I. PENDAHULUAN 1.1. Latar Belakang Lingkaran permasalahan ketahanan pangan – kemiskinan – pelestarian lingkungan adalah persoalan klasik. Fenomena yang menarik adalah bahwa di tengah perubahan lingkungan strategis yang di era globalisasi ini dinamikanya sangat
dipengaruhi
oleh
arah
perkembangan
liberalisasi
perdagangan
internasional, permasalahan tersebut merupakan salah satu topik yang banyak dibahas di forum-forum kerjasama internasional. Hal ini terkait dengan paradoks yang kini terjadi bahwa di tengah meningkatnya kemakmuran negara-negara maju ternyata banyak negara-negara kurang berkembang yang semakin terperangkap dalam lingkaran kemiskinan, pasokan pangan domestik tidak cukup, dan laju degradasi lingkungan berlangsung semakin cepat. Dalam konteks itu, persoalan tentang kemampuan suatu negeri untuk memenuhi kebutuhan pangannya sangat penting karena terkait langsung dengan kebutuhan dasar manusia. Pasokan pangan sangat ditentukan oleh ketersediaan air irigasi. Faktanya, secara global dari seluruh lahan yang dapat digarap, 18 % atau sekitar 237 juta hektar diantaranya dimanfaatkan untuk pertanian beririgasi dan menghasilkan lebih dari 33 % produk pertanian. Dari seluruh areal pertanian beririgasi tersebut, 71 % berlokasi di LDC dimana 60 % diantaranya berlokasi di Asia (Postel, 1994). Secara historis, sejak pasca perang dunia II upaya sebagian besar negaranegara berkembang untuk memenuhi kebutuhan pangan domestiknya ditempuh melalui investasi pendayagunaan sumberdaya air untuk pertanian secara besarbesaran. Fenomena yang tampak adalah laju perluasan lahan pertanian beririgasi berlangsung lebih cepat dari pertumbuhan penduduk. Ini terus berlangsung sampai tahun 1978. Sejak tahun 1979, laju perluasan lahan irigasi itu cenderung turun, bahkan dalam periode 20 tahun terakhir ini diperkirakan berkurang sekitar 6 %. Melambatnya laju perluasan itu menurut Rosegrant and Svendsen (1993) merupakan akibat simultan dari turunnya investasi pemerintah di bidang irigasi akibat beban hutang, resistensi politik, meningkatnya biaya riil untuk investasi irigasi, turunnya harga-harga riil komoditas pangan, dan perluasan perkotaan.
2 Di sebagian besar negara berkembang, melambatnya laju investasi irigasi disebabkan oleh berkurangnya pinjaman internasional untuk pembangunan irigasi. Sebagai contoh, dalam periode 1978 – 1992 rata-rata pinjaman World Bank untuk proyek irigasi turun sekitar 50 % (Wichelns, 1998). Meningkatnya biaya investasi per unit luas areal irigasi dapat disimak dari beberapa hasil penelitian berikut. Dalam Sampath (1992) maupun Rosegrant and Svendsen (1993) dinyatakan bahwa dibandingkan tahun 1970, biaya riil investasi irigasi di Srilangka menjadi 3 kali lipat; di India dan Indonesia menjadi dua kali lipat; di Filipina meningkat sekitar 50 %; dan di Thailand sekitar 40 %. Permasalahan yang dihadapi negara-negara berkembang dalam bidang penyediaan air untuk pertanian (irigasi) bukan hanya biaya investasi yang makin mahal, tetapi juga kinerja irigasi yang telah ada ternyata semakin menurun. Kemunduran kinerja itu disebabkan oleh degradai fungsi infrastruktur dalam sistem irigasi maupun manajemen operasi dan pemeliharaan (OP) irigasi. Degradasi fungsi infrastruktur antara lain disebabkan oleh kerusakan infrastruktur, sedimentasi di dalam sistem jaringan irigasi, meluasnya tanaman pengganggu di saluran-saluran distribusi maupun saluran drainase, serta perubahan permukaan air tanah yang berlebihan. Di sisi lain, seringkali manajemen OP tidak memiliki kapabilitas yang memadai untuk sekedar mempertahankan kinerja fungsi irigasi seperti disain semula. Ini disebabkan oleh banyak faktor dan beragam diantaranya: (1) disain