Hoogwater voorbij? Een analyse over de aanpak van maatregelen ter voorkoming van hoogwater in Limburg

Hoogwater voorbij? Een analyse over de aanpak van maatregelen ter voorkoming van hoogwater in Limburg. Hetzelfde water Hetzelfde water dat met stormgejoel En helse vlagen komt en wordt gevreesd, Is ook het water dat, sereen en koel, De mensen van hun kwellingen geneest. Ons lage land aan zee is een groot lijf Met aderen, aorta's, bloedkanalen En al wat zich vertakt - een druk bedrijf Dat regelt dat we pijnloos ademhalen. Geen netwerk dat je ongestraft verbouwt. Het overstroomt bij elke prop meteen. Wordt het in één arterie te benauwd, Dan spatten duizend haarvaten uiteen. Elk lichaam is een tijdelijke spons. Bepleister het geval met poederdons En kalk, van top tot teen, dan wordt dat lijf Sneller dan je tot tien telt droog en - stijf. Verwen de stroom die door je lichaam stuwt. Laat bloed, bekwaam getemd, de vrije loop. Bedenk - wie van de norse buien gruwt Dat ook een hart niet wordt geamputeerd Omdat het breken kan. Wie water keert Omdat het aanvalt doodt de biotoop Van al wat weerloos is en wordt bedreigd. Het lijkt wel op een gordiaanse knoop. Het water zelf, intussen, daalt en stijgt Gerrit Komrij

November 2001, Joop Koelmans Prins Bernhardstraat 39 2991 BM BARENDRECHT De scriptiebegeleiding was in handen van de heer M.J. van Duin.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 1

Voorwoord Deze scriptie is geschreven in het kader van het commandeursdeel van de 3e leergang van de opleiding Master of Crises en Disaster Management ( 2001-2002). Tijdens de binnenlandstage bracht de opsteller een bezoek aan de provincies Gelderland en Limburg om een verdieping te verkrijgen in het onderwerp ‘hoogwater’. In de gesprekken met verschillende vertegenwoordigers van de betrokken partijen wekte de organisatie De Maaswerken interesse. Deze organisatie is verantwoordelijk voor projecten die gericht zijn op het treffen van voorzieningen en maatregelen bedoeld om de gevolgen van hoogwater tegen te gaan.

Samenvatting Na een korte schets van de omstandigheden en de oorzaak van het hoogwater in Limburg wordt in deze scriptie een overzicht gegeven van de plannen ter verbetering. Deze plannen en de wens van het Rijk daar iets aan te doen waren de opmaat tot oprichting van De Maaswerken. De Maaswerken is een consortium dat zich ten doel stelt de infrastructurele verbetering rond de Maas te realiseren. Als project organisatie volgt Maaswerken een technische weg, maar gaandeweg kreeg men te maken met vele belangen, die elkaar soms versterkte en soms tegengesteld waren. De mondigheid van de burger speelt bij dit soort megaprojecten steeds een belangrijkere rol, waar men vroeger vooral bij rampen met een natuurlijke oorzaak de hand van god herkende, wordt nu de overheid aangesproken en verantwoordelijk gesteld. De politiek is dan al te zeer bereid om aan te geven “dit mag nooit meer gebeuren” en daarmee is het eerste dilemma een feit. Er volgen onderzoeken en een plan van aanpak dat aan voorgaande uitspraak recht moet doen. Het plannen van infrastructurele projecten is altijd problematisch geweest. Enerzijds omdat de looptijd van uitvoering en planvorming lang is, anderzijds omdat het altijd gaat om grote sommen geld en aan het eind van de rit op het eindresultaat bezuinigd wordt. De keuzes en uitgangspunten die door de planmakers zijn uitgedacht komen opnieuw onder druk te staan en alternatieven die in eerste fase zijn afgewezen komen dan vaak weer aan de orde om de afslanking te verkrijgen. Nu, aan de vooravond van de definitieve besluitvorming rond de infrastructurele projecten rond de Maas, heeft men na een poging de juridische, financiële en politieke klippen te omzeilen te maken met al deze aspecten;
Oppositie van burgerij, natuurbelangengroepen en gemeenten.
Het ter discussie stellen van de uitgangspunten.
Financiële problemen. In deze scriptie tracht de samensteller de effectiviteit en de vorm van management van De Maaswerken te toetsen aan de modellen van de Bruijn en ten Heuvelhof waarbij een beeld ontstaat op welke wijze de regie is gevoerd. Bovendien blijkt dat het aanvankelijke argument “ het verhogen van de veiligheid voor de burger in Limburg”, door de bijkomende processen zozeer onder druk is komen te staan dat de hoofdargument ‘veiligheid’ naar de achtergrond is gedrongen. Verder zal worden aangetoond dat de politieke ambitie voor het oplossen van het hoogwaterprobleem in Limburg te hoog is geweest. Men is in Limburg te zeer gefocust geweest op het eigen belang, waarbij met name de provincie een afstandelijke rol speelt. Enerzijds is zij niet bij machte om met de beschikbare middelen te komen tot acceptabele maatregelen en anderzijds ziet zij geen kans de partijen op planologisch gebied tot elkaar te brengen.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 2

INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 1

blz

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

4 4 5 6 6

Inleiding Oorzaken en achtergronden van hoogwater Probleemstelling Werkwijze Relevantie

Hoofdstuk 2 2.1 2.2 2.3 2.4

Politiek bestuurlijke spel Agendavorming Procesmanagement en besluitvorming Netwerken

7 7 9 10

Hoofdstuk 3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.3.4 3.3.5

Voorspel tot de oplossing De Maaswerken Waarom koos men voor een projectorganisatie als de Maaswerken ? De Maaswerken een netwerkorganisatie ? De Maaswerken procesmanagement ? De processen Het verantwoordelijkheidsproces Het financiële proces Het milieuproces Het versnellingsproces Het informatieproces

13 13 14 15 15 17 17 18 18 18 19

Hoofdstuk 4 4.1

De rol van veiligheid

20

Hoofdstuk 5 6.1 6.2

Algemeen Conclusies

Literatuuroverzicht

21 21 22

Bijlage 1 Krantenartikelen

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

24

blz. 3

Hoofdstuk 1 1.1

Inleiding

De zorg voor de veiligheid van de bewoners is een van de belangrijkste taken van de overheid. Van oudsher wordt Nederland, vanwege de lage ligging, bedreigd door het water. Daar waar de bescherming faalde (in februari 1953) werd door middel van de uitvoering van het Deltaplan voorzien in een bescherming ten opzichte van de dreiging van het zeewater. Een tweede bedreiging kwam van de zijde van de rivieren. Door een overvloedig aanbod waren ook hier overstromingen aan de orde waartegen bescherming noodzakelijk was. Een deltaplan grote rivieren werd ontwikkeld maar dit had, gezien de kosten een lagere prioriteit dan het eerder genoemde Deltaplan. Toch leidde ook de afvoer van rivierwater een aantal keren tot dreigende situaties met name in Gelderland en Limburg. Toegespitst op Limburg heeft het hoogwater tot gevolg gehad dat oude plannen weer uit de kast zijn gehaald om de nadelige gevolgen van de hoogwaters van 1993 en 1995 tegen te gaan. De noodzaak van maatregelen staat erg ter discussie zowel qua aard als qua omvang. Immers burgers zijn van oudsher gewend dat bepaalde gebieden onderlopen en de terreinstructuur in Limburg staat ervoor borg dat grote overstromingen zonder grote gevolgen blijven. Om de plannen te realiseren werd een projectorganisatie genaamd De Maaswerken opgericht. Deze organisatie was breed van samenstelling maar het voortouw lag voornamelijk bij Verkeer en Waterstaat. Met een vaste staf van 400 medewerkers werd in een eigen gebouw in Maastricht gewerkt aan kanalisering van de plannen voor de Grensmaas en de Zandmaas/Maasroute. Met deze scriptie wordt een analyse gemaakt naar de processen die van invloed waren op de besluitvorming en de rol die de diverse actoren hierin speelden. Tevens zal de effectiviteit en de vorm van management van De Maaswerken worden getoetst aan de modellen van de Bruin en ten Heuvelhof. Bezien zal worden of en hoeverre de belangen van alle actoren in het eindresultaat zijn verkregen. Het hoogwater zelf is slechts het argument om de voorgaande te kunnen beschouwen. Het resultaat zal dus meer een algemene analyse opleveren naar de processen die zich afspelen rondom water-infrastructurele projecten en de rol die veiligheid daarbij heeft.

1.2

De oorzaak en achtergronden van hoogwater

Hoogwater als gevolg van het buiten de oevers treden is een jaarlijks terugkerend fenomeen. Met een lengte van bijna 900 km is de Maas een lange rivier maar ze heeft een stroomgebied van 33.000 km2, vergelijkbaar met de oppervlakte van Nederland. De waterstanden zijn afhankelijk van de situatie in Frankrijk en België. In Frankrijk heeft de Maas in de eerste 450 km van haar loop geen zijrivieren van betekenis. Een lang maar smal stroomgebied met lage stroomsnelheid. In het volgende stroomgebied van 250 km wanneer de rivier door de Franse en Belgische Ardennen stroomt, monden er grotere zijrivieren in de Maas uit. Dit zijn de Chiers, Semois, Lesse, Sambre en de Outhe. De zeer hoge waterstanden op de Maas worden veroorzaakt door overvloedige regenval in dit stroomgebied. Het smelten van de sneeuwlaag levert zelden een directe bijdrage. De Maas is berucht om haar plotselinge sterke aanwas de zogenaamde Maasvloeden. In enkele dagen kan de waterstand wel 4 meter stijgen. Deze plotselinge aanwas heeft meerdere oorzaken. Een groot deel van het stroomgebied van de Maas bestaat uit middelgebergte. Door de opstuwing van vochtige lucht valt hier veel neerslag: in de Ardennen valt per jaar 50 a 60% meer neerslag dan in Nederland. De bodems in het middelgebergte zijn dun en houden niet veel water vast zodat de waterberging zeer gering is. Bij langdurige regenval zijn ze snel verzadigd. Pas als de afvoergolven van de bovenmaas en de zijrivieren samenvallen en ze elkaar versterken ontstaan Maasvloeden, die Nederland snel bereiken. Veranderingen in het stroomgebied buiten Nederland zijn dus de belangrijkste factoren waardoor de Maasvloeden optreden. Het kanaliseren en moderniseren van de Belgische Maas en de toenemende verstedelijking in de Waalse Sambre- en Maasvallei zijn de oorzaak van een forse toename van het water, die de kans op hoogwater in Nederland hebben vergroot 1. De hoofdoorzaak van het hoge water is echter de extreme hoeveelheid neerslag in het stroomgebied. 1

De maas slaat weer toe...... verslag hoogwater Maas januari / februari Maas 1995 blz.23 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 4

