Hoge Raad voor de Justitie Conseil Supérieur de la Justice
Advies over het voorontwerp van wet op de verzekeringsovereenkomst voor juridische bescherming ten einde de rechtstoegang te verbeteren
Goedgekeurd tijdens de algemene vergadering van 18 december 2002
INHOUDSTAFEL 1.
Voorgeschiedenis ............................................................................................................... 3
2.
Definities ............................................................................................................................ 3 2.1. Juridische bijstand .................................................................................................... 3 2.2. Rechtsbijstand .......................................................................................................... 3 2.3. Verzekeringsovereenkomst voor juridische bescherming........................................ 4 2.4. Familiale verzekering............................................................................................... 4 2.5. Carensperiode of wachttijd....................................................................................... 4 2.6. Franchise .................................................................................................................. 5 2.7. Dekking .................................................................................................................... 5 2.8. Interventiedrempels.................................................................................................. 5
3.
Samenvatting van het voorontwerp.................................................................................... 5 3.1. Principe..................................................................................................................... 5 3.2. Dekking .................................................................................................................... 6 3.3. Vrijstelling van de verplichte integratie ................................................................... 6 3.4. Bijkomende beperkingen.......................................................................................... 6 3.5. Fiscale stimulans ...................................................................................................... 7
4.
Het recht op toegang tot het gerecht : algemene beleidscontext ........................................ 7 4.1. Een grondwettelijk gewaarborgd recht op juridische bijstand ................................. 7 4.2. Een waaier van alternatieven.................................................................................... 7 4.3. De wet van 23 november 1998 : een eerste stap ...................................................... 8 4.4. Verdere concrete uitwerking is noodzakelijk........................................................... 9
5.
Methodologie van het voorontwerp van wet.................................................................... 10 5.1. Gebrek aan wetenschappelijke beleidsvoorbereiding ............................................ 10 5.2. Verschuiving van de beslissingsmacht naar de uitvoerende macht : democratisch deficit..................................................................................................................... 10
6.
De verplichte integratie van de verzekering juridische bescherming in de familiale verzekering : kritische beoordeling ................................................................................ 11 6.1. Voordelen ............................................................................................................... 11 6.2. Nadeel..................................................................................................................... 11 6.3. Mogelijke ongewenste effecten.............................................................................. 12 6.3.1. Daling van het aantal familiale verzekeringen? ....................................... 12 6.3.2. Gevaar voor overconsumptie?.................................................................. 14 6.3.3. Ontmoediging van geschilvoorkoming? .................................................. 15 6.3.4. De advocaat "buitenspel" gezet? .............................................................. 16 6.3.5. Mogelijke belangenvermenging? ............................................................. 16 6.3.6. Een maximumpremie : strijdig met het Europees recht? ......................... 17
7.
De voorgestelde vrijstelling voor genieters van gratis juridische bijstand : een weinig haalbare maatregel........................................................................................................... 17
8.
Fiscale vrijstelling : een ontoereikende en weinig sociale maatregel ?............................ 18
1
9.
Bij wijze van besluit : enkele alternatieve denkpistes...................................................... 18 9.1. Geen verplichte integratie ...................................................................................... 18 9.2. Een substantiële minimumdekking ........................................................................ 18 9.3. Een forse fiscale vrijstelling met invoering van een systeem van derde betaler.... 19 9.4. Integratie van de vrijstelling in collectieve regelingen .......................................... 20 9.5. Een beleid van "procedurale lastenverlichting" ..................................................... 20 9.6. Koppeling van de erelonen van de advocaten aan bepaalde barema’s .................. 21 9.7. Een systeem van “fee shifting” .............................................................................. 21 9.8. Een grondige evaluatie van de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand.................................................................................................. 21
10. Algemeen besluit.............................................................................................................. 21
2
1. Voorgeschiedenis De Hoge Raad voor de Justitie (HRJ) heeft beslist om toepassing te maken van artikel 259bis-12 van het Gerechtelijk Wetboek, en ambtshalve advies te verlenen over het voorontwerp van wet "op de verzekeringsovereenkomst voor juridische bescherming ten einde de rechtstoegang te verbeteren", dat gezamenlijk door de minister van Werkgelegenheid en van het Gelijke-Kansenbeleid en door de minister van Justitie werd voorgesteld. Overeenkomstig artikel 259bis-12 van het Gerechtelijk Wetboek is de HRJ gemachtigd om adviezen te verlenen over alle wetsvoorstellen en –ontwerpen “die een weerslag hebben op de algemene werking van de rechterlijke orde”. Het besproken ontwerp valt zeker onder die noemer. De doelstelling ervan bestaat er immers in de rechtstoegang voor de burger te vergemakkelijken, wat onmiskenbaar een weerslag zal hebben op de werking van de rechterlijke orde. Tijdens de voorbereiding van zijn advies heeft de advies- en onderzoekscommissie de opmerkingen van verschillende actoren die bij deze problematiek betrokken zijn, ingewonnen. 2. Definities Het voorontwerp van wet gebruikt een aantal begrippen die niet voorafgaandelijk werden gedefinieerd. In het belang van een goed begrip van de behandelde materie acht de H.R.J. het nodig deze lacune aan te vullen en stelt hij dan ook volgende definities voor : 2.1. Juridische bijstand Onder juridische bijstand, in algemene zin, wordt verstaan bijstand die verleend wordt in de vorm van inlichtingen, informatie, of advies, alsook bijstand of vertegenwoordiging in het kader van een gerechtelijke procedure. Het is in deze zin dat dit begrip verder in het advies gebruikt zal worden. Juridisch bijstand kan echter ook in een meer specifieke en beperkte zin verstaan worden, met verwijzing naar de wet van 23 november 1998 die voor minvermogenden een systeem van gedeeltelijk of volledig kosteloze juridische bijstand georganiseerd heeft (art. 508/1 – 508/23 Ger.W.). Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen eerste- en tweedelijnsbijstand. Luidens art. 508/1 Ger.W. wordt onder juridische eerstelijnsbijstand verstaan “de juridische bijstand die verleend wordt in de vorm van praktische inlichtingen, juridische informatie, een eerste juridisch advies of de verwijzing naar een gespecialiseerde instantie of organisatie”, en onder tweedelijnsbijstand “de juridische bijstand die wordt verleend aan een natuurlijke persoon in de vorm van een omstandig juridisch advies, bijstand al dan niet in het kader van een procedure of bijstand bij een geding met inbegrip van de vertegenwoordiging in de zin van art. 728”. 2.2. Rechtsbijstand Rechtsbijstand daarentegen bestaat erin, luidens artikel 664 van het Gerechtelijk Wetboek, “degenen die niet over de nodige inkomsten beschikken om de kosten van de
3
rechtspleging, zelfs van een buitengerechtelijke rechtspleging, te bestrijden, geheel of ten dele te ontslaan van de betaling van de zegel-, registratie-, griffie- en uitgifterechten en van de andere kosten welke deze rechtspleging meebrengt.” De personen aan wie rechtsbijstand wordt verleend, genieten bijgevolg niet – geheel of ten dele – kosteloos de diensten van een raadsman, maar genieten wel kosteloze rechtspleging. Art. 8 van het voorgelegde voorontwerp van wet voorziet in de vrijstelling van de verplichte verzekering tot dekking van de toegang tot het gerecht voor de persoon die voldoet aan de voorwaarden tot toekenning van “gerechtelijke bijstand”. Hiermee wordt wellicht de kosteloze juridische bijstand bedoeld. Dat mag ondermeer blijken uit de memorie van toelichting, die (op blz. 1) aangeeft dat het wetsontwerp aan de tussencategorie justitiabelen (75 % van de bevolking) die geen kosteloze juridische bijstand geniet maar voor wie de toegang tot het gerecht toch een probleem vormt, een oplossing wil aanreiken. 2.3. Verzekeringsovereenkomst voor juridische bescherming De verzekeringsovereenkomst juridische bescherming (of “rechtsbijstandsverzekering” zoals het door de wet van 25 juni 1992 in zijn artikel 90 genoemd wordt) wordt omschreven als een verzekeringsovereenkomst “waarbij de verzekeraar zich verbindt diensten te verrichten en kosten op zich te nemen, ten einde de verzekerde in staat te stellen zijn rechten te doen gelden, als eiser of als verweerder, hetzij in een gerechtelijke, administratieve of andere procedure, hetzij los van enige procedure.” 2.4. Familiale verzekering De familiale verzekering, beter bekend onder de naam “B.A. Familiale” of “B.A. privéleven”, is een verzekeringsovereenkomst tot dekking van de extracontractuele burgerlijke aansprakelijkheid betreffende het privé-leven. Anders gezegd dekt deze verzekering alle gevallen waarin, in het kader van de privé-levenssfeer, de artikelen 1382 tot 1386bis, B.W. (of analoge bepalingen van buitenlands recht) toepasselijk zijn. We merken op dat dit type van verzekeringsovereenkomst meestal al een verzekering rechtsbijstand omvat, die evenwel beperkt is tot het toepassingsgebied van de B.A. privéleven. 2.5. Carensperiode of wachttijd Onder carensperiode of wachttijd wordt verstaan de periode die volgt op de datum van inwerkingtreding van de verzekeringsovereenkomst maar tijdens dewelke het risico nog niet wordt verzekerd. Inzake verzekeringen voor juridische bescherming, wordt de carensperiode of wachttijd voorzien om te vermijden dat de verzekerde zich verzekert in functie van een reeds eerder genomen beslissing om te procederen (bijvoorbeeld men beslist op 1 november om in beroep te gaan bij de Raad van State, men sluit een verzekeringsovereenkomst af op 15 november en men stelt het beroep in op 30 november).
