgánů namísto jediného takového orgánu. Velká Británie zavedla na svou vlastní odpovědnost a bez jakékoliv povinnosti, jež by byla uložena ze strany Evropské komise, určitou privatizační politiku, která vedla k vytvoření jak soukromého provozovatele infrastruktury (Railtrack), tak 25 soukromých provozovatelů („TOC“) v oblasti osobní dopravy a několika provozovatelů nákladní dopravy (mimo jiné též EWS). Mezitím zavedly Francie, Belgie, Lucembursko, Španělsko a Portugalsko – přestože přistupovaly dosti vlažně k zavádění strukturálních změn tváří v tvář riziku sociálních nepokojů – minimální změny požadované směrnicí 91/440, tj. oddělení účetnictví, aplikace počátečních principů liberalizace pro mezinárodní skupiny (jak jsou uváděny ve směrnici, i když ve skutečnosti nikdy neexistovaly) spolu s určitým systémem určování poplatků a
15
výchozími pravidly pro přidělování vlakové cesty. Pro tyto země byla liberalizace železničního trhu pouze virtuálním procesem v dané době. Současně s tím začaly Německo, Rakousko a Itálie zavádět stejné minimální změny ve své příslušné právní úpravě při současném zahájení liberalizace svých domácích železničních trhů. Pokud jde o liberalizaci trhu, byly Německo, Rakousko a Itálie blíže první skupině zemí. V oblasti institucionálních změn na železnici však tyto země byly blíže druhé kategorii zemí. Charakteristiky druhé fáze Díky evropskému projektu Severojižního koridoru začalo docházet k lepšímu porozumění a spolupráci mezi první skupinou zemí a třetí skupinou zemí, což například umožnilo Německu spustit vlastní organizační model známý jako holdingový model. S tím, jak Německo kladlo důraz na rychlou liberalizaci železničního trhu, a to jak vnitrostátní, tak mezinárodní dopravy – a v případě mezinárodní dopravy na základě reciprocity, podařilo se této zemi získat sympatie tzv. liberálních zemí i Evropské komise. Tato nová situace mu poskytla určitý prostor k propagaci svého modelu mimo vlastní zemi. Tento model byl pak rychle přijat Itálií, poté později Rakouskem a v roce 2003 v Řecku. Pro některé pozorovatele byl německý holdingový model železničního systému závěrečným bodem vývojového procesu, který byl zahájen zakonzervováním integrovaného modelu. Takový holdingový model poskytuje předsedovi nového holdingu pravomoci jak v oblasti obchodí činnosti železnic, tak v oblasti infrastrukturních aktivit, a to i přesto, že je nyní nutné, aby mezi těmito dvěma oblastmi existovala jakási „čínská zeď“, aby bylo dosaženo souladu se směrnicí 2001/12, a rovněž byl v neposlední řadě tento holdingový model pokládán za „dobré východisko“ pro bývalého předsedu integrované společnosti. Skutečností zůstává, že předseda Mehdorn sehrál důležitou roli při zajištění úspěchu tohoto modelu a musel současně bojovat s vlastním ministrem (jeho vztahy se svým ministrem Klimmtem nebyly vůbec snadné) a s Pällmanovou komisí (jelikož tato komise upřednostňovala separační model). Pro jiné pozorovatele však holdingový model nebyl považován za konečný bod, nýbrž za určitý výchozí bod nového procesu, který povede více či méně rychle ke skutečnému separačnímu modelu, který byl v Německu potvrzen různými oficiálními oznámeními o privatizaci DB AG ve střednědobém horizontu (v současné době je cílovým rokem rok 2006, přičemž způsob této privatizace nyní připravuje v rámci svého hodnocení konzultantská firma Morgen Stanley). V této souvislosti by tento holdingový model byl pouze určitým provizorním modelem. Mezitím Francie (přestože tolik obhajovala existenci integrovaného modelu) přistoupila z finančních důvodů, které neměly nic společného s její koncepcí železničního podnikání, na konci roku 1996 k separačnímu modelu, kdy došlo k vytvoření RFF jakožto provozovatele infrastruktury. Tato náhlá změna provedená francouzskou vládou v důsledku neschopnosti odepsat dluh historické společnosti ponechala Španělsko, Belgii a Lucembursko v izolaci, pokud jde o obhajobu integrovaného modelu, což vedlo nevyhnutelně k oslabení jejich pozice (bez ohledu na to, jak byla tato pozice posílena švýcarským modelem mimo EU). Na druhé straně došlo k dalšímu posílení skupiny zemí upřednostňujících separační model, což podle předpokladů vybídlo Španělsko a Portugalsko k postupnému přebírání iniciativy v této skupině. Bez ohledu na to, jak silná je tato nová skupina, bude obtížné považovat ji za jedinou kategorii, neboť uvnitř této skupiny existují podstatné vnitřní rozdíly. Mezi těmito rozdíly je třeba zmínit zejména následující aspekty:
16
• země, které upřednostňují rychlou liberalizaci trhu železniční dopravy (skandinávské země, Velká Británie, Nizozemsko), a ty země, které poněkud zpomalují daný proces (Francie, Španělsko); • země, které upřednostňují privatizaci železničních podniků (Velká Británie), dále ty země, které upřednostňují pomalý vývoj směrem k privatizaci (SJ, NS), spolu se zeměmi, jež upřednostňují privatizaci ve střednědobém horizontu (Španělsko), a konečně ty, které nejsou ochotny přistoupit k takové změně (např. Francie); • země, které se domnívají, že činnost provozovatele infrastruktury může být založena na principu PPP (partnerství veřejného a soukromého sektoru) (Velká Británie poté, co uvěřila v pozitivní aspekty privatizace provozovatele infrastruktury), a země, které upřednostňují dotovaný veřejný subjekt pod dohledem státu (skandinávské země, Francie, Španělsko, Portugalsko); • země, které jsou přesvědčeny, že infrastruktura je komerční sítí (Velká Británie), a na druhé straně země, které věří, že musí zůstat veřejnou sítí (skandinávské země, Francie); • země, jež upřednostňují plné získávání infrastrukturních nákladů (Velká Británie), dále země, jež upřednostňují získávání marginálních nákladů (skandinávské země, Nizozemsko), a konečně země, které jsou někde uprostřed těchto extrémů (Francie, Španělsko); • země, které se rozhodly pro externalizaci přidělování kapacity odděleně od provozovatele infrastruktury (Švédsko vytvořením Železniční správy pověřené touto odpovědností v roce 1997), a země, které upřednostňují integraci této odpovědnosti v rámci činnosti provozovatele infrastruktury (téměř všechny ostatní země); Jak je možno vidět, je skupina zemí, jež se rozhodly pro přijetí separačního modelu, velice rozmanitá. Jejich společné rozhodnutí zavést separační model však pro většinu z nich (přičemž Francii je nutno považovat za určitou výjimku) odráželo vůli rozšiřovat konkurenci na železnicích, a proto je možno tento přístup považovat za výraz jejich vlastní kultury s důrazem na svobodu. Pro ty země, jež zůstaly věrné integračnímu modelu, dané rozhodnutí odráželo jejich víru v solidní veřejnou službu, jejíž zájmy mohly být zajištěny pouze bývalou historickou společností (u které je ještě mnoho věcí, jež je třeba zdokonalit, která je však nezbytná). Pokud jde o skupinu zemí upřednostňujících holdingový model, rovněž tyto země vyjádřily určitou kulturní koncepci orientovanou na vytvoření vyváženého poměru mezi potřebou liberalizace železničního trhu a vůlí zachovat svou historickou železniční společnost; a také zde se jednalo o určitý výraz národní kultury, a to tím spíše, že Německo a Itálie již měly dlouhodobé zkušenosti v oblasti holdingových činností ve své historii. Závěrem můžeme konstatovat, že národní kultura sehrála důležitou roli při vytváření organizačních modelů železničních systémů, přestože tento vliv nebyl vždy přímý a transparentní. Ve všech případech je však toto kritérium nejvýznamnější mezi všemi kritérii, jež zde byla studována. Přístup k liberalizaci železničního trhu, vnímání vyvstávající vnitřní nebo vnější konkurence a způsob, jak tuto konkurenci podporovat nebo utlumovat, víra ve veřejnou službu, ochota obhajovat či neobhajovat národní historickou společnost jakožto určitou součást národního dědictví, to jsou klíčové faktory, které vedly ke specifickým modelům národních železničních systémů. Všechny tyto faktory jsou výrazem národní kultury na nejvyšší úrovni. Vedle těchto aspektů zde významnou roli sehrály ještě další faktory, zejména se jedná o přístup některých států k břemenu železničních dluhů. Jejich neschopnost odepsat podstatnou část nebo celý objem těchto dluhů vedla některé z těchto států k podpoře separačního modelu za účelem rozdělení tohoto dluhu do několika částí. Tato nutnost vysvětluje náhlou změnu 17
oficiálního přístupu Francie v roce 1996. Tato skutečnost rovněž sehrála významnou roli ve Španělsku při nedávném rozhodnutí v roce 2003 o převedení významné části železničního dluhu na španělského provozovatele infrastruktury (ADIF) a španělského operátora, jímž je RENFE OPERADORA. V neposlední řadě je třeba říci, že bychom neměli podceňovat ani sociální dimenzi těchto změn. Oficiální postoj vlád je někdy diktován sociálním prostředím. Tak tomu bylo v případě Belgie, kde odborové svazy jsou dosud v opozici vůči jakýmkoliv strukturálním změnám směrem k separačnímu modelu. Belgický integrovaný model odráží tento úhel pohledu. Ve Francii většina odborových svazů vždy upřednostňovala integrovaný model a požadovala ukončení experimentu s RFF. Je pravděpodobné, že separační model s sebou přinese více sociálního napětí než jiné modely (integrovaný model je považován za sociálně ochranný model; holdingový model pak poskytuje dojem nebo iluzi pokračování práce pod stejnou střechou). Riziko sociálních nepokojů je proto potenciálně vysoké v těch zemích, které upřednostnily právě separační model. Ve Španělsku a Francii došlo k vypuknutí stávek částečně kvůli této situaci a dále (možná v ještě větší míře) kvůli tomu, že negativní stránka britských zkušeností je stále ještě v myslích železničářů. V jiných zemích, jako je Nizozemsko, kde bývaly stávky méně časté, došlo k náhlému vzestupu sociálního neklidu v nedávné době kvůli určitým aspektům tohoto strukturálního vývoje. Nicméně sociální nepokoje mohou rovněž nastat v rámci holdingového modelu. V Rakousku vypukla na podzim roku 2003 poprvé v poválečné železniční historii této země stávka na protest proti některým sociálním aspektům navrhovaného spolkového zákona o drahách. Sociální parametry jsou velmi důležité ve všech případech; rovněž se mohou stát jedním z klíčových faktorů při volbě modelu, jako tomu bylo v případě Belgie. Tyto aspekty i nadále sehrávají určitou roli poté, co vlády zemí provedly příslušná strukturální rozhodnutí.
Název originálu: Railway organisational models: Criteria for a national choice Zdroj: Rail International 6-7/2004, s. 16-25 Překlad: Petr Zavadil Korektura: ODIS
18
