Dit document biedt een inkijk in de ambities en plannen waar wij in verschillende gemeenten onder de noemer ‘het nieuwe samenwerken’ (niet te verwarren met ‘het nieuwe werken’) bij betrokken zijn geweest. Het reflecteert de invulling van een nieuwe strategische rol van gemeenten i.c.m. de noodzaak efficiënter met middelen om te gaan.
‘Het nieuwe samenwerken’ 1.
Wat wordt bedoeld met ‘het nieuwe samenwerken’?
1.1
Aanleiding
Binnen verschillende gemeentelijke organisaties is een heroriëntatie op het gebied van de eigen gewenste rol en positie gaande en zijn strategische doelstellingen geformuleerd in de trant van: −
−
−
Onze organisatie is een topdienstverlener, die de veranderde verwachtingen (meer aan de markt laten, beter dienstverlenen, meer gericht op toegevoegde waarde, meer strategisch-tactisch opereren, werken binnen afgesproken budgettaire kaders) waarneembaar in tactische doelen en in concreet ander gedrag van onze professionals heeft vertaald. Onze organisatie is partner, regisseur en facilitator richting (markt)partijen/ stakeholders. We beschikken daartoe over de vereiste proceskennis en deskundigheid. Klanten ervaren van onze organisatie een integrale, afgestemde dienstverlening door interne (en externe) bundeling van deskundigheden en producten, en krijgen in hun ogen wat zij als opdrachtgever hebben gevraagd.
Op deze gewenste positionering wordt ook wel het label ‘het nieuwe samenwerken’ geplakt. Aangezien ‘het nieuwe samenwerken’ (zoals al in de omschrijving besloten) nieuw is, is het geen uitgekristalliseerd en volledig geïmplementeerd concept. Het is dan ook de bedoeling om het begrip (met de associaties die het oproept) te concretiseren en binnen de organisatie in de handelingspraktijk handen en voeten te geven.
1.2
Waarom wil men dit?
Er zijn redenen van diverse aard die maken dat de aandacht voor en het waarmaken van ‘het nieuwe samenwerken’ in de belangstelling staat. Een aantal genoemde redenen: Verwachtingen van bestuur: Het bestuur verwacht nadrukkelijk dat in samenwerking met (markt)partijen wordt gewerkt aan de ontwikkeling van de stad: naast de noodzaak tot meer zakelijkheid, wordt geconcludeerd dat de organisatie haar klantgerichtheid en het managen van de zakelijke relaties moet verbeteren en een veel meer regisserende en toetsende rol moet ontwikkelen. De organisatie moet daar een antwoord op geven. Verwachtingen van klanten en (markt)partijen: Klanten en marktpartijen verwachten een andere positie van de gemeentelijke organisatie: meer in samenwerking met externe partijen, meer overlaten aan de markt. Ook de verwachtingen van opdrachtgevers 1
worden scherper: meer richten op wat de klant vraagt, op efficiëntie, op tijdigheid (en niet op wat wij goed vinden voor de klant). Participatie van ‘stakeholders’ bij ontwikkeling en beheer van de stad wordt belangrijk gevonden. Verbindend vermogen, voorspelbaar gedrag en het zijn van een betrouwbare overheid zijn belangrijk. De organisatie moet op deze verwachtingen inspelen. Financiële druk: Door de financiële krapte is de noodzaak groot om effectiever en efficiënter met overheidsmiddelen om te gaan. Wegen zoeken om zelf efficiënter te werken en wegen zoeken om in samenwerking met betrokken partijen tot een effectievere inzet van (gezamenlijke) middelen te komen. In dit verband komt het zogenaamde Lean Management voor overheidsorganisaties steeds vaker als methode naar voren (zie ‘Een Lean Overheid – Lean Management voor overheidsorganisaties, 2009).
1.3 •
•
•
1.4
Voor wie is ‘het nieuwe samenwerken’? De bestuurlijke opdrachtgever = het gemeentebestuur: Bestuurlijke opdrachtgevers stellen verwachtingen ten aanzien van de ambtelijke organisatie, die uiteraard van gemeente tot gemeente verschillen. Maar in het algemeen wil het bestuur dat de ambtelijke organisatie met minder middelen tenminste gelijke kwaliteit levert, dat er strak binnen de budgettaire kaders prestaties worden geleverd, dat ontwikkeling, voorziening en beheer van de stad in interactie met gebruikers worden vormgegeven en (vaak) dat de gemeente een meer regisserende rol vervult. De ambtelijke opdrachtgever = de directie: In het verlengde hiervan formuleren directies doelstellingen die onder de noemer ‘het nieuwe samenwerken’ kunnen worden samengevat. De ambitie is helder, de wijze waarop dit in de organisatie wordt geïmplementeerd nog wel eens bron van discussie Gebruikers/afnemers van onze diensten: ‘Het nieuwe samenwerken’ stimuleert betrokkenheid van gebruikers en daarmee de betrokkenheid bij (de ontwikkeling en beheer van) de stad en draagt daarmee bij aan een duurzame en op gemeenschapszin gerichte ontwikkeling en beheer van de stad.
Wat is ‘Het Nieuwe Samenwerken’?
Zonder in een te ver voerende definitiediscussie te vervallen wat ‘het nieuwe samenwerken’ nu precies is (het gaat om de idee erachter) hanteren we hier de volgende duiding.
2
Het nieuwe samenwerken ≈ Een door de overheid gevolgde wijze van ontwikkeling (vorm geven) en beheer (in vorm houden) van de stad, waarbij • alle relevante stakeholders/gebruikers betrokken zijn, • ervan uit wordt gegaan dat marktpartijen eindverantwoordelijk kunnen zijn bij de realisatie van plannen en daartoe door de overheid gestimuleerd en gefaciliteerd worden, • de overheid derhalve niet zomaar de rol van bepalende partij (‘staatsapparaat’) speelt, maar vooral die van regisseur, kader steller, facilitator en partner (zie hierna). Beoogde effecten zijn • door stakeholders/gebruikers gedragen ontwikkeling en invulling van de stad, • toename van investeringen in ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid door participatie van marktpartijen • een overheid, die snelheid en efficiëntie in uitvoering van gezamenlijke plannen stimuleert (bv ook m.b.v. vergunningverlening en handhaving).
1.5
Welke rollen kunnen we onderscheiden?
Bij de implementatie van ‘het nieuwe samenwerken’ komen steeds een aantal rollen naar voren die de overheid zou moeten vervullen:
Rollen van de overheid bij ‘het nieuwe samenwerken’ (zie voor uitwerking verderop): • •
• • •
Regisseur: de overheid neemt het voortouw bij het samenwerkingsproces met de stakeholders en stelt zich op als verbindende partij; Visievormer c.q. kadersteller: de overheid biedt (vanuit de haar toebedeelde publiekmaatschappelijke verantwoordelijkheid) een visie, een kader van uitgangspunten, waarbinnen ontwikkelingen plaats moeten vinden; Facilitator: de overheid neemt maatregelen (bv. vergunningverlening en toezicht) die ertoe leiden dat partijen snel en efficiënt tot realisatie van ontwikkel- en beheerplannen kunnen overgaan; Partner: de overheid levert waar nodig een actieve bijdrage (bv. specifieke investeringen, planontwikkeling) om investeringen door marktpartijen te stimuleren en aantrekkelijk te maken; Borger: de overheid investeert waar nodig in specifieke maatschappelijke interventies, die bijdragen aan de stadsontwikkeling.
Bij het waarmaken van deze rollen spelen alle vakafdelingen + afdeling communicatie een rol, en leveren stafafdelingen (verschillende) bijdragen om ‘het nieuwe samenwerken’ te ondersteunen. De rol van de overheid als dienstverlener wordt ook wel genoemd. Met deze rol lijkt bij doorvragen vaak een combinatie van bovenstaande rollen te worden bedoeld, vandaar dat we deze rol hier niet apart onderscheiden.
In het vervolg kijken wij naar wat ‘het nieuwe samenwerken’ voor rol, positie en opstelling van de organisatie betekent. 3
2.
Betekenis van ‘het nieuwe samenwerken’ i.t.v. veranderbeweging
Hieronder volgt een aantal voorbeelden van de verandering die ‘het nieuwe samenwerken’ binnen gemeentelijke organisaties met zich meebrengt (afhankelijk van de organisatiecultuur).
2.1
Focus van ‘het nieuwe samenwerken’
1. Gebiedsontwikkeling • Niet de ‘sectorale’ invalshoeken, ambities en verantwoordelijkheden staan centraal, maar het gebied en het vraagstuk/opgave binnen dat gebied. • Niet de oriëntatie op de ‘eigen kavel’ staat centraal, maar de bijdrage die kavel en bebouwing kunnen leveren aan het grotere, omringende gebied. • Niet alleen de oriëntatie op (de intrinsieke waarde van) een project staat centraal, maar ook de samenhang en synergie met omliggende voorzieningen en nieuwe projecten. • De veranderbeweging die dit kan betekenen: Van... − Sectoraal, verkokerd − Projectoriëntatie − Mijn vakinhoud staat centraal
... naar ‘het nieuwe samenwerken’ − De opgave van het gebied centraal − Oriëntatie op de context van het project − Hoe kan ik met mijn vakinhoud waarde leveren aan de aanpak van het vraagstuk en verbinden met de vragen in het gebied
2. Verbinden van invalshoeken • Niet onze opvattingen en eigen invalshoek bij opgaven staan centraal, maar de afstemming tussen verschillende dimensies (sociaal, fysiek, economisch, cultureel). • Niet de wensen van alleen de huidige betrokkenen (bewoners, bedrijven) staan centraal (‘het hier en nu’), maar ook die van toekomstig (gewenste) betrokkenen (‘het perspectief’). • Niet alleen het eigen gebied staat centraal, maar er wordt gekeken naar effecten op verschillende schaalniveaus. • De veranderbeweging die dit kan betekenen: Van... − Culturele kwaliteit centraal
− − − −
Eigen dimensie (alleen sociaal, fysiek, cultureel of economisch) centraal Belangen in het hier en nu kwaliteit Projectoriëntatie Mijn belang bovenaan
... naar ‘het nieuwe samenwerken’ − Duurzaamheid (= gebruikswaarde, toekomstwaarde en culturele waarde) centraal − Andere dimensies (m.n. sociaal) vertrekpunt − Wensen op langere termijn meenemen − Bredere context kennen en snappen − Aanzetten tot synergie centraal
4
− −
2.2
Zenden: wat wil ik bereiken? Expertorganisatie
− −
Ontvangen/luisteren: wat speelt er hier? Verbindingsorganisatie
Rollen bij ‘het nieuwe samenwerken’
1. Regie voeren • Gezamenlijk werken aan meerwaarde is het uitgangspunt bij ‘het nieuwe samenwerken’, maar deze meerwaarde komt niet vanzelf. Realisatie van integrale oplossingen voor (gebieds)vraagstukken vereist echte samenwerking tussen partijen en het afstemmen van opvattingen en (opportunistische) belangen en ambities. • Samenwerking bij stedelijke ontwikkeling wordt gezien als een proces, dat door meerdere betrokken partijen wordt gedragen, maar de keerzijde daarvan is dat niemand ‘de baas’ is. Wie neemt het voortouw? • Om dit probleem op te lossen komt het concept van (gebieds)regisseur naar voren: één partij neemt de verantwoordelijkheid op zich om tot de ontwikkeling van een gebied te komen. De regisseur spant zich in om de spelers in een gebied bijeen te brengen en aan te zetten tot gedrag dat de kwaliteit van het gebied verbetert. • De overheid c.q. de gemeente wordt gezien als de aangewezen partij om de regisseursrol te vervullen. • De veranderbeweging die dit kan betekenen: Van... − Gericht op de eigen inhoud en inbreng
− − −
‘ baas’ (met macht) Zelf (inhoudelijk) de centrale rol willen spelen Inhoud bovenaan
... naar ‘het nieuwe samenwerken’ − Loskomen van de eigen inhoud en sturen op een proces dat tot gezamenlijke richting leidt − ‘ leider’ (met gezag) − Partijen helpen hun inbreng te leveren −
Processturing centraal stellen
2. Visievormen en kaders stellen (t.b.v. ‘ loslaten’) • In beginsel betekent ‘het nieuwe samenwerken’ en de regisserende rol van de gemeente dus niets meer en niets minder dan dat de regisseurs partijen uit een gebied bij elkaar brengen en hen aanzetten tot het formuleren van een ontwikkelrichting en de bijdrage aan de realisatie daarvan. Regisseurs moeten dat in elk geval goed kunnen. • Om tenminste drie redenen echter wordt alleen de regisseursrol vervullen door de gemeente als ontoereikend beschouwd: o Een stad heeft problemen die zij op moet lossen en ambities die zij wil bereiken. De gemeente heeft een publiek-maatschappelijke verantwoordelijkheid te vervullen (het publieke belang te behartigen) waarvoor zij is aangesteld. Deze verantwoordelijkheid hoeft niet parallel te lopen met dat wat betrokkenen voor zichzelf in een bepaald gebied zouden willen. 5
•
•
o Als in alle gebieden betrokkenen hun eigen voorzieningenniveau vaststellen, dan kan dit op stedelijk niveau ongewenste of sub-optimale effecten hebben. Men kan bovendien op ontwikkelingen uitkomen die voor de huidige gebruikers van waarde is, maar waarbij geen rekening is gehouden met toekomstontwikkelingen, zodat voorzieningen op termijn inadequaat zijn. o Van een regisseur wordt, ondanks de nadruk op de procesregie, in de regel een globale keuze gevraagd. Zo geven externe partijen in het algemeen ook aan: geef ons kaders, zodat wij kunnen ontwikkelen. Geredeneerd vanuit de in beginsel kaderloze regisseursrol (alles is goed, als we het maar eens zijn) betekent dit dat er behoefte en noodzaak is tot het begrenzen van de ruimte waarbinnen ontwikkeld kan worden. Het betekent dat de gemeente, vanuit haar publiek-maatschappelijke en integrale verantwoordelijkheid over de gebieden heen, visie ontwikkelt op de strategische stedelijke ontwikkeling en beheer en dat het kaders moet stellen als randvoorwaarden voor ontwikkelingen. Binnen die kaders kan de regisseursrol worden vormgegeven. Kunnen externe partijen bij de invulling betrokken zijn. De gemeente heeft derhalve naast de regisserende rol in elk geval ook een visievormende en kaderstellende rol. Vertegenwoordigers van de gemeente moeten deze rollen tegelijk adequaat kunnen vervullen. De vraag is dan onmiddellijk: wat zijn de juiste kaders? Als kaders de ruimte die aan (markt)partijen wordt gelaten moeten begrenzen, wat willen we dan begrenzen? Binnen de onze organisatie wordt het begrip ‘kaders’ vaak in combinatie met enerzijds ‘kwaliteitsborging’ en anderzijds met ‘loslaten’ gebruikt. Dat kan erop duiden dat gemeentelijke professionals juist moeite hebben om partijen de ruimte te geven. In dat licht is het interessant (en noodzakelijk) om kritisch te kijken naar het gebruiksnut van door de gemeente gehanteerde kaders: welke kaders willen we gebruiken en waarvoor zijn ze eigenlijk bedoeld? Voor partijen om daarbinnen speelruimte te hebben? Of voor onszelf, om dat wat we eigenlijk zélf willen realiseren dicht te timmeren? Maar dan is er eigenlijk geen sprake van ‘loslaten’ en zijn kaders een andere manier om onze eigen invalshoeken dominant te verklaren. Dan zou er van ‘het nieuwe samenwerken’ in de praktijk weinig overblijven! Kortom: het is van belang om kritisch te zijn over welke kaders echt relevant zijn vanuit de integrale publiek-maatschappelijke rol en hoe die kaders tegelijk ruimte scheppen voor partijen om bij te dragen (of zelf vorm te geven!) aan de ontwikkeling van de stad De veranderbeweging die dit kan betekenen: Van... − Richting bepalen − Dichttimmeren − Detailgerichtheid − Regels en randvoorwaarden formuleren
... naar ‘het nieuwe samenwerken’ − Essentiële belangen in kaders borgen − Kaders die ruimte bieden (‘loslaten’) − Grote lijnen (‘strategisch-tactisch’) − Gewenste effecten formuleren
3. Optimaliseren van inzet van middelen – meer bereiken met minder zelf doen, maar door te sturen op effect
6
•
•
•
•
•
Er kleeft nog een andere verwachting aan ‘het nieuwe samenwerken’ en dat is dat het ook tot efficiency leidt: dat er in gebieden meer gerealiseerd kan worden met (geredeneerd vanuit de gemeente) efficiënter inzet van mensen en middelen. De verwachting (en de druk op het waarmaken daarvan) komt voort uit de beperking van beschikbare middelen. Een manier om daarmee om te gaan is marktpartijen en stakeholders meer de ruimte te geven om zelf vorm te geven aan de gebieden. De opgave voor de gemeente is om dat (met effectieve kaders) aantrekkelijk te maken en door partijen te faciliteren om snelheid te kunnen maken, of door als partner op te treden door zelf te investeren om investeren door marktpartijen aantrekkelijk te maken. De wens tot ‘efficiënter werken’ komt ook voort uit de constatering dat het in sommige gemeentelijke organisaties zakelijk en binnen budgetten werken verbetering behoeft. De noodzaak om binnen budget te presteren, en de wenselijkheid efficiencywinsten te behalen, is groot. Dat betekent dat verlangd wordt dat bedrijfsmatig strak wordt gewerkt en dat er in ‘het nieuwe samenwerken’ tegelijk gezocht moet worden naar efficiencymogelijkheden. Om dit handen en voeten te geven wordt inmiddels in toenemende mate gewerkt met de principes en werkwijze van ‘Lean Management’. Lean Management zet namelijk aan tot de combinatie van én efficiënt werken én kwaliteitsverbetering. De veranderbeweging die dit kan betekenen: Van... − Gericht op het vak
3.
− −
Kritisch op inhoudelijke kwaliteit Bevragen, zelf idee uitwerken en vervolgens proberen te ‘verkopen’
− −
Hoeder van de procedure Top-down ‘supercontrol’
... naar ‘het nieuwe samenwerken’ − Ook gericht op binnen bedrijfsmatige kaders werken − Kritisch op effectiviteit en efficiënt werken − Partijen direct meenemen in randvoorwaarden en richting laten bepalen (sneller) − Hoeder van het mogelijk maken (‘effect’) − Sturing op ‘selfcontrol’ en verantwoording
Professionaliteit
Het bovenstaande leidt tot de vraag: wat betekent dit voor de professionals? Wat moeten zij kunnen en in gedrag laten zien om ‘het nieuwe samenwerken’ waar te maken? Wat is ‘professionaliteit’ in deze context? Een definitie daarvan die wordt gehanteerd is:
Professionaliteit = inhoudelijke deskundigheid + procesbekwaamheid + bedrijfsmatigheid
Deze definitie sluit aan op wat van professionals in het licht van ‘het nieuwe samenwerken’ wordt verlangd:
7
•
•
•
Inhoudelijke deskundigheid = o kaderstellende rol kunnen vervullen (inhoudelijke, stedelijke en gebiedskaders kennen en kunnen toepassen) o kunnen schakelen tussen verschillende schaalniveaus (weten wat er in het gebied waarin een project wordt uitgevoerd en in de gebieden daaromheen speelt) o vakinhoudelijke deskundigheid (als een element binnen het integrale vraagstuk) kunnen inbrengen zonder het dominant centraal te stellen procesbekwaamheid (‘meta-kennis’) = o regisseursrol kunnen vervullen (partijen en belangen bij elkaar kunnen brengen, verschillen kunnen overbruggen, conclusies kunnen trekken) o faciliterende rol kunnen vervullen (partijen vanuit kaders kunnen helpen om uitvoering snel te kunnen realiseren) bedrijfsmatigheid = o welbewust sturen op binnen budgettaire kaders presteren o gericht zijn op mogelijkheden om efficiënter te kunnen werken
Er wordt dus veel van professionals gevraagd in het kader van ‘het nieuwe samenwerken’. Maar kan de organisatie zich dit appèl wel veroorloven? In tijden van bezuiniging bestaat de neiging om de control op prestaties meer te centraliseren, meer top-down volgens het ‘command & control’ principe in te richten. Die neiging is begrijpelijk en soms ook terecht, omdat de centraal gestelde sturingdoelen niet altijd even scherp geformuleerd zijn. Zonder heldere doelen en verantwoordingsstructuur zijn mensen niet op prestaties afrekenbaar. Maar de oplossing voor dit probleem is niet, zoals de neiging nog wel eens wil zijn, gelegen in verdergaande centralisering van de control. Maar juist in de combinatie van centrale control, gericht op heldere resultaatdoelen en verantwoording en zogenaamde ‘selfcontrol’ lager in de organisatie, omdat dit een snellere bijsturing mogelijk maakt. En dat betekent dat het meer ‘in control’ komen van een organisatie meestal niet een kwestie van meer controlinstrumentarium is, maar van scherper benutten van het aanwezige instrumentarium. De culturele kant van ‘control’ is een niet te onderschatten aandachtspunt (zie elders over ‘in control, supercontrol en selfcontrol’ en ‘doelstellingen formuleren’).
4.
Formuleren en hanteren van kaders
We gaan nu nog wat dieper in op het formuleren en hanteren van kaders. Aan kaders kleeft iets ‘dubbels’. Kaders begrenzen de ruimte waarbinnen (markt)partijen kunnen werken en zij dienen om een bepaald collectief belang te borgen. Maar kaders begrenzen ook weer het ‘loslaten’ en de creativiteit van partijen. Hoe meer kaders we hanteren, hoe minder er dan sprake is van écht loslaten. Het is dus zaak om heel kritisch te zijn op doel en nut van kaders die we hanteren. Kortom: welke kaders hanteren wij, wat bieden deze kaders voor de gemeente/onze organisatie en voor andere partijen (in het licht van ‘het nieuwe samenwerken’)? Waarom zijn ze écht nodig? En hoe hanteren wij ze (in het licht van ‘loslaten’)?
8
Bij een gespreksrondgang over hoe en welke kaders geformuleerd en gehanteerd dienen te worden komen een aantal overwegingen naar voren: ◦
◦
◦
◦
◦
Het formuleren en stellen van kaders is een houdingskwestie. ‘Het nieuwe samenwerken’ zet aan tot een andere houding t.o.v. ontwikkeling en beheer van de stad, dus zou het ook moeten aanzetten tot een herbezinning op hoe wij daarbij kaders hanteren. Er wordt wel gesproken over een paradigmaverandering. Het startpunt van denken over wenselijke kaders is dan niet meer ‘wat willen wij voorschrijven i.t.v. randvoorwaarden’, maar ‘welke dynamiek, wensen en ideeën over ontwikkeling en beheer van de stad ontwaren wij in de omgeving en hoe kunnen wij daarop inspelen’. De vraag is voorts (vanuit het, overigens abstracte, publieke belang): welke dynamiek in de stad willen wij wél en welke niet faciliteren, en welke belangen dienen we daarbij? Dit zou dan praktisch betekenen dat we geen randvoorwaarden meer stellen, maar aan partijen en ontwikkelaars aangeven: ‘wij willen deze en deze effecten (belangen) bereiken, laat zien hoe je daar invulling aan geeft’ of ‘geef aan hoe wij daarbij kunnen helpen’. Dit kan leiden tot nieuwe type kaders, zoals publiek-private contractvormen. Bij het inzetten van kaders speelt de betrouwbaarheid van de overheid een belangrijke rol. Stakeholders moeten erop kunnen vertrouwen dat wij er als overheid zijn om belangen van partijen te registreren en daar zorgvuldig mee om te gaan. Het gaat dan in elk geval over het scheppen van duidelijkheid over welk type ontwikkeling van de stad wij willen faciliteren, duidelijkheid over afspraken die wij met partijen maken en zorgen dat de afspraak met de één afspraken met de ander niet weer in de weg zit (geen onderling concurrerende afspraken). De vraag en uitdaging blijft dan echter nog steeds: hoever gaan wij met onze inhoudelijke kadering. Wanneer is het nog borgen van publieke belangen en ‘kwaliteit’ en het stimuleren van de creativiteit van partijen? En wanneer is het argument van ‘publiek belang’ en ‘kwaliteit’ de schaamlap om onze eigen normen door te drukken, waardoor we ook de creativiteit van partijen onbenut laten? Het is waardevol en wezenlijk als men daar vooral ook naar elkaar eerlijk en kritisch in is.
9