4
2.6. Franchise De franchise is een bedrag dat bij de regeling van een schadegeval steeds ten laste van de verzekerde blijft. Voor elke juridische procedure kan men bijvoorbeeld een franchise van 50 Euro instellen. De verzekeraar vergoedt dan slechts voorzover de kosten van juridische bescherming dit bedrag te boven gaan, en er blijft alleszins een bedrag van 50 Euro ten laste van de verzekerde. Noch in het voorontwerp van wet noch in het ontwerp-K.B. wordt het franchisebedrag bepaald (zie art. 4 voorontwerp, art. 5 § 3 ontwerp-K.B.). 2.7. Dekking De dekking verwijst naar de omvang van het risico dat door een verzekeringsovereenkomst gedekt wordt, d.w.z. de verschillende gevallen waarin de verzekeraar ertoe gehouden zal zijn tussen te komen. 2.8. Interventiedrempels In voorkomend geval kan een verzekeraar bepalen dat hij bepaalde, kleinere schade niet zal dekken en dat zijn interventie enkel beperkt zal blijven tot de gevallen – of, bij de verzekering voor juridische bescherming, tot de geschillen – waarvan de omvang een welbepaald bedrag overschrijdt. Men spreekt in dit verband van interventiedrempels. Men kan bijvoorbeeld, hetzij in wetten of reglementen, hetzij in verzekeringsovereenkomsten, bepalen dat geschillen, waarvan de kost de 100 Euro niet te boven gaat, door de verzekeraar niet vergoed zullen worden en ten laste blijven van de verzekerde. Interventiedrempels en franchise kunnen gecombineerd worden. Stel dat voor een bepaald type prestatie een franchise geldt van 50 Euro en een interventiedrempel van 100 Euro. Bedraagt de kost van de prestatie 30 Euro dan ontvangt de verzekerde niets want het bedrag is lager dan de franchise. Bedraagt de kost van de prestatie 70 Euro dan ontvangt de verzekerde ook niets want het bedrag is lager dan de interventiedrempel. Bedraagt de kost van de prestatie 150 Euro dan ontvangt de verzekerde 100 Euro, namelijk de kost min de franchise (150 Euro – 50 Euro). 3. Samenvatting van het voorontwerp 3.1. Principe De regering bepaalde in het Federaal Veiligheids- en Detentieplan van de minister van Justitie van 31 mei 2000, en de Federale beleidsverklaring van 17 oktober 2000, dat de toegankelijkheid van de justitie moest worden verbeterd. Daartoe diende te worden gewerkt in de richting van een volledige of gedeeltelijke ten laste neming van procesgebonden kosten. De regering stelde dat deze ten laste neming op twee manieren mogelijk kon worden gemaakt : ofwel door de betaling van een verplichte jaarlijkse bijdrage – de burger is aangesloten bij een ziekenfonds en is derhalve verzekerd voor een aantal procedures – ofwel door de burger aan te zetten tot het afsluiten van een rechtsbijstandsverzekering tegen betaling van een aantrekkelijke verzekeringspremie. De indieners van het voorontwerp die voor de meerderheid van de bevolking de toegang tot het gerecht willen bevorderen, hebben voor de laatste mogelijkheid geopteerd.
5
Hun keuze bestaat erin de burger aan te zetten tot het afsluiten van een verzekeringsovereenkomst juridische bescherming, door in alle verzekeringsovereenkomsten met een dekking extracontractuele burgerlijke aansprakelijkheid betreffende het privé-leven (de zogenaamde “familiale verzekering”) de integratie van deze overeenkomst juridische bescherming verplicht te maken. Anders gezegd, de verzekering juridische bescherming zelf wordt niet verplicht gemaakt, maar wie een familiale verzekering afsluit of aanbiedt is verplicht er een dekking juridische bescherming bij te nemen. De familiale verzekering kent heden een zeer grote verspreiding (ca. 80 % van de gezinnen). De indieners rekenen erop dat de huidige familiaal verzekerden de uitbreiding van de dekking naar de kosten van juridische bescherming, en ook verhoging van de premie, meestal zullen aanvaarden waardoor de grote meerderheid van de bevolking verzekerd zal zijn voor juridische bescherming. 3.2. Dekking Twee belangrijke sectoren worden uitgesloten van de waarborg inzake toegang tot het gerecht, nl. de kosten van juridische bijstand voor geschillen inzake burgerlijke aansprakelijkheid motorvoertuigen en inzake de beroepsactiviteit van de verzekerde (b.v. arbeidscontracten) (artikel 5 voorontwerp). Voor het overige zal de dekking, zowel inhoudelijk als territoriaal, de maximale franchise en de carensperiode bepaald worden bij K.B. (art. 4 voorontwerp). In het ontwerp-K.B. wordt de territoriale dekking omschreven als “alle landen van geografisch Europa en de landen die grenzen aan de Middellandse zee”(art. 3 ontwerp-K.B.). De carensperiode wordt bepaald op zes maanden ( art. 7 ontwerp-K.B.). Over de maximale franchise wordt daarentegen niets gezegd. 3.3. Vrijstelling van de verplichte integratie Twee categorieën worden niet onderworpen aan de verplichte integratie en behouden dus het recht een familiale verzekering te nemen waarin de dekking voor de kosten voor juridische bescherming niet is opgenomen, nl. de personen die voldoen aan de voorwaarden tot toekenning van “gerechtelijke bijstand” (lees “kosteloze juridische bijstand”; zie hoger onze opmerking over de verkeerde terminologie) en de personen die reeds een afzonderlijke verzekering voor juridische bescherming hebben genomen. 3.4. Bijkomende beperkingen Het wetsontwerp legt twee imperatieve beperkingen op aan de verzekeringsovereenkomst juridische bescherming: 1) een clausule waarbij de verzekerde zich ertoe verbindt de toekomstige geschillen eerst te onderwerpen aan een scheidsrechter of aan een bemiddelaar wordt voor ongeschreven gehouden (art. 6 voorontwerp) ; 2) de verzekeraar mag de verzekering niet opzeggen enkel en alleen voor een reden die alleen betrekking heeft op de dekking van de juridische bijstand (bijvoorbeeld de verzekeraar is van mening dat de verzekerde teveel procedeert). De bewijslast van de reden voor verbreking ligt bij de verzekeraar (art. 8 voorontwerp).
6
3.5. Fiscale stimulans Het nemen van een verzekering juridische bescherming (hetzij in combinatie met familiale, hetzij afzonderlijk) wordt gestimuleerd door het toekennen van een belastingskrediet. Dit mag niet hoger zijn dan de premie en maximum 40 Euro bedragen. 4. Het recht op toegang tot het gerecht : algemene beleidscontext 4.1. Een grondwettelijk gewaarborgd recht op juridische bijstand Artikel 23, 2° Grondwet bepaalt dat iedereen een recht heeft op “sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand”. De H.R.J. is van oordeel dat voorliggend voorontwerp rechtstreeks te maken heeft met de realisatie van het grondwettelijke recht in het geciteerde artikel. Wanneer immers de kosten van de juridische bijstand voor grote lagen van de bevolking dermate hoog zijn dat zij een drempel vormen voor de uitoefening van hun rechten, dan blijft het vermelde grondwettelijk recht dode letter. Aangezien dit grondwettelijke recht een sociaal grondrecht is dat – in tegenstelling tot de klassieke grondwettelijke vrijheidsrechten en participatierechten – een reële welvaartstransfert kan inhouden, moet dit grondwettelijk recht voornamelijk geïnterpreteerd worden als een grondwettelijke beleidsplicht voor de overheid. De overheid moet het via beleidsmaatregelen onder meer mogelijk maken dat financiële drempels geen beperking vormen voor het uitoefenen van de in onze rechtsorde voorziene subjectieve rechten. 4.2. Een waaier van alternatieven De overheid heeft uiteraard diverse alternatieven om deze grondwettelijke beleidsplicht in concrete maatregelen om te zetten : - de juridische bijstand kan volledig door de overheid worden overgenomen en de balies en andere juridische bijstandsverstrekkers kunnen worden omgevormd tot een door de belastingbetaler gefinancierde openbare dienst; - men kan het vrij aanbod van juridische bijstandsverstrekking laten bestaan, maar dit volledig of toch grotendeels laten financieren via parafiscale bijdragen, zoals dit het geval is voor de verstrekking van geneeskundige zorgen; - men kan de overheidsfinanciering beperken tot die lagen van de bevolking, voor wie de kosten van juridische bijstand een zware last vormen; voor de rest van de bevolking kan men dan het verzekeringswezen, gefinancierd met premies uit het eigen inkomen, stimuleren. De keuze voor deze alternatieven wordt grotendeels bepaald door politieke en ideologische voorkeuren, waarover de HRJ zich niet moet uitspreken. In het licht van zijn missie om het gerecht toegankelijk te maken voor elke burger en de werking ervan te optimaliseren, kan de HRJ evenwel nagaan of een aantal belangrijke randvoorwaarden werden gerespecteerd.
7
De HRJ zal in zijn advies ondermeer nagaan : - of het voorontwerp wezenlijk bijdraagt tot het toegankelijker maken van justitie voor de burger en coherent is met artikel 23 Grondwet en het reeds gevoerde beleid op dit gebied; - of de voorgestelde maatregelen al dan niet ongewenste neveneffecten ressorteren, waardoor de situatie voor de burger op andere vlakken verslechtert; - of andere maatregelen geen prioriteit verdienen voor het nastreven van het gestelde doel. 4.3. De wet van 23 november 1998 : een eerste stap Om de justitie voor de burger toegankelijker te maken werd een belangrijke stap gezet met de wet van 23 november 1998. Deze wet houdt in dat : - iedereen gratis een eerste algemeen advies omtrent zijn juridische probleem kan verkrijgen in de justitiehuizen ( de zogenaamde nuldelijnshulp) - iedereen een specifiek advies omtrent zijn juridisch probleem kan verkrijgen in de Justitiehuizen en de kosten hiervoor moet dragen in functie van zijn inkomen (de juridische eerstelijnsbijstand) - de minst-gegoeden en de kansarmen (O.C.M.W.-steuntrekkers, asielzoekers, geesteszieken, en iedereen met een maandelijks inkomen beneden de 659 Euro) beroep kunnen doen op kosteloze juridische bijstand (de juridische tweedelijnsbijstand, vroeger "pro-deo" bijstand genoemd). Het beroep op de juridische bijstand, zoals door voornoemde wet georganiseerd, neemt steeds toe. Hoewel ook het budget voor de juridische bijstand is toegenomen (25.280.000 Euro in 2001 tegenover 22.700.000 Euro in 2000) neemt het beroep erop sneller toe waardoor de vergoeding per pro deo-tussenkomst daalt (de waarde van “een punt” is gedaald van 23 Euro tot 21 Euro), wat een financiële terugval betekent voor de advocatuur. De HRJ is bezorgd omtrent deze evolutie en is van oordeel dat een optimalisering van de juridische bijstand, zoals georganiseerd door de wet van 23 november 1998, een absolute prioriteit verdient. Deze optimalisering dient te geschieden door de financiering van de tussenkomsten ten minste op peil te houden zoniet te verhogen en een goede kwaliteit na te streven van de via deze wetgeving verstrekte tweedelijnshulp1. Een dualisering in de 1
De HRJ vestigt in dit verband de aandacht op het bestaan van twee andere initiatieven : een wetsvoorstel "tot aanvulling van artikel 508/19 van het Gerechtelijk Wetboek" ingediend door de heren GIET en MAYEUR (Doc. Parl., Kamer, 2002-2003, 2082/1) en een tweede voorontwerp van wet "tot wijziging van de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de juridische bijstand", voorbereid door de minister van Justitie. De wetsvoorstel van de heren GIET en MAYEUR strekt tot een herziening van het vergoedingssysteem van de prestaties die door de advocaten als tweedelijnsbijstand worden verricht. In plaats van het huidige systeem waarbij de waarde van een punt afhankelijk is van het totaal van de prestaties van de verschillende balies van het land, stellen de indieners voor om voor die punten een minimumwaarde vast te stellen (25 euros), die automatisch eenmaal per jaar geïndexeerd zou worden en nadien bij koninklijk besluit verhoogd zou kunnen worden. Het voorontwerp van wet "tot wijziging van de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de juridische bijstand", beoogt een grondige hervorming van het stelsel voor juridische bijstand zoals het is georganiseerd door de wet van 23 november 1998. De voorgestelde wijzigingen betreffen : - de afschaffing van elke vorm van financiële bijdrage voor de juridische eerstelijnsbijstand (opheffing van art. 508/5, § 2, Ger. W.); 8
juridische bijstand, nl. een laag-kwalitatieve bijstand voor de minvermogenden en een kwaliteitsbijstand voor de rest van de bevolking, moet immers absoluut vermeden worden. De HRJ is dan ook van oordeel dat het voorontwerp niet tot een verkeerde prioriteitenstelling mag leiden : bij schaarste van budgettaire middelen moet voorrang verleend worden aan de optimalisering van de juridische bijstand, zoals georganiseerd door de wet van 23 november 1998. 4.4. Verdere concrete uitwerking is noodzakelijk Voor een daadwerkelijke concrete uitwerking van het in artikel 23, 2° van de Grondwet gewaarborgde recht op juridische bijstand volstaat het niet de wet van 23 november 1998 substantieel te verbeteren. Deze wet organiseert immers enkel de kosteloze juridische bijstand voor minvermogenden (volgens de Memorie van Toelichting van het voorliggende voorontwerp ongeveer 15 % van de burgers), en houdt geen rekening met de talrijke rechtzoekenden die, hoewel zij niet behoren tot de armste bevolkingslagen, toch problemen kunnen hebben om de kosten voor juridische bijstand te dragen (75 % van de bevolking, nog steeds volgens de Memorie van Toelichting). Welnu, het voorontwerp van wet wil een oplossing voorstellen voor deze tweede categorie van rechtzoekenden. Het voorontwerp ligt dan ook in het verlengde van andere initiatieven die – toen al – de rechtstoegang wilden bevorderen voor alle burgers, en niet alleen voor de minvermogenden2. - de afschaffing van het voordeel van de gedeeltelijke kosteloosheid voor de tweedelijnsbijstand, zodat deze tweedelijnsbijstand volledig kosteloos wordt voor alle personen die “over onvoldoende inkomsten” beschikken, volgens bij Koninklijk besluit vast te leggen criteria, waarvan echter kan verondersteld worden dat zij zullen overeenstemmen met de huidige inkomensdrempels voor de gedeeltelijk kosteloze bijstand (ingevolge de hervorming zouden de inkomensdrempels die inzake volledig kosteloze tweedelijnsbijstand gelden, gelijkgeschakeld worden met de huidige drempels voor gedeeltelijk kosteloze bijstand. De HRJ wenst er ter zake op te wijzen dat een eventuele uitbreiding van de categorie van rechtzoekenden die volledig kosteloze juridische bijstand genieten, slechts een sociale vooruitgang inhoudt indien de bedragen voor de financiering van de juridische bijstand sterk worden opgetrokken. Zo niet zal de uitbreiding van het toepassingsveld ratione personae van de maatregel ten koste gaan van de kwaliteit van de gepresteerde juridische bijstand. 2
De HRJ wijst er op dat begin jaren 1990 de toenmalige stafhouder van de Franstalige Brusselse Balie, meester Legros, een voorstel ontwikkelde om de toegang tot de justitie voor elke burger betaalbaar te maken. De krachtlijnen van het voorstel kunnen als volgt worden samengevat (zie Pierre Legros, "L’accès à la justice : le projet du barreau de Bruxelles", Droit de la Consommation, 1994-1995, pp. 311-316) : - elk lid van een mutualiteit wordt voor juridische bescherming verzekerd; de premie hiervoor wordt verrekend via een verhoging van de lidmaatschapsbijdrage aan de mutualiteit : op die wijze worden tussen de drie en vier miljoen burgers verzekerd; - de vrije keuze van de advocaat wordt gewaarborgd; - uit de dekking worden gesloten : de arbeids- en sociale zekerheidsgeschillen, de geschillen inzake wegverkeer, de schade gedekt door familiale polissen, de reeds hangende echtscheidingsgeschillen, de strafrechtelijke geschillen behoudens verjaring of vrijspraak; - een franchise van 15% met een minimum van 1.500 Bef en een maximum van 15.000 Bef wordt voorzien (prijzen van 1990) ; er geldt een interventiedrempel van 15.000 Bef; - er geldt een beperking tot 5 geschillen per jaar; - deze dekking wordt aangeboden aan een jaarlijkse premie van 1.100 Bef (prijzen van 1990); - het toezicht op deze verzekering en het oplossen van moeilijkheden terzake worden toevertrouwd aan een Directorium waarin vertegenwoordigers van de verzekeraars, van de Balies en andere protagonisten zetelen.
9
5. Methodologie van het voorontwerp van wet 5.1. Gebrek aan wetenschappelijke beleidsvoorbereiding De HRJ is zich ervan bewust dat de kosten van de rechtstoegang - en blijkbaar inzonderheid de erelonen van de advocaten - voor vele burgers hetzij een zware budgettaire last zijn, hetzij hen ervan weerhouden een eis in te stellen en voor hun rechten op te komen3. Uit de voorliggende stukken blijkt niet dat de indieners van het wetsontwerp, met het oog op het juist inschatten van de omvang van het probleem en het uitwerken van gepaste voorstellen, zich gesteund hebben op beleidsvoorbereidend wetenschappelijk onderzoek, o.m. op een rechtsvergelijkend onderzoek. Een betere inschatting van het probleem vereist onderzoek omtrent : - de impact van de kosten van juridische bijstand op het gezinsbudget en de evolutie ervan gedurende de laatste jaren; - de prijselasticiteit van de kosten van juridische bijstand (d.w.z. het effect van een stijging der kosten op het instellen van vorderingen); - de belangrijkste bronnen van kosten van juridische bijstand (echtscheiding? verkeersongevallen? bouwproblemen? huurkwesties?). Uit informatie ingewonnen bij het Centrum voor Sociaal Beleid (UFSIA – Antwerpen) blijkt dat er slechts partiële informatie over deze verschillende vraagstukken beschikbaar is. Slechts wanneer men op deze gegevens een beter zicht heeft kan men aangepaste maatregelen nemen. Het is bijvoorbeeld niet uitgesloten dat de oorzaak van de financiële last inzake juridische bijstand zich in belangrijke mate situeert bij bepaalde procedures, zoals bijvoorbeeld de echtscheidingsprocedure. In dat geval kunnen de kosten van juridische bijstand en dat door de vereenvoudiging van deze procedures substantieel herleid worden. Het is evenmin uitgesloten dat de problemen van financierbaarheid van de kosten van juridische bijstand zich vooral situeren in de categorie van de bevolking wiens inkomen net boven de inkomensgrens voor gratis juridische bijstand ligt. In dit geval zou het prioritair aangewezen zijn deze grens substantieel op te trekken4 in plaats van de voorgestelde algemene maatregel, die een aantal problemen stelt, waar we verder op terugkomen.. 5.2. Verschuiving van de beslissingsmacht naar de uitvoerende macht : democratisch deficit Noch de kostprijs van de verzekering juridische bescherming, noch bepaalde belangrijke elementen van de dekking (carensperiode, territoriale dekking), noch de hoogte van de 3
Te meer daar het voor de rechtzoekende niet altijd gemakkelijk is vooraf de kostprijs van een advocaat in te schatten, omdat voor de erelonen geen barema's bestaan.
4
Dat lijkt de weg te zijn die werd ingeslagen door het hoger vermelde voorontwerp van wet “tot wijziging van de bepalingen van het Gerechtelijk Wetboek betreffende de juridische bijstand”. De HRJ wil er evenwel nog eens op wijzen dat dit type van maatregel slechts een echte vooruitgang inhoudt op voorwaarde dat hij samengaat met een gelijktijdige substantiële verhoging van het budget voor juridische bijstand. 10
franchise kunnen in de afweging door de wetgever betrokken worden aangezien deze variabelen later bij Koninklijk Besluit zullen bepaald worden. Het afwentelen van de beslissing over deze belangrijke variabelen naar de uitvoerende macht kan vanuit democratische oogpunt sterk bekritiseerd worden. Er wordt immers aan de volksvertegenwoordigers en aan adviesorganen zoals de HRJ, gevraagd zich een opinie te vormen over het voorgelegde voorontwerp, zonder enig zicht op belangrijke variabelen zoals de kostprijs voor de burger en de dekking van de verzekering juridische bescherming. In het ontwerp van K.B. (Koninklijk Besluit betreffende de verzekeringsovereenkomst inzake de juridische bescherming ter bevordering van de toegang tot het gerecht) worden een aantal variabelen, die cruciaal zijn ter beoordeling van de haalbaarheid van het voorstel in het voorontwerp open gelaten. In art. 4 blijft het bedrag van de maximumpremie open. In art. 5 §1 wordt het maximumbedrag van de prestatie per verzekeringsjaar niet ingevuld. In art. 5 § 3 wordt het bedrag van de franchise per schadegeval opengelaten. De territoriale dekking daarentegen is wel aangegeven, nl. alle landen van geografisch Europa en de landen die grenzen aan de Middellandse zee (art. 3). Om aan dit democratische deficit te verhelpen dringt de HRJ erop aan in de wet zelf initieel de kostprijs van de premie, de hoogte van de franchise, de carensperiodes en de territoriale dekking te bepalen en deze vatbaar te stellen voor latere aanpassing via K.B. Op die wijze kan de wetgever zich een totaalbeeld vormen van de impact van deze bijkomende verzekering op de gezinsbudgetten en op de dekking die de gezinnen hiervoor zullen verwerven. 6. De verplichte integratie van de verzekering juridische bescherming in de familiale verzekering : kritische beoordeling 6.1. Voordelen De verplichte integratie van de verzekering juridische bescherming in de familiale verzekering bezit, prima facie, de grote meerwaarde van de effectiviteit. Aangezien de polis familiale verzekering sociaal ruim verspreid is (ongeveer 3 miljoen gezinnen, dit wil zeggen 75 tot 80% van die categorie5) zou via de verplichte integratie een zeer ruim gedeelte van de bevolking meteen ook voor de kosten juridische bescherming verzekerd zijn. Bovendien herleidt het voorstel het gebruik van overheidsdwang tot een minimum. De burger blijft vrij om te beslissen of hij de gecombineerde verzekering al dan niet neemt. Burgers die van oordeel zijn dat zij in hun levenstraject weinig of geen kosten inzake juridische bijstand zullen oplopen, kunnen er voor opteren geen verzekering te nemen en desgevallend de kosten van juridische bijstand zelf te financieren. 6.2.
Nadeel
De verplichte integratie heeft evenwel ook als belangrijk nadeel dat aan de burger een stuk keuzevrijheid wordt ontnomen.
5
Volgens de in de memorie van toelichting aangehaalde cijfers. 11
Nu heeft de burger de keuze tussen 1) geen van beide verzekeringen te nemen; 2) alleen een familiale te nemen en geen verzekering juridische bescherming; 3) alleen juridische bescherming te nemen en geen familiale; 4) de beide verzekeringen te nemen; 5) een familiale verzekering te nemen in een andere lidstaat van de Europese Unie. Door het voorstel wordt de tweede mogelijkheid uitgesloten. Gaat men ervan uit dat de doorsnee burger doorgaans verstandig en volwassen genoeg is om de keuzes die zijn private levenssfeer aangaan zelf te maken en bovendien het best geplaatst is om zijn situatie in te schatten, dan is deze vermindering van keuzevrijheid ongetwijfeld een minpunt. Zeer waarschijnlijk is voor een aantal gezinnen het nemen van een familiale polis wel optimaal, terwijl het nemen van een bijkomende verzekering juridische bescherming als een overbodige kost wordt ervaren omwille van de zeer geringe kans op juridische procedures. Het voorstel plaatst deze gezinnen voor een moeilijke keuze: ofwel afzien van de nuttige familiale verzekering, ofwel de kost van een voor hen onnuttige verzekering juridische bescherming erbij nemen. Het is merkwaardig dat de wetgever hier de - in beginsel verboden - verkoopsmethode van het gezamenlijk aanbod (art. 54 van de wet van 14 juli 1991) institutionaliseert door aan de familiale verzekering een verplichte koppeling van een verzekering juridische bescherming op te leggen. Deze verplichte integratie leidt ook tot de paradoxale situatie dat de verzekering juridische bescherming verplicht wordt aangehecht bij een nietverplichte verzekering, nl. de familiale, terwijl de verzekering rechtsbijstand inzake ongevallen in het wegverkeer een niet-verplicht luik blijft dat wordt aangehecht aan een verplichte verzekering. Ten slotte hebben de indieners van dit wetsontwerp er blijkbaar geen rekening mee gehouden dat iedereen het recht heeft een dergelijke verzekering af te sluiten in een andere lidstaat van de Europese Unie, waar deze verplichte integratie niet van toepassing is. 6.3. Mogelijke ongewenste effecten De verplichte integratie houdt evenwel ook een aantal mogelijke ongewenste effecten in, waarvan sommige haaks staan op de finaliteit van het voorstel, te weten justitie toegankelijker maken voor de burger. 6.3.1. Daling van het aantal familiale verzekeringen? De B.A. familiale verzekering speelt een uiterst belangrijke sociale rol. Zij maakt het mogelijk dat derden die – soms zeer zware – schade hebben geleden een vergoeding kunnen ontvangen, zelfs wanneer de persoon die aansprakelijk is voor de schade onvoldoende solvabel is. De verplichte integratie van de dekking juridische bescherming in de familiale verzekering zou wel eens kunnen leiden tot een daling van het aantal afgesloten familiale verzekeringspolissen.
12
Omdat de verzekeringsmaatschappijen de mogelijkheid wordt ontnomen een overeenkomst op te zeggen na een schadegeval waarvoor een beroep werd gedaan op de dekking juridische bescherming (zie art. 8 voorontwerp), bestaat immers het gevaar dat zij strenger zullen evalueren “bij de start” en zullen weigeren een aantal personen – die volgens hen een “verhoogd risico” vertegenwoordigen - te verzekeren voor juridische bescherming maar ook, ipso facto, voor B.A. familiale. Bovendien zal een aantal gezinnen, dat nu wel een familiale verzekering heeft en in de toekomst er ook de verzekering voor juridische bescherming moet bijnemen, afhaken en beslissen zich niet te verzekeren. Cruciaal hier is de vraag hoeveel gezinnen zullen uitgesloten worden of zullen afhaken. Gaat het om een verwaarloosbare fractie dan stelt er zich geen groot probleem. Indien grote categorieën afhaken, en dan wellicht nog de minst vermogenden van de doelgroep, dan mist deze maatregel volkomen zijn doel. Een schatting maken van het aantal gezinnen dat door de verplichte integratie eventueel zal afhaken is onmogelijk. Dit hangt immers grotendeels af van de kostprijs van de bijkomende verzekering voor juridische bescherming. De gemiddelde premie voor familiale verzekering bedraagt heden ongeveer 40 Euro. In de Memorie van Toelichting wordt de kostprijs van de premie voor de verzekering juridische bescherming geraamd op 35 à 45 Euro (p. 2, 7de paragraaf). Door het kabinet van de vice-eerste minister werd een premie van 40 Euro vooropgesteld en werden de verzekeraars uitgenodigd een voorstel aan een dergelijke premie uit te werken. Door de B.V.V.O. werd een voorstel uitgewerkt met de volgende minimale vergoedingslimieten en modaliteiten : - minnelijke regeling onbegrensd; eerste advies advocaat : 25 Euro - personen- en familierecht zonder echtscheiding6 : 1.000 Euro per gebeurtenis en per echtpaar - andere burgerlijke en commerciele zaken : 500 Euro - strafzaken : alleen wat gedekt is door het huidige rechtsbijstandsluik van de familale - administratief recht : 1.000 Euro - fiscaal recht : niet gedekt inzover de beroepsactiviteit niet is gedekt - wachttijd van zes maanden tenzij voor familiebetrekkingen en bouwrecht waar het negen maanden bedraagt - een jaarlijkse limiet van 2.000 Euro - geen franchise, wel een vergoedingsdrempel van 500 Euro (= minimumwaarde van het geschil) - het territoriaal toepassingsgebied is de Europese Unie Het verzekeren van een dergelijke basismodule zou een jaarlijkse premie kosten van 89,38 Euro (commerciële premie en taksen inbegrepen). 6
Conflicten betreffende het levensonderhoud, de opvoeding, het bezoekrecht en de voogdij i.v.m. de kinderen zouden wel aanleiding kunnen geven tot vergoeding, maar slechts indien deze geschillen meer dan 5 jaar na het uitspreken van de echtscheiding voorvallen. 13
Afhankelijk van de premie die de indieners of de verzekeraars vooropstellen zal de totale premie (familiale + juridische bescherming) aldus verdubbelen tot verdriedubbelen. Een verdriedubbeling zal zeer waarschijnlijk een groot aantal gezinnen doen afhaken. Bij een verdubbeling zal dit wellicht veel minder zijn. De berekeningen van de verzekeraars laten evenwel uitschijnen dat voor een jaarlijkse premie van amper 40 Euro de dekking van de verzekering juridische bescherming zeer gering zal zijn (uitsluiting van sectoren, territoriale beperking, hoge franchises, lange carensperiodes), waardoor de maatregel opnieuw haar doel mist. 6.3.2. Gevaar voor overconsumptie? Het verzekeren van juridische bescherming vergemakkelijkt uiteraard de toegang tot het gerecht maar kan tevens leiden tot een stijging van het beroep op het gerecht. Eens de premie voor juridische bescherming betaald is, vormt dit een gezonken kost (‘sunk cost’) waarmee de verzekerde in zijn latere beslissingen geen rekening meer houdt. De kostprijs van verdere beslissingen inzake juridisch optreden is dan grotendeels (dit hangt af van de franchise) tot nul herleid. Daarbij komt nog dat de verzekerden, die verplicht worden de premie voor het risico “juridische bescherming” te betalen, een “return” wensen voor de kosten die zij hebben gedaan. De druk op de verzekeraar om dekking te verlenen, versterkt door de tussenkomst van tussenpersonen (agenten en makelaars) die geen cliënten wensen te verliezen (het commercieel argument), kan dan ook groot zijn. Die verschillende factoren samen kunnen ertoe leiden dat de verzekerde veel meer beroep zal doen op het gerecht (veel meer vorderingen instellen, veel meer rechtsmiddelen gebruiken, veel meer procedurele stappen zetten), hetgeen dan ook leidt naar een totale stijging van de maatschappelijke kosten van de juridische bescherming (het zogenaamde ‘moral hazard’-effect). Deze stijging lijkt billijk zolang zij enkel betrekking heeft op nuttige procedures die de burger anders niet had kunnen betalen maar die dankzij de dekking juridische bescherming van het voorgestelde systeem wel binnen het bereik liggen. Deze stijging kan echter problematisch worden als niet gelijktijdig de werkingsmiddelen van het gerechtelijk apparaat worden verhoogd. De stijging van de maatschappelijke kosten vormt op zich evenwel een probleem wanneer zij veroorzaakt wordt door het instellen van totaal nutteloze procedures of van procedures voor geschillen die op een andere, buitengerechtelijke wijze konden opgelost worden. In dit laatste geval kunnen we spreken van overconsumptie. Dit zou de problemen inzake gerechtelijke achterstand en het gebrek aan middelen in het gerecht nog verergeren7. In het K.B. wordt wel een maatregel ingebouwd om mogelijke overconsumptie af te remmen, nl. de limiet per verzekeringsjaar (d.w.z. het maximumbedrag dat de verzekeraar per jaar moet uitbetalen) die verhoogd wordt met 5% per jaar waarin de verzekerde geen beroep heeft gedaan op de waarborg van de verzekeraar (art. 5 § 2). De HRJ keurt het principe van deze bonus goed maar stelt toch de vraag of dit wel een voldoende prikkel vormt om eventuele overconsumptie tegen te gaan. 7
Dit gevolg valt eventueel te compenseren – gedeeltelijk althans – door het feit dat de verzekeringsmaatschappijen die een dekking juridische bescherming aanbieden vaak een buitengerechtelijke oplossing aanmoedigen. Deze handelwijze zelf roept evenwel op zijn beurt vragen op (cf. verder, punt 6.3.4.).
14
6.3.3. Ontmoediging van geschilvoorkoming? Tijdens het laatste decennium is er beleidsmatig een trend gegroeid om het beroep op de rechter te beperken via het versterken van buitengerechtelijke geschillenoplossing (zie o.m. de proceduregebonden bemiddeling in familiezaken, de bemiddeling in sociale geschillen,…). Ook de HRJ is van oordeel dat het beroep op de rechter slechts het ultieme middel mag zijn voor de geschillenoplossing en dat verdere inspanningen moeten geleverd worden om de geschillenoplossing te ‘dejustitialiseren’. Hierdoor wordt niet alleen een kostenexplosie vermeden, maar wordt het voor de rechter ook mogelijk zijn inspanningen te richten op de geschillen die kennelijk dermate ernstig zijn dat zij een rechterlijke oplossing behoeven. In het voorontwerp komt buitengerechtelijke geschillenoplossing drie maal aan bod. 1) In art. 2, B wordt bepaald dat de dekking ‘Toegang tot het gerecht’ ook de kosten van een scheidsrechtelijke procedure of een bemiddelingsprocedure omvat. 2) In de eerste paragraaf van art. 6, wordt bepaald dat de verzekerde het voorstel vanwege de verzekeraar om een dading te sluiten, steeds mag voorleggen aan een advocaat van zijn keuze. 3) in de tweede paragraaf van artikel 6 wordt bepaald dat een clausule waarbij de verzekerde verplicht wordt om de toekomstige geschillen te onderwerpen aan een scheidsrechterlijke of bemiddelingsprocedure vatbaar is voor nietigheid. De HRJ begrijpt de zorg waaraan de indieners met deze twee laatste bepalingen willen tegemoet komen. Men moet immers vermijden dat de verzekeraars de verzekerde eenzijdig in de richting van de buitengerechtelijke geschiloplossing dringen waardoor de burger zijn financiële bijdrage, betaald onder de vorm van de premie, niet meer kan aanwenden voor een beroep op de rechter. Het voorontwerp is echter onduidelijk over de mogelijkheid om in de dekking van de verzekering juridische bescherming ook kosten van geschilvoorkoming (bijvoorbeeld adviezen, overeenkomst) op te nemen. In de definitie van “Toegang tot het gerecht” in art. 2 B wordt geschilvoorkoming niet vermeld. In de Memorie van Toelichting wordt hierover gezegd : “ Anderzijds bestaat de toegang tot het gerecht tegelijk uit het verlenen van alle diensten die door de verzekeraar worden geleverd, en uit de tenlasteneming door deze van alle kosten die de verzekerde moet toestaan zijn rechten te doen gelden als eiser, verdediger of intervenient, zowel voor de rechtbanken van de gerechtelijke orde als voor de rechtbanken van de bestuurlijke orde” ( p. 5, 2de paragraaf). Het eerste lid van deze zinsnede laat verstaan dat deze hier wel in begrepen zijn, maar dan uitsluitend geleverd door de verzekeraar. Indien deze kosten volledig uit de dekking worden gesloten, dan wordt geschilvoorkoming ontmoedigd. De burger zal immers weinig geneigd zijn extra kosten te maken voor geschilvoorkoming wanneer hij kosteloos of aan geringe kost (nl. de franchise) de gerechtelijke weg voor het oplossen van zijn geschil kan kiezen.
15
De HRJ is er zich van bewust dat een dekking van kosten van geschilvoorkoming voor de verzekeraar problemen kan stellen inzake controleerbaarheid van de nuttigheid van de uitgaven. Dit laatste vormt echter volgens de HRJ helemaal geen reden voor de stiefmoederlijke behandeling van de geschilvoorkoming in het voorontwerp. Op dit vlak mist het voorontwerp dan ook coherentie met het algemene beleid terzake. 6.3.4. De advocaat "buitenspel" gezet? Het vorige effect kan eventueel – althans gedeeltelijk – worden gecompenseerd doordat verzekeringsmaatschappijen die een dekking juridische bescherming aanbieden vaak een buitengerechtelijke oplossing aanmoedigen. In de huidige rechtsbijstandsverzekering, amper door 1 % van de Belgen onderschreven, wordt 80 % van de zaken op een geschilvoorkomende wijze opgelost doordat de verzekeraar in contact treedt met de tegenpartij en de zaak in der minne regelt8. In Nederland, waar 15 % van de burgers gedekt is door een verzekering juridische bescherming, heeft deze geschilvoorkomende werking van de verzekeraar overigens een matigend effect op het beroep op het gerecht. De stijging van de verzekeringsgraad heeft in dit land niet geleid tot een toename van het beroep op de gerechten. De verzekeringen kunnen hier dus als een filter werken. Deze vaststelling roept echter op haar beurt een aantal vragen op. Men moet zich goed realiseren dat een verhoogde verzekeringsgraad een ernstige impact kan hebben op de klassieke juridische beroepsmarkt. Dit kan er immers toe leiden dat de verzekeraar uiteindelijk de ‘eerste raadspersoon’ wordt, die, zoals het geval is voor de vakverenigingen omtrent arbeidsgeschillen, beslist over de opportuniteit van gerechtelijke stappen. De advocaat wordt dan gedrongen in het rolpatroon van degene die tussenkomt in de louter gerechtelijke, eerder dan de buitengerechtelijke geschillenbeslechting. In dit verband kan men zich afvragen of de schadebeheerder van de verzekering juridische bescherming dezelfde garanties biedt inzake beroepsbekwaamheid, deontologie of beroepsgeheim als de advocaat. De HRJ is van oordeel dat de indieners van het voorontwerp met deze problematiek te weinig rekening hebben gehouden. 6.3.5. Mogelijke belangenvermenging? Door de verplichte integratie van de verzekering juridische bescherming in de familiale verzekering kan er een belangrijk probleem rijzen van belangenvermenging. Indien de verzekering juridische bescherming ook de kosten juridische bijstand van een echtscheidingsprocedure zou dekken ( quod non in het voorstel der verzekeraars), dan zullen de beide partijen in het geschil beroep moeten doen op dezelfde verzekeraar. De verzekeraar van de familiale verzekering is immers meestal de verzekeraar van het gehele gezin. Hierdoor kan een vertrouwelijkheidsrisico ontstaan tussen de partij en haar raadspersoon. Het is immers niet uitgesloten dat de verzekeraar, die de advocaten van beide geschilpartijen moet financieren, de beide advocaten ertoe aanzet onderlinge afspraken te maken teneinde de kosten te drukken. De kosten in een procedure zijn immers grotendeels afhankelijk van de stappen die de partijen tegenover elkaar ondernemen. Hoe meer rechtsmiddelen, hoe meer procedures, hoe meer conclusies de ene partij instelt of opstelt, hoe meer kosten de andere partij moet maken. Maar ook wanneer 8
Cijfergegevens verstrekt door de Beroepsvereniging der Verzekeringsondernemingen.
16
de kans van een dergelijke afspraak gering zou zijn, dan nog is een dergelijke situatie weinig vertrouwenswekkend tegenover de rechtzoekende. De HRJ is van oordeel dat de indieners dit probleem over het hoofd hebben gezien en beschouwt dit dan ook als een minpunt voor de voorgestelde verplichte integratie. 6.3.6. Een maximumpremie : strijdig met het Europees recht? De derde richtlijn directe schadeverzekering (92/49) heeft met ingang van 1 juli 1994 de tariefvrijheid ingesteld. Op deze tariefvrijheid gelden twee uitzonderingen, nl. deze gesteund op het algemeen belang (art. 28 Richtlijn 92/49 EEG) en deze in het kader van een algemeen prijscontrolesysteem (art. 29 Richtlijn 92/46 EEG). In de Memorie van Toelichting wordt nergens aangetoond dat een van beide uitzonderingsgronden van toepassing zouden zijn9. De HRJ vraagt zich dan ook af of het opleggen van een maximumpremie voor de verzekering juridische bescherming (zie art. 4 voorontwerp) wel in overeenstemming kan worden gebracht met de Europese regelgeving. 7. De voorgestelde vrijstelling voor genieters van gratis juridische bijstand : een weinig haalbare maatregel De verplichte integratie in de familiale verzekering geldt niet voor de personen die in de voorwaarden verkeren voor de gratis juridische bijstand (wet van 23 november 1998). Volgens de HRJ lijkt deze vrijstelling moeilijk realiseerbaar vermits de minvermogende rechtzoekende soms slechts voor een beperkte periode, die korter kan zijn dan één jaar, in aanmerking komt voor kosteloze juridische tweedelijnsbijstand. Artikel 508, 18° Ger.W. voorziet immers dat het bureau voor juridische bijstand een einde kan maken aan de juridische tweedelijnsbijstand wanneer de begunstigde niet langer voldoet aan de voorwaarden bepaald bij artikel 508, 13° Ger.W. Bepaalde personen kunnen dus fluctueren tussen de vrijgestelde categorie en de niet-vrijgestelde categorie. Zij kunnen bvb. op 1 januari behoren tot de niet-vrijgestelde categorie, waardoor zij verplicht zijn hun familiale verzekering met deze voor juridische bescherming te combineren. Op 1 juli kunnen zij werkloos geworden zijn waardoor deze verplichting vervalt, maar zij vast zitten aan hun jaarlijkse overeenkomst. Het valt dus te verwachten dat de bevolkingscategorie, voor wie het risico bestaat dat zij onder de inkomensdrempel van de 659 euro terechtkomen, gewoonweg afhaakt en noch een familiale verzekering noch een verzekering juridische bescherming neemt.
9
Voor de verdere beoordeling kan verwezen worden naar de conclusies dd. 4 juli 2002 van AdvocaatGeneraal Alber in de zaak C-59/01 van de Europese Commissie tegen de Republiek Italië voor het Hof van Justitie (terug te vinden op de website http://europa.eu.int/eur-lex/nl/index.html).
17
8. Fiscale vrijstelling : een ontoereikende en weinig sociale maatregel ? De fiscale vrijstelling, die in het voorontwerp wordt voorzien onder de vorm van een belastingskrediet (art. 10), vindt de HRJ een goede zaak. Door de fiscale vrijstelling wordt de financiële kost voor de verzekerde verminderd hetgeen het nemen van de verzekering zal aanmoedigen. De HRJ is voorstander van een aanmoedigingsbeleid eerder dan van een dwangmatig beleid. In het voorontwerp wordt het belastingskrediet bepaald op 40 Euro. Een verzekering juridische bescherming zelfs met een eerder minimale dekking zou volgens de berekening vanwege de verzekeraars (zie hoger) tot 89 Euro kosten. De HRJ is van oordeel dat het bedrag van het belastingskrediet in dit geval veel te laag ligt en weinig stimulerend zal inwerken op de beslissing om zich te verzekeren. Bovendien is de HRJ van oordeel dat een vast en niet-inkomensgebonden belastingskrediet niet erg sociaal is. Voor gezinnen met een laag inkomen is het niet-aftrekbare gedeelte van de premie (49 Euro volgens de berekening der verzekeraars) een relatief zwaardere last dan voor gezinnen met hogere inkomens. De HRJ is van oordeel dat de indieners van het voorontwerp terzake meer creativiteit aan de dag hadden kunnen leggen. 9. Bij wijze van besluit : enkele alternatieve denkpistes In wat volgt wil de HRJ enkele constructieve denkpistes aanreiken, die wellicht beter tegemoet komen aan de nood waaraan de indieners van het wetsontwerp willen verhelpen. 9.1. Geen verplichte integratie De HRJ is geen voorstander van de verplichte integratie van de verzekering juridische bescherming in de familiale verzekering. De nadelen van deze oplossing zijn duidelijk groter dan de voordelen. De HRJ verkiest een oplossing waarin de wetgever op een duidelijke wijze een minimumdekking van juridische bescherming definieert en deze verzekering als een afzonderlijke verzekering bij de bevolking stimuleert via forse en inkomensgerelateerde belastingskredieten. 9.2. Een substantiële minimumdekking Het zou nefast zijn indien het huidige voorontwerp zou leiden naar een weliswaar sterk verspreide maar weinig om het lijf hebbende polis van juridische bescherming (beperkte dekking, hoge franchises, lange carensperiodes, beperkte territoriale dekking). De bevolking zou dit ervaren als een lege doos. De HRJ is er dan ook voorstander van dat de regering met de verzekeringssector en verstrekkers van juridische bijstand opnieuw in onderhandeling treedt ten einde te komen tot een pakket van dekking van juridische bescherming dat :
18
- substantieel is D.w.z. dat de kosten van juridische bijstand de meest voorkomende geschilprocedures dekt (b.v. echtscheiding, burenhinder, bouwproblemen, verkeersboetes, jeugddelinquentie, administratieve geschillen, enz.). De dekking moet gebaseerd worden op grondig sociologisch onderzoek. Ook een dekking van de kosten voor arbeids- en sociale zekerheidsgeschillen zou in de overeenkomst kunnen opgenomen worden, met dien verstande dat zij niet zou gelden voor leden van een vakbond die via hun lidmaatschap van deze bijstand genieten. Deze dekking vormt het voorwerp van een standaardovereenkomst ‘Verzekering Juridische Bescherming’. Verzekeringsmaatschappijen mogen deze benaming alleen maar gebruiken wanneer deze minimumdekking voorhanden is. Dit zal de transparantie op de verzekeringsmarkt in de hand werken. Verzekeraars behouden uiteraard de vrijheid op de markt polissen met een meer uitgebreide dekking en ook hogere premie, aan te bieden. - buitengerechtelijke kosten dekt Zonder dat dit afbreuk mag doen aan het recht van de verzekerde om gerechtelijke stappen - gedekt door de verzekeraar - te ondernemen, moet er een stimulans voor de verzekerde worden ingebouwd om op geschilvoorkoming of buitengerechtelijke geschiloplossing beroep te doen. Dit kan o.m. door in de polis een bonus voor dergelijke oplossingen in te bouwen. - met lage franchises Wanneer de franchises zeer hoog zijn (b.v. 1000 Euro) dan wordt de grootste probleemgroep, nl. de mensen met lage inkomens net boven de grens van gratis juridische bijstand, niet geholpen. De franchises zouden derhalve laag moeten gehouden worden. Dit zal ongetwijfeld leiden naar een hogere premie, wat moet ondervangen worden door de hieronder vermelde belastingsvrijstelling. 9.3. Een forse fiscale vrijstelling met invoering van een systeem van derde betaler Het belastingskrediet moet fors en inkomensgerelateerd zijn. Op die wijze wordt de verzekering juridische bescherming op een niet-dwangmatige en sociaal-verantwoorde wijze gestimuleerd. Stel bijvoorbeeld dat een verzekering juridische bescherming met substantiële dekking 100 Euro kost. Voor de inkomensschijf boven de 659 Euro-grens (de grens van gratis juridische bijstand) zou men een belastingskrediet van 80 % kunnen voorzien hetgeen voor deze inkomenscategorie een netto-kost van 20 Euro zou betekenen. Voor hogere inkomenscategorieën kan men het belastingskrediet verminderen tot respectievelijk 60 %, 40 %, 20 %. Op die wijze wordt de kost van de juridische bijstand geleidelijk goedkoper naarmate het inkomen daalt. Tevens wordt een ‘poverty trap’ vermeden. Personen die nu van een minimuminkomen leven en dus van gratis juridische bijstand genieten, kunnen door een verhoging van hun inkomen (b.v. door een laaggeschoolde job aan te nemen) hun eigenlijk inkomen zien verminderen door het feit dat zij talrijke sociale voordelen verliezen. Voor de kosten van juridische bijstand zal dit quasi niet het geval zijn aangezien de kost slechts zeer geleidelijk stijgt.
19
Het voorstel van de HRJ om de verzekering juridische bescherming te stimuleren met forse belastingsvrijstellingen mag niet geïnterpreteerd worden als een beleid van globale belastingsverlaging. Of de belastingsvrijstelling al dan niet budgettair neutraal wordt gehouden is een beslissing die toekomt aan de wetgevende instanties. De HRJ wijst er echter op dat, indien de belastingsvrijstellingen budgettair neutraal worden gehouden, dit systeem een vorm van solidariteit instelt. De gederfde overheidsinkomsten zullen immers moeten gecompenseerd worden door andere bijkomende inkomsten waardoor, gezien de progressiviteit van de inkomstenbelastingen, de hogere inkomens meer bijdragen dan de lagere. De HRJ suggereert ook de invoering van een systeem van derde betaler. Zeker voor kansarmen en ongeschoolden is de (financiële maar ook psychologische) drempel voor het nemen van een verzekering juridische bescherming, ook al is er een belastingskrediet, zeer groot. Daarom kan overwogen worden het systeem van derde-betaler in te voeren waarbij de verzekeraar het belastingskrediet reeds in mindering brengt bij het sluiten van de overeenkomst en dit belastingskrediet dan achteraf van de overheid recupereert. Voor de organisatie van de derde-betaling kunnen bijvoorbeeld de mutualiteiten worden ingeschakeld. In dit geval biedt de mutualiteit de verzekering aan, int het belastingskrediet en verrekent het restant van de premie (40, 60, 80 % van de premie) in de lidmaatschapsbijdrage. 9.4. Integratie van de vrijstelling in collectieve regelingen Volgens het voorontwerp kunnen alleen individuele burgers als verzekerden genieten van de fiscale vrijstelling. Het instrument van de fiscale vrijstelling kan echter met meer creativiteit worden aangewend door ze tevens toe te kennen aan werkgevers (hetzij private, hetzij publieke) die de verzekering Juridische Bescherming integreren in een collectieve arbeidsovereenkomst of in het statuut van hun personeelsleden. Het bedrijf of het openbaar bestuur neemt dan een verzekering Juridische Bescherming voor al de personeelsleden die onder de CAO of het statuut vallen en kan vervolgens de kosten hiervan gedeeltelijk recupereren via de fiscale vrijstelling. Omwille van de grote groepen die hierbij verzekerd worden zullen de administratiekosten voor de verzekeringsmaatschappijen lager zijn waardoor ook de premies lager kunnen zijn. Zoals in het voorontwerp, waarin men gebruik maakt van het netwerk van de familiaal verzekerden, maakt men in dit geval ook gebruik van bestaande netwerken om de verzekering Juridische Bescherming te verspreiden. In dit geval evenwel zonder het ongewenste effect van een eventuele inkrimping van het netwerk zoals bij de koppeling aan de familiale verzekering ( zie hoger, 6.3.1). 9.5. Een beleid van "procedurale lastenverlichting" De toegankelijkheid van de justitie moet niet alleen bevorderd worden aan de vraagzijde (de verlaging van de kosten voor de rechtzoekenden), maar ook aan de aanbodzijde. De kosten van juridische bijstand zijn immers kosten waarvan de hoogte sterk samenhangt met de complexiteit van gerechtelijke procedures. De HRJ dringt er dan ook op aan dat de wetgever een beleid voert van ‘procedurale lastenverlichting’, waarbij er nauwlettend wordt op toegezien of bestaande of nieuw voorgestelde procedures nuttig zijn en de burgers en verzekeraars niet nodeloos op kosten jagen. De bestaande echtscheidingswetgeving kan hier als voorbeeld gelden.
20
9.6. Koppeling van de erelonen van de advocaten aan bepaalde barema’s Momenteel bestaat er geen officiële koppeling van de erelonen van de advocaten aan vooraf vastgelegde barema’s. Voor de verzekeringsmaatschappijen is het dan ook moeilijk om vooraf de kostprijs van een eventuele tussenkomst door een advocaat te becijferen. De HRJ is voorstander van een dergelijke baremakoppeling : enerzijds laat zij toe de kostprijs beter onder controle te houden ; anderzijds maakt dit een betere inschatting van het verzekerd risico mogelijk – wat verzekeraars én verzekerden ten goede komt. Mocht deze baremakoppeling worden doorgevoerd, dan moet dit in overeenstemming zijn met de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen10. 9.7. Een systeem van “fee shifting” Bovendien moet onderzocht worden of zoals in Engeland of Duitsland in ons gerechtelijk recht geen ‘fee shifting’ moet worden ingevoerd waarbij de verliezende partij de kosten inzake juridische bijstand van de winnende partij draagt. Hiervoor is het niet nodig een buitenlands model te importeren met alle moeilijkheden vandien. Men kan vertrekken van het bestaande systeem van de rechtsplegingsvergoeding (art. 1021-1022 Ger.W.). Deze vergoeding zou kunnen veralgemeend worden voor alle procedures en substantieel kunnen opgetrokken worden zodat zij het gros van de redelijke kosten van juridische bijstand dekt. 9.8. Een grondige evaluatie van de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand Het is wenselijk dat de politieke overheden - mede op basis van de reeds gebeurde en aan gang zijnde sociaal-wetenschappelijke evaluaties - de wet van 23 november 1998 betreffende de juridische bijstand evalueren. Hierbij moet onderzocht worden of de inkomensgrens voor gratis juridische bijstand nog wel realistisch is, of de ‘pro deo’ juridische bijstand voldoende kwaliteitswaarborgen biedt en of de vergoedingen voor de ‘pro deo’ juridische bijstand voldoende zijn. 10. Algemeen besluit Het voorontwerp van wet beoogt de rechtstoegang voor een belangrijk gedeelte van de bevolking te vergemakkelijken. Het kadert expliciet binnen het Federaal Veiligheids- en Detentieplan van de minister van Justitie van 31 mei 2000 en is het resultaat van een samenwerking tussen twee federale departementen. Het voorliggend wetgevend initiatief is wellicht een uitstekende aanzet voor het debat omtrent de verbetering van de toegang tot het gerecht via het wegnemen of verminderen van financiële drempels. Via zijn advies werkt de HRJ constructief mee aan dit debat omdat de fundamentele doelstelling van het voorontwerp in de lijn ligt van de betrachtingen van de Raad.
10
H.v.J., 19 februari 2002, C-35/99, J.T., 2002, p.462. 21