kelembagaan irigasi yang tidak sesuai dengan aspirasi pengguna, (2) sistem kelembagaan yang tidak efisien karena perilaku free rider dan praktekpraktek rent seeking, dan (3) degradasi kemandirian komunitas petani dalam pengelolaan irigasi akibat kooptasi yang berlebihan dari pemerintah dalam pengembangan irigasi. Degradasi fungsi irigasi tersebut cenderung berlanjut jika kemampuan petani untuk ikut membiayai operasi dan pemeliharaan irigasi tidak dikembangkan. Ini dilatar belakangi fakta bahwa di sebagian besar negara berkembang, anggaran riil yang dapat disediakan pemerintah untuk membiayai operasi dan pemeliharaan irigasi semakin menurun (Rosegrant et al, 2002). Air irigasi merupakan sumberdaya pertanian yang sangat strategis. Berbeda dengan input lain seperti pupuk ataupun pestisida yang dimensi
3 peranannya relatif terbatas pada proses produksi yang telah dipilih, peranan air irigasi mempunyai dimensi yang lebih luas. Sumberdaya ini tidak hanya mempengaruhi produktivitas tetapi juga mempengaruhi spektrum pengusahaan komoditas pertanian. Oleh karena itu kinerja irigasi bukan hanya berpengaruh pada pertumbuhan produksi pertanian tetapi juga berimplikasi pada strategi pengusahaan komoditas pertanian dalam arti luas. Di sisi lain, permintaan air untuk memenuhi kebutuhan rumah tangga, industri, bahkan juga untuk memelihara keberlanjutan fungsi sumberdaya air itu sendiri (misalnya penggelontoran sungai), semakin meningkat seiring dengan pertumbuhan penduduk, perkembangan ekonomi dan perluasan perkotaan. Dengan demikian kompetisi penggunaan air antar sektor meningkat. Resultante dari faktor-faktor tersebut adalah meningkatnya kelangkaan air yang tersedia untuk pertanian. Pemecahan masalah yang diakibatkan oleh meningkatnya kelangkaan itu membutuhkan pendekatan multi disiplin. Hal ini disebabkan penegakan hak-hak atas air (water rights) tidak sepenuhnya dapat dilakukan sehingga pengalokasian secara efisien melalui pendekatan parsial (misalnya dengan mengandalkan prinsip-prinsip ekonomi saja), seringkali sulit diimplementasikan, bahkan di negara-negara maju sekalipun (Hellegers, 2002). Bagi negara-negara berkembang, meningkatnya kelangkaan sumberdaya air diprediksikan akan menyebabkan turunnya pertumbuhan produksi pangan. Hal ini disebabkan oleh: (1) makin terbatasnya
kemampuan untuk melakukan
perluasan lahan irigasi karena invesatasi irigasi semakin mahal sedangkan kemampuan anggaran makin terbatas, (2) sumberdaya lahan dan air yang layak dikembangkan untuk pertanian beririgasi makin terbatas, (3) kebutuhan air untuk sektor lain (rumah tangga, industri) semakin tinggi sehingga kompetisi penggunaan antar sektor meningkat, dan (4) pada sistem irigasi yang telah ada, terjadi kemunduran kinerja manajemen sistem irigasi dalam skala yang luas (World Bank, 1993; Oi, 1997; Rosegrant et al, 2002). Banyak pakar berpendapat bahwa untuk mengatasi masalah tersebut dibutuhkan adanya perubahan yang cukup mendasar. Diperlukan adanya modernisasi irigasi (Oi, 1997; Murty, 1997), bahkan diperlukan adanya reformasi
4 irigasi (Rosegrant et al, 2002, Pasandaran, 2005). Pada tingkat ketersediaan tertentu, produktivitas air irigasi harus ditingkatkan (Molden, 2002; Barker and Kijne, 2001). Sistem pengelolaan irigasi harus diubah dari karakteristik protektif ke karakteristik produktif (Wolter and Burt, 1997). Jika disarikan, orientasi dari semua pendekatan tersebut ternyata konvergen yaitu peningkatan efisiensi irigasi. Dalam konteks itu sebagian besar pakar menyatakan bahwa peningkatan efisiensi irigasi
dengan
mengandalkan
pendekatan
pengelolaan
pasokan
(supply