Volgens het KNMI wordt de hoge frequentie van de hoogwaters in de 80-er en 90-er jaren veroorzaakt door een aantal gemiddeld zeer warme jaren in deze periode dat wel eens het gevolg kan zijn van het broeikaseffect. De overstromingen die rivieren veroorzaakten door overvloedige regenval vormden weinig problemen. De bevolking was aan overstroomd land gewend en zelden leidde dat tot overlast, zodat men geen noodzaak zag voorzieningen te treffen. Het Delta Plan voor de grote rivieren bleef tot 1993 een slapend plan. De schade die in dat jaar bij de Maas in Limburg ontstond, beliep een bedrag van 250 miljoen gulden en 8000 mensen moesten tijdelijk geëvacueerd worden. Voldoende reden om aan het werk te gaan, zo was het algemeen gevoelen. De uitdaging bestond uit het treffen van voorzieningen om ook bij grote afvoeren het rivierwater naar de zee af te leiden zonder dat door grote stroomsnelheden benedenstroomse gebieden in de problemen kwamen. In Gelderland, waar ook de Rijn zijn water afvoert, heeft men slechts dijken als bescherming om het water te weren. Grote afvoeren van de Maas betekenen hier extra versterkingen van dijken die toch al zo kwetsbaar zijn omdat het achterland in veel gevallen lager ligt. Dijkdoorbraak betekent hier dan ook wateroverlast en evacuatie in een groot gebied zo bleek in 1993 en 1995. Het probleem was daarom voor de Maas niet alleen het afvoeren maar ook het voldoende bergen (retentie) en vasthouden van Maaswater in het Limburgse rivierdal. In tijden van te veel water is het verleidelijk om water zo snel mogelijk af te voeren. Een snelle afvoer kan op kleine schaal bezien een goede oplossing zijn maar betekent meestal dat het probleem naar de benedenstrooms gelegen regio wordt verplaatst. Een systeem gericht op snelle afvoer werkt daarnaast verdroging in de hand zodat in tijden van een geringe aanvoer eerder een watertekort en verzilting kan optreden waarbij de verwachting is dat perioden met geringe wateraanvoer vaker zullen voorkomen. 1.3

Het probleemstelling

Water is altijd een belangrijke bepalende factor in Nederland geweest. Met name de bescherming tegen het water vormde een rode draad in de historie. Van oudsher al werden dijken gebouwd om het lage land tegen de zee te beschermen. Maar ook binnenmeren werden drooggemalen zodat de dreiging van het water verdween en het nieuwe gebied in ontwikkeling kon worden gebracht. Met al deze waterbouwkundige werken waren grote sommen geld gemoeid en vaak was een ramp of bijna ramp de oorzaak dat plannen die al eerder gemaakt waren versneld werden uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de inpolderingen in Noord Holland, het maken van de afsluitdijk en de uitvoering van het Deltaplan in Zeeland na de watersnood van 1953. Het verkrijgen van veiligheid stond borg voor een brede acceptatie door de bevolking. Weliswaar waren er ook andere belangen zoals die van de vissers van het IJsselmeer en de Zeeuwse mosselvissers maar deze wogen niet op tegen de noodzaak tot uitvoering van de plannen. De wijze van aanleg van het Deltaplan kon in fasen geschieden zodat de mosselvissers in de gelegenheid waren hun mosselteelt in de Waddenzee tot ontwikkeling te brengen. In brede kring is men het erover eens dat de komende decennia de zeespiegel versneld zal stijgen, de hoogwaterstand in de rivieren zal toenemen en de bodem verder zal dalen. Ook zullen in de zomer vaker watertekorten optreden. Als we nietsdoen, neemt de veiligheid af en de wateroverlast toe, terwijl tegelijkertijd de bevolking en de waarde van het te beschermen goed groeien. Het gevolg is dat de schade bij een overstroming hoger uitvalt. Dát deze ontwikkelingen zullen plaatsvinden lijkt zeker; de snelheid en de omvang van de ontwikkelingen zijn echter nog onzeker. De vraag is hoe met deze onzekerheid moet worden omgegaan. Na de hoogwaters van 1993 en 1995 bleek dat het oppervlak aan gebieden voor waterberging drastisch is afgenomen. Gebieden, die vroeger extreme waterhoeveelheden zonder al te veel overlast konden opvangen, zijn in de loop van de laatste vijf eeuwen geleidelijk voor andere doeleinden in gebruik genomen. De natuurlijke opvangcapaciteit van de aan de rivier grenzende gebieden is grotendeels verdwenen. Met technische middelen als dijkverhoging en bemaling worden de grenzen van het mogelijke en haalbare bereikt. Bodemdaling enerzijds en hogere dijken anderzijds maken een ramp bij een overstroming alleen maar groter en dan gaat het goed mis.

De problemen rond waterbeheer blijven niet beperkt tot de watersystemen zelf. Van de politiek gaat weinig sturing uit. Burgers, politiek en media tonen alleen belangstelling voor water als er plotseling een ramp dreigt, grote overlast ontstaat en burgers en bedrijven ernstige schade leiden. Tijdige communicatie over problemen en oplossingen in het waterbeheer met belanghebbenden vindt onvoldoende plaats. Bij politiek en burger bestaat te weinig draagvlak voor noodzakelijke maatregelen en voor de noodzaak om ook financieel meer te investeren in Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 5

het waterbeleid, waarbij het treffen van veiligheidsvoorzieningen door burgers wordt gezien als een taak voor de overheid. In Limburg heeft men geprobeerd deze impasse te doorbreken. De rijksoverheid richtte samen met de provincie Limburg een projectorganisatie op onder de naam “De Maaswerken”. Deze organisatie had tot taak de bestaande plannen en maatregelen, die moesten worden getroffen om de rivier beheersbaar te houden, te integreren zodat voldoende bescherming tegen hoog water werd verkregen. Niet alleen veiligheid was een agendapunt maar ook de bevaarbaarheid en transportkwaliteit van de Maas moest worden gewaarborgd. Gedurende het proces van planvorming kwamen er steeds meer belangen en spelers in het geding. Als centrale probleemstelling van de scriptie is gekozen voor de volgende probleemstelling: Op wat voor wijze wordt in Limburg invulling gegeven aan pro-actief beleid ten aanzien van hoogwater en in hoeverre valt te verwachten dat hiermee de hoogwaterproblemen voorbij zullen zijn. Ter verduidelijking komen de volgende deelvragen hierbij aan de orde: - op wat voor wijze vonden besluitvormingprocessen plaats en tot wat heeft dat geleid ? - hoe verliepen de processen en zijn zij te verklaren aan de hand van de theorieën van ten Heuvelhof en de Bruijn ? - hoe succesvol is de projectorganisatie geweest is in het bereiken van haar veiligheidsdoelstelling ? - welke rol speelt veiligheid in het proces ?

1.4

werkwijze

Voor een beschouwing over de problematiek van het hoogwater staan vele wegen open. Gezien vanuit crisisbeheersing ligt het voor de hand te kijken naar de veiligheidsketen ( proactie – preventie – preparatie - repressie en nazorg ). Deze scriptie richt zich op het eerste aspect van de keten, waar de operationele diensten het minste in participeren namelijk; de proactieve schakel. Juist dit aspect speelt zich af in de politieke en bestuurlijke arena waar agendavorming, politieke druk en financiële bereidheid bepalen of en in welke mate oplossingen voor veiligheidsproblemen kunnen worden gevonden. Aan de hand van de theoretische kaders van ten Heuvelhof en de Bruijn en de modellen van Kingdon zal een analyse worden gemaakt welke aspecten agenda’s bepalen, hoe besluitvormingsprocessen verlopen en wat vervolgens de resultaten van alle inspanningen zijn. De gegevens voor dit onderzoek zijn verkregen tijdens een stageperiode in Limburg waarbij van betrokken actoren door middel van interviews en rapporten informatie is verkregen. Verder zijn via de internet-site van het projectbureau De Maaswerken gegevens verkregen over de voortgang en de uitvoering van de projecten Grensmaas en Zandmaas/Maasroute. Door beschouwing van deze gegevens wordt een inzicht verkregen over de adequaatheid van het overheidsbeleid ten aanzien van de hoogwaterveiligheid.

1.5

relevantie

Gezien de omstandigheid dat veiligheidsproblemen nooit alleen staan en soms strijdig kunnen zijn met andere belangen van burgers is het belangrijk om kennis te dragen over het besluitvormingsproces rondom infrastructurele projecten. Met name als deze veiligheid slechts kan worden verkregen door het maken van kostbare voorzieningen. Proactie bij infrastructurele projecten is een onderbelicht aspect in de crisisbeheersing en juist hier kunnen, als het gaat over de effectiviteit, de grootste voordelen worden geboekt. Feitelijk is de vraag; “Is het nu wel zo onveilig en hoe zorgvuldig wordt omgegaan met de belangen van de burger en het algemene belang”.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 6

Hoofdstuk 2 Het waterbeheer en de waterbeheersing in Nederland komen steeds meer in de belangstelling. Onze grote rivieren; de Maas en de Rijn, vormen het afvoerputje van Europa en door gewijzigd gebruik van het land in het stroomgebied, vormt regenval van enige omvang in het buitenland eerder dan vroeger een probleem. Een probleem dat niet altijd even hoog op de politieke en maatschappelijke agenda heeft gestaan, maar na de hoogwaters van 1993 en 1995 kwam daar verandering in. Vanwege de vele betrokkenen, zowel overheden als maatschappelijke organisaties en de inhoudelijke en procedurele verschillen van mening tussen die groepen verwerd de oplossing van dit probleem tot een strijdpunt. In ”Een blik achter de gouden muur” politiek-bestuurlijkmanagement geven Jouke de Vries en Marcel van Dam aan dat het omgaan met strijdpunten inzicht vraagt in het politiek en bestuurlijke spel. Wanneer een strijdpunt de machthebbers niet van pas komt dan kunnen bestuurlijke en politieke elites besluiten een bepaalde commissie in te stellen of bepaalde procedures te volgen waardoor een strijdpunt dat te heet (of ingewikkeld) is om aan te pakken een tijdje van de agenda wordt gehouden. ( De zogenaamde ijskastpolitiek). Verder zijn er allerlei hindermachten die het aannemen of verwerpen van een voorstel of het zelfs niet uitvoeren kunnen veroorzaken Het opwerpen van barrières kan op verschillende niveaus plaatsvinden. Op het hoogste politieke niveau, op provinciaal niveau in commissies en procedures en op uitvoerend niveau1. 2.1

Politiek bestuurlijke spel

In de opvatting van Lynn2 wordt het omgaan met strijdpunten en de politiek-bestuurlijke niveaus waarop zij spelen, gepresenteerd als een spel. Lynn onderscheidt drie politiek-bestuurlijke niveaus (hoog, midden en laag) waar respectievelijk een ‘high game’ een ‘medium game’ en een ’low game’ plaatsvinden. Elk niveau kent een bepaalde beleidsinhoud en een bepaalde taal. Het 'hoge spel' wordt op het hoogste politieke niveau gespeeld. Op dit niveau wordt bepaald of een onderwerp een aangelegenheid van de overheid moet zijn. De taal en inhoud van het hoge - partijpolitieke - spel bestaat overwegend uit filosofieën, waarden en ideologieën. De politiek heeft hier betrekking op symbolen die emoties oproepen bij de kiezers. Het 'middenspel' gaat over de specifieke rol van de overheid ten aanzien van een bepaald onderwerp. Het middenspel heeft betrekking op het formuleren van beleid en het kiezen van beleidsinstrumenten. Het spel heeft betrekking op onderhandelingen tussen ambtenaren en vertegenwoordigers van maatschappelijke groeperingen. Het taalgebruik is juridisch en technisch van karakter. Het 'lage spel' gaat over de uitvoering van beleid en de interpretatie die uitvoerende ambtenaren aan wetten en regels geven. Dit lage spel heeft betrekking op verder operationaliseren van het beleid en het pasklaar maken van allerlei besluiten op de dagelijkse werkelijkheid, het taalgebruik is meer concreet. 2.2

