Handreiking rekenkameronderzoek lokaal re-integratiebeleid

Handreiking rekenkameronderzoek lokaal re-integratiebeleid


NVRR, februari 2012

Samenstelling werkgroep handreiking rekenkameronderzoek lokaal re-integratiebeleid: Corine Baarda (Rekenkamer Arnhem) Mario van den Berg (Rekenkamer Utrecht) Marcella van Doorn (Rekenkamer Metropool Amsterdam) Marc van Eck (Algemene Rekenkamer) Jeroen Freriks (Algemene Rekenkamer) Ronnie Takens (Algemene Rekenkamer) Met dank aan: Gijsbert van Weelden (Rekenkamercommissie Schagen-Zijpe) Wim Eiselin (Rekenkamercommissie Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout) De handreiking is tot stand gekomen in overleg met de commissie Kwaliteitszorg van de NVRR.

© 2012 NVRR Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de rechthebbende(n).


Inhoud

Samenvatting

1

1

Inleiding

5

2 2.1 2.2

Oriëntatie Bepalen insteek en omvang onderzoek Oriëntatie en risicoanalyse

6 6 8

3 3.1 3.2 3.3 3.4

Beleid Inleiding Onderzoeksthema beleidsdoelen en hun totstandkoming Onderzoeksthema onderbouwing van het beleid Onderzoeksthema rechtmatigheid van het beleid

10 10 11 18 23

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8

Uitvoering Inleiding Onderzoeksthema diagnose Onderzoeksthema klantmanagement Onderzoeksthema klantregistratie Onderzoeksthema inzet van instrumenten Onderzoeksthema inkoop van instrumenten Onderzoeksthema samenwerking Onderzoeksthema werkgeversdienstverlening

26 26 27 29 31 33 35 37 40

5 5.1 5.2 5.3

Resultaten en kosten Inleiding Onderzoeksthema resultaten Onderzoeksthema kosten

42 42 42 48

6 6.1 6.2

Informatievoorziening, verantwoording en evaluatie Inleiding Onderzoeksthema managementinformatie

52 52 52


6.3

Onderzoeksthema informatievoorziening aan de gemeenteraad

55

Bijlage

58

Analyse administratieve gegevens

Literatuurlijst

60


Samenvatting

Deze handreiking is bestemd voor lokale rekenkamers die onderzoek gaan doen naar het re-integratiebeleid in hun gemeente. De handreiking richt zich op het re-integratiebeleid op grond van de Wet werk en bijstand (naar verwachting per 1 januari 2013 de Wet werken naar vermogen). Re-integratiebeleid is een breed onderwerp. Daarom bestaat de handreiking uit verschillende onderzoeksthema’s, waaruit lokale rekenkamers voor hun onderzoek een keuze uit kunnen maken. De afbakening van het onderzoek komt aan de orde in hoofdstuk 2. In de vier volgende hoofdstukken behandelen we in elke paragraaf een onderzoeksthema. Bij elk thema geven we suggesties voor onderzoeksvragen, normen en methoden. We verwijzen daarbij naar rapporten van lokale rekenkamers die al onderzoek hebben gedaan op het betreffende gebied. Beleid (hoofdstuk 3) Beleidsdoelen en hun totstandkoming (paragraaf 3.2) De kwaliteit van beleidsdoelstellingen is een geliefd onderwerp van rekenkameronderzoek. Hierbij kunnen onderzoekers niet alleen kijken naar normen zoals SMART, maar ook aandacht te hebben voor de rol van de gemeenteraad en het college bij het formuleren van de beleidsdoelen. Onderbouwing van het beleid (paragraaf 3.3) Bij de onderbouwing van beleid, ook wel beleidstheorie genoemd, komt aan de orde hoe de rekenkamer kan beoordelen of de gemeente het beleid op de juiste manier heeft onderbouwd. De uitvoerbaarheid van het beleid maakt hiervan ook deel uit. Rechtmatigheid van het beleid (paragraaf 3.4) Dit onderzoeksthema gaat over de vraag of het gemeentelijk reintegratiebeleid voldoet aan de voorwaarden die worden gesteld vanuit weten regelgeving, bestuurlijke afspraken tussen Rijk en gemeenten en de re-integratieverordening van de gemeente zelf.