management) tidak lagi memadai. Seiring dengan meningkatnya kelangkaan sumberdaya air dan kompetisi penggunaan antar sektor, pengelolaan permintaan (demand management) yang berorientasi pada peningkatan efisiensi semakin dirasakan urgensinya (Winpenny, 1994; Grimble, 1999; Rosegrant et al, 2002). 1.2. Rumusan Permasalahan Di Indonesia pada saat ini ada dua agenda pokok permasalahan yang saling terkait dan perlu segera dipecahkan secara simultan yaitu: (1) peningkatan efisiensi atau produktivitas irigasi dan (2) peningkatan kemampuan petani untuk berkontribusi dalam pembiayaan operasi dan pemeliharaan irigasi. Peningkatan efisiensi irigasi harus dilakukan karena: 1. Air irigasi semakin langka. 2. Potensi untuk meningkatkan efisiensi cukup terbuka karena yang dicapai masih sangat rendah. 3. Dampak positif peningkatan efisiensi irigasi terhadap ketersediaan air untuk kepentingan yang lebih luas akan sangat nyata karena pangsa penggunaan air untuk irigasi sangat besar. 4. Perluasan lahan irigasi baru (new construction) hanya dapat dilakukan dalam skala yang sangat terbatas. Peningkatan kontribusi petani untuk membiayai operasi dan pemeliharaan irigasi terutama di level tertier adalah salah satu program Pembaharuan Kebijakan Pengelolaan Irigasi (PKPI); dan konvergen dengan arah reformasi irigasi yang lebih menekankan pada partisipasi dan kemandirian petani. Selain itu juga merupakan syarat kecukupan untuk keberlanjutan kinerja irigasi yang efisien.
5 Sejak sepuluh tahun terakhir ini kinerja ketersediaan air irigasi semakin tidak kondusif untuk mendukung keberlanjutan produktivitas usahatani yang tinggi. Insiden banjir dan kekeringan semakin sering terjadi dan cakupan wilayah yang terkena semakin meluas (Badan Penelitian dan Pengembangan Pertanian, 1996;
Sumaryanto dan Friyatno, 1999). Menurunnya kinerja irigasi pada
umumnya terlihat dari: (1) pada musim kemarau, luas areal layanan irigasi cenderung menyusut dari tahun ke tahun, (2) pada areal yang terairi itu, ketersediaan air yang cukup di musim kemarau cenderung semakin pendek rentang waktunya, dan (3) pada musim hujan hamparan sawah layanan irigasi semakin rentan terhadap banjir. Penyebab utama menurunnya kinerja irigasi adalah: (1) memburuknya kinerja jaringan irigasi, (2) menurunnya ketersediaan air yang menjadi sumber air irigasi, dan (3) kombinasi dari keduanya. Memburuknya kinerja jaringan irigasi selain disebabkan oleh disain jaringan irigasi yang tidak tepat (Arif, 1996), juga disebabkan oleh sistem operasi dan pemeliharaan irigasi yang jelek, atau kombinasi dari keduanya (Osmet, 1996). Sistem operasi dan pemeliharaan irigasi yang tidak memadai itu antara lain disebabkan oleh sangat terbatasnya dana yang tersedia. Sebagaimana dinyatakan dalam Syarif (2002), meskipun sejak 1987 anggaran yang disediakan untuk kegiatan O&P mencapai $ 70 – 80 juta/tahun, namun alokasinya sebagian besar (60-85 %) habis untuk membayar gaji pegawai dan biaya administrasi. Sisanya, yakni sekitar (15-40 %) pada umumnya hanya cukup untuk membiayai perbaikanperbaikan yang bersifat mendesak agar air dapat disalurkan ke tempat yang memerlukan sehingga pemeliharaan rutin seringkali tidak dapat tercukupi. Penurunan sumber pasokan air irigasi terutama disebabkan oleh menurunnya fungsi sungai yang dicirikan oleh stabilitas debit yang semakin rendah. Hal ini terkait dengan degradasi lingkungan daerah tangkapan air (catchment area) yang ternyata sampai saat ini sulit diatasi. Di Indonesia upaya peningkatan efisiensi irigasi melalui pendekatan pasokan sudah sering dilakukan misalnya melalui sistem irigasi bergilir, sistem alir terbatas (low flow management), sistem alir-putus-alir (intermittent), dan sebagainya. Pendekatan ini masih dapat dilanjutkan dan perlu disempurnakan.
6 Meskipun demikian, mengingat bahwa: (1) air irigasi yang tersedia makin langka, (2) upaya untuk menambah ketersediaannya semakin sulit, dan (3) kompetisi penggunaan sumberdaya air antar sektor semakin tinggi, maka pendekatan tersebut tidak memadai untuk mendorong efisiensi irigasi dan atau produktivitas irigasi. Pendekatan lain yang diharapkan cukup efektif adalah melalui pengelolaan permintaan (demand management). Strategi untuk meningkatkan efisiensi irigasi melalui pendekatan pengelolaan permintaan dapat ditempuh melalui dua jalur. Jalur pertama adalah melalui maksimisasi output. Artinya, berbasis pada air irigasi yang tersedia diupayakan agar diperoleh output atau pendapatan yang maksimal. Jalur kedua adalah melalui minimisasi input. Artinya, untuk memproduksi sejumlah output tertentu atau memperoleh sejumlah keuntungan tertentu diupayakan agar kuantitas air irigasi yang digunakan diminimalkan. Jika sasaran utama efisiensi irigasi adalah untuk mendukung realokasi air ke sektor lain, maka strategi kedua yang lebih harus diterapkan. Sebaliknya jika realokasi air irigasi ke sektor lain tidak mendesak maka strategi pertama yang harus ditempuh. Mengacu pada kondisi empiris, dapat dinyatakan bahwa bagi Indonesia yang saat ini harus diprioritaskan adalah efisiensi irigasi melalui strategi maksimisasi. Instrumen untuk mendorong efisiensi irigasi dan sekaligus juga kondusif untuk meningkatkan kapasitas pembiayaan operasi dan pemeliharaan irigasi dalam pendekatan pengelolaan permintaan melalui strategi maksimisasi produktivitas itu harus memenuhi kriteria: (1) sesuai dengan azas pengelolan irigasi partisipatif, dan (2) sistem kelembagaannya efisien. Salah satu instrumen yang layak dipertimbangkan adalah penerapan sistem iuran irigasi berbasis nilai produktivitas marginal sumberdaya tersebut. Dalam konteks itu ada dua aspek yang secara simultan tercakup yaitu: konsumsi air irigasi untuk usahatani dan nilai ekonomi air irigasi yang mencerminkan tingkat kelangkaannya. Pemaduan kedua aspek itu dapat ditempuh melalui penciptaan sistem iuran irigasi yang besarannya didasarkan atas perkiraan konsumsi air irigasi dan harga bayangan sumberdaya tersebut. Dengan cara itu, tercipta insentif untuk menerapkan diversifikasi usahatani ke komoditas pertanian yang lebih hemat air yang menguntungkan; terutama pada saat air irigasi semakin langka.
7 Penerapan model tersebut membutuhkan kajian melalui pendekatan normatif maupun positif. Pendekatan normatif berupa valuasi air irigasi untuk mengetahui nilai produktivitas marginal atau harga bayangan air irigasi yang selanjutnya dipergunakan untuk merumuskan sistem iuran pelayanan irigasi berbasis komoditas. Dari pendekatan normatif ini juga dihasilkan pola tanam optimal, yakni pola tanam yang menghasilkan keuntungan usahatani maksimal. Prospek penerapan model tersebut sangat ditentukan oleh keberhasilan dalam mendayagunakan faktor-faktor yang mempengaruhi arah perubahan menuju sosok normatif tersebut. Faktor-faktor positif (kondusif) maupun yang sifatnya negatif terhadap peluang pengembangan diversifikasi usahatani dan tingkat partisipasi petani dalam pembayaran iuran pelayanan irigasi perlu diidentifikasi. Ini dapat dikaji dengan pendekatan positif berdasarkan kondisi empiris di lapangan. Secara teoritis sistem iuran pelayanan irigasi berbasis komoditas potensial untuk mendorong efisiensi irigasi. Dalam batas-batas tertentu, dengan menerapkan sistem ini maka jumlah biaya yang harus dikeluarkan petani untuk irigasi adalah proporsional dengan kuantitas air irigasi yang dipergunakan. Oleh karena itu ada insentif untuk meningkatkan efisiensi irigasi dan kondusif untuk mendorong diversifikasi usahatani. Sebaliknya, dengan berdiversifikasi ke komoditas pertanian hemat air maka biaya irigasi yang harus ditanggung petani juga menjadi lebih rendah. Jadi, ada hubungan sinergis antara sistem iuran berbasis komoditas dengan diversifikasi usahatani. Kerangka hukum (legal framework) yang dianut Indonesia menyatakan bahwa sumberdaya air dikuasai negara. Konsep pemilikan individual secara penuh tidak dibenarkan, dan karenanya sistem distribusi air irigasi melalui mekanisme pasar adalah tidak sesuai dengan kerangka hukum yang berlaku. Meskipun demikian bukan berarti bahwa sistem iuran irigasi berbasis komoditas yang formulasinya didasarkan atas hasil valuasi dengan mengasumsikan berlakunya mekanisme pasar tidak dapat diterapkan.