Agendavorming

Onder een agenda wordt een prioriteitenlijst verstaan van kwesties die de aandacht krijgen van gezagsdragers en waarover wel of geen besluiten worden genomen. Daarbij wordt een analytisch onderscheid gemaakt tussen de maatschappelijke agenda, de bureaucratische en de politieke agenda. Dit onderscheid komt sterk overeen met het eerder gemaakte onderscheid in politiek-bestuurlijke niveaus en speltypes3. Het kenmerkende van het politieke en administratieve proces is dat er allerlei relaties tussen deze agenda’s bestaan en dat de strijdpunten van de ene naar de andere agenda kunnen overgaan. Dat kan geleidelijk gaan maar ook zeer plotseling. Er kan bewust gewerkt worden aan het politiseren of depolitiseren van een maatschappelijke kwestie maar een probleem kan ook plotseling escaleren en naar een hoger niveau getild worden. Met politiseren wordt bedoeld het opvoeren van emoties rond een kwestie waardoor de kring van betrokkenen wordt uitgebreid. Depolitiseren houdt in dat de emotionele lading van een strijdpunt minder wordt en daarom minder mensen bij de kwestie betrokken zijn. Politiek kan men actief met deze mechanismen werken, bijvoorbeeld door inschakeling van massamedia, zo geven de Vries en van Dam aan. Evenzo is het omgekeerde mogelijk, waarbij als gevolg van een ramp de 1

J. de Vries en M.van Dam blz. 104-105 Lynn wordt aangehaald in J. de Vries en M.van Dam blz. 97 3 J. de Vries en M.van Dam blz. 98 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001. 2

blz. 7

massamedia de emoties zo hoog laten oplopen dat de politiek gedwongen wordt de agenda aan te passen. Ten aanzien van de hoogwaterproblematiek zijn deze gedwongen stappen goed waarneembaar:  Na 1993 de heroprichting van de commissie Boertien.  Na 1995 met het oprichten van De Maaswerken, waarbij het ‘middenspel’ van de provincie werd verlegd naar het ‘hoge spel’ van de rijksoverheid. Vier benaderingen van agendavorming. In hun literatuuronderzoek onderscheiden de Vries en van Dam vier verschillende benaderingen van agendavorming : de barrière,- de stromen,- de institutionele en de retorische benadering4. Na een karakterisering van deze benaderingen wordt beschouwd welke benadering het meest van toepassing is op de hoogwaterproblematiek. De eerste benadering, - de barrièrebenadering - stelt de vraag waarom sommige zaken wel op de politieke agenda komen maar andere niet. In het verleden lag de nadruk in theorieën over agendavorming vooral op het feit dat eisen vanuit de omgeving van een politiek of bestuurlijk systeem op de agenda werden gezet ('outside initiative’). Hiervoor zijn verschillende redenen te noemen. In de eerste plaats veronderstellen klassieke democratietheorieën dat de macht bij het volk ligt, dat eisen stelt aan de politieke en bestuurlijke gezagsdragers. In de tweede plaats kan de kracht van het politieke systeemmodel van Easton - in menig handboek politicologie en bestuurskunde gepresenteerd - worden genoemd. In Eastons model komen eisen per definitie uit de omgeving van het politieke systeem en worden zij via een conversieproces omgezet in wetten en beleid. In de derde plaats ligt aan dit eenrichtingsverkeer een lineair beleidsmodel ten grondslag. De agendavorming is de eerste fase van het beleidsproces dat daarna wordt gevolgd door de fase van de beleidsvaststelling en de fase van de beleidsuitvoering. Ook de wijze waarop een onderwerp op de verschillende agenda's komt, verloopt volgens deze visie op een min of meer lineaire wijze: een strijdpunt komt eerst op de maatschappelijke agenda, vervolgens op de politieke agenda en tenslotte op de bureaucratische agenda. De tweede benadering, - de stromenbenadering - stelt dat het openbaar bestuur in al zijn complexiteit zelf punten op de politieke agenda zet. Het is vooraf niet aan te geven waar een zaak begint of vandaan komt. Aanhangers van deze benadering hebben veel meer aandacht voor relatief autonome processen waarbij politici en ambtenaren zelf zaken op de politieke of bureaucratische agenda zetten ('inside initiative). Zij zoeken dikwijls achteraf de legitimatie van gedane voorstellen en dienen deze besluiten op de een of andere manier aan de samenleving te verkopen. Welbewust trachten zij daartoe de maatschappelijke agenda te beïnvloeden. Naast liet feit dat bestuurders en ambtenaren op eigen gezag punten op de politieke agenda zetten, speelt in deze tweede benadering het toeval een veel grotere rol. In de derde benadering,- de institutionele benadering –wordt ingegaan op het institutionaliseringsproces dat dikwijls volgt op het agenderen van een bepaalde kwestie. Er ontstaan beleidsgemeenschappen rond strijdpunten die de politieke agenda bereiken en daar langdurig op blijven staan. Deze beleidsgemeenschappen bestaan uit centrale en meer perifere actoren. Deze actoren hebben een bepaald belang bij het overheidsbeleid. Beleidsgemeenschappen bereiken op een gegeven moment autonomie binnen het grotere politieke en bestuurlijke systeem en zorgen tijdelijk voor een bepaalde mate van stabiliteit. Er is echter geen sprake van statisch evenwicht, maar van een dynamisch evenwicht. Na verloop van tijd slaat het institutionaliseringsproces om in een dé-institualiseringsproces. De vierde benadering,- de retorische benadering - richt zich op het gebruik van taal en politieke manipulatie in agendavormingsprocessen: retoriek en heresteriek. Retoriek verwijst naar de kracht van de taal en argumenten in het politieke en bestuurlijke proces en kent zowel positieve als negatieve betekenis. In positieve zin heeft retoriek betrekking op het overtuigen van de tegenstander op basis van argumenten. In meer negatieve zin heeft retoriek te maken met het manipuleren met behulp van taal. Heresteriek is nauw verbonden met retoriek, maar maakt duidelijk dat naast argumenten de plaats van handeling van belang is. De politieke en bestuurlijke strijd wordt niet alleen met argumenten gewonnen, maar tevens door het creëren van situaties waardoor andere groepen een coalitie willen sluiten ( Riker, 1986). Door een discussie aan te gaan over de inhoud van voorstellen bereiken de verschillende partijen consensus en is leren mogelijk. Van deze vier benaderingen lijkt het stromenmodel het meest voor de hand liggen op de agendavorming rondom de hoogwaterproblematiek: 4

J. de Vries en M.van Dam blz. 99 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 8







Het barrièremodel gaat uit van het ontkennen en negeren van het probleem waarbij door het nemen van niet-beslissingen het bereiken van een oplossing stagneert. Bij de hoogwaterproblematiek heeft de ‘sense of ugency’ voor het nemen van maatregelen altijd op de agenda gestaan maar er is eerst voorrang gegeven aan versterking van de veiligheid tegen dreiging vanuit de zee. Het strijdpunt is ook niet bedreigend voor de overheid hoogstens kan gesproken worden van ‘achterstallig onderhoud’ en ‘weinig oplettendheid’ in plaats van ‘het buiten de orde plaatsen’ van het veiligheidsprobleem. De institutionele benadering gaat uit van beleidsgemeenschappen (‘policy communities’)5, die het op hoofdlijnen met elkaar eens zijn over het beleid en de te volgen procedures. Het gewijzigd beleidsparadigma dat ontstaat na kritiek als gevolg van een ramp is een te statische benadering van de agendering van strijdpunten. De retorische benadering is minder toepasbaar omdat hoogwaterprobleem als strijdpunt vraag om een vooral technische oplossing die een breed draagvlak krijgt. De kracht van de taal en het vinden van coalities is in delen van het proces herkenbaar maar minder toepasbaar voor een analyse over de agendavorming.

Het stromenmodel In de visie van Kingdon voltrekt het politiek en bestuurlijke proces zich in het algemeen op incrementele wijze. Beleid komt stapje voor stapje tot stand. Er vinden binnen moderne politieke systemen slechts kleine beleidswijzigingen plaats. Alleen wanneer de problemen, de alternatieven en de politieke stroom elkaar raken is er sprake van een beleidsraam ('policywindow' of 'window of opportunity') en zijn iets radicalere veranderingen mogelijk. Dan zijn er mogelijkheden om een onderwerp op de maatschappelijke en de politieke agenda te plaatsen. Volgens Kingdon komen deze beleidsramen slechts zelden voor. Omdat zijn theorie ook deze dramatische momenten kan verklaren acht Kingdon zijn model superieur ten opzichte van het incrementele besluitvormingsmodel. Een beleidsraam kan zich openen wanneer een probleem zich opdringt of wanneer er een verandering plaatsvindt in de politieke stroom. Een raam kan zich ook snel weer sluiten. Het ontstaan van een beleidsraam kan toeval zijn maar er kan ook invloed op worden uitgeoefend door bijvoorbeeld publieke ondernemers die volgens Kingdon tijd, geld en energie stoppen in het koppelen van de verschillende stromen. Daarnaast kunnen beleidsramen ontstaan door toenemende media-aandacht, de dwingende kracht van cijfers, door 'spill-over'effecten uit andere beleidssectoren, door rampen of crises en door handig gebruik te maken van politieke symbolen6. De hoogwaters van 1993 en 1995 kunnen gezien worden als voorbeelden, die beleidsramen vormden waarbij door de maatschappelijke reacties, politici werden gedwongen uitvoering te geven aan de verbeteringsplannen voor de afvoer van het Maas,- en Rijnwater. 2.3

Procesmanagement en besluitvorming

Voor grote infrastructurele plannen is een breed draagvlak nodig. Het verkrijgen van dit draagvlak kan soms plaatsvinden naar aanleiding van plotselinge ontwikkelingen. In een aantal gevallen is een bijzonder negatieve gebeurtenis, waaronder naast een ramp ook de hoogwaterontwikkelingen van 1993-1995 kunnen worden gerekend, de eerste aanzet tot een verbetering. Het zijn niet de oplossingen die nieuw zijn maar het karakter van de ontwikkelingen (het gesternte dat veranderd is) waardoor draagvlak voor veranderingen kan worden gevonden. Het benutten van dit verbrede draagvlak in combinatie samenbrengen van oplossingen vraagt procesmanagement wat gericht is om binnen een acceptabele tijd tot geaccepteerde besluitvorming te komen. Voor het ontwerpen van een besluitvormingsproces zijn volgens de Bruijn en ten Heuvelhof 6a een viertal categorieën als kernelement aanwezig in procesafspraken om te komen tot een efficiënte besluitvorming . De onderscheiden categorieën zijn;  Openheid

5

een verzameling personen en groepen die een bepaald belang hebben bij een onderdeel van het overheidsbeleid. 6 de Vries en van Dam blz. 108 6a de Bruijn en ten Heuvelhof Procesmanagement, blz 65-68 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 9

Er wordt uitgegaan van de centrale gedachte dat alle relevante partijen bij het proces betrokken worden en dat vooraf zo min mogelijk inhoudelijke beperkingen aan het besluitvormingsproces worden opgelegd. Van de deelnemende partijen wordt verwacht dat zij zich voldoende zwaar laten vertegenwoordigen om commitment bij het resultaat te verkrijgen in ruil waarvoor zij een eerlijke kans om de besluitvorming te beïnvloeden mogen verwachten.

 Veiligheid De centrale belangen van de deelnemende partijen mogen niet in het geding komen door zich onvoorwaardelijk aan een proces te commiteren. Als het proces een dergelijke bescherming niet kent is de kans dat bedrijven en maatschappijkritische organisaties deelnemen uiterst gering omdat zij zich door hun opstelling in het besluitvormingsproces, binnen de eigen organisatie buiten de orde plaatsen.  Voortgang Een ontwerpprincipe dat voldoende openheid biedt en waarbij de centrale belanden van de partijen voldoende zijn beschermd biedt kansen voor onderhandelingen. Deze onderhandelingen moeten echter wel leiden tot tijdige besluitvorming en niet tot stroperige procedures. De voortgang van de besluitvorming is van essentieel belang op het welslagen van het proces als geheel.  Inhoud Het voldoen aan de vorige drie voorwaarden; openheid, veiligheid en voortgang moet niet te koste gaan van de inhoud van het proces. Bij ongestructureerde problemen met moeilijk objectiveerbare oplossingen bestaat het gevaar dat omwille van de voortgang gekozen wordt voor een oplossing die niet voldoet aan het hoofddoel van het proces. Het procesontwerp zal altijd recht moeten doen aan deze vier kernelementen waarbij sprake zal moeten zijn van een gewogen aanwezigheid van alle vier elementen. Een sterk accent op een van de vier zal consequenties hebben voor verzwakking van de andere en als zodanig de procesgang negatief beïnvloeden.

