Het Rekenkameronderzoek naar dossierbeheer is afgerond. Wij bieden u hierbij met veel genoegen het rapport en bijbehorende bijlagenboek aan

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen De Rekenkamer neemt een onafhankelijke positie in binnen de gemeente Nijmegen.

Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen Telefoon (024) 329 23 38 Telefax (024) 323 59 92 E-mail [email protected]

Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47

Gemeenteraad Nijmegen

Aanwezig: Voorzitter Afschrift: Wethouders college, fracties Gemeentesecretaris Communicatie Datum Verslag 22 november 2012

Postadres Postbus 9105 6500 HG Nijmegen

Th. de Graaf P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H. Kunst, P. Lucassen, J. van der Meer P. Eringa A. Kuil Ons kenmerk Contactpersoon M. Sofovic BM60/12-24 Jelly Smink 12.0020773

Onderwerp

Doorkiesnummer

Rekenkamerrapport onderzoek dossierbeheer

3292338

vastgesteld in de vergadering van: Geachte leden van de Aldus gemeenteraad, Het Rekenkameronderzoek naar dossierbeheer is afgerond. Wij bieden u hierbij met veel genoegen het rapport en bijbehorende bijlagenboek aan. De agendacommissie heeft voor de volgende procedure van behandeling door de gemeenteraad gekozen: De voorzitter, De secretaris, • Burgerronde Politieke Avond 28 november 2012: • Presentatie van het rapport door de Rekenkamer; • Gelegenheid tot het stellen van vragen door raadsleden aan de Rekenkamer; • Kamerronde Politieke Avond 12 december 2012 (onder voorbehoud): • Bespreking rapport tussen raadsleden en portefeuillehouder; • Besluit van Kamer over verder te volgen werkwijze. Voor nadere informatie kunt u zich wenden tot mw. J. Smink (tel 024 – 329 2338 of [email protected]) Met vriendelijke groet,

A.G.P. van Ruth Voorzitter Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen

J.J. Smink Secretaris Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen 1

www.nijmegen.nl

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen

‘Geen metertje op het dashboard’ Oorzaken van tekortschietend dossierbeheer

HOOFDRAPPORT NOVEMBER 2012

Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: 

Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt



Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)



Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.

Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.

Samenstelling: de heer A. van Ruth (voorzitter) de heer M. van Dam (lid) de heer P. de Goede (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door een secretaris / onderzoeker: mevrouw J. Smink Bij de uitvoering van dit onderzoek is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van bureau Koenen, Baak en Partners (KBenP): de heren M. Prot, S. Blom en mevrouw C. Lamens.

Contact: Post:

Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN

Telefoon:

024 – 3292338

E-mail:

[email protected]

Website:

www.nijmegen.nl/rekenkamer

Onderzoek dossierbeheer

INHOUDSOPGAVE 1

Inleiding

1

2

Gemeentelijk archiefbeleid en getroffen verbetermaatregelen

3

2.1

Het gemeentelijk archiefbeleid

3

2.2

Gemeentebrede verbetermaatregelen

4

2.3

Specifieke verbetermaatregelen

5

3

Effect verbetermaatregelen op kwaliteit eerder onderzochte dossiers

4

Analyse oorzaken niet op orde zijn dossiers

12

5

Slotbeschouwing

18

6

Reactie college

21

7

Nawoord Rekenkamer

23

Bij dit rapport hoort een bijlagenboek. In het bijlagenboek is de onderzoeksverantwoording opgenomen, maar ook achtergrondinformatie en de onderbouwing van de bevindingen die in dit hoofdrapport zijn gepresenteerd. Het gaat achtereenvolgens om: 1

Onderwerp dossierbeheer in de raad

2

Onderzoeksverantwoording

3

Kwaliteit dossier rioolbeleid

4

Kwaliteit zeventien dossiers verbonden partijen

5

Kwaliteit vier dossiers planexploitaties

6

Kwaliteit dossiers stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C.

7

Conclusie en aanbevelingen integrale archiefinspectie 2007

8

Verklaring van gebruikte afkortingen en begrippen

9

Overzicht belangrijkste wettelijke bepalingen voor dossierbeheer


6


1.

INLEIDING

De Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen (verder: de Rekenkamer) heeft onderzoek gedaan naar het dossierbeheer. In dit eerste hoofdstuk gaan wij in op de aanleiding tot het onderzoek, de doelen vraagstelling en de aanpak. AANLEIDING TOT HET ONDERZOEK Bij vrijwel elk onderzoek moet de Rekenkamer constateren dat de dossiers niet op orde zijn. Daarvan is regelmatig melding gemaakt in onderzoeksrapporten. In enkele jaarverslagen hebben wij het dossierbeheer een hardnekkig knelpunt genoemd. Naar aanleiding hiervan heeft de raad het college in het verleden meerdere keren opdracht gegeven tot verbetering van de dossiers te komen. Het college heeft een aantal keren aangegeven hiermee aan de slag te gaan of te zijn. In bijlage 1 gaan wij uitgebreider in op voorgaande constateringen. Bij het (oriënterende) onderzoek cultural governance in het voorjaar van 2011 werd de Rekenkamer wederom geconfronteerd met incomplete dossiers. De hardnekkigheid van het probleem heeft de Rekenkamer doen besluiten te onderzoeken wat de oorzaken zijn dat dossiers stelselmatig niet op orde zijn. BELANG EN DOEL VAN HET ONDERZOEK Goed dossierbeheer is van belang voor burgers, het bestuur en de ambtelijke organisatie. Wat nodig is voor een goede besluitvorming, de beleidsuitvoering en de democratische controle daarop, moet immers snel terug te vinden zijn. Als dat het geval is, kan het dossierbeheer doelmatig en doeltreffend worden genoemd. In de Archiefwet en de Archiefregeling, maar bijvoorbeeld ook in de Wet Openbaarheid Bestuur (Wob), zijn hiervoor regels opgenomen. Wanneer deze regels worden nageleefd, is het dossierbeheer rechtmatig. Dat klinkt wellicht technisch, maar een burger die een Wob-verzoek doet, wil niet worden afgescheept met ‘de stukken zijn zoek’. Een raadslid dat zijn controlerende taak wil kunnen vervullen, moet niet vastlopen in incomplete of onduidelijke dossiers. Een college dat een aannemer aansprakelijk wil stellen voor schade aan een door hem gebouwde garage moet de contracten en facturen makkelijk terug kunnen vinden. Hoewel het probleem van de slechte kwaliteit van de dossiers al langer bekend is en onderkend wordt, is een oplossing van het probleem nog niet in zicht. Het doel van ons onderzoek is om de oorzaken hiervan te achterhalen, zodat daar in volgende verbetertrajecten rekening mee kan worden gehouden.

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen 1


CENTRALE VRAAG EN DEELVRAGEN Op basis van bovenstaande luidt de centrale vraag:

Wat zijn de oorzaken dat het dossierbeheer in Nijmegen niet op orde is?

Besluiten van raad en college om tot verbetering van dossiers te komen, hebben er in elk geval nog niet toe geleid dat alle dossiers op orde zijn. Zo bleek bij het onderzoek naar cultural governance in 2011 dat in elk geval de dossiers van de zes grote culturele instellingen nog veel te wensen over laten. Om de oorzaken te achterhalen is de centrale vraag in drie deelvragen uiteen gelegd: 1.

Welke verbetermaatregelen zijn in de afgelopen jaren getroffen?

2.

Wat zijn de effecten van deze maatregelen op de dossiers rioolbeleid, stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C., planexploitaties, verbonden partijen en subsidies?

3.

Wat zijn de redenen dat de getroffen verbetermaatregelen onvoldoende effect hebben?

De eerste stap in de analyse van oorzaken is een overzicht van de verbetermaatregelen waartoe raad en college hebben besloten. De tweede stap in de analyse is het in kaart brengen van de effecten van deze maatregelen op de dossiers waarvan de Rekenkamer in eerdere onderzoeken heeft gemeld dat deze incompleet zijn en die mede de aanleiding vormden voor verbeteracties. Hoewel nog niet op voorhand is te zeggen dat de verbeteracties ineffectief zijn, wijst de aanleiding van dit onderzoek al uit dat er nog steeds incomplete dossiers zijn. Dat beeld werd bevestigd toen de Rekenkamer vrij snel na de start van onderhavig onderzoek – op verzoek van de gemeenteraad - aan de slag ging met een onderzoek naar de (uitvoering van de) Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong. Ook daarbij werd de Rekenkamer van begin af aan geconfronteerd met incomplete dossiers. Het vinden van ontbrekende stukken kostte veel tijd en energie van de ambtelijke contactpersoon en de project-assistent Waalsprong (‘Ik ben er zeker 8 uur per week mee bezig’), maar ook van medewerkers van DIV en RAN en medewerkers die nu of in het verleden op de één of andere manier betrokken zijn (geweest) bij de Waalsprong. De derde deelvraag richt zich op de redenen voor het incompleet zijn van dossiers. Het onderzoek richt zich voor wat betreft de kwaliteit van het dossierbeheer op de jaren 2009, 2010 en 2011 De onderzoeksopzet is uitgewerkt en toegelicht in bijlage 2. Ook het normenkader dat de Rekenkamer in dit onderzoek hanteert, is hierin opgenomen.



2.

GEMEENTELIJK ARCHIEFBELEID EN GETROFFEN VERBETERMAATREGELEN

Als eerste stap heeft de Rekenkamer in kaart gebracht welke maatregelen de afgelopen jaren zijn getroffen om de kwaliteit van het dossierbeheer te verbeteren. Deze maatregelen moeten uiteraard gezien worden binnen het gemeentelijk archiefbeleid. Paragraaf 2.1 bevat een beknopte schets van dit beleid. In paragraaf 2.2 worden de getroffen verbetermaatregelen beschreven.

2.1

HET GEMEENTELIJK ARCHIEFBELEID

Op grond van de Archiefwet (1995) zijn gemeenten verplicht een archiefverordening op te stellen. In die archiefverordening moet worden vastgelegd hoe burgemeester en wethouders zorgdragen voor het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en bewaren van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen én voor het vernietigen van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. Hoewel strikt genomen te beperkt, gebruiken wij ten behoeve van de leesbaarheid in het vervolg van de tekst de term dossierbeheer voor al deze activiteiten. Gemeenten dienen verder de Archiefregeling uit te voeren. Zowel in de inmiddels vervallen Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002), als in de nieuwe Archiefregeling (2010) is een aantal specifieke eisen geformuleerd voor dossierbeheer. Het gaat dan onder ander om de toepassing van een kwaliteitssysteem, het hanteren van een ordeningsstructuur en het waarborgen van een toegankelijke staat van de archiefbescheiden. In bijlage 9 is de letterlijke tekst opgenomen van deze wettelijke bepalingen voor de vorming, het beheer en de archivering van de dossiers van de gemeente. De Archiefverordening van de gemeente Nijmegen is door de gemeenteraad vastgesteld op 17 december 2003 1 . Het bijbehorende Besluit Informatiebeheer (Bib) betreft een nadere uitwerking van de meer algemene regels uit de Archiefverordening. De regels in de Archiefverordening en het Bib betreffen kaders voor de vorming, het beheer en de archivering van de archiefbescheiden op een hoger abstractieniveau en voor een lange periode. Voor de sturing van de dagelijkse praktijk is een vertaling daarvan naar de uitvoering nodig. Het gaat dan om concreet beleid met (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma’s, procedures, richtlijnen en instructies. Dit is er binnen de gemeente Nijmegen niet. Er is weliswaar een Strategisch Informatieplan (SIP) 2 , maar hierin wordt geen aandacht besteed aan dossierbeheer. Dat gebeurt ook niet in de jaarlijkse uitvoeringsplannen van het SIP. Ook ontbreekt een operationele vertaling van artikelen uit de Archiefverordening en het Bib.

1

Bij besluit dd 29 november 2006 zijn enkele technische wijzigingen in de verordening doorgevoerd.

2

In ons onderzoek hebben wij ons gebaseerd op het SIP 2007 – 2012. Tijdens ons onderzoek werd gewerkt aan een nieuw SIP. Het SIP 2012 - 2015 is door het college vastgesteld op 9 oktober 2012. Dat was dus in de periode dat het ambtelijk hoor- en wederhoor over dit rapport liep. Wij hebben dit nieuwe SIP niet bestudeerd. Wij hebben het wel digitaal doorzocht met de term ‘dossier’. Dat leverde op dat deze term twee keer voorkomt. In beide gevallen is geen sprake van een relatie met dossierbeheer.



2.2

GEMEENTEBREDE VERBETERMAATREGELEN

Naar aanleiding van enkele Rekenkamerrapporten heeft de gemeenteraad het college opdracht gegeven een gemeentebreed Plan van Aanpak op te stellen voor de verbetering van het dossierbeheer (zie bijlage 1). Hoewel het college diverse malen heeft toegezegd dit (later) op te zullen pakken, is zo’n Plan van Aanpak tot nu toe niet opgesteld. De gemeenteraad heeft het college daar nooit op aangesproken. Bij de laatste opdracht van de raad aan het college (mei 2008), heeft de raad tevens besloten de auditcommissie te belasten met de monitoring van het daaruit voortvloeiende verbetertraject. Uit de agenda’s en verslagen van de vergaderingen van de auditcommissie blijkt dat deze zich in 2009 een aantal keren heeft laten informeren over de wijze waarop wordt gewerkt aan de verbetering van het dossierbeheer (22 januari, 27 augustus en 19 november). Naar aanleiding van de laatste integrale archiefinspectie (2007) binnen de gemeente Nijmegen is wel een verbeterplan 3 opgesteld. Hoewel in dit verbeterplan wordt gesteld dat ‘de informatievoorziening een verantwoordelijkheid voor ons allemaal is’ en dat ‘voor een aantal onderwerpen concern en de (gezamenlijke) directies de drijvende kracht [zijn]’, richten de maatregelen zich vrijwel uitsluitend op (het hoofd van) de afdeling DIV. In het verbeterplan zijn geen maatregelen opgenomen voor het concern of (één van de) directies. Wel zijn elders in de organisatie maatregelen belegd met betrekking tot het applicatiebeheer en de digitalisering. De uitvoering van de verbeteracties uit dit plan zijn tot 2010 halfjaarlijks gemonitord door de archiefinspecteur. De rapportages zijn aangeboden aan het college; in de aanbiedingsbrief heeft de gemeente-archivaris het college steeds geadviseerd de gemeenteraad te informeren over de bevindingen uit de monitor. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat de monitoringsrapporten nooit in het college aan de orde zijn geweest en dat het college hierover ook nooit de gemeenteraad heeft geïnformeerd. Het enige (centraal bekende) stuk dat de Rekenkamer aantrof betreffende de vertaling van het archiefbeleid naar de uitvoering is de ‘servicekaart post en archief’. Deze servicekaart is vooral gericht op post. Het betreft een instructieve tekst rond de registratie, overboeking en afhandeling van post. Ook wordt aangegeven hoe van een uitgaande brief een archiefexemplaar gemaakt kan worden. De aandacht voor archivering is zeer beperkt. Naast de ‘servicekaart post en archief’ organiseert DIV binnen de Nijmegen School workshops Post en Archief voor het werken met in- en uitgaande post en de afdoening van de stukken.

3

Dit verbeterplan is door het college vastgesteld op 22 januari 2008. De gemeenteraad is per brief geïnformeerd over dit collegebesluit; als bijlage was daarbij het inspectierapport gevoegd. De gemeenteraad heeft deze brief op 13 februari 2008 voor kennisgeving aangenomen.



2.3

SPECIFIEKE VERBETERMAATREGELEN

Van de door de Rekenkamer onderzochte dossiers in het kader van dit onderzoek zijn alleen voor het dossierbeheer rond verbonden partijen en rond planexploitaties specifieke verbetermaatregelen geformuleerd. Voor het dossierbeheer van de totstandkoming van rioolbeleid (of meer algemeen beleidsnota’s) en de stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C. is dat niet gebeurd. Verbonden partijen: Op 4 juni 2008 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel ‘Verbetering Sturing en Control Verbonden Partijen’ vastgesteld. Daarin wordt onder andere ingegaan op het dossierbeheer rond verbonden partijen. Als te behalen resultaat is onder meer vastgelegd: ‘Volledig bijgewerkte en voor raadsleden via internet toegankelijke dossiers met relevante vaste gegevens en jaarstukken vanaf 2006. Door de raad zijn relevante stukken als volgt gedefinieerd: statuten, jaarverslagen, accountantsrapportages, begrotingen, beleidsnotities en verslagen van vergaderingen van besturen en/of aandeelhouders’. Dit beoogde resultaat is later (2009) opgenomen in de Kadernota verbonden partijen. Verder is in 2008 een werkinstructie DIV voor verbonden partijen opgesteld. In dit document is verwoord hoe omgegaan moet worden met bepaalde documentsoorten van een verbonden partij. Ook is toen door de afdeling Begroten en Verantwoorden een overzicht gemaakt van de ambtelijke contactpersonen en bestuurlijk verantwoordelijken per verbonden partij. Planexploitaties: Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek uit 2003 en een 213a-onderzoek uit 2008 4 zijn maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers. Zo heeft een medewerker van DIV zijn werkplek bij het Ontwikkelingsbedrijf, is er een standaardinhoudsopgave (checklist) in de dossiers opgenomen en is in de AO-beschrijving vastgelegd welke stukken gearchiveerd moeten worden.

4

Bedoeld wordt het 213a-onderzoek Risicomanagement en dossiervorming programma grondbeleid.



3.

EFFECT VERBETERMAATREGELEN OP KWALITEIT EERDER ONDERZOCHTE DOSSIERS

De Rekenkamer heeft onderzocht hoe het momenteel is gesteld met de dossiers waarover eerder is gerapporteerd dat deze niet op orde waren. Hebben de getroffen verbetermaatregelen effect gehad? Het gaat om: 

Rioolbeleid (één dossier onderzocht);



Verbonden partijen (zeventien dossiers onderzocht);



Stadion- en huurovereenkomst gemeente – N.E.C. (twee dossiers onderzocht);



Planexploitaties (vier dossiers onderzocht).

In die eerdere onderzoeken lag onze focus niet op de kwaliteit van de dossiers. We werden tijdens de uitvoering van die onderzoeken geconfronteerd met onvolledige dossiers. In onderhavig onderzoek ligt de focus wel expliciet op de kwaliteit van de dossiers. De Rekenkamer heeft daarom niet alleen gekeken naar de volledigheid, maar ook naar de toegankelijkheid en de authenticiteit. Deze kwaliteitscriteria hebben wij als volgt geoperationaliseerd:

Toegankelijkheid

De mate waarin de gebruiker vlot 'de weg kan vinden' in het dossier.

Volledigheid

De mate waarin de relevante stukken zich in het fysieke dossier bevinden. Relevante stukken zijn stukken die, gegeven het werkproces, in het fysieke dossier aanwezig dienen te zijn.

Authenticiteit

De mate waarin de echtheid van het document bewijsbaar is.

Per onderzocht dossier heeft de Rekenkamer bepaald of de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit goed, redelijk of slecht zijn. In bijlage 2 is toegelicht hoe de Rekenkamer tot deze oordelen is gekomen. In bijlage 3 tot en met 6 is uitgebreid stilgestaan bij de stukken die in de dossiers opgenomen zouden moeten zijn en welke daarin daadwerkelijk werden aangetroffen. In eerder onderzoek is de Rekenkamer ook tegen onvolledige subsidiedossiers aangelopen (Mensec, Tandem, rechtmatigheid subsidies (in het kader van het onderzoek naar de jaarrekeningen 2001 en 2002), daklozenbeleid, cultural governance). De Rekenkamer heeft nu niet onderzocht hoe het staat met de kwaliteit van deze dossiers. De reden hiervoor is dat de archiefinspectie in 2011 tachtig subsidiedossiers over de periode 2002 – 2008 heeft onderzocht en voornemens is in 2012 nogmaals een groot aantal subsidiedossiers voor de jaren 2009 en volgende te onderzoeken. Wij hebben in voorliggend rapport wel de conclusies en aanbevelingen van de archiefinspectie uit haar onderzoek uit 2011 naar deze subsidiedossiers opgenomen.



Beeld toegankelijkheid, volledigheid, authenticiteit onderzochte dossiers Gebleken is dat de kwaliteit van de onderzochte dossiers nog steeds veel te wensen over laat 5 : Norm

Oordeel

Toegankelijkheid

9

Volledigheid

1

Authenticiteit

1

6 10

9 13

16

7

Er is één dossier dat op alle kwaliteitscriteria goed scoort en dat is het dossier rioolbeleid. Verder scoren alleen de vier onderzochte dossiers planexploitaties en vier van de zeventien onderzochte dossiers verbonden partijen goed op toegankelijkheid. Voor het overige zijn er alleen scores redelijk of slecht. Wij hebben dit beeld besproken in de interviews met beleidsmedewerkers en DIV-ers. Uit die gesprekken is gebleken dat de toegankelijkheid van de dossiers voor een belangrijk deel wordt bepaald door de medewerkers van DIV; zij vormen de dossiers. Zij zijn daarbij wel sterk afhankelijk van de wijze waarop stukken worden aangeleverd, zeker omdat zij lang niet altijd kennis hebben van het onderwerp en/of het doorlopen proces. Wanneer stukken dan ongestructureerd of zonder enige (schriftelijke) toelichting worden afgedaan naar DIV (wat vaak voorkomt), is het moeilijk hiervan een goed toegankelijk dossier te vormen. Dat dossiers slecht scoren op volledigheid en authenticiteit heeft te maken met een aantal factoren, daarover zijn de beleidsmedewerkers die wij hebben gesproken het met elkaar eens. Een belangrijke factor is het gebrek aan kennis. Geen van de medewerkers die wij hebben gesproken heeft – bij indiensttreding of tussentijds – een opleiding of specifieke instructies gehad met betrekking tot dossierbeheer. Men weet niet welke stukken wel en niet gearchiveerd moeten worden. Hiervoor zijn geen checklisten beschikbaar; men handelt naar eigen inzicht. Ook dat formeel in de dossiers geen kopieën, maar alleen originele (ondertekende) stukken mogen worden opgenomen, is bij veel medewerkers niet bekend. Navraag heeft opgeleverd dat de deelnemers aan de opleidingen van de Nijmegen School op het gebied van archivering vooral secretaresses en zelden beleidsmedewerkers waren. Een andere factor is dat medewerkers niet worden gestuurd op dossierbeheer. Samen met het feit dat ‘er is altijd wel iets is dat nu moet gebeuren en het afdoen van stukken naar DIV ook volgende week kan’ en dat ‘het ook wel makkelijk is om alle stukken bij de hand te hebben’, maakt dit dat dossierbeheer in het dagelijks werk weinig prioriteit krijgt. Overigens wordt door de beleidsmedewerkers wel erkend dat goed dossierbeheer belangrijk is. Maar juist omdat het vooral van belang is voor anderen en voor later en er niet op gestuurd wordt, blijkt het voor beleidsmedewerkers in de praktijk moeilijk er nu tijd aan te besteden.

5

Betekenis van de gebruikte kleuren: groen = goed; geel = redelijk, rood = slecht. Voor wie geen kleurenprinter heeft: vanaf www.nijmegen.nl zijn de overzichten met de oordelen over de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit in zwart wit te downloaden.



Beeld kwaliteit dossier rioolbeleid (één dossier) Het onderzochte dossier rioolbeleid heeft betrekking op de totstandkoming van het derde Gemeentelijke Rioleringsplan (GRP III). De kwaliteit van dit dossier is op alle punten goed. Dat is een grote verbetering. In het onderzoek dat wij in 2002 uitvoerden was namelijk maar één pagina opgenomen: het raadsbesluit betreffende GRP I.

Rioolbeleid Norm

Oordeel

Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit

Zoals hiervoor al aangegeven zijn er geen specifieke verbeteracties geweest voor het dossierbeheer van beleidsnota’s, of voor de betreffende directie of afdeling. Desgevraagd gaf de programmamanager ons aan dat hij geen zicht heeft op de dossiers die binnen zijn programma (moeten) worden gevormd. Om een beeld te krijgen waarom dit dossier van goede kwaliteit is, verwees hij naar de inmiddels niet meer bij de gemeente werkzame projectleider GRP III en zijn opvolger. Zij hebben ons aangegeven dat de regels voor dossierbeheer hen niet bekend zijn, dat zij nooit geïnstrueerd zijn op het afdoen van stukken ter archivering en dat dossierbeheer geen rol speelt bij de uitvoering van het werk. Persoonlijke opvattingen over het belang van de transparantie en controleerbaarheid van overheidshandelen zijn bepalend geweest voor de kwaliteit van het dossier rioolbeleid. Beeld kwaliteit dossiers verbonden partijen (zeventien dossiers) Wij hebben de dossiers van zeventien verbonden partijen onderzocht. Ondanks de nodige verbeteracties voor het dossierbeheer rond verbonden partijen laten deze dossiers veel te wensen over. De kwaliteit is over het geheel gezien niet verbeterd.

Verbonden partijen Norm Toegankelijkheid Volledigheid Authenticiteit

Oordeel 4

4

9

6

11 12

5

Een van de verbetermaatregelen betrof het vormen van dossiers op internet (zie paragraaf 2.3). Uit ons onderzoek is gebleken dat direct na het vaststellen van deze maatregel, vooral is ingezet op het vullen van de internetdossiers en niet of nauwelijks extra aandacht is besteed aan de verbetering van de kwaliteit van de fysieke dossiers.



In tegenstelling tot de voortgangsmeldingen door het college (zie bijlage 1), constateert de Rekenkamer dat de aandacht voor het vullen van de internetdossiers al snel lijkt te zijn verslapt, omdat ook hierin veel stukken ontbreken (zie bijlage 4). In de gesprekken die wij met enkele contactpersonen van verbonden partijen hebben gevoerd werd in een aantal gevallen aangegeven dat het dossier door de verbonden partij zelf wordt gearchiveerd en beheerd. Door deze respondenten werd opgemerkt dat zij daarom zelf geen stukken aanleveren voor archivering. Hen was niet duidelijk hoe de stukken die in het gemeentelijk dossier zijn opgenomen, daarin terecht zijn gekomen. Verder gaven de respondenten aan dat zij geen opleiding of instructie hebben gehad voor het aanleveren van stukken voor de dossiers op internet of de fysieke dossiers. Ook bleek uit de gesprekken dat zij nooit worden aangesproken op de kwaliteit van de dossiers van ‘hun’ verbonden partij(en): niet door de leidinggevende of programmamanager, maar ook niet vanuit de afdeling DIV. Aangegeven werd dat zij dit laatste zeker wel op prijs zouden stellen. Vanuit de afdeling DIV is echter aangegeven dat in de praktijk een aantal keren is gebleken dat dit juist niet gewaardeerd wordt (‘waar bemoei je mee’) en men hier terughoudend in opereert. Dit verklaart mogelijk ook waarom de werkinstructie DIV voor verbonden partijen en het overzicht met bestuurlijk verantwoordelijken en ambtelijke contactpersonen per verbonden partij al enige jaren niet meer geactualiseerd zijn en daardoor in de praktijk niet of slechts beperkt bruikbaar. Beeld kwaliteit dossiers stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C. (twee dossiers) De dossiers voor de stadionen huurovereenkomst tussen de gemeente en N.E.C. zijn sinds ons onderzoek uit 2007 nauwelijks gewijzigd. Opvallend is dat de originele stadionen huurovereenkomst nu niet meer in het dossier waren opgenomen, terwijl die in de aanloop naar ons nazorgonderzoek in 2007 juist waren toegevoegd. In plaats daarvan bevatte het dossier nu kopieën daarvan. De enige stukken die aan het dossier waren toegevoegd, betroffen kopieën van stukken die zijn opgevraagd door een raadslid in april 2011. Al met al is de kwaliteit van deze dossiers nog steeds slecht

Stadion- en huurovereenkomst 6 Norm

Oordeel


6

Opgemerkt moet worden dat de stadionen huurovereenkomst naar aanleiding van de evaluatie uit 2007 op een aantal punten zou worden aangepast. Dat is tot op heden niet gebeurd. De oorspronkelijke stadionen huurovereenkomst zijn dus nog steeds van toepassing en vormden voor ons ook de basis voor de beoordeling van de kwaliteit van het dossier.



Ondanks toezeggingen door het college, zijn er geen (specifieke) maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C.. Wel moet opgemerkt worden dat de programmamanager desgevraagd alle in de dossiers ontbrekende stukken heeft aangeleverd. Hij heeft deze verzameld bij de diverse betrokken medewerkers. Hoewel wij expliciet om fysieke en originele stukken hadden gevraagd (die horen immers in het dossier te zitten), hebben wij alleen kopieën ontvangen. De originele stukken bevinden zich nog steeds in de werkdossiers van de betrokken medewerkers. Dat is dus niet anders dan wij in onze eerdere onderzoeken constateerden: ‘ (…) formele en afgehandelde stukken [dienen] in onze ogen in het formele dossier opgenomen te zijn. Wij hebben die opmerking vorig jaar ook gemaakt, toen het college aangaf dat diverse stukken weliswaar niet in het formele dossier, maar wel in werkdossiers op de gemeentelijke afdelingen beschikbaar zouden zijn’ 7 .

Beeld kwaliteit dossiers planexploitaties (vier dossiers) De Rekenkamer heeft vier dossiers voor planexploitaties onderzocht. De kwaliteit van deze dossiers is verbeterd ten opzichte van het Rekenkameronderzoek uit 2003. In 2003 werden wij nog geconfronteerd met een kamer vol kasten waarin alle relevante stukken te vinden zouden zijn. De toegankelijkheid van al deze dossiers is nu goed, de volledigheid en authenticiteit zijn nu redelijk.

Planexploitaties Norm

Oordeel


Naar aanleiding van het Rekenkameronderzoek uit 2003 en een 213a-onderzoek uit 2008 8 zijn maatregelen getroffen voor de verbetering van de dossiers. Zo heeft een medewerker van DIV zijn werkplek op de afdeling (Ontwikkelingsbedrijf) en is er een standaardinhoudsopgave (checklist) in de dossiers opgenomen. Dat de medewerker DIV op de afdeling zelf zit, draagt ertoe bij dat meer stukken ter archivering worden aangeboden (actief door de medewerkers van de afdeling of na navraag door de DIV-medewerker) en dat de kennis over en weer wordt versterkt. Dit laatste komt met name de toegankelijkheid van de dossiers ten goede. Uit het Rekenkameronderzoek is gebleken dat de checklist beperkt is en niet (meer) volledig aansluit op de Administratieve Organisatie. Dat verklaart ook deels dat de dossiers door ons als niet volledig zijn beoordeeld. Dit is door de adviseur bedrijfsvoering van het Ontwikkelingsbedrijf (h)erkend; aangegeven is dat dit aangepast zal worden.

7

Bron: Nazorgonderzoek verbetering dossiervorming stadionen huurovereenkomst (2007).

8

Bedoeld wordt het 213a-onderzoek Risicomanagement en dossiervorming programma grondbeleid.



Beeld kwaliteit tachtig subsidiedossiers onderzocht door de archiefinspectie Zoals hiervoor aangegeven heeft de Rekenkamer geen onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de subsidiedossiers, maar presenteren wij hier de bevindingen en conclusies van de archiefinspectie naar aanleiding van haar onderzoek 9 uit 2011 naar tachtig subsidiedossiers: ‘Bevindingen: 

dossiers over zaken die een subsidie betreffen voor bv. één productie of evenement zijn over het algemeen goed op orde: dwz. dat alle stukken zich in het dossier bevinden zijn ook geregistreerd in ISA4All;



dossiers over zaken die een meerjarensubsidie betreffen, vaak voor grotere culturele instellingen, die tegelijk ook andere soorten subsidie krijgen, zijn in het algemeen onordelijk/onoverzichtelijk samengesteld. In een aantal gevallen ontbreken er stukken, of er zijn er geen geautoriseerde archiefkopieën in het dossier opgenomen maar kopieën van uitgaande brieven die niet ondertekend zijn. Er ontbreken ontvangstbevestigingen, afrekeningen of (kopieën van) collegebesluiten. Het proces, zoals dit in ISA4All is vastgelegd, is als zodanig niet te reconstrueren vanuit het papieren dossier;



Dossiers uit de jaren 2000-2002 zijn over het algemeen al vernietigd. Uitzonderingen hierop zijn gerechtvaardigd. Voor deze vernietiging is een machtiging afgegeven door de gemeentearchivaris.

Conclusies: 1.

De registratie van de subsidieverstrekking in ISA4All is volledig, en iedere zaak wordt pas afgesloten als aan alle financiële verplichtingen is voldaan;

2.

De papieren neerslag van het proces van subsidieverstrekking is niet in alle gevallen compleet. Hierdoor is een rechtmatigheidstoets, uitsluitend op basis van het papieren dossier, niet in alle gevallen mogelijk’.

De bevindingen van de archiefinspectie betreffende de subsidiedossiers zijn dus in lijn met die van de Rekenkamer voor de onderzochte dossiers verbonden partijen, stadionen huurovereenkomst en planexploitaties. De toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit zijn – uitgezonderd die voor enkelvoudige subsidies - niet goed.

9

Het onderzoek van de archiefinspectie moest duidelijk maken of het mogelijk was de applicatie die tot 2009 voor het subsidiebeheer werd gebruikt, uitgefaseerd zou kunnen worden: ‘Door de implementatie van [de applicatie] ISA4NKS per 1 januari 2009 is de applicatie ISA4All overbodig geworden en zal deze worden uitgefaseerd. Voordat hiertoe wordt overgegaan, dient eerst onderzocht te worden of: 1.

de applicatie nog archiefstukken (in de zin van de Archiefwet 1995) bevat en zo ja

2.

wat er nog geregeld moet worden t.a.v. het beheer van die archiefstukken gedurende de tijd dat deze bewaard moeten worden.

Ter beantwoording van deze onderzoeksvragen heeft de Archiefinspectie een a-selecte steekproef uitgevoerd en de papieren informatie uit de dossiers te vergeleken met de data in de applicatie. Uitgangspunt hierbij is geweest dat in Nijmegen in principe papier leidend is’ (Memo archiefinspectie aan hoofd susbsidiebureau, 27 september 2011).



4.

ANALYSE OORZAKEN NIET OP ORDE ZIJN DOSSIERS

Uit het onderzoek blijkt een aantal oorzaken voor het nog altijd niet op orde zijn van de dossiers en het tekortschieten van ingezette verbeteracties. Deze zijn gelegen in het beleid, in de bewaking van de uitvoering en in de sturing. Beleid Archiefverordening is grotendeels op orde: geen oorzaak voor tekortkomingen in dossiers De Nijmeegse Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer zijn grotendeels in lijn met de wettelijke eisen daaraan worden gesteld 10 . Wat ontbreekt zijn voorschriften over een te hanteren kwaliteitssysteem voor het beheren van de dossiers en over het toepassen van metagegevens op (onder meer) de dossiers 11 . De Nijmeegse Archiefverordening ging in 2003 al verder dan de landelijke wetgeving. Deze richt(t)en zich enkel op de in een archiefbewaarplaats te bewaren archiefstukken (en dus niet ook op de archiefbescheiden die de gemeente na een bewaartermijn moet vernietigen). Dat doet wel de NEN-ISO-norm Informatie- en archiefmanagement uit 2001 12 en inmiddels ook de Archiefregeling uit 2010. De Nijmeegse Verordening sluit aan op deze NEN-ISO norm en liep daarmee al vooruit op de bepalingen uit de Archiefregeling. Voor de volledigheid moet hier ook vermeld worden dat de Nijmeegse Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer sinds dit jaar niet meer actueel zijn. De beheerseenheden vormen daarin namelijk de basis voor het dossierbeheer. Als beheerseenheden waren de directies aangewezen. Met het opheffen van de directies per 1 januari 2012 zijn de beheerseenheden dus vervallen. De hoofden van die beheerseenheden (de voormalige directeuren) waren belast met het beheer van: 

de informatievoorziening voor de onder hem ressorterende taken alsmede het beheer van de informatie van de beheerseenheid, voor zover deze niet is overgebracht naar de archiefbewaarplaats (artikel 3 Bib);



documentaire verzamelingen op een zodanige wijze dat deze in een goede, geordende en toegankelijke staat worden bewaard en dat het behoud hiervan is gewaarborgd (artikel 4 Bib).

Een deel van de regels geeft aan dat het hoofd van de beheerseenheid zorg draagt voor het opstellen van procedures waarmee hij zijn verantwoordelijkheden waar kan maken. Formeel liggen deze verantwoordelijkheden nog steeds bij deze niet meer bestaande functies.

10

De wettelijke eisen liggen vast in de Archiefwet (1995), het Archiefbesluit (1995), de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) en de Archiefregeling (2010).

11

De eisen volgen uit de Archiefregeling 2010. Het gaat om respectievelijk artikel 16 (kwaliteitssysteem) en 17 (metagegevens). De letterlijke tekst van deze artikelen is opgenomen in bijlage 9.

12

Gedoeld wordt op NEN-ISO 15489-1. Deze norm is in de wereld van het documenten archiefbeheer een bekende en geaccepteerde norm. De norm biedt zowel bedrijven als overheidsorganisaties aanwijzingen voor het opzetten van een goed informatiebeheer.



Hoewel het beleidskader niet volledig aansluit op de wettelijke eisen en niet meer helemaal actueel is, moeten de oorzaken van het niet op orde zijn van de dossiers en het tekortschieten van ingezette verbeteracties daar niet gezocht worden. Waar het om het beleid gaat, ziet de Rekenkamer wel de volgende oorzaken: Nijmeegs archiefbeleid kent geen operationele vertaling De regels in de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer betreffen kaders voor de vorming, het beheer en de archivering van de archiefbescheiden op een hoger abstractieniveau en voor een lange periode. Een deel van de regels bepaalt dat het hoofd van de beheerseenheid zorg draagt voor het opstellen van procedures waarmee hij zijn verantwoordelijkheden waar kan maken. Dat is tot nu toe niet gebeurd. Verder is voor de sturing van de dagelijkse praktijk een vertaling naar de uitvoering nodig. Het gaat dan om concreet beleid met (jaarlijkse) uitvoeringsprogramma’s, procedures, richtlijnen en instructies. Dit ontbreekt binnen de gemeente Nijmegen. Er is weliswaar een Strategisch Informatieplan (SIP), maar hierin wordt geen aandacht besteed aan dossierbeheer. Dat gebeurt ook niet in de jaarlijkse uitvoeringsplannen van het SIP. Van een sturend beleid voor dossierbeheer mag verwacht worden dat het ten minste in gaat op: 

bestaande knelpunten in het dossierbeheer en de oplossingen die daarvoor worden gekozen;



ontwikkelingen op het gebied van dossierbeheer en wat deze betekenen voor het te voeren beleid;



wijze waarop werkinstructies en procedures voor het vormen, beheren en archiveren van fysieke dossiers worden vormgegeven;



de werkwijze die wordt gevolgd bij het formuleren en implementeren van verbeteringen naar aanleiding van bevindingen van de toezichthouder.

Het SIP gaat op geen van deze punten in. Wel refereert het SIP aan de ontwikkeling van digitale zaakdossiers, hiervoor wordt echter geen beleid geformuleerd. Dit is opvallend gegeven de ontwikkelingen op dit terrein (binnen de gemeente) en de hoge eisen die aan (het proces om te komen tot) digitaal dossierbeheer worden gesteld. Ook het ontbreken van een overzicht van bestaande knelpunten en oplossingen die daarvoor zijn gekozen is opvallend. Juist in 2007 is een integrale archiefinspectie uitgevoerd, waaruit een groot aantal knelpunten naar voren kwam (zie bijlage 7). Er heeft geen operationele vertaling plaatsgevonden van artikelen uit de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer naar procedures, richtlijnen en instructies, gericht op het vormen, beheren en archiveren van de dossiers van de gemeente. Het enige stuk dat de Rekenkamer aantrof is de ‘servicekaart post en archief’. Zoals al aangegeven is de servicekaart vooral gericht op post en is de aandacht voor archivering zeer beperkt. De instructie zegt niets over de juiste vorming en archivering van dossiers. Er zijn geen algemene aanwijzingen voor stukken die gearchiveerd moeten worden en hoe dat dan moet gebeuren. Dit betekent dat de uitvoering van veel artikelen uit de Archiefverordening en het Besluit informatiebeheer aan het toeval of de Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen 13


persoonlijke insteek van medewerkers wordt over gelaten. Ter illustratie noemt de Rekenkamer hier de volgende artikelen: 

Het hoofd van de beheerseenheid draagt er zorg voor, dat de onder zijn beheer staande informatie in goede, geordende en toegankelijke staat wordt gebracht en dat de ordening van de informatie geschiedt volgens een doelmatige en doeltreffende systematiek (Besluit informatiebeheer, artikel 11);



Het hoofd van de beheerseenheid ziet erop toe, dat van informatiebestanden een overzicht wordt aangelegd en bijgehouden, waarin de informatiebestanden worden beschreven en in verband kunnen worden gebracht met de verschillende werkprocessen en taken (Besluit informatiebeheer, artikel 12);



Burgemeester en wethouders bevorderen, dat bij deelname door de gemeente in privaatrechtelijke rechtspersonen die overheidstaken uitvoeren, het beheer van de archiefbescheiden bij deze rechtspersonen zo veel mogelijk geschiedt overeenkomstig de bepalingen in de wet (Archiefverordening, artikel 8);



De beheerders doen aan de archivaris tijdig mededeling van tenminste het voornemen tot opheffing, samenvoeging of splitsing van een beheerseenheid of overdracht van één of meer taken aan een andere beheerseenheid, overheidsorgaan of rechtspersoon (Archiefverordening, artikel 19a).

Taken en bevoegdheden van het Nijmeegs archiefbeleid zijn in praktijk onduidelijk In de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer is de verantwoordelijkheid voor de archiefvorming en -ordening bij de hoofden van de beheerseenheden neergelegd en wordt hen de mogelijkheid geboden deze te mandateren. In de praktijk is dit niet gebeurd. De verantwoordelijkheden uit de Archiefverordening en het Besluit Informatiebeheer zijn niet vertaald naar taken en bevoegdheden. Dit leidt er toe dat in de praktijk niet duidelijk is wie wat moet doen als het gaat om het beheren en archiveren van dossiers en stukken. Zo is niet duidelijk wie (na een personele wisseling) het dossier beheert waar meerdere afdelingen bij betrokken zijn. In het kader van dit onderzoek werden dossiers van verbonden partijen en de dossiers betreffende de stadionen huurovereenkomst als voorbeeld genoemd. Verder bleek dat er geen eenduidig beeld bestaat van wat de organisatie van DIV verwacht, maar ook niet van wat DIV van de beleidsmedewerkers verwacht. Wie is in de praktijk verantwoordelijk voor de toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit van een dossier: de beleidsmedewerker of DIV? En welke bevoegdheden en taken horen dan bij die verantwoordelijkheid? Het wordt nu aan de persoonlijke insteek van medewerkers overgelaten om hier invulling aan te geven. Een bijzonder aandachtspunt bij verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden betreft dossierbeheer rondom verbonden partijen 13 . In een aantal gevallen is door respondenten aangegeven dat het dossier door de verbonden partij zelf wordt gearchiveerd en beheerd. De Rekenkamer plaatst daar vraagtekens bij. In de eerste plaats omdat de gemeente wettelijk gezien zélf stukken dient te archiveren die in de uitvoering van haar werkprocessen ontstaan. In de tweede plaats maakt deze werkwijze de gemeente afhankelijk van de adequaatheid en zorgvuldigheid waarmee die verbonden partij aan dossierbeheer doet. En wanneer gemeente en

13

Het gaat hierbij niet alleen om formele verbonden partijen (partijen waarin gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft), maar ook (en vooral) om partijen waarin de gemeente via een verbonden partij participeert (denk hierbij bijvoorbeeld aan de ARN waarin de gemeente via de MARN participeert en de GEM Waalsprong waarin de gemeente via Land over de Waal participeert).



verbonden partij tegenover elkaar komen te staan in een conflict, moet de gemeente over eigen documenten kunnen beschikken en niet afhankelijk zijn van de mogelijkheid en bereidheid van de verbonden partij al dan niet bepaalde stukken te overleggen. Nijmeegs archiefbeleid is niet aangepast aan digitalisering Er is nog geen beleid ontwikkeld voor digitaal dossierbeheer 14 . Beleid hiervoor is noodzakelijk gezien de hoge eisen die aan (het proces om te komen tot) digitaal dossierbeheer worden gesteld. Een veelvoorkomend misverstand is dat het niet nodig is fysieke dossiers te maken, als stukken ook digitaal beschikbaar zijn. Zolang echter niet aan de specifieke eisen voor digitaal dossierbeheer en het digitaliseren van papieren documenten wordt voldaan, kan niet besloten worden tot het vervangen van papieren documenten door digitale (substitutiebesluit), en is papier leidend. Wel is recent (juni 2012) een leidraad beschikbaar gekomen voor de digitalisering (vervanging van originele stukken door een digitaal kopie) van archiefbescheiden 15 .

Bewaking van uitvoering In de gevoerde gesprekken is aangegeven dat in de praktijk twee indicatoren worden benut om de kwaliteit van het dossierbeheer te bewaken. Het gaat om de bevindingen uit de monitoringsrapportages van de gemeente-archivaris en om het rechtmatigheidsoordeel van de accountant. In de ogen van de Rekenkamer schieten beide indicatoren tekort om een goed beeld te krijgen van de kwaliteit van dossiers in termen van toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. Voor de monitoringsrapportages moet daaraan worden toegevoegd dat de laatste in september 2010 is uitgebracht. Monitoringsrapportages gemeente-archivaris ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers In de periode 2008 – 2010 heeft de gemeente-archivaris elk half jaar een monitoringsrapportage uitgebracht. Hierin beschreef hij steeds de stand van zaken van de uitvoering van de acties uit het verbeterplan dat naar aanleiding van zijn integrale archiefinspectie uit 2007 was opgesteld. Uit de monitoringrapportages blijkt dat de uitvoering van de verbeteracties vaak veel doorlooptijd vraagt, maar dat in september 2010 de meeste verbeteracties zijn uitgevoerd. Dit roept op een aantal plaatsen binnen de organisatie het beeld op dat het dossierbeheer op orde is, zo bleek ons op het moment dat wij besloten met dit onderzoek te starten en zo werd ons ook duidelijk uit een aantal gesprekken in het kader van dit onderzoek. Dit kan echter niet geconcludeerd worden uit de monitoringrapportages. Hierin is namelijk steeds alleen aangegeven of en in hoeverre maatregelen uit het verbeterplan zijn opgepakt en uitgevoerd. Vooraf is niet beoordeeld of de acties uit het verbeterplan de juiste zijn om de geconstateerde problemen naar aanleiding van de integrale archiefinspectie op te lossen. Ook is niet gekeken of de uitgevoerde verbeteracties het gewenste

14

Voor de volledigheid moet opgemerkt worden dat wel gewerkt aan de digitalisering van een aantal werkprocessen (Wabo, Wmo, stadsbrug), inclusief het dossierbeheer. Geen van deze processen voldoet tot op heden aan de daaraan te stellen eisen, er is dus nog geen zogeheten substitutiebesluit aangevraagd of afgegeven.

15

In bijlage 9 is hier uitgebreider op ingegaan bij de toelichting op de term substitutie(besluit).



resultaat opleverden. In enkele van de door de Rekenkamer gevoerde gesprekken is aangegeven dat de reikwijdte van het verbeterplan te beperkt was voor de geconstateerde problemen. Er zijn namelijk alleen verbeteracties voor DIV opgenomen en geen voor het concern en/of de directies, terwijl uit de integrale archiefinspectie bleek dat ook daar sprake is van tekortkomingen (zie bijlage 7). Tevens werd aangegeven dat voor een goed beeld van de voortgang ook de kwaliteit van de dossiers zelf gemonitord had moeten worden. Deze gesprekspartners zijn van mening dat nu ten onrechte het beeld is ontstaan dat het wel goed zit met het dossierbeheer. De Rekenkamer deelt die mening en wil daar nog aan toevoegen dat de integrale archiefinspectie zelf ook een beperking kende. De archiefinspecteur heeft bij zijn integrale archiefinspectie vooral gekeken naar de geregistreerde en afgedane stukken en niet naar álle stukken die de gemeente in het kader van de uitvoering van haar taken ontvangt en opmaakt (zoals op grond van de Archiefverordening eigenlijk zou moeten) 16 . Tot slot wil de Rekenkamer hier noemen dat de monitoringsrapportages van de archiefinspecteur nooit in een collegevergadering behandeld zijn. En hoewel de gemeente-archivaris het college steeds heeft geadviseerd de gemeenteraad te informeren over de resultaten uit de monitoring, is ook dit nooit gebeurd. Vanuit de gemeenteraad is hier overigens ook nooit navraag naar gedaan (evenmin als naar de stand van zaken van andere door het college aangekondigde of in gang gezette verbetermaatregelen). Rechtmatigheidsoordeel accountant ongeschikte indicator voor bewaking kwaliteit dossiers De gemeentelijke jaarrekening moet worden gecontroleerd door een accountant. Die controle is gericht op het afgeven van een verklaring over de getrouwheid en de rechtmatigheid van de baten, lasten en balansmutaties in de jaarrekening. De accountant kan alleen een goedkeurende verklaring afgeven als het aantal fouten en het aantal onzekerheden in de jaarrekening onder een bepaald percentage blijft. Wanneer stukken die de accountant nodig heeft voor zijn controle ontbreken, neemt het aantal onzekerheden toe. Hij kan dan immers niet vaststellen of baten of lasten tot stand zijn gekomen volgens de daarvoor geldende wettelijke eisen of gemeentelijke regels (denk bijvoorbeeld aan ontvangen of verstrekte subsidies). In de praktijk wordt er daarom van uitgegaan dat de dossiers op orde zijn, wanneer de accountant tot een goedkeurende verklaring voor rechtmatigheid komt. Deze conclusie mag daar echter niet aan verbonden worden. In de praktijk vraagt de accountant namelijk ook veelvuldig stukken op. Waar deze stukken vandaan komen, beoordeelt de accountant niet. Mogelijk komen ze daadwerkelijk uit het archief, maar ze kunnen ook uit bureaus, kasten of mailboxen van medewerkers komen. Verder toetst de accountant niet of dossiers compleet zijn. Zijn aandacht gaat uit naar de specifieke stukken die nodig zijn voor de accountantscontrole. In de praktijk is dat maar een deel van de relevante stukken die in een dossier moeten zitten.

16

In de Archiefverordening van de gemeente Nijmegen worden onder archiefbescheiden verstaan alle stukken die de gemeente in het kader van de uitvoering van haar taken ontvangt en opmaakt.



Sturing De Rekenkamer ziet op het gebied van sturing de volgende oorzaken voor het niet op orde zijn van de dossiers: Geen systematische sturing Er vindt geen sturing plaats op dossierbeheer: niet door de voormalige directeuren, niet door de leidinggevenden, niet door de programmamanagers en niet door DIV. Het is ‘geen metertje op het dashboard’, zoals een manager het uitdrukte. Dossierbeheer gebeurt op eigen initiatief van de medewerker, iedereen doet het op zijn eigen manier (of laat het na). Er zijn voor de medewerker of voor de leidinggevende geen consequenties verbonden aan het niet op orde hebben van dossiers. Gebrek aan kennis en kunde Binnen de organisatie is er weinig aandacht om de kennis en kunde van medewerkers op het terrein van archivering en dossierbeheer op peil te brengen en te houden. In het inwerkprogramma voor nieuwe medewerkers wordt er geen aandacht aan besteed. Veel medewerkers weten niet welke stukken wel en welke niet moeten worden gearchiveerd. De verantwoordelijkheidsverdeling met DIV is onbekend. Er is een gebrek aan kennis over beleidsdossiers: wanneer is het compleet en welke stukken behoren erin te zitten? Dit soort kennislacunes gelden nog sterker voor digitale stukken, waaronder e-mails. Eenzijdig gerichte verbeteracties Dat de ingezette verbeteracties maar beperkt effect hebben is op grond van deze analyse niet vreemd. De verbeteracties richten zich immers vrijwel uitsluitend op de laatste uitvoeringsschakel in de keten: DIV. De acties zijn niet gericht op de belangrijkste oorzaken, te weten het ontbreken van een beleidsplan, de ontbrekende vertaling van beleid naar uitvoering, de onheldere taken en bevoegdheden, en het ontbreken van systematische monitoring en sturing.



5.

SLOTBESCHOUWING

Het geheel overziend plaatst de Rekenkamer de oorzaken van het niet op orde zijn van de dossiers tegen de achtergrond van een ontbrekend gevoel van urgentie. Hoewel het ontbrekende gevoel van urgentie bij de meeste van onze gesprekspartners speelt, wordt hier wel verschillend tegenaan gekeken. Met name vanuit het management wordt het niet op orde zijn van de dossiers gezien als een verdedigbare keuze: er zijn zoveel dingen die een gemeente moet doen, dat het op orde brengen en houden van dossiers niet de hoogste prioriteit krijgt. Ook al niet omdat er ‘daardoor geen rampen gebeuren’ en ‘uiteindelijk toch alles wel gevonden wordt’. Omdat uit hiervoor genoemde indicatoren (monitoring archiefinspectie, accountantscontrole) ook nog eens, overigens ten onrechte, geconcludeerd wordt dat het dossierbeheer op orde is, is er geen gevoel van urgentie voor het oplossen van het probleem. De beleidsmedewerkers, medewerkers DIV en archief en de raadsleden die wij spraken, zijn van mening dat het niet op orde zijn van de dossiers voor een overheid geen keuze is. Zij zijn ten principale van mening dat het dossierbeheer op orde moet zijn, omdat het handelen van de overheid transparant en controleerbaar moet zijn. Toch blijkt dat er ook bij beleidsmedewerkers in de dagelijkse praktijk weinig aandacht is voor de kwaliteit van dossiers – anders zou die kwaliteit niet zo veel te wensen overlaten. De verklaring ervoor is tweeledig: zij worden door leidinggevenden niet op de kwaliteit van hun dossiers aangesproken en hebben zelf voor het dagelijkse werk zelden of nooit dossiers nodig (‘dossierbeheer is niet voor hier en nu, maar voor anderen en later’). Dit maakt dat bij slechts enkele beleidsmedewerkers de drang om de dossiers op orde te hebben groter is dan de waan van de dag. In de dagelijkse praktijk bestaat er daardoor geen gevoel van urgentie. Het lijkt alsof gebreken in dossiers alleen een probleem zijn en weer even op de (politieke) agenda komen, wanneer sprake is van een incident (zoals het ontbrekende contract in verband met de verzakking van het plafond van een parkeergarage), wanneer de auditcommissie hier op wijst (zoals recent naar aanleiding van haar quick scan naar de GGD) of wanneer de Rekenkamer er in een rapport melding van maakt. In zijn algemeenheid is het beeld dat het vaak wat langer duurt, maar dat stukken uiteindelijk wel boven water komen. Dat blijkt overigens in diverse onderzoeken van de Rekenkamer niet het geval. Zo bleek ook onlangs nog dat veel essentiële stukken rond de uitvoering van de Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong niet te vinden waren; niet binnen de gemeente, maar ook niet bij de GEM Waalsprong.



De Rekenkamer is van mening dat er wel degelijk een probleem bestaat: vanuit democratisch oogpunt, maar ook met het oog op rechtmatigheid en doelmatigheid. Gebrekkig dossierbeheer is een probleem vanuit democratisch oogpunt Transparantie en verantwoording zijn kernwaarden van het openbaar bestuur. Blokkades daarin doordat de gemeente zaken niet op orde heeft, zijn niet aanvaardbaar. Wanneer er – door gebrekkige dossiers – geen zicht is op het geheel, komt de kwaliteit van de besluitvorming in gevaar, wordt de gemeenteraad belemmerd in zijn controle van het college en is er geen goede publieke verantwoording mogelijk. Voorts wordt de uitvoering van de Wet openbaarheid bestuur (Wob) fundamenteel gehinderd als dossiers niet op orde zijn. Gebrekkig dossierbeheer is een probleem met het oog op rechtmatigheid De gemeentelijke regelgeving over dossierbeheer is in lijn met de wettelijke eisen die daaraan gesteld worden. Aan deze regels wordt echter slechts zeer beperkt uitvoering gegeven. Hierdoor wordt het resultaat dat met deze regels wordt beoogd – het goed en volledig laten functioneren van de democratie en rechtsstaat - niet bereikt. Dat is op zichzelf al een verontrustende conclusie. Daar komt bij dat waar burgers geacht worden zich aan de wet te houden, een overheid zich daar niet aan kan onttrekken. Een gemeente die zich niet aan de wet houdt, verliest uiteindelijk aan maatschappelijk gezag. Gebrekkig dossierbeheer is een probleem met het oog op doelmatigheid Uit diverse onderzoeken blijkt dat het niet op orde hebben van de dossiers er toe leidt dat medewerkers tot 10% van hun tijd kwijt zijn met het zoeken naar stukken. Ook de ambtelijke belasting voor het afhandelen van een Wob-verzoek neemt exponentieel toe, wanneer stukken in dossiers ontbreken en ergens in de organisatie moeten worden gevonden. Het argument dat het af en toe zoeken naar stukken die niet in het dossier zitten efficiënter is dan structureel tijd steken in goed dossierbeheer, gaat ook vanuit het oogpunt van bedrijfsvoering niet op. Dat beeld is gebaseerd op incidenten (parkeergarage, rekenkameronderzoek SOK Waalsprong); het dagelijks zoekwerk blijft onzichtbaar. Bovendien is zo’n aanpak risicovol: wordt uiteindelijk wel het juiste stuk gevonden? In procedures en onderhandelingen van de gemeente met andere partijen, kunnen lacunes in dossiers de positie van de gemeente ernstig schaden. Een recent voorbeeld is dat de gemeente de helft van de kosten voor het herstellen van het dak van de parkeergarage voor zijn rekening heeft genomen, omdat het – ondanks veel zoekwerk - niet gelukt is het contract met de betreffende aannemer te vinden.



Het gebrekkige dossierbeheer is een hardnekkig probleem. Dat was de aanleiding voor dit onderzoek. Het gaat ook om een probleem dat steeds nijpender wordt. Met de toenemende dynamiek in de samenleving, de voortdurende hervormingen, de exponentiële groei van informatie, de toenemende personele wisselingen en de afnemende zittingsduur van raadsleden wordt het steeds belangrijker dat dossiers op orde zijn. De ervaring leert dat dit niet van zelf gaat (zie bijlage 1). In onze ogen zijn er echter geen heel grote inspanningen nodig, om de dossiers op orde te brengen. De crux is dat tot nu toe onvoldoende wordt onderkend dat er een probleem is. Dossierbeheer wordt te veel gezien als een kwestie van bedrijfsvoering. Hoewel feitelijk nooit expliciete keuzes zijn gemaakt over het na te streven kwaliteitsniveau van dossierbeheer, wordt het wel zo benaderd: zoals het nu gaat is het goed genoeg, uiteindelijk vinden we wel wat we nodig hebben. In deze benadering is er geen sprake van een probleem. Hiermee wordt echter voorbij gegaan aan het feit dat goed dossierbeheer essentieel is voor het goed en volledig laten functioneren van de democratie en rechtsstaat. Zolang dit inzicht niet van hoog tot laag in de organisatie aanwezig is, zal het bijzonder moeilijk worden om verbetermaatregelen structureel effect te laten hebben. Het doorvoeren van (nieuwe) verbetermaatregelen zal dan vooral veel tijd, geld en aandacht vragen, maar niet leiden tot betere dossiers. ‘Niet de instructie, doch het inzicht bouwt een goed archief’ sprak de rijksarchivaris al in 1964. Wij onderschrijven die uitspraak. Dat wil echter niet zeggen dat er nu alleen gewerkt zou moeten worden aan het internaliseren van het inzicht dat een goed dossierbeheer de basis is voor de democratie en rechtsstaat en het dan vanzelf wel goed komt. Dit is wel de basis: van hoog tot laag in de organisatie zal er het besef en de wil moeten zijn de dossiers op orde te hebben. Wij adviseren om vanuit dit beginsel vooral in te zetten op de (bewaking van de) uitvoering. Hiertoe dienen alle spelers hun gedrag te veranderen, te beginnen aan de top. De basis daarvoor wordt gelegd in de Archiefverordening en het Besluit informatiebeheer. Die worden op dit moment geactualiseerd. Daarbij gaat het onder andere om het vastleggen van de beheerseenheden. De hoofden van de beheerseenheden zijn ambtelijk verantwoordelijk voor een goed dossierbeheer. Een goede operationele vertaling van die verantwoordelijkheid naar taken en bevoegdheden in de organisatie acht de Rekenkamer vervolgens essentieel. Om meer zekerheid te hebben dat het dossierbeheer resulteert in volledige, toegankelijke en authentieke dossiers pleit de Rekenkamer ervoor dat de archiefinspectie daar expliciet op gaat controleren en over gaat rapporteren. Daarmee krijgen management en bestuur een indicator die wél inzicht geeft in de kwaliteit van dossierbeheer. Vooruitlopen of anticiperen op landelijke ontwikkelingen ten aanzien van de modernisering van de archiefwetgeving is niet nodig en zelfs af te raden. Een geactualiseerde Archiefverordening en Besluit informatiebeheer kunnen de komende jaren voldoende basis bieden voor een goed dossierbeheer. Mits bestuur en organisatie doordrongen zijn van de noodzaak van goede dossiers uit wettelijk, democratisch en doelmatigheidsoogpunt.



6.

REACTIE COLLEGE

Het college is in de periode 29 oktober – 21 november 2012 in de gelegenheid gesteld te reageren op het Rekenkamerrapport. In dit hoofdstuk is de reactie opgenomen die de Rekenkamer van het college ontving.

Geachte Rekenkamer, Bij uw brief van 29 oktober 2012 biedt u ons uw eindrapport "Onderzoek dossierbeheer in de gemeente Nijmegen" aan met de mogelijkheid van een bestuurlijke reactie. Wij danken u voor uw rapport en maken graag gebruik van deze gelegenheid om te reageren. Informatie is van essentieel belang. Voor een gemeente die transparant, modern, efficiënt en gericht op burgers en bedrijven wil zijn, is intensieve informatie-uitwisseling noodzakelijk. Dit betekent dat dossiers toegankelijk moeten zijn maar ook het beheer moet zodanig zijn geregeld dat de betrouwbaarheid, authenticiteit en volledigheid van dossiers wordt gewaarborgd. Wij delen uw mening dat goede, geordende en toegankelijke staat van dossiers niet alleen een voorwaarde voor een goede dienstverlening en bedrijfsvoering is maar ook voor het afleggen van verantwoording over haar handelen tegenover politiek en samenleving. Dossiers vormen immers mee het 'geheugen' van de organisatie. U geeft aan dat de door u onderzochte dossiers (verbonden partijen, planexploitaties, stadionen huurovereenkomst gemeente - NEC) nog niet op orde zijn. De oorzaken hiervoor zijn volgens u gelegen in het gemeentelijk archiefbeleid, de bewaking van de uitvoering en in de sturing. We concluderen hieruit dat partieel de inspanningen van de afgelopen jaren voor deze groep dossiers nog onvoldoende effect hebben gehad. Met uw onderzoek toont u aan dat in een wereld waarin het mogelijk is geworden om zelf (digitaal) documenten te creëren, te ontvangen, te versturen en op te slaan op andere media dan papier het lastig is om de volledigheid van het analoge dossier te waarborgen. Daarom hebben we de afgelopen jaren ook veel aandacht besteed aan het inrichten van een betrouwbaar digitaal archief welke in staat is om archiefbescheiden gedurende de gehele levenscyclus te beheren en te bewaken. Dit met als doel om de volledigheid, authenticiteit, beschikbaarheid, toegankelijkheid en duurzaamheid van archiefbescheiden vooral in de steeds meer digitale omgeving te kunnen waarborgen. Zo worden inmiddels de inkomstenverklaringen, facturen, aanvragen WMO, omgevingsvergunningen volledig digitaal gearchiveerd. Met name voor genoemde zaakdossiers zijn met betrekking tot doelen rechtmatigheid grote slagen gemaakt. De beleidsdossiers die u heeft onderzocht worden overigens nog niet digitaal gearchiveerd. Een verdere digitalisering van de beleidsdossiers zal ook leiden tot verbetering van de toegankelijkheid en vergroting van doelen rechtmatigheid.



Uw belangrijkste aanbeveling is dat van hoog tot laag in de organisatie er het besef en de wil zal moeten zijn om de dossiers op orde te hebben en vooral in te zetten op de (bewaking van de) uitvoering. Wij onderschrijven dit en hechten groot belang aan het op orde hebben en krijgen van de dossiers. Het is ter lering goed om terug te kijken, maar nog belangrijker om de geconstateerde zaken op orde te brengen. Als antwoord op uw onderzoek zullen we vooral gaan inzetten op het vergroten van het archiefbewustzijn in alle lagen van de organisatie. Naast de 3-jaarlijkse integrale archiefinspecties en alle andere geplande onderzoeken van de archiefinspectie, zullen we ook additioneel en continu de kwaliteit van een nader te bepalen groep belangrijke (beleids)dossiers gaan monitoren en zorgdragen voor volledigheid daarvan. Ook zullen we nagaan hoe we een goede operationele vertaling van de verantwoordelijkheden uit de gemeentelijke archiefregelgeving kunnen maken naar taken en bevoegdheden in de organisatie. Tot slot zullen we op korte termijn nagaan hoe we de geconstateerde tekortkomingen in de onderzochte dossiers kunnen oplossen. Alle noodzakelijke verbeteracties die nodig zijn zullen vertaald worden in een verbeterplan. Daarbij wordt opgemerkt dat het plan niet uitputtend is maar beschouwd moet worden als een leidraad die jaarlijks wordt aangevuld. Immers, verbeteringen zijn altijd mogelijk en nodig. Wij zien verdere behandeling van het rapport met belangstelling tegemoet. College van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen,

De Burgemeester, Drs. H.M.F. Bruls

De Gemeentesecretaris, drs. B. van der Ploeg



7.

NAWOORD REKENKAMER

Het verheugt de Rekenkamer dat het college de conclusies en aanbevelingen uit het Rekenkamerrapport betreffende het gemeentelijk dossierbeheer onderschrijft en in lijn daarmee verbeteracties benoemt. Verder constateren wij met genoegen dat het college een verbeterplan zal opzetten dat zich niet beperkt tot de afdeling DIV, maar een brede strekking krijgt door daarin álle noodzakelijke verbeteracties op te nemen. Wij adviseren de raad om een concrete afspraak met het college te maken over het tijdstip waarop dit verbeterplan beschikbaar zal zijn. Wij adviseren de raad tevens om met het college af te spreken om steeds in het jaarverslag te rapporteren over de voortgang van de verbeteracties en daarin ook aan te geven welke aanvullingen hierop gedaan worden. Waar de realisatie van dergelijke afspraken tot nu toe te wensen over liet (zie bijlage 1), wordt deze nu geborgd door de wet Revitalisering Generiek Toezicht (RGT) die per 1 oktober 2012 van kracht is geworden. Het college moet op grond van de RGT namelijk een jaarverslag aan de gemeenteraad aan bieden en dient dit na vaststelling door de raad aan de provincie toe te sturen. Dit jaarverslag is voor de provincie één van de bronnen om invulling te geven aan haar toezicht op de gemeente en zo nodig naar aanleiding daarvan – op kosten van de gemeente - handelend op te treden. Het ontbreken van een jaarverslag kan voor de provincie overigens ook aanleiding zijn hiertoe over te gaan. Op 12 november jl. heeft de VNG alle leden een handreiking aangeboden om hen te ondersteunen ‘bij [deze] horizontale verantwoording van de zorg voor en het beheer van archieven conform de Archiefwet 1995’. Ons advies is gebruik te maken van deze handreiking, te meer daar deze aansluit op de provinciale toetsingscriteria. Tot slot adviseren wij de gemeenteraad om het inmiddels door het college aangeboden voorstel voor de geactualiseerde Archiefverordening en het bijbehorende Besluit Informatiebeheer gelijktijdig met voorliggend rapport te behandelen.



‘Geen metertje op het dashboard’ Oorzaken van tekortschietend dossierbeheer

BIJLAGENBOEK NOVEMBER 2012

Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Haar doel is de gemeenteraad een extra handvat te bieden zijn kaderstellende en controlerende taak uit te voeren. Daartoe voert zij onderzoek uit op het gebied van: 

Doeltreffendheid: Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt



Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld)



Rechtmatigheid: Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels.

Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in de Notitie Werkwijze.

Samenstelling: de heer A. van Ruth (voorzitter) de heer M. van Dam (lid) de heer P. de Goede (lid) De Rekenkamer wordt ambtelijk ondersteund door een secretaris / onderzoeker: mevrouw J. Smink Bij de uitvoering van dit onderzoek is de Rekenkamer ondersteund door onderzoekers van bureau Koenen, Baak en Partners (KBenP): de heren M. Prot, S. Blom en mevrouw C. Lamens.

Contact: Post:

Postbus 9105 6500 HG NIJMEGEN

Telefoon:

024 – 3292338

E-mail:

[email protected]

Website:

www.nijmegen.nl/rekenkamer


INHOUDSOPGAVE BIJLAGENBOEK

Dit bijlagenboek bevat de onderzoeksverantwoording, achtergrondinformatie en de onderbouwing van de bevindingen zoals die zijn gepresenteerd in het hoofdrapport:

1

Onderwerp dossierbeheer in de raad

2

Onderzoeksverantwoording

3

Kwaliteit dossier rioolbeleid

4

Kwaliteit zeventien dossiers verbonden partijen

5

Kwaliteit vier dossiers planexploitaties

6

Kwaliteit dossiers stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C.

7

Conclusie en aanbevelingen integrale archiefinspectie 2007

8

Verklaring van gebruikte afkortingen en begrippen

9

Overzicht belangrijkste wettelijke bepalingen voor dossierbeheer



BIJLAGE 1

ONDERWERP DOSSIERBEHEER IN DE RAAD

In deze bijlage is de tekst uit onderzoeksrapporten, brieven en jaarverslagen van de Rekenkamer opgenomen, voor zover daarin wordt ingegaan op tekortkomingen in het dossierbeheer. Het gaat alleen om opmerkingen waaruit blijkt dat de kwaliteit van het dossierbeheer geen incident is. Indien aan de orde zijn ook de reactie van het college daarop, besluiten van de gemeenteraad naar aanleiding daarvan en acties van de auditcommissie opgenomen.



Rapport Rekenkamer onderzoek verbonden partijen (2004): Wij zijn van mening dat wij te veel tijd hebben moeten besteden aan het vergaren van informatie. De dossiervorming is onvoldoende om een beeld te verkrijgen van de geldende regels en de wijze van uitvoering van die regels. In de dossiers ontbreken veelal de op dit moment geldende regels, alsmede rapportages van verbonden partijen en (de voorbereiding van) de besluitvorming hierover. Wij vinden dit een probleem, omdat het in onze ogen de sturing van verbonden partijen in de dagelijkse praktijk belemmert. Bovendien leidt gebrekkige dossiervorming naar onze mening tot inefficiëncy. Op het moment dat actie aan de orde is, kost het immers veel tijd (zoekwerk) om na te gaan wat de mogelijkheden zijn, wat eerder al dan niet is gebeurd en waarom. Wij adviseren de dossiervorming op korte termijn op orde te brengen. Wij willen hierbij opmerken dat wij ook in eerdere onderzoeken hebben geconstateerd dat de dossiervorming onvoldoende is (rioolbeleid, Tandem, grondexploitaties). Wij geven de Gemeenteraad in overweging dit probleem in een breder perspectief te bekijken, dan onderhavig onderzoek. Behalve voor een goede sturing en een efficiënte uitvoering, vinden wij dit belangrijk met het oog op de rechtmatigheidscontrole door de accountant vanaf de jaarrekening 2004. Wanneer dossiers niet op orde zijn, zal de accountant in veel gevallen niet kunnen constateren of uitvoering aan geldende regels is gegeven. Hij zal geen verklaring kunnen afgeven, omdat de onzekerheid dan te groot is (meer dan 3% van de totale lasten in de begroting). Raadsbesluiten naar aanleiding van rapport onderzoek verbonden partijen: 

17 november 2004: (…). Besluit het college op te dragen: Te zorgen dat binnen een half jaar op één centrale locatie de relevante stukken van alle verbonden partijen waar de gemeente Nijmegen in participeert voor de raad ter inzage liggen (het gaat hierbij onder meer om statuten, jaarverslagen, accountantsrapporten, begrotingen, beleidsnotities en verslagen van vergaderingen van besturen en/of aandeelhouders).



2 februari 2005: Het College te verzoeken om voor 1 maart 2005 een plan van aanpak voor de verbetering van de dossiervorming op te stellen, voor zowel de uitvoering van de motie van 17.11.2004 als voor de reeds eerder door de Rekenkamer gesignaleerde knelpunten op het gebied van de dossiervorming gemeentebreed.

Op 4 juni 2008 heeft de gemeenteraad het raadsvoorstel ‘Verbetering Sturing en Control Verbonden Partijen’ vastgesteld. Daarin wordt onder andere ingegaan op de dossiervorming rond verbonden partijen. Dit punt is later (2009) opgenomen in de Kadernota verbonden partijen. Het college heeft de raad diverse malen geïnformeerd over de voortgang van de dossiervorming: 

Verbeterplan 4 juni 2008): 

Doel:

Op één centrale lokatie moeten de relevante stukken van alle verbonden partijen beschikbaar zijn.



Resultaat:

Volledig bijgewerkte en voor raadsleden via internet toegankelijke dossiers met relevante vaste gegevens en jaarstukken vanaf 2006. Door de raad zijn relevante stukken als volgt gedefinieerd: statuten, jaarverslagen, accountantsrapportages, begrotingen, beleidsnotities en verslagen van vergaderingen van besturen en/of aandeelhouders.



Opleverdatum:

December 2008 (voor verbonden partijen met de hoogste prioriteit).

Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Bijlage 1, bladzijde 1




Voortgangsrapportage december 2008: Wij hebben dit (GRN: verwezen wordt naar doel, resultaat en opleverdatum) als volg uitgewerkt. Ten eerste is een aanvang gemaakt van alle dossiers die bij de directie Concern aanwezig zijn te digitaliseren en volgens een vaste structuur in te richten. Originele stukken worden naar het archief gestuurd. Nog ontbrekende stukken worden opgevraagd. Hierbij gaat het om stukken over de periode 2006 tot en met 2008. Wij zijn begonnen met de dossiers van de verbonden partijen met de hoogste prioriteit. Wij verwachten dat we de dossiers van die verbonden partijen in januari 2009 volledig hebben bijgewerkt. We willen vanaf 2009 de digitale beschikbaarheid van de dossiers van verbonden partijen aan de ‘voorkant’ regelen. Daarom gaan wij begin 2009, vooruitlopend op de digitalisering van werkprocessen, alle stukken die voor uw raad van belang zijn, bij binnenkomst registreren en scannen. Vanaf dat moment gaan wij een digitale voortgangsbewaking op de afhandeling van deze stukken toepassen. De voorbereidingen om dit in 2009 te realiseren, zijn eind 2008 in gang gezet. Wij verwachten dat wij begin 2009 meer zicht hebben op het oplevermoment van de aan u toegezegde internetpagina.



Voortgangsrapportage oktober 2009: In de eerste helft van dit jaar is verder gewerkt aan het operationaliseren van de digitalisering en ontsluiting via internet van de dossiers van verbonden partijen. Dit proces is rond de zomer vertraagd omdat gemeentebreed prioriteit moest worden gegeven aan de stabiliteit van de technische infrastructuur van het netwerk. Bij het schrijven van deze rapportage was het verzamelen van relevante stukken van welke uw raad inzage wil hebben, in een afrondende fase. Voor zover de dossiers nu gevuld en openbaar zijn, stellen we deze informatie dit najaar aan uw raad beschikbaar. In november wordt de raad over dit systeem nader geïnformeerd.



Voortgangsrapportage 15 juni 2010: Wij hebben de informatie die uw raad gevraagd heeft, begin 2010 beschikbaar gesteld via een internettoepassing. Alle stukken die we nu beschikbaar hebben en die openbaar zijn, hebben wij op deze wijze digitaal ontsloten. Volgens Volgens een inventarisatie van april 2010 is 75% van de door de raad gevraagde informatie beschikbaar en ontsloten via internet. Het streven is eind 2010 volledig ‘up to date’ te zijn. Zie voor meer informatie de internetpagina van de gemeente Nijmegen onder het kopje ‘Belastingen en financiën’ onderdeel verbonden partijen. Aanbeveling auditcommissie: het ‘kastje met schappen’ is inmiddels digitaal gereed. Een aandachtspunt voor de komende periode in dat kader is het ‘volledig vullen van de schappen’.



Voortgangsrapportage 25 januari 2011: Wat de dossiervorming betreft, is volgens een inventarisatie van december 2010 92% van alle door uw raad gevraagde openbare stukken beschikbaar en ontsloten via internet. De ontbrekende stukken betreffen grotendeels een drietal verbonden partijen waarvan nog niet alle vergaderverslagen over de periode 2006 tot en met 2010 beschikbaar zijn.



Rapport naar aanleiding van brief college betreffende schone begroting (2004): In dit rapport heeft de Rekenkamer de raad onder meer geadviseerd op korte termijn concrete afspraken met het college te maken over de verbetering van dossiervorming. Het college heeft daarop per brief gereageerd (29 maart 2005): ‘Van het vijfde punt, verbetering dossiervorming, hebben wij moeten vaststellen dat daarvoor op dit moment géén gemeentebreed project loopt of op stapel staat. Wij hebben een gemeentebreed project DIVA, documentaire informatievoorziening en archivering, dat voorbereiddingen treft voor digitaal documentenbeheer en digitale archivering. Over dat laatste verwachten wij u binnenkort een raadsvoorstel voor te leggen. Omdat het op orde hebben van de dossiers een vanzelfsprekend uitgangspunt is in de organisatie, lopen er in verschillende directies verbeteracties voor dossiervorming, meestal als onderdeel van het verbeteren van werkprocessen. Daarvan is echter op dit moment geen gemeentebreed overzicht aanwezig. Gezien de grote druk op de organisatie en de ook door u geconstateerde noodzaak om prioriteiten te stellen, zijn wij van mening dat wij op dit moment géén gemeentebrede aanpak voor verbetering van de dossiervorming kunnen starten. Zodra enkele grote verbeterinstrajecten, zoals de invoering van het nieuwe financiële systeem en het verbeteren van de Administratieve Organisatie en Interne Controle, zijn afgerond, verwachten wij weer capaciteit in te kunnen zetten voor zo’n gemeentebrede aanpak’. In haar vergadering van 19 april 2005 heeft de raadscommissie Algemeen Bestuur ingestemd met dit voorstel van het college.



Jaarverslag Rekenkamer 2006: Wij ervaren bij de uitvoering van de onderzoeken dat de dossiervorming zeer te wensen over laat. Wij zijn hier in 2006 tegenaan gelopen bij het oriënterend onderzoek geldstromen N.E.C. / openbare ruimte rond de Goffert, onderzoek Park ’44 en het nazorg onderzoek Mensec. Ook bij eerder uitgevoerde onderzoeken zijn wij hier al tegen aangelopen en hebben wij daarover gerapporteerd aan de gemeenteraad. In het rapport naar aanleiding van ons onderzoek naar verbonden partijen (november 2004) schreven wij hierover onder meer: ‘Wij willen hierbij opmerken dat wij ook in eerdere onderzoeken hebben geconstateerd dat de dossiervorming onvoldoende is (rioolbeleid, Tandem, grondexploitaties). Wij geven de Gemeenteraad in overweging dit probleem in een breder perspectief te bekijken, dan onderhavig onderzoek’. De raad heeft daarop besloten dat het college (voor 1 maart 2005) een Plan van Aanpak voor de verbetering van de dossiervorming diende op te stellen. Tot op heden is dat niet gebeurd. Wij vragen nu opnieuw aandacht voor de kwaliteit van de dossiervorming, omdat de dossiers zoals wij die tot nu toe aantreffen: 

de controleerbaarheid van de totstandkoming en uitvoering van beleid ernstig belemmeren (zonder gesprek met betrokkenen ontstaat onvoldoende inzicht);



risico’s met zich meebrengen (wanneer er geen zicht is op het geheel komt de kwaliteit van besluitvorming in gevaar, is het niet ondenkbeeldig dat de gemeente voor onaangename verrassingen komt te staan, is er geen goede publieke verantwoording mogelijk);



een bron van ondoelmatigheid zijn (er moet onnodig veel tijd besteed worden aan het zoeken van stukken gedurende de voorbereiding / uitvoering van beleid en bij het doen van onderzoek).



Rapport Rekenkamer nazorgonderzoek verbetering dossiervorming stadionen huurovereenkomst (2007): Een transparante en controleerbare uitvoering uit zich onder meer in volledige dossiers. Uit het oriënterend onderzoek dat wij in 2006 hebben gedaan naar de geldstromen rond N.E.C. en de openbare ruimte rond de Goffert bleek ondermeer dat de dossiervorming over de uitvoering van de stadionen huurovereenkomst sterk te wensen over liet. Wij hebben toen geconcludeerd ‘dat zonder navraag of onderzoek te doen bij direct betrokkenen geen oordeel gevormd kan worden over de uitvoering van de overeenkomst’. Het college heeft in zijn reactie aangegeven dat ‘De gesprekken die u met onze medewerkers hebt gehad ertoe geleid [hebben] dat de dossiervorming rond dit onderwerp verbeterd is. (…). Actualiteit en volledigheid van de dossiervorming is overigens een aandachtspunt voor ons college waarop wij momenteel verschillende verbeteracties uitzetten’. Het nazorgonderzoek levert op dat er nauwelijks sprake is van een verbetering ten opzichte van de situatie zoals wij die vorig jaar aantroffen. Er is nog steeds maar een beperkt aantal stukken in het dossier opgenomen. Net als vorig jaar is het niet mogelijk om op basis van de stukken in het dossier een oordeel te vormen over de uitvoering van de stadionen huurovereenkomst. Bovendien geldt voor veel stukken uit het dossier ook nog eens dat deze pas ter archivering zijn aangeboden, nadat wij hier in het kader van onderhavig onderzoek navraag naar hadden gedaan. Het is blijkbaar nog steeds niet de gewoonte om formele stukken steeds snel af te doen naar het archief. De problematiek rond de kwaliteit van de dossiervorming is breder dan die rond het dossier betreffende de uitvoering van de stadionen huurovereenkomst. Wij hebben hier naar aanleiding van eerdere onderzoeken ook al aandacht voor gevraagd en ook in ons jaarverslag 2006 hebben wij dat gedaan. Het college heeft in de afgelopen jaren diverse keren aangegeven dat gewerkt wordt aan de verbetering van de dossiervorming. Dat gebeurde naar aanleiding van rapporten van onze hand, maar bijvoorbeeld ook in het kader van het traject ‘schone begroting’. Op de vraag van de raad in de aanloop naar ‘schone begroting’ om de verbetering van de dossiervorming als één van de prioriteiten te formuleren gaf het college aan (brief dd 29 maart 2005): ‘Van het vijfde punt, verbetering dossiervorming, hebben wij moeten vaststellen dat daarvoor op dit moment géén gemeentebreed project loopt of op stapel staat. Wij hebben een gemeentebreed project DIVA, documentaire informatievoorziening en archivering, dat voorbereidingen treft voor digitaal documentenbeheer en digitale archivering. Over dat laatste verwachten wij u binnenkort een raadsvoorstel voor te leggen. Omdat het op orde hebben van de dossiers een vanzelfsprekend uitgangspunt is in de gemeentelijke organisatie, lopen er in verschillende directies verbeteracties voor dossiervorming, meestal als onderdeel van het verbeteren van werkprocessen. Daarvan is echter op dit moment geen gemeentebreed overzicht aanwezig. Gezien de grote druk op de organisatie en de ook door u geconstateerde noodzaak om prioriteiten te stellen, zij wij van mening dat wij op dit moment géén gemeentebrede aanpak voor verbetering van de dossiervorming kunnen starten. Zodra enkele grote verbetertrajecten, zoals de invoering van het nieuwe financiële systeem en het verbeteren van de Administratieve Organisatie en Interne Controle, zijn afgerond, verwachten wij weer capaciteit in te kunnen zetten voor zo’n gemeentebrede aanpak’. De gemeenteraad heeft destijds ingestemd met dit voorstel van het college. Gegeven onze bevindingen rond de dossiervorming uit onderhavig en eerder uitgevoerd onderzoek, willen wij opnieuw pleiten voor een gemeentebrede aanpak voor de verbetering van de dossiervorming. Tot op heden is de gemeenteraad niet expliciet geïnformeerd over de voortgang van de lopende en geplande verbetertrajecten (en de gerealiseerde resultaten). Ook is tot op heden geen invulling gegeven aan artikel 9 van de archiefverordening die voorschrijft dat het college de raad tenminste éénmaal per jaar verslag uitbrengt over de



uitvoering van de Archiefwet 1 . Een overzicht van de stand van zaken van de kwaliteit van de dossiervorming én een overzicht van de aan de dossiervorming te stellen eisen, zouden in onze ogen de basis moeten vormen voor het op te stellen Plan van Aanpak voor de verbetering van de dossiervorming. Behalve op de dossiertechnische aspecten dient in het Plan van Aanpak naar onze mening ook ingegaan te worden op de organisatorische inbedding van goede dossiervorming. Wij geven u in overweging het college te verzoeken de gemeentelijke archiefinspectie op te dragen om de voorbereiding van het Plan van Aanpak en de voortgang van de uitvoering daarvan expliciet te betrekken in haar monitoringsinspectie. Op die manier ontstaat er continue aandacht voor de voortgang van het verbetertraject dossiervorming. Bovendien valt de terugkoppeling over de bevindingen van de archiefinspectie in deze dan onder artikel 9 van de Archiefverordening. Gegeven het feit dat de afgelopen jaren geen invulling is gegeven aan dit artikel, adviseren wij de raad vooralsnog zelf ook alert te zijn op het ontvangen van deze informatie. Raadsbesluit naar aanleiding van nazorgonderzoek verbetering dossiervorming stadionen huurovereenkomst (mei 2008): 1.

Het college de opdracht te geven een gemeentebreed traject op te zetten voor de verbetering van de dossiervorming;

2.

De auditcommissie te belasten met het monitoren van dit project;

3.

Het college opdracht te geven te bewerkstelligen dat NEC binnen reële termijn alsnog het overeengekomen garantievermogen realiseert.

Brief van het college aan de gemeenteraad dd 30 september 2008 naar aanleiding van voornoemd raadsbesluit: Op 21 mei 2008 heeft uw Raad gesproken over het Raadsvoorstel van de Auditcommissie over het: Onderzoek Rekenkamer ‘Verbetering Dossiervorming stadionen huurovereenkomst’(86/2008). De beslispunten 1 en 2 hebben betrekking op dossiervorming in het algemeen binnen de gemeentelijke organisatie. Hierover zullen wij separaat en op een ander moment rapporteren.

1

Artikel 9 van de Archiefverordening luidt letterlijk: Burgemeester en wethouders doen tenminste éénmaal per jaar aan de raad verslag omtrent hetgeen zij hebben verricht ter uitvoering van artikel 30 van de wet. Zij leggen daarbij over de verslagen die door de archivaris aan hen zijn uitgebracht in verband met het beheer en het toezicht, bedoeld in de artikelen 16 en 21.



Jaarverslag Rekenkamer 2008: Wij constateren een aanhoudend zwakke kwaliteit van de dossiervorming. In het verleden is dat al bij diverse rekenkameronderzoeken aangegeven. Naar aanleiding daarvan zijn diverse malen afspraken gemaakt tussen raad en college om tot verbetering te komen. Ook bij ons in 2008 gestarte onderzoek maatschappelijke opvang lopen wij echter weer tegen het ontbreken van goede dossiers aan. (…). In het voorjaar van 2008 hebben de Raad voor het openbaar bestuur en de Raad voor Cultuur een gezamenlijk rapport uitgebracht over de informatiehuishouding van de overheid. Omdat wij hun samenvatting van de (ernst van de) problematiek zo herkenbaar vinden, nemen wij deze hier op: ‘Een goede en betrouwbare informatiehuishouding is van vitaal belang voor de overheid. Politiek en ambtelijk management gaan echter tamelijk zorgeloos met dit belang om. De aandacht voor een ordentelijke informatiehuishouding schiet structureel te kort. Dit is een oud probleem dat verregaand versterkt wordt door de voortschrijdende digitalisering. Doorgaan op dezelfde weg betekent volgens de Raden onvermijdelijk de aantasting van belangrijke rechtsstatelijke waarden, zoals transparantie, zorgvuldigheid, toegankelijkheid, verantwoording en verantwoordelijkheid. Dat is tamelijk zwart-wit gesteld, maar over de ordentelijkheid van de informatiehuishouding is nuanceren nu eenmaal niet mogelijk. De overheid moet staan voor de ordentelijkheid van zijn informatiehuishouding, in welk toekomstscenario dan ook’. Zoals aangekondigd in ons Onderzoeksplan zullen wij de voortgang van de verbeteringen rond de dossiervorming volgen. Wij zullen daarbij ook het aangekondigde advies van de Raad voor Cultuur betrekken.



Jaarverslag Rekenkamer 2010: Wij constateren dat in 2010 vanuit de afdeling stadscontrol en de auditcommissie geen systematisch aandacht is gegeven aan de voortgang van de raadsbesluiten naar aanleiding van rekenkameronderzoeken. Wel wordt (op ad-hoc basis) aandacht besteed aan zaken die hieruit voortvloeien. Het meest in het oog springen dan de aandacht van de auditcommissie voor het formuleren van top-indicatoren en de kwaliteit van de dossiervorming. (…). Het probleem van de kwaliteit van de dossiervorming hebben wij in 2010 in een gesprek onder de aandacht gebracht van de portefeuillehouder, het hoofd DIV en het hoofd Informatiebeheer. Daarbij is de nodige achtergrondinformatie overhandigd (concreet geconstateerde problemen, besluiten van de raad die gericht waren op verbetering). In het gesprek is het probleem onderkend en hebben de portefeuillehouder en de aanwezige afdelingshoofden aangegeven te beginnen met het doorvoeren van verbeteringen in de subsidiedossiers. Wij zullen de ontwikkelingen blijven volgen.



BIJLAGE 2

ONDERZOEKSVERANTWOORDING

In deze bijlage is een toelichting gegeven op de verschillende onderzoeksstappen. Een van de onderzoeksstappen betrof het concretiseren van het normenkader. Dit normenkader is ook in deze bijlage opgenomen (onder fase 3 uit het onderzoek).



De Rekenkamer heeft het onderzoek uitgevoerd via een aantal (parallelle) stappen. Deze zijn hieronder weergegeven. In bijlage 2 is een toelichting op de onderscheiden stappen opgenomen.

Fase 1: Verbetermaatregelen a.

Bestuderen verbetermaatregelen

b.

Bestuderen vigerende

Selecteren te onderzoeken

b.

Onderzoeken geselecteerde

Fase 3: Concretiseren normenkader

dossiers

beleidskader c.

Fase 2: Kwaliteit dossiers a.

Bestuderen vertaling beleid naar

dossiers

uitvoering Fase 4: Interviews met sleutelfiguren over dossierbeheer in de praktijk en (uitvoering) archiefbeleid Fase 5: Opstellen rapport van bevindingen (hoofdstuk 1 tot en met 3) en bijlagen Fase 6: Ambtelijk hoor- en wederhoor over bevindingen Fase 7: Opstellen hoofdstukken analyse oorzaken (4) en slotbeschouwing (5) Fase 8: Bestuurlijk hoor- en wederhoor Fase 9: Verzending rapport aan gemeenteraad (en overige betrokkenen)

Voordat wij een toelichting geven op de onderscheiden fasen binnen het onderzoek willen wij noemen dat onze secretaris in principe elke twee weken overleg heeft gevoerd met het hoofd Documentaire Informatievoorziening (DIV) die door de stadscontroller is aangewezen als ambtelijke contactpersoon voor dit onderzoek. In deze overleggen stond het bespreken van de aanpak en voortgang van het onderzoek (aan de hand van bevindingen) centraal. De verzameling van stukken heeft plaatsgevonden via de ambtelijke contactpersoon. Ook vragen voor de organisatie zijn uitgezet en beantwoord via hem, tenzij daarover andere afspraken zijn gemaakt. De contactpersoon heeft de terugkoppeling naar de organisatie, de portefeuillehouder en het college verzorgd; de secretaris verzorgde de terugkoppeling naar de Rekenkamer. FASE 1 VERBETERMAATREGELEN Als eerste stap heeft de Rekenkamer in kaart gebracht welke maatregelen de afgelopen jaren zijn getroffen om de kwaliteit van het dossierbeheer te verbeteren. Deze maatregelen moeten uiteraard gezien worden binnen het gemeentelijk archiefbeleid. In deze fase van het onderzoek bestudeerden wij daarom ook de relevante, in de gemeente geldende verordening, beleidskader(s) en de praktische concretisering hiervan (in de vorm van richtlijnen en instrumenten) voor dossierbeheer. FASE 2 KWALITEIT DOSSIERS Fase 1 van het onderzoek betrof: a.

het maken van een selectie van te onderzoeken dossiers;

b.

het onderzoeken van de geselecteerde dossiers.



Fase 2a Selectie van dossiers Bij het beoordelen van de kwaliteit van de dossiers is een selectie van dossiers gemaakt. Er is een keuze gemaakt uit dossiers waarvan we in eerder onderzoek hebben geconstateerd dat deze onder de maat waren: 

Rioolbeleid (één dossier);



Verbonden partijen (zeventien dossiers);



Grondexploitaties (vier dossiers);



Uitvoering stadionen huurovereenkomst gemeente – N.E.C. (twee dossiers).

Er is voor gekozen de dossiers die betrekking hebben op subsidies 1 buiten beschouwing te laten. Daarvoor zijn twee redenen. Ten eerste hebben we zelf in het voorjaar van 2011 in ons onderzoek cultural governance geconstateerd dat de dossiers van de grote culturele instellingen verre van compleet waren voor de jaren 2010 en 2011. Ten tweede heeft de archiefinspectie in de zomer van 2011 de kwaliteit van 80 subsidiedossiers over de periode 2006 tot en met 2008 onderzocht. Het is de planning van de archiefinspectie in de tweede helft van 2012 nog eens een groot aantal subsidiedossiers te onderzoeken voor de jaren 2009 tot en met 2011. Wij hebben de bevindingen en conclusies van de archiefinspectie uit het onderzoek uit 2011 wel meegenomen in ons rapport. Ook in het onderzoek Park 44 hebben wij geconstateerd dat de dossiers veel te wensen overlieten. Dit project was echter op dat moment al afgerond. Het heeft geen zin meer om na te gaan of dat dossier nu wel compleet is. Fase 2b Onderzoeken van de geselecteerde dossiers In deze fase is onderzocht wat de kwaliteit van de geselecteerde dossiers is. Wij hebben daarbij de normen gehanteerd zoals wij die in fase 3 van het onderzoek hebben geformuleerd (zie hierna). In gevallen waarin het dossier verre van volledig bleek te zijn, hebben wij de betreffende programmamanager één week de tijd gegeven om ontbrekend materiaal (fysieke en originele stukken) alsnog aan te leveren. Op die manier konden wij in beeld krijgen of de onvolledigheid van de dossiers vooral een kwestie van discipline rond het afdoen van stukken is of dat de oorzaken elders gezocht moeten worden. FASE 3 CONCRETISEREN NORMENKADER Essentieel voor elk rekenkameronderzoek is een normenkader. De bevindingen uit het onderzoek worden getoetst aan vooraf geformuleerde normen. Op die manier wordt in beeld gebracht in hoeverre sprake is van afwijkingen. In het geval er afwijkingen zijn, zijn deze afhankelijk van hun ernst of omvang aanleiding tot het doen van aanbevelingen aan de gemeenteraad. De Rekenkamer maakt onderscheid naar normen voor het beoordelen van de kwaliteit van de dossiers en normen voor wat wij samenvattend het archiefbeleid noemen (beleid, uitvoering, verbetermaatregelen). De normen zijn gebaseerd op de archiefwetgeving en best practice voor archivering. Normen voor de kwaliteit van de dossiers: In de eerdere Rekenkameronderzoeken lag onze focus niet op de kwaliteit van de dossiers. We werden tijdens de uitvoering van de onderzoeken geconfronteerd met onvolledige dossiers. In onderhavig onderzoek ligt de focus wel expliciet op de kwaliteit van de dossiers. De Rekenkamer heeft daarom niet alleen gekeken naar de

1

Het gaat dan om onze onderzoeken naar Mensec (2002 en 2007), rechtmatigheid subsidies (in het kader van het onderzoek naar de jaarrekeningen 2001 en 2002), Tandem (2004) en daklozenbeleid (2010).



volledigheid, maar ook naar de toegankelijkheid en de authenticiteit. Deze kwaliteitscriteria hebben wij als volgt geoperationaliseerd: Toegankelijkheid De mate waarin de gebruiker vlot 'de weg kan vinden' in het dossier. Dit is als volgt beoordeeld: GOED

De structuur van het dossier is in één oogopslag duidelijk door de gebruikte hulpmiddelen (tabs, inhoudsopgave, …).

REDELIJK

De structuur van het dossier is niet meteen duidelijk, maar na enige bestudering wel.

SLECHT

Het kost moeite en vraagt analyse van de documenten om de structuur van het dossier te doorgronden. Of Het dossier kent geen structuur. Stukken zijn bijvoorbeeld op volgorde van aanleveren in het dossier opgenomen.

Volledigheid De mate waarin de relevante stukken zich in het fysieke dossier bevinden. Relevante stukken zijn stukken die, gegeven het werkproces, in het fysieke dossier aanwezig dienen te zijn. Dit is als volgt beoordeeld: GOED

Alle of bijna alle vereiste stukken zijn in het dossier opgenomen.

REDELIJK

Ruim de helft van de vereiste stukken is in het dossier opgenomen.

SLECHT

De helft of minder van de vereiste stukken in het dossier opgenomen.

Voor de onderzochte dossiers is steeds vooraf bepaald welke stukken hier minimaal in opgenomen moeten zijn. Dat is bepaald op basis van relevante wetgeving, gemeentelijke beleidsplannen en/of uitvoeringsprogramma’s, contracten, beschrijvingen van de Administratieve Organisatie en dergelijke. Authenticiteit De mate waarin de echtheid van het document bewijsbaar is. Dit is als volgt beoordeeld: GOED

De formele stukken in het dossier betreffen allemaal originelen en zijn voor zover vereist ondertekend.

REDELIJK

Naast originele en ondertekende formele stukken zijn ook diverse kopieën en niet ondertekende formele stukken opgenomen in het dossier.

SLECHT

Er zijn nauwelijks originele en ondertekende formele stukken opgenomen in het dossier.

Normen voor de kwaliteit van het archiefbeleid: Onder de noemer normen voor de kwaliteit van het archiefbeleid hebben wij onderscheid gemaakt naar normen voor: het beleid, de uitvoering en de verbetermaatregelen.



Normen voor doelmatig en doeltreffend beleid: 1.

Het kaderstellende beleid is in zijn totaliteit in lijn met en geeft uitvoering aan alle voorschriften in de Archiefwet (1995), het Archiefbesluit (1995), de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) 2 en de Archiefregeling (2010) die van belang zijn voor de vorming, het beheer en de archivering van de dossiers van de gemeente. De belangrijkste voorschriften zijn opgenomen in bijlage 9.

2.

Het kaderstellende beleid heeft aandacht voor bestaande knelpunten op het gebied van het documenten archiefbeheer, als ook voor hun oplossing;

3.

Het kaderstellende beleid noemt ontwikkelingen op het gebied van de dossiervorming en archivering, en formuleert het beleid in het licht van deze ontwikkelingen;

4.

Het kaderstellende beleid roept op tot het opstellen en hanteren van werkinstructies en procedures voor het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente;

5.

Het uitvoerende beleid voor het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente sluit aan op het algemene beleidskader;

6.

Het uitvoerende beleid voor het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente bestaat uit werkinstructies en procedures voor het vormen, beheren en archiveren van deze dossiers;

7.

Het uitvoerende beleid voor het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente is bekend gemaakt aan de directies en functionarissen die zijn betrokken bij het vormen, beheren en archiveren van deze dossiers;

8.

Het uitvoerende beleid voor het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente wordt toegepast door de directies en functionarissen die zijn betrokken bij het vormen, beheren en archiveren van deze dossiers.

Normen voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering: Taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden: 9.

Het kaderstellende beleid geeft duidelijk aan welke functionaris hiërarchisch verantwoordelijk is voor een goede dossiervorming en archivering van de dossiers van de gemeente;

10. Het kaderstellende beleid geeft duidelijk aan welk organisatieonderdeel functioneel verantwoordelijk is voor een goede dossiervorming en archivering van de dossiers van de gemeente; 11. Het kaderstellende beleid geeft duidelijk aan welk organisatieonderdeel in het geval van een formeel samenwerkingsverband tussen de gemeente en een externe partij verantwoordelijk is voor een goede dossiervorming en archivering van de dossiers die in het kader van dat samenwerkingsverband tot stand komen en dienen te worden beheerd en gearchiveerd; 12. Het kaderstellende beleid geeft duidelijk aan welk organisatieonderdeel in het geval van een formeel samenwerkingsverband tussen een partij waarin de gemeente participeert, en een externe partij verantwoordelijk is voor een goede dossiervorming en archivering van de dossiers die in het kader van dat samenwerkingsverband tot stand komen en dienen te worden beheerd en gearchiveerd; 13. Het uitvoerende beleid noemt alle taken en activiteiten die relevant zijn voor een goede dossiervorming en archivering van de dossiers van de gemeente; 14. Het uitvoerende beleid geeft duidelijk aan wie er bepaalde taken en activiteiten moet uitvoeren; 15. Het uitvoerende beleid geeft duidelijk aan welke taken en activiteiten moeten worden uitgevoerd.

2

Uiteraard alleen voor de periode waarin deze van toepassing was.



Middelen en instrumenten: 16. Het kaderstellende beleid omvat het beschikbaar stellen van middelen voor onder meer het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente, waarbij die middelen realistisch zijn gegeven het gewenste kwaliteitsniveau; 17. Het kaderstellende beleid roept op tot het onderhouden en versterken van het kennis- en vaardigheidsniveau van de medewerkers die zijn betrokken bij het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente; 18. Het uitvoerende beleid geeft aan hoe het kennis- en vaardigheidsniveau wordt onderhouden en versterkt van de medewerkers die zijn betrokken bij het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente. Zorg voor kwaliteit: 19. Het kaderstellende beleid voorziet in een toezicht op of een periodieke controle of toetsing van de kwaliteit van het vormen, beheren en archiveren van de fysieke dossiers van de gemeente; 20. Het kaderstellende beleid geeft aan welk organisatieonderdeel dit toezicht of deze periodieke controle of toetsing uitvoert; 21. Het kaderstellende beleid geeft aan met welke regelmaat de periodieke controle of toetsing wordt uitgevoerd; 22. Het kaderstellende beleid geeft aan wat er moet gebeuren als de waarnemingen van het toezicht of de resultaten van de periodieke controle of toetsing daartoe aanleiding geven; 23. Het kaderstellende beleid geeft aan welk organisatieonderdeel moet handelen als de waarnemingen van het toezicht, of de periodieke controle of toetsing van de kwaliteit daartoe aanleiding geven; 24. Het kaderstellende beleid waarborgt de doorloop van de cyclus van het opstellen, uitvoeren, evalueren en aanpassen van het beleid, waarbij waargenomen knelpunten in de uitvoering van het beleid leiden tot aanpassingen van het beleid en tot waarneembare verbeteringen in de uitvoering van het beleid; 25. Het kaderstellende beleid geeft aan hoe de implementatie van de verbeteringen die volgen uit de waarnemingen van het toezicht of de resultaten van de periodieke controle of toetsing, is geborgd; 26. Het uitvoerende beleid implementeert effectief de verbeteringen die volgen uit de waarnemingen van het toezicht of de resultaten van de periodieke controle of toetsing. Normen voor effectieve verbeteringen: 27. Een traject dat moet leiden tot de verbetering van een bepaalde praktijk op het gebied van het documenten archiefbeheer van de gemeente, is gebaseerd op een analyse van de huidige praktijk en een duidelijke beschrijving van de waargenomen knelpunten; 28. Een traject dat moet leiden tot de verbetering van een bepaalde praktijk op het gebied van het documenten archiefbeheer van de gemeente, draagt bij aan de gedeeltelijke of gehele oplossing van een of meer waargenomen en duidelijk beschreven knelpunten.



FASE 4 INTERVIEWS MET SLEUTELFIGUREN De bevindingen uit de fasen 1 (kwaliteit dossiers) en 2 (kwaliteit archiefbeleid) hebben wij besproken met een aantal sleutelfiguren. Het ging om: 

Portefeuillehouder;



Twee raadsleden;



Gemeentesecretaris;



Gemeentearchivaris en archiefinspecteur;



Directeur met ‘informatie’ in zijn portefeuille;



Hoofd informatiebeheer;



Hoofd DIV;



Coördinator DIV;



Twee medewerkers DIV;



Programmamanagers en beleidsmedewerkers die (mede) verantwoordelijk zijn voor de onderzochte dossiers (in totaal acht medewerkers).

FASE 5 OPSTELLEN RAPPORT VAN BEVINDINGEN Op grond van voorgaande stappen hebben wij een rapport van bevindingen opgesteld. FASE 6 AMBTELIJK HOOR EN WEDERHOOR Wij hebben onze bevindingen voorgelegd voor ambtelijk hoor- en wederhoor van 1 tot en met 15 oktober 2012. Concreet houdt dit in dat wij gevraagd hebben eventuele feitelijke onjuistheden in het rapport 3 en de bijbehorende bijlagen aan ons aan te geven door te geven. De opmerkingen die betrekking hadden op de weergegeven feiten zijn verwerkt in het definitieve rapport en bijbehorende bijlagen. FASE 7 OPSTELLEN CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Parallel aan ambtelijk hoor en wederhoor over de bevindingen hebben wij hoofdstuk 4 (analyse oorzaken niet op orde zijn dossiers) en 5 (slotbeschouwing) van het hoofdrapport opgesteld. FASE 8 BESTUURLIJK HOOR EN WEDERHOOR Wij hebben het college van 29 oktober tot en met 21 november in de gelegenheid gesteld een bestuurlijke reactie te geven op ons rapport. Wij hebben de reactie van het college voorzien van een nawoord. Beide zijn integraal opgenomen in het hoofdrapport. FASE 9 VERZENDING RAPPORT AAN GEMEENTERAAD EN OVERIGE BETROKKENEN Wij hebben het rapport op 22 november 2012 verzonden aan de gemeenteraad en het college. Daarmee is het rapport openbaar geworden. Uiteraard heeft ook iedereen die wij in het kader van dit onderzoek hebben gesproken een (digitaal) exemplaar van het rapport ontvangen.

3

Voor ambtelijk hoor- en wederhoor lagen de hoofdstukken 1 tot en met 3 van het rapport en bijlagen 1 tot en met 7 voor.



BIJLAGE 3

KWALITEIT DOSSIER RIOOLBELEID

In deze bijlage is meer gedetailleerde informatie opgenomen over de kwaliteit van het dossier rioolbeleid (voorbereiding en tot standkoming van het derde Gemeentelijk Rioleringsplan (GRP III)). Voorafgaand daaraan is een toelichting op de opzet van de bijlage opgenomen; daarbij is tevens aangegeven hoe te werk is gegaan. Als eerste heeft de Rekenkamer een oordeel gegeven over de kwaliteit van de dossiers voor wat betreft de normen: toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. 

Toegankelijkheid De mate waarin de gebruiker vlot 'de weg kan vinden' in het dossier. Dit is als volgt beoordeeld:

GOED


REDELIJK


SLECHT

Het kost moeite en vraagt analyse van de documenten om de structuur van het dossier te doorgronden. Of Het dossier kent geen structuur. Stukken zijn bijvoorbeeld op volgorde van aanleveren in het dossier opgenomen.



Volledigheid De mate waarin de relevante stukken zich in het fysieke dossier bevinden. Relevante stukken zijn stukken die, gegeven het werkproces, in het fysieke dossier aanwezig dienen te zijn. Dit is als volgt beoordeeld:

GOED


REDELIJK


SLECHT


Verderop in deze toelichting is aangegeven hoe de Rekenkamer heeft bepaald welke stukken minimaal in het dossier rioolbeleid opgenomen zouden moeten zijn. 

Authenticiteit De mate waarin de echtheid van het document bewijsbaar is. Dit is als volgt beoordeeld:

GOED


REDELIJK

Naast originele en ondertekende formele stukken zijn ook diverse kopiën en niet ondertekende formele stukken opgenomen in het dossier.

SLECHT




Toelichting op de minimaal vereiste stukken in het dossier rioolbeleid: Wij zijn begonnen met het opstellen van een checklist met stukken die in het dossier rioolbeleid aanwezig dienen te zijn. De basis daarvoor waren de wettelijke vereisten (Wet milieubeheer) en de afspraken tussen gemeenteraad en college over de totstandkoming van beleidsplannen. In de checklist is aangegeven welke stukken de Rekenkamer in het dossier aantrof. Daaruit bleek dat er niks ontbrak. Van stukken die niet waren opgenomen (adviezen van wettelijke adviseurs) was de reden hiervan zelfs toegelicht. In de tabel is dit aangegeven met de volgende kleurcoderingen:

=

Aangetroffen in dossier.

=

Niet van toepassing.



Norm

Oordeel


Stuk

Dossier DIV

Collegebesluit proces GRP III - bijbehorende stukken Projectplan GRP III Uitbesteding advisering GRP III - Offerte - Opdracht Stukken betreffende totstandkoming GRP III Collegebesluit startnotitie opstellen GRP III - bijbehorende stukken Collegebesluit ontwerp GRP - bijbehorende stukken Raadsbesluit ontwerp GRP Advies waterschap Rivierenland bij ontwerp GRP III - vraag - reactie Advies Rijkswaterstaat Oost Nederland bij ontwerp GRP III - vraag - reactie Advies GS provincie Gelderland bij ontwerp GRP III - vraag - reactie Inspraak burgers Inspraak bedrijven Inspraaknota Collegebesluit definitief GRP - bijbehorende stukken Raadsbesluit def. GRP Gemeentelijke Rekenkamer Nijmegen Bijlage 3, bladzijde 1


BIJLAGE 4

KWALITEIT ZEVENTIEN DOSSIERS VERBONDEN PARTIJEN

In deze bijlage is meer gedetailleerde informatie opgenomen over de kwaliteit van de zeventien onderzochte dossiers verbonden partijen. Voorafgaand daaraan is een toelichting op de opzet van de bijlage opgenomen; daarbij is tevens aangegeven hoe te werk is gegaan. Per verbonden partij 1 is steeds eerst een oordeel gegeven over de kwaliteit van de dossiers voor wat betreft de gehanteerde normen: toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. 


GOED


REDELIJK


SLECHT

Het kost moeite en vraagt analyse van de documenten om de structuur van het dossier te doorgronden. Of Het dossier kent geen structuur. Bijvoorbeeld stukken zijn op volgorde van aanleveren in het dossier opgenomen.




GOED


REDELIJK


SLECHT


Verderop in deze toelichting is aangegeven hoe de Rekenkamer heeft bepaald welke stukken minimaal in de dossiers voor verbonden partijen opgenomen zouden moeten zijn. 


GOED


REDELIJK


SLECHT

1


De (verbonden) partijen Land over de Waal BV, GEM Waalsprong Beheer BV en GEM Waalsprong CV zijn niet in het onderzoek betrokken. Parallel aan onderhavig onderzoek dossiervorming heeft de Rekenkamer, op verzoek van de gemeenteraad, onderzoek gedaan naar de Samenwerkingsovereenkomst Waalsprong. Land over de Waal BV, GEM Waalsprong Beheer BV en GEM Waalsprong CV zijn daarin uitgebreid aan de orde gekomen.



Toelichting op de minimaal vereiste stukken in de dossiers verbonden partijen: In het raadsvoorstel Verbetering Sturing en Control Verbonden Partijen (2008), de Kadernota Verbonden Partijen (2009) en de op basis daarvan ontwikkelde werkinstructie van de afdeling Documentaire Informatievoorziening (DIV) met betrekking tot verbonden partijen, is aangegeven welke stukken (in de toekomst) minimaal in het dossier opgenomen moeten zijn. Dit overzicht is door de Rekenkamer overgenomen als checklist voor de beoordeling van de dossiers verbonden partijen. Op basis van de inhoudsopgave van ‘het kastje’ op internet (zie voor een toelichting hierna), zijn aan die checklist college- en raadsbesluiten toegevoegd. Opgemerkt moet worden dat niet alle stukken voor alle verbonden partijen relevant zijn. Zo weten wij bijvoorbeeld uit ons onderzoek uit 2004 dat niet voor alle verbonden partijen is voorgeschreven dat jaarlijks een beleidsnota gemaakt moet worden. En niet elk jaar zullen voor alle verbonden partijen begrotingswijzigingen aan de orde zijn. Omdat onderhavig onderzoek geen inhoudelijk onderzoek naar verbonden partijen betreft, maar een onderzoek naar de oorzaken van de gebrekkige kwaliteit van de dossiers, zijn wij niet nagegaan welke uitzonderingen er gelden en welke stukken in een specifiek jaar niet aan de orde waren. Extra reden dit niet te doen waren, dat nauwelijks statuten of gemeenschappelijke regelingen in de dossiers 2 werden aangetroffen en deze ondanks ons verzoek daartoe ook niet alsnog zijn aangeleverd. Hierdoor was het voor ons zonder onevenredig veel extra inspanningen te plegen dus überhaupt niet mogelijk eventuele uitzonderingen in beeld te brengen. Daar kwam bij dat het beeld van de mate van volledigheid van de dossiers steeds zeer helder was. Eventuele uitzonderingen op vereiste stukken zouden dit beeld niet wijzigen. Per verbonden partij is in een tabel voor de jaren 2009, 2010 en 2011 aangegeven welke van de relevante stukken de Rekenkamer al dan niet aantrof: 

in de dossiers bij de afdeling DIV



in de werkvoorraad bij DIV Op ons verzoek heeft de afdeling DIV de werkvoorraad per verbonden partij apart gehouden vanaf 15 december 2011. Op deze manier was na te gaan of de start van het Rekenkameronderzoek mogelijk leidde tot het aanleveren van extra stukken bij DIV.



in ‘het kastje’ op internet Het gaat hier niet om formele dossiers, maar om een hulpstructuur. Deze is in opdracht van de raad opgezet naar aanleiding van ons rapport verbonden partijen in 2004 (zie bijlage 1). Het kastje is bedoeld als hulpmiddel voor raadsleden om (snel) te kunnen beschikken over de meest essentiële stukken per verbonden partij. De Rekenkamer heeft naar de inhoud van het kastje gekeken, om te kunnen nagaan of de volledigheid van de dossiers wordt beïnvloed door de aanwezigheid van een hulpstructuur als het kastje. De inhoud van het kastje is beoordeeld op de titels van de opgenomen documenten; wij hebben de documenten niet geopend. Hierdoor kan het voorkomen dat bepaalde stukken op basis van de titel niet aanwezig lijken te zijn, terwijl dat in de praktijk wel zo is. Ook het omgekeerde kan voorkomen. Deze werkwijze is gevolgd, omdat het kastje geen formeel dossier is, maar alleen een hulpstructuur betreft en de inhoud van het kastje dus geen invloed heeft op ons oordeel over de kwaliteit van de dossiers.

2

Op een enkele uitzondering na zijn wel statuten opgenomen in ‘het kastje’ op internet. Onduidelijk is echter of dit de nu nog geldende statuten zijn.





in de alsnog aangeleverde stukken Omdat voor alle verbonden partijen gold dat er (veel) stukken ontbraken, hebben wij de organisatie één week de gelegenheid gegeven om ontbrekende stukken (fysiek en origineel) bij ons aan te leveren. Op deze manier wilden wij nagaan of de onvolledigheid van de dossiers vooral een kwestie van discipline rond het afdoen van stukken is of dat de oorzaken elders gezocht moeten worden. Omdat er bij de afdeling DIV geen actuele lijst van contactpersonen per verbonden partij aanwezig was 3 , hebben wij dit verzoek uitgezet via de coördinatoren verbonden partijen bij de afdeling Begroten en Verantwoorden. Ook zij bleken niet te beschikken over een lijst met coördinatoren. Zij hebben de vragen uitgezet via hun contactpersonen, meestal medewerkers ‘financiën’. Hetgeen wel en niet bij ons is aangeleverd, is ook opgenomen in de tabel.

In de tabellen is gebruik gemaakt van de volgende kleurcoderingen: =

Aangetroffen in dossier, werkvoorraad, digitaal kastje of alsnog aangeleverd.

=

Deels aangetroffen in dossier, werkvoorraad, digitaal kastje of alsnog aangeleverd. Deze codering is alleen gebruikt voor stukken waarvoor er gedurende het jaar meerdere aan de orde kunnen zijn (zoals begrotingswijzigingen, vergaderstukken, college- en raadsbesluiten).

=

Niet aangetroffen in dossier, werkvoorraad, of niet alsnog aangeleverd. In een aantal gevallen zijn stukken wel alsnog aangeleverd, maar betroffen het geen originele stukken (scans, kopiën, prints). Dergelijke stukken horen niet in een formeel dossier thuis (norm authenticiteit). Dat was ook de reden dat wij expliciet hadden gevraagd naar fysieke en originele stukken. In voorkomende gevallen hebben wij dit aangegeven met een *.

=

Niet van toepassing. Deze codering is alleen gebruikt: 

voor stukken die niet in het digitale kastje aanwezig hoeven te zijn;



stukken die wij aantroffen in het dossier, de werkvoorraad of het digitale kastje en waarvan wij niet meer hebben gevraagd deze alsnog aan te leveren.

In enkele gevallen is bij de alsnog aangeleverde stukken opgemerkt dat bepaalde stukken niet van toepassing zijn. In voorkomende gevallen hebben wij dit aangegeven met een *.

3

De beschikbare lijst was voor het laatst geactualiseerd op 27 juli 2008 en bleek op basis van een eerste check niet actueel (een deel van de genoemde contactpersonen is niet meer in dienst van de gemeente, een ander deel van de contactpersonen heeft inmiddels een andere functie bij de gemeente).



BERGERDEN

Norm

Oordeel


Bergerden Stuk

Dossier DIV

Internet (‘kastje’)

Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd

Statuten 2009 Begroting 2010 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2008 Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Collegebesluiten Raadsbesluiten 2010 Begroting 2011 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2009 Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Collegebesluiten

*

Raadsbesluiten



Bergerden Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd

2011 Begroting 2012 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2010 Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Collegebesluiten

*

Raadsbesluiten



BIJSTERHUIZEN

Norm

Oordeel


Bijsterhuizen Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Statuten 2009 Begroting 2010 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2008 Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen : -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Collegebesluiten Raadsbesluiten


Alsnog aangeleverd


Bijsterhuizen Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


BNG (Bank Nederlandse Gemeenten)

Norm

Oordeel


BNG Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


BNG Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


BRABANTSE POORT

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Brabantse Poort Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Brabantse Poort Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


BREED

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: BREED Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd

Statuten 2009 Begroting 2010 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2008

*

Accountantsrapport Accountantsverklaring

*

Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Collegebesluiten Collegebesluiten/Raadsbesluiten



Naam verbonden partij: BREED Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

*




DAR

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: DAR Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Statuten

* 2009

Begroting 2010 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2008 Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag

Alsnog aangeleverd




Naam verbonden partij: DAR Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


EUREGIO

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Euregio Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Euregio Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


GGD

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: GGD Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: GGD Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


HULPVERLENING EN VEILIGHEID GELDERLAND ZUID Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Hulpverlening en Veiligheid Gelderland Zuid Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Hulpverlening en Veiligheid Gelderland Zuid Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


MARIËNBURG BV

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Mariënburg BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Mariënburg BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


MARN

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: MARN Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: MARN Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


NAZORG BODEM

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Nazorg Bodem Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Nazorg Bodem Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


RGV RECREATIEGEMEENSCHAP VELUWE

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: RGV Recreatiegemeenschap Veluwe Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: RGV Recreatiegemeenschap Veluwe Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd

2011 Begroting 2012 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2010

*

Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag




STADSREGIO Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Stadsregio Arnhem Nijmegen Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Stadsregio Arnhem Nijmegen Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


STICHTING UITZICHT

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Stichting Uitzicht Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Stichting Uitzicht Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


ONTWIKKELBEDRIJF WAALFRONT BV

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Ontwikkelbedrijf Waalfront BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Ontwikkelbedrijf Waalfront BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


WAALFRONT BV

Norm

Oordeel


Naam verbonden partij: Waalfront BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag


Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag



Alsnog aangeleverd


Naam verbonden partij: Waalfront BV Stuk

Dossier DIV


Werkvoorraad DIV

Alsnog aangeleverd

2011 Begroting 2012 Begrotingswijzigingen Jaarstukken 2010

*

Accountantsrapport Accountantsverklaring Beleidsnotitie Vergaderingen: -

Agenda

-

Bijbeh. Stukken

-

Verslag




BIJLAGE 5

KWALITEIT VIER DOSSIERS PLANEXPLOITATIES

In deze bijlage is meer gedetailleerde informatie opgenomen over de kwaliteit van de vier onderzochte planexploitatiedossiers. Voorafgaand daaraan is een toelichting op de opzet van de bijlage opgenomen; daarbij is tevens aangegeven hoe te werk is gegaan. Per geselecteerde planexploitatie 1 is als eerste een oordeel gegeven over de kwaliteit van de dossiers voor wat betreft de gehanteerde normen: toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. 


GOED


REDELIJK


SLECHT





GOED


REDELIJK


SLECHT


Verderop in deze toelichting is aangegeven hoe de Rekenkamer heeft bepaald welke stukken minimaal in de dossiers planexploitaties opgenomen zouden moeten zijn. 


GOED


REDELIJK


SLECHT

1


De dossiers van de volgende planexploitaties zijn beoordeeld: Dobbelman, Plein 1944, Van Schuijlenburgweg en voormalige mensa.



Toelichting op de minimaal vereiste stukken in de dossiers planexploitaties: De Rekenkamer is begonnen met het opstellen van een checklist met stukken die in de planexploitatiedossiers aanwezig dienen te zijn. De basis daarvoor was de ‘inhoudsopgave’ die DIV en het grondbedrijf zelf gebruiken voor de dossiers planexploitaties. Wij vonden deze echter vrij beperkt en hebben deze aangevuld op basis van de Administratieve Organisatie (AO) van het werkproces planexploitatie, die wij van de senior adviseur bedrijfsvoering van het Ontwikkelingsbedrijf ontvingen. Per geselecteerde planexploitatie is een tabel opgesteld, waarin is aangegeven welke van de relevante stukken wij al dan niet aantroffen in de de dossiers. Voor de jaarlijks terugkerende stukken, is allleen beoordeeld in hoeverre deze voor de jaren 2009, 2010 en 2011 aanwezig waren. De Rekenkamer constateerde dat een aantal stukken consequent ontbrak: 

door de gemeenteraad vastgesteld planexploitatie (alleen voor Plein 1944 opgenomen);



conclusie rechtmatigheid voorafgaand aan opdrachtverstrekking extern bedrijven (alleen voor Dobbelman opgenomen);



rapportageblad ten behoeve van VGP (in alle dossiers zijn voor de jaren 2009, 2010 en 2011 in plaats daarvan de uitdraaien uit de aan de gemeenteraad voorgelegde VGP’s opgenomen).

Er was geen werkvoorraad voor deze door ons onderzochte dossiers. Daarop is navraag gedaan bij de programmamanager naar het ontbreken van deze stukken. Wij hebben hem tevens gevraagd om ons de betreffende stukken binnen een week aan te leveren, wanneer er geen reden zou zijn voor het consequent ontbreken van bepaalde stukken. Gebleken is dat op genoemde punten in de praktijk anders wordt gewerkt dan in de AO is voorgeschreven en dat de betreffende stukken er niet zijn. In de tabellen is gebruik gemaakt van de volgende kleurcoderingen: =

Aangetroffen in dossier, werkvoorraad of alsnog aangeleverd.

=

Deels aangetroffen in dossier, werkvoorraad of alsnog aangeleverd. Deze codering is alleen gebruikt voor stukken waarvoor er gedurende het jaar meerdere aan de orde kunnen zijn (zoals externe opdrachtverstrekkingen, tussentijdse rapportages over de uitvoering).

=

Niet aangetroffen in dossier, werkvoorraad, of niet alsnog aangeleverd. In een aantal gevallen heeft de navraag opgeleverd dat in de praktijk anders wordt gewerkt dan in de AO is aangegeven. In voorkomende gevallen is dit aangegeven met ‘AO   praktijk’.

=

Niet van toepassing.



PLANEXPLOITATIE: G507, DE RUYTERSTRAAT-DOBBELMANCOMPLEX

Norm

Oordeel


Stuk

Inhoud dossier DIV

Ingevulde inhoudsopgave dossier Vastgestelde planexploitatie (raadsbesluit)

AO   praktijk

Collegebesluit overeenkomst Opdrachtverstrekking aan extern bedrijf: - offertes - conclusie rechtmatigheid offerteprocedure - schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking aan projectbureau DGG: - offerte: - schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking overig intern (GZ, SO en/of OR) Tweemaandelijkse rapportage over uitvoering

2009

Herziene planexploitatie - rapportageblad VGP

AO   praktijk

- achterliggende stukken - raadsbesluit (VGP bij begroting en jaarstukken)

AO   praktijk

Afsluiting


2010

2011


Planexploitatie: G704: Professor van Weliestraat, voormalige Mensa

Norm

Oordeel



AO   praktijk

Collegebesluit overeenkomst Opdrachtverstrekking aan extern bedrijf: - offertes - conclusie rechtmatigheid offerteprocedrure - schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking aan projectbureau DGG: - offerte - schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking overig intern (GZ, SO en/of OR) Driemaandelijkse rapportage over uitvoering

2009


AO   praktijk


AO   praktijk

Afsluiting


2010

2011


PLANEXPLOITATIE: G204, STADSCENTRUM PLEIN 1944

Norm

Oordeel


Ingevulde inhoudsopgave dossier Vastgestelde planexploitatie (raadsbesluit) Collegebesluit overeenkomst Opdrachtverstrekking aan extern bedrijf: - offertes - conclusie rechtmatigheid offerteprocedure

AO   praktijk

- schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking aan projectbureau DGG: -offerte: - schriftelijke opdracht (obv offerte) Opdrachtverstrekking overig intern (GZ, SO en/of OR) Driemaandelijkse rapportage over uitvoering

2009


AO   praktijk


AO   praktijk

Afsluiting


2010

2011


PLANEXPLOITATIE: G119/G007, VAN SCHUYLENBURGWEG-GELDERSE LEERGANGEN-SERPENTINE

Norm

Oordeel



AO   praktijk

Collegebesluit overeenkomst Opdrachtverstrekking aan extern bedrijf: - offertes - conclusie rechtmatigheid offerteprocedure - schriftelijke opdracht Opdrachtverstrekking aan projectbureau DGG: -offerte: - schriftelijke opdracht (obv offerte) Opdrachtverstrekking overig intern (GZ, SO en/of OR) Driemaandelijkse rapportage over uitvoering

2009


AO   praktijk


AO   praktijk

Afsluiting


2010

2011


BIJLAGE 6

KWALITEIT DOSSIERS STADION- EN HUUROVEREENKOMST GEMEENTE – N.E.C.

In deze bijlage is meer gedetailleerde informatie opgenomen over de kwaliteit van de dossiers betreffende de uitvoering van de stadionen huurovereenkomst die is afgesloten tussen N.E.C. en de gemeente. Voorafgaand daaraan is een toelichting op de opzet van de bijlage opgenomen; daarbij is tevens aangegeven hoe te werk is gegaan. De Rekenkamer heeft zowel voor de stadion- als voor de huurovereenkomst een oordeel gegeven over de kwaliteit van de dossiers voor wat betreft de gehanteerde normen: toegankelijkheid, volledigheid en authenticiteit. 


GOED


REDELIJK


SLECHT





GOED


REDELIJK


SLECHT


Verderop in deze toelichting is aangegeven hoe de Rekenkamer heeft bepaald welke stukken minimaal in de dossiers stadionen huurovereenkomst opgenomen zouden moeten zijn. 


GOED


REDELIJK


SLECHT




Toelichting op de minimaal vereiste stukken in de dossiers stadionen huurovereenkomst: De basis voor de checklist voor de minimale inhoud van de dossiers wordt gevormd door de stadionen huurovereenkomst zelf. In 2007 heeft het college op basis van een evaluatie van de stadionen huurovereenkomst aan de raad aangegeven de stadionen huurovereenkomst op een aantal punten aan te passen 1 . Onze insteek was dan ook om de checklist die wij in ons nazorg-onderzoek in 2007 hadden gebruikt hierop aan te passen. Omdat de aangepaste stadionen huurovereenkomst niet in het dossier waren opgenomen, hebben wij deze opgevraagd bij de programmamanager. Deze gaf – na navraag te hebben gedaan binnen de organisatie – aan dat de stadionen huurovereenkomst (nog) niet zijn aagepast. Dat betekent dus dat de oorspronkelijke stadionen huurovereenkomst nog van toepassing zijn. Wij hebben voor het beoordelen van de volledigheid van de dossiers dus dezelfde checklist gebruikt als in 2007. Voor de volledigheid is in de checklist aangegeven welke artikelen naar aanleiding van de evaluatie aangepast zouden worden. Per relevant artikel uit de stadionen huurovereenkomst is steeds in het volgende overzicht aangegeven welke stukken wij wel en niet aantroffen:

2007:

DIV

2012:

DIV

Stukken die wij in ons onderzoek in 2007 al dan niet aantroffen in de dossiers bij DIV. Stukken die de Rekenkamer in onderhavig onderzoek al dan niet aantrof in de dossiers bij DIV. Belangrijkste verschil met het onderzoek uit 2007 is dat de Rekenkamer toen de stukken ook inhoudelijk heeft bekeken en nu alleen heeft gekeken of vereiste stukken in het dossier zijn opgenomen.

Werkvoorr. DIV

Stukken die wij in dit onderzoek al dan niet aantroffen in de werkvoorraad bij DIV. Op verzoek van de Rekenkamer heeft de afdeling DIV de werkvoorraad voor de uitvoering van de stadionen huurovereenkomst apart gehouden vanaf 15 december 2011. Wij konden op deze manier zien of de start van ons onderzoek mogelijk leidde tot het aanleveren van extra stukken bij DIV.

Programmaman.

Omdat voor de stadionen de huurovereenkomst gold dat er veel relevante stukken ontbraken, hebben wij de programmamanager één week de gelegenheid gegeven om ontbrekende stukken (fysiek en origineel) bij ons aan te leveren. Op deze manier kon worden nagaan of de onvolledigheid van de dossiers vooral een kwestie van discipline rond het afdoen van stukken is of dat de oorzaken elders gezocht moeten worden. Hetgeen alsnog is aangeleverd is op deze plaats aangegeven.

1

Brief van het college aan de raad dd 6 november 2007.



Om in één oogopslag duidelijk te maken wat de Rekenkamer wel en niet heeft aangetroffen, is gebruik gemaakt van de volgende kleurcoderingen:

=

Aangetroffen in dossier, werkvoorraad of alsnog aangeleverd.

=

Deels aangetroffen in dossier, werkvoorraad of alsnog aangeleverd.

=

Niet aangetroffen in dossier, werkvoorraad, of niet alsnog aangeleverd. In een aantal gevallen zijn stukken wel alsnog aangeleverd, maar betroffen het geen originele stukken (scans, kopiën, prints). Dergelijke stukken horen niet in een formeel dossier thuis (norm authenticiteit). Dat was ook de reden dat wij expliciet hadden gevraagd naar fysieke en origingele stukken. In voorkomende gevallen hebben wij dit aangegeven met een *.

=

Niet aangetroffen in dossier,werkvoorraad of niet alsnog aangeleverd; onbekend is of de beschreven situatie aan de orde was en er dus stukken opgenomen hadden moeten zijn. In enkele gevallen is bij de alsnog aangeleverde stukken opgemerkt dat bepaalde situaties zich niet hebben voorgedaan en dat de reden is dat stukken niet van toepassing zijn. In voorkomende gevallen is dit aangegeven met een *.



Norm

Oordeel STADIONovereenkomst


Norm

Oordeel HUURovereenkomst


Inhoud dossier stukken met betrekking tot de uitvoering van de STADIONovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 6.1: Vormen voorzieningen (I) NEC zal streven naar een garantievermogen dat op de kortst mogelijke termijn, maar zeker uiterlijk aan het einde van het boekjaar 2006-2007 een omvang heeft bereikt van minimaal 3 jaar de huur of, wanneer dat meer is, 20% van de (omvang van de) begroting. In de evaluatie uit 2007 is niet aangegeven dat dit artikel wordt aangepast. Dit ligt wel voor de hand gegeven de einddatum voor het opbouwen van het garantievermogen. Bovendien heeft de gemeenteraad naar aanleiding van ons onderzoek uit 2007 onder meer besloten (mei 2008, beslispunt 3): ‘Het college opdracht te geven te bewerkstelligen dat NEC binnen reële termijn alsnog het overeengekomen garantievermogen realiseert’. In de brief van het college aan de raad dd 30 september 2008 is aangegeven dat de gemeente-advocaat is gevraagd het raadsbesluit van mei 2008 als aanhangsel aan stadionovereenkomst toe te voegen. Omdat er in het dossier geen nieuwe overeenkomst aanwezig is, hebben wij deze opgevraagd bij de programmamanager. Dit heeft opgeleverd dat de stadionovereenkomst (nog) niet is aangepast. 2007:

DIV

2012:

DIV Werkvoorr. DIV Programmaman.

Artikel 6.1: Vormen voorzieningen (II) NEC zal niet alleen een zodanig (financieel) beleid voeren dat het nagestreefde garantievermogen met inachtneming van het bepaalde in 6.3 kan worden bereikt … 2007:

DIV

2012:




Inhoud dossier stukken met betrekking tot de uitvoering van de STADIONovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 6.1: Vormen voorzieningen (III) … maar zal daarnaast een fonds vormen ten behoeve van de breedtesport. Dit fonds zal worden opgebouwd door NEC, jaarlijks 5% van een positief exploitatieresultaat aan dit fonds zal toevoegen met een jaarlijks maximum van € 100.000. Volgens de evaluatie uit 2007 vervalt dit artikel. Omdat er in het dossier geen nieuwe overeenkomst aanwezig is, hebben wij deze opgevraagd bij de programmamanager. Dit heeft opgeleverd dat de stadionovereenkomst (nog) niet is aangepast. 2007:

DIV

2012:


Artikel 6.3 a.

N.E.C. is verplicht een zodanig financieel beleid te voeren dat er structureel sprake is van een sluitende begroting onafhankelijk van eventuele transferresultaten.

2007:

DIV

2012:


*

Artikel 6.3 b.

Het financieel beleid van NEC zal gericht zijn op een sluitende begroting met bijsturing tijdens het boekjaar gericht op een sluitende of positieve exploitatie. Deze exploitatie dient voldoende flexibel te zijn om tegenvallers op te kunnen vangen.

2007:

Er zijn geen stukken in het dossier opgenomen op grond waarvan vastgesteld kan worden of invulling is gegeven aan dit artikel uit het contract.

2012:


*



Inhoud dossier stukken met betrekking tot de uitvoering van de STADIONovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 6.3 c.

Bij haar financieel beleid, waaronder ook begrepen het streven naar een garantievermogen met een omvang als omschreven in 6.1 en binnen de in 6.1 genoemde periode, zal NEC naast de in deze overeenkomst en het collegevoorstel verwoorde aanbevelingen, maximaal rekening houden met de aanbevelingen van Deloitte en Touche aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente uitgebrachte Samenvatting bevindingen transactie Stadion De Goffert.

2007

DIV

2012:


*

Artikel 7: Informatieplicht (I) NEC is verplicht om de gemeente gevraagd en ongevraagd te informeren over alle feiten, omstandigheden en voornemens die aanmerkelijke invloed hebben op de exploitatie van en de gang van zaken binnen NEC. NEC zal in dat verband onder meer aan de gemeente inzage geven in alle informatie die NEC verplicht is aan de KNVB te verstrekken. 2007:

DIV

2012:


*

Artikel 7: Informatieplicht (II) Ook zal NEC vóór 1 september van ieder jaar de concept-jaarstukken aan de gemeente toezenden en - na vaststelling daarvan - de definitieve. 2007:

DIV

2012:

DIV

2008/2009

2009/2010

2010/2011

Werkvoorr. DIV

2008/2009

2009/2010

2010/2011

Programmaman.

2008/2009

2009/2010

2010/2011

Artikel 7: Informatieplicht (III) Over een meer exacte invulling van deze informatieplicht en van het mede in verband daarmee periodiek te voeren overleg met de gemeente zullen partijen jaarlijks afzonderlijke afspraken maken. 2007:

DIV

2012:

DIV

2009

2010

2011

Werkvoorr. DIV

2009

2010

2011

Programmaman.

2009

2010 *

2011



Inhoud dossier stukken met betrekking tot de uitvoering van de STADIONovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 7: Informatieplicht (IV) Verder zal NEC haar jaarlijkse beleidsplan met daarin haar intenties en concrete maatregelen voor een goed financieel beleid en beheer vóór vaststelling daarvan aan de gemeente voorleggen, het beleidsplan regelmatig actualiseren op basis van de werkelijke ontwikkelingen en niet zonder overleg met de gemeente van de inhoud van het beleidsplan cq de actualisering ervan af te wijken. 2007:

DIV

2012:

DIV

2009

2010

2011

Werkvoorr. DIV

2009

2010

2011

Programmaman.

2009

2010

2011

Artikel 7: Informatieplicht (V) De uiteindelijke verantwoordelijkheid en beslissingsbevoegdheid voor het te voeren (financieel) beleid berust te alle tijden bij NEC met inachtneming van het in artikel 8 bepaalde. 2007:

DIV

2012:

DIV

Zie artikel 8.

Werkvoorr. DIV Programmaman.

*

Artikel 7: Informatieplicht (VI) Bij de hier bedoelde informatie gaat het steeds om informatie die vertrouwelijk aan de gemeente is meegedeeld en als zodanig door de gemeente zal worden behandeld. 2007:

Opmerking Rekenkamer: Niet van toepassing. Dit onderdeel van artikel 7 heeft geen betrekking op stukken die in het dossier verwacht zouden mogen worden, maar op de wijze waarop met de stukken omgegaan moet worden. Wij willen hier wel opmerken dat de vertrouwelijkheid van de informatie tot nu toe gebruikt is als argument om stukken niet in het dossier op te nemen.



Inhoud dossier stukken met betrekking tot de uitvoering van de STADIONovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 8: Goedkeuringsbevoegdheid gemeente Indien en zolang de begroting niet-sluitend is of het garantievermogen nog niet of niet meer tussen partijen overeengekomen omvang heeft of er zich overige omstandigheden voordoen die de financiële positie van NEC aanmerkelijk (doen) verslechteren of kunnen (doen) verslechteren, met als gevolg dat de begroting niet langer sluitend is of het garantievermogen niet (meer) de tussen partijen overeengekomen omvang heeft, heeft de gemeente als uiterste instrument de bevoegdheid te eisen dat uitgaven die een wezenlijke invloed hebben op de exploitatie alleen maar kunnen worden gedaan en verplichtingen die een wezenlijke invloed hebben op de exploitatie alleen maar kunnen worden aangegaan met voorafgaande schriftelijke goedkeuring van de gemeente en is NEC verplicht daaraan mee te werken en daaraan te voldoen, onmiddellijk na ontvangst van de aangetekende brief van de gemeente waarin de gemeente gemotiveerd aangeeft dat zij van deze bevoegdheid gebruik wenst te maken. (…). 2007:

DIV

2012:


*

Artikel 9: Breedtesport Het door NEC te vormen fonds voor de breedtesport zal in onderling overleg tussen de gemeente en NEC worden aangewend. Volgens de evaluatie uit 2007 vervalt dit artikel. Omdat er in het dossier geen nieuwe overeenkomst aanwezig is, hebben wij deze opgevraagd bij de programmamanager. Dit heeft opgeleverd dat de stadionovereenkomst (nog) niet is aangepast. 2007:

DIV

2012:




Inhoud dossier Stukken met betrekking tot de uitvoering van de HUURovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 4 lid 1: De betalingsverplichting van NEC volgt uit het als bijlage D van deze overeenkomst gehechte rekenmodel, welke betalingsverplichting jaarlijks per 1 maart wordt aangepast / berekend. === Artikel 4 lid 3: De betalingsverplichting wordt jaarlijks vastgesteld conform de rekenmethode van bijlage D. 2007:

DIV

2012:

DIV

2009

2010

2011

Werkvoorr. DIV

2009

2010

2011

Programmaman.

2009 *

2010 *

2011 *

Artikel 4 lid 4: De door NEC te verrichten betalingen aan de gemeente zijn in één bedrag bij vooruitbetaling, vóór de eerste van iedere maand, verschuldigd in betaalperioden van telkens een maand. Volgens de evaluatie uit 2007 wordt dit artikel aangepast. Omdat er in het dossier geen nieuwe overeenkomst aanwezig is, hebben wij deze opgevraagd bij de programmamanager. Dit heeft opgeleverd dat de stadionovereenkomst (nog) niet is aangepast. 2007:

DIV

2012:


*

Artikel 6 lid 1 Huurder draagt zelf de zorg en het risico voor alle bijkomende leveringen en diensten die nodig zijn om het Stadioncomplex overeenkomstig het overeengekomen gebruik gedurende de overeengekomen huurperiode te exploiteren. 2007:

DIV

2012:


*



Inhoud dossier Stukken met betrekking tot de uitvoering van de HUURovereenkomst (per relevant artikel): Artikel 8 lid 3 (I) Alle verplichtingen tot onderhoud (verhuurders- en huurdersonderhoud), instandhouding en zonodig aanpassing van het Stadioncomplex rusten op De Goffert B.V. De Goffert B.V. zal steeds en tijdig al het noodzakelijke onderhoud aan het Stadioncomplex verrichten en al eveneens steeds en tijdig al hetgeen doen wat nodig is tot instandhouding van het Stadioncomplex en de daarbij behorende voorzieningen en zal steeds en tijdig alle andere maatregelen nemen om te voldoen aan de huidige en toekomstige weten regelgeving en huidige en toekomstige (functionele) eisen gesteld door (inter)nationale voetbalorganisaties. Alle kosten daaruit voortvloeiend zijn en blijven voor rekening van De Goffert B.V. Alle met deze verplichtingen van De Goffert B.V. verbandhoudende werkzaamheden, al het verhuurders- en huurdersonderhoud daaronder begrepen, zullen dan ook in opdracht en voor rekening en risico van De Goffert B.V. worden uitgevoerd. De Goffert B.V. vrijwaart de gemeente voor alle aanspraken jegens de gemeente samenhangend met of voortvloeiend uit het gebruik van het Stadioncomplex. 2007:

DIV

2012:


*

Artikel 8 lid 3 (II) De Goffert B.V. blijft ook verantwoordelijk voor het beheer en de uitvoering - voor eigen rekening en risico van de door NEC gesloten overeenkomsten ten aanzien van (de bouw en het onderhoud van) het Stadioncomplex, ook indien de aanspraken uit één of meer van deze overeenkomsten op de gemeente zijn overgegaan. Dat brengt concreet bijvoorbeeld met zich mee dat De Goffert B.V. partijen betrokken bij de bouw van het Stadioncomplex aanspreekt op eventuele tekortkomingen en / of niet nagekomen garanties. 2007:

DIV

2012:


*

Artikel 8 lid 6 Over door De Goffert B.V. gewenste, voor eigen rekening en risico van De Goffert B.V. uit te voeren, investeringen zullen partijen voorafgaand overleg voeren en - zonodig - vooraf en in redelijkheid afspraken maken. 2007:

DIV

2012:


*



BIJLAGE 7

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN INTEGRALE ARCHIEFINSPECTIE 2007

In deze bijlage zijn de conclusies en aanbevelingen uit de integrale archiefinspectie 2007 opgenomen. Dit is de laatst uitgevoerde integrale archiefinspectie voor de gemeente Nijmegen. Er wordt onderscheid gemaakt naar conclusies en aanbevelingen betreffende: 

de organisatie;



postafhandeling;



archiefbeheer;



archiefruimten.

Daaraan voorafgaand is de aanleiding en aanpak voor de integrale archiefinspectie uit het bijbehorende collegevoorstel opgenomen. Samenvattend geeft de archiefinspecteur in het collegevoorstel aan: ‘De conclusies van dit inspectierapport en dus de 0-meting voorafgaand aan de transitie naar digitale dienstverlening, digitaal werken en verantwoord digitaal archiveren maken duidelijk dat de noodzakelijke transparantie en controleerbaarheid nu niet voldoende op orde zijn. De rode lijnen in deze conclusies zijn immers de navolgende. Tijdens de inspectie bleek dat, op een paar uitzonderingen na, de kaders op orde zijn. De inspectie heeft met name tekortkomingen aan het licht gebracht die het gevolg zijn van onbekendheid met en het niet nakomen van afspraken en procedures. Zo wordt bijvoorbeeld slechts ca. 60% van de archiefstukken aantoonbaar gearchiveerd, hoewel ca. 90 % tijdig wordt afgedaan. Verder laat het decentraal archiefbeheer, voor zover dat niet wordt ondersteund door BS11 of L620, te wensen over, waardoor die informatie veelal onbekend, onbereikbaar en ondoorzichtig is voor de organisatie. Ook is geconstateerd dat archiefbescheiden worden opgeslagen in ruimten, die niet aan de wettelijke eisen voldoen en / of niet voldoende veilig zijn’.



De Archiefverordening van de gemeente Nijmegen (raadsbesluit van 17-12-2003, nr.220/2003, gewijzigd bij besluit van 29-11-2006, nr. 205/2006) bepaalt dat de gemeentearchivaris erop toe ziet dat het beheer van de archiefbescheiden die nog niet zijn opgenomen in de archiefbewaarplaats van de gemeente Nijmegen, overeenkomstig de archiefwet- en regelgeving wordt uitgevoerd. Dit toezicht wordt uitgevoerd door de gemeentelijke archiefinspecteur. De inspecteur houdt éénmaal per drie jaar een integrale inspectie en vijfmaal per drie jaar een monitoring inspectie. Het integrale onderzoek is januari 2007 gestart door het analyseren van alle aanwezige regelingen, voorschriften en kaderstellende maatregelen die door de organisatie op verzoek aan de Archiefinspectie zijn toegezonden. Door het ontbreken van een Documentair Structuur Plan, dat overigens sedert 01-01-2004 verplicht is, kon de Archiefinspectie zich, op basis van de aangeleverde stukken, geen duidelijk beeld van de informatiehuishouding vormen. Deze lacune heeft zij opgelost door met een aantal medewerkers, zowel uitvoerende medewerkers, applicatiebeheerders als managers, gesprekken te voeren. Op basis hiervan heeft de archiefinspectie getracht alsnog een zo compleet mogelijk beeld van de informatiehuishouding samen te stellen en ook de decentrale gegevensverzamelingen in kaart te brengen. Na analyse van alle gegevens is een concept inspectierapport (conceptbevindingen) opgesteld. Deze conceptbevindingen, waaraan de archiefinspecteur nog geen conclusies verbindt, zijn voor commentaar aan de organisatie voorgelegd. Dit commentaar is verwerkt in het definitieve rapport, dat tot slot door de archiefinspecteur is aangevuld met conclusies en aanbevelingen. Het inspectierapport geeft aan welke zaken er ten aanzien van het archiefbeheer (in de breedste zin des woords) in Nijmegen verbetering behoeven. De conclusies en aanbevelingen van het inspectierapport, die voor de gehele organisatie van de gemeente Nijmegen gelden, luiden:

Organisatie

Conclusies 1.

De wettelijke regelgeving is aanwezig en up-to-date. Er zijn ook richtlijnen uitgevaardigd voor het berichtenverkeer en hoe te handelen bij (archief)calamiteiten. Ten behoeve van digitaal werken heeft het College “Nadere regels rondom digitale archivering” vastgesteld.

2.

Niet aanwezig zijn het Documentair Structuur Plan (DSP) en een E-mailprotocol 1 . Een regeling voor de aanschaf van duurzame kantoorartikelen is in november 2007 in het College vastgesteld. Het DSP is wettelijk verplicht sinds 1 januari 01-01-2004. Nijmegen heeft er voor gekozen hiervan af te wijken en het DSP parallel aan de uitrol van “verantwoord digitaal werken” te vullen. Door het ontbreken van een DSP heeft de gemeente geen goed inzicht in welke informatie (zowel analoog als digitaal) waar is opgeslagen, met welke wettelijke, materiële en technische eisen rekening moet worden gehouden en hoe de projecten uit het I&A-plan daarin moeten passen. Op het niveau van taakgebied en medewerker is daardoor onvoldoende kennis aanwezig van de status, betekenis en authenticiteit van de gegenereerde digitale informatie en hoe die zich verhoudt met de analoge informatie Ook is er geen goed inzicht in de analoge en

1

In het kader van ambtelijk hoor- en wederhoor over onderhavig rapport werd ons het volgende aangegeven: ‘In het archiefinspectierapport 2007 wordt geconcludeerd dat er geen e-mailprotocol zou zijn. Dit is er wel degelijk - het stamt uit 2000. Er is in 2011 voor gekozen om niet een geactualiseerd e-mailprotocol vast te stellen, maar de regels rond het gebruik van email te integreren in de werkwijzer Berichtenverkeer. Deze is begin 2012 opnieuw vastgesteld door de Directieraad’.



digitale archiefbestanden en ontbreekt een integrale ambtelijke verantwoordelijkheid voor het totale archiefbeheer. Aanbevelingen 1.

Zo spoedig mogelijk door het College van Burgemeester en Wethouders een E-mailprotocol doen vaststellen.

2.

In afwachting van de vaststelling van een DSP zo spoedig mogelijk een overzicht vervaardigen van analoge archieven (centraal, decentraal en gedeconcentreerd) en van alle applicaties die digitale archiefbescheiden bevatten. De overzichten dienen continu geactualiseerd te worden en tevens informatie te bevatten over afspraken die zijn gemaakt over waardering, selectie, vernietiging, overplaatsing en overbrenging.

Postbehandeling

Conclusies 1.

Doordat registratie en afhandeling van alle inkomende post niet conform de afspraken en procedures plaatsvindt is niet controleerbaar of alle stukken worden afgehandeld en gearchiveerd. Niet geregistreerde post is “onzichtbaar” voor de organisatie.

2.

Registratie van onderhands ontvangen stukken of van e-mails, die in de persoonlijke mailboxen terecht komen vindt veelal niet plaats, omdat men onvoldoende op de hoogte is van de afspraken en procedures.

3.

Er vindt registratie plaats in procesapplicaties, zonder dat voldoende is onderzocht of deze, voor wat betreft de stukkenregistratie, voldoen aan de minimale eisen zoals genoemd in het Besluit Informatie Beheer.

4.

Het komt voor dat post (cliëntgericht), die afgehandeld wordt in de BackOffice applicatie, wel wordt geregistreerd in Corsa, maar na 6 weken automatisch, dat wil zeggen zonder controle op afdoening, afgeboekt wordt. Men vertrouwt op bewaking van de afdoening door de BackOffice applicatie, zonder dat hierin een bewaking op stuksniveau plaatsvindt.

5.

In een groot aantal gevallen wordt van een uitgaande brief geen geauthentiseerde archiefkopie vervaardigd, maar een simpele kopie van het ondertekende origineel. Er is ook geconstateerd dat zelfs dit soms wordt vergeten.

Aanbevelingen 1.

Medewerkers informeren en op hun verantwoordelijkheden wijzen

2.

Nieuwe medewerkers proactief laten instrueren door BS11 (Bureau Documentaire Informatievoorziening van het Servicebedrijf) of L620 (Bureau Documentaire Dienstverlening van DIW)

3.

Bureau- en afdelingshoofden te laten controleren op afdoening en archivering. Wellicht kan een kleine uitbreiding van het hulpmiddel Weerbericht de leidinggevenden als hulpmiddel assistentie bieden.

4.

Registratie in procesapplicaties, zonder dat registratie in het centrale berichtenregistratiesysteem plaatsvindt, alleen toestaan als deze registratie voldoet aan de minimale eis, zoals opgelegd in het Besluit Informatie Beheer.

5.

Cosmetische afdoening, zoals genoemd onder [4], niet meer toestaan.



Archiefbeheer

Conclusies 1.

Centraal beheer dynamische archieven (zoals uitgevoerd door BS11 en L620) is op orde.

2.

Centraal beheer semi-statische archieven (zoals uitgevoerd door L300 en L620) is op orde met de aantekening dat, door overdracht van de werkzaamheden “met alle lusten en lasten”, door het RAN L300 nog ca. 800 m1 achterstand moet worden weggewerkt.

3.

Decentraal archiefbeheer laat te wensen over omdat niet alle afdelingen, die hieraan behoefte hebben worden ondersteund door BS11 en L620.

4.

Door het ontbreken van een DSP (conclusie 2) is er geen volledig en up-to-date overzicht van alle analoge archieven binnen de gemeente. De Archiefinspectie is dan ook niet in staat alle archieven aan de regels te toetsen en haar werkzaamheden volledig uit te voeren.

5.

Idem is er geen volledig en up to date overzicht van alle applicaties waarin digitale archiefbescheiden zijn opgeslagen.

6.

Bij afdelingen die hybride werken en archiveren (dat wil zeggen: zowel op papier als digitaal) realiseert men zich onvoldoende dat, conform de “Nadere regels rondom digitale archivering”, het papier leidend moet zijn.

7.

Digitalisering van werkprocessen is alleen mogelijk als niet alleen de workflow van de processen is beschreven, maar ook de (digitale) documenten, die het proces triggeren of die tijdens het proces ontstaan.

8.

Op afdelingsniveau wordt de wettelijke vernietigingsprocedure niet altijd gevolgd, mede doordat men hiermee niet bekend is.

9.

Samengevat: bovenstaande tekortkomingen (de punten 10 t/m 15) leiden tot onvolledige, ontbrekende of kwalitatief onvoldoende dossiers.

Aanbevelingen 1.

Alleen decentraal archiefbeheer toestaan als dit wordt uitgevoerd door BS11 of L620 of onder regie van deze bureaus plaatsvindt.

2.

Hybride en digitaal werken alleen toestaan als wordt voldaan aan de “Nadere regels rondom digitale archivering” en deze processen ook door de archiefinspectie zijn gecertificeerd.



Archiefruimten

Conclusie 1.

Op diverse plaatsen in deze gemeente zijn archiefbescheiden opgeslagen op plaatsen en in ruimten die niet voldoende veilig zijn.

Aanbevelingen 1.

Dynamische archiefbescheiden, die op de afdelingen bewaard moeten worden, mogen alleen worden geborgen in archiefkasten die voldoen aan artikel 3, lid 5 van de ministeriële regeling Bouw en inrichting archiefruimten en archiefbewaarplaatsen.

2.

Voor blijvende bewaring in aanmerking komende semi-statische archiefbescheiden mogen alleen worden bewaard in de kelderruimte Elckerlyc of in de archiefbewaarplaats van het RAN.

3.

Voor vernietiging in aanmerking komende semi-statische archiefbescheiden mogen alleen worden bewaard in de ruimten SH 0011/0012 (kelder Stadhuis), de ruimten H.2.15/2.16 en H. 2.18 in het gebouw Mariënbeurs, de ruimte op de tweede verdieping van Elkerlyc, EL 2.02m en de ruimte op locatie Stadsbedrijven: SB 11a. In het gebouw van de Brandweer is geen geschikte ruimte voor de bewaring van semistatische archieven.



BIJLAGE 8

VERKLARING VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN EN BEGRIPPEN

In deze bijlage zijn de afkortingen en begrippen (vakjargon uit de archiefwereld) verklaard of van een toelichting voorzien.



AO

De Administratieve Organisatie (AO), omvat het gehele complex van organisatorische maatregelen, inclusief het stelsel van maatregelen van interne controle, dat erop is gericht binnen organisaties een betrouwbare gegevensverwerking te realiseren. Een deugdelijke AO is van belang voor het besturen van de organisatie en voor het afleggen van verantwoording.

Bib

Besluit Informatiebeheer (betreft nadere uitwerking van de Nijmeegse Archiefverordening voor de uitvoering van het beheer van nog niet overgedragen archiefbescheiden).

DIV

Documentaire Informatie Voorziening (afdeling binnen gemeentelijke organisatie, in het dagelijks spraakgebruik vaak aangeduid met archief). DIV draagt zorg voor de dynamische archieven (stukken die in het algemeen niet ouder zijn dan zeven jaar).

GRP

Gemeentelijk Riolerings Plan

Metagegevens

Gegevens over gegevens. In het geval van dossierbeheer zijn het gegevens die iets aangeven over de inhoud van het dossier en wanneer en door wie het dossier is aangemaakt. Het gaat ook om gegevens over elk document dat tot het dossier behoort. Die gegevens leveren dan informatie over de inhoud van het document en de context waarin het document is opgemaakt of ontvangen. Metagegevens zijn nodig voor een goede registratie, ordening, toegankelijkheid, bewaring en tijdige vernietiging van documenten. Metagegevens zijn daarnaast ook de ‘sleutels’ waarmee documenten en dossiers gezocht en gevonden kunnen worden. Voorbeelden van bekende metagegevens zijn auteur, datum van creatie, titel en onderwerp.

RAN

Regionaal Archief Nijmegen. Het RAN draagt zorg voor de semi-statische (stukken die in het algemeen ouder zijn dan zeven jaar) en statische archieven (stukken die voor altijd bewaard dienen te worden).

SIP

Strategisch Informatie Plan



Substitutie(besluit)

Letterlijk: vervanging(sbesluit). In de archiefkunde wordt er mee bedoeld: het vervangen van archiefbescheiden door reproducties, die daarna de status van origineel krijgen. De originele bescheiden worden vervolgens vernietigd. De reproducties nemen dus volledig de plaats in van de oorspronkelijke bescheiden. Deze worden daarmee archiefbescheiden in de zin van de Archiefwet 1995 en moeten dan ook voldoen aan de eisen die worden gesteld in de Archiefregeling. Het archieftechnisch en op een systematische manier vervangen van verzamelingen van oude of nieuwe analoge documenten door een digitale versie kan alleen als hiervoor een subsitutiebesluit wordt genomen, ook wel een 'besluit tot vervanging' genoemd. Als het gaat om archiefbescheiden die volgens een selectielijst vernietigd moeten worden, dan is een besluit van de zorgdrager voldoende. Als een zorgdrager wil besluiten ook archiefbescheiden die bewaard moeten worden te vervangen, dan heeft hij daarnaast ook een machtiging nodig. Een substitutiebesluit kan alleen worden genomen als aan strikte voorwaarden is voldaan. Wil de digitale kopie als origineel gelden, dan moet de kopie niet alleen als authentiek en betrouwbaar worden gezien, maar moet ook het proces van het digitaliseren van het fysieke origineel goed ingericht zijn en dient hierop een audit plaats te vinden. Het scannen van stukken en op een CD branden is vanuit archiefwettelijk perspectief dus niet acceptabel. Een substitutiebesluit moet bekend worden gemaakt in de Staatscourant. In dat besluit legt de zorgdrager vast welke archiefbescheiden volgens welke procedures en met welke hard- en software worden vervangen. Het Regionaal Archief Nijmegen heeft in juni 2012 voor de gemeente Nijmegen, de aangesloten regiogemeenten en de gemeenschappelijke regelingen die Nijmegen als centrumgemeente hebben, een leidraad voor de vervanging van archiefbescheiden opgesteld. Deze leidraad stelt onder meer het volgende: 

De zorgdrager is, conform de Archiefwet 1995: 

Het College van Burgemeester en Wethouders;



De korpsbeheerder van de politieregio Gelderland-Zuid;



Het dagelijks bestuur van het Waterschap Rivierenland;



Het dagelijks bestuur van de gemeenschappelijke regelingen;



Het dagelijk bestuur van een (samenwerkings)orgaan dat als overheidsorgaan moet worden aangemerkt.



De zorgdrager moet zorgen dat de vervanging op zo’n manier gebeurt dat de gegevens juist en volledig worden weergegeven. Dit moet worden vastgelegd in een handboek. (…). De zorgdrager moet tevens een verklaring opmaken waarin wordt vastgelegd dat de documenten, waarvoor toestemming is verkregen, zijn vervangen en de wijze waarop dit is gebeurd. Deze verklaring wordt bewaard in het archief.



Als de vervanging blijvend te bewaren documenten betreft, dan moet de zorgdrager een machtiging verkrijgen van Gedeputeerde Staten. De verkregen machtiging dient tevens als toestemming voor het vernietigen van de oorspronkelijke documenten. De aanvraag wordt beoordeeld aan de hand van de door GS vastgestelde Beleidsregel vervanging archiefbescheiden Gelderland.



Het aanvragen van deze machtiging bij GS en het nemen van een besluit tot vervanging is in de gemeente Nijmegen door het college van Burgemeester en Wethouders gemandateerd aan de gemeentearchivaris.



VGP

Voortgangsrapportage Grote Projecten. Het VGP wordt gelijktijdig uitgebracht met de begroting en de jaarstukken aan de gemeenteraad aangeboden. In het VGP wordt de gemeenteraad geïnformeerd over het verloop (financieel en inhoudelijk) van de planexploitaties.

Wob

Wet openbaarheid bestuur.



BIJLAGE 9

OVERZICHT BELANGRIJKSTE WETTELIJKE BEPALINGEN VOOR DOSSIERBEHEER

In deze bijlage zijn de belangrijkste bepalingen opgenomen uit de Archiefwet (1995), het Archiefbesluit (1995), de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) en de Archiefregeling (2010) voor de vorming, het beheer en de archivering van de dossiers van de gemeente.



Archiefwet (1995) Artikel 3 De overheidsorganen zijn verplicht de onder hen berustende archiefbescheiden in goede, geordende en toegankelijke staat te brengen en te bewaren, alsmede zorg te dragen voor de vernietiging van de daarvoor in aanmerking komende archiefbescheiden. Artikel 30 Overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening, welke aan gedeputeerde staten wordt medegedeeld, dragen burgemeester en wethouders zorg voor de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen. Artikel 32, lid 2 Ten aanzien van het beheer van de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen, voorzover deze archiefbescheiden niet zijn overgebracht naar een archiefbewaarplaats, is, onder de bevelen van burgemeester en wethouders, met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet belast de gemeentearchivaris. Met betrekking tot dit toezicht stelt de gemeenteraad een verordening vast, welke aan gedeputeerde staten wordt medegedeeld.

Archiefbesluit (1995) Artikel 14. De zorgdragers, genoemd in de artikelen 23, eerste lid, en 41, eerste lid, van de wet stellen ten aanzien van hun archiefbescheiden beheersregels vast. Zij voorzien in voldoende ruimte voor hun archiefbescheiden en zij stellen voldoende, deskundig personeel aan.

Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden (2002) Artikel 2 (gelijk aan artikel 17 in de Archiefregeling 2010) De zorgdrager zorgt ervoor dat van elk van de archiefbescheiden te allen tijde kan worden vastgesteld: a. de inhoud, structuur en vorm bij het ontstaan, één en ander voor zover de inhoud, structuur en vorm kenbaar moesten zijn voor de uitvoering van het betreffende werkproces; b. op welk tijdstip en uit hoofde van welke taak of handeling het door het overheidsorgaan werd ontvangen of opgemaakt; c. de samenhang met de andere door het overheidsorgaan ontvangen en opgemaakte archiefbescheiden. Artikel 3 (vervangen door artikel 18 en 19 in de Archiefregeling 2010) De zorgdrager zorgt ervoor dat de onder hem ressorterende overheidsorganen beschikken over een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht, geordend overeenkomstig het ten tijde van de vorming van het archief daarvoor geldende documentaire structuurplan, van: a.

de bij dat overheidsorgaan berustende archiefbescheiden;

b.

de bestanden waarin deze bewaard worden, met daarin tenminste de in artikel 9 bedoelde gegevens, alsmede de verblijfplaats van de archiefbescheiden.



Artikel 4 (vervangen door artikel 20 in de Archiefregeling 2010) De zorgdrager zorgt ervoor dat het archiefbeheerssysteem de toegankelijke staat van archiefbescheiden waarborgt, zodanig dat: a.

elk van de archiefbescheiden binnen een redelijke termijn kan worden gevonden, hetzij aan de hand van een onderwerp dat in het stuk is behandeld, hetzij aan de hand van het werkproces uit hoofde waarvan het stuk is ontvangen of opgemaakt, hetzij aan de hand van de afzender, dan wel de datum en het nummer dat door de afzender aan het stuk is gegeven, hetzij aan de hand van het nummer waaronder het stuk bij het ontstaan is geregistreerd;

b.

elk van de archiefbescheiden binnen een redelijke termijn leesbaar of waarneembaar te maken is.

Archiefregeling (2010) Artikel 16. Kwaliteitssysteem (nieuw ten opzichte van de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden 2002) De zorgdrager zorgt ervoor dat het beheer van zijn archiefbescheiden voldoet aan toetsbare eisen van een door hem toe te passen kwaliteitssysteem. Artikel 17. Context en authenticiteit (gelijk aan artikel 2 uit de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden 2002) De zorgdrager zorgt ervoor dat van elk van de archiefbescheiden te allen tijde kan worden vastgesteld: a.

de inhoud, structuur en verschijningsvorm bij het ontvangen of opmaken ervan door het overheidsorgaan, een en ander voor zover deze aspecten kenbaar moesten zijn voor de uitvoering van het betreffende werkproces;

b.

wanneer, door wie en uit hoofde van welke taak of werkproces het door het overheidsorgaan werd

c.

de samenhang met andere door het overheidsorgaan ontvangen en opgemaakte archiefbescheiden.

ontvangen of opgemaakt;

Artikel 18. Overzicht en ordeningsstructuur (vervanging van artikel 3 uit de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden 2002) De zorgdrager zorgt ervoor dat de onder hem ressorterende overheidsorganen beschikken over een actueel, compleet en logisch samenhangend overzicht van de bij dat overheidsorgaan berustende archiefbescheiden, geordend overeenkomstig het ten tijde van de vorming van het archief daarvoor geldende ordeningsstructuur. Artikel 19. Metagegevensschema en metagegevens (vervanging van artikel 3 uit de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden 2002) De zorgdrager koppelt aan archiefbescheiden metagegevens aan de hand waarvan te allen tijde de aspecten, bedoeld in artikel 17, kunnen worden herleid. Artikel 20. Toegankelijke staat (vervanging van artikel 4 uit de Regeling geordende en toegankelijke staat archiefbescheiden 2002) De zorgdrager zorgt ervoor dat het archiveringssysteem de toegankelijke staat van archiefbescheiden waarborgt, zodanig dat elk van de archiefbescheiden binnen een redelijke termijn kan worden gevonden aan de hand van de daaraan gekoppelde metagegevens of door middel van een andere ontsluitingsmethode.


Het Rekenkameronderzoek naar dossierbeheer is afgerond. Wij bieden u hierbij met veel genoegen het rapport en bijbehorende bijlagenboek aan

Recommend Documents