Informace ze zahraniční dopravy č. 7

Informace ze zahraniční dopravy č. 7 České dráhy, státní organizace Datové a informační služby o.z. Odvětvové informační středisko dopravy Hybernská 5, 110 00 Praha 1

O B S A H

str.

SRN - Komise pro financování dopravní infrastruktury

DATIS, ODIS - Oddělení informací o EU Praha, duben 2001

1

SRN - KOMISE PRO FINANCOVÁNÍ DOPRAVNÍ INFRASTRUKTURY ZÁVĚREČNÁ ZPRÁVA 5. září 2000

Úvodní poznámka překladatele Společenský a hospodářský rozvoj vyžaduje výrazný rozvoj mobility, i když samozřejmě ekologicky přijatelné. To klade vysoké nároky na financování; tradiční financování z veřejných rozpočtů nikde nestačí, znehodnocuje se dokonce i infrastruktura zděděná z minulých desetiletí a let. Kromě toho pro členské země EU platí omezení nadměrného zadlužení a schodku veřejných financí. K vyřešení problémů ustavil ministr dopravy, výstavby a bydlení SRN v součinnosti s ministrem financí nezávislou skupinu expertů, která měla v daném časovém období navrhnout způsob financování infrastruktury v podmínkách tlaku na veřejné rozpočty. komise vyloučila předem možnost - zřejmě pro její nepřijatelnost pro ministerstvo financí zvýšit znovu dosavadní sazby na minerální oleje, na daň z vozidel. Pro odpor ministra financí se patrně také nepodařilo účelové vázání dosavadních daňových příjmů a jejich sledování např. v podobě fondu dopravní infrastruktury. Namísto toho komise v návaznosti na vládou již rozhodnuté zavedení poplatků za použití dálnic pro těžké nákladní automobily s celkovou povolenou hmotností nad 12 t doporučila, aby se spolu se zavedením poplatků od roku 2003 uplatnilo zpoplatnění dopravní infrastruktury v majetku Spolku v mezích možností i u jiných druhů dopravy a aby se posoudilo její vymezení s tendencí převést část infrastruktury, která již ztratila celostátní a mezinárodní význam, na země a komunity. Zejména by se mělo převést veškeré financování infrastruktury na specializované organizace, kterým by byly k dispozici všechny zavedené poplatky; organizace by se postupně přeměnily v organizace pro provozování infrastruktury typu BOT. V souladu s názorem orgánů EU se však předpokládá dílčí kompenzace zvýšeného zatížení uživatelů infrastruktury snížením příslušných daní. To znamená snížení daňových příjmů pro státní rozpočet. Takže se prosazuje jinými cestami to, co bylo na počátku úvah v podobě navýšení daní nebo jejich účelového vázání nepřijatelné. V této souvislosti se zdá státní fond dopravní infrastruktury, pokud bude přijatelně naplněn, řešením mnohem jednodušším. AP.

1

Obsah 1. Zadání/formulace úkolu 2. Práce komise 3. Základy a rámcové podmínky 3.1 Přehled rozvoje dopravy 3.2 Data a skutečnosti z rozvoje od roku 1950 3.3 Závěry z rozvoje 3.4 Národohospodářský význam spolkových dopravních cest 3.5 Náklady a financování spolkových dopravních cest 3.5.1 Rozpočet, zdanění 3.5.2 Právní základy 3.6 Plánování potřeb pro spolkové dopravní cesty 3.7 Vzájemné závislosti s dopravními cestami jiných kategorií a dopravci 3.8 Nové cesty financování dopravní infrastruktury 4. Koncepce řešení komise 4.1 „Filozofie“ 4.2 Zobecněný princip řešení 4.3 Spolkové dálkové silnice 4.3.1 Prvky koncepce řešení 4.3.2 Úhrada závislá na zatížení tras 4.3.2.1 Společnost(i) spolkových dálkových silnic 4.3.2.2 Úhrady závislé na zatížení tras 4.3.2.3 Soukromé financování (soukromý provozovatel) 4.3.2.4 Spolufinancování spolkových dálkových silnic třetím 4.3.2.5 Ohraničení sítě spolkových silnic 4.3.3 Právní požadavek na regulaci 4.4 Spolkové železnice 4.4.1 Prvky koncepce řešení 4.4.2 Zdůvodnění/vysvětlení 4.4.3 Právní požadavek na regulaci 5. Shrnutí /souhrn doporučení 6. Vybraná literatura /materiály

Přílohy: 1. Slyšení /dotazování 2. Úhrada za užívání spolkových dálkových silnic orientovaná na náklady dopravní cesty 3. Modelový výpočet soukromého financování 4. Seznam právních stanovisek

Vybrané zkratky

2

zkratka

význam

AASHO ABBG Abs. B BAB BMF BMV BMVBW BSchWAG BVWP DB AG DIHT DIW

American Association of State Highways Officials zákon o poplatcích za použití dálnic odstavec spolková silnice spolková dálnice spolkové ministerstvo financí spolkové ministerstvo dopravy spolkové ministerstvo dopravy, stavebnictví a bydlení zákon o modernizaci spolkových drah plán spolkových dopravních cest Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (Německé dráhy, a.s.) Německý sněm pro průmysl a obchod Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung (Německý institut pro hospodářský výzkum) Spolkový drážní úřad Evropský fond regionálního rozvoje Evropské společenství nařízení ES Nařízení o používání drážní infrastruktury Evropská unie obyvatel obyvatel schopný jízdy koncepce soukromého financování výstavby dálkových silnic vozový km zákon o financování dopravy v obcích litr nákladní automobil km nákladního automobilu miliony motorizovaná individuální doprava miliardy daň z přidané hodnoty nespolkové dráhy veřejná osobní doprava na krátké vzdálenosti veřejná osobní doprava po silnici ročně fenik osobokm rozvoj regionální sítě švýcarský frank železniční osobní doprava na krátké vzdálenosti tuny dopravní jednotka km dopravní jednotky tunokilometr pododstavec povolená celková hmotnost

EBA EFRE EG EG-V EIBV EU EW ff-EW FStrPrivFinG Fz-km GVFG l Lkw Lkw-km Mio MIV Mrd MWSt NE ÖPNV ÖSPV p.a. Pfg Pkm REGENT SFr SPNV t TE TEkm tkm Uabs. zGG

3

1. Zadání/formulace úkolu Spolkový ministr dopravy, stavebnictví a bydlení (BMVBW) spolu se spolkovým ministrem financí (BMF) jmenoval v létě 1999 nezávislou Komisi pro financování dopravní infrastruktury (dále jen komise). Komise dostala zadání předložit konkrétní doporučení pro budoucí financování spolkových dálkových silnic, spolkových železnic a spolkových vnitrozemských vodních cest. První výsledky měly být předloženy spolkové vládě pro její závěry k návrhu rozpočtu na rok 2001 v létě 2000. Na pozadí (zadání) byla nejpozději od počátku 90. let narůstající diskrepance mezi rozpočtovými prostředky pro financování dopravní infrastruktury a potřebou prostředků pro kvalifikované udržení podstaty, jakož i pro další přestavbu spolkových dopravních cest v rámci evropské dopravní sítě. Z objemu investic platného plánu spolkových dopravních cest z r. 1992 (BVWP 92) ve výši 490 mld. DEM pro období let 1991 až 2012 není možno podle dnešních odhadů cca 120 mld. DEM na stavbu a údržbu poskytnout na základě normálního rozpočtového financování. Podle analýz zemských ministrů dopravy v roce 1998 chybí jen u spolkových dálkových silnic, vztaženo na tehdejší finanční nasazení prostředků, ročně cca 4 mld. DEM, z toho 3 mld. DEM na novou výstavbu a přestavbu a cca 1 mld. DEM na údržbu. U spolkových drah jsou podle hodnověrných údajů představenstva DB AG roční finanční deficity ve výši cca 3 mld. DEM. U spolkových vnitrozemských vodních cest chybí ročně při nejmenším 0,5 mld. DEM. V oblasti všech tří druhů dopravy dosáhly deficity v údržbě v mezidobí rozsahu, který lze označit jako „krizi v zachování podstaty“. 14. října 1999 se konalo ustavující zasedání komise. Spolkový ministr dopravy, výstavby a bydlení pan Reinhard Klimmt přitom upřesnil zadání, předmět a cíl práce komise ze svého hlediska takto: „ plán spolkových dopravních cest je na základě rozpočtové situace Spolku podstatně podfinancován. Potřebná konsolidace rozpočtu neponechává žádný hrací prostor pro ozdravění této situace. Nová výstavba a rekonstrukce spolkových dopravních cest jsou na druhé straně klíčovým faktorem pro hospodářský růst a tím také pro boj s nezaměstnaností, „ úkolem komise je proto předložit návrhy, jak by se mohly zabezpečit účinné příspěvky k financování spolkových dopravních cest mimo spolkový rozpočet, „ od komise se očekává na jedné straně souhrnná strategická koncepce, ale na druhé straně také návrhy na první konkrétní kroky k střednědobé mobilizaci dodatečných prostředků, „ Komise není vázána na jakékoliv rozhodnutí a má volnost ve volbě svých pracovních postupů, jakož i ve zpracování a formulaci svých doporučení.

2. Práce komise Členové komise a jejich současné (minulé) funkce: „ Dr. Ing. E.H. Wilhelm Pälmann, předseda (představenstvo DB, Deutsche Telekom), „ generální ředitel E.h. Dr. Jürgen Erdmenger, (ředitel Generálního ředitelství dopravy EU), „ dipl. obchodník Helmut Heene, (předseda dopravního výboru DIHT), „ dipl. ing. Werner Junker, 4

(technický vedoucí DEGES), „ prof. Dr. Paul Klemmer, (president Institutu pro hospodářský výzkum Porýní - Vestfálska), „ státní ministr a.D. Franz - Josef Kniola, (ministr dopravy a vnitra Severního Porýní - Vestfálska) „ Dr. Joachim Lemppenau, (předseda představenstva Volksfürsorge a dozorčí rady Tank & Rast AG), „ Bernd Pischetsrieder, (představenstvo VW AG/předseda představenstva BMW), „ Hans Hermann Reschke, (člen výboru společníků Bankhaus B. Metzler seel. Sohn & Co KgaA), „ dipl. pol.(tech). Jürgen Schönwasser, (obchodní vedoucí Walter Group International), „ dipl. obch. Burkhard Schuchmann, (předseda představenstva Vossloh AG), „ Dr. Gert Vogt, (mluvčí představenstva Kreditanstalt für Wiederaufbau). Komise v období od 14. října 1999 do 31. července 2000 měla deset jednodenních zasedání. Zabývala se náklady na novou výstavbu, modernizaci a údržbu dopravní infrastruktury nikoliv náklady z externích efektů dopravy, pokud už stejně neovlivňují investiční náklady. Postup práce komise bylo možno charakterizovat podle následujícího průběhu: „ informace o nových/nekonvenčních cestách financování dopravní infrastruktury v tuzemsku a v zahraničí, „ provedení a vyhodnocení četných písemných a ústních dotazů, položených odborníkům z hospodářství, vědy, správy a svazů na národní a mezinárodní úrovni (přehled - viz příloha 1), „ slyšení vybraného okruhu osob (přehled - viz příloha 2), „ přednášky členů komise, pozvaných hostů a poradců k speciálním věcným tématům, „ zpracování a postupné zjemňování „hypotézy řešení“, „ postupné prosazování hypotézy řešení do prvků řešení pro jednotlivé druhy dopravy, „ vývoj koncepce řešení /doporučení. 13. března 2000 předložili komisi svoje zkušenosti a návrhy představitelé nizozemského ministerstva dopravy a financí a Evropské investiční banky a prodiskutovali je s ní. 22. března 2000 byli dotazováni k rámcovým podmínkám vedoucí pracovníci Evropské komise. S ohledem na to, že bylo v prosinci 1999 vypsáno řízení k systému zvýšení poplatků za těžkou silniční nákladní dopravu podle trasy, který by se měl zavést na spolkových dálnicích od roku 2003, předala komise spolkovému ministru dopravy, výstavby a bydlení s datem 2. února etapovou zprávu, v níž doporučila mimo jiné: „ u spolkových dálkových silnic přejít co nejdříve od financování z daní k financování z poplatků, „ od roku 2003 nahradit eurovignety (dálniční známky EU) za těžká silniční nákladní vozidla na spolkových dálnicích poplatkem v průměrné výši 25 feniků na vozový km, „ již k 1.1.2001 založit společnost pro financování spolkových dálkových silnic, jejíž příjmy by pocházely z eurovignet a později v plné výši z poplatků závislých na ujeté trase.

5

V návaznosti na reakce na etapovou zprávu předal předseda komise dopisem z 11. dubna 2000 spolkovému ministru dopravy, výstavby a bydlení Klimmtovi ucelený výklad a zhodnocení následků, které vyplývají z poplatků, pokud jde o jejich doporučené řádové velikosti, pro dopravní podnikání a hospodářství. Na zasedání komise 21. června 2000 proběhl obšírný informační pohovor se státním tajemníkem BMVBW Wittlingem. Etapové výsledky práce komise byly diskutovány na třech zasedáních s řediteli odborů A,Z,EW a s BMVBW, jakož i se zástupcem BMF. 3. dubna 2000 informoval předseda komise o stavu prací konferenci ministrů dopravy zemí. BMVBW práci komise intenzívně sledovalo. Komisi podporovala pověřená skupina poradců, která byla sestavena takto: „ Gleiss Lutz Hootz Hirsch, státní zástupci Stuttgart, Frankfurt, Berlín, „ Ingenieurgrupe TVV - Cáchy, „ IWW - Institut pro hospodářskou politiku a ekonomiku, Universita Karslruhe, „ Dr. Ing. Andreas Kossak, Hamburk, „ Landesbank Rheinland - Pfalz, „ METRUM Managementberatung GmbH, Mnichov. Předložená závěrečná zpráva komise byla prodiskutována na posledním zasedání komise 31. července 2000 a jednomyslně schválena. 3. Základy a rámcové podmínky 3.1 Přehled o rozvoji dopravy Doprava, dopravní systémy a jejich infrastruktury jsou určujícími prvky každé komplexní společenské, hospodářské a sídelní formy. Moderní dějiny dopravy začínají zavedením a rozšiřováním železnic v první polovině devatenáctého století. Byly určující hnací silou průmyslové revoluce a tím současně i koncentrace obyvatelstva do stále větších měst. Již v druhé polovině devatenáctého století se dopravní poměry ve velkoměstech na základě vysoké hustoty osídlení vyhrotily takovým způsobem, že musely být pro dopravu na krátké vzdálenosti stavěny systémy kolejové dopravy - předměstské dráhy, městské dráhy, podzemní a visuté dráhy, tramvaje atd. Do konce devatenáctého století prožívaly železnice svůj rozkvět a dosáhly vrcholu v pokrytí a hustotě sítě tratí, v Německu ovlivněné až do založení Německé říše malými státečky - vznikaly zvlášť husté, diferencované a zčásti difuzní sítě tratí. Vynález automobilu v této době ještě po desetiletí nic nezměnil na vedoucí úloze a prvořadém významu železnic v osobní a nákladní dálkové dopravě, jakož i na veřejných dopravních prostředcích ve městech. Po skončení druhé světové války byly převážně zničené drážní systémy rychle obnoveny téměř v plném rozsahu; poskytovaly důležitý příspěvek k rychlé obnově měst a ekonomiky spolkové republiky. S nastolením „hospodářského zázraku“ začala etapa „bouřlivého rozvoje motorizace“, především také soukromých automobilů. Automobil umožnil dosáhnout v ekonomice enormního růstu produktivity, zvýšil mobilitu jednotlivců, byl současně symbolem postavení a ztělesněním osobní svobody. Na veřejnosti se prosazovala „svobodná jízda svobodného občana“, plánovači měst a dopravy propagovali „na auto orientované město.“ Rychlá a všechny prognózy očekávaného stupně vybavení vždy znovu zřetelně překračující automobilizace obyvatelstva měla zásadní dopad na strukturu osídlení. Změna struktury ekonomiky na vrub dopravně a nákladově náročných oborů těžkého a důlního průmyslu a ve prospěch vytvoření vysoce hodnotného „obchodního“ zboží, služeb, jakož i nových medií a nové techniky a technologie vedly ve spojení s plynule rekonstruovaným systémem

6

pozemních dopravních komunikací přesahujících místní spojení - především dálnic - a relativně nízkými náklady na silnici vedly k: „ narůstající diferenciaci v rozložení průmyslu a živností, „ ztrátě na významu lokalizačního kriteria pro připojení na drážní síť, „ narůstající dělbě práce /omezení hloubky zpracování a „ odbourávání skladování s důsledkem narůstajícího významu logistiky „just-in-time“. Se zaváděním společného západoevropského trhu, globalizací ekonomiky a otevíráním se východní Evropy se uváděné tendence ještě zesílily a vznikaly nové konkurenční vztahy přesahující hranice států. Již koncem padesátých let se pravidelně varovalo před blížícím se „dopravním infarktem“. To platilo především pro města, o něco později však také pro komunikace dopravy, přesahující místní spojení. Již počátkem šedesátých let byla vytvořena spolkovou vládou „skupina expertů pro dopravu ve městech“, která měla předložit návrhy na „zlepšení dopravních poměrů v obcích“. Její doporučení vyústila mimo jiné do „zákona o financování dopravy v obcích“ (GVFG). Za maximum dopravní politiky platila nejprve „svobodná volba dopravního prostředku“; na základě nárůstu dopravních problémů na pozemních komunikacích byl později připojen dovětek „ve společností kontrolované konkurenci“. Od počátku osmdesátých let se dostaly do popředí otázky ochrany životního prostředí a spolupráce/integrace druhů dopravy. Především železnice a při přepravě zboží také vnitrozemská vodní doprava byly zařazeny jako neodmyslitelný prostředek k omezení dopravy na meziměstských komunikacích. Investiční plánování se opírala o prognózy a scénáře rozvoje dopravy, které odrážely příslušné politické záměry; skutečnost v dopravě však byla do určité míry k tomu opačná (jmenovitě ve prospěch silniční dopravy), takže se došlo k pojmu „životní lež“ dopravní politiky. 3.2 Data a skutečnosti k rozvoji od roku 1950 V roce 1950 bylo v Německé spolkové republice stěží cca 35 osobních aut na 1000 obyvatel (EW). V roce 1970 jich bylo již 230 a v roce 1990 cca 480. V roce 1998 dosáhl stupeň motorizace ve znovu sjednoceném Německu výrazně přes 500 osobních aut/1000 obyvatel: ze statistického hlediska je dnes v každé domácnosti k dispozici více než jeden automobil. Vztaženo na počet obyvatel schopných jízdy osobním automobilem (ff-EW) , tj. obyvatel nad 18 let - dosáhla hustota osobních automobilů dokonce cca 625 aut/1000 ff-EW (staré spolkové země 640, nové 576 s tendencí rychlého přiblížení se hodnotám starých zemí). Rozvoj se vyznačuje zejména narůstajícím počtem „ starších lidí vlastnících automobil, „ mladších lidí vlastnících automobil, „ domácností s jedním příslušníkem. Síť železničních tratí (spolkové a nespolkové dráhy) ve starých spolkových zemích dosáhla v roce 1950 (bez Sárska a Západního Berlína) téměř 37 000 km; na ni připadlo 17,8% celkového počtu jízd a 37,7% výkonů v osobokm (počet jízd vynásobený průměrnou přepravní vzdáleností) celkové motorizované osobní dopravy; odpovídající hodnoty za „veřejnou osobní silniční dopravu“ (bez S-Bahn) byly 46,2 %, resp. 28,90 %. Vzato dohromady připadlo tedy na „veřejnou dopravu“ (bez dopravy letecké) cca 64,0 %, resp. 66,6 %. Na motorizovanou individuální dopravu (MIV - včetně taxi a pronajatých vozů) připadalo 36,0%, resp. 34,3%, tedy stěží jedna třetina. V roce 1950 dosahoval podíl železnic na vnitrozemské nákladní dopravě (bez silniční nákladní dopravy na krátké vzdálenosti) 66,6% objemu přepravy, (cca 209 mil. t)) a 62,3% výkonů (39,4 mld. tkm - objem přepravy vynásobený průměrnou přepravní vzdáleností).

7

Silniční nákladní doprava na dlouhé vzdálenosti dosahovala v té době stěží o něco více než 10 % podílu (32,9 mil. resp. 7,1 mld. tkm), ačkoliv délka pozemních komunikací pro dopravu překračující místní dopravu hodnotou cca 130000 km převýšila délku železničních tratí 3,5 krát. Z pozemních komunikací připadajících na jinou než místní dopravu činilo v roce 1950: „ dálnice 2 100 km „ spolkové silnice 24 300 km, „ zemské silnice 49 300 km, „ okresní silnice 51 900 km, celkem 127 600 km. Vnitrozemská plavba - v této souvislosti třetí nejvýznamnější druh dopravy - přepravila ve stejné době 22,9 % celkového objemu (71,9 mil. t) a uskutečnila 26,4% výkonů (16,7 mld. tkm) ve vnitrozemské vodní přepravě, tedy více než dvojnásobek dálkové silniční nákladní dopravy. V procesu automobilizace došlo v souvislosti s výše uvedeným vývojem od té doby k drastickým převratům. V osobní dopravě k tomu došlo především v časovém rozpětí do roku 1980; pak došlo k určité konzolidaci - viz obrázek 3.1. V nákladní dopravě se prosazuje změna s nezměněnou dynamikou dodnes - obrázek 3.2. V tabulkách 3.1 a 3.2 jsou k tomu shrnuta vybraná čísla: Tabulka 3.1 Osobní doprava Německé spolkové republiky (1950 bez Berlína a Sárska); vývoj dopravních výkonů vybraných oblastí dopravy v mld. osobokm rok železnice příměstská doprava individuální doprava 1950 31,9 24,5 28,2 1990 staré z. 44,6 65,1 601,8 1998 SRN 66,5 75,9 755,7 Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech Tabulka 3.2 Nákladní doprava Německé spolkové republiky (1950 bez Berlína a Sárska). Vývoj dopravních výkonů vybraných oblastí dopravy v mld. tkm rok železnice dálková silniční nákl. doprava vnitrozemská plavba 1950 39,4 7,1 16,7 1990 staré z. 61,9 169,9 54,8 1998 SRN 73,6 315,9 64,3 Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech Čísla ukazují, že růst dopravy ve zde uváděných oblastech dopravy po válce zcela převažujícím způsobem vedl k dynamice silniční dopravy. Tomu odpovídají podíly příslušných dopravních oborů. Obr. 3.1 Osobní doprava Německé spolkové republiky (1950 bez Berlína a Sárska, do roku 1990 stará SRN), podíl vybraných dopravních oborů na dopravních výkonech. Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech

8

90 80 70

79,1

82,4

80,9

12 7,8

12,3 6,8

8,9 6,1

8,1 7,1

62,3

60 Podíly v %

78,8

50 40

37,3 34,3 28,9

30

20,4 16,6

20 10 0 1950

1960

1970

1980

1990

1998

Rok ÖSPV

MIV

Železnice

Obr. 3.2 Nákladní doprava Německé spolkové republiky (1950 bez Berlína a Sárska, do roku 1990 stará SRN). Podíl vybraných dopravních oborů na dopravních výkonech vnitrozemské dopravy (bez silniční dopravy na krátké vzdálenosti). Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech. 70

66,6

Podíly v %

60 50 30 10

43,3

43,4

40 20

58,7

52,7

22,9 10,5

0 1950

28,6

27,5

16,5

18,9

1960

35,3 32,1 24,3

1970

1980

28,2 21,5

1990

Rok Železnice

Vnitrozem ská plavba

9

Silniční nákladní doprava

19,9 15,4

1998

V roce 1998 byly v osobní dopravě podíly: „ dráha 3,0% objem, resp. 7,1 % výkon „ osobní doprava bez S-Bahn 12,9% objem, resp. 8,1 % „ individuální motorismus 84,0 % objem, resp. 80,9% a v nákladní dopravě „ dráha „ dálková silniční nákladní doprava „ vnitrozemská plavba

19,9%, resp. 18,3 % 58,8%, resp. 62,0 % 15,4%, resp. 16,0%

Při zohlednění silniční nákladní dopravy na krátké vzdálenosti se podíly ještě dále přesouvají ve prospěch silniční dopravy - zejména pokud jde o objem přepravy v t. V osobní dopravě je naproti tomu zapotřebí vzít v úvahu, že osobní doprava na krátké vzdálenosti (ÖPNV = SPNV + ÖSPV) právě ve spádových oblastech a velkoměstech má zřetelně vyšší podíl a v jádrových zónách je dominující. Na základě šetření a statistik (zejména v silniční dopravě dříve „bez silniční nákladní dopravy na krátké vzdálenosti“, dnes „bez dopravy německými nákladními automobily do 6 t celkové povolené hmotnosti nebo 3,5 t užitečné hmotnosti), jakož i referenčních hodnot (dříve: stará Spolková republika, nejprve bez Sárska a Západního Berlína, dnes nová Spolková republika) nejsou hodnoty za rok 1998 přesně srovnatelné s hodnotami za rok 1950; obecné závislosti budou právě tak dostatečně zřetelné. Slabší podíl železnice na růstu trhu nákladní dopravy vedl k tomu, že podíl železnic na nákladní dopravě (bez silniční nákladní dopravy na krátké vzdálenosti, resp. dopravy německými nákladními automobily do 6 t celkové povolené hmotnosti nebo 3,5 t užitečné hmotnosti) navzdory nárůstu jmenovitých hodnot objemů přepravy a přepravních výkonů o cca 65% v roce 1950 poklesl v roce 1998 na cca 20 %. Od roku 1997 mají jen zahraniční nákladní automobily na německých pozemních komunikacích větší dopravní výkony než železnice celkem - a nůžky se v neprospěch železnice dále rozevírají - viz obr. 3.3. Vývoj probíhal na pozadí trvalých změn v nákladní dopravě. U struktury zboží ztratily dříve převládající velké toky hromadných substrátů důlního průmyslu, přepravovaných za nízké tarify, na významu, zatímco drobné zásilky a slabé přepravní proudy vysoce tarifovaného a logisticky poptávaného zboží z oblastí „obchodnické zboží“, „potraviny“ a „chemické výrobky“ naproti tomu podstatně narostly. Pod pojmem „obchodnické zboží“ shrnuté druhy zboží byly s cca 50 mil. t v roce 1960 zjevně za skupinou „uhlí“ (cca 147 mil. t), „kamenivem a zeminou“ (cca 111 mil. t), jakož i „rudami a kovovým odpadem“ (78,5 mil. t). V roce 1990 získal objem přepravy „obchodnického zboží“ s přibližně více než 200 mil. t jednoznačně špičkovou pozici v členění nákladní přepravy podle hlavních druhů zboží, zatímco uhlí mezitím pokleslo na cca 100 mil. t. Železnici se sice podařilo realizovat přírůstky také u „obchodnického zboží“, (ze 17,7 mil. t v roce 1950 na 44,2 mil. t v roce 1990 (staré Německo) a 51,7 mil. t v roce 1998 (nové Německo), avšak v silniční nákladní dopravě došlo k nárůstu objemu této hlavní skupiny zboží ze 6,9 mil. t v roce 1950 na 154,2 mil. t v roce 1990 (staré Německo - srovnatelná data za rok 1998 nejsou k dispozici).