2.4

Netwerken

In management in Netwerken beschrijven de Bruijn en ten Heuvelhof de besluitvormingprocessen die zich in netwerken afspelen. Organisaties hebben elkaar nodig om hun doelen te bereiken en gebruiken daarvoor netwerken. Voor veiligheidsproblemen is dat niet anders en ook overheden die betrokken zijn bij het vinden van oplossingen werken met netwerken en zijn daar een onderdeel van. Toch lijkt de overheid uit het oogpunt van organisatiestructuur minder open te staan voor het opereren in netwerken. Ministeries hebben in oorsprong een hiërarchische structuur die het werken in een netwerkorganisatie bemoeilijkt. Als overheid voelt zij zich verplicht stabiel en open te opereren en een politiek vergelijkbaar product af te leveren. Middels ingewikkelde procedures houden zij de besluitvorming graag in de eigen hand en zijn ongaarne afhankelijk van anderen. Vergelijking besluitvorming in hiërarchie en netwerk7. Hiërarchische organisatie Uniformiteit Eenzijdige afhankelijkheid Openheid Stabiliteit in structuur domineert

Netwerkorganisatie Pluriformiteit Wederzijdse afhankelijkheid Geslotenheid Dynamiek in structuur domineert.

.

Besluitvormingsprocessen in netwerken hebben over het algemeen een grillig karakter waardoor de snelheid van besluitvorming inboet en bij met name infrastructurele projecten stroperige besluitvormingsprocessen ontstaan.

7

de Bruijn en ten Heuvelhof blz. 30 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 10

Het grote aantal actoren met verschillende belangen en de wil om in consensus tot een resultaat te komen is wellicht de oorzaak dat infrastructurele projecten langzaam en soms niet tot stand komen. In de paradoxen die ten Heuvelhof en de Bruijn noemen valt een verklaring te vinden voor de trage besluitvormingsprocessen8. De eerste is de centralisatieparadox: de centralisatie van beslissingsmacht in een land met een institutionele structuur als die van Nederland, leidt tot maximale tegenwerking van de actoren. Dit is problematisch omdat het juist deze actoren zijn die over mogelijkheden beschikken om de besluitvorming verder te helpen Ten tweede is er de complexiteitsparadox: een verlaging van de complexiteit in de vorm van een reductie van het aantal te betrekken actoren of een versnelling van het probleem, maakt dat het proces, inclusief de uitvoering, juist langer duurt. Op enig moment zullen deze actoren zich toch met het proces gaan bemoeien ( door bijvoorbeeld pressiegroepen). Omdat zij zijn buitengesloten is er voor hen geen prikkel zich coöperatief te gedragen. Het werken in netwerken lijkt daarom enerzijds een noodzaak en anderzijds een last geworden omdat de doorlooptijd langer wordt. Teneinde toch de besluitvormingprocessen een lift te geven is een aantal veranderingen in de wetgeving doorgevoerd. Een aantal voorbeelden van deze veranderingen zijn de Tracéwet, de wijziging van de wet ruimtelijke ordening, ook wel het Nimby-wetje´ 9genoemd, de wijziging van de Ontgrondingswet en de Lex Specialis voor grote projecten. Genoemde drie wetten moeten weerstand bieden tegen Nimby-gedrag van calculerende burgers10. Voor de casus van het hoogwater in Limburg is de Tracéwet van belang. Bij de plannen die ten grondslag lagen aan de projecten Zandmaas/Maasroute en de Grensmaas zijn er voortdurend discussies over welke maatregelen tracéwetplichtig zijn of welke onder de reguliere streek,- en bestemmingsplannen vallen11. De vraag dient zich aan of door de Tracéwet het besluitvormingsproces in Limburg nu echt aan stroperigheid heeft verloren? Om dit te beoordelen moet een beschouwing over de werking van de Tracéwet daaraan vooraf gaan. De Tracéwet12 De Tracéwet grijpt aan op de latere fasen van het besluitvormingsproces. De wet regelt niets over de vroegere fasen van de besluitvorming ( de fasen waarin de eerste verkenningen plaatsvinden, een oriënterend onderzoek wordt uitgevoerd enzovoort.) De procedure start met een startnotitie. In deze notitie beschrijft de minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) een bepaald verkeers- of vervoersprobleem. (bijvoorbeeld het transport over de bevaarbare Maasroute). De startnotitie is het resultaat van intensief overleg met betrokken overheden. Na inspraak en advies mondt deze notitie uit in richtlijnen voor de Trajectnota en voor het Milieueffectrapport (MER). Deze nota bevat een beschrijving van alle voor de uitvoering vatbare mogelijkheden om het eerder beschreven probleem op te lossen. Voor de Maas had de Commissie Boertien-2 12 in 1994 een aantal varianten gepresenteerd. Het als grondslag gekozen variant 2B (hoogwaterbescherming via overwegend zomerbedmaatregelen) is in 1995 door het kabinet overgenomen als maatregel en gedeeltelijk versneld uitgevoerd. In de MER ’s 13die daarop volgden worden de milieu-effecten van de varianten beschreven. Ook hierna volgt weer een advies- en inspraakronde. Daarna nemen de ministers van V&W en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) een standpunt in over een voorkeurtracé in het ontwerp-Tracébesluit. Binnen twaalf weken moeten betrokken provincies, gemeenten en regionale besturen hun mening hierover geven en mededelen of zij bereid zijn mee te werken aan de vereiste planologische procedures of niet. Formeel bestaan geen mogelijkheden voor genuanceerdere antwoorden. 8

de Bruijn en ten Heuvelhof blz. 169 Nimby-wetje (Not In My Backyard) 10 M. Wolsink (1993) De veronderstellingen achter NIMBY-beleid. Beleid & Maatschappij (3) blz. 148-152 11 Brief 9 oktober van staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat drs. J.M. de Vries aan de voorzitter van de tweede kamer. 12 De Tacéwet; J.A. de Buijn / E.F. ten Heuvelhof. Management in Netwerken (1999) blz. 169-170 9

12

Rapport Commissie Waternood Maas (Boertien-2) december 1994. MER Grensmaas en MER Zandmaas/ Maasroute (1995) Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

13

blz. 11

Een gemeente die medewerking weigert krijgt een verplichte aanwijzing over de inhoud van het bestemmingsplan. Dit verplicht de minister een aanwijzing te geven. Indien de gemeente dan nog weigert, gaat de bestemmingsplanbevoegdheid automatisch over op de minister. Gemeenten die te kennen geven te willen meewerken, krijgen een jaar de tijd het bestemmingsplan aan te passen of vrijstelling te geven van het vigerende plan. Weigert de gemeente dan alsnog, dan kan de minister direct ingrijpen. Hij heeft hier de beslissingsruimte om al dan niet af te zien van een aanwijzing.

De Tracéwet, zo blijkt uit het voorgaande, is voornamelijk bedoeld om de actoren die bij de aanvang van de besluitvorming de gelegenheid hebben gehad om hun meningen (via inspraak,- en adviesronde) te ventileren, bij de definitieve besluitvorming te dwingen ja of neen te zeggen. Een ‘neen’ zal echter geen reden zijn tot vertraging, aldus de bedoeling van de wetgever. Het uiteindelijke doel zal tijdwinst betekenen en men kan met de uitvoering starten. De overheid en netwerken De overheid lijkt uit het voorgaande een machtig middel te hebben verkregen om infrastructurele werken op tijd tot stand te krijgen maar ook al is zij hiërarchisch bovengeschikt aan de andere partijen, zij staat niet boven de samenleving. Als onderdeel van de samenleving en voor de effectiviteit en legitimiteit van haar functioneren is zij sterk afhankelijk van de steun van andere maatschappelijke actoren. Soms stuurt ze bepaalde partijen maar ze wordt ook gestuurd door andere overheden, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Het opereren in netwerken is dan ook een voorwaarde voor de overheid om haar doelstellingen zowel politiek als zakelijk te bereiken. Het manoeuvreren binnen netwerken is echter een kunst omdat een overheid niet zondermeer haar doelstelling kan implementeren als andere partijen vierkant tegen zijn.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 12

Hoofdstuk 3 3.1

Het Voorspel tot de oplossing.

Als reactie op de overstromingen van de Maas in december 1993 werd de Commissie Watersnood Maas ingesteld. Deze commissie (kortweg commissie Boertien) bestaat uit leden van rijk, provincie, gemeenten en waterschappen. De commissie moet zowel de minister van Verkeer en Waterstaat als het College van Gedeputeerde Staten van de provincie Limburg adviseren over de mogelijkheden om wateroverlast in de toekomst te beperken. Deze commissie had in zijn advies “de Maas terug !” van 12 december 1994 al als doel aangegeven dat verhoging van kaden de kans tot overstroming moest terugbrengen tot 1:250 per jaar. In zijn aanbiedingsbrief aan minister Jorritsma, gaf Boertien aan dat middels een aantal strategieën een evenwicht tussen veiligheid en natuurecologische waarde van de rivier moest worden gegeven. Hij overwoog drie strategieën namelijk:  de rivierverdiepingsstrategie; een strategie om door verdieping van de rivier tot hoogwaterstandverlaging te komen;  de natuurontwikkelingsstrategie; een strategie met hoogwaterstandverlaging door verbreding van de rivier, waarbij ook kansen voor nieuwe natuurwaarden worden gecreëerd;  de kadestrategie, waarin bescherming wordt bereikt door aanleg van kades. Na onderzoek door het Waterloopkundig Laboratorium (WL) heeft Boertien uiteindelijk voorgesteld te kiezen voor de minder uitgebreide natuurontwikkelingsstrategie (variant 2b) waarin overstromingsgevoelige woonplaatsen verder beschermd worden door lage tot middelhoge kades. Een aantal overwegingen waarvan de commissie melding maakte was van groot belang en diende als randvoorwaarden voor het project wat Maaswerken in april ‘97 startte. Het zijn:  Algemeen,- de hoofdlijnen van het advies moeten overeind blijven, wel pleit de commissie voor detailonderzoek dat per specifiek rivierdeel moet worden neergelegd in een Milieueffectonderzoek.  De kosten,- er moet sprake zijn van een evenwichtige lastenverdeling. De reguliere kosten voor wegen en rioleringswerkzaamheden komen voor rekening van de gemeenten. De aanlegkosten voor kades en afvoervoorzieningen voor het kwelwater en het onderhoud daarvan komen voor rekening van de waterschappen. De kosten van werken kades, rivier verbredingen om te komen tot waterstandverlaging, verminderd met de opbrengsten, zijn voor rekening van het rijk en provincie.  Het beschermingsniveau,- voorgesteld werd om uit te gaan van een bescherming van 1/250. De voorzieningen ter voorkoming van schade kwamen hiermee op een algemeen in Nederland gehanteerd beschermingsniveau.  De realisatietermijnen,- het geheel aan voorzieningen moest medio 2005 afgerond zijn. Vooruitlopend op de definitieve plannen werd een aanvang gemaakt met de verhoging van de kades.  De internationale beleidslijnen, - de uitgangspunten en uitvoeringen moesten passen binnen de internationaal afgesproken beleidskaders.  De winning van grind ,- de grindwinning diende voldoende financiële impuls te geven om het Grensmaasproject budgettair neutraal te laten verlopen.

3.2

De Maaswerken

Na de overstromingen van de Maas in 1993 en 1995 zijn er verschillende maatregelen genomen om de gevolgen van het hoogwater te beperken. Voor de aanpassing van de Maas is in april 1997 de Projectorganisatie De Maaswerken opgericht, een samenwerkingsverband tussen het ministerie van Verkeer en Waterstaat, de provincie Limburg en het ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij. Deze organisatie had tot doel de bestaande projecten Grensmaas en Zandmaas/Maasroute in een project te verenigen waarbij wordt voldaan aan de strategische doelstellingen en randvoorwaarden van de commissie Boertien. Binnen door de stuurgroep vastgestelde financiële kaders ( voor de Zandmaas 927 mlj. en voor de Grensmaas budgetneutraal 1,4 miljard) moet voor 2015 voldoende bescherming worden geboden tegen hoogwater. Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 13

3.2.1

Waarom koos men voor een projectorganisatie als de Maaswerken ?

In het verleden zijn al eerder maatregelen bepleit om de wateroverlast te beperken. Een en ander is echter nooit van de grond gekomen omdat aan de ene kant de problematiek van rijkszijde als een regionale en lokale problematiek werd beschouwd en aan de andere kant regionaal en lokaal onvoldoende (financieel) draagvlak kon worden gerealiseerd 14. Het samengaan van rijk, provincie en lokaal bestuur in een organisatie lag dus voor de hand om binnen een aanvaardbare tijd een oplossing te vinden. Bovendien wordt de problematiek steeds complexer. Naast wateroverlast en de natuurproblematiek staan ook het goederenvervoer, archeologische vondsten en financiën op de agenda van de nieuwe organisatie. Alle relevante maatschappelijke ontwikkelingen waren aanwezig om een netwerkachtige organisatie op te richten. In de opkomst van netwerken15 worden verschillende redenen voor de vorming van een netwerkorganisatie genoemd. Navolgend wordt gekeken of deze redenen op De Maaswerken van toepassing zijn.  Toenemende professionalisering,- door een bundeling van de krachten uit de diverse betrokken partijen rijk, provincie, gemeenten en waterschappen aangevuld met leden van gerenommeerde expertisebureaus worden de hiërarchische elementen vermeden zodat de besluitvorming verbeterd wordt. De fragmentatie die kenmerkend is voor professionalisering kan positief op het proces werken omdat creativiteit een van de voorwaarden is om tot oplossing van diverse problemen te komen. Het aantal problemen dat opgelost moet worden is immers toegenomen.  Globalisering,- kan slechts in beperkte mate worden aangevoerd. Voor wateroverlast gelden geen landsgrenzen, maatregelen in het Franse of Waalse deel van het Maasstroomgebied blijken geen oplossing te kunnen bieden voor de hoogwaterproblematiek in ons land. Een aantal aspecten vereisen echter een gezamenlijke (internationale) aanpak. Het geven van ruimte aan de rivier16 en de grindwinning (intentieverklaring juli 1994) vormen economische obstakels die beleidsmatig op elkaar moeten worden afgestemd. Bovendien is het van belang om de ontwerphoogten van de kaden te uniformeren en rekening te houden met eenduidige afvoerstatistieken. Deze noodzakelijke uniformering is ook de paradox in globalisering. Er is in België geen engagement aanwezig om de cultuur van het lokale beleid om te buigen.  Vervlechting van de publieke en de private sector,- hoewel private partijen wel deel uitmaken van de Maaswerken in de vorm van adviesbureaus zijn zij slechts dienend aan het eindresultaat. Anders ligt dit voor de zand,- en grindboeren. Zij maken geen deel uit van de Maaswerken maar zijn wel een private partij om rekening mee te houden, immers zij vormen voor een groot deel de financiële motor om de plannen te kunnen bekostigen. Taakstellende afspraken hebben direct hun repercussies op de financiële dekking maar zijn ook van belang voor de milieubelasting die met de winning gepaard gaat. Een extra probleem vormt het grindaanbod van Belgische kant. Ondanks de intentieverklaring in het grinddecreet (1994) zijn de Belgen vaag als het gaat over de spreiding (in de tijd) en de miljoenen tonnen grind die aan Belgische kant kunnen worden gewonnen. Die houding brengt de grindboeren, die internationaal opereren, in een goede onderhandelingspositie ten opzichte van De Maaswerken.  Informatietechnologie,- de zichtbaarheid van gebeurtenissen en de snelheid waarmee over gebeurtenissen kan worden gecommuniceerd is steeds belangrijker. En creëert nieuwe afhankelijkheden. In geval van hoogwater dient dan ook enerzijds een goed waarschuwingsysteem aanwezig te zijn en anderzijds zal de overheid direct worden beoordeeld op de juistheid van de getroffen maatregelen. Om de waterstanden op de Nederlandse Maas te kunnen bepalen is een voorspelling van de waterstand in Borgharen (bij Maastricht) nodig. Het voorspellingsmodel dat RIZA17 gebruikt, kan met een zichttijd van 12 uur de waterstand met een nauwkeurigheid van ca 15 cm voorspellen. De uitgevoerde activiteiten van de maaswerken kunnen dan ook in de toekomst getoetst worden op hun deugdelijkheid.Vanwege deze zichtbaarheid en openbaarheid is het wenselijk het aantal partners in het netwerk zo breed mogelijk te kiezen.

14

“De Maas terug”. Commissierapport 12 december 1994 blz. 14 Management in netwerken, J de Bruijn en E. ten Heuvelhof blz 18-19 16 Beleidslijn “ruimte voor de rivier”, Directoraat-Generaal Rijkswaterstaat (Limburg) 1999. 17 Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbeperking Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001. 15

blz. 14

3.2.2

Is De Maaswerken nu een netwerkorganisatie?

De oprichting van Maaswerken is tot stand gekomen op initiatief van het rijk. Zoals Boertien al had gemeld ontbrak het de provincie en lokale besturen aan middelen om de wateroverlast te beperken. Het antwoord was een projectorganisatie die voor het grootste deel bestaat uit rijksambtenaren. In De Maaswerken zelf wordt ook door de provincie geparticipeerd maar de gemeenten en waterschappen zijn niet vertegenwoordigd. De bemanning van Maaswerken wordt in meerderheid gevormd door ambtenaren van Verkeer en Waterstaat en Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en verder zijn voor het maken van rapporten en het verrichten van (voor)onderzoek diverse adviseurs en adviesbureaus ingeschakeld. Maaswerken heeft van de provincie het mandaat gekregen voor het maken van de MER en de projecten Zandmaas en Grindmaas. Deze projecten vormen belangrijke bouwstenen voor het POL en het streekplan waarvoor de provincie verantwoordelijkheid draagt. De Maaswerken werd in april 1997 opgericht als een zelfstandige projectorganisatie met als hoofddoel de uitwerking van de tot die datum gemaakte plannen en beleidsvoornemens te maken en de proceduregang te bewaken. Een projectorganisatie met hiërarchieke sturingkenmerken. De besluitvorming verloopt rationeel en volg tijdelijk. De bovengeschikte actor wordt gevormd door het rijk die middels rijkswaterstaat en namens de provincie de trekker is van De Maaswerken. De probleemformulering en vaststelling van doelstellingen is ingebracht door de commissie Boertien en de provincie, waarna De Maaswerken het probleem in deelproblemen uiteenlegt, informatie verzamelt en een voorgenomen besluit voorbereidt. Het niet aanwezig zijn van alle actoren bij de besluitvorming, een kenmerk van een netwerkorganisatie, is in de projectorganisatie De Maaswerken niet terug te vinden. Het noodzakelijke draagvlak met belanghebbenden in de omgeving wordt verkregen door te kiezen voor een open dialoog over de voorgestelde plannen, maar de besluitvormingsprocessen zijn zo complex dat de plannen slechts marginaal worden aangepast. Deze aanpassingen worden onder regie van De Maaswerken zelf vorm gegeven zodat de openheid een hiërarchisch tintje krijgt. Als zodanig kan De Maaswerken vanwege de hiërarchische sturing geen netwerkorganisatie genoemd worden. Het besluitvormingsproces verloopt ordelijk, van een probleemsignalering, via een aantal fasen, naar een oplossing en wordt geïnitieerd door de hiërarchisch bovengeschikte actor (het rijk). De verwevenheid van de problematiek met de daaraan gerelateerde provinciale en rijksplannen betreffende water en natuurbeheersing, leidt uiteindelijk tot uniforme en vergelijkbare en politiek verdedigbare oplossingen. Water overlast is immers geen uniek probleem voor Limburg. Ook in Gelderland is men druk bezig met de aanleg van dijken, het vergroten van ruimte voor de rivier en het ontwikkelen van retentiegebieden. Een aantal processen maakt het wel noodzakelijk dat de organisatie zich in delen van het project wel opstelt als netwerkorganisatie. De onderlinge verschillen tussen de actoren leiden dan niet tot gezamenlijke besluitvorming maar tot subnetwerken waarin De Maaswerken de bovengeschikte actor is.De andere actoren ( milieu,groeperingen, grindboeren, gemeenten) gedragen zich dan strategisch en houden hun kruit droog. Een aantal processen wordt hiertoe later nader beschouwd.

3.2.3

Maaswerken procesmanagement?

Een gezaghebbende oplossing voor het hoogwaterprobleem kan slechts worden gevonden in een oplossing waarbij alle partijen participeren. Voor een procesbenadering wordt begonnen met procesafspraken tussen partijen, gevolgd besluitvorming en resulterend in een inhoudelijk ontwerp. Bij Maaswerken lag het inhoudelijk ontwerp al vast in vooraf genomen besluiten. Boertien had al aangegeven volgens welke strategieën en randvoorwaarden (beschermingsniveaus) een oplossing kon worden verkregen. Uit hoofde van deze stelling bedrijft De Maaswerken geen procesmanagement omdat de procesafspraken niet vanuit de actoren zijn voortgekomen maar worden bepaald door wettelijke kaders. Grote projecten worden echter altijd bereikt in meerdere rondes waarbij veelal geruime tijd zit tussen deze min of meer afzonderlijke rondes. De argumenten worden verzwaard of afgezwakt en dit geldt ook voor de wijze waarop partijen betrokken worden bij de probleemdefiniëring. Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 15

Procesontwerp. De Maaswerken zelf is opgericht als een projectorganisatie met als doel: Via een integrale benadering de projecten Grensmaas en Zandmaas/Maasroute op elkaar af te stemmen om een adequate hoogwaterbescherming te verkrijgen, de vaarroute te verbeteren en meer natuurgebied in Limburg te krijgen. Om dit doel te bereiken is een breed draagvlak nodig want de realisatie moet plaatsvinden in een duurzaam en breed concept met een goede en evenwichtige integratie van landbouw, recreatie, natuur, drinkwater, scheepvaart, waterafvoer, alsmede grind,- en zandwinning 18. Het bereiken van dit draagvlak is volgens de Bruijn en ten Heuvelhof19 een van de zes belangrijkste argumenten voor een procesontwerp. Navolgend zal worden geanalyseerd of deze zes argumenten in de organisatie van Maaswerken kan worden teruggevonden waardoor kan worden gesproken van een procesontwerp. De argumenten zijn; 1.

Draagvlak

Ter verhoging van het draagvlak hanteert Rijkswaterstaat (De Maaswerken) de zogenaamde open plan procedure. Met behulp van deze procedure kan de omgeving invloed uitoefenen over de probleemstelling en de oplossing. Vanuit een door De Maaswerken ontwikkelde visie is in samenspraak met provincies, gemeenten, waterschappen, branche,- en belangenorganisaties een ontwerp streekplan/milieueffectrapportage gemaakt. De betrokkenheid van de andere actoren had voornamelijk een toetsend karakter omdat de inhoudelijke onderbouwing door het projectbureau werd verricht. Bij iedere mijlpaal werden ter verkrijging van draagvlak inspraakronden georganiseerd waarbij op alle aspecten van het ontwerp kritiek kon worden gegeven. 2. Reductie van inhoudelijke onzekerheid Het belang om relevante informatie beschikbaar te stellen werd onderkend. Met name de toekomstige hoogwaterverwachtingen waren van belang omdat de zwaarte van de voorzieningen en het te hanteren beschermingsniveau hier een rechtstreeks gevolg van zijn. De interpretatie van de uitkomsten van deze onderzoeken is meermaals aangevochten en ter discussie gesteld. 3. Verrijking van de probleemdefinities en oplossingen Tijdens het ontwerpproces zijn alle mogelijk raakvlakken met het probleem geïnventariseerd en uitgewerkt; landbouw, recreatie, wonen, waterbeheer, milieu, archeologie, delfstoffen winning (zand- grind) en transport. Vervolgens is per sectie in de Maas gezocht naar verschillende alternatieven en oplossingsrichtingen om een al deze doelen zo goed mogelijk te dienen. 4. Transparantie van de besluitvorming Om de transparantie van de besluitvorming te vergroten is naast de inspraakronden gebruik gemaakt van het internet. Naast de historie van de hoogwaterproblematiek worden de verschillende stappen in het proces en de resultaten van besluitvorming actueel weergegeven. 5. De-politisering van de besluitvorming Een oplossing voor het hoogwaterprobleem leek al snel niet mogelijk. Het werken met veel alternatieven is dus een noodzaak maar werkt ook depolitiserend omdat partijen stapsgewijs praten over de inhoudelijke uitvoering. Deze fasering leidt ertoe dat het project in ronden wordt besproken en ontdaan wordt van de politieke lading. Concluderend kan gesteld worden dat niet alle actoren actief zijn betrokken bij het ontwerpproces. De randvoorwaarden en strategieën waren al eerder vastgelegd in het advies Boertien en dit gold ook voor de procedures waarbinnen de besluitvorming moest plaatsvinden ( het regime van de Tracéwet20). Vanwege het grote aantal belangen en partijen, die vaak over blokkadekracht beschikken, heeft De Maaswerken met een 18 19

De Maaswerken eerste kennismaking ministerie van Verkeer en Waterstaat dec 1997 Procesmanagement, J de Bruijn en E. ten Heuvelhof blz 12-14

20

Management in netwerken, J de Bruijn en E. ten Heuvelhof blz 175 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 16

procesbenadering sturing aan het project gegeven. Het nadeel kan zijn dat door toevoeging van vele belangen het aanvankelijke doel; het verkrijgen van veiligheid vervaagd. De belangen vormen daarmee zelf processen met een verschillende rangorde en afhankelijkheid naar andere processen die zijn geïncorporeerd in het totale plan en hun eigen sturing hebben. Navolgend wordt een aantal van deze processen beschouwd. 3.3

De processen

3.3.1

Het verantwoordelijkheidsproces

Een van de redenen voor de oprichting van de Maaswerken is te vinden in de bestuurlijke impasse die na 1993 was ontstaan over de vraag wie nu verantwoordelijk was voor het treffen van voorzieningen aangaande de Maas. Boertien constateert in 1994 al dat het rijk hier een taak ziet voor provinciale en lokale overheid maar dat daar de financiële draagkracht en drive ontbreekt. Gelijktijdig beseft de provincie dat zij gehouden is streek-, omgeving-, milieu-, waterhuishoudings- en verkeer en vervoersplannen te maken om de samenhang tussen beleidsvelden als ruimte, economie, milieu en water vorm te geven21. Dit kan slechts wanneer de problematiek rondom de Maas integraal in plannen is vorm gegeven. De uitkomst van de MER grensmaas en Zandmaas/Maasroute zijn dan ook van doorslaggevend belang in al deze beleidsvelden en plannen. Een zelfstandige projectorganisatie waarin naast de provincie ook de ministeries van V&W en LNV zijn vertegenwoordigd biedt een oplossing. De eindverantwoordelijkheid van de organisatie is in handen van de minister (V&W). De Maaswerken zit als een spin in het web der verantwoordelijkheden. Enerzijds wordt zij gestuurd door de landelijke overheid en anderzijds geeft zij invulling aan de verantwoordelijkheid van de provinciale overheid. Als inhoudelijk verantwoordelijke organisatie is de Maaswerken de sturende actor bij de reductie van inhoudelijke onzekerheid en verrijking van de probleemdefinities. De onderzoeken naar de afvoercapaciteit van de rivier in relatie met de verwachte neerslag in het stroomgebied vormen de basis voor de overstromingskans, die op zijn beurt weer het beschermingsniveau (retentie en hoogte van de kades) bepaald. Het verwerven van draagvlak voor de hierop gebaseerde kans problematiek is een belangrijke factor in het acceptatieproces van de andere betrokkenen.

3.3.2

Het financieel proces

Zoals al eerder gemeld, gaat dit project de financiële draagkracht van de provincie te boven. Naast subsidies (van het rijk) biedt de winning van zand,- en grind, met name in de Grensmaas mogelijkheden om het project te financieren. Van oudsher vond in dit gedeelte van de rivier al grindwinning plaats maar het ontstaan van diepe grindputten leidt tot ecologische bezwaren. In het proces van onderhandeling met de grindexploitanten zijn een aantal kansen en afbreuk risico’s te onderkennen. Enerzijds moeten deze winningen kwantitatief voldoende geld genereren om het Grensmaasproject kostenneutraal te laten verlopen, anderzijds moet de kwaliteit van de winning voldoen aan ecologische randvoorwaarden van het project. Complicerende factor is dat de winningmaatschappijen ook in het Belgische deel van de Maas langlopende grindwinningclaims hebben afgesloten. De winningsmaatschappijen zijn daarom minder afhankelijk van de Nederlandse grindreserve waardoor zij een betere onderhandelingpositie verkrijgen. Teneinde te voldoen aan een ecologisch verantwoorde winning is per deel van de rivier steeds weer een afweging gedaan waar en tot hoe diep grind kan worden gewonnen in relatie tot verbreding van de rivier en grondcompensatie. In het onderhandelingsproces staan ook de wijze van winning (natte of droge winning), de milieueisen (geluid) en compensatieregelingen voor sectoren waar, in tegenstelling tot eerdere verwachtingen winning niet gewenst is,op de agenda. De Maaswerken onderhoudt contacten met de lokale achterban en de milieupartijen over wat geluidstechnisch acceptabel is. De natte winning, die aanzienlijk meer geluidsproductie tot gevolg heeft, is financieel profijtelijk voor de winningmaatschappijen, maar plaatst omwonenden jarenlang voor overlast.

21

Investeren in kwaliteit, schets omgevingsbeleid voor Limburg uitgave Provincie Limburg 1999 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 17

Het onderhandelingsproces, dat door de Maaswerken namens de provincie gevoerd wordt, leidt in januari 2001 uiteindelijk tot een akkoord22 . Voor een bedrag van 1,4 miljard zeggen de aannemers toe het project uit te voeren waarbij de kosten worden gedekt door de grindconcessies. De grindopbrengst is niet in de overeenkomst bepaald maar schatting van het consortium Grensmaas geeft 60 tot 66 miljoen ton grind aan. Deze verdubbeling van de oorspronkelijke hoeveelheid is bereikt door de ruimte die in het gebied ontstaat door diepe grindwinning volledig op te vullen met de rivierklei die vrijkomt bij de rivierverbreding. Het project Grensmaas lijkt daarmee in een eindfase te zijn gekomen. Het financiële risico dat door provincie en rijk moet worden genomen blijkt echter te groot te zijn. Het is namelijk niet zeker of wel voldoende grind kan worden gewonnen en de overlast die de winning met zich meebrengt kan leiden tot grote juridische claims. Op 12 juni 2001 besluiten provincie en rijk het Grensmaasproject bescheiden uit te voeren 23. Het gevolg is slechts een beperkte vrijwaring van het Maasdal tegen wateroverlast met als gevolg een stringenter beleid ten aanzien van bebouwing in het dal. Het rijk voert als argument voor deze koerswijziging aan dat voor het Grensmaasproject de veiligheid geen argument is om voor deze risicovolle uitvoering te kiezen. Immers vanwege de structuur van het landschap is stijging van de rivier een tijdelijke en overzichtelijke situatie die slechts tot schade leidt in het ondergelopen gebied. Vervolgschade kan niet voorkomen vanwege het ontbreken van dijken. 3.3.3

Het milieuproces

Het waterbergend vermogen van de rivier en zijn omgeving is altijd waardevol voor het milieu geweest. Niet alleen wordt de stroomsnelheid genivelleerd maar retentiegebieden vertegenwoordigen ook een grote recreatieve waarde. In de plannen die de provincie de afgelopen 10 jaren heeft gemaakt is de natuurverrijking rondom de Maas altijd een belangrijk item geweest. De extra betekenis die ‘ruimte voor de rivier’ voor de veiligheid heeft, versterkt deze argumenten. De Maaswerken ziet rivierverruiming voor het onbedijkte deel van de Maas dan ook als het belangrijkste middel om de wateroverlast tegen te gaan. Om dit doel te bereiken moet het water afvoerend vermogen van het heuvelgebied worden vertraagd en de bouwactiviteiten langs de rivier worden beteugeld. De sponswerking van de Limburgse bodem is de afgelopen decennia sterk afgenomen Door ontwikkelingen in de landbouw, uitbreiding van woonkernen en ontgrondingen wordt minder water vastgehouden en vindt versnelde afvoer plaats. Bovendien houdt het KNMI rekening met 20% meer neerslag in de wintermaanden, zodat deze zich door verminderde sponswerking rechtstreeks laat vertalen in 20% hogere piekafvoeren van de Maas24. Het verbeteren van de sponswerking in het gehele stroomgebied is een belangrijk agendapunt van de provincie en van De Maaswerken om de beschermingsniveaus en de ruimtegebruikfuncties te realiseren. De rivier moet waar mogelijk de ruimte krijgen zodat meer veiligheid tegen overstroming en schade als gevolg daarvan wordt geboden. Bij de Grensmaas gebeurt dat door de het grind te winnen en meer gebied aan de rivier terug te geven (grind voor groen). Voor de Zandmaas/Maasroute bestaat een beperkte taakstelling ten aanzien van natuurontwikkeling en ligt het accent op het verbeteren van de Maasroute en het bieden van hoogwaterbescherming (beschermingsniveau 1/250) voor 70% van de bevolking van het Maasdal. Op een aantal plaatsen biedt het landschap geen mogelijkheid voor verruiming en stroomt de Maas in een trechter langs kernen als Venlo, Gennip en Roermond. Hier zijn rivierverdieping en kadeverhoging in de milieueffect rapportage als oplossingsrichtingen genoemd. Deze gemeentes hebben echter bezwaar tegen de berekende waterberging versus de effectiviteit van kades en zien zich in hun belangen geschaad waar rivierverbreding uitbreidingen van woonkernen onmogelijk maakt. Het ontwerpplan is daarom na de inspraakronde van oktober 2000 aangepast. Het ontwerpplan Zandmaas/maasroute werd verrijkt met vier alternatieven waaruit per sectie van de rivier moet worden gekozen.

3.3.4

22

Het versnellingsproces

Algemeen Dagblad woensdag 17 januari 2001 Algemeen Dagblad maandag 18 juni 2001 24 Investeren in kwaliteit, schets omgevingsbeleid voor Limburg uitgave Provincie Limburg 1999 blz. 63 Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001. blz. 18 23

De Tracéwet is ontwikkeld om besluitvormingsprocessen over infrastructuren te versnellen en stroperigheid in besluitvorming tegen te gaan.25. De stelling dat de Tracéwet aangrijpt op de latere fasen van het besluitvormingproces is ook in Limburg duidelijk zichtbaar. Door de vasthoudendheid om zowel de Zandmaas als de Grindmaas onder de Tracéwet te houden ontstond een afweer tegen aanvallen op procedurele gronden door burgers of instanties die de gekozen inhoudelijkheid van maatregelen kon aantasten. De legitimatie voor de Tracéwet werd voor de zandmaas gevonden in de geschiktheid van de hoofdvaarweg. De Tracéwet werd echter door de bestuursrechter van de Raad van Staten niet voor de gehele zandmaas van toepassing verklaard, zodat vereiste inspraak via de streekplannen over natuuraanpassingen mogelijk werd. Bovendien vond de minister dat alternatieven moesten worden aangedragen om binnen het beschikbare budget de vereiste veiligheidsdoelstelling te bereiken.Deze houding kan tevens gezien worden in een poging om de andere actoren weer actief bij het besluitvormingsproces te betrekken. Omwille van de snelheid van de besluitvorming sluit de Tracéwet namelijk de pluriformiteit van de netwerken uit en doet geen recht aan de verschillen per gemeente.De mogelijkheid die lagere overheden vervolgens procedureel hebben om al dan niet mee te werken is in de wet geregeld maar leidt in de praktijk niet tot het gewenste draagvlak en pluriformiteit.De actoren worden zozeer beperkt in de creatieve discussie en de mogelijkheden eigen belangen in te brengen dat inspraaksessies vaak gekanaliseerde tegenspraaksessies zijn geworden. Het gedeeltelijke in uitvoering nemen van kademaatregelen en proefprojecten in de vorm van vooruitgeschoven delfstofwinning heeft het vertrouwen in De Maaswerken zeker niet doen toenemen. De geopteerde versnelling in besluitvorming door toepassing van de Tracéwet is dan ook maar marginaal bereikt en gezien de tegenstand tegen de plannen Grensmaas en Zandmaas/Maasroute kan worden geconcludeerd dat de plannen mislukt zijn.

3.3.5

Het informatieproces

Het informatieproces is naast een belangrijke machtsbron een nuttig middel om draagvlak te verkrijgen bij infrastructurele projecten. De voor de probleemoplossing belangrijke informatie; ‘need to know’ moet door alle partijen als voldoende geobjectiveerd worden ervaren. Het is de wetenschappelijke rationaliteit die bepaalt of informatie van voldoende niveau is. In het besluitvormingsproces over de Maas hadden de partijen twee belangrijke informatievragen : Hoe groot is het risico voor hoogwater voor omwonenden? De berekeningen van dit risico zijn neergelegd in rekenmodellen die de kans op overschrijding weergeven in bijvoorbeeld 1/125 jaar. Toch zijn zowel de data als de rekenmodellen discutabel omdat de kans weinig zegt over het moment van overstroming. Gedurende het project is gezocht naar een nieuwe veiligheidsbenadering waarin de overschrijdingskans is vervangen door de overstromingskans. Deze benadering gaat uit van de formule risico = kans x gevolg, waarbij alle faalmechanismen van waterkeringen op een gelijkwaardige manier worden beschouwd en onzekerheden vooraf systematisch en controleerbaar in de berekening zijn verdisconteerd. Hoeveel geld moet er bestemd worden voor de reductie van de risico op hoogwater? Niet iedere reductie van het risico is kosteneffectief en deze vraagt dan ook een normatieve afweging tussen veiligheid en economie, die niet is te objectiveren als iedere partij een eigenperspectief op de oplossing heeft. Het verspreiden van deze ‘key’informatie naar de actoren vraagt omzichtig handelen omdat het bekend maken onder de verkeerde condities gebrek aan vertrouwen draagvlak voor het project kan betekenen. De Bruijn en ten Heuvelhof geven in management in netwerken (blz. 77) een vijftal voorbeelden van dergelijke machtsstrategieën. 1. 2.

25

Informatie monopoliseren, waardoor andere partijen afhankelijk worden. Monopolisering kan plaatsvinden door informatie niet te delen of slecht toegankelijk te maken voor derden. Informatie kan in de tijd strategisch worden uitgezet. Informatie die voor een actor begunstigend is, wordt uitvergroot en voorafgaand aan de besluitvorming uitgezet in het netwerk. Informatie die ten nadele van een actor is, wordt gebagatelliseerd en uitgezet op een moment dat ze zo min mogelijk schadelijk is voor een actor.

Management in Netwerken J.A. de Bruijn en E.F. ten Heuvelhof blz. 169

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 19

3. 4. 5.

Begunstigende informatie kan worden gekwantificeerd en geaggrediteerd. Hierdoor neemt het gezag van de informatie toe, terwijl gekwantificeerde informatie vaak snel in het gehele netwerk bekend raakt. Informatie kan worden gemetaforiseerd, hetgeen bevorderlijk kan zijn voor de kracht en diffusie van de informatie. Informatie wordt strategisch in het netwerk uitgezet (‘spindoctoring’).

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 20

Hoofdstuk 4 4.1

De rol van veiligheid

De commissie Boertien adviseerde naar de toekomst te kijken en niet te berusten in vroeger genomen maatregelen Er werd geconstateerd dat vele tienduizenden mensen in een potentieel overstromingsgebied woonden en dat lering moest worden getrokken uit de vorige overstroming (1993). De commissie vond dat de overheid verplicht was om in veiligheid tegen wateroverlast te voorzien. In het slotwoord van het advies 26 vermeldt de commissie: ‘Grote financiële offers om droge voeten te houden zijn in grote delen van ons land gewoon en de logische consequentie van het bewoonbaar maken en houden van ons land’. Na de overstroming van 1995 werd wederom de noodzaak van het verkrijgen van veiligheid het ‘window of opportunity’ om infrastructurele veranderingen actief in gang te zetten. Gaandeweg het besluitvormingsproces is juist de veiligheid naar de achtergrond gedrongen. Met name door de financiële haalbaarheid maar ook door de vele andere belangen is op de inhoud van de veiligheid ingeleverd. Het ging in de inspraak vaak niet over de veiligheid zelf maar over de bezwaren tegen de uitvoering van de voorzieningen zoals grondgebruik, grindwinning en hoogte van kadeverhogingen. Het geven van ruimte aan de rivier stuitte bij een aantal gemeenten op bezwaren en juist het beheer van de gebieden rondom de rivier kon het voorkomen van hoge waterstanden bij de oorzaak aanpakken. De grindafgravingen die naast een dekking in de financiën, de opvang van de rivier moesten verhogen, werden door de grindboeren slechts verworven tegen zo laag mogelijke kosten27. De bezwaren die burgers, gemeenten en de provincie tenslotte hadden tegen de tijdsduur en de wijze van winning leidde vervolgens in het derde kwartaal van 2001 tot een toenemende beperking van de quota en afname van de geopteerde veiligheid 28. Geconcludeerd wordt dat de verantwoordelijkheid voor de hoogwaterproblematiek niet door alle overheden gelijkwaardig wordt gedragen en ingevuld. Het is niet gelukt met het Consortium Grensmaas overeenstemming te bereiken over een plan dat op voldoende draagvlak in Limburg kan rekenen. Vanuit de theorie blijkt voor een evenwichtig proces ontwerp een balans tussen openheid, veiligheid, voortgang en inhoud aanwezig te moeten zijn (zie ook pagina 9-10). Ten aanzien van de hoogwaterproblematiek in Limburg is het belangrijkste doel ‘de veiligheid tegen hoogwater’ als inhoud van het proces, te zeer gezien als resultaat van andere doelen. De financiën uit grindwinning die aanvankelijk als middel werden gezien om veiligheid te bereiken werden gaandeweg steeds belangrijker en uiteindelijk maatgevend ten aanzien van het veiligheidsniveau. De voortgang van het proces werd zozeer bepaald dat het strakke tijdschema van de tracéwet en MER’s dat de andere actoren het idee hadden dat hun argumenten niet meer objectief werden meegewogen en zij zich aan het besluitvormingsproces onttrokken. Het gevolg van deze opstelling was uiteindelijk dat de besluitvorming vastliep en de provincie Limburg zelf met alternatieven voor het verstrekken van veiligheid voor hoogwater van de Maas zal moeten komen.

26

De Maas terug, Advies van de commissie Watersnood Maas. Rijkswaterstaat Limburg blz. 23 Hoogwaterbescherming Zuid-Limburg terug bij af, Algemeen Dagblad, maandag 18 juni 2001. (zie ook bijlagen). 28 Rem op grindwinning in Grensmaas, De Volkskrant 7 november 2001 (zie ook bijlagen) 27

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 21

Hoofdstuk 5 5.1

Algemeen

Het huidige systeem van waterbeheer kent veel mogelijkheden tot afwenteling. Vaak leggen burgers en overheden hun problemen op het bord van de ander en zijn zij niet bereid over de grenzen van hun eigen belangen heen te kijken. In Limburg zijn alle tekenen van dit gedrag terug te vinden in de (mogelijke) uitvoering van de infrastructurele voorzieningen ter voorkoming van hoogwater. Het uitgangspunt 'niet afwentelen' moet niet alleen gelden voor het watersysteem zelf maar ook voor de bestuurlijke verantwoordelijkheden en voor de kosten. De veiligheid en de voorkoming van schade door wateroverlast kunnen alleen worden gecreëerd als de drietrapsstrategie 'vasthouden, bergen, afvoeren' in alle overheidsplannen als verplicht afwegingsprincipe gehanteerd wordt en object van bestuurlijke en bestuursrechtelijke toetsing is. De primaire keuze om meer water vast te houden in het eigen gebied is niet alleen van belang bij veel neerslag. Het kan ook helpen om de verdroging van natuurterreinen te bestrijden en in perioden van droogte watertekorten aan te vullen. De afhankelijkheid van aanvoer van gebiedsvreemd water van elders neemt daardoor af, wat in verschillende delen van Nederland ook de waterkwaliteit en daarmee ook de landbouw en natuur ten goede zal komen. 5.2

Conclusies 1.

Ondanks het vele werk wat door De Maaswerken is verricht is het resultaat van de inspanningen niet bevredigend. De uitvoering is weliswaar gedeeltelijk gestart maar op hoofdlijnen is men het oneens met de provinciale en locale overheden over deze uitvoering. De verwachting is dat de beoogde veiligheidsdoelstelling daarmee niet gehaald kan worden.

2.

De Tracéwet lijkt een instrument te zijn om de besluitvorming te versnellen maar de toepassing heeft slechts geleid tot een reeks van alternatieve deeloplossingen waarop actoren binnen strikte procedures slechts beperkt commentaar konden leveren.

3.

Het werken in netwerken is noodzaak maar past niet bij de huidige procedures die door de overheid bij grote infrastructurele projecten worden gebruikt. De wet biedt geen ruimte om vernieuwende ideeën, die door andere actoren in de besluitvorming geaccepteerd zouden kunnen worden, te koppelen aan de basisdoelstelling en zo de besluitvorming te verbreden.

4.

Gaandeweg het besluitvormingsproces is de veiligheid naar de achtergrond gedrongen. Met name door de financiële haalbaarheid maar ook door de vele andere belangen is op de inhoud van de veiligheid ingeleverd. Het ging in de inspraak vaak niet over de veiligheid zelf maar over de bezwaren tegen de uitvoering van de voorzieningen zoals grondgebruik, grindwinning en hoogte van kadeverhogingen.

5.

Uiteindelijk lijkt het financiële proces toch de belangrijkste factor voor het welslagen te zijn. De financiële bereidheid van het rijk heeft zijn grenzen en de hoogwaterproblematiek heeft zijn zwaartepunt in Gelderland en niet in Limburg.

6.

Waterbeheer en beheersing vraagt om een internationale aanpak waarbij men sterk afhankelijk is van het beleid wat in de bovenstroomse landen (voor de Maas; België en Frankrijk )wordt gevoerd. Bindende afspraken over ruimtelijk gebruik en waterbeheer zullen daarom ook gezamenlijk moeten worden genomen en gehandhaafd.

7.

Het verkrijgen van basisdoelen zoals veiligheid zijn wellicht moeilijk in een democratisch bestel, wat gestuurd wordt door de consensusgedachte in de besluitvorming, te realiseren. Een experiment met een afwijkende onafhankelijke taakgerichte besturingsvorm, die dwingend aan overheden ruimtelijke inpassing kan opleggen, lijkt een interessante optie.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 22

Literatuuroverzicht 1.

Provincie Limburg. MER en Ontwerp-Streekplan Grensmaas. Maastricht, mei 1998

2.

Provincie Limburg, Liefde voor Limburg: Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL.) Maastricht, 2e herfstversie, november 2000

3.

Gemeente Maastricht stafafdeling communicatie, Regeling hoogwateroverlast :rampbestrijdingsplan, deelplan voorlichting. Maastricht, december 2000

4.

Provincie Limburg, Circulaire Bouwen langs de Maas (van provincie aan maasgemeenten oktober). 1997

5.

Waterschap Roer en Overmaas, Jaarverslag 1999. Sittard 2000

6.

Rijkswaterstaat Directie Limburg, De Maas terug ! advies van de Commissie Watersnood Maas, Maastricht, december 1994

7.

Ministerie Verkeer en Waterstaat DGR Limburg. De Maas slaat weer toe ...; verslag hoogwater Maas januari / februari 1995, Stein, Huntjens 1995

8.

Gemeente Maastricht, Regeling Hoogwateroverlast , Maastricht, december 2000

9.

Ministerie Verkeer en Waterstaat. De Maas; varen en spelevaren. Den Haag, Roeland Druk B.V. 4e druk 1989

10. Ministerie Verkeer en Waterstaat DG Limburg De Maaswerken; eerste kennismaking met de projectorganisatie, Maastricht, augustus 1998. 11. Gemeente Maastricht, Hulp bij wateroverlast; informatiefolder voor gemeenten, stadsbalie Maastricht uitgave 2000 12. Gedeputeerde Staten Provincie Limburg, Investeren in kwaliteit; schets van het omgevingsbeleid voor Limburg, Venlo van Grinsven Drukkers februari 1999) 13. Ministerie Verkeer en Waterstaat DGR Limburg Beleidslijn ‘ruimte voor de rivier’; Meer ruimte voor de rivier. Duurzame bescherming van mens en dier tegen overstroming. Beperken van materiele schade, Stein, Huntjens 1999 14. Crisis Onderzoek Team (COT),Evacuaties bij hoog water; zelfredzaamheid en overheidszorg,Leiden december 1995 15. G.P. van de Ven en A.M.A.J. Driessen, Niets is bestendig; de geschiedenis rivieroverstromingen in Nederland, Utrecht, Matrijs 1995 16. M.J. van Duin, Van rampen leren: een vergelijkend onderzoek naar lessen uit spoorwegongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken, Den Haag, Haagse Drukkerij en Uitgeversmaatschappij 1992 17. J. de Vries en M.van Dam, Een blik achter de gouden muur; Politiek bestuurlijk management, Alphen a/d Rijn, Samson 1998 18. H. de Bruijn, E. ten Heuvelhof en in R. ’t Veld, Procesmanagement; over procesontwerp en besluitvorming, Schoonhoven, Academic Service mei 1999 . 19. H. de Bruijn en E. ten Heuvelhof, Management in netwerken,

Utrecht, Lemma BV 2e druk 1999

20. Internet pagina http://www.maaswerken.nl 21. Internet pagina http://www.waterland.net/ Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 23

22. Internet pagina http://www.wateractueel.nl/ 23. Diverse kranten berichten (als bijlage toegevoegd) __________________________________________________________________________________________

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 24

BIJLAGE 1 1.

Akkoord verbreding Maas.

Maastricht- Verbreding van de Maas in Zuid-Limburg is een stap dichterbij dankzij een principeakkoord tussen de overheid en aannemers. De aannemers voeren het project uit voor 1,4 miljard gulden. De overheid betaald dat uit de opbrengst van zand- en grindwinning. Met zes betrokken gemeenten moet nog worden gepraat. De verbreding, bedoeld om hoogwater tegen te gaan, begint rond 2004. Algemeen Dagblad, 17 januari 2001

2.

Hoogwaterbescherming Zuid-Limburg terug bij af

De beveiliging van het Maasdal tegen overstromingen, begroot op 1,4 miljard gulden, is van de baan. Na zes jaar onderhandelen met grindboeren gaat de provincie Limburg nu op zoek naar goedkopere hoogwatermaatregelen. Woedend waren de inwoners van de Zuid-Limburgse Maasdorpen. Begin 1995 trad de Maas voor de tweede keer buiten haar oevers. Opnieuw dreef in dorpen als Borgharen en Itteren het parket door de gang. De schade was enorm. Aangeslagen politici uit Den Haag deden daarop een plechtige belofte, Limburg kreeg zijn eigen Deltaplan. De beveiliging van het Maasdal sloot mooi aan bij de plannen voor de 45 kilometer lange Grensmaas, het stuk onbevaarbare rivier tussen Maastricht en Roosteren. Al in 1992 waren Limburgse baggerbedrijven daar begonnen met grindwinning in ruil voor grootschalige natuurontwikkeling. Nu kwam er een derde taak bij: hoogwaterbescherming. Door het verdiepen en verbreden van het rivierbed zou de Maas voortaan binnen haar oevers blijven. Deze week haalden de provincie Limburg en de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Landbouw , Natuurbeheer en Visserij plotseling een streep door het 1,4 miljard kostende project. Na zes jaar touwtrekken liggen zij nog altijd overhoop met een consortium van baggerbedrijven over de hoeveelheden te winnen grind. Het kabinet wil dat de hoogwatermaatregelen worden betaald uit de grindopbrengsten. Maar de baggerbedrijven, die overal langs de Grensmaas grond hebben opgekocht, willen alleen meewerken als zij meer grind mogen delven. Hoewel de partijen het begin dit jaar eindelijk eens leken te worden, stuitte het broze akkoord meteen op fel verzet van de Limburgse gemeenten en Provinciale Staten. In plaats van de oorspronkelijke 35 miljoen ton, mochten de baggeraars nu 66 miljoen ton grind uit de rivier halen. Ontgrondingen op zo’n grote schaal betekenen jarenlange overlast voor omwonenden. Een meerderheid van Provinciale Staten van Limburg wees het akkoord af. Het provinciale bestuur wil nu binnen een half jaar een nieuw plan op tafel leggen. Uitgangspunt is dat er minder grond wordt afgegraven. Maar het gewenste veiligheidsniveau – het risico van een overstroming in de 250 jaar – blijft gehandhaafd. Hoe de provincie dit wil verwezenlijken is onduidelijk. Het mislukken van het Grensmaas-plan, dat het grootste gezamenlijke project van overheid en bedrijfsleven ooit in Nederland moest worden, is de zoveelste tegenslag voor De Maaswerken. Ook het 800 miljoen gulden kostende Zandmaas project, met hoogwatermaatregelen tussen Maasbracht en Grave, stuitte op problemen. Zo pakten proefprojecten bij Grave en Swalmen fors duurder uit dan begroot. Bovendien bleek vorig jaar dat de verdieping en verbreding van de Zandmaas niet leidde tot het gewenste veiligheidsniveau. Om de overstromingskans terug te dringen tot eens in de 250 jaar, moesten daarom alsnog kademuren worden gebouwd. Behalve tot extra kosten leidt deze maatregel ook tot problemen stroomafwaarts. Door kades stroomt het rivierwater sneller richting zee. Het gevolg is dat de gebieden langs de Maas in NoordBrabant en Gelderland zich ook extra moeten beschermen tegen hoogwater. De inspraakprocedure voor de Zandmaas-plannen loopt nog. Tot eind deze maand kunnen Limburgers hun oordeel geven over het project. Rond de jaarwisseling moeten het kabinet en de provincie Limburg definitief het groene licht geven. Algemeen Dagblad, maandag 18 juni 2001.

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 25

3.

Inval justitie bij Maaswerken.

Het openbaar ministerie (OM) heeft een inval gedaan bij een uitvoeringbureau van de Maaswerken in Swalmen. Daarbij werd de administratie in beslag genomen. De Maaswerken is het projectbureau dat de beveiliging van de Maas tegen hoog water voorbereidt en moet uitvoeren. Mogelijk houdt de inval verband met de stort van vervuild slib in het grindgat bij de Rijkelse Bemden. Het OM onderzoekt of er verband bestaat tussen deze vervuiling en een proefproject van de Maaswerken in de Maas. Maaswerken ontkent vervuilde bagger te hebben gestort .Algemeen Dagblad, woensdag 26 september 2001 4.

Rem op grindwinning in Grensmaas

Maastricht, de provincie Limburg heeft de plannen voor grindwinning in de grensmaas verder beperkt. Niet alleen zal minder grind worden afgegraven, ook de duur en mate van geluidsoverlast worden beperkt. Dat heeft het Limburgse provinciebestuur dinsdag besloten. Eerder dit jaar keerde de bevolking zich massaal tegen het Grensmaasplan (grindwinning ter financiering van hoogwaterbescherming en natuurontwikkeling). De provincie formuleerde twee maanden geleden een aangepast plan, maar ook dat werd bekritiseerd. In het nieuwe plan wordt vijf miljoen ton grind minder afgegraven en wordt de tijdsduur van de afgraving beperkt. In sommige gevallen is dat van twaalf naar zes jaar. De Volkskrant, 7 november 2001 5. Inspraakronde in beslissende Fase(bron RTL 4 woensdag 2 mei) Via de heer J. Huurman projectleider de Maaswerken wordt het definitieve plan over 220 km bescherming tegen overstromingsgevaar van de Maas aan alle betrokkenen voorgelegd. Omstreden punten als verhoging van de kaden in Venlo met 60 cm worden nu door de bevolking afgewezen vooral omdat dit het zicht op de rivier zou ontnemen en men van mening is dat dit een schijnveiligheid tot gevolg zou hebben. De afweging die Maaswerken bij monde van de Heer V. Coenen maakt is “het extra stukje bescherming dat de burger zou moeten willen”. De zeven betrokken gemeenten hebben in het project Maascorridor een alternatieve aanpak neergelegd. Door het aanleggen van nevengeulen en het verlagen van dijken. met als gevolg een daling van de waterstand zodat kadeverhogingen achterwege kunnen blijven. Als de heer Huurman wordt gevraagd of het voor de bewoners van Limburg nu ‘slikken of stikken’ is antwoordt hij: “Ik denk dat het inderdaad zo is dat als men het plan nu niet zou accepteren het een heel ander verhaal wordt”

Commandeursscriptie -Hoogwater voorbij ?- november 2001.

blz. 26