Formulasi yang dihasilkan dari
pendekatan ini difokuskan untuk memperoleh ukuran kuantitatifnya, sedangkan kelembagaan penerapannya dapat dikemas dalam bentuk kelembagaan non pasar agar sesuai dengan kerangka hukum yang dianut.
8 1.3. Tujuan Penelitian Penelitian ini ditujukan untuk mempelajari kemungkinan penerapan sistem iuran pelayanan irigasi berbasis komoditas dan pengembangan diversifikasi usahatani dalam rangka meningkatkan produktivitas air irigasi serta mengkaji faktor-faktor yang mempengaruhi prospek penerapan sistem iuran tersebut. Secara rinci tujuan penelitian adalah: 1.
Melakukan valuasi air irigasi dan optimasi pola tanam di lahan irigasi.
2.
Memformulasikan sistem iuran irigasi berbasis komoditas.
3.
Mengkaji prospek penerapan iuran pelayanan irigasi berbasis komoditas dengan cara tidak langsung melalui estimasi probabilitas petani untuk berdiversifikasi dan kualitas partisipasinya dalam pembayaran iuran irigasi.
4.
Menganalisis faktor-faktor yang mempengaruhi probabilitas petani untuk berdiversifikasi dan kualitas partisipasinya dalam pembayaran iuran irigasi.
1.4. Signifikansi Penelitian Di Indonesia, meningkatnya kelangkaan air irigasi dan implikasinya terhadap sistem pengelolaan irigasi belum memperoleh perhatian yang memadai. Selama ini, sebagian besar penelitian empiris yang telah dilakukan pada umumnya terfokus pada aspek kelembagaan ataupun keteknikan dan orientasinya berkisar pada perbaikan sistem pengelolaan irigasi berbasis pasokan. Penelitian empiris di bidang sosial ekonomi tentang peningkatan efisiensi irigasi dengan pendekatan permintaan seperti yang dilakukan dalam penelitian ini masih sangat langka. Dalam penelitian ini, valuasi air irigasi menggunakan salah satu varian dari Residual Imputation Approach (RIA) yakni Change in Net Income (CINI) dengan pemrograman matematis. Variasi spatial dan terutama distribusi temporal ketersediaan dan kebutuhan air irigasi sangat diperhitungkan dalam elaborasi model. Dengan demikian variasi spatial dan sebaran temporal harga bayangan air irigasi beserta implikasinya terhadap iuran irigasi berbasis komoditas dapat diketahui. Selanjutnya, dengan pendekatan positif dilakukan pula analisis faktorfaktor yang diduga mempengaruhi prospek implementasi sistem iuran tersebut.
9 1.5. Keterbatasan Penelitian Keterbatasan penelitian merupakan implikasi pendekatan yang digunakan dan sejumlah penyederhanaan yang secara langsung maupun tidak langsung sangat terkait dengan ketersediaan data. Keterbatasan yang dimaksud adalah: 1. Keterbatasan yang terkait dengan implikasi dari pendekatan yang digunakan untuk valuasi air irigasi dengan pemrograman linier dimana harga-harga masukan maupun harga keluaran usahatani diperlakukan sebagai variabel eksogen. Secara teoritis, model non linier dengan memperlakukan harga-harga tersebut sebagai variabel endogen mungkin lebih sesuai dengan dunia empiris. 2. Keterbatasan yang muncul sebagai implikasi dari pendekatan normatif dan bersifat deterministik sehingga pengaruh acak dari kesalahan pengukuran ataupun galat yang sifatnya stokastik tidak dapat dikaji dengan baik. 3. Keterbatasan yang terkait dengan penyederhanaan tujuan petani. Pemodelan didasarkan atas asumsi bahwa tujuan petani adalah tunggal yaitu memaksimumkan keuntungan usahatani; padahal sangat mungkin tujuan petani dalam berusahatani adalah bersifat jamak. 4. Keterbatasan yang terkait dengan ruang lingkup dalam pemodelan dimana faktor yang diperhitungkan mempengaruhi ketersediaan dan permintaan air irigasi hanya curah hujan. Pengaruh alokasi air untuk pemenuhan kebutuhan lain (industri, kebutuhan rumah tangga, dan sebagainya) tidak diperhitungkan. 5. Keterbatasan yang terkait dengan disagregasi kebutuhan maupun ketersediaan air irigasi yaitu: (1) disagregasi spatial disederhanakan hanya menjadi tiga sub wilayah irigasi, dan (2) disagregasi temporal adalah bulanan. Secara teoritis, hasil estimasi akan lebih akurat jika tingkat disagregasi lebih rinci. 6. Keterbatasan yang terkait dengan agregasi komoditas. Basis pengagregasian komoditas difokuskan pada keserupaan komoditas dalam konteks kebutuhan tanaman terhadap air irigasi. Implikasinya, mungkin ada sifat-sifat khusus lainnya yang secara teoritis terabaikan. 7. Keterbatasan yang terkait dengan cakupan komoditas. Dalam penelitian ini, komoditas ternak dan ikan tidak tercakup.
10 1.6. Kegunaan Hasil Penelitian Penelitian ini menggunakan pendekatan normatif dan positif. Dari pendekatan normatif akan dihasilkan tiga informasi penting yaitu: harga bayangan air irigasi, iuran irigasi berbasis komoditas, dan pola tanam optimal. Dari pendekatan positif akan diketahui faktor-faktor yang mempengaruhi partisipasi petani dalam diversifikasi dan pembayaran iuran irigasi. Harga bayangan air irigasi bukan hanya berguna untuk menentukan besaran dari iuran irigasi berbasis komoditas. Dalam konteks yang lebih luas, pengetahuan tentang nilai (kelangkaan) ekonomi air irigasi sangat dibutuhkan oleh pemerintah dan masyarakat pada umumnya. Bagi pemerintah, dapat dimanfaatkan dalam merumuskan kebijaksanaan pengelolaan irigasi khususnya maupun sumberdaya air pada umumnya. Bagi petani ataupun masyarakat pada umumnya, pengetahuan tentang nilai kelangkaan air irigasi dapat meningkatkan apresiasi terhadap
sumberdaya ini sehingga kondusif untuk mewujudkan sistem
pemanfaatan yang sesuai dengan azas-azas efisiensi dan kelestarian. Selain kondusif untuk meningkatkan produktivitas air irigasi, penerapan iuran irigasi berbasis komoditas juga sangat potensial untuk meningkatkan kemampuan Organisasi Petani Pemakai Air (P3A) dalam membiayai operasi dan pengelolaan irigasi. Oleh karena itu sesuai untuk menjawab tantangan yang dihadapi P3A dalam era pembaharuan pengelolaan irigasi. Sesuai dengan makna yang terkandung dalam konsep pola tanam, informasi tentang pola tanam optimal menyajikan sosok normatif tentang komoditas pertanian apa, kapan, seberapa banyak, dan dimana sebaiknya diusahakan. Selain itu, pola tanam optimal juga bermanfaat sebagai acuan dalam evaluasi kondisi aktual sehingga arah perbaikan menjadi lebih jelas. Hasil identifikasi faktor-faktor yang kondusif untuk partisipasi petani dalam diversifikasi dan pembayaran iuran irigasi dapat dimanfaatkan untuk merumuskan strategi penerapan iuran berbasis komoditas. Dalam konteks yang lebih luas, informasi tersebut berguna dalam perumusan program pengembangan diversifikasi usahatani dan atau peningkatan produktivitas air irigasi.