10

Obrázek 3.3: Nákladní doprava v Německé spolkové republice. Dopravní výkony ve vybraných oblastech dopravy (bez přepravy německými nákladními automobily do celkové povolené hmotnosti 6 t nebo užitečné hmotnosti 3,5 t). Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech 350

250 200

315,9

301,8

300 245,7

252,4

272,6

279,7

280,8

213

217,2

216,2

223

230,6

69,9 61,8 59,6

68,8 64 62,5

67,7 61,3

72,9 62,2

73,6 64,3

251,5

196

200,1

199,1

80,2 56 49,7

69,8 57,2 52,3

64,9 57,6 52,4

150 100 50 0 1991

1992

1993

1994

1995

1996

Železnice

Rok Vnitrozemská plavba

zahraniční nákladní auta

Celkem nákladních auta

1997

1998

dt. nákladní auta

Obrázek 3.4: Železniční nákladní doprava v Německé spolkové republice (1950 bez Berlína a Sárska, do roku 1990 stará Spolková republika). Objemy přepravy podle hlavních skupin zboží. Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech. 120 108 100

95,4 89,4

80

83,7 74,2 60,5

60 54,1 47,4

46,9 40

20

0

18,8 18,6 17,7 5,9 4,2

1950

51,7 44,2

33,5

33,7

35,4

33,2

22,6 22,3

24,7 18,4

20,1 17,1

20

21,5

11,8 5,2

8,6

9,3

10,5 5,9

7,1 4

1960

Zemědělství a lesnictví Rudy-Kovy

1970

1980 Rok Potraviny a krmiva Chemické výrobky

11

1990

1998 Uhlí Obchodnické zboží

Obrázek 3.5: Dálková silniční nákladní doprava v Německé spolkové republice. (1950 bez Berlína a Sárska, do roku 1990 stará spolková republika). Výkony ve vybraných oblastech dopravy. Pramen: Verkehr in Zahlen - Doprava v číslech

180 160

154,2

140 120 100

98,6

80

79,7

60

58,4

54,7 43,9

40 20 0

6,9 6,3 1,2 0,9 0,4

1950

26,3 16,6 10,6 4,6 1,6 0,7 1960

29,2

34,2

28,4 23,4

14,2 12,4 4,8 3,9

2,7 2,5

1,1 0,6 1970

1980

1990

Rok Zemědělství + lesnictví

Potraviny

Uhlí

Rudy a kovy

Chemické výrobky

Obchodnické zboží

Rozdílné zbožové struktury jednotlivých druhů dopravy se odrážejí ve specifických příjmech z přepravy uvedených dále. K časovému okamžiku posledních statistických šetření v dálkové silniční nákladní dopravě v roce 1993 jsou srovnatelná čísla: „ železnice 11,2 feniky/tkm „ dálková silniční nákladní doprava 25,6 feniků/tkm, „ vnitrozemská plavba 4,3 feniky/tkm. Od té doby došlo především v silniční nákladní dopravě v důsledku liberalizace vnitřního trhu ES vlivem konkurenčního tlaku zahraničních levných nabídek k propadu tarifů. Avšak obdobné relace mezi sazbami 9,0 resp. 16-18, resp. 4,2 feniků/tkm zůstaly. Přírůstek silniční nákladní dopravy byl spojen s výraznou přestavbou infrastruktury pozemních komunikací, ze spolkových pozemních komunikací šlo především o dálnice. Pro rok 1990 jsou dokumentovány na území staré Spolkové republiky následující délky komunikací: „ spolkové dálnice 8 959 km „ spolkové silnice 30 900 km „ zemské silnice 63 200 km „ okresní silnice 71 000 km celkem 174 059 km Na silnicích zaznamenává doprava mimo místní přepravy přírůstek více než 36 %. Přitom je věcný rozvoj délkou pozemních komunikací sám o sobě charakterizován jen nedostatečně.

12

1998

Mnohem významnější je zohlednit stav rozvoje například rozsahem zpevněných ploch, který jak u dálnic, tak také v mnohem širší míře u spolkových silnic nadproporcionálně narostl. Délka sítě železnic se naproti tomu v časovém období od roku 1950 do roku 1990 ve starých spolkových zemích zkrátila o téměř 20 % - na cca 30 000 km. V roce 1998 dosahovaly délky tratí sítě u nejdůležitějších provozovatelů dopravy: „ spolkové dálnice 11 400 km „ spolkové silnice 41 400 km „ zemské silnice 86 800 km „ okresní silnice 91 100 km „ komunikace mimo místní 230 700 km „ dráhy (spolkové a nespolkové) 41 900 km „ vnitrozemské vodní cesty 7 300 km Rozdělení celkových výdajů Spolku, jakož i hrubé investice do zařízení dopravní infrastruktury jsou na tomto pozadí po léta v pozoruhodných chybných vztazích v poměru významu jednotlivých druhů dopravy v dopravním systému. Data za rok 1998 mohou být k tomu vzata v úvahu jako reprezentativní vzorek pro nejbližší minulost. Tabulka 3.3: Porovnání výdajů Spolku, jakož i hrubé investice do zařízení dopravní infrastruktury a přepravní výkony ve vybraných oblastech dopravy v roce 1998. Pramen: Verkehr in Zahlen/Angaben BMVBW - Doprava v číslech/údaje BMVBW výdaje hrubé invest. osobní dop. nákladní dop. mld. DEM mld. DEM mld. osobokm mld. tkm dráha 36,40x 8,65 66,5 73,6 spolkové dálkové silnice 10,35 8,88 482,0 241,0xx vodní cesty 3,12 1,62 . 64,3 x) zahrnují také přirážky na pojištění, úhradu starých dluhů a prostředky na regionalizaci xx) bez dopravy německými nákladními automobily do 6 t celkové povolené hmotnosti nebo 3,5 t užitečné hmotnosti. Vztaženo na dopravní výkony na dopravní jednotku (1 TE = 1 osobokm, resp. 1 tkm), byly v celém sektoru silniční a železniční dopravy SRN v roce 1998 např. specifické hrubé investice (DM/TEkm) na železnicích zjevně více než trojnásobně vyšší než na pozemních komunikacích. Vezmou-li se v úvahu měrné investice do nákladní dopravy samostatně bez ohledu na osobní dopravu, je diskrepance při srovnávání železnice a vnitrozemské plavby dokonce větší; vztaženo na objemy nákladní dopravy na silnici a na železnici to vypadá ještě mnohem drastičtěji. 3.3 Závěry z rozvoje Motorová silniční doprava nabývá jednoznačně na spolkových pozemních komunikacích dominantního postavení a podle toho nabývá pro obyvatelstvo a hospodářství, jakož i pro postavení Německa odpovídajícího vyššího významu. Železnice a vnitrozemská plavba nejsou již na základě konfigurace svých sítí dopravních cest a jejího systémového specifika dokonce ani v situaci, kdy by měly možnost ovlivnit změnu trendu v konkurenci druhů dopravy. Kdyby bylo například možné jen pouhé převedení průměrného přírůstku výkonů v nákladní dopravě v jednom roce na přesun průměrných přírůstků výkonů silniční nákladní dopravy na spolkových dálkových pozemních komunikacích na železnici, narazilo by se na hlavních dopravních koridorech na jejich kapacitní omezení; na dopravních poměrech na

13

spolkových dálkových pozemních komunikacích by se změnilo jen málo. Proto je možno konstatovat, že: „ představa trvalého odlehčení dálkových pozemních komunikací přesunem přepravy na železnici nebo vnitrozemské vodní cesty je ve středně dlouhém časovém období nerealistická, „ omezení škodlivých ekologických účinků automobilové dopravy je podstatně účinnější samo o sobě v „systému pozemních komunikací“ než prostřednictvím správně politických zásahů s cílem přesunu přepravy. Železnice a říční plavba neplní dnes zjevně o nic víc než jen doplňkové funkce v dopravním systému; mohou je plnit a měly by je plnit i v budoucnu. To platí zejména pro hlavní dopravní koridory, u železnic také pro oblasti aglomerací. Bez moderního systému kolejové dopravy na krátké vzdálenosti, zejména S - Bahn, by nebylo rozsáhlé zhodnocení, resp. obnova spádových oblastí, do budoucna zajistitelné. Oba druhy dopravy tvoří potenciál s výrazně pozitivními účinky pro životní prostředí a strukturální politiku. Tam, kde to mohou věcně zabezpečit (např. prostřednictvím kombinované dopravy), je obzvláště žádoucí tyto druhy dopravy podporovat; kde však není vůbec nebo jen do určité míry možné dosáhnout rozumné relace nákladů-užitku, je nasazení veřejných prostředků naproti tomu nezastupitelné. V každém případě „ je zapotřebí odmítnout "ideologicky" motivované zásahy státu do konkurence druhů dopravy prostřednictvím financování dopravní infrastruktury, „ je namísto toho potřeba stavět do popředí dopravci vůbec nevyužívaný anebo jen nedostatečně využívaný potenciál obou nositelů dopravy, tedy zlepšení jejich konkurenčního postavení "vlastními silami". 3.4 Národohospodářský význam spolkových dopravních cest Růst ekonomiky je podmíněn procesy dělby práce a ty vyžadují výkonný dopravní systém. V globalizované světové ekonomice mohou být produkty vyráběny tam, kde jsou náklady výroby zvlášť nízké. Kontrola celosvětově rozdělené výroby a logistických zásobovacích řetězců bude zabezpečena softwarovými produkty a moderními prostředky komunikace. Místa (stanoviště), která v důsledku své špatné dosažitelnosti nebudou moci být dostupná pro směnný systém pracující v taktu, ztratí v mezinárodní konkurenci na atraktivnosti. Ve společně rostoucí Evropě a na pozadí globalizace trhů mají spolkové dopravní cesty nikoliv jen na základě geografické polohy Spolkové republiky ústřední národohospodářský a tím také politický význam. Proto musí být spolková a zemské vlády zainteresovány na tom, aby se dopravní infrastruktura udržovala na provozuschopné úrovni a aby se dále rozvíjela, aby se domácím lokalitám zajistilo vysoce příznivé postavení. Ve spotřební společnosti roste význam mobility. Ta podporuje procesy růstu. K realizaci mobility budou nasazována vozidla, jejichž výroba a distribuce představují pozoruhodný podíl na hrubé přidané hodnotě - odhady za EU jsou 10 %. Doprava je po dlouhou dobu výrazným nositelem technického pokroku. Ve spojení s novými technologiemi komunikací bude i nadále v dohledné době tuto úlohu hrát. Nové technologie pohonů (palivové buňky) mohou také působit na jiné sektory ekonomiky a tam procesy růstu urychlit. Investice do spolkových dopravních cest mají následně stimulační účinky, které se rozkládají v prostoru. Tím vyvstávají regionální rozvojové šance a možnosti prostorového vyrovnávání životních podmínek. Záměry BVWP 92 byly přehodnoceny pomocí monetární kalkulace užitku-nákladů. Přitom se zkouší měřit přímé přínosy k růstu pomocí úspor času a nákladů uživatelů dopravy. Dále se zohledňují všeobecné přednosti - jako zvýšená bezpečnost, snesitelnost z hlediska životního prostředí a územního hlediska. Jako určitě naléhavé byly zařazeny jen takové projekty, jejichž poměr užitku k nákladům byl větší než 3. Z toho

14

odvozené investiční objemy ve výši cca 490 mld. DEM na období 1991 až 2012 nejsou podle aktuálních odhadů pokryty z běžných prostředků státního rozpočtu v již uvedené výši cca 120 mld. DEM. Pokud nebudou tyto mezery ve financování pokryty jinou cestou, nebude možno velké národohospodářské přínosy dopravy v příštím desetiletí realizovat. Z toho vyvstávají rizika pro růst a technický pokrok. 3.5 Náklady a financování spolkových dopravních cest 3.5.1 Rozpočty/daně V rozpočtovém roce 2000 uvolnil Spolek k dispozici na investice do spolkových dopravních cest (nová výstavba, rekonstrukce a údržba) 20,8 mld. DEM; z toho připadlo 16,4 mld. DEM na tři v této souvislosti pojednávané druhy dopravy, a to v následujícím členění: „ spolkové dálkové pozemní komunikace 8,3 mld. DEM „ spolkové trati 6,8 mld. DEM „ spolkové vodní cesty 1,3 mld. DEM celkem 16,4 mld. DEM V oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací se plánují na základě závěru spolkové vlády z 21. června 2000 pro rozpočtové roky 2001 až 2004 investiční prostředky ve výši cca 8,2 mld., resp. 7,8 mld. DEM ročně. Na dopravní projekty Německá jednota z toho připadá 2,2 mld. resp. 2,0 mld. DEM ročně. Na soukromé financování projektů výstavby silnic s refinancováním ze spolkového rozpočtu, připadající na 27 rozpracovaných nebo již dokončených projektů s objemem stavebních prací, se počítá s cca 4,8 mld. DEM; to zatíží rozpočet spolkových dálkových pozemních komunikací v příštích 15 létech celkem cca 8 mld. DEM. Od roku 1994 je možno na základě zákona o soukromém financování spolkových dálkových pozemních komunikací (FStrPrivFinG) financovat novou výstavbu mostů, tunelů a horských přechodů na trasách spolkových dálnic, nebo jim podobných dvoupruhových spolkových silnic ve formě tzv. modelu provozovatele s refinancováním z uživatelských poplatků. Posuzovalo se nebo se v současné době posuzuje 13 projektů s celkovým objemem stavebních prací cca za 5,6 mld. DEM; dva projekty již byly vypsány a zadány. Zejména investice do nové výstavby a rekonstrukce ve starých spolkových zemích podle současného stavu a při zachování dosud praktikovaného způsobu financování v budoucích létech by ani přibližně neodpovídaly odůvodněným potřebám, především proto, že „ dopravní projekty Německá jednota mají nadále u investic přednost, „ podíl investic do údržby na celkovém rozpočtu dále stoupá, „ soukromé předfinancování zatěžuje budoucí rozpočty. V roce 1998 dosahovalo daňové zatížení automobilové dopravy cca 72 mld. DEM (bez daně z přidané hodnoty), z toho cca 57 mld. DEM činila daň na minerální oleje (z cca 67 mld. DEM této daně celkem) a cca 15 mld. DEM daň z motorových vozidel; daně tedy zjevně překročily výdaje na pozemní komunikace Spolku, zemí a obcí. Na základě dosud provedených navýšení (ekologická daň) se stala diskrepance ještě větší. (Daň z minerálních olejů celkem podle pracovní skupiny pro odhad daní z května 2000 bude v roce 2000 cca 79 mld. DEM). Z hospodářských kruhů a ze svazů se stále více připomíná, že daně z minerálních olejů a daně z vozidel, jakož i v současné době DPH, ukládané na minerální oleje, by měly být zvláštními daněmi přiřazenými k financování nákladů dopravní cesty. Z věcného hlediska je ještě dnes část příjmů z daní z minerálních olejů vázána na dopravně politické cíle a ve finanční vědě je těmto daním někdy přiznáván charakter dávky blížící se poplatkům. Zároveň však není možno na základě současného právního stavu zdůvodnit účelové vázání daně z minerálních olejů jen na silnice. Stejně tak se vylučuje daň z vozidel, protože plyne v plné výši do rozpočtu zemí a tím nepřichází v úvahu pro úhradu nákladů 15

spolkových dopravních cest. DPH z minerálních olejů je všeobecnou daní, pro niž platí neomezeně zásada účelového nevázání. Tím méně se jedná u dopravního zdanění o nákladový činitel pro živnosti a soukromé rozpočty. Historicky je možno sledovat účelové vázání daně z minerálních olejů, připadající na silniční dopravu, až k zákonu o financování dopravy z roku 1971. V souhrnu různých účelově vázaných částek uváděla finanční zpráva za rok 1971 celkový podíl ve výši 50 % na dopravu. V roce 1977 bylo naposledy spojeno zvýšení daně z minerálních olejů (5 feniků) s financováním silnic, přičemž 25 % navýšených příjmů bylo účelově vázáno na silnice. V důsledku toho bylo účelové vázání posléze na základě doporučení komise pro daňovou reformu z roku 1971 zrušeno s následující stereotypní formulací: „ … pro účely silnic vázaný příjem z daně z minerálních olejů se použije také pro jiné dopravně politické účely v oblasti ministerstva dopravy, výstavby a bydlení." (Zákon o státním rozpočtu 2000, par.33). Všechna následující zvýšení daně na minerální oleje nebyla odůvodněna úkoly financování v oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací. U nejnovějšího zvýšení prostřednictvím ekologické daně je účelové vázání určeno na snížení vedlejších mzdových nákladů. Tím je možno v protikladu k mínění pravidelně vyjadřovanému svazy (např. ADAC, BSL) odvolat se ve všech případech na ověřenou praxi z počátku sedmdesátých let jako na argument pro přímé financování silniční dopravy daní z minerálních olejů. Tím se nevytváří pro výstavbu spolkových dálkových pozemních komunikací žádný jistý zdroj příjmů, které by byly k dispozici. Také příjmy z poplatku zavedeného od roku 1995 za použití dálnic pro těžká silniční nákladní vozidla (eurovigneta) plynou do všeobecných příjmů rozpočtu; to zajisté systémově odporuje speciálnímu uživatelskému poplatku. Zaostávání nové výstavby a rekonstrukcí, jakož i kvalifikovaného udržování podstaty infrastruktury je nyní kritické; v dalších létech se dále zvýší, pokud se na druhé straně nic neudělá se zdaněním. Spolkovými zeměmi vyčíslený chybějící roční obnos cca 4 mld. DEM je v porovnání s aktuálním položkami rozpočtu v oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací spíše odhadem podhodnoceným. Finanční potřeby pro spolkové železniční tratě v závislosti na realizaci „Strategie sítě 21“ dosahují podle údajů DB AG cca 13 mld. DEM ročně nejméně do roku 2010; z toho může podnik - opět podle vlastních údajů - sám vynaložit cca 3,7 mld. DEM. Ze zbylých cca 9,3 mld. DEM bude podle současného stavu pokryto Spolkem cca 6,8 mld. DEM. To vede účetně k nekryté finanční potřebě na údržbu a modernizaci v roční výši cca 2,5 mld. DEM. Není jisté, zda bylo při tom zohledněno v plném rozsahu opoždění v „regionální síti“ ; to platí zejména pro zvláštní stavební díla - např. pro mosty. Teprve v poslední době pevně stanovené vícenáklady cca 5 mld. DEM jen pro velké projekty nových staveb Kolín - Frankfurt a železniční uzel Berlín činí doplňkové prostředky ve značném rozsahu potřebnými, čili jdou k tíži jiných investičních záměrů. Jde tedy spíše o nekrytou finanční potřebu nejméně 3 mld. DEM ročně. To je zvlášť kritické, když se to provádí na vrub pravidelné údržby disponibilní silniční sítě; pro to platí jednoznačné ukazatele. Investice do spolkových vodních cest jsou v rozpočtu na rok 2000 stanoveny ve výši cca 1 mld. DEM. Samotnou finanční potřebu náhradních investic za podmínky kvalifikovaného zachování hodnoty podstaty odhaduje BMVBW na základě aktuálního dobrozdání DIW (březen 2000) pro rok 2001 na 876 mil. DEM ročně. V následujících létech se tato potřeba plynule zvyšuje: „ v roce 2005 na cca 928 mil. DEM ročně, „ v roce 2010 již na 1,0 mld. ročně. Podle údajů BMVBW „nebudou už nezbytné náhradní investice .... ve starých spolkových zemích od počátku devadesátých let kryty podle potřeb. V nových zemích je za desetiletí nahromaděná rostoucí potřeba ... Věcná potřeba rekonstrukce a náhradních opatření na

16

spolkových dopravních cestách dosahuje nejméně cca 1,3 mld. DEM ročně". Svazy odhadují potřebu dokonce na téměř 2 mld. DEM ročně. Podle usnesení vlády z 21. června 2000 zůstane nyní stav vodních cest přibližně na úrovni toho, jaký by měl být v roce 2000, tj. až do roku 2004 na cca 1,0 mld. DEM ročně. Rozdíl vzhledem k potřebám financování tím dosáhne nejméně 0,3 mld. DEM ročně, spíše však 0,5 mld. DEM; potřeba cíleného posílení dopravců by měla být stanovena zřejmě ještě výše. Za předpokladu, že rozpočtové prostředky na investice do spolkových dopravních cest zůstanou oproti současnému stavu konstantní, vznikne nedostatek finančních prostředků u třech druhů dopravy ve výši nejméně 7,5 mld. DEM ročně až do roku 2010: „ spolkové dálkové pozemní komunikace 4,0 mld. DEM „ spolkové železniční trati 3,0 mld. DEM „ spolkové vodní cesty 0,5 mld. DEM celkem 7,5 mld. DEM Nebudou-li tyto trhliny zaplněny, povede to nutně k dalšímu propadu podstaty a ke zhoršení, nebo až k rezignaci na nezbytně nutná opatření v oblasti rekonstrukce a nových staveb.

3.5.2 Právní základy Ústavně právní ustanovení Ústavně právní ustanovení v souvislosti s financováním spolkových dopravních cest se opírají o následující ustanovení ústavy (GG): „ čl. 104a odst. 1 ústavy stanoví zásady totožnosti, způsobnosti k úkolům a finanční odpovědnosti, „ čl. 104 a odst. 2 ústavy stanoví, že Spolek nese věcné náklady správy (účelové výdaje), když země provádějí zákony z příkazu Spolku. Spolek se má tudíž postarat o financování jím uložených úkolů. „ V oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací platí přiměřeně článek 90 odst. 2 ústavy o správě spolkových zakázek. Z toho vyplývá finanční odpovědnost Spolku za plnění závazků na výstavbu silnic. Financování správních organizací spočívá na zemích. „ Pro spolkové železniční trati jsou rozhodující záměry uvedené v článku 87 e ústavy. Podle nich se stanoví, že odpovědnost za výstavbu, údržbu a provoz železničních tratí hospodářského podniku se soukromoprávní formou, který je nejméně z 51 % ve vlastnictví Spolku, má Spolek. Článek 87 e odst. 4 ústavy obsahuje povinnost Spolku zaručit, že přestavba a udržování tratí spolkových železnic bude sledovat blaho veřejnosti a bude zejména bude reagovat na přepravní požadavky. „ Pro spolkové vodní cesty vyplývá finanční odpovědnost Spolku z článku 89, odst. 2 ústavy. V jednotlivých případech mohou podle konkrétního utváření případu vznikat další požadavky z rozpočtového ústavního práva (článek 110, 115 ústavy). Úprava prostřednictvím jednotlivých zákonů Věcný úkol financování spolkových dopravních cest plní dosud Spolek v nejširším rozsahu z všeobecných rozpočtových prostředků (tj. z daňových prostředků). Zvláštní prostředky na úhradu se vyskytují jen v omezeném rozsahu. Spolkové dálkové pozemní komunikace budou zcela převažujícím způsobem financovány z rozpočtu všeobecných daňových příjmů. Příjmy z daně z motorových vozidel zde však nejsou k dispozici, protože připadají zemím. Uživatelské financování je v současném právu teprve v zárodku. Provádí se na základě zákona o uživatelských poplatcích za dálnice (ABBG), kterým se převzala do národní legislativy směrnice ES 93/89 o vybírání časové

17

úhrady (eurovignety) za těžké nákladní automobily. Na základě zákona o soukromém financování výstavby spolkových dálkových silnic (FStrPrivFinG), který nabyl účinnosti v roce 1994, je přípustné převést na soukromý sektor provádění výstavby, údržby a provozování určitých zvláštních prvků sítě spolkových dálkových pozemních komunikací a dát mu možnost refinancovat poplatky od uživatelů. Pokud jde o spolkové drážní cesty, jejichž výstavba a přestavba náleží DB AG, je tato společnost podle nařízení o užívání drážní infrastruktury (EIBV) oprávněna vybírat za používání tras vlakové dopravy poplatky. To se děje na základě všeobecných obchodních podmínek. Spolufinancování Spolku se děje na základě zákona o rekonstrukci spolkových drážních cest (BSchWAG). Financování spolkových vodních cest se provádí z všeobecných rozpočtových prostředků; příjmy z poplatků za plavbu plynou do všeobecného rozpočtu. Ustanovení evropského práva Smlouva o ES sama obsahuje jednotlivé zásadní podmínky, které mají význam pro utváření německých národních regulí k financování dopravní infrastruktury. Právě tak jsou k dispozici z rozvoje společné dopravní politiky (čl. 70 smlouvy o ES) předpisy sekundárního práva Společenství. Celkově představuje právo ES přechod od rozpočtového financování dopravních cest k jiným formám financování - zejména k silnějšímu financování podle používání - a respektuje nejenom zásadu odstraňovat vznikající překážky, ale obsahuje dokonce prvky, které směřují stejným směrem: „ pro všechny dopravní cesty platí především všeobecný zákaz diskriminace na základě státní příslušnosti (čl. 12 smlouvy o ES). Při zvyšování uživatelských poplatků se především musí stejně jednat s přechodně pobývajícími cizinci jako s domácími a cizinci nesmí být, pokud jde o sazby a metody jejich zvyšování, vystaveni horším podmínkám. Přitom je nutno vzít v úvahu, že způsob vybírání poplatků na hranicích nesmí být příčinou žádné zastávky na vnitřních hranicích EU, „ při vyčleňování dopravních cest ze spolkové správy je možno i nadále např. pro financování napáječů platit příspěvky z rozpočtu; zákaz státních příspěvků (čl. 87 smlouvy o ES) však nabývá na významu. V daném případě musí být uveden odkaz na použití platných ustanovení pro výjimky (čl. 87, odst.3, čl. 73 smlouvy o ES), „ část spolkových dopravních cest je začleněna do transevropských dopravních sítí (čl. 154 až 156 smlouvy o ES). Z toho plynou pro spolkovou republiku v souvislosti s příslušným sekundárním právem (rozhodnutí 1692/96/ES) koordinační povinnosti. K tomu přistupují - ovšem zatím ještě velmi skromné - možnosti financování z rozpočtu ES (článek 155 odst. 1.3 odst.U). Ty smějí v budoucnu nabývat na objemu a mohou již nyní být použity především pro spolufinancování partnerství veřejného a soukromého sektoru (nařízení 1655/1999). Proto by se neměly opomíjet, „ s ohledem na spolkové dálkové pozemní komunikace je nutno vzít v úvahu směrnici 1999/62 o uživatelských poplatcích atd. pro těžká užitková vozidla, které jsou zaměřeny na harmonizaci podmínek konkurence na liberalizovaném evropském vnitřním trhu dopravy. Tato směrnice zrušila směrnici 93/89. Obsahuje podmínky pro minimální sazby daně z vozidel, z nichž je možno přijmout odchylky jen ve výjimečných případech a jen jednohlasným závěrem Rady. Stanoví naproti tomu nejvyšší sazby pro časové uživatelské poplatky (eurovignety) a upravuje výpočet, jakož i ukládání poplatků vztahujících se k ujeté trase. „ pro spolkové trati vyplývají z evropského sekundárního práva důležité rámcové podmínky, které usměrňují volné služební výkony pro potřeby železnic a posilují konkurenci mezi drážními podniky na evropském vnitřním trhu. Ke třem relevantním směrnicím v současné době ještě platným (září 2000) přijaly Rada 6. prosince 1999 a Evropský parlament 5. července 2000 významné změny, které by předběžně ještě před 18

koncem roku měly být s konečnou platností schváleny. Ty musí být tedy vzaty v úvahu pro budoucnost. Směrnice 91/440 bude také v pozměněném znění obsahovat základní regulativ pro strukturu železničního podniku, a to nezávislost obchodního vedení na státu, oddělení infrastruktury a dopravních výkonů, sanace finanční struktury a právo přístupu železničních podniků k infrastruktuře jiných členských států. Již schválené změny směrnice 95/18 předpokládají, že v budoucnu budou více než dosud zakládány a schvalovány nové drážní podniky k poskytování přepravních výkonů na evropském vnitřním trhu. Směrnice 95/19 o ukládání a kalkulování poplatků za dopravní cestu a přidělování kapacit dopravní cesty bude nahrazena novou směrnicí, která bude obsahovat mnohem podrobnější podmínky v této věci. Kalkulace poplatků za dopravní cestu bude muset v budoucnu vycházet z nákladů na provozování vlaků. Poplatky bude ovšem možno zvyšovat až do úrovně úplných nákladů, především v případě nákladných investic do dopravní cesty. Přitom ale bude muset být zohledněna tržní situace a zejména konkurenceschopnost mezinárodní železniční nákladní dopravy. Celkem se budou příjmy provozovatele dopravní cesty skládat z poplatků za dopravní cestu, ze zisků z jiných hospodářských činností, jakož i ze státních příspěvků a za normálních obchodních poměrů a za přiměřený časový úsek se budou přinejmenším rovnat výdajům za dopravní cestu. „ Pro spolkové vodní cesty a jejich financování neplatí vedle výše zmíněných všeobecných pravidel žádné zvláštní předpisy sekundárního práva. Mezinárodní právo Mezinárodně právní omezení je nutno vzít na zřetel především v souvislosti s financováním spolkových vodních cest; mohou vylučovat ukládání poplatků za plavbu. 3.6 Plánování potřeb pro spolkové dopravní cesty Základními cíli dopravní politiky jsou odjakživa prosazování hospodářského růstu a komunikace, jakož i zajišťování přiměřených životních podmínek ve městech a na venkově. Proto je infrastrukturální politika plným právem těžištěm dopravní politiky. Na tomto pozadí byly v Německé spolkové republice v padesátých létech vymezeny rámcové podmínky pro realizaci dlouhodobých plánovaných rekonstrukcí. Měly nejprve jen autonomní význam pro jednotlivé sektory dopravy. Počátkem sedmdesátých let nahradilo koordinační plánování přesahující hranice jednotlivých druhů dopravy předtím převažující sektorové plánování (v květnu 1971 došlo ke zřízení „skupiny pro koridory“); tím byly učiněny první kroky k rozvoji integrovaného programu spolkových dopravních cest. S každým dalším pokrokem byly tyto prvky zjemňovány a rozšiřovány. Rámce hodnocení, které původně zahrnovaly v zásadě ekonomická kriteria, se posléze rozšířily na územní plánování, urbanistiku a aspekty ochrany životního prostředí. V současnosti je situace následující: „ ještě platí BVWP 92 včetně příslušných zákonů o rekonstrukci spolkových dálkových pozemních komunikací a spolkových železničních tratí, „ investiční program 1999 - 2002 konkretizuje BVWP 92 s přihlédnutím k okamžitému finančnímu rámci pro aktuální potřebu jednání, „ program proti kongescím 2003 - 2007 stanoví jako cíl, že v rámci realizace platného plánu spolkových dopravních cest je nutno přikládat odstraňování úzkých hrdel zvláštní důležitost, „ BVWP 92 musí být přepracován; zásadní práce mají být uzavřeny do poloviny roku 2002.

19

Při přepracovávání BVWP 92 budou od základu přezkoumány dosavadní základy - zejména rámcové dopravně politické podmínky, prognózy, měřítka pro stavební hodnocení a naléhavost. Z uvedeného nového přezkoumání budou vyjmuta pouze opatření současného programu, jakož i řada opatření s plánovací dokumentací do konce roku 1999. Prognózy a nový plánovací horizont budoucího BVWP bude rok 2015. Vývoj dopravy na spolkových dopravních cestách byl v prognózách k plánování spolkových dopravních cest 1992 - ještě výrazněji, než tomu bylo v předchozích případech v podstatných řádových hodnotách odhadnut falešně. To lze také zpětně vztáhnout - nikoliv ovšem výlučně - i na problematiku odhadnutelnosti důsledků vstupu nových členských zemí do spolkové republiky, jakož i na kvalitu podkladů a poznatků, které byly ve své době k dispozici. Zatímco chybná šetření v osobní dopravě souvisela v první řadě s neočekávanými pohyby obyvatelstva a udržela se ve vymezených hranicích, nákladní doprava se vyvíjela zcela jinak, než jak to bylo stanoveno v prognóze k BVWP. Silniční nákladní doprava v západním Německu na počátku vzrostla podstatněji, než jak bylo prognózováno; ve východním Německu zůstala naproti tomu za očekáváním, protože se tam výrobní sektor až dosud rozvíjel jen slabě. Zvlášť výrazné jsou tyto odchylky u dráhy. Železniční nákladní doprava dosáhla v roce 1998 jen jedné poloviny prognózovaných trendových hodnot. Přitom dráha ve starých zemích ztratila lehce, v nových zemích naproti tomu dramaticky na příjmech; s těmito ztrátami se při realistických perspektivách nebude moci vyrovnat. Také vnitrozemská plavba nemohla zdaleka prognózované cesty dosáhnout. Přesun přepravy ze silnice na železnici a vnitrozemskou plavbu, prognózovaný v BVWP 92, také nenastal; naproti tomu se prosadil proces, podle něhož se projevila dynamika růstu hlavně v oblasti silniční dopravy. Podle podmínek trendu je zapotřebí do budoucna počítat s dalším nárůstem osobní a nákladní dopravy. Do roku 2010 se proti statu-quo v osobní dopravě počítá s nárůstem o 10 až 15 % a v nákladní dopravě o 30 až 50 %. Absolutní nárůsty budou obdobné dosavadním podílům na výkonech. Pozoruhodné bude ovšem v současných prognózách v rámci přepracovávání plánování potřeb zdvojnásobení přepravních výkonů drážní dopravy do roku 2015 ze 72,9 mld. tkm v roce 1995 na 143 mld.tkm v roce 2015 (scénář integrace), zatímco DB AG sama počítá s nižšími přírůstky. V dálkové silniční nákladní dopravě se naproti tomu počítá stěží s přírůstkem cca 60 % (z 236 mld. tkm na 373 mld. tkm). S přihlédnutím ke zkušenostem v minulosti by měly být politické cílové prognózy posuzovány opatrně.

20

Obr. 3.6: Silniční dálková nákladní doprava a železniční nákladní doprava v Německé spolkové republice. Cílové prognózy pro spolkový plán dopravních cest a skutečný vývoj. Pramen: BMVBW Silniční dálková nákl. doprava doplněná o přepravu na krátké vzdálenosti s cca 70 mld. tkm

Železniční nákladní doprava v mld. tkm

současnost prognózy

1 KIP 2 BVWP 80 3 BVWP 85 4 BVWP 92 5 BVWP nový

1975 - 1990 1980 - 1990 1985 - 2000 1992 - 2010 1997 - 2015

21

3.7 Vzájemné závislosti s dopravními cestami jiných kategorií a druhů dopravy Nutnost začlenění všech druhů dopravy při plnění přepravních a dopravních úkolů je evidentní. To platí ve stejné míře jak pro nákladní, tak pro osobní dopravu. Dělba přepravních výkonů v osobní a nákladní dopravě podle druhů dopravy, případně alternativních tras, je závislá na řadě ovlivňujících veličin.Se zavedením podplatků za užívání infrastruktury podle tras, jak se to předpokládá pro těžkou silniční nákladní dopravu v roce 2003, se zařadí do dosud existujících rámcových podmínek dopravního trhu. Z toho mohou vyplynout různé účinky: „ úhybné pohyby v podobě jiné volby trasy, pokud budou uživatelské poplatky zavedeny jen na části systému pozemních komunikací, „ racionalizace s výsledkem zlepšeného plánování tras a vytěžování, „ změna lokalizace, aby se dopravní trasy zkrátily, případně ve spojení „ s omezením dělby práce, resp. prohloubením zpracovatelského procesu, aby se tím omezil počet cest, jakož i „ přesun z dopravy silniční na jiné druhy dopravy. Všeobecně platné závěry nejsou v důsledku četnosti rozdílných podmínek možné. Podle dosud nashromážděných poznatků je ale jisté, že rozsah účinků byl mnohanásobně nadhodnocen; to platí zejména pro přesun na jiné druhy dopravy. Zatímco spolkové kolejové cesty a spolkové vodní cesty představují v současné konfiguraci jen část diferencované infrastruktury silniční dopravy pro delší než místní přepravy, jakož i sítě pozemních komunikací ve městech a obcích, jsou nicméně páteří dopravního systému. Změny v oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací mají tedy zpravidla také účinky na pozemní komunikace ostatních kategorií. Například při zavedení poplatku pro těžkou silniční dopravu na dálnicích je třeba na základě toho, co už bylo řečeno, brát v úvahu zvýšení zatížení na spolkových silnicích, a proto případně i na jiných kategoriích pozemních komunikací, a zohlednit rámcové podmínky na evropské úrovni. V každém případě je zapotřebí u všech opatření vzít zřetel na vzájemné závislosti a zajistit kompatibilitu rozhraní. 3.8 Nové cesty financování dopravní infrastruktury Ve formě soukromého předfinancování a modelu provozovatele s refinancováním prostřednictvím poplatků byly v SRN v devadesátých létech podniknuty první kroky v novém způsobu financování dopravní infrastruktury. V evropském a mimoevropském zahraničí se podnikaly obdobné kroky již dávno. Silnice s mýtem, jakož i z poplatků soukromě financované a soukromě provozované dálnice např. ve Francii a Itálii, jsou již pro to „klasickými“ příklady. Od počátku roku 1995 byly na základě směrnic ES 93/89 a 99/62 v Belgii, Dánsku, Německu a Lucembursku, od roku 1996 v Nizozemsku a od roku 1998 také ve Švédsku zavedeny za používání dálnic těžkými tuzemskými a zahraničními nákladními automobily časové poplatky prostřednictvím nálepek (vignet). V sousedních zemích, Rakousku a Švýcarsku, byly rovněž zavedeny časové poplatky za těžké silniční nákladní automobily na dálnicích (poplatek za těžkou dopravu). Zhruba současně s vypsáním systému pro vybírání poplatků za těžkou silniční dopravu na spolkových dálnicích v SRN byla v Rakousku pověřena Akciová společnost pro financování dálnic a rychlostních komunikací (ASFINAG), aby připravila vybírání mýta za těžká nákladní vozidla v závislosti na jejich dopravních výkonech. Na základě kompromisu s Evropskou unií může např. Švýcarsko od roku 2000 požadovat za cca 300 km průjezd z Německa do Itálie 180 CHF (cca 216 DEM), tj. cca 72 feniků/vozokm; od roku 2003 se předpokládá v závislosti na třídě škodlivin zvýšení až na 300 CHF, tedy cca 120 feniků/vozokm.

22

Navzdory rozdílným rámcovým podmínkám je celá řada uvažovaných hodnot uplatněných a vyvíjených v USA: koncem sedmdesátých let zveřejnilo ministerstvo dopravy USA, že ani nejnutnější udržování dosud postavených dálkových komunikací v dobrém stavu se už nemůže zvládnout tradičním financováním. Na to reagovala vláda nikoliv vynaložením dalších spolkových prostředků na výstavbu dálkových komunikací, ale naopak jejich snížením. Tím chtěly Spojené státy dosáhnout toho, aby byly hledány nové cesty financování. Původně se očekávalo, že pro realizaci další nezbytně nutné infrastruktury bude nutné získat příspěvky z regionů prostřednictvím tzv.„development impact fees“ - poplatků ovlivňujících rozvoj. Získávání prostředků bylo ale zpravidla málo úspěšné; proto následovala přeorientace na vybírání mýta. Zákonodárství USA reagovalo nyní důsledně na změněné podmínky, resp. na nasbírané zkušenosti, a urovnávalo komplexy zákonů cestu pro použití nových finančních nástrojů. Současně platný „Zákon o rovnosti dopravy pro 21. století“ (Transportation Equity Act for 21st Century (TEA-21)) z roku 1998 je explicitně zaměřen na zvýšení účinnosti spolkových prostředků, zatímco se bude povzbuzovat účast soukromého sektoru na financování infrastruktury pozemní dopravy. Tradiční státní podpora se má doplnit a tím se dosáhne větší pružnosti a účinnosti financování. Jako prvky inovačního financování jsou v zákoně mimo jiné zakotveny: „ státní banky infrastruktury, „ projekty komunikací s vybíráním mýta (také výlučně pro údržbu), „ národní infrastrukturální program intermodálních koridorů. V SRN se tématem intenzívně zabývaly četné svazy a seskupení - mezi jinými Svaz německých bank, DIHT, Německé dopravní fórum a vědecká rada pro dopravu BMVBW. Podle přesvědčení vědecké rady nejde při hledání nových cest v této souvislosti v žádném případě výlučně o získávání doplňkových finančních prostředků. Kdyby šlo jen o to, bylo by podle vyjádření rady zásadním krokem směřujícím k řešení narůstající diskrepance mezi příjmy ze specifického zdanění v dopravě a výdaji na investice do dopravních cest přenechat Spolku a prosazovat, aby přinejmenším část nadcházejícího zvyšování daně z minerálních olejů byla účelově vázána na použití pro dopravní investice. Rada však ve svém vyjádření z roku 1996 objasnila, že jde o více. Zdůraznila, že dopravní cesty jsou důležitým produkčním faktorem národního hospodářství. Jejich údržba a rozšiřování by měly být přesahujícím úkolem, který je zajišťován plynule a bez nahodilostí v právě panující rozpočtové situaci. Dále považuje za potřebné, aby využívání dopravních cest bylo prostřednictvím podnětů vyhovujících trhu řízeno tak, aby byly kapacity co nejlépe využity. Oba aspekty - zajištění plynulého, potřebami odůvodněného financování a hospodárného využívání kapacit, které jsou k dispozici - jsou ekonomicky úzce provázány. Proto je možno je podle přesvědčení rady utvářet nejlépe pod jednou střechou nového institucionálního uspořádání dopravních cest Spolku. Rada poukazuje na to, že opatření k financování, které slouží pouze jako doplněk dnešního financování z rozpočtu, nepovede k přesahujícímu dlouhodobému řešení problémů financování. Takto sice soukromé předfinancování vede k tomu, že bude možno dříve zahájit řadu projektů, ale svými důsledky blokuje pružnost dnešních a budoucích rozpočtů pro dopravu. Pro modely provozovatele v rámci zákona o financování výstavby dálkových pozemních komunikací v jeho platném znění je jen málo vhodných projektů. Pokud se vztáhne stanovení cen jen na úzce omezené stavební dílo, vzniknou podle přesvědčení rady problémy s financováním a optimálním využitím. Osud s velkou euforií odstartované soukromé projektové společnosti pro výstavbu nově budovaného maďarského dálničního úseku M1 na trase Györ-Budapešť je možno uvést jako varovný příklad nedostatečné životaschopnosti soukromých dílčích řešení pod veřejnou střechou. Na tomto základě je rada pro to, aby byl vývoj nových forem financování dopravní 23

infrastruktury brán společně s ekonomickým využíváním kapacit, které jsou k dispozici, a dlouhodobě provázán s vhodnými organizačními formami pro tržní orientaci budování a využívání infrastruktury. Ve Francii, Itálii a Španělsku jsou systémy dálnic ve značném rozsahu vybudovány soukromými dálničními společnostmi. Tyto společnosti se financují z dálničních poplatků a úvěrů na kapitálovém trhu. Ve všech třech zemích byla celková síť rozdělena mezi více koncesovaných společností. Kapitál většiny společností drží veřejné korporace. Státní vliv např. na investiční rozhodování a vytváření tarifů je ve všech třech zemích nadále velký. 4. Koncepce řešení komise 4.1 „Filozofie“ Dopravní infrastruktura slouží zcela převažujícím způsobem soukromým konzumentům k naplnění jejich přání po mobilitě a soukromým podnikům při obstarávání a distribuci zboží, jakož i k výměně předběžných výkonů. Na mnoha místech, především na pozemních komunikacích a v letecké dopravě, jsou kapacity těsné a uživatelé bojují jako rivalové o dopravní plochy. Přitom jsou naprosto připraveni, jak to ukazují příklady ze zahraničí, za dobrou nabídku zaplatit také dobrou cenu. Z toho plyne, že až dosud téměř výlučně praktikované financování spolkových dopravních cest z prostředků státního rozpočtu nemusí už pokračovat, ale že je tu vytvořen hrací prostor pro tržní organizaci dopravní nabídky a poptávky. Na základě vysokých nákladů (souběžných investic) a s tím spojené spotřeby ploch nepřichází v úvahu žádné tržní řešení, při němž si každá uživatelská skupina sama pro sebe plánuje a přizpůsobuje svoji vlastní infrastrukturu. Dopravní infrastruktury musí spočívat na společné potřebě skupin uživatelů a stanovením norem musí být přizpůsobeny všem skupinám uživatelů. Mnohostranná využitelnost (interoperabilita) a závislost sítí mezi jednotlivými úseky sítě a tratěmi předpokládá mnohostranné a integrované plánování nabídky dopravní infrastruktury. To činí z dopravní infrastruktury „klubové zboží“ (tj. zboží pro uzavřenou společnost), v němž silné centrální „vedení klubu“, zpravidla stát, plánuje nabídku podle zájmů uživatelů. Nabídka dopravních infrastruktur slouží dále rozdělování zdrojů podle zásady sociální spravedlnosti, vyrovnávání šancí v prostoru a ochrany životního prostředí. Tyto státní zájmy dominovaly po dlouhou dobu spolu s pojetím infrastruktury jako klubového zboží při rozvoji dopravní infrastruktury nejenom v Německu, ale i v celé Evropě, a proto byly všechny úkoly spojené s přípravou dopravní infrastruktury, tedy také stavba, uchovávání, údržba, provoz a financování nazírány jako ryze státní úkoly. Modernizace dopravní cesty byla v souladu s tím financována z celkových veřejných příjmů a musela se ročně poměřovat s jinými druhy využívání daňových prostředků. Před cca 20 léty uplatňovaná vlna deregulace a liberalizace nově nastolila otázku, v jakém rozsahu pojímat rozvoj dopravní infrastruktury jako státní úkol. Sektory komunikací a zásobování energií byly částečně privatizovány a plynule se v tom dále pokračuje; právě tak je tomu v letectví a, pokud jde o právní formu, i na železnici. Právě oblast komunikací je příkladem pro to, jak rychle je možno sítě privatizovat, když se stát omezí na vytvoření základních rámcových podmínek a zřízení regulačních orgánů k zabezpečení veřejných zájmů a zabránění zneužití monopolního postavení. V oblasti dopravy se proto nabízí zesílená deregulace a privatizace, protože dopravní cesty jsou z velké části již položeny a tím dříve dominující dlouhodobé státní úkoly prostorového utváření sítí ustupují do pozadí. V případě dálkových pozemních komunikací jde až na několik úprav v oblasti dálnic především o přizpůsobování kapacit (příklad třetích jízdních pruhů na dálnicích). U drah je předmětem plánování téměř výlučně kvalitativní 24

přizpůsobování (zvětšování plavební hloubky současných vodních cest, výstavba doplňkových plavebních komor atd.). Deficity jsou ve spolupráci dopravců (kooperace/integrace). V oblasti silniční a letecké dopravy jsou intenzity využívání zpravidla tak vysoké, že by bylo možno financovat infrastruktury z uživatelských poplatků. U kolejových a vodních cest je možno definovat dílčí stupně úhrady nákladů, aby byly přinejmenším určující části infrastruktury možné financovat uživateli. Část odpovědnosti za infrastrukturu je tím možno bez dalšího vyjmout ze státní ingerence a zavést soukromou iniciativu. To se týká výstavby, uchovávání, údržby a financování dopravní infrastruktury. Tím je možno naplnit více záměrů: 1. Poplatky jsou dlouhodobě jisté finanční zdroje a signalizují současně pro soukromého uživatele rozsah hospodárně udržovaných kapacit. Financování bude nezávislé na nahodilostech ve veřejných rozpočtech a řídí se primárně poptávkou a platební schopností uživatele. 2. Efektivnost se na straně uživatele zvýší, protože ukládáním poplatků narůstá podnět k hospodárnému využívání kapacit, resp. podpoří se hospodárné využívání infrastruktury. 3. Při plánování, výstavbě, provozu a financování mohou být zapojeni soukromí investoři, kteří poskytnou doplňkové finanční prostředky. Soukromý management infrastruktury může vést ke zvýšení efektivnosti; na základě zkušeností ze zahraničí je lze odhadnout do 15% celkových investic. 4. Podmínky používání dopravní infrastruktury mohou, jak se o to EU snaží, být mezi evropskými sousedícími zeměmi vyrovnány. Tím se vyrovná přechod ke správné mezinárodní konkurenci na dopravních infrastrukturách. To v žádném případě neznamená, že se stát vzdá své odpovědnosti za dopravní infrastrukturu. Koncentrací na vlastní úlohu státu v dlouhodobém utváření infrastruktury se státní kompetence dokonce posílí. Také obava, že s posíleným přechodem na financování uživateli bude vybudována jenom infrastruktura, která bude odpovídat provozně hospodářským kalkulacím efektivnosti, není odůvodněna. Tak jako dříve je veřejnému sektoru zachováno právo na základě rozhodnutí parlamentu realizovat velké projekty, u nichž stojí v popředí motivy státu, jako např. prostorové uspořádání nebo ochrana přírody. V takových případech je pak však zapotřebí přiměřená pomoc státu ve formě příspěvků na stavební náklady nebo vykalkulování veřejných výkonů; tato koncepce představuje také základ pro výstavbu a přestavbu transevropské sítě. Zesílený přechod k systému financování uživatelem vede také k větší průhlednosti a jasnému přiřazení odpovědnosti v rámci partnerství veřejného a soukromého sektoru. Současně se dá integrovat více soukromohospodářské efektivnosti do vytváření nabídky dopravní infrastruktury, aniž by se masově přikládala odpovědnost veřejnému orgánu za dlouhodobé plánování a rozvoj. 4.2 Zobecněný počátek řešení Komise se dala od počátku své práce vést přesvědčením, že tu nemůže jít o to, aby se na základě dodatečných možností hledala mobilizace soukromého kapitálu pro financování spolkových dopravních cest. Nepředpokládá ale také, že by vedlo k cíli jít "lehkou" cestou prosazování účelového vázání podílu dopravních daní v potřebných řádových velikostech zajištěného zákonem o státním rozpočtu, pro něž by byl souhlas mnoha stran jistý. Spíše vyšla z toho, že je zapotřebí zásadně se zabývat tématem včetně jeho ovlivňujících faktorů, a že jen trvalé řešení problémů může vést k výsledkům, které by opravňovaly její vznik. Tento názor vedl od výše uvedeného výchozího bodu k zatím předběžně předložené a později pouze ještě zjemnělé hypotézy řešení. Klíčovými body řešení jsou: 1) Přechod na financování uživateli

25

„ „ „

2)

„ „

3)

Financování spolkových dopravních cest by mělo být důsledně převedeno ze současného financování z rozpočtu na financování uživateli, pokud je to na základě rámcových podmínek jednotlivých druhů infrastruktury možné. To je logickým důsledkem vývoje v nedávné minulosti (mezery ve financování investic, „krize udržení podstaty“). Toho se dosáhne zejména rozsáhlým oddělením od měnících se vlivů spolkového rozpočtu, při střednědobé alokaci soustředěním se na věcná hlediska, oddělením diskuze o nákladech dopravní cesty od diskuze o zdanění. Uživatelské poplatky se projevují jen prostřednictvím přímého vztahu mezi užitím a vynaložením prostředků a jsou v zásadě uplatnitelné jen v těch oblastech infrastruktury, za jejichž používání jsou ukládány. Výjimky musí být udělovány pouze na základě jednotlivých rozhodnutí a musí pak být jednoznačně provedeny. To může např. znamenat použití hlavního multimodálního koridoru, v němž nasazení prostředků ve prospěch jiného druhu dopravy přináší dopravní výkon tomu druhu dopravy, na který se vztahují poplatky, například odstraňováním stavu kongescí a/nebo nahrazením potřebných rekonstrukčních opatření, zejména když tato opatření nejsou na základě místních rámcových podmínek možná nebo jsou možná jen při srovnatelně velmi vysokých výdajích. Poplatky v dopravě by měly být vztaženy na účely, kterým mají sloužit, a použití těchto prostředků by mělo být podle možnosti co nejprůhlednější, aby je uživatelé mohli jen stěží chápat jen jako variantu zdanění, resp. je tak interpretovat. Proto se nabízí začlenit externí efekty dopravy, jako např. účinky na životní prostředí a bezpečnost, které bez dalšího neovlivní investiční náklady, do nákladů infrastruktury a jejich úhrady provést prostřednictvím uživatelských poplatků. V zásadě tedy platí: poplatky za dopravní cestu by se měly orientovat výlučně na náklady dopravní cesty. V souvislosti s přesunem musí následovat důsledná integrace politiky poplatků a investiční politiky. Zavedení uživatelských poplatků se musí odrazit v ulehčení, pokud jde o dopravní zdanění. Příslušné regulativy by měly zohlednit vztah mezi druhy dopravy a evropské porovnání ve smyslu další harmonizace podmínek konkurence. Důsledné používání principu ať platí uživatel/původce Převedení na financování prostřednictvím uživatelů znamená v zásadě využití principu ať platí uživatel, resp. původce. U státní dopravní infrastruktury je zapotřebí vzít zřetel na to, že neplní jenom požadavky uživatele, nýbrž kromě toho také požadavky dopravně politické, strukturálně politické, politiky ochrany životního prostředí, národohospodářské atd. Požadavky (v nejširším smyslu státní cíle) v rozdílné konstelaci a s rozdílným vyjádřením musí být podloženy kalkulacemi. To znamená pro použití principu, aby platil uživatel, resp. původce, diferencovat je podle druhu a rozsahu užívání infrastruktury uživatelem, jakož i podílu nikoliv specifických opatření pro údržbu nebo přestavbu infrastruktury. Jestliže není možné plné financování uživateli na základě specifických podmínek infrastruktury nebo jednotlivých součástí infrastruktury, nebo to podle zadaných rámcových podmínek není vhodné, nebo by to bylo spojeno s důsledky, které by byly politicky protikladné, musí následovat diferenciace financování výstavby a provozu. Převod na financování uživateli nemá také stejný význam jako plné odbourání financování z rozpočtu. Vyčlenění spolkových dopravních cest ze spolkové správy V cestě započaté privatizací Telekomu, pošty, letecké dopravy a železnice by se mělo pokračovat a měla by být rozšířena na všechny spolkové dopravní cesty. To by mělo zahrnout všechny úkoly, které se vztahují na vyčleňování cest ze spolkové správy; vyčleňování by mělo mít takovou formu, aby na Spolku zůstala odpovědnost za 26

infrastrukturu a vliv na řízení rozvoje infrastruktury. Jako první krok by měly být založeny soukromoprávně organizované společnosti pro financování; mohou být později doplněny, resp. nahrazeny společnostmi provozovatelů. Již k prvnímu lednu 2001 by měl být učiněn počátek toho založením společnosti pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací, jak doporučila komise již ve své etapové zprávě z 2. února 2000. 4) Nová úprava vymezení spolkových dopravních cest Rozhodujícími faktory pro financování spolkových dopravních cest, resp. potřebné finanční objemy na údržbu, přizpůsobení poptávce (rekonstrukce nebo odbourání) a provoz, jsou jejich rozsah a jejich konfigurace. Síť spolkových dopravních cest narůstala „historicky“.Často dnes nemají její prvky žádný nebo jen omezený nadregionální dopravní nebo strukturální význam, resp. funkci. Nová úprava financování je vhodnou příležitostí pro to, aby se podle adekvátních kriterií upravilo vymezení spolkových dopravních cest podle změněných rámcových podmínek. 5) Rozšíření možností soukromého financování a vyčerpání možností podílení se třetího na financování Podle platné právní situace jsou možnosti soukromého financování a podílení se třetího na financování, jakož i soukromého managementu projektu ve značné míře omezeny. Omezení by měla být odstraněna. Soukromé předfinancování infrastrukturálních opatření s následnými státními závazky, jak se to v minulých létech ve stále větším rozsahu praktikovalo, nebude se v budoucnosti v zásadě používat. Namísto toho by se mělo obecně předpokládat refinancování uživatelskými poplatky. Rozsah a úspěch aktivizace soukromého kapitálu jsou závislé na tom, jak dalece budou vytvořeny následující podmínky: „ jasné rozhodování o riziku a správné rozdělení rizika mezi soukromým provozovatelem a Spolkem, „ zúčtovatelnost plánovacích procesů, „ krátké doby plánování a provádění, „ vypisování provozně ekonomicky zajímavých záměrů. Podílení se třetích na financování spolkových dopravních cest se týká zejména spolufinancování prostřednictvím veřejných a soukromých uživatelů, resp. zájemců (např. EU, spolkové země, regionální ekonomika), jakož i podpůrných programů národních a mezinárodních institucí (např. EFRE); k tomu patří také uplatnění tržních principů („ztržnění“) - sponzoring, reklama atd. 6) Budoucí prosazování záměrů řešením krok za krokem Úplné prosazení četných a dalekosáhlých doporučení řešení není krátkodobě možné; zejména jsou zapotřebí dílčí legislativní změny, popřípadě i změny ústavy a ty mohou být provedeny jen postupně. Tím důležitější je, aby byly velmi rychle podniknuty účinné první kroky, které jsou slučitelné s platným právem.Ty by měly být podniknuty tak, aby se neztratil z očí obecný cíl; měly by postihnout „ uvedení do chodu trvalého procesu změn, „ ozřejmení předností koncepce řešení pro uživatele a „ dovedení těchto změn kompatibilním způsobem do cílového stavu. 4.3 Spolkové dálkové pozemní komunikace Financování z rozpočtu spočívá na tuzemských daňových příjmech. Avšak právě u spolkových dálkových pozemních komunikací bude na základě geografické polohy spolkové republiky zapotřebí vzít v úvahu podstatný a dále silně narůstající podíl zahraničních nákladních automobilů; jejich příspěvek k daňovým příjmům Spolkové republiky je jen velmi omezený. Potud je zvláště evidentní účelnost převodu financování spolkových 27

dálkových pozemních komunikací na financování uživatelem formou nadproporcionálních poplatků ve vztahu k zatížení. 4.3.1

Komponenty koncepce řešení

1) Vytvoření společností spolkových dálkových pozemních komunikací „ bezodkladné zakládání společností pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací mezi jiným k využití multiplikačních efektů soukromohospodářského financování; v prvním stupni by se měly jejich aktivity omezit na spolkové dálnice, „ od roku 2001 vybavení společností pro financování příjmy z eurovignet, později také všemi dalšími příjmy z poplatků určených k výlučnému použití pro spolkové dálkové pozemní komunikace, „ bezprostředně po založení společnosti pro financování vytvoření úvěrového programu s možností refinancování od roku 2003 příjmy z mýta, „ od roku 2003 další rozvoj společností pro financování přerůstáním do společností pro provozování (společnost(i) dálnic) nebo spolkových dálkových pozemních komunikací. 2) Zavedení poplatku úměrného projeté trase „ do konce roku 2002 výstavba „s technickým vývojem kompatibilního“ a na ostatní kategorie silnic rozšiřování schopného systému zpoplatnění spolkových silnic, „ od roku 2003 uložení poplatku odvozeného od trasy nejprve za těžká silniční nákladní vozidla (od 12 t celkové hmotnosti) na spolkových dálnicích. Zavedení vignety také pro lehká nákladní vozidla a autobusy, jakož i případně pro osobní automobily a motocykly na spolkových dálnicích, „ rozšíření ukládání poplatků úměrných používání komunikací na všechny třídy vozidel a všechny spolkové dálkové pozemní komunikace mimo obce (v extravilánu), prováděné podle zásady přiměřeného vydání, resp. v závislosti na technických možnostech, „ zohlednění celkového zatížení z poplatků a daní při prosazování uživatelských poplatků odlehčením uživatelů od dopravního zdanění způsobem „tah za tah“. Výchozím bodem jsou rozpočtové sazby platného střednědobého finančního plánování; odlehčení by mělo přijít v úvahu, jakmile a v rozsahu, v jakém čisté příjmy z uživatelských poplatků překročí trhlinu ve financování ve výši 4 mld. DEM ročně, „ diferenciace poplatků podle druhů vozidel, oblastí sítě/dílčích sítí a dob jízdy; periodické přehodnocování klíčových dat k zpoplatnění. 3) Soukromé financování/soukromý provozovatel „ rozšíření platnosti zákona o financování spolkových dálkových pozemních komunikací v zásadě na všechna opatření výstavby dálkových komunikací, „ vytvoření správních předpokladů pro soukromohospodářská opatření, která jsou k dispozici, „ již krátkodobé stanovení tras rekonstrukce spolkových dálnic (řádově 100 km ročně), které jsou vhodné pro použití modelu provozovatele, „ od roku 2001 vypsání opatření, která mají na základě stavu plánování a perspektiv poptávky z hlediska soukromého hospodářství naději na úspěch. Předání provozovatelských koncesí prostřednictvím Spolku nebo společnosti pro financování, „ nahospodaření prostředků pro refinancování a podílení se na zisku buď prostřednictvím zvláštního mýta nebo přiřazením podílejících se poplatků/stínového mýta podle předem určených podmínek (minimální záruka, pevně stanovené horní hranice); přitom je vyloučeno zdvojené ukládání poplatků (všeobecných a speciálních), „ setrvání soukromě provozovaných prvků sítě v majetku Spolku. 28

4) Spolufinancování spolkových dálkových pozemních komunikací třetími „ financování veřejnými a soukromými uživateli, resp. zainteresovanými; „ využití národních a mezinárodních podpůrných programů. 5) Nové vymezení sítě spolkových pozemních komunikací „ stanovení přiměřených kriterií pro zařazení pozemních komunikací jako spolkových, „ stanovení právních a finančních podmínek podle nichž dojde v budoucnu k převodu ze spolkových komunikací nebo na spolkové komunikace, „ předání současných spolkových komunikací zemím nebo komunitám, které již nebudou podle příslušných kriterií zařazeny jako spolkové komunikace (se zřetelem na nejnověji přijatý rozsudek Spolkového ústavního soudu). Převzetí komunikací dosud neoznačených jako spolkové komunikace, které podle funkčních hledisek budou jako takové zařazeny, „ koncentrace Spolku na spolkové dálnice a odpovídající vybudované anebo na základě rozsahu poptávky, struktury poptávky nebo územně strukturálních kriterií odpovídajícím způsobem rekonstruované spolkové komunikace (předběžná podmínka k tomu však je, že prohloubená a doplněná šetření potvrdí praktickou realizaci a přednosti takového pojetí). 4.3.2

Založení/vysvětlení

4.3.2.1 Společnost(i) spolkových dálkových pozemních komunikací Krátkodobě se založení jedné společnosti pro financování spolkových pozemních komunikací Spolkem jako všeobecným vlastníkem pokládá za nejvhodnější vstup do realizace koncepce řešení. Bude důležitým mezníkem ve vytváření nástrojů pro přestavbu na financování uživateli; těmto prvkům bude proto nutno přikládat nejvyšší prioritu. Jako právní forma byla doporučena akciová společnost, protože y byla vyzkoušena a osvědčila se v jiných oblastech (např. Telekom, Dráha), y umožňuje pozdější přesun k privatizaci a y zabezpečuje potřebnou průhlednost obchodní činnosti. Jako první zdroje příjmů společnosti pro financování - na rozdíl od předložených závěrů vlády - mají být příjmy z časových poplatků za těžké nákladní automobily (eurovignety) od roku 2001 stanoveny zákonem. Čisté příjmy z toho budou činit předběžně 900 mil. DEM. Tím by mohla společnost posílit již od roku 2001 probíhající investiční program v pozoruhodné řádové velikosti; prokázaly to modelové výpočty poradní skupiny (příloha 3). Tím by bylo možno dodatečně realizovat potřebná opatření k odstranění úzkých hrdel, resp. zahájit jejich realizaci dříve, než se původně předpokládalo. Aby se hrací prostor společnosti pro financování zvětšil už před tím, než bude moci disponovat příjmy z ukládaných poplatků zvýšených od roku 2003, měla by jí být dána možnost omezených příjmů z úvěrů na kapitálovém trhu. Proto by se jí měly budoucí příjmy (zejména z poplatků nákladních automobilů vztažených na ujetou vzdálenost na spolkových dálnicích) stanovit zákonem již v roce 2001. Spolek by měl společnost pro financování zbavit rizika výpadku placení poplatků pro případ, že by byl zákon o stanovení poplatků opět pozměněn nebo že by byl neúčinný (podmíněné přijetí). Tím by se jí umožnilo přijímat na kapitálovém trhu dodatkové prostředky a investice, aniž by se za ně Spolek musel zaručit. Schopnosti úvěru na kapitálovém trhu může být také dosaženo, když se jí zákonem umožní refinancování na základě vypsání dluhopisů. V procesu postupného dalšího rozvoje společnosti pro financování v jednu nebo více provozovatelských společností pro spolkové dálnice a později případně pro všechny spolkové 29

pozemní komunikace by měla tato společnost souběžně se zvyšováním svého finančního hracího prostoru až cca do roku 2010 převzít věcné funkce provozu, rekonstrukce a nové výstavby spolkových dálkových pozemních komunikací. Až do tohoto okamžiku by měly být všechny uživatelské skupiny podrobeny zpoplatnění poplatky úměrnými užívání. Společnost(i) musí na jedné straně od Spolku a zemí převzít funkce a pracovníky, na druhé straně by ale mělo dojít k posílení úloh soukromého provozovatele/koncesionáře - např. služba provozu, ukládání, vybírání a zúčtování poplatků, modernizace/ nová výstavba jednotlivých tratí/úseků sítě. 4.3.2.2 Poplatek za trasu závislý na zatížení Určení výše a struktury uživatelských poplatků nabývá v závislosti na přestavbě financování ústřední význam. Na objednávku komise k tomu vypracovala poradenská skupina návrh. Jeho pojetí a uplatnění je krátce naskicováno dále a podrobně rozpracováno v příloze 2. Výpočet poplatku Nejprve se sledoval cíl stanovit průměrnou výši poplatků pro těžké nákladní automobily (nad 12 t celkové hmotnosti), lehké nákladní automobily (mezi 3,5 t a 12 t celkové hmotnosti) a osobní automobily na spolkových dálkových pozemních komunikacích. Za základ se přijalo, že ukládané poplatky celkem- podle platného práva EU (nařízení ES 92/62) - mají zajistit úhradu nákladů dopravní cesty za stavbu, uchovávání podstaty, údržbu a provoz spolkových dálkových pozemních komunikací. Diferenciace podle hledisek nároků na kapacitu („náklady z kongescí“) nebo ochoty k placení nebyla zprvu předpokládána, ale byla vzata v úvahu při pozdějším zformování. Externí náklady - pokud nejsou tak jako tak začleněny do investičních nákladů - nebyly v souladu s principy řešení vzaty v úvahu. Základní metodika výpočtu nákladů dopravní cesty byla vyvinuta pracovní skupinou pro náklady dopravní cesty ve spolkovém ministerstvu dopravy a DIW do roku 1987 pro spolkové ministerstvo dopravy a následně použita pro DB AG (1997) a ADAC /BGL (2000), vztaženo na léta 1994 a 1997. Hlavním základem je výpočet majetku v zařízeních, který ročně zpracovává DIW pro sektor dopravy. Metodický základ vychází z fikce státního podniku, který provozuje dopravní infrastrukturu podle podnikově hospodářských hledisek, ale v určitých bodech se odklání od postupu soukromých podniků. To se týká: „ zúročení vázaného kapitálu nízkými reálnými úroky, které nezohledňují podnikatelské riziko, „ ohodnocení věcných zařízení za pomoci průměrné úrovně opotřebení, tak, aby nemělo využití dopravní cesty žádný vliv na odpisy, „ přiřazení nákladů kategoriím uživatelů výlučně podle aspektů vyvolání nákladů, zejména nezávislých na pružnosti poptávky. Všeobecné pojetí kalkulace nákladů Použije se zásada úplných hospodářských nákladů podniku. Nákladovými prvky jsou: „ kapitálové náklady nové výstavby, renovace a údržby, sestávající z odpisů vloženého kapitálu a jeho zúročení, „ běžné náklady údržby a provozu. Náklady byly kategoriím vozidel přiřazovány podle rozsahu jejich vyvolání („zavinění“). Přitom se rozlišovaly: „ funkce vztahující se k dopravě a mimodopravním funkcím (u poslední položky se berou v úvahu celkové náklady), „ kategorie pozemních komunikací, „ kategorie vozidel, „ tuzemských a zahraničních uživatelů komunikací. Princip nákladů podle jejich vyvolavatelů vztažených na kategorie vozidel byl stanoven za pomoci dopravně technických základů využívání plochy komunikací, požadavků na zpevnění 30

vozovek a vlivu na opotřebení komunikací. Všechna data o nákladech a dopravě byla vztažena na rok 2000. Speciální pojetí DIW použil koncepci trvalého udržení infrastruktury („perpetual inventory method“). Nadto byla ale podřízena kvalifikovanému udržení podstaty; to znamená, že při inovaci dosavadního technického stavu bude dána přednost také rostoucím požadavkům na bezpečnost a ochranu životního prostředí. Základem výpočtu kapitálových nákladů bylo čisté jmění v zařízení spolkových pozemních komunikací podle kalkulací DIW, přehodnocených na rok 2000. K tomu přistupují pro udržení podstaty nutné, přesto však dosud neprovedené investice; byly odhadnuty pro časové období 1991 až 2000 na cca 15 mld. DEM pro spolkové dálnice a 13 mld. DEM pro spolkové silnice. Úroková sazba pro zúročení kapitálu byla stanovena ve výši 3 % (DIW: 2,5 %) jako reálný národohospodářský úrok; tato úroková sazba byla mimo jiné použita také pro plánování spolkových dopravních cest. Alokace nákladů na kategorie vozidel byla provedena podle následujících zásad: „ 50 % investic připadá na zpevnění vozovek a jsou tedy závislé na hmotnosti na nápravu (údaj BMVBW), „ náklady na obnovu, údržbu, jakož i údržbu podmíněnou opotřebením se dělí podle silničních testů AASHO (4. mocnina zatížení na nápravu), „ odpisy jsou prováděny podle faktorů ekvivalence (spoluovlivňování dopravních toků), „ provoz, dopravní policie atd. podle příslušného jízdního výkonu. Rozdíly v kalkulaci nákladů cesty DIW spočívají hlavně v přihlédnutí k dodatečným odpisům kvůli kvalifikovanému udržení podstaty a ve volbě stanoveného úroku. Průměrná výše poplatku Podle uvedených premis a za použití aktuálních předběžných hodnocení dopravních výkonů jednotlivých kategorií vozidel pro rok 2000 byly odvozeny následující výše poplatků tabulka 4.1. Tabulka 4.1: Náklady dopravní cesty v DEM/vozokm v průměru za části spolkových dálnic a spolkových silnic s mýtem těžké nákladní lehké nákladní osobní automobily automobily nad 12 t automobily spolkové dálnice 0,30 0,075 0,03 spolkové silnice 0,85 0,19 0,10 shrnutí 0,40 0,11 0,05 Konstatuje se, že poplatky orientované na náklady dopravní cesty na vozokm na spolkových silnicích vyšly výše, než na spolkových dálnicích. Je to odůvodněno dvěma faktory: „ dopravní výkony na km trasy jsou u dálnic podstatně větší, než u spolkových silnic; s rostoucím využitím dochází také k silné degresi průměrných nákladů, „ u spolkových silnic se vychází z toho, že přinejmenším střednědobě u nich budou podstatně větší části silnic nezpoplatněny mýtem; to platí především pro trasy v intravilánu. Přesto je však třeba zrazovat od toho, aby byly úseky spolkových silnic zpoplatněny vyššími poplatky než spolkové dálnice. To by mohlo mít nežádoucí důsledky ve formě ještě silnějšího přesunu přepravy na krátké vzdálenosti a regionální přepravy do nově uspořádané sítě. Dále

31

je využití spolkových silnic často spojeno s využitím spolkových dálnic, takže je oprávněná smíšená kalkulace. Mezinárodní srovnání ukazuje, že je předpokládaná výše poplatků zcela harmonizována s poplatky za užití dálnic v sousedních zemích (viz příloha 2), ba dokonce leží zřetelně pod touto hranicí. Na rozdíl od doporučeného principu vztahovat poplatky bezprostředně na přičitatelné náklady cesty budou poplatky za jednotlivé kategorie vozidel také zčásti stanoveny podle hledisek ochoty k placení a většího přitažení užitkové dopravy; to vede k podstatně větší zátěži osobní dopravou. Také s ohledem na celkové dopravní zdanění zůstává předpokládaná výše zpoplatnění v rámci podmínek platných ve srovnatelných zemích. Postupné uplatňování Ukládání poplatků závislých na dopravních výkonech má být na spolkových dálnicích zavedeno od roku 2003 nejprve pro nákladní automobily nad celkovou hmotnost 12 t. Z kalkulace nákladů dopravní cesty vychází průměrná sazba zpoplatnění ve výši 0,30 DEM za vozokm. Lze očekávat, že bude v blízké budoucnosti k dispozici technika, která umožní začlenění dalších druhů vozidel a spolkových silnic do systému poplatků úměrných používání. Sazby poplatků pak mohou být nasazeny jako průměry za spolkové dálnice a spolkové silnice - viz tabulka 4.1. Odstupňování poplatků - vycházející ze středních hodnot podle typů vozidel (např. hmotnostních tříd, počtu náprav), odpovídající jejich identifikovatelnosti pro elektronický systém inkasa a případně se nadto orientující na vytížení silnic, by se mělo přezkoumat a případně později sledovat. Těžká doprava - mimo jiné podle výpočtů nákladů dopravní cesty provedených DIW- dosud, pokud jde o daně nebo poplatky (vignety), nebrala v úvahu přibližnou úměrnost k jejímu podílu na vyvolaných nákladech silnic; potud je zavedení poplatků úměrných používání nejprve v této oblasti oprávněné. Plastický obraz poměrů vyjadřuje mnohokrát citovaný výsledek studie university Cambridge, podle kterého jedno jediné 40 tunové vozidlo v průběhu svého nasazení má stejně velké nároky na infrastrukturu, jako 160 000 osobních automobilů s celkovou hmotností jedné tuny. S uložením poplatku vztaženého na těžké nákladní automobily nad 12 t na spolkových dálnicích by se mělo začít v plánovaném okamžiku. To předpokládá, že probíhající řízení pro vytvoření k tomu potřebné infrastruktury bude organizačně zabezpečeno tak, aby byl do konce roku 2002 funkční systém schopný k nasazení. Při rozhodování o systému poplatků by se měl brát zřetel na to, aby byla zabezpečena možnost jeho rozšíření na jiné kategorie silnic a skupiny uživatelů, resp. zajištěna jeho kompatibilita se systémy, které případně budou později použity na nižší úrovni spolkových dálkových pozemních komunikací; současně je však zapotřebí vzít zřetel také na slučitelnost se systémy a normami, resp. normalizací na evropské úrovni. Komise doporučila v této souvislosti dát již od počátku signál ve smyslu očištění od zatížení poplatky a daněmi (kompenzující snížení spotřební daně na palivo). V této souvislosti se poradenská skupina přiklonila ke zkušenostem ze současné odborné diskuze a odhadla 50 % na počátku sedmdesátých let platných sazeb daní na motorovou naftu (33 feniků/l) jako „účelově vázaných“ pro výstavbu spolkových dálkových pozemních komunikací. Při průměrné spotřebě paliva 30 - 35 l na 100 km z toho plyne v příslušné třídě vozidel fiktivní příspěvek k úhradě nákladů silnic cca 5 feniků/vozokm (bez zohlednění DPH). Vzhledem k výše uvedené sazbě 30 feniků na vozokm to vede k poplatku v průměru cca 25 feniků/vozokm (v současnosti cca platná DPH). To odpovídá mýtům ukládaným v Evropě a je to také slučitelné s právem EU. Vozidla, která tankují v zahraničí, budou v každém případě zvýhodněna a to je nutno v přechodné etapě přeměn vzít v úvahu.

32

S ohledem na jízdní výkony v roce 2000 - cca 21,5 mld. vozokm těžkých nákladních automobilů na spolkových dálnicích - z toho účetně plyne - po odečtení systémových nákladů dosud odhadovaných na 500 mil. DEM ročně - příjem cca 4,9 mld. DEM ročně; tyto příjmy se při praktickém prosazování vzhledem k různým efektům (části sítě bez mýta, neplatiči, jakož i potlačování a přesun) zmenší. S vysokou pravděpodobností nebudou však nižší než řádově 4 mld. DEM ročně. Konkrétní okamžik, k němuž se uvádějí technické, infrastrukturální a organizační předpoklady pro ukládání poplatků odvozených od projeté trasy, resp. v širším smyslu poplatků úměrných užívání také v oblasti jiných kategorií vozidel a spolkových pozemních komunikací v přijatelné relaci náklady - užitek, není v současnosti v dohledu; to platí především pro osobní automobily. V přechodné etapě je v zásadě zapotřebí vzít v úvahu všechny ostatní varianty ukládání poplatků a kompenzace v oblasti dávek v dopravě. V tabulce 4.2 jsou příslušné nástroje seřazeny podle zvolených kriterií. Tabulka 4.2 Zařazení nástrojů pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací nástroj poplatek nálepka/vigneta účelové vázání převod přep. kriterium daň z min. olejů vztah (nejprve) čas spotřeba vlast. vozidla trasa výdaj systému velký střední žádný omezený výdaj kontroly velký střední žádný omezený spec. pro typ silnice ano ano ne ne začlenění cizích vozů ano ano ne nebo zčásti ne ekologická. oprávněnost zčásti ne ano omezeně ano Ve studii firmy Dornier z roku 1999 předložené k vignetám (dálničním známkám) pro motocykly, osobní automobily, lehké nákladní automobily a autobusy na spolkových dálnicích byly stanoveny roční ceny: y motocykly 40 DEM, y osobní a lehké nákladní automobily do 3,5 t 80 DEM, y lehké nákladní od 3,5 t do 7,5 t 850 DEM, y autobusy nad 3,5 t 1000 DEM, y nákladní auta 7,5 t až 12 t 1200 DEM. Jako příjmy byly odvozeny ze systémových nákladů („střední odhad“) hodnoty: y lehké nákladní automobily/autobusy 267 mil. DEM, y osobní auta, motocykly 2227 mil. DEM. Relace doporučených poplatků za známky (vignety) jsou s ohledem na věcně vyvolané náklady dopravní cesty a při zohlednění relativního zatížení daní z minerálních olejů přezkoumatelné - v neposlední řadě proto, aby se v této souvislosti působilo proti výraznému nebezpečí, že zahraniční provozovatel pošle na cestu „dva malé nákladní automobily místo jednoho velkého“. Pokud se vezme za základ průměrný příjem z dálničních známek zahrnující všechny kategorie známek (vignet) ve výši cca 500 DEM za lehké nákladní automobily a autobusy, vychází vědecká rada dopravy BMVBW z toho, že v této oblasti může jít ročně o obnos cca 1 mld. DEM, přičemž byly do propočtu zahrnuty i lehké nákladní automobily do 3,5 t celkové hmotnosti. Firma Dornier doporučila zavedení vignet jen pro lehké nákladní automobily a autobusy s odůvodněním, že kontrolní výdaj na jeden osobní automobil není v žádném rozumném poměru k příjmům. Komise je přesvědčena, že kontrolní náklady jsou nasazeny níže, než jak předpokládal Dornier; to by mělo být ještě jednou kriticky přezkoumáno. Doporučila

33

zavedení vignety pro lehké nákladní automobily/autobusy a při pozitivním výsledku přezkoumání také pro osobní automobily/motocykly na spolkových dálnicích. Výše poplatků za osobní automobily a motocykly by měly být orientovány na návrhy Dorniera; v oblasti lehkých nákladních automobilů a autobusů se naproti tomu doporučuje zvýšení ceny roční vignety v průměru na 1200 DEM. Pro zavedení vignet také pro osobní automobily/motocykly hovoří především: y přiblížení se stejnému zacházení se všemi kategoriemi vozidel; y znatelný nárůst kompenzací za dopravní zdanění pomocí poplatků ve spojení s y nastolením zásady přímého vztahu užívání k uživatelskému poplatku. (který u daně z minerálních olejů není dán). Při zavádění mýta spočívajícího na čase pro lehké nákladní automobily/autobusy, osobní auta a motocykly na spolkových dálnicích současně se zavedením mýta podle ujeté trasy pro těžké nákladní automobily v roce 2003 je na základě předpokladu vědecké rady a Dorniera, jakož i při zohlednění očekávaného dalšího přírůstku dopravy, lze počítat podle systémových nákladů s příjmy cca 2,5 mld. DEM. V zásadě by podle předloženého principu převodu všechny příjmy z poplatků, které jdou nad rozpočet platného střednědobého finančního plánování, tj. navíc cca 4 mld. DEM, měly být v plném rozsahu přesunuty ve prospěch odlehčení dávek v dopravě, jinak by došlo k dodatečnému zatížení uživatele dvojím způsobem, a to y uživatelským poplatkem a daní, jakož i y systémovými náklady. Systémové náklady jsou přitom na jedné straně cenou za přestavbu rozpočtového financování na financování uživateli, na druhé straně také ale za správnější orientaci na úhradu dopravní cesty podle využití, v neposlední řadě s ohledem na zahraniční uživatele. Dvojí zatížení uživatelským poplatkem a zdaněním není systémově konformní. S příjmy z uživatelských poplatků za těžké nákladní automobily na spolkových dálnicích ve výši cca 4 mld. DEM ročně se přinejmenším vyrovná mezera ve financování, pokud se použije navrhovaný poplatek v průměru 25 feniků za vozokm a za předpokladu, že již snížené rozpočtové příjmy nebudou ještě dále kráceny. S příjmy z vignet osobních automobilů by pak byl možný nárůst kompenzace daně z minerálních olejů a podle Komisí doporučeného principu přestavby také potřebný. Rezignace na vignety osobních automobilů by byla stejně významná tím, že po mnoho let k započetí věcného přechodu z rozpočtového financování na financování uživateli v této souvislosti nedošlo. Tento důsledek z politického hodnocení by se měl dát na vědomí uživatelům s osobními automobily. Ve stavu „dohánění“ by bylo - vztaženo na rok 2000 - podle výpočtů poradní skupiny (příloha 2) na základě odlehčení rozpočtu snížení daně z minerálních olejů o 25 až 28 feniků na l litr systémově konformní. Těžké tuzemské nákladní automobily budou v průměru zatíženy znatelně výše, lehké tuzemské nákladní automobily budou zatíženy nepatrně výše. Na jednotlivý osobní automobil vychází - podle kalkulačních variant - čisté zatížení v průměrné roční výši 80 až 110 DEM. Účinky na hospodářské postavení Německa a německé dopravní živnosti S ohledem na veřejnou diskuzi o možných negativních účincích zavedení uživatelských poplatků źa těžké nákladní automobily na spolkových dálnicích v přepokládané průměrné výši 25 feniků za vozokm pověřila komise analýzou poradenskou skupinu (příloha 2). Nejdůležitější výpovědi analýzy lze shrnout takto: „ zvýšení logistických nákladů ve Spolkové republice y vztaženo na podnikání v nákladní dopravě cca 5 %, y vztaženo na sektor logistiky 1,5 - 2,5 %, „ nárůst cen v dopravě cca 11 %,

34

( na dálnicích v průměru méně než 2 feniky na tkm) „ marginální narůst cen produktu/zboží „ nízko hodnotné zboží, u něhož představují náklady na dopravu podstatnou část ceny, nebude v zásadě po dálnicích přepravováno a proto nebude dotčeno „ negativní účinky na hospodářské postavení Německa jsou vyloučeny; také německé dopravní podniky nejsou v nebezpečí „ předkládaná výše zpoplatnění nedosahuje ani zdaleka řádových hodnot poklesu ceny přepravy nákladními automobily od roku 1994. Hlavní efekt zavedení dotyčného poplatku by měl spočívat v zlepšení stupně vytížení optimalizací vozidel a jejich provozního nasazení a oběhu. To by zčásti zachytilo nárůst nákladů. Mezinárodní konkurenční situace by byla málo ovlivněna, protože poplatky vztažené na jízdní výkony by byly pojaty teritoriálně, tzn. stejně pro tuzemské a zahraniční dopravní podniky. Není nutno obávat se vysoké stimulace v zemích s nízkými poplatky za dopravu. To by se mělo vyplatit v prvé řadě dopravním podnikům, které provádějí v zahraničí kabotážní přepravy. Obava německých dopravních podniků posléze nevede k tomu, aby se jezdilo s nízkými maržemi, takže je tu stěží možnost zachytit vícenáklady. Je tu obava, že při zvyšování cen v dopravě ve značném rozsahu odpadnou, budou převedeny nebo přejdou na zahraniční dopravce. Takové efekty nevedou ale zpět k uživatelským poplatkům, protože postihují každého dopravce bez ohledu na sídlo jeho firmy. Mnohem více plynou z rozdílného zatížení daní z vozidel a minerálních olejů, které budou ovlivněny v Německu prostřednictvím ekologické daně a v zahraničí zčásti prostřednictvím návratek daní z minerálních olejů (Nizozemsko, Belgie). Zde se vyzývají politická místa, aby vytvořila stejné daňové podmínky pro správnou mezinárodní konkurenci. Při součtu všech zatížení z poplatků a daní včetně ekologické daně se musí také přihlédnout k tomu, že se posune konkurenční situace mezi provozovateli silniční dopravy různých zemí EU. 4.3.2.3 Soukromé financování/soukromý provozovatel Zákon o soukromém financování výstavby spolkových dálkových komunikací (FStrPrivFinG) by měl být krátkodobě rozšířen na všechna opatření, vztahující se na výstavbu a udržování spolkových dálkových pozemních komunikací, aby se aktivoval doplňkový soukromý kapitál pro realizaci naléhavě nutných opatření v zřetelně větším rozsahu, než je to možné v rámci současně platných rámcových podmínek. To však může být úspěšné jen tehdy, když se v protikladu k dosud praktikovanému postupu nebudou brát v úvahu jenom národohospodářské přednosti, ale budou vybírány především z hlediska hospodářského provozu zajímavé projekty a projdou také v konkurenci. S nejvyšší prioritou by tak měly být zvoleny projekty k rekonstrukci spolkových dálnic, u nichž by se mělo alternativně k soukromému financování, resp. jako jeho doplněk, začít používat modelu provozovatele. Od roku 2001 by měla být ročně vypsána rekonstrukce cca 100 km spolkových dálnic. Soukromí provozovatelé, kteří by v rámci vypsání koncese zvítězili, by měli být v největším možném rozsahu financováni z poplatků, závislých na výkonu na dosavadních úsecích tras dálnic. Jinak než u opatření v rámci FStrPrivFinG by neměla být připuštěna jakákoliv úprava, která by se lišila od jednotné výše poplatků platné na celé síti spolkových dálnic. Pokud financování opatření k rekonstrukci prostřednictvím dosud zákonem upravených, resp. v dohledné době zavedených uživatelských poplatků není možné, měly by být odlišné částky vyrovnány cestou finančního přesunu, resp. zabezpečením stínového mýta pro příslušné skupiny uživatelů, kterým dosud nebyly ukládány uživatelské poplatky. Provozovatelé by pak dostali přiměřené podíly z poplatků od společnosti pro financování spolkových pozemních komunikací. V případě zavedení vignet i pro jiné

35

kategorie vozidel by měla společnost pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací dostat všechny příjmy, které budou plynout v plném rozsahu z těchto vignet, resp. jejich odpovídající podíl. Model provozovatele může být uplatněn, aby se zhodnotila podstatná část dosud provedených trojpruhových rekonstrukcí komunikací a opatření pro novou výstavbu. Proces vypisování a zadávání koncesí by měl spočívat v rukou společností pro financování spolkových dálkových komunikací. Modelové výpočty poradní skupiny prokázaly, že by například při rekonstrukci dvojpruhové na třípruhovou komunikaci v rozsahu zadání výstavby 100 km tras ročně v období od roku 2002 do roku 2008 představoval hrubý objem stavebních prací, který by přešel na soukromé koncesionáře cca 10 mld. DEM (příloha 3). To by mělo mimo jiné následující přednosti: „ soukromí koncesionáři se obslouží samostatně na kapitálovém trhu a zbaví tak společnost pro financování spolkových dálkových komunikací, resp. Spolek v odpovídajícím rozsahu od přijímání úvěru, „ vzniká nový trh pro provozování dálkových silnic; lze očekávat, že konkurence mezi správami pro zadávání zakázek a soukromými koncesionáři povede k inovačnímu zlepšování nabídky, „ s využitím zkušeností učiněných v zahraničí (např. Anglie, Nizozemsko) je možné vyšší příjmy soukromého provozovatele konstrukcí efektivním zacházením s projektem zjevně víc než vyrovnat, takže celkově se operuje s náklady, které jsou příznivější. 4.3.2.4 Spolufinancování spolkových dálkových pozemních komunikací třetím Spolufinancování spolkových dálkových pozemních komunikací za pomoci EU, např. v rámci rekonstrukce transevropské sítě, je až dosud bráno v úvahu; objem je ovšem v porovnání s potřebou marginální, může však být podle možnosti navýšen. Podstatně vyšší význam má podpora dopravní infrastruktury v nových spolkových zemích z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRE). V létech 2000 až 2006 bude z fondu k dispozici 3 mld. DEM, z toho 1,9 mld. DEM na rekonstrukce a výstavbu spolkových dálnic. Dále připravují prostředky na projekty pro komunikace s mýtem Evropská investiční banka a Kreditanstalt für Wiederausbau, které bylo možno v SRN až dosud využívat jen omezeném rozsahu. Spolkové země, komunity a také sousední státy očekávají od projektů na rekonstrukci a novou výstavbu v oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací podstatné pozitivní ekonomické efekty a jsou v narůstající míře připraveny k spolufinancování, když to povede k rychlejší, resp. dřívější realizaci opatření. V současné době probíhá spolufinancování ze spolkových zemí Brémy ( podíl země 105 mil. DEM), Porýní - Vestfálsko (405 mil. DEM) a Sasko - Anhaltsko (63 mil. DEM). Také soukromé osoby zainteresované na prováděných jednotlivých opatřeních k rekonstrukci, resp. k výstavbě, by se měly na investicích podílet: v Emslandu (Dolní Sasko) je k tomu první příklad, na jehož základě je možno očekávat spolufinancování prostřednictvím sousedního Nizozemska. Podíl financování z reklamy a sponzoringu v oblasti spolkových dálkových komunikací bude podle zkušeností v zahraničí (např. Francie) dosahovat v nejlepších případech několik procent. Přesto by měly být odstraněny existující právní zábrany, aby se vyčerpaly možnosti, které tu nadále zůstávají. 4.3.2.5 Vymezení sítě spolkových pozemních komunikací Spolkové pozemní komunikace mají především sloužit nadregionální automobilové dopravě; na základě toho mají prostory bez přímého napojení na spolkové dálnice navazovat na účinný velkoprostorový síťový systém. V prvé řadě jako důsledek rekonstrukce dálniční sítě dojde na mnoha úsecích silnic pro dálkovou dopravu, deklarovaných jako spolkové, k přesunu úloh. Určit, zda ještě spolkové silnice plní své původní úkoly, je možné v závislosti na 36

rozmanitých kriteriích. Jedním z nich bude zcela jistě podíl dálkové dopravy. Při velmi omezených podílech bude muset být položena otázka oprávněnosti jejich určení jako spolkových silnic. Podle vyjádření poradní skupiny má v současnosti sotva 20 % tras spolkových silnic v extravilánu a 8% tras v intravilánu podíl dálkové dopravy vyšší než 20 %; to spočívá na předpokladu, že se jízdy do vzdálenosti 50 km počítají k regionální, resp. místní dopravě. To vysvětluje, proč je zapotřebí určité očištění; komise doporučuje v této souvislosti provést dodatečná šetření. Síť spolkových silnic by měla být v budoucnu omezena na takové silnice, které na základě rozsahu poptávky a její struktury nebo územních kriterií mají věcný charakter a funkce spolkových pozemních komunikací. Spolkové komunikace, které tato kriteria neplní, by měly být převedeny na země, resp. komunity. To předpokládá úpravu finančních modalit mezi Spolkem, zeměmi a případně komunitami způsobem, který bude stabilním základem pro zachování podstaty příslušných komunikací. Obecné převedení všech komunikací označených v současnosti jako spolkové dálkové silnice na zpoplatnění uživatelů může takovým základem být; mýto, které by na převedené silnice připadlo, by se pak přidělilo zemím. V procesu nové úpravy vymezení by měly být regulativy správy zakázek zemí pro spolkové silnice přizpůsobeny změněným rámcovým podmínkám. Spolek a země vedou k tomu v současné době rozhovory a v zásadě dosáhly širokého sjednocení názorů. Protože změny v přiřazování výdajů, požadované zeměmi, mají pro Spolek vážné finanční důsledky, mohly by jít na vrub investic. 4.3.3 Potřeba právní regulace Zřízení společnosti pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací vyžaduje novou právní úpravu; tato úprava je ale možná bez změny ústavy. Totéž platí v zásadě také pro vybavení finanční společnosti příjmy z vignet, resp. od roku 2003 příjmy z poplatků za těžké nákladní automobily. Jinak vzniká při takto provedeném vyjmutí příjmů/výdajů ze spolkového rozpočtu otázka slučitelnosti s článkem 110 ústavy; lze doporučit změnu ústavy, aby se zajistilo věcné oprávnění pro vyjmutí částek z rozpočtu. Jako zdůvodnění přichází v úvahu převedení na financování uživatelem, představující pro společnost pro financování první krok. „Další vývoj“ společnosti pro financování v provozovatelskou společnost vyžaduje posléze také změnu ústavy, v každém případě tehdy, když se zasahuje podstatným způsobem do správy zakázek, které jsou popsány v článku 89,90 odst. 2 ústavy. Takový zásah je u dálkových silnic potřebný již tehdy, když jedna jediná spolková země již nemá žádný věcný podklad pro správu spolkových dálnic; tudíž největší část spolkových dálnic v zemi je provozována soukromě. Také začlenění společnosti pro financování do udělování koncesí se dotýká působnosti zemí, zajištěných v článku 90 odst. 2 ústavy, a proto se doporučuje také z těchto důvodů změna ústavy. Poplatky za trasu, resp. zatížení mohou být se zřetelem na záměry evropského práva zavedeny jednoduchým spolkovým zákonem. Rozšíření ukládání poplatků na všechny třídy vozidel a všechny dálkové pozemní komunikace je v zásadě z hlediska ústavního práva bezvýznamné. Při vytváření, resp. financování systému poplatků vzal zákonodárce v úvahu ústavně právní záměry, zejména zásadu proporcionality a úvahy na stejné jednání, tedy jednotný přístup k zatížení ve smyslu orientace na vyměřování poplatků podle prospěchu, resp. vyvolaných nákladů. Účelové vázání je bez dalšího možné zavést jednoduchým zákonem. Rozšíření zákona o soukromém financování výstavby dálkových silnic je možné prostou změnou zákona. Zákonných možností ke zkrácení procesů plánování, případně omezení právních prostředků, je nutno široce využít. Body „kalkulovatelné riziko“, resp. „správné podílení se na riziku“ představují především směrnici pro vytváření smluvních vztahů mezi soukromým provozovatelem a státním „zadavatelem“. Nejedná se v žádném případě primárně 37

o zákonodárná opatření, jež by byla potřebná. Přiřazení účastnických poplatků („stínové mýto“) je v zásadě alternativou k bezprostřednímu refinancování prostřednictvím poplatků. Může být zavedeno jednoduchým zákonem. Spolufinancování spolkových dálkových pozemních komunikací třetím se již používá. Je, pokud jde o spolufinancování zeměmi a obcemi, podle článku 104 a odst.1 ústavy ovšem v zásadě nepřípustné. Podle aktuální ústavně právní situace je možné spolufinancování zemí (a komunit) provádět jen zcela omezeně, a to jen tehdy, když tím je současně plněna nějaká zvláštní úloha. Otevření dalekosáhlých možností spolufinancování zeměmi a komunitami, jakož i institucemi Spolku a zemí předpokládá změnu ústavy. Spolufinancování soukromou třetí osobou se podle článku 104 a ústavy nepředpokládá. Hodno doporučení je ale zavedení jednoduchého právního základu. Dosažení příjmů reklamou a sponzoringem je podle zákona přípustné. Zde mohou být možnosti změnou zákona o spolkových dálkových komunikacích a jiných právních dokumentů rozšířeny, aby se odbouraly právní restrikce (při zachování požadavků na bezpečnost a snadnost silniční dopravy). Je zapotřebí dalšího přezkoumání, zda kriteria, podle kterých by v budoucnosti došlo k označení komunikace za spolkovou silnici na základě platného práva (zákon o spolkových dálkových komunikacích), mohou zůstat nezměněna. U otázky, zda Spolek může dát pokyn některé zemi, aby spolkovou silnici nebo její úsek ze spolkového označení vypustila (tedy přiřadila k zemským silnicím), je nutno vzít v úvahu závěr spolkového ústavního soudu k této problematice ze dne 3. července 2000. S ohledem na centrální geografickou polohu spolkové republiky je nutno zásady obecně posoudit i podle jejich účinků na Evropu. 4.4 Spolkové kolejové dopravní cesty Dopravní a finanční politika vycházejí z toho, že problémy dráhy jsou v zásadě vyřešeny drážní strukturální reformou z roku 1994. Státní dráhy DB a DR byly oddluženy, osvobozeny od běžného penzijního zatížení, mohly se zbavit nadbytečného personálu a železnice vybavit pro větší obrat směrem k trhu. Fakticky se splnily naděje na zlepšení hospodářské situace jen na straně nákladů. DB AG v rozpětí let 1994 až 1999 dosáhla skoku v produktivitě přes 100 %; spočíval v zásadě na značném snížení personálu. Z hlediska trhu a výnosů zůstala situace naproti tomu daleko za očekáváním. Celkové oddlužení a znehodnocení majetku působilo jen přechodně. Podnik je nyní znovu ve finančních těžkostech; o tom svědčí v neposlední řadě obnovené požadavky na vyšší státní pomoc. K tomu bude budoucnost podniku ztížena následujícími vlivy: „ vypuštěním pomoci u starých dluhů, „ nárůstem odpisů, „ snížením investiční pomoci, „ ohrožením regionalizace prostředků. Osobní dálková doprava ukazuje jen skromné tempo růstu, nákladní doprava se pohybuje do značné míry směrem dolů, a to především pokud jde o výnosy. Jen u regionální osobní železniční dopravy je možno zaznamenat větší přírůstek; to je však vyvoláno dalekosáhlými dotacemi, protože to se vztahuje v první řadě na to, že regionalizace osobní dopravy s sebou přinesla jak mohutné investice do regionální kolejové sítě, tak dodatečné objednávky výkonů prostřednictvím veřejných nositelů úkolů. Finanční situace DB AG je v důsledku slabých výnosů a z toho plynoucích podstatných nárůstů nákladů u nových stavebních záměrů velmi napjatá. Finanční dávky Spolku drahám připadají jen zčásti na oblast investic do infrastruktury. Ve střednědobém výhledu na ně až dosud připadlo v průměru více než 20 mld. DEM ročně. V návrhu na spolkový rozpočet na rok 2001 má být tato částka zkrácena na 16,3 mld. DEM.

38

K tomu přistupují prostředky z regionalizace; např. v roce 1999 činily tyto prostředky pro DB AG cca 8,4 mld. DEM. Nahospodaření nákladů na dopravní cesty prostřednictvím poplatků nebude v dohledné době ani zdaleka možné. Na tomto pozadí nemůže být vypořádání s financováním spolkových kolejových dopravních cest odděleno od politických, systémově specifických a organizačních podmínek. Musí se zajistit, aby bylo jasno v následujících otázkách: „ kolik železnic si chce Spolková republika dovolit, „ jak musí vypadat dráha, kterou si chce dovolit, „ jak musí vypadat dopravně politické rámcové podmínky, aby si dráhu, kterou si chce dovolit, také mohla dovolit. 4.4.1 Prvky koncepce řešení 1) Koncentrace DB AG na kolejovou síť Spolku (cca 20 000 km) „ předání regionální a místní sítě (tratí) na země, komunity, svazy nebo soukromý sektor, „ stanovení rozhraní mezi spolkovými sítěmi a jinými sítěmi z hlediska optimalizace provozně ekonomické a specifické podle nabídky, „ rozhodnutí o tratích, které mají jen omezený dopravní význam/perspektivu od míst po země/komunity. 2) Podpora konkurence na železnici „ vyčlenění DB AG Netz (s kolejovou infrastrukturou, provozní infrastrukturou a řízením provozu) z DB AG Holding jako politický cíl; zůstává akciová společnost, která se převede z dnešního zprostředkovaného na znovu bezprostřední vlastnictví Spolku; dlouhodobě bude možno dojít k omezení podílu Spolku na 51 % (odst. 87 e odst. 3 ústavy), „ odlehčení DB Netz AG od břemene nahospodaření úhrady úplných nákladů dopravní cesty. Stanovení podílu s přihlédnutím k „politickému podněcování“, vyhnutí se investicím do jiných dopravních cest v průběhu hlavních dopravních koridorů nebo s ohledem na větší využití kolejové dopravní cesty; kalkulace ceny za trasu podle platného práva ES. „ ustavení zvláštního regulačního stanoviště v organizaci BMVBW. Síť drah musí být otevřena všestranné nediskriminační konkurenci na příslušných trzích. Cílem je rozhodující zhodnocení systému železnice na příslušných trzích. Podle zkušeností s deregulací a liberalizací v jiných odvětvích dopravy (letectví, silniční nákladní doprava, pošta, telekomunikace) se ukazuje, že je to možné. 3) Skutečná/materiální privatizace oblasti dopravy „ očištění portfolia a soustředění se na dopravní funkce; osamostatnění, prodej, spojení s případným podílením se na jiných podnicích; hlavní kriteria: schopnost kapitálového trhu, více dopravy na železnice. „ v důsledku odlišných funkcí a finančních základů striktní oddělení osobní dálkové dopravy a osobní dopravy „blízké“ (na krátké vzdálenosti). 4) Politická objednávka na prosazení nového uspořádání podniku „ DB AG ve své dosavadní struktuře musí v přechodném období až do vyčlenění Netz AG stačit plnit dvě zakázky, které musí upřesnit stát jako vlastník: 1. zakázka: další rozvoj funkcí a organizace sítě podle požadavků trhu, jakož i zadání Spolku, tj. y zachování a provozní řízení sítě, y nejlepší možné a nediskriminační „ztržnění“ tras, y kvalifikované udržování a případně modernizace infrastruktury.

39

5)

6)

7)

8)

2. zakázka: kvalifikování oblastí dopravy v takové formě, aby byla vcelku nebo v jednotlivých částech schopná fungovat na kapitálovém trhu a aby bylo dosaženo podstatného zvýšení dopravy na železnici (zvýšení podílu financování uživatelem). Zavedení systémů podnětů/cílových záměrů „ zavedení diferencovaných cílových záměrů ve spojení s účinnou reglementací bonusů a sankcí managementu DB Netz AG s ohledem na nárůst efektivnosti, zlepšení ekonomické situace a vytížení sítě (nárůst dopravy na železnici - politický cíl - za předpokladu zlepšení hospodářských výsledků - podnikatelský cíl, vyčlenění služebních výkonů a úkolů údržby), „ stanovení specifických cílových záměrů pro významné investiční záměry - zlepšení stupně úhrady nákladů /hospodářských výsledků Netz AG. Silnější zaměření na Evropu „ lepší využití práv přístupu k sítím jiných států, „ překonání dosud přetrvávajících překážek na hranicích prostřednictvím mezinárodních aliancí a podílení se na aktivitě mezinárodně činných dopravních a logistických podniků, aby byly specifické šance konkurence na železnici využity lépe než dosud, „ výstavba celoevropského integrovaného nabízejícího pro vysokorychlostní železniční dopravu, „ vytvoření nových společností služeb (např. leasing vozidel), „ prosazování technické harmonizace uvnitř EU. Soukromé financování /soukromý provozovatel větších projektů novostaveb/projektů rekonstrukcí „ analogicky ke spolkovým dálkovým pozemním komunikacím (viz konec 4.3.2.2) dopravní společnosti platí cenu za trasu provozovateli/koncesionáři. Spolufinancování spolkových kolejových dopravních cest třetím „ analogicky k spolkovým dálkovým pozemním komunikacím (viz 4.3.2.3).

4.4.2 Zdůvodnění/vysvětlení Představenstvo DB se v poslední době opakovaně vyslovilo pro to, aby se podtrhla vertikální vazba při produkci výkonů kolejové dopravy a aby se posílila integrace holdingu ze společností dopravy a společnosti sítě. Jako důvod k tomu se udává: „ platí, že se využijí integrační přednosti takového svazku, „ k tomu by měly být všechny stupně přidávající hodnotu při vytváření výkonů dráhy řízeny jednou rukou, „ dráha na sebe pohlíží jako na systémový dům s plnou odpovědností za celkový výkon, „ pro rok 2004 se plánuje dostupnost soukromého kapitálového trhu a vstup na burzu. To předpokládá vlastnictví železničních tratí, „ mezinárodní příklady drážních společností, orientovaných na burzu (USA, Japonsko) prokázaly, že jen vertikálně integrované společnosti mají důvěru poptávajícího. Drážní strukturální reforma není zaměřena jen na organizační stránku privatizace, nýbrž i na její materiální stránku. Názor vyjádřený DB AG (předseda představenstva Mehdorn), že se podnik v několika létech stane schopným vstupu na kapitálový trh/burzu je logickým důsledkem, který z toho plyne. Nicméně se klade otázka, zda je to při zahrnutí pod vlivem sítě (heslo „vertikálně integrovaný dopravní koncern“) možné. Odpovědí komise je jasné "NE". Je pro oddělení Netz AG od jiných společností. DB Netz AG zůstane i při omezení na spolkovou síť tratí nadregionálního významu v dohledném období nadále závislá na vysokých státních příspěvcích. Předpoklad, že by stát měl předem na desetiletí závazně určovat vysoké státní příspěvky pro síť, aby DB AG včetně sítě nalezla cestu na kapitálový trh a schopnost obstát na burze, se komisi jeví jako utopie. Zatažení sítě do soukromě podnikatelského rizika je proto stejně významné, jako bránění její schopnosti vstoupit na kapitálový trh/burzu. 40

Nejjasnější a nejčistší řešení je navrácení DB Netz AG do bezprostředního státního vlastnictví; bude také v budoucnosti skládat státu účty za železniční síť v rámci dopravní a regionální politiky a její úplné smrštění na podnikově ekonomicky únosnou konstelaci nelze připustit. Síť by měla být financována z poplatku, který se orientuje na ceny za trasy, únosné z hlediska konkurence, a obchodně pro Spolek spravována DB Netz AG. Pro vyčlenění DB Netz AG z DB AG Holding mluví také konkurenčně politické důvody: „ nezávislá společnost pro síť nebude mít žádný podnět pro diskriminaci konkurentů na kolejové síti, „ setrvávání DB AG na vertikální integraci sítě a dopravy jako nezbytného předpokladu pro bezpečné a efektivní provozování dráhy, jakož i současné zajištění, aby se konkurenti v zásadě neznevýhodňovali, není následně proveditelné, „ intenzifikace konkurence na trhu kolejové dopravy je důležitým prvkem k odstranění strnulých drážních struktur a k největšímu možnému využití kolejové dopravní cesty. Tam, kde ve vazbě na drážní reformu došlo k soutěži o výkony kolejové dopravy (SPNV), ukázaly se první pozitivní výsledky, „ konkurence vede k jiným progresivním formám podnikání, „ horizontální vazby, tj. kompletní balíček výkonů pro zákazníky, jsou nadějnější, než kontrola vertikálních produkčních stupňů, které dráze v minulosti nepřinesly žádné ze shora citovaných předností, „ vertikální dezintegrace je poplatná směrnici EU 91/440 a vytváří předpoklady pro řešení drážních společností ve státně vymezených hranicích a pro vytvoření celoevropsky integrovaně poskytovaných výkonů dráhy. Často citované americké a japonské poměry nejsou s evropskými poměry srovnatelné. Nemohou proto platit jako odkaz na to, že by byl evropský model konkurence na železnici nevhodný, „ v letecké dopravě se právě v důsledku dezintegrace společností letecké dopravy od letišť a zabezpečení letového provozu vytvořil vysoce aktivní trh letecké dopravy jako následek tří liberalizačních stupňů od roku 1985. Oddělení infrastruktury nevedlo přitom v žádném případě k tomu, aby se tam zpomalil technický pokrok; spíše naopak. Anglický příklad ukazuje, že společnosti pro provozování dopravy a leasingové společnosti bez vazby na síť jsou plně schopné pro kapitálový trh. Po vyjmutí ze svazku koncernu musí Netz AG zajistit řadu rozsáhlých úkolů v oblasti kolejové dopravy, a sice: „ plánování a provádění nových stavebních záměrů a záměrů v rekonstrukcích ve smlouvě o výkonech Spolku, „ plánování a provádění náhradních investic, jakož i nutné zachovávání podstaty a opatření pro údržbu, „ investiční kontrolu (dosud Spolkový drážní úřad) a plánování financování, „ management, marketink a prodej jízdních tras (slots), „ integrované provozování sítě centrálním řízením vlaků ve spolkové železniční síti. Přitom nemusí Netz AG sama plnit všechny úkoly. Mnohem více by měla právě při plánování a provádění investičních záměrů hledat vždy tu nejhospodárnější cestu a na druhé straně se soustřeďovat na striktní kontrolu vývoje zajišťovaného prostřednictvím třetího. Veřejné požadavky jsou zahrnuty do organizace dráhy tak, aby mohly být prosazeny obchodnicky orientovaným managementem sítě. To znamená: „ veřejné požadavky na výkony provozovatelských společností jen na základě principu objednatele, „ veřejné požadavky na Netz AG podle principu objednatele a dohod o výkonech, „ realizace investičních záměrů ve veřejném zájmu zabezpečením příspěvků na stavební náklady.

41

„Produktem" podniku Netz AG jsou „trasy v jízdních řádech“ (srovnatelné s intervaly - sloty v letecké dopravě); ty by se měly prodávat za úplatu v konkurenci. Krátkodobě to ovšem nelze v plném rozsahu uskutečnit. Pohled na leteckou dopravu, která má ve svém vývoji k trhu vůči železnici určitý náskok, ukazuje, že je ale zcela možné v přechodném období přežít i s „dědečkovskými právy“. Cílem je rozhodující zhodnocení systému železnic na příslušných trzích a zřetelné zvýšení podílu samofinancování v „rozmachu“. Podle zkušeností s deregulací a liberalizací v jiných odvětvích dopravy (letectví, silniční nákladní doprava, telekomunikace) se to jeví jako možné. Je to v souladu s dopravně politickými cíli a ve smyslu zvýšení podílu financování uživatelem. Kolejová síť DB AG má v současnosti délku tratí cca 38 000 km; z toho platí podle „Strategie sítě 21“, že je „ cca 10 000 km jako „síť s předností“, „ cca 10 000 km jako „výkonnostní síť, „ cca 18 000 km jako „regionální sítˇ. DB AG by se měla soustředit na kolejovou síť Spolku, která sestává z těch tratí, které mají nadregionální dopravní nebo strukturální význam nebo které představují páteř velkých aglomerací a je u nich perspektiva, že dosáhnou ekonomické efektivnosti a splnění cílových politických představ Spolku v nadregionální dopravě. To znamená předání regionálních sítí tratí na země nebo dopravní svazy, nebo případně komunitám či soukromým osobám. Tím se posílí regionální odpovědnost za příslušné kolejové sítě a bude možno čerpat potenciál ke snižování nákladů co nejúčinnějším způsobem; podle dosavadních zkušeností je toho druhého možno věcně dosáhnout v prvé řadě prostřednictvím utváření regionální dopravy z obcí. Tím by se rozšířilo pojetí rozvoje regionální sítě - REGENT - s nutnými důsledky, jak je v současné době sleduje DB AG a jak to bylo mimo jiné prosazováno v přesvědčivém dokumentu pracovní skupiny pro dopravní politiku na konferenci dopravních oddělení zemí 29. května 2000. K slabým místům koncepce REGENT patří koncentrace na trati s velmi omezenou dopravní poptávkou a nedostatkem systematického oddělení rozhraními ve smyslu optimalizace orientované na provoz a nabídku. V zásadě by se měly vypisovat služební výkony na regionálních tratích a mělo by se uložit oddělení ve vlastním ekonomickém a národohospodářském zájmu. Koncepce financování vypracovaná komisí spočívá proto v užším smyslu formulací úkolů v této souvislosti na následujících prvcích: 1. na tržních výnosech dopravních společností, sestávajících z plateb soukromých zákazníků a poplatků z objednávek „veřejné ruky“(„objednavatelských poplatků“), 2. na tržních výnosech Netz AG ze „ztržnění“ tras v jízdních řádech dopravních společností, případně poplatky z poplatků státu, 3. na příspěvcích na stavební náklady DG AG od státu a třetích, 4. na provozovatelském modelu pro velké projekty, především pro mezinárodně významné záměry. Komise vidí u svých návrhů řešení plný soulad se záměry a doporučeními „vládní komise pro železnici“. Podle jejího přesvědčení nabízí navržená cesta nejrychlejší zabezpečení využití velkých možností, jak zvýšit podíly objemů přepravy na železnici. Potřebné politické zadání k tomu pro koncernové vedení DB AG má proto široký význam a mělo by být uděleno co nejdříve. 4.4.3 Potřeba právní regulace Je nejisté, zdali je možné oddělení nadregionální a regionální sítě tratí, resp. předání regionálních a místních tratí na základě současného (jednoduchého) práva. Přinejmenším by se měla doporučit změna zákona. Převedení musí odpovídat dříve zakotvené zásadě

42

odpovědnosti státu, uvedené v článku 87e odst. 4 ústavy: dalekosáhlé rušení železniční sítě Spolku není přípustné. Podpora konkurence na železnici se zřetelem na evropské právní záměry, zejména vytvoření regulátora, předpokládá změnu zákona. Změna ústavy není nutná. DB Netz AG je podle ústavy ve vlastnictví Spolku (článek 87 e odst. 3 věta 2 ústavy). Převedení podílů na třetí je přípustné. K tomu se musí vytvořit právní základ. Většina podílů musí však podle článku 87 e odst. 3 věty 3 ústavy zůstat u Spolku; rozsáhlé převedení podílů předpokládá změnu ústavy. Spolufinancování spolkové kolejové dopravní cesty třetím by mělo být v rámci článku 87 e odst. 4 ústavy právě tak podle ústavního práva přípustné jako soukromé financování jednotlivých projektů rekonstrukce nebo novostaveb. Vyžaduje to ale zákonnou úpravu. 4.5 Spolkové vodní cesty Na rozdíl od spolkových dálkových komunikací a spolkových kolejových dopravních cest nejsou samy spolkové vodní cesty - převážně ne v první řadě - dopravními cestami; to platí především pro vodní toky a jezerní plochy vodních cest. Mimo jiné tu jsou významné další funkce: přírodní prostor, sběrač odtoku vody, vodní hospodářství (zásobování vodou), zásobování energií, rybářství (z povolání, sportovní, rekreační), plochy využívané ve volném čase. Když je jim nutno při vyměřování poplatku dát účetní vyjádření, zůstává tu hlavní překážkou převedení na financování uživatelem, zejména „úplné osvobození všech vodních cest od poplatků“ v rýnské plavbě na základě Mannheimských akt z roku 1868; to se týká více než dvou třetin celkových dopravních výkonů vnitrozemské plavby v Německé spolkové republice. Na základě víceúčelové funkce povodí zůstávají rozdělené kompetence; Spolek odpovídá za dopravu, země za vodní hospodářství a udržování čistoty povodí. 4.5.1

Prvky koncepce řešení

1) Vytvoření Společnosti pro spolkové vodní cesty „ v roce 2000 založení Společnosti pro financování spolkových vodních cest, „ od roku 2001 vybavení Společnosti příjmy z poplatků za plavbu, jakož i k tomu potřebnými prostředky Spolku, „ další rozvoj směrem k provozovatelské společnosti; převedení všech úloh, které nemají výsostný charakter; ústřední řízení investičních rozhodnutí ve vazbě na odstátnění správy. 2) Rozšíření ukládání poplatků „ účelové vázání poplatků za plavbu ve vazbě na mírné všeobecné zvýšení, „ další sledování zavádění poplatků za plavbu na Rýně, Dunaji a Labi, „ prodej tras - slots. To se týká v první řadě plavebních komor (práva proplavení s ohledem na minimalizaci dob čekání); přitom bude muset být dosaženo dohody o pevně stanovených poplatcích za plavbu, specifických pro druhy zboží. 3) Soukromé financování/soukromý provozovatel „ Soukromé předfinancování s refinancováním z uživatelských poplatků - zejména u plavebních komor a přídavných plavebních komor, „ soukromé financování jako model provozovatele přichází v úvahu u všech těch investic, u nichž bude možno ukládat poplatky; podle záměru může být předmětem plné nebo dílčí (s dotacemi) zahospodaření investic. 4) Přezkoumání vymezení spolkových vodních cest „ Prodej/předání/darování vodních ploch vedlejších vodních cest na spolkové země, komunity nebo soukromé osoby; spolkové dopravní cesty, které neslouží provozovaní nákladní dopravy nebo nejsou ve vztahu k úkolům Spolku, by měly být všeobecně předány. 43

5) Spolufinancování spolkových vodních cest třetím „ V zásadě analogicky ke spolkovým dálkovým pozemním komunikacím (viz 4.4); aktivace možností financování uživatelem/provozovatelem, vztažených na všechny formy využití vodních cest. „ Systematické vymezení funkcí s ohledem na přiřazení nákladů - např. dopravní funkce, odvod vod/vodní hospodářství, zásobování energií, volný čas. 4.5.2 Zdůvodnění/vysvětlení Do oblasti úkolů správy vod a plavby Spolku patří cca 7700 km spolkových vodních cest; z toho je cca 7300 vodních cest (1998) a cca 800 km „jezerních vodních cest“ ( k nim patří vodní cesty, které slouží převážně plavbě po jezerech). Spolkové vodní cesty jsou klasifikovány mimo jiné jako: „ vodní cesty mezinárodního významu 5068 km „ vodní cesty vnitrostátního významu 1252 km „ ostatní vodní cesty 980 km. Výdaje správy vod a plavby Spolku za spolkové vodní cesty (kapitola 1203) v rozpočtovém roce 2000 byly stanoveny takto „ správa včetně výkonů pro třetí a mezinárodní dopravu 498,0 mil. DEM „ provoz a údržba včetně režie 1250,7 mil. DEM „ rekonstrukce a náhradní investice včetně vedení staveb 1198,5 mil. DEM „ plavební naváděcí systémy 77,0 mil. DEM 3024,2 mil. DEM Podíl spolkových vodních cest na výdajích se pohybuje na cca 90 % celkových výdajů. Celkové příjmy správy vod a plavby Spolku jsou pro rok 2000 stanoveny na 327 mil. DEM; to je cca 11 % výdajů. Příjmy v mil. DEM dosahují trojmístných čísel, ty ale leží zřetelně pod 10 % výdajů Spolku na spolkové vodní cesty. Poplatky za plavbu budou tedy sice uloženy, ale právě na hlavních vodních cestách pro plavbu - na Rýnu, Labi a Dunaji to je podle současné zákonné situace nepřípustné, nebo jen omezeně přípustné. Celkové příjmy z přepravních výkonů vnitrozemské vodní dopravy na německých vodních cestách z osobní a nákladní dopravy jsou na základě extrapolace trendů pro rok 2000 cca 3,5 mld. DEM; tím leží stěží na úrovni 30 % celkových výdajů Spolku (předpoklad: cca 90 % výdajů připadá na vnitrozemské vodní cesty). Oblast správy vod a plavby Spolku byla v minulosti opakovaně posuzována z hlediska potenciálu snižování nákladů. Poslední „organizační šetření“ bylo provedeno v roce 1997. Návrhy poradců se zatím převážně prosadily. Výsledky představují podstatnou část současného rozpočtového plánování. Další racionalizace se diskutují, odhadují se však na méně než 10 %. S ohledem na centrální stanovení cíle přesunu financování spolkových dopravních cest na financování uživateli - jak to bylo také odsouhlaseno v zásadě svazy - mají mimořádný význam dva soubory problémů: „ (znovu) zavedení poplatků za plavbu na Rýně, Dunaji a Labi, „ vymezení nákladů na vodní cestu, vztahujících se na dopravu, vůči jiným mnohostranným funkcím spolkových dopravních cest. V „Mannheimských aktech“ z roku 1868 je zakotvena „volnost dopravy překračující hranice“ na všech vodních cestách v rýnské oblasti; k tomu patří „úplné osvobození od poplatků na všech vodních cestách“ v dosahu platnosti aktu. Toto je předepsáno „úmluvou o plavbě na Rýně - Octroi“ z roku 1804, v níž byl mimo jiné redukován počet celních stanovišť v rýnské oblasti a „Mohučským aktem“ z roku 1831, v němž je stanoveno zachování poplatků za plavbu, zvýšení však musí být odsouhlaseno odděleně každým členským státem.

44

komise vychází z toho, že znovuzavedení poplatků za plavbu v oblasti Rýna není v zásadě natrvalo vyloučeno. V průběhu 19. století byly regulativy vícekrát přizpůsobeny měnícím se podmínkám. To musí být možné také pro budoucnost. Podněty k tomu byly opakovaně zadávány - např. již počátkem 20. století; byly však až dosud bezvýsledné. Hlavní překážkou je stav, že se jedná o mezinárodní právo a přitom jeden ze států, které jsou členy úmluvy, nepřísluší k Evropské unii (Švýcarsko). V mezidobí byly úvahy o znovuzavedení poplatků za plavbu na Rýně také v jiných členských státech Mannheimského aktu. Téma by proto mělo být navzdory platným smluvním podmínkám dále sledováno. Jinak není také v dlouhodobé perspektivě žádný přesun z rozpočtového financování na uživatelské financování v patřičném rozsahu uvažován. Jako dočasné vyrovnání přichází v úvahu ukládání zvláštních, na dopravní cestu účelově vázaných poplatků - přístavních poplatků v oblasti nezpoplatněných dopravních cest. Sledování záměru je ve zvlášť těsné souvislosti s hospodářskou situací německé říční plavby, konkurenčními podmínkami konkurujících si druhů dopravy - především proti dráze - a postavením německé vnitrozemské flotily vůči mezinárodní konkurenci. Stále bude připadat 60 % výkonů v nákladní dopravě na Rýně na zahraniční lodi. 4.5.3 Potřeba právní regulace Pokud jde o založení Společnosti spolkových vodních cest a jejího dalšího rozvoje směrem k provozovatelské společnosti, soukromé předfinancování resp. refinancování z uživatelských poplatků, resp. provozovatelského modelu, jakož i o spolufinancování spolkových vodních cest třetím platí v zásadě totéž, co bylo řečeno o spolkových dálkových pozemních komunikacích. Jinak platí v oblasti čl. 89 odst. 2 ústavy správa Spolku. Protože je pochybné, zda článek 89 odst. 2 ústavy rozsáhlé přenášení úkolů dosud zabezpečovaných spolkovými orgány na soukromoprávní společnost umožňuje, doporučuje se také odstranit právní nejistoty změnou ústavy. Přiřazení věcné vazby poplatků za plavbu je možné jednoduchým zákonem. Zavedení poplatků z plavby na Rýně, Dunaji a Labi naráží zejména v případě Rýna na mezinárodně právní omezení. Jednostranné narušení „mannheimského aktu“ spolkovou republikou není přípustné, pokud by nebyla přijata změna smluvními státy. Předání intervalů (slots) pro plavební komory vyžaduje zákonnou regulaci; musí být nediskriminační. Prodej, předání atd. spolkových dopravních cest, které neslouží všeobecné dopravě, by mohlo být podle ústavního práva v souladu s článkem 89 ústavy. Předání ve velkém rozsahu se může dotknout hranic vymezených ústavou. 5. Krátký přehled/ shrnutí a doporučení Zadání a úloha Komise pro financování dopravní infrastruktury byla ustavena spolkovým ministrem pro dopravu, stavebnictví a bydlení v součinnosti se spolkovým ministrem financí. Jejím zadáním bylo dát konkrétní doporučení pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací, spolkových kolejových dopravních cest a spolkových vnitrozemských vodních cest. Záměrem bylo nejpozději od počátku 90. let odstranit narůstající diskrepanci mezi prostředky státního rozpočtu a potřebou prostředků na kvalifikované uchovávání podstaty, jakož i další rekonstrukci spolkových dopravních cest v rámci evropských dopravních sítí. Z objemu investic platného spolkového plánu dopravních cest na rok 1992 ve výši 490 mld. DEM není možno podle současných odhadů cca 120 mld. DEM realizovat „normálním financováním“ z rozpočtu. Za předpokladu, že zůstanou prostředky z rozpočtu v porovnání se současným stavem konstantní, je tu roční schodek finančních prostředků v oblasti všech tří druhů dopravy minimálně 7,5 mld. DEM po dobu přesahující rok 2010 (spolkové dálkové pozemní komunikace 4,0 mld. DEM, spolkové kolejové dopravní cesty 3,0 mld. DEM, 45

spolkové vnitrozemské vodní cesty 0,5 mld. DEM). V oblasti všech tří druhů (nositelů) dopravy mezitím překročily schodky v uchovávání podstaty rozsah, při němž je možno mluvit o „krizi v uchovávání podstaty“. Komise se zabývala náklady na novou výstavbu, rekonstrukci a udržování dopravní infrastruktury - bez nákladů z vnějších efektů dopravy, pokud neovlivňují investiční náklady. Koncepce řešení Hlavními prvky v doporučení komise jsou: „ postupné převedení financování z rozpočtu na financování uživatelem, „ zavedení uživatelských poplatků musí být vyrovnáno odtížením v oblasti daní v dopravě, „ důsledné používání zásady placení uživatelem/původcem, „ vyčlenění spolkových dopravních cest ze spolkové správy; přenesení jejích úloh na soukromoprávně organizované společnosti pro financování a provozování, „ odpovědnost za infrastrukturu a vliv na řízení rozvoje infrastruktury zůstávají na Spolku, „ přezkoumání vymezení spolkových dopravních cest, „ rozšíření možností soukromého financování a vyčerpání možností podílení se třetího na financování, „ respektování požadavků EU. Komise už předložila s datem 2. února roku 2000 etapovou zprávu a v ní mimo jiné doporučila u spolkových dálkových pozemních komunikací co nejrychleji změnit financování z daní za financování z poplatků a od roku 2003 nahradit eurovignetu pro těžké nákladní automobily na spolkových dálnicích poplatkem závislým na trase ve výši v průměru 25 feniků za vozový km, jakož i bez odkladu ustavit společnost pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací, která by dostávala od 1. ledna 2001 nejprve příjmy z eurovignet a později by měla v plném rozsahu k dispozici všechny další poplatky ukládané v oblasti spolkových dálkových pozemních komunikací. Převedením na financování uživateli - pokud je to na základě rámcových podmínek u jednotlivých oblastí infrastruktury možné, má být dosaženo: „ dalekosáhlého odpoutání od měnících se vtoků prostředků ze státního rozpočtu, „ koncentrace při alokaci prostředků na věcná hlediska, „ oddělení diskuze o nákladech dopravní cesty od diskuze o zdanění. Poplatky by měly být v zásadě použity v těch oblastech infrastruktury, za jejichž užívání byly stanoveny. Výjimky musí zůstat závislé na jednotlivých rozhodnutích a musí se na ně alespoň později odvolat. Vyměřování uživatelských poplatků musí být orientováno výlučně na náklady dopravní cesty. Regulativy, které to mají postihnout, musí zohledňovat vztahy mezi druhy dopravy a evropské srovnání ve smyslu další harmonizace podmínek konkurence. Státní dopravní infrastruktura neodpovídala jen požadavkům uživatelů, ale nadto také požadavkům dopravněpolitickým, strukturálněpolitickým, ekologickým, národohospodářským. To znamená pro uplatňování zásady úhrady uživatelem/ původcem, že dojde k diferenciaci podle „ druhu a rozsahu uspokojování požadavků uživatele, jakož i „ podílu podnětů ze strany nikoliv specifických požadavků uživatele. V cestě, kterou prorazila privatizace Telekomu, pošty, letecké dopravy a dráhy, by se mělo dále pokračovat a měla by se rozšířit na všechny spolkové dopravní cesty. Mělo by k tomu docházet v takové formě, aby odpovědnost za infrastrukturu a vliv na řízení rozvoje infrastruktury zůstaly v potřebném rozsahu v rukou Spolku. Síť spolkových dopravní cest rostla za historicky různých podmínek. Nové uspořádání financování by mělo být podnětem k přehodnocení vymezení spolkových dopravních cest. 46

Podle platné právní situace jsou možnosti soukromého financování a podílení se třetího na financování, jakož i soukromého managementu ve značném rozsahu omezeny. Omezení by měla být v co nejširší míře odstraněna. Soukromé financování by mělo být uplatňováno výlučně na základě refinancování prostřednictvím uživatelských poplatků; k tomu vhodné projekty by měly být vypisovány co nejrychleji a v narůstajícím rozsahu. Pokud je to možné, měli by se na financování spolkových dopravních cest podílet třetí - především veřejní a soukromí uživatelé a zainteresovaní; vedle toho by mělo poskytnout příspěvek „ztržnění“ ve formě sponzorování a reklamy. Úplné prosazení doporučení není na základě jejich dalekosáhlých důsledků v krátké době možné. Tím důležitější ale je, aby byly rychle podniknuty účinné kroky, které jsou zapotřebí: „ proces převodu uvést do trvalého chodu, „ ozřejmit jeho přednosti uživatelům a „ zaměřit jej kompatibilním způsobem na cílový stav. Spolkové dálkové pozemní komunikace Rozpočtové financování spočívá na tuzemských daňových příjmech. Právě u spolkových dálkových pozemních komunikaci je nutno vzít v úvahu, že dojde na základě geografické polohy spolkové republiky k podstatnému a stále více narůstajícímu podílu zahraničních motorových vozidel; ty poskytují jen velmi omezený příspěvek k daňovým příjmům ve spolkové republice. Proto je smysl převodu financování spolkových dálkových pozemních komunikací na financování uživateli prostřednictvím poplatků úměrných zatížení s přihlédnutím k záměrům evropského práva - zvlášť zřejmý. Hlavními body doporučení jsou: „ bezodkladné založení společnosti pro financování spolkových dálkových pozemních komunikací; od roku 2001 jejího vybavení veškerými poplatky z mýta k výlučnému uplatnění pro spolkové dálkové pozemní komunikace. Použití programu krátkodobého úvěrového financování s refinancováním z příjmů z mýta; pozdější vývoj společnosti do jedné nebo více provozovatelských společností dálnic a spolkových silnic, „ do konce roku 2002 výstavba systému ukládání poplatků úměrných užívání na spolkových dálnicích, schopného rozšíření na všechny kategorie vozidel a ostatní kategorie silnic: od roku 2003 rozšíření systémů zpoplatňování nejprve na těžké nákladní automobily na dálnicích (od 12 t celkové povolené hmotnosti), „ zavedení vignety pro lehké nákladní automobily a autobusy - právě tak pro osobní automobily a motocykly na spolkových dálnicích, pokud se s tím spojené výdaje ukazují jako zastupitelné; na mnoho let dále nebude kompenzační odlehčení na straně daní v této souvislosti prováděno; tento důsledek by měl být objasněn uživatelům osobních automobilů, „ rozšíření ukládání poplatků úměrných užívání na všechny třídy motorových vozidel a všechny spolkové dálkové pozemní komunikace (v extravilánu); provádění podle principu přiměřených výdajů, resp. v závislosti na technických možnostech, „ zohlednění celkového zatížení poplatky a daněmi při stanovení uživatelských poplatků odtížením uživatelů od dopravních daní „tah za tah“; výchozím bodem jsou záměry rozpočtu platného střednědobého finančního plánu; odtížení by mělo být provedeno v okamžiku a v rozsahu, v jakém překročí objemy příjmů z uživatelských poplatků mezery ve financování v rozsahu cca 4 mld. DEM, „ diferenciace poplatků podle druhů vozidel, oblastí sítí/dílčích sítí a dob provozu; periodické přehodnocování klíčových dat pro poplatky, „ rozšíření zákona o soukromém financování staveb spolkových komunikací v zásadě na všechna opatření výstavby dálkových pozemních komunikací; od roku 2001 vypsání opatření, která jsou potřebná a odpovídají soukromohospodářským principům, předání provozovatelských koncesí Spolkem nebo společností pro financování. 47

V „rozjetém stavu“ by mělo dojít - vztaženo na rok 2000 - podle výpočtů poradní skupiny na základě odtížení rozpočtu k systémově konformnímu snížení daně na minerální oleje o 25 až 28 feniků na litr. Těžká tuzemská nákladní vozidla by měla být v průměru zatížena výrazně více, lehká domácí nákladní vozidla jen o něco málo více. Pro jednotlivý osobní automobil z toho plyne - podle kalkulační varianty - čisté zatížení ve výši v průměru 80 až 110 DEM ročně. Spolkové kolejové cesty Dopravní a finanční politika vycházejí z toho, že problémy dráhy byly v zásadě vyřešeny strukturální reformou drah z roku 1994. Byla zvolena nejenom organizační privatizace, ale také materiální privatizace. Názor vyjádřený DB AG (předseda představenstva Mehdorn), že se podnik v několika letech dá učinit schopným operací na burze, je jen logickým důsledkem. Nastoluje se však otázka, zda je to při zahrnutí sítě vůbec možné. Odpovědí komise je jasné NE. DB Netz AG nebude moci v dohledné době hradit své náklady ani přibližně, zůstane tedy odkázána na vysoké státní příspěvky. Předpoklad, že stát stanoví předem na desetiletí závazné vysoké státní příspěvky, aby se DB AG včetně dopravní cesty stala schopnou pro operace na burze, se zdá komisi utopistickou. Zatažení sítě do soukromohospodářského rizika je proto stejně významné jako zamezení vstupu DB AG na kapitálový trh/burzu. Zpětné uvedení sítě do bezprostředního vlastnictví státu je nejčistším a nejčestnějším řešením. Toto řešení odpovídá zájmu státu, aby i v budoucnosti byla kolejová síť provozována podle dopravní, strukturální a regionální politiky, a aby se nepřipustilo její smrštění na provozně v plném rozsahu nosnou soukromohospodářskou organizaci. Hlavními body doporučení jsou: „ soustředění DB AG na spolkovou kolejovou síť (cca 20000 km); předání regionálních a místních sítí/tratí na země/komunity, svazy nebo soukromý sektor; rozhodnutí o tratích, které mají jen omezený dopravní význam/perspektivu, přesunout ze zemí/komunit na obce, „ odlehčení DB Netz AG od nutnosti nahospodařit plné náklady; stanovení podílu, který musí nahospodařit s přihlédnutím k politickým opatřením, s vyvarováním se investicím do jiných dopravních cest podle trasy hlavních koridorů nebo s ohledem na silnější využívání kolejové cesty, „ pravá - materiální privatizace odvětví dopravy; očištění portfolia a soustředění se na dopravní funkce; osamostatnění, prodej, společné závěry případným podílením se na jiném podniku; hlavní kriteria; schopnost operací na kapitálovém trhu, více dopravy na železnici. V důsledku rozdílných funkcí a finančních základů striktní oddělení osobní dálkové a blízké dopravy. „ DB AG ve své současné struktuře v přechodném období až do vyčlenění Netz AG bude mít dva úkoly, které upřesní stát jako vlastník 1. úkol: další rozvíjení funkce a organizace sítě podle požadavků trhu, jakož i záměrů Spolku, tj. y udržování a provozní vedení sítě, y nejlepší možné a nediskriminační „ztržnění“ tras, y kvalifikované uchovávání a případně rekonstrukce infrastruktury. 2. úkol: kvalifikace oblasti dopravy ve formě, která jí umožní jako celku nebo po částech vstoupit na trh kapitálu a dosahovat zvýšení dopravy na železnici (zvýšení podílu financování uživatelem !) „ vytvoření zvláštního regulačního místa v organizaci BMVBW. Síť Spolku bude muset být otevřena rozsáhlé nediskriminační konkurenci. Cílem je rozhodující zhodnocení systému železnic na příslušných trzích. Podle zkušeností s deregulací a liberalizací 48

v jiných oblastech dopravy (doprava letecká, silniční nákladní doprava, pošta a telekomunikace) se ukazuje, že je to možné, „ silnější orientace na Evropu; lepší využití práva přístupu na sítě jiných států; překonání ještě stále existujících překážek na hranicích prostřednictvím mezinárodních aliancí a podílení se na mezinárodně činných dopravních a logistických podnicích. Vytvoření celoevropsky integrovaného nabízejícího pro dopravu s vysokými rychlostmi atd. Spolkové vodní cesty Na rozdíl od spolkových dálkových pozemních komunikací a spolkových železnic nejsou vodní cesty dopravními cestami samy o sobě, resp. v první řadě dopravními cestami; to platí především pro vodní toky a jezerní vodní cesty. Mezi jiným mají význam následující další funkce: přírodní prostor, odvod vod, vodní hospodářství, zásobování vodou/závlahy, zásobování energií, rybářství z povolání, rybářství sportovní a rekreační a plochy pro volný čas. Když se při vyměřování poplatků provede rozúčtování, zůstává jako hlavní překážka rozsáhlého převedení na financování uživateli zejména „úplné osvobození od poplatků na všech vodních cestách" v oblasti plavby na Rýně na základě „Mannheimského aktu“ z roku 1868; to se týká více než dvou třetin celkových přepravních výkonů vnitrozemské plavby ve spolkové republice. Hlavními body doporučení jsou: „ v roce 2000 založení soukromoprávně organizované společnosti pro financování spolkových vodních cest. Od roku 2001 vybavení společnosti příjmy z poplatků za plavbu, jakož i k tomu potřebnými spolkovými prostředky; budoucí vývoj v provozovatelskou organizaci. Převedení všech úkolů, které nemají výsostný charakter. „ rozšíření zavedení poplatků a dávek, účelové vázání poplatků v plavbě s mírným zvýšováním poplatků v plavbě. Další sledování zavádění poplatků v plavbě na Rýně, Dunaji a Labi. Facit U spolkových dálkových pozemních komunikací je možné relativně rychlé převedení financování z rozpočtu na financování uživateli; mělo by se urychleně zavést. Pro soukromé financování a refinancování třetím se nabízí široký prostor. Měl by být vyčerpán. Dráha vyžaduje diferencované zacházení. Kolejová síť není a nebude v dohledné době ani přibližně schopna hradit si náklady prostřednictvím uživatelských poplatků; měla by být zpětně začleněna do přímého vlastnictví Spolku - DB Netz AG - a otevřít se rozsáhlé nediskriminační konkurenci. Tím by se měl systém železnice na příslušných trzích zhodnotit a podíl samofinancování v období rozjezdu zřetelně zvýšit. Dopravní oblasti dráhy by měly být materiálně privatizovány ve formě a s cílem, aby se dalo operovat na kapitálových trzích a na burze a aby bylo převedeno co nejvíce přepravy na železnici. U vnitrozemských vodních cest je financování uživateli podle platných rámcových podmínek dosažitelné jen z malé části; Mělo by se proto důrazně usilovat o znovuzavedení poplatků na Rýně, Labi a Dunaji, jakož i o spolufinancování prostřednictvím nedopravních funkcí. 6. Vybraná literatura /materiály Pracovní společenství zainteresovaných na rýnské plavbě. Ukládání poplatků za plavbu na Rýně, Mohuč 1905 Von Arnim: Právní otázky privatizace, Wiesbaden 1995

49

Spolkové ministerstvo dopravy: Plán rekonstrukce spolkových dálkových komunikací, Bonn 1992 Spolkové ministerstvo dopravy: Plán spolkových dopravních cest, Bonn 1992 Spolkové ministerstvo pro dopravu, správu vod a plavbu: Informace o spolkových vodních cestách a plavbě, Bonn 1995 Spolkové ministerstvo dopravy, stavebnictví a bydlení: Zpráva o výstavbě silnic z roku 1998, Bonn 1998 Spolkové ministerstvo dopravy, stavebnictví a bydlení: Investiční program rekonstrukce spolkových kolejových cest, spolkových dálkových pozemních komunikací a spolkových vodních cest v létech 1999 až 2002, Bonn 1999 Spolkové ministerstvo dopravy, stavebnictví a bydlení/Spolkové ministerstvo dopravy: Doprava v číslech 1999..., Bonn - různé ročníky Spolkové sdružení silničních a dopravních inženýrů v.s.: Šance pro silnice ? Privatizace a financování předmětem diskuze, Hannover 1998 Skupina DB Netz: Financování kolejové infrastruktury, Frankfurt 1999 Skupina DB Netz : Síť 21, s novou strategií do nejbližšího tisíciletí (včetně podkladových materiálů), Frankfurt 1999 Skupina DB Netz : Podnikatelský model REGENT, Frankfurt 2000 Derringer Tessin Herrmann + Sedemund: Zavedení dálničních poplatků vztahujících se na trasu, Bonn 1999 (nezveřejněno) Deutsche Bahn AG: Stanovisko k velkému dotazu SPD/Zelená „drážní reforma a drážní politika“, Frankfurt 2000 Deutsche Bahn AG: Poziční dokument k podnikové struktuře, regulace a ceny za trasu, Frankfurt 2000 Německá společnost pro technickou spolupráci GTZ: Ceny paliva a zdanění, Eschborn 1999 Německý sněm průmyslu a obchodu DIHT: Doprava financuje dopravu, Bonn 1990 Německý institut pro hospodářský výzkum DIW: Prognóza požadavků na náhradní investice pro spolkové dopravní cesty do roku 2020, Berlín 2000 Výzkum Deutsche Bank: Privatizace v Německu - nové šance, Frankfurt 2000 Drichaus: Německé právo komunálních poplatků, komentář, Herne, Berlín 2000

50

Dornier Systém Consult: Časový poplatek za užívání spolkových dálnic pro osobní automobily a nákladní automobily do celkové povolené hmotnosti 12 t v Německu, Friedrichshafen 1999 (nezveřejněno) Ehlers: Správa v soukromoprávní formě, Berlín 1984 Ewers/Tegner: Rozvojové šance soukromé realizace dopravní infrastruktury v Německu, Berlín 2000 Frieauf: Převedení veřejné infrastruktury na soukromou, Heidelberg, 1992 Frieseke: Zákon o spolkových vodních cestách. Komentář. 4. vydání; Kolín, Berlín, Bonn, Mnichov 1999 Frohmeyer: Dopravní právo ES, komentář, Mnichov 1999 Holz: 130 let Mannheimského aktu - 130 let svobody plavby na Rýně, Binnenschiffahrt I, 11/98 Inženýrská skupina IVV Cáchy: Efekty volby trasy v silniční nákladní automobilové dopravě při dálničních poplatcích vztahující se na trasu. Cáchy 1996 Kienbaum, Podnikatelské poradenství s.r.o.: Organizační průzkum správy vodních a plavebních cest Spolku (WSV). Vyjádření na zakázku BMV, Dusseldorf/Berlín 1997 Kodal/Kramer : Silniční právo, komentář 6. vydání, Mnichov 1999 Ministerstvo pro hospodářství a dopravu, zemědělství a vinařství země Porýní - Vestfálsko, Landesbank Rheinland - Pfalz: Zpráva koordinační skupiny pro přechod horní Mosely, Mohuč 1997 (nezveřejněno) Ministerstvo pro hospodářství a dopravu, zemědělství a vinařství země Porýní - Vestfálsko“ Poukázání na diskriminace a křížové dotace v oblasti železnic; zpráva na zakázku pracovní skupiny pro železniční politiku konference vedoucích oddělení dopravy zemí, Mohuč 2000 Pabst: Ústavně právní hranice privatizace výstavby dálkových silnic, Berlín 1997 Prognos: Vypracování dopravně politických scénářů, trendový scénář, integrační scénář, návrh, Basilej 2000 PWC, KPMG: Celkový souhrn společné studie k privatizaci drah pro Deutsche Bahn AG, Frankfurt 1999 (nezveřejněno) Vládní komise Bundesbahn: Závěrečná zpráva, Bonn 1991 Roland Berger and Partner/Inženýrská skupina IVV Cáchy/Kessel + Partner a kol.: Výzkum k soukromému financování spolkových dálnic. Studie na objednávku BMV, Bonn,1994/95 Sengpiel: Právo svobody plavby na Rýně a Dunaji, Duisburg 1998

51

Strabag IDS s.r.o. /Landesbank Rheinland/Pfalz: Studie financování oblasti středního Rýna pro Spolkové ministerstvo dopravy, výstavby a bydlení. Bonn 1999 (nezveřejněno) US Department of Transportation: Zákon o financování dopravní infrastruktury a o inovacích (TIFIA), Washington 1998 Vědecká rada dopravy při BMVBW: Cesty k tržně konformnímu financování silniční infrastruktury, Bonn 2000 Vědecká rada dopravy při BMV: Růst výkonnosti dráhy, Bonn 1998

PŘÍLOHY 1. Slyšení/dotazování 2. Uživatelské poplatky pro spolkové dálkové pozemní komunikace orientované na náklady dopravní cesty 3. Modelový propočet soukromého financování 4. Soupis právnických stanovisek Pozn.: Z výše uvedených 4 příloh je v tomto čísle Informací ze zahraniční dopravy uvedena v plném rozsahu pouze příloha č. 2; ostatní jsou k nahlédnutí v originále v DATIS-ODIS, oddělení EU.

Příloha 1 - Slyšení/dotazovaní Seznamy a data všech vyžádaných slyšení několika set organizací Slyšení k spolkovým dálkovým pozemním komunikacích, spolkovým kolejovým dopravním cestám a spolkovým dopravním cestám

52

Charakteristiky odpovědí na otázky k „ zavedení uživatelských poplatků, „ preferovaným modelům a metodám, „ kompenzacím uživatelských poplatků slevami daní, „ jiným úvahám o financování, „ právním/organizačním vyčlenění 34 dotazovaných institucí

Příloha 2 Uživatelské poplatky pro spolkové dálkové pozemní komunikace orientované na náklady dopravní cesty Propočet uživatelských poplatků pro spolkové dálkové pozemní komunikace orientovaných na náklady dopravní cesty a odhad ekonomických důsledků Institut für Wirtschaftspolitik und Wirtschaftsforschung IWW der Universität Karlsruhe (TH) Prof. Dr. Werner Rothengatter ve spolupráci s prof. Dr. Gerhardem Seilerem a Dr. Clausem Eberhardem Obsah: 1. Určení výše poplatků pro spolkové dálkové komunikace, orientovaných na náklady dopravní cesty 1.1 Výpočet poplatků 1.2 Jednotný rámec poplatků a postupná realizace 1.3 Podíl vyplacených daní jako kompenzační položka 2. Účinky poplatků na ekonomické postavení Německa a německého podnikání v dopravě 2.1 Odhady zatížení 2.2 Účinky na postavení Německa a mezinárodní porovnání poplatků a daní

53

3. Zatížení pro „průměrného uživatele“ 3.1 Nákladní automobily 3.2 Osobní automobily 3.3 Vliv převrstvování poplatků Literatura 1. Určení výše poplatků pro spolkové dálkové komunikace, orientovaných na náklady dopravní cesty 1.1 Výpočet poplatků 1) Cíl spočívá v odvození průměrné výše poplatků za těžké nákladní automobily (nad 12 t celkové povolené hmotnosti), lehké nákladní automobily (do 12 t) a osobní automobily na spolkových dálkových pozemních komunikacích. Ukládání poplatků bude vcelku zabezpečovat úhradu nákladů na novostavby a rekonstrukce, údržbu, modernizaci a provoz spolkových dálkových pozemních komunikací. Diferenciace poplatků podle hledisek nároků na kapacitu, („náklady z kongescí“) nebo ochoty je platit se zde nepředpokládala. Veličiny nákladů slouží jako klíčové hodnoty („kóty - benchmarks“) pro další úvahy o diferenciaci. V tomto pojetí se neuvažuje s externími náklady. Tím se má dosáhnout toho, aby se umožnilo řízení s obchodně fundovanými cíli a s placením za infrastrukturu pozemních komunikací Spolku. K snížení externích nákladů silniční dopravy je možno uplatnit jiné nástroje, které jsou již zčásti k dispozici (daň z minerálních olejů včetně ekologické daně, poplatek za povinné pojištění odpovědnosti motorových vozidel, dynamické normy pro emise). 2) Za základ byly použity „ výpočet nákladů dopravní cesty DIW 1994 „ Prognos - výpočet nákladů dopravní cesty 1995 a 1997 (předběžné výsledky) „ výpočet nákladů dopravní cesty DIW 1997 „ pracovní dokument BMVBW - referát S 10 ze 17.1.2000 „ pracovní dokument IVV z 13.1.2000 „ pracovní dokument IWW ze 7.1.2000. Podkladovou metodiku výpočtu nákladů dopravní cesty vyvinula v roce 1969 pracovní skupina pro náklady dopravní cesty Spolkového ministerstva dopravy a DIW ji použil do roku 1987 pro Spolkové ministerstvo dopravy a návazně v roce 1997 pro DB AG, pro rok 2000 pro ADAC/BGL ve vztahu k roku 1994 a 1997. Podstatným základem je výpočet hodnoty majetku, který zpracovává DIW každoročně pro sektor dopravy. 3) Metodické pojetí vychází z fikce státního podniku, který provozuje dopravní infrastrukturu podle podnikově hospodářských hledisek, ale v určitých bodech se od záměrů soukromého podniku odchyluje. Týká se to „ zúročení vázaného kapitálu relativně nízkou úrokovou sazbou, která nezohledňuje podnikatelské riziko, „ zhodnocení věcných zařízení pomocí pořizovacích nebo výrobních nákladů a průměrného opotřebení a „ přiřazení nákladů kategoriím uživatelů výlučně podle aspektů příčin nákladů, zejména nezávisle na elasticitách poptávky. Výsledky tak neodpovídají simulaci cenových kalkulací soukromých osob, které nabízejí dopravní cesty. Kdyby dopravní cesty provozoval soukromý podnik, tak by došel za 54

předpokladu stejného věcného rozsahu majetku k vyšším hodnotám nákladů a poplatků. DBFO (Design, Build, Finance, Operate) - financování soukromými investory tak není na bázi nákladů dopravní cesty realizovatelné, když soukromí investoři počítají s vyššími úroky a zahrnují přirážku na riziko. Je ale možné, že soukromé konsorcium projektem nějakého zařízení upraveným na míru uspoří investiční náklady, takže hodnota majetku v pořizovacích cenách nebo výrobních nákladech je nižší. To by mohlo mít tlumící efekt na výši nákladů. Obecně vzato budou soukromí nabízející ukládat poplatky vztahující se k nákladům dopravní cesty jenom tehdy, když prostřednictvím smlouvy o koncesi k tomu dostanou podnět a soukromohospodářské výnosy bude možno zajistit prostřednictvím státních příspěvků. Jinak lze očekávat, že soukromý provozovatel zavede cenové diferenciace na základě cenových elasticit poptávkových skupin. Potud je možno u soukromých rozhodování o cenách mít zcela jiné cenové struktury, než jak jsou odvozeny v následující části studie. 4) Všeobecné pojetí kalkulace nákladů a) Byl použit princip kalkulace úplných národohospodářských nákladů. Prvky nákladů jsou: „ kapitálové náklady pro novostavby, modernizaci a obnovu, sestávající z odpisů činného kapitálu, jakož i zúročení kapitálu, „ běžné náklady údržby a provozu, b) Náklady byly rozděleny na kategorie vozidel podle měřítka vyvolání nákladů. Přitom se rozlišovaly: „ funkce vztažené na dopravu a funkce nedopravní (obnos nákladů za nedopravní funkce se odečítá z celkových nákladů), „ kategorie silnic, „ kategorie vozidel. c) Vyvolání nákladů podle kategorií vozidel se provedlo za pomoci dopravně technických základů pro nároky na plochy komunikací, požadavků na zpevnění vozovek a vlivu na opotřebení silnic. d) Všechna data o nákladech a dopravě jsou vztažena na rok 2000. 5) Příležitostně se prosazují alternativy výpočtu nákladů nebo marginálních nákladů. Ty nelze sledovat. a) Údaje o dopravních investicích mohou být na základě napjatosti rozpočtu velmi nízké, takže neodrážejí prodej zdrojů a do budoucna posunuté vyšší investice na náhrady a náklady na údržbu. Takto vzniká falešný obraz o periodicky vynakládaných finančních prostředcích, aby se zabezpečilo zachování podstaty infrastruktury do budoucna. Argumentace Aberleho a Holochera (1984), že kalkulace na základě výdajů jsou národohospodářsky správným postupem, že šetří státní rozpočet, ale nejsou zdůvodněny z hlediska ekonomiky zdrojů. Také variantní výpočty DIW (2000) uvedené v posudku pro ADAC a BGL s poukazem na výdaje na silnice mají z hlediska stupně krytí samy charakter fiskálního protiřečení, ne ale na období, které se vztahuje na srovnání výnosů/nákladů. b) Je zapotřebí zohlednit kalkulované úroky, protože jen tím bude zohledněno snížení hodnoty činného kapitálu. Jinak budou produkty pro ekonomická rozhodnutí zkresleny, např. rozhodnutí podniku pro větší skladování (počítá se při kalkulaci úroků) nebo pro více dopravy v rámci logistických koncepcí. Také v tomto bodě jsou kontroverzní názory. Někteří autoři pochybují, např. van Suntum nebo Aberle, o ospravedlnění vykalkulovaných úroků. Protože kapitál na investice by měli poskytovat samotní uživatelé silnic prostřednictvím daně z vozidel a daně na minerální oleje, není je nutno ještě také zatěžovat úroky. Tato argumentace se opírá o sledování historických fiskálních proudů. To je ale z hlediska ekonomického zhodnocení zdrojů irelevantní, protože veškeré použité 55

prostředky, tedy také uplatněný kapitál, jsou do toho nezávisle na svém původu (viz Knieps, Küpper a Langen, 2000) zahrnuty. c) Kalkulace marginálních nákladů, jak je navrhuje Komise EU ve své Bílé knize „Správné stanovení cen za použití dopravní cesty“ (1998), vedou k cenám, které nezaručují úhradu nákladů. Mohou krátkodobě zlepšit využití kapacit, dlouhodobě však vedou k stále větším subvencím veřejné ruky na dopravní cestu. Vědecká rada při BMVBW ve svém stanovisku z roku 1999 poukázala na rizika obecného zatěžování mezními náklady. Informace o marginálních nákladech může být užitečná pro cenové diferenciace na základě časových nebo místních údajů k dosažení účinnosti řízení a tím k doplnění kalkulací úplných nákladů. 6) Speciální postupy této kalkulace nákladů dopravní cesty a) K určení kapitálových nákladů se vychází z čistého majetku v zařízeních spolkových dálkových pozemních komunikací podle kalkulací DIW přepočítaných na rok 2000. K tomu přistupují pro podstatu nezbytné, nikoliv však provedené investice, které byly odhadnuty na období let 1991 až 2000 na cca 15 mld. DEM pro spolkové dálnice a 13 mld. DEM pro spolkové silnice. b) Sazba úroků pro zúročení kapitálu bude nasazena jako reálný národohospodářský úrok na 3 % (DIW: 2,5 %). Vyšší úrok bude oprávněn tím, že dlouhodobé reálné úroky z veřejných půjček leží zřetelně nad 3 %. Také v plánování spolkových dopravních cest u nových a obnovovacích investic leží použitá sazba úroku na 3%. c) Alokace nákladů na kategorie vozidel se provádí podle následujících zásad: „ předpoklad, že 50 % investic připadá na zpevnění vozovek a je tedy závislých na hmotnosti na nápravu (údaj BMVBW), „ náklady na údržbu, tj. obnovu, obnovení a zachování podstaty; rozdělení podle testu AASHO (hmotnost na nápravu na čtvrtou), „ odpisy a úroky: rozdělení na kategorie vozidel podle faktorů ekvivalence, „ provoz, dopravní police: podle ekvivalentního jízdního výkonu. Rozdíl proti kalkulaci nákladů dopravní cesty DIW leží v zásadě v zohlednění dodatečných odpisů v důsledku kvalifikovaného uchovávání podstaty a ve volbě vyššího úroku. 7) Výpočet nákladů dopravní cesty, průměrná výše poplatků a) náklady dopravní cesty na dálnicích a spolkových silnicích vztažené na rok 2000 v mld. DEM Tabulka 1.1: Náklady cesty u spolkových dálnic a spolkových silnic pro rok 2000 položka spolkové dálnice spolkové silnice 130,0 113,0 čistý majetek v zařízeních 3,9 3,4 zúročení kapitálu 3,8 3,2 odpisy 0,4 0,3 dodatečný odpis k zachování podstaty 8,1 6,9 suma kapitálových nákladů 0,7 0,4 zaplacená DPH 2,4 2,8 běžné náklady 9,8 9,3 celkové náklady cesty 2000 b) podíly uživatelských kategorií a průměrné náklady cesty vztažené na km pro spolkové dálnice v roce 2000, absolutní náklady v mld. DEM

56

Tabulka 1.2: Náklady dopravní cesty na vozokm pro spolkové dálnice pro rok 2000 položka těžká nákladní lehká nákladní osobní auta auta nad 12 t auta do 12 t 5,8 0,7 3,3 podíly nákladů cesty 0,4 0,1 0,5 náklady systému vybírání 6,2 0,8 3,8 podíly celkových nákladů 21,5 12,0 149,6 jízdní výkon v mld. vozokm 1,1 1,3 22,5 z toho bez mýta, převod přepravy 20,4 10,7 127,1 jízdní výkon s mýtem- mld. vozokm 0,30 0,075 0,03 náklady před slevou daně (DEM/vozokm) c) podíly uživatelských kategorií a průměrné náklady cesty vztažené na km pro spolkové dálnice v roce 2000; absolutní náklady v mld. DEM Tabulka 1.3: Náklady cesty na vozokm na spolkových silnicích pro rok 2000 položka těžká nákladní lehká nákladní osobní auta auta nad 12 t auta do 12 t 3,7 0,95 4,65 podíly nákladů cesty 0,4 0,1 0,5 náklady na systém vybírání 4,1 1,0 5,15 podíly na celkových nákladech 7,2 10,4 133,6 jízdní výkon v mld. vozokm 2,4 5,2 80,2 z toho bez mýta 4,8 5,2 53,4 výkony s mýtem 0,85 0,19 0,1 náklady před slevou daně (DEM/vozokm) d) Shrnutí za spolkové dálnice a spolkové silnice Tabulka 1.4: náklady cesty na vozokm v průměru na částech spolkových dálnic a spolkových silnic s mýtem (vážený průměr podle jízdních výkonů s mýtem) položka těžká nákladní lehká nákladní osobní auta auta nad 12 t auta do 12 t 0,40 0,11 0,05 náklady před slevou daně DEM/vozokm 1.2 Jednotné rámce poplatků a postupná realizace 1) Zdůvodnění jednotných rámců poplatků pro spolkové dálkové pozemní komunikace Nejprve je nutno konstatovat, že poplatky orientované na náklady dopravní cesty na vozokm na spolkových pozemních komunikacích jsou vyšší než na spolkových dálnicích. Je to zdůvodněno dvěma faktory: „ dopravní výkony na km trasy jsou na dálnicích podstatně vyšší než na spolkových silnicích. S narůstajícím využitím dochází k silné degresi průměrných nákladů, „ na spolkových silnicích se vychází z toho, že při nejmenším střednědobě zůstanou podstatně delší úseky bez mýta. To platí především pro trasy v intravilánu. Přesto není možno doporučit, aby byly části sítě spolkových silnic s mýtem zatíženy více než u dálnic. To by mohlo mít nežádoucí důsledky ve formě ještě podstatnějšího přesunu dopravy

57

na krátké vzdálenosti a regionální dopravy do nadřazené sítě. Mimo to je spojeno využívání spolkových dálnic se spolkovými silnicemi, takže je oprávněný jednotný poplatek. Na tomto místě je možno ovšem nastolit problém skryté diskriminace zahraničních vozidel, která vykazují vysoké podíly jízdních výkonů na dálnicích a smíšenou kalkulací budou poplatkem znevýhodněna. Snesitelnost jednotných poplatků podle EU pro různé kategorie silnic bude zapotřebí v jednotlivostech přezkoumat. 2) Postupná realizace S ukládáním poplatků závislých na jízdním výkonu lze začít od roku 2003 u těžkých nákladních automobilů na spolkových dálnicích. Průměrná sazba poplatku, který sleduje kalkulaci nákladů na dopravní cestu, vychází pak na 0,30 DEM /vozokm nákladního automobilu. Poplatky závislé na jízdním výkonu pro lehké nákladní automobily a osobní automobily je možno z technických důvodů postihnout jednou větší časovou sazbou. Lze očekávat, že pak budou k dispozici i technologie, které umožní začlenění spolkových silnic do ukládání poplatků. Sazby poplatků mohou pak být stanoveny jako průměry za spolkové dálnice a spolkové silnice v řádové velikosti 0,40 DEM za těžká nákladní vozidla, 0,11 DEM za lehké nákladní automobily a 0,05 DEM za osobní automobily. Odstupňování poplatků podle typů vozidel odpovídající jejich identifikovatelnosti pro elektronický snímací systém a, je-li třeba, také odpovídající využití silnic může být v dalších analýzách přezkoušeno. K tomu jsou zkušenosti v zahraničí. 1.3 Podíl zaplacených daní jako kompenzační položka 1) Argument o zvláštní dani: často tvrdí hospodářské instituce a svazy, že daň z minerálních olejů, daň z vozidel a případně také DPH ukládaná při výrobě z minerálních olejů by měly být zvláštními daněmi, které je možno pojímat jako příspěvek k financování nákladů dopravní cesty. Z hlediska dějin zdaňování vede tato argumentace zpět k časovému úseku mezi rokem 1960 a 1973. V zákonu o financování výstavby silnic z roku 1960 byl účelově vázán celkový podíl daně z minerálních olejů připadající na silniční dopravu, což bylo postupem doby do roku 1971 zredukováno řádově na 50 %. V roce 1973 se naposledy v zákoně o změně daní předpokládalo účelově vázané zvýšení daně ve výši 25 %. Později už nebylo při zvyšování daně žádné další účelové vázání ve prospěch automobilové dopravy. Tehdejší účelová vázání byla prostřednictvím zákona o státním rozpočtu stažena a rozšířena na použití pro dopravněpolitické úkoly. Nejnovější zvýšení daně z minerálních olejů jsou motivována ekologicky (začlenění do ekologické daně) a politicky vedou zpět k vedlejším mzdovým nákladům. 2) Rozšířená interpretace: někteří zástupci finanční vědy tvrdili ve výše uvedeném časovém rozmezí, že daň z minerálních olejů a daň z vozidel by měly být zvláštními daněmi s charakterem poplatků a měly by tedy představovat finanční kompenzace za státní nabídku infrastruktury. Toto stanovisko bylo postupně modifikováno a rozšiřováno. Když jde o nákladovou ekvivalenci, pak nejsou státní dávky na financování nákladů dopravní cesty souhrnně popsány. K tomu přišly poprvé úkoly režie na nejrůznějších úrovních, počínaje dozorčími organizacemi (BAG), přes ministerstva, veřejnou správu a soudy až po veřejně financovaná velká výzkumná zařízení (např. BAST), která je možno zčásti přičíst silniční dopravě. Také podílení se na nákladech na mezinárodních akcích k zabezpečení zásobování ropou (válka v Golfském zálivu) je možno připočítat ke společným nákladům, které jsou přiřazeny sektorům spotřeby energie, tedy také dílem silniční dopravě. Ve spolkové republice neexistují žádné odhady řádové velikosti takové režie, které lze připočítat silniční dopravě. Nizozemská studie (Bleijenberg 1990) došla k výsledku, že tyto náklady přesahují řádově 50 % nákladů silnic. Vymezení těchto režijních úkolů pro

58

silniční dopravu je však mimořádně obtížné a neplatí - jinak než je tomu u nákladů dopravní cesty a zčásti také u externích nákladů - žádná úmluva pro jejich ocenění. Za druhé je možno chápat část daně z minerálních olejů také jako podstatnou část ekologické daně nebo daně z CO2. Tento příjem je v bezprostředním vztahu k spotřebě pohonných hmot tím, že působí jako protiúčet k emisím do životního prostředí a podle zásady nákladové ekvivalence (viz Brümmerhoff 1990, str. 237) k ekologickým nákladům. Daň z minerálních olejů má tedy také za účel hradit ekologické náklady silniční dopravy. Externí náklady jsou na základě nejnovějších studií (INFRAS/IWW, 2000) odhadovány zřetelně výše, než náklady dopravní cesty. Pokud se odpoví kladně na zvláštní daňový charakter daně na minerální oleje a daně z vozidel, pak je zapotřebí uvést vedle nákladů dopravní cesty dvě dodatečné oblasti výkonů státu, jmenovitě převedené všeobecné výkony k zabezpečení funkčnosti silnic a zhodnocení ekologických důsledků silniční dopravy. Ve smyslu úplných národohospodářských kalkulací nákladů by bylo tedy vhodné zavést dvě dodatečná konta. Z toho plyne, že se nesmí s celkovými příjmy z obou dopravních daní počítat jako s příspěvkem na úhradu nákladů dopravní cesty. Ovšem na otázku, o jakém podílu financování nákladů dopravní cesty se může uvažovat, není možno z vědeckého hlediska jednoznačně odpovědět. Pokud se sledují výsledky nejnovějších studií k režii a externím nákladům, pak činí poslední bloky nákladů nejméně dvojnásobek nákladů dopravní cesty. Pro úhradu nákladů dopravní cesty zůstává pak cca jedna třetina příjmů ze zvláštních daní. Tyto výpočty jsou ovšem na základě vymezeného prostoru pro hodnocení spojeny s mimořádně vysokými nejistotami a slouží zde jen pro ozřejmění stanoviska, které zastává DIW - na rozdíl od jiných dopravních vědců - že daně vztahující se k dopravě nesmějí být plně započítávány jako prostředek úhrady nákladů dopravní cesty. 3) Ve většině zemí převažuje u daní vztahujících se k dopravě všeobecný účel financování. To je podpořeno ve finanční teorii pojetím výkonnosti a v důsledku toho nemusí být sledována žádná ekvivalence zdanění k určitým výkonům státu. Tak např. ve Velké Británii, kde je v současnosti daň z minerálních olejů po přepočtu na 1,51 DEM/l paliva nejvyšší (je dvojnásobná než v Německu), bylo roční zvýšení o 6 % v minulých létech primárně zdůvodněno spojením s přesunem daňového zatížení od přímých (vztahujících se k příjmům) k nepřímým (na spotřebu vztaženým) daním. To by mělo omezit daňové zatížení faktoru živé práce a tím podporovat zaměstnanost. Ekologická daň zavedená ve spolkové republice od letošního roku má sloužit jak ekologickým účelům (podnět k omezení spotřeby) a jako povzbuzení pracovního trhu, tak i pevně stanoveným použitím k poklesu vedlejších mzdových nákladů. Ve finanční praxi se tím charakter zvláštní daně zcela vytratil. Ale i ve finanční teorii, počínaje vědeckými příspěvky k dobrozdání komise pro daňovou reformu v roce 1971, bude zdůrazněno zásadní nedotčení daní vztahujících se k dopravě. Při vyměřování těchto daní se však bude muset zohlednit, že toto nedotčení daní představuje nákladové postavení dopravního podniku a tím se ovlivňuje jeho konkurenční postavení především v mezinárodní konkurenci. 4) Na základě uvedených nejistot a kontroverzních pohledů zvolila expertní skupina pragmatický přístup: „ propočet daně z vozidel se vylučuje, protože tato daň plyne zcela do rozpočtů zemí a tím nepřichází v úvahu k úhradě nákladů spolkových dopravních cest, „ DPH na minerální oleje je všeobecná daň, pro kterou platí neomezená zásada nedotčení, „ výnosy z eurovignet budou posuzovány zcela jako účelově vztažené příjmy, i když plynou do spolkového rozpočtu bez účelového vázání. Vigneta byla zavedena jako poplatek a platí proto jako přímá platba za výkony státu, „ praxe prováděná počátkem sedmdesátých let bude použita jako argument pro přímé funkce financování daně z minerálních olejů vztažených na silniční dopravu. To se týká 59

50 % tehdy uloženého zdanění minerálních olejů, tedy 16,5 feniků na litr motorové nafty a 17,5 feniků na litr benzinové směsi. Při průměrné spotřebě 33 l/100 km u těžkých nákladních automobilů, 15 l/100 km u lehkých nákladních automobilů a 8,7 l /100 km u osobních automobilů lze odvodit obnosy kompenzace zaokrouhleně na 5,2 a 1 fenik/vozokm pro uvedené kategorie vozidel. Tím představují sazby poplatků v průměru „ 25 feniků /vozokm u těžkého nákladního automobilu, 5 feniků pro lehký nákladní automobil a 2 feniky pro osobní automobil na dálnicích, „ Pokud by měl být zaveden jednotný poplatek na spolkových dálkových pozemních komunikacích, pak by byl 35 feniků/vozokm u těžkého nákladního automobilu, 9 feniků/vozokm u lehkého nákladního automobilu a 4 feniky/vozokm u osobního auta na spolkových dálkových pozemních komunikacích. 2. Účinky poplatků na ekonomické postavení Německa a německého podnikání v dopravě 2.1 Odhady zatížení 1) Výchozí bod Pro následující šetření se vyšlo z příjmů z poplatků 5 mld. DEM v roce 1998, protože se šetření logistických nákladů vztahuje rovněž na období 1997/98. Přitom se nejprve nezohlednilo, že podniky silniční dopravy projevily zesílené racionalizační úsilí, aby se zčásti zachytil nárůst nákladů. 2) Šetření vlivu na logistické náklady v Německu Celkové logistické náklady jsou převzaty z šetření provedeného Klausem (publikováno v DVZ53, 10, 23.02.1999, s.5) Ve vztahu k EU jde o y obrat v oboru silniční nákladní dopravy ročně - 300 mld. DEM, z toho 160 mld. DEM za výkony komerční dopravy a 140 mld. DEM za dopravu pro vlastní potřebu průmyslu a obchodu y obrat v sektoru logistiky, definovaného jako doprava, skladování, překládka a zprostředkování - 600 mld. DEM. S využitím moderní definice logistiky, tj. při zahrnutí výkonů, jako je vývoj objednávání, dispozice se zbožím, vnitrozávodová doprava a manipulace, jakož i kapitálové náklady, odhaduje Klaus současný roční evropský objem na 900 mld. DEM, což odpovídá 6,7 % hrubého domácího produktu. Německu přiřazený podíl je udán jako jedna třetina. Tím dochází k následujícímu navýšení logistických nákladů na uvedenou výši poplatků 25 feniků/vozokm: „ vztaženo na podnikání v silniční nákladní dopravě 5% (100 mld. DEM + 5 mld. DEM/100 mld. DEM) „ vztaženo na klasický sektor logistiky 2,5 % (200 mil. DEM + 5 mld. DEM/200 mld. DEM) „ vztaženo na moderní sektor logistiky 1,7 % (300 mld. DEM + 5 mld. DEM/300 mld. DEM) 3) Odhad vlivu na náklady silniční nákladní dopravy v Německu Do roku 1993 se vedly statistiky příjmů dopravy v silniční dálkové nákladní dopravě a jiných odvětvích dopravy. Tato data jsou v publikaci „Verkehr in Zahlen 1999“ (ViZ 1999, s.254) a skýtají také pro rok 1993 v průřezu 25 feniků na tkm. Při průměrném vytížení 40 tunového

60

nákladního automobilu v dálkové osobní dopravě 15 t (včetně zahrnutí prázdných jízd) jde v nákladní dopravě o cca 3,89 DEM na vozokm. Mezitím došlo po odstranění tarifní regulace v Německu v rámci EU k liberalizaci a konkurenčnímu tlaku dopravců ze zemí střední a východní Evropy k snížení cen v dopravě o cca 40 %. Z toho plyne cena za dopravu 25,9 feniků/tkm x 15 t/vozidlo x 0,6 = 233 feniků/vozokm. Poplatek za ujeté km ve výši 25 feniků/km by tím vedl k zatížení cca 11% ceny za dopravu. Současně tím vzniká další podnět k růstu vytížení nákladních automobilů; při nárůstu např. na 16,5 t na vozidlo (případně hodnoty dopravy na vozidlo o 10 %) by byl poplatek za nákladní automobily kompenzován, protože náklady řidičů a náklady vozidel při provozování nákladních automobilů činí v podstatě nezávisle na zvýšení vytížení: 25,9 feniků/tkm x 16,5 t/vozidlo x 0,6 - 25 feniků/vozokm = 231 feniků/vozokm 4) Vliv na podnikání v silniční dopravě Na doplnění je zapotřebí uvést, že navrhovaná výše poplatků by v dalším období od roku 1994 nedosáhla řádového poklesu cen za přepravy nákladními automobily. Relativně silně postiženi by byli provozovatelé, kteří nabízejí při levné pracovní síle a kalkulaci marginálních nákladů vozový km za ceny 1,50 - 1,80 DEM. Podílející se zatížení prostřednictvím poplatků za nákladní automobily činí cca 15 % dopravních nákladů. Spedice provozující dopravu z velké části s řidiči z východní Evropy má nabízet ceny v řádové výši od 0,90 do 1,20 DEM na vozový km, takže by tu došlo k zvýšení nákladů na dopravu od 20 do 27 %. Relativní konkurenční výhoda „levných řidičů“ by se tímto poplatkem za nákladní automobily snížila, což by přišlo k dobru částem podnikatelů v německé silniční nákladní dopravě, zejména „nabízejícím kvalitní logistiku“ s dobře vyškoleným personálem a integrovanými obchodními postupy. Tendence by měla být v posílení dopravních podniků, sídlících v regionech, protože budou mít kratší (prázdné) přístavné jízdy k zákazníkům než zahraniční, speciálně východoevropská konkurence, která nadále podléhá - i když při malé kontrole - zákazu kabotáže uvnitř EU. Kabotážní přepravy zahraničních dopravních podniků se tím zdraží. Podílející se zatížení pro nižší hmotnostní třídy v kategorii těžkých nákladních vozidel bude moci být blíže odhadnuto teprve tehdy, až bude provedena cenová diferenciace pro jednotlivé třídy. Při zanedbání diferenciace a při plném zatížení nákladních automobilů 25 feniky/vozokm i u spodní hmotnostní třídy mohou vzniknout pro podnikání větší zatížení, která budou zřetelně nad horním odhadem o cca 11 %. Také se dá očekávat, že regionální doprava (např. přeprava písků, štěrku, stavebnin) se při omezení mýta na dálnicích odkloní do nadřazené sítě. To může zvýšit lokální problémy ze zatížení životního prostředí a z bezpečnosti provozu (viz k tomu simulační výpočty, provedené v příloze IWW k modelům financování). Tak se při stanovení poplatků za jednotlivé kategorie vozidel dojde k tomu, aby se nežádoucí odklony na nadřazenou síť minimalizovaly. 5) Odhad vlivu na ceny zboží v Německu Celkové dopravní náklady (nad celkové přepravní řetězce) dosahují u vysokohodnotného zboží vhodného pro přepravu po silnici typicky 1 - 3 % hodnoty přepravovaného zboží. Zvýšení nákladů vyvolané poplatky za nákladní automobily, resp. růstem cen u produktů leží pak na úrovni 0,1 % až 0,3 % přepravované hodnoty a je tedy národohospodářsky stěží relevantní. Nízkohodnotné druhy zboží budou v silniční nákladní dopravě v zásadě přepravovány lokálně nebo regionálně. Průměrné přepravní vzdálenosti u nákladních automobilů přepravujících objemově největší skupiny zboží „kamenivo a zeminy“ byly v roce 1998 v průměru 32,5 km (Verkehr in Zahlen 1999, s. 237). Nízkohodnotné zboží, u něhož představují náklady na dopravu podstatnou část cen zboží, nejsou tak dálničními poplatky odvozenými od jízdních výkonů vůbec nebo jen stěží dotčeny. 61

2.2 Účinky na postavení Německa a mezinárodní porovnání poplatků a daní 1) Účinky na hospodářské postavení Německa V „Průzkumu k privatizaci spolkových dálnic“ (Roland Berger and Partner, 1995, s.39) se citovalo „.... při posuzování scénáře, který vychází ze zvýšených nákladů v silniční dálkové nákladní dopravě o cca 60 % a mezi jiným zachová poplatek 40 feniků/vozokm na celé silniční síti, dochází DIW k závěru, že jsou negativní účinky na hospodářské postavení vyloučeny“. Shora uvedená výpověď byla učiněna k okamžiku, jako kdyby cena za dopravu (před deregulací) ležela o více než 40 % nad současnou úrovní. Protože plánovaná výše poplatků 25 feniků/vozokm postihuje stěží dálnice a jenom nákladní automobily nad 12 t celkové povolené hmotnosti, nejsou negativní důsledky pro hospodářské postavení Německa odvozeno také ze shora uvedeného pozorování - doložitelné. Hlavní efekt by mohl spočívat ve zlepšení stupně vytížení optimalizací nasazení vozidel a oběhů. Kvantitativní šetření je možno provést na základě nejnovějších průzkumů pro Komisi EU (např. projekt SOFTICE 4. rámcového programu, 1999). Pokud se vychází z celkové elasticity jízdních výkonů nákladních automobilů na cenu ve výši 0,15, je možno očekávat při zvýšení dopravních nákladů o 11 % cca 1,7 % snížení jízdních výkonů v dopravě těžkými nákladními automobily. Dvě třetiny z toho zachytí racionalizace a změny logistiky. Jedna třetina by mohla být převedena na železnici a vnitrozemskou plavbu. Odhadované účinky na železniční nákladní dopravu spočívají přitom řádově v 1 % až 2% přírůstku železničních přepravních výkonů. Masivní převod přepravy na železnici je tak málo pravděpodobný. Mírné zlepšení konkurenčního postavení bude realizováno spíše v silných relacích mezi spádovými oblastmi. Mezinárodní konkurenční postavení by bylo málo ovlivněno, protože poplatek vztahující se na jízdní výkon by byl uplatněn teritoriálně, tj. na tuzemské a zahraniční podniky stejnou měrou. Větší podněcování k tomu, aby země s nízkými poplatky za dopravu byly „zbaveny práva vlajky“, nepřichází v úvahu. To by se mohlo vyplatit jenom tuzemským dopravním podnikům, které provozují kabotáž v zahraničí. 2) Národní a mezinárodní konkurence Obavy německých podniků se v neposlední řadě vrací k tomu, že se bude jezdit s nízkými maržemi, takže tu bude stěží možnost zachytit vícenáklady. Jsou obavy, že při zvýšení cen dopravní práce ve větším rozsahu odpadne; bude převedena jinam nebo přejde na zahraniční dopravce. Tyto obavy jsou jednotlivě vzato pochopitelné, protože každý podnik vidí účinky na své náklady, a to, že jsou konkurenti právě tak postiženi, bude méně důležitá. Na základě nízké cenové elasticity poptávky po dopravě v oblasti vysoce hodnotného zboží (obchodnické zboží) nenastane v žádném případě žádný větší agregovaný pokles poptávky a tím se neočekává žádný průlom do celkového obchodu. Jinak bude vznikat větší konkurenční tlak ve směru k intenzivnímu sdružování a zlepšování vytěžování. Toho je možno dosáhnout přestavbou logistiky, když náklady na dopravu, podmíněné uložením poplatků, bude mít větší váhu v nákladové logistice. V národní konkurenci není proto nutno obávat se nevýhod pro dopravní podnikání. V mezinárodní konkurenci vede poplatek za používání silnic k odbourání narušování konkurence na úkor německých podniků. Protože zatímco německé dopravní podniky v mnoha sousedních zemích zaplatily dálniční poplatky, platí zahraniční dopravní podniky v Německu jenom poplatek za eurovignety, které jenom zčásti hradí náklady za použití pozemních komunikací. To je se zřetelem na kabotážní dopravu na největším dopravním trhu Evropy a rychle narůstající mezinárodní a tranzitní dopravu pozoruhodným tržním faktorem. Protože poplatky za používání komunikací budou ukládány podle teritoriálního principu a 62

tuzemští i zahraniční konkurenti jsou postiženi stejně, je možno účinek na mezinárodní konkurenci hodnotit jako bezvýhradně pozitivní. Jinak je zapotřebí zohlednit, že německé dopravní podnikání vybírá uživatelské poplatky dodatečně k daňovému zatížení. V důsledku různých zatížení dopravními daněmi v různých státech mohou vznikat narušení konkurence, která by pozvedla úroveň poplatků. Na tomto základu bude v dalším poukázáno na situaci v sousedících zemích, aby se posoudil rozsah možného narušení konkurence. 3) Mezinárodní srovnání Dálniční poplatky za mezinárodní dopravu nákladními automobily Tabulka 2.1: Srovnání dálničních poplatků v sousedních zemích (v DEM/vozokm) země 2 nápravy 3 nápravy nad 3 nápravy 0,221 0,298 0,298 Francie 0,044 0,051 0,059 Řecko 0,093 0,115 0,197 Itálie (průměr) 0,198 0,198 0,401 Chorvatsko 0,192 0,247 0,273 Portugalsko 0,266 0,266 0,266 Španělsko (průměr) Mezinárodní srovnání ukazuje, že navrhovaná výše poplatků za dálnice ve Spolkové republice zcela harmonizuje s dálničními poplatky placenými v sousedních zemích, ba dokonce je zčásti zjevně nižší. K tomu je zapotřebí poznamenat, že se v zahraničí dálniční poplatky pro jednotlivé kategorie vozidel určují také podle ochoty k placení a širšího začlenění užitkové dopravy. To vede k podstatně silnějšímu zatížení pro dopravu osobními automobily. Následující tabulka ukazuje zátěže daněmi specifickými pro dopravu. Z toho plyne, že je daň z minerálních olejů v Německé spolkové republice na střední úrovni. Země, které přímo s Německem nesousedí (až na Belgii), mají daně vyšší. To se ale může prostřednictvím ekologické daně především vůči Nizozemsku změnit. K tomu je zapotřebí poznamenat, že Nizozemsko a Belgie dopravním podnikům část daně z minerálních olejů k vyrovnání zvýšených cen pohonných hmot refundují. Rozdílnost daně z vozidel je dalším zdrojem narušování trhu. Zde je možno konstatovat, že země s velmi nízkou daní z vozidel (Francie, Itálie) ukládají dálniční poplatky. Celkem se však neukazují žádná výrazná narušení v neprospěch německého podnikání, avšak kombinace „refundace daně z minerálních olejů v některých sousedních zemích a ekologické daně v Německu“ tyto sousední země zvýhodňují.

63

Tabulka 2.2: Mezinárodní srovnání daňového zatížení pro 40 t nákladní automobil. Stav k 1.7.1999 země daň z vozidel (DEM/ rok) daň z minerálních olejů DEM/l 999,0,495 Lucembursko 827,0,4993 Řecko 1577,0,5673 Belgie 3020,0,5941 Finsko 5339,0,5666 Rakousko 1014,0,6655 Dánsko 1867,0,6767 Nizozemsko 3679,0,6800 Německá spolková republika 1073,0,7461 Francie 1056,0,7886 Itálie 3428,1,0362 Švýcarsko 2256,1,5103 Velká Británie Pramen: Klemmer 2000 Když se uvažuje o politických kompenzačních opatřeních k vyrovnání těchto narušení, pak se nabízí daň z vozidel, protože se ukládá „národně“ a nikoliv teritoriálně, a tím postihuje jen německé podnikání v silniční dopravě. Protože daň z vozidel patří zemím, je možno taková opatření prosadit jen prostřednictvím dohody mezi spolkovými zeměmi, např. ve formě odstoupení od daně z minerálních olejů. Z národohospodářského hlediska by byla kompenzace návratkami daně z vozidel také lepším řešením nežli prominutí uživatelských poplatků (5 feniků/vozokm u těžkého nákladního automobilu). Pro poslední řešení mluví naproti tomu lehčí politická realizovatelnost. 3. Zatížení průměrného uživatele Mělo by se zjistit, jaké platby budou stanoveny průměrnému uživateli, který by měl být definován průměrnou hodnotou vytvořenou v odpovídajících uživatelských kategoriích, když bude realizován model zpoplatňování. Za daného stavu, tedy po dojednání všech dodatečných finančních prostředků na investice zanedbané v minulosti a plném převedení daňového financování na financování z uživatelských poplatků, může být daň z minerálních olejů snížena o část používanou předtím k financování. Pak je možno zjistit čisté zatížení průměrného uživatele. Podle výpočtu nákladů dopravní cesty je zapotřebí ročně k financování 19,1 mld. DEM. Když se vyčlení zahraniční podíly, pak zůstává 17,3 mld. DEM ročně. To odpovídá přibližně 25 fenikům daně z minerálních olejů (předpoklad: 0,7 mld. DEM příjmů na každý fenik daně z minerálních olejů). Systémové náklady, které byly vypočítány pro spolkové dálkové pozemní komunikace na 2 mld. DEM za rok, nejsou v následujícím zohledněny. 3.1 Nákladní automobily 1) Těžké nákladní automobily nad celkovou povolenou hmotnost 12 t V následujících úvahách jde o průměrné zatížení nákladního automobilu s hmotností nad 12 t poplatkem za použití spolkových dálkových pozemních komunikací. Za druhé se přezkoumává, zda v současném stavu, tedy po započítání veškerého dodatečného financování investic zanedbaných v minulosti a po plném převedení daňového financování na financování uživateli, zůstává větší zatížení. 64

„ Zahraniční nákladní automobily budou zatíženy cca 17,5 % podílu nákladů dopravní cesty za nákladní automobily na dálnicích a 6% na spolkových silnicích. „ Zbývající částka nákladů na dopravní cestu představuje v průměru následující zatížení (průměr znamená předpoklad, že nákladní automobil ujede cca 60000 km ročně na dálnici a cca 20000 km ročně na německých spolkových silnicích): y dálnice (5 % bez mýta) 57 000 x 0,3 DEM = 17100,- DEM ročně, y spolkové silnice (34 % bez mýta) 13200 x 0,85 DEM = 11220,- DEM ročně, y celkem za spolkové dálkové komunikace cca 28300 DEM,- ročně. „ To se vztahuje na současný stav, tj. poplatky přejímají zcela funkce financování. Vyšší platby, jak to vyžadují náklady dopravní cesty, nejsou již zapotřebí. Předpokládá se, že ke kompenzaci ukládaných poplatků by mohla být snížena daň z minerálních olejů o 25 feniků na litr. „ Při celkovém jízdném výkonu na německých silnících 120000 km a spotřebě 33 l/100 km by při navrácení spotřební daně 25 feniků/l došlo k odlehčení ročně o 9900 DEM. K tomu je nutno započítat odpadnutí příjmů z vignet, které by mělo dosáhnout 2400 DEM,- ročně. „ Z toho plyne vyšší zatížení těžkého nákladního automobilu cca 16 000,- ročně. V diskuzi se často vychází z podstatně vyšších jízdních výkonů těžkého nákladního automobilu, např. 200 000 km ročně. To vede k odhadu zahraničních tras na německých spolkových dálkových komunikacích, při němž se předpokládá roční výkon 180 000 km (Klemmer- podklad pro vládní komisi), což je velmi vysoký předpoklad. Za realistického předpokladu by mohly 40 t nákladní automobily, nasazené v taktové dálkové dopravě, ujet v tuzemsku cca 110 000 km na dálnicích a 30 000 km na spolkových silnicích. „ Pro takovýto nákladní automobil jde o zatížení dálnice 105000 x 0,3 31500,spolkové silnice 19800 x 0,85 16830,celkem 48300,„ Pokud je celkový dopravní výkon na německých silnicích 180 000 km, pak při spotřebě 33 l/100 km a návratce daně z minerálních olejů 25 feniků/l odlehčení od daně 14900,- DEM + vigneta (2750,-) 17650, „ Pro předpokládaný stav vychází čisté zvýšené zatížení na 30600 ,- DEM ročně. Vyšší zatížení narůstá tedy úměrně s jízdním výkonem (dodatečný jízdní výkon o cca 50 % vede k dodatečnému zvýšenému zatížení o cca 90 %). Systém poplatků je tím zaměřen silněji na snížení jízdních výkonů v těžkých hmotnostních třídách, než je tomu v případě zdanění minerálních olejů.

2) Lehké nákladní automobily od 1 do 12 t celkové povolené hmotnosti „ Zahrnuta jsou všechna vozidla do 12 t evidovaná jako nákladní. V roce 1999 jich bylo 2,16 mil., z toho 1,66 mil. do 3,5 t celkové povolené hmotnosti, „ Zahraniční nákladní automobily budou zatíženy cca 10 % podílem nákladů dopravní cesty v případě dálnic a 1,5 % na spolkových silnicích. (Základ: podíl jízdních výkonů v předkládaném odhadu). „ Zbývající obnos na úhradu nákladů dopravních cest vede v průměru k následujícímu zatížení (průměr znamená podle předpokladu, že lehký nákladní automobil ujede ročně 7500 km na spolkových dálnicích a cca 5500 km na spolkových silnicích): y dálnice (11 % bez mýta)) 6675 x 0,075 = 500,- DEM ročně, y spolkové silnice (50 % bez mýta) 2750 x 0,19 = 520,- DEM ročně, y spolkové dálkové pozemní komunikace celkem cca 1920,- DEM ročně.

65

„ To se vztahuje na předpokládaný současný stav, tj. poplatky by převzaly plně funkci financování. Vyšší platby než činí náklady dopravní cesty, nejsou již potřebné. „ Pokud se počítá s celkovým jízdním výkonem 22000 km ročně na lehký nákladní automobil na německých dálkových pozemních komunikacích, jde při spotřebě 15 l/100 km a snížení daně na minerální oleje o 25 feniků o daňové zatížení 825,- DEM ročně. „ Tím dochází k čistému většímu zatížení na vozidlo v současném stavu o 190,- DEM ročně. 3.2 Osobní automobily „ Zahraniční řidiči osobních automobilů budou ročně zatíženi cca 4,5 % podílem nákladů dopravních cest na dálnicích a 3% na spolkových silnicích. (Základ: podíl jízdních výkonů.) „ Zbývající částka na úhradu nákladů dopravních cest vede v průměru k následujícím zatížením (průměr znamená, že vlastník osobního automobilu ujede ročně cca 3200 km na dálnicích a cca 3200 km ročně na spolkových silnicích) y dálnice (bez mýta 15%) : 3670 x 0,03 DEM = 107,- DEM ročně, y spolkové silnice (bez mýta 60 %) : 1280 x 0,1 DEM = 128,- DEM ročně, y celkem: 235,- DEM ročně. Poznámka: Tento výpočet vede k lehké odchylce vůči převodu celkových nákladů (odst. Zahraniční podíly), na tuzemské osobní automobily ve stavu. Příčiny: 1) odhlášené osobní automobily, 2) zaokrouhlení při vyjádření poplatků na vozový km osobního auta. „ To se vztahuje na předpokládaný současný stav, tj. poplatky přejímají plně funkce financování. Vyšší platby, než činí náklady dopravní cesty, nejsou již potřebné. „ Pokud jde o roční jízdní výkon 14 000 km na osobní automobil, počítá se s tím, že při průměrné spotřebě 9 l/100 km a navrácení daně na minerální oleje ve výši 0,25 DEM/l dojde k daňovému odtížení 315,- DEM. „ Tím jde o čisté odlehčení osobního automobilu ve výši v průměru 80,- DEM na rok. 3.3 Převrstvování poplatků Při změně systému financování z daní na uživatelské poplatky s odpovídajícím navracením daně z minerálních olejů se dochází k následujícímu převrstvení zatížení: „ ve spolkové republice evidovaný těžký nákladní automobil bude dodatečně zdaněn v průměru asi kolem 16 000 DEM ročně, „ zatížení lehkého nákladního automobilu stoupne v průměru řádově o 190 DEM ročně, „ osobní automobil bude v průměru odtížen kolem 80 DEM ročně, „ pokud se posuzuje orientace na uživatelské poplatky k úhradě nákladů dopravní cesty jako správná a oprávněná, pak má toto převrstvení zatížení ve směru k vozidlům s vysokým zatížením na nápravu naléhavé důsledky. „ pokud se shrnou dodatečná zatížení a odtížení, zůstává převis zatížení ve výši systémových nákladů. Pokud se systémové náklady nekompenzují, pak je to možné zdůvodnit argumentem, že uživatel získá další výhody ze zajištění základu financování a efektivního managementu silnic. Zato když se zahrnou systémové náklady do výpočtu kompenzací, vyplývá pak z toho další zlevnění daně na minerální oleje o cca 3 feniky/l. To je možno odůvodnit tím, že se ve spolkovém rozpočtu dlouhodobě dosáhnou čisté úspory ze změny systému (viz níže). Pro spolkový rozpočet z toho plynou při kompenzujícím se zřeknutí příjmů z daně z minerálních olejů dlouhodobě následující důsledky:

66

y mohou odpadnout částky cca 10 mld. DEM ročně, přiřazované spolkovým dálkovým pozemním komunikacím, y odpadnou částky na následné investice a zachování podstaty (potřeba chybějící částky pro spolkové dálkové pozemní komunikace činí 28 mld. DEM, střednědobá dodatečná potřeba investic 4 mld. DEM ročně. Tyto výdaje bude v budoucnu nezbytně nutné pro spolkový rozpočet ponechat, pokud síť dálkových pozemních komunikací nemá ztratit svoji výkonnost, y odpadají kapitálové služby pro investice do spolkových dopravních cest. Pokud by došlo k úplnému úvěrovému financování investic do silnic, pak by připadalo při nezbytném objemu investic ve výši cca 12,5 mld. pro příštích 7 - 10 let ročně cca 0,7 mld. DEM na úroky, které se při opožděné amortizaci navýší za 10 let na 7 mld. DEM, y v oblasti společných nákladů/režie silniční správy a finanční správy je možno uspořit náklady, protože veřejné úlohy přejímá management a financující společnost (pro účtování poplatků byly připočítány příslušné systémové náklady). Kvantitativní prognóza rozvoje těchto jednotlivých položek je obtížná. Přesto lze konstatovat, že bude dlouhodobě odlehčen státní rozpočet, zvlášť když ministerstvo financí při změně systému bude rezignovat na příjmy z 25 - 28 feniků daně z minerálních olejů a Spolek převede úkoly financování spolkových dálkových pozemních komunikací na společnost pro financování a management, která bude refinancována příjmy z poplatků. V důsledku podněcujících efektů daně z minerálních olejů zaměřených na technologie snižující jejich spotřebu a na způsoby chování se nabízí namísto snížení této daně odstranit daň z motorových vozidel. Příjmy z daně z vozidel dosáhly v roce 1998 15,2 mld. DEM, příjmy z eurovignet dosáhly ca 16 mld. DEM, čímž by bylo téměř dosaženo vyrovnání v poměru k ukládaným poplatkům. Přesto je nutno vzít na zřetel, že na základě ekologických prvků v základu pro vyměřování daně z vozidel se počítá se snížením příjmů (BMF 1999), takže odpadnutí daně z vozidel v budoucnu by nebylo plně kompenzováno. Dále spočívá problém v tom, že výtěžek daně z vozidel patří zemím, takže toto řešení by bylo možné jen při novém uspořádání finančních vztahů mezi Spolkem a zeměmi.

Zdroj: Kommission Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, Schluβbericht, 5. 9. 2000 Překlad: Antonín Peltrám Korektura: Alena Holíková

67