1


Uitvoering (hoofdstuk 4) Diagnose (paragraaf 4.2) Inschatting van de kwaliteiten, belemmeringen, kansen en mogelijkheden van de werkzoekende is een elementair onderdeel van re-integratiebeleid. Hoe kan de rekenkamer onderzoeken of de diagnose tijdig en juist wordt uitgevoerd? Klantmanagement (paragraaf 4.3) Werkcoaches bieden ondersteuning bij de uitvoering van het reintegratiebeleid van een gemeente. Een rekenkameronderzoek kan zich bijvoorbeeld richten op de taken van werkcoaches, hun competenties, de omvang van de caseload of de samenwerking met re-integratiebureaus. Klantregistratie (paragraaf 4.4) Een adequate registratie van klantinformatie is vereist voor het uitvoeringproces en voor de beleidsvorming. Rekenkamers kunnen onderzoeken welke informatie wordt vastgelegd, of deze informatie juist en toegankelijk is en of de informatie ook wordt benut door de klantmanagers en beleidsmakers. Inzet van instrumenten (paragraaf 4.5) Welke instrumenten zet de gemeente in om cliënten te begeleiden naar werk? Welke instrumenten zijn er voor welke doelgroepen, in hoeverre sluiten de doelen van de trajecten aan bij het klantenbestand en wat zijn de succes- en faalfactoren van instrumenten? Inkoop van instrumenten (paragraaf 4.6) Hierbij gaat het om de keuze die gemeenten moeten maken tussen het zelf aanbieden en het uitbesteden van instrumenten. Een rekenkameronderzoek kan inzoomen op het verloop van de besluitvorming over het al dan niet inkopen van instrumenten, de afspraken die gemeenten en re-integratiebureaus met elkaar maken en de effectiviteit van ingekochte instrumenten. Samenwerking (paragraaf 4.7) Dit onderzoeksthema betreft de samenwerkingsrelaties die de gemeente onderhoudt bij de uitvoering van de Wwb, bijvoorbeeld met gemeenten en UWV. In deze paragraaf komt met name de samenwerking binnen een intergemeentelijke sociale dienst (ISD) aan de orde. Een interessante vraag voor

2


rekenkamers is hoe de raad betrokken is bij het functioneren van de ISD. Werkgeversdienstverlening (paragraaf 4.8) Uitstroom naar werk is altijd een belangrijke doelstelling van het re-integratiebeleid. Om dit te realiseren komt een goed netwerk met werkgevers van pas. Met de Wet werken naar vermogen wordt de werkgeversbenadering naar verwachting nog belangrijker. Hoe is de werkgeversbenadering georganiseerd, welke werkgevers worden bereikt en hoe ervaren zij de dienstverlening? Resultaten en kosten (hoofdstuk 5) Resultaten (paragraaf 5.2) Rekenkamers kunnen zorgen voor een beter inzicht in de resultaten van het re-integratiebeleid. Zo kan worden onderzocht hoeveel trajecten of diensten zijn ingezet, wat daarvan het effect is geweest (uitstroom naar werk en verkleinen afstand tot de arbeidsmarkt) en of de uitstroom duurzaam is geweest. Ook kan worden gekeken welke verklaringen er zijn voor de gerealiseerde effecten. Kosten (paragraaf 5.3) Een rekenkameronderzoek kan inzicht geven in de kosten van reintegratie. Onderzoeksvragen kunnen zijn wat de ontwikkeling van de uitgaven over een aantal jaren is en of er sprake is van een tekort of overschot op het participatiebudget. Eventueel kan worden onderzocht wat de gemiddelde kosten zijn om één werkzoekende te laten uitstromen naar werk. Informatievoorziening, verantwoording en evaluatie (hoofdstuk 6) Managementinformatie (paragraaf 6.2) In veel gemeenten ontbreekt het aan voldoende informatie om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale reintegratiebeleid te kunnen beoordelen. Het is daarom nuttig om in het onderzoek aandacht te besteden aan de beschikbaarheid van informatie. Behandeld worden de beschikbaarheid van managementinformatie en het gebruik ervan voor het (bij)sturen van het re-integratiebeleid.

3


Informatievoorziening aan de gemeenteraad (paragraaf 6.3) Om zijn controlerende en sturende rol te kunnen vervullen is het belangrijk dat de gemeenteraad inzicht heeft in de resultaten van het re-integratiebeleid. Aan de orde komt oe kan worden onderzocht of de informatie die de gemeenteraad ontvangt bruikbaar en betrouwbaar is en hoe de raad deze informatie gebruikt om het beleid bij te sturen.

4


1

Inleiding

Deze handreiking is het resultaat van een samenwerking tussen lokale rekenkamers en rekenkamercommissies en de Algemene Rekenkamer. De handreiking is bestemd voor lokale rekenkamers of rekenkamercommissies die onderzoek willen gaan doen naar het re-integratiebeleid in hun gemeente Re-integratie is een onderwerp dat vanuit veel invalshoeken onderzocht kan worden. Bij onze keuze welke invalshoeken we in deze handreiking zouden opnemen, hebben we ons laten leiden door de ervaring van lokale rekenkamers met dit onderzoeksterrein. Deze handreiking richt zich op het re-integratiebeleid op grond van de Wet Werk en Bijstand (naar verwachting per 1 januari 2013 Wet Werken naar Vermogen). Aanpalende beleidsterreinen zoals de sociale werkvoorziening en maatschappelijk ondersteuning laten wij buiten beschouwing. De handreiking begint met een hoofdstuk over de oriëntatie op het onderzoeksterrein (hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk beschrijft welke stappen doorlopen kunnen worden om het onderzoek af te bakenen. De vier hoofdstukken daarna bevatten verschillende onderzoeksthema’s. Voor een rekenkameronderzoek kunnen één of meerdere onderzoeksthema’s gekozen worden. De vier hoofdstukken volgen grofweg de beleidscyclus: beleid (hoofdstuk 3), uitvoering (hoofdstuk 4), resultaten en kosten (hoofdstuk 5) en informatievoorziening, verantwoording en evaluatie (hoofdstuk 6). In totaal behandelen we veertien onderzoeksthema’s, die elk zelfstandig leesbaar zijn. Voor elk onderzoeksthema beschrijven we mogelijke onderzoeksvragen, normen en methoden. Daarbij verwijzen we naar voorbeelden van lokale rekenkamers die al onderzoek hebben gedaan naar re-integratiebeleid. De inhoudsopgave op de vorige pagina’s toont de beleidscyclus met de onderzoeksthema’s in één oogopslag.

5


2

Oriëntatie

In een onderzoek naar het re-integratiebeleid kan de rekenkamer verschillende invalshoeken kiezen. Deze handreiking bevat een waaier aan onderzoeksthema’s. Het doorlopen van het volgende stappenplan helpt bij het maken van een beargumenteerde keuze van één of meer onderzoeksthema’s.

2.1

Bepalen insteek en omvang onderzoek Stap 1 Verduidelijk waarom het onderzoek zal worden uitgevoerd. Vermoedelijk is het onderwerp niet voor niets op de onderzoeksagenda gekomen. Maar welke overwegingen speelden daarbij precies een rol? En welke vragen leven er bij de gemeenteraad als het om re-integratie gaat? Informatiebehoefte gemeenteraad De primaire ‘afnemer’ van een rekenkameronderzoek is de gemeenteraad. Om de bruikbaarheid van het onderzoek zo groot mogelijk te maken, kan de rekenkamer nagaan welke vragen er bij de gemeenteraad leven ten aanzien van het re-integratiebeleid. Een mogelijkheid hiervoor is om deze vraag te agenderen voor het overleg van de betrokken raadcommissie.

Hoewel rekenkamers in de meeste gevallen een onderzoek zullen uitvoeren dat terugkijkt naar het gevoerde re-integratiebeleid, kunnen zij ook vooruitkijken, bijvoorbeeld naar de invoering van de Wet werken naar vermogen (Wwnv). Dit laatste betekent echter wel een heel andere opzet en uitvoering van het onderzoek. De rekenkamer Amsterdam publiceerde in december 2011 een rapport waarin onderzocht werd in hoeverre de gemeente (en de sociale werkvoorziening) klaar was voor de Wwnv. Wet Werken naar Vermogen Het kabinet streeft ernaar per 1 januari 2013 de Wet werken naar vermogen in te voeren. Deze wet komt in de plaats van de huidige Wet werk en bijstand (Wwb) en de Wet investeren in jongeren (WIJ). Tegelijkertijd wordt de toegang

6


tot de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong) en de Wet op de Sociale Werkvoorziening (Wsw) beperkt. Hierdoor zal het beroep op de Wet werken naar vermogen toenemen. Voor gemeenten betekent het dat zij meer mensen met een gedeeltelijke arbeidsbeperking aan werk moeten helpen. Daarvoor worden de verschillende re-integratiebudgetten ontschot, maar de budgetten worden ook gekort. Gemeenten staan dus voor de opgave om met minder middelen meer mensen aan het werk te helpen. Gemeenten krijgen ook er ook nieuw instrument bij om mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen: loondispensatie.

Stap 2 Bepaal de grootte van het onderzoek. Dat zal vooral afhangen van de personele capaciteit en het onderzoeksbudget van een rekenkamer, al kan een relatief grote rekenkamer natuurlijk ook kiezen voor een klein, snel onderzoek. In de onderstaande tabel zijn de omvang en de belangrijkste insteek van het onderzoek tegen elkaar afgezet. De thema’s uit de tabel zijn illustratief. Op basis van de specifieke situatie in de gemeente kan men hieruit een keuze maken. Tabel 1 Insteek en omvang onderzoek Omvang

Primaire insteek

onderzoek

Terugkijken

Klein onderzoek

•

•

inventariseren van maatschappelijke

Vooruitkijken •

kwaliteit van de beleidsnotities

effecten, resultaten en kosten aan de

Wwnv (gedeelde visie beargumen-

hand van budget en doelstellingen;

teerde keuzes, etc.;

informatie aan de gemeenteraad en

•

financiële ramingen Wwnv;

sturing door de gemeenteraad.

•

informatie aan de gemeenteraad over keuzes en uitgangspunten;

•

aanpassingen van de gemeentelijke verordening.

Groot onderzoek

Bovenstaande aangevuld met: • kwaliteit van de informatie-

Bovenstaande aangevuld met: •

huishouding (gegevensregistratie, managementinformatie);

toekomstbestendigheid huidige uitvoering;

•

voortgang in voorbereidende

• kwaliteit van de beleidsonderbouwing;

activiteiten zoals visie, uitvoerings-

• uitvoeringspraktijk;

plannen en instructies, contacten

• intergemeentelijke samenwerking.

met externe partijen (werkgevers, onderwijs, zorg); •

toets op de uitvoerbaarheid van het beleid: zijn beleidsambities realistisch?

7


2.2

Oriëntatie en risicoanalyse Stap 3 Voer een oriëntatie uit op het beleid en de vraagstukken die in de gemeente spelen ten aanzien van het re-integratiebeleid. Hierbij kan gedacht worden aan een aantal verschillende aspecten: • Wat waren de afgelopen jaren de hoofdlijnen van het re-integratiebeleid? • Wat is er bekend over de resultaten die tot nu toe zijn bereikt? • Welke partijen spelen een belangrijke rol bij de uitvoering? • Heeft de gemeente zicht op de samenstelling van het Wwbbestand? Welke belangrijke doelgroepen zijn daarin te onderscheiden? Hoeveel mensen staan al langdurig langs de kant? Hoeveel mensen hebben een vrijstelling van de arbeidsplicht en wat is de aard van deze vrijstellingen (gedeeltelijk/ volledig, tijdelijk/langdurig)? • Wat zijn de mogelijkheden op de regionale arbeidsmarkt voor laaggeschoolde en/of langdurig werklozen? • Wat is de financiële stand van zaken met betrekking tot het uitkeringsbudget en het re-integratie/participatiebudget? • Hoe zet de gemeente het budget voor re-integratie in? Welk deel van het budget ligt vast door langlopende verplichtingen (met name gesubsidieerde arbeid)? Stap 4 De voorgaande stappen leveren waarschijnlijk al een beeld op van de risico’s voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van het re-integratiebeleid. Vervolgens is het zaak deze risico’s onderling te wegen. Daarbij kunnen de volgende vragen behulpzaam zijn: • Zijn de risico’s bekend bij het gemeentebestuur en het management en worden er passende maatregelen genomen om de risico’s te ondervangen? • In hoeverre hebben de risico’s financiële gevolgen voor de gemeente? • In hoeverre hebben de risico’s gevolgen voor de dienstverlening aan burgers/klanten? • In hoeverre zijn de risico’s relevant met het oog op de ambities en doelen van de rekenkamer(commissie)? Stap 5 Voer eventueel een sterkte-zwakteanalyse (SWOT-analyse) uit. Met een sterkte-zwakteanalyse kan een rekenkamer een inschatting maken van de verwachte sterktes en de zwaktes van de interne organisatie van de gemeente zelf en van de externe

8


kansen en bedreigingen voor de gemeente. Dit inzicht kan de rekenkamer ook verder helpen in een beargumenteerde keuze in onderzoeksthema’s. Een rekenkamer kan bijvoorbeeld ook de vraag of een gemeente geen kansen heeft laten liggen opnemen in het onderzoek.

9


3

Beleid

3.1

Inleiding Het beleid vormt de basis voor de wijze waarop re-integratie binnen de gemeente wordt uitgevoerd. Daarom dient het beleid ‘goed’ te zijn. Als het beleid niet klopt, kan een sociale dienst die de uitvoering hierop baseert, de beoogde maatschappelijke effecten niet behalen. Maar al te vaak blijkt al bij een oppervlakkige analyse van het beleid dat er zaken niet duidelijk zijn: wat zijn de exacte doelstellingen? Op welke doelgroepen gaat de gemeente zich richten en wat is de omvang van deze doelgroepen? Ook is lang niet altijd duidelijk óf en hoe voorgestelde beleidsinstrumenten zullen bijdragen aan het oplossen van maatschappelijke problemen. De komende jaren zullen diverse gemeenten hun re-integratiebeleid grondig moeten herzien, als gevolg van bezuinigingen op het re-integratiebudget en de nieuwe Wet Werken naar Vermogen (Wwnv). Wellicht een aanleiding om ook de kwaliteit van dit nieuwe beleid te beoordelen. De onderzoeksthema’s bij beleid kunnen gebruikt worden om zowel terug als vooruit te kijken. Een belangrijke actor bij het vaststellen van het beleid is de gemeenteraad. Deze stelt uiteindelijk de kaders van het re-integratiebeleid vast. De rekenkamer kan op verschillende manieren beoordelen of de gemeente het proces van beleidsontwikkeling goed heeft doorlopen. In het komende hoofdstuk geven we een aantal mogelijkheden aan de hand van de volgende drie onderzoeksthema’s: 1. beleidsdoelen en hun totstandkoming; 2. onderbouwing van het beleid; 3. rechtmatigheid van het beleid.

10


11

3.2

Onderzoeksthema beleidsdoelen en hun totstandkoming

3.2.1

Inleiding In nagenoeg ieder rekenkameronderzoek naar re-integratie wordt aandacht besteed aan de kwaliteit van de beleidsdoelstellingen. De meeste rekenkamers hanteren hierbij normen als SMART of SMT. Er zijn echter veel minder rekenkamers die stilstaan bij de totstandkoming van de beleidsdoelstellingen of bij de vertaling van beleidsdoelstellingen in uitvoeringsplannen en in het bijzonder bij de rol die gemeenteraad en college daarbij hebben gespeeld. Dat is jammer, omdat vooral in dit stadium gemeenteraad en college een eigen taak op zich moeten nemen. In dit deel van de handreiking zullen wij daarom niet alleen ingaan op het beoordelen van de kwaliteit van de beleidsdoelstellingen, maar ook op de rol van de gemeenteraad en het college.

3.2.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. In hoeverre heeft de gemeenteraad op een goede manier invulling gegeven aan zijn kaderstellende en budgetbepalende rol voor het formuleren van de gewenste maatschappelijke effecten en het budgettair kader? 2. In hoeverre kan de gemeenteraad op grond van de formulering van beleidsdoelstellingen en randvoorwaarden zijn controlerende taakvervullen? 3. In hoeverre heeft de raad de bevolking betrokken bij het formuleren van de beleidsdoelstellingen? 4. In hoeverre zijn de beleidsdoelstellingen consistent in tijd en tussen verschillende niveaus?

3.2.3

Normen De gemeenteraad is kaderstellend, budgetbepalend, vertegenwoordigend en controlerend Sinds de Wet dualisering gemeentebestuur in 2002 dient de raad de controlerende, vertegenwoordigende, budgetbepalende en kaderstellende rol op zich te nemen, terwijl het college zich bezig moet houden met de uitvoering van het beleid (VNG en BZK, 2004). Het formuleren van de gewenste maatschappelijke effecten en het aangeven van de inhoudelijke en financiële


randvoorwaarden hebben vooral betrekking op de kaderstellende1 en budgetbepalende rol van de gemeenteraad, maar ook de vertegenwoordigende en de controlerende rol van de raad zijn hiermee gemoeid. Er zijn geen harde normen voor de wijze waarop de raad zijn rollen zou moeten invullen. Dit hangt af van de situatie. Daarnaast is de speelruimte van de gemeenteraad op het beleidsterrein re-integratie op voorhand beperkt, omdat gemeenten re-integratie in medebewind uitvoeren en de minister van SZW de hoogte van het re-integratiebudget (het participatiebudget) bepaalt. Desondanks kan een rekenkamer wel onderzoek doen naar de manier waarop de raad betrokken is geweest bij het formuleren van het re-integratiebeleid: • Heeft de gemeenteraad zich proactief of reactief opgesteld bij het formuleren van het beleid? • Heeft de gemeenteraad zich geconcentreerd op de hoofdlijnen van het beleid en heeft hij voldoende ruimte gelaten voor keuzes en alternatieven van het college? • Op welke momenten hebben raadsleden bewoners en/of andere betrokkenen uit het veld geraadpleegd bij het formuleren van het beleid? Het kan interessant zijn om na te gaan wat de achterliggende oorzaken waren, als blijkt dat de gemeenteraad zijn rol beter had kunnen vervullen: beschikte de raad over te weinig informatie, bood het college weinig ruimte, had het onderwerp weinig politieke prioriteit? De gemeenteraad formuleert een heldere en aansprekende bestuurlijke opgave Het zou de taak van de gemeenteraad moeten zijn om een heldere en aansprekende bestuurlijke opgave te formuleren. Het reintegratiebeleid dient geplaatst te zijn in een bredere maatschappelijke context van werk en participatie in de samenleving. Dit is niet alleen belangrijk voor het college en de ambtelijke organisatie, maar ook voor andere actoren zoals werkgevers, onderwijsinstellingen en welzijnsorganisaties. Voor hen is het belangrijk om te weten waar de gemeente staat.

1

De bevoegdheid om verordeningen op te stellen is ook onderdeel van de kaderstellende

rol. Dit is voor re-integratie zelfs een wettelijke verplichting voor gemeenteraden. In het onderzoeksthema Rechtmatigheid van het beleid (§3.4) gaan we daar verder op in.

12


Beleidsdoelen zijn duidelijk en meetbaar De gemeenteraad stelt uiteindelijk het beleid vast. Daarom is hij vooral zelf ervoor verantwoordelijk dat de doelen duidelijk en meetbaar zijn. Het is aan de rekenkamer om te bepalen aan welke van de onderstaande normen beleidsdoelen moeten voldoen. Een veel gehanteerde norm voor beleidsdoelen is dat deze SMART geformuleerd moeten zijn. Ook wordt wel een verkorte versie van SMART gebruikt, SMT. Specifiek

Bij beleidsdoelen moet duidelijk zijn omschreven welke prestaties en effecten worden beoogd en welke doelgroepen (zo die er zijn) moeten worden bereikt.

Meetbaar

Gemeten moet kunnen worden of beleidsdoelen al dan niet bereikt zijn. Eenduidige begrippen zijn daarvoor vereist. Vaak is ook een nulmeting nodig.

Afgestemd

Beleidsdoelen moeten zijn afgestemd met de gemeenteraad en met de uitvoerders van het beleid. Ook tussentijdse bijstellingen of wijzigingen van de doelstelling moeten met hen worden afgestemd.

Realistisch

Beleidsdoelen moeten zodanig zijn gekozen dat ze realiseerbaar zijn onder alle plausibele omstandigheden (exogene variabelen en beleidsmaatregelen).

Tijdgebonden

In beleidsdoelen moet zijn vastgelegd wanneer het einddoel moet zijn bereikt. Liggen de doelen ver weg, zoals bij langlopende projecten, dan moet een tijdpad zijn aangegeven met tussendoelen en bijbehorende data.

Vaak krijgen rekenkamers kritiek wanneer zij louter constateren dat het merendeel van de doelen niet SMART geformuleerd is. Een rekenkamer biedt toegevoegde waarde als hij ook ingaat op de vraag waarom doelen wel of niet voldoende SMART zijn geformuleerd. Niet alle beleidsdoelstellingen lenen zich namelijk voor honderd procent SMART. Een voorbeeld van een uitgebreide beoordeling van beleidsdoelen aan de hand van de normen S, M, R, T (specifiek, meetbaar, realistisch en tijdgebonden) is te vinden in het onderzoek van de Rekenkamercommissie Emmen naar het reintegratiebeleid van de gemeente Emmen (Rekenkamercommissie Emmen, 2010).

13


Indicatoren van het beleid zijn valide Indicatoren voor het meten van beleidsdoelen moeten valide zijn. Soms is het erg moeilijk om de resultaten van het beleid goed meetbaar te maken en kiest men indicatoren die eigenlijk niet valide zijn of slechts een deel van de zaak verklaren. Als de doelstelling is om de arbeidsparticipatie te vergroten en als effectindicatoren worden de uit- en instroomcijfers van de WWB gebruikt, is dat niet valide. Deze indicatoren geven maar een beperkt en misschien wel verkeerd beeld van de resultaten van het beleid. Beleidsdoelen zijn consistent Op verschillende niveaus en op verschillende tijdstippen worden doelstellingen geformuleerd voor de uitvoering van het reintegratiebeleid. Deze doelstellingen moeten op elkaar af worden gestemd.

Gemeenteraad

College

Raadsakkoord

Programmabegroting

Kadernota re-integratie

Collegeakkoord

Budgettoewijzing

Beleidsaanwijzingen

Meerjarenplan

Jaarplan sociale dienst

Afdelingsplannen

Sociale dienst

•

•

Beleidsdoelen moeten consistent zijn in de tijd. Beleidsdoelen die voortdurend worden herzien, bieden geen goede basis voor een succesvol beleid. Uiteraard kunnen er goede aanleidingen zijn om het beleid te herzien, maar zonder bijzondere omstandigheden mag er geen zigzagbeleid worden gevoerd. Beleidsdoelen moeten elkaar niet tegenspreken. Als er sprake is van tegengestelde doelen, kan beleid niet leiden tot de gewenste resultaten, dan sneuvelt het ene doel ten koste van het andere of komt van beide doelen weinig terecht. Als het college bijvoorbeeld streeft naar zowel volumereductie als het vergroten van participatie via vrijwilligerswerk, is het de vraag of deze doelen niet tegenstrijdig aan elkaar zijn.

14


•

Beleidsdoelen moeten consistent zijn uitgewerkt. De gemeenteraad moet er bijvoorbeeld voor zorgen dat de beleidsambities in een eventuele kadernota re-integratie in het verlengde liggen van de doelen die zijn vastgesteld in de programmabegroting, een eventueel raadsakkoord of raadsagenda. Daarnaast moeten beleidsdoelen ook tussen de bestuurlijke niveaus van een gemeente logisch doorvertaald worden.

Logisch verband tussen effecten, prestaties en de inzet van financiële middelen De kaderstellende rol van de gemeenteraad houdt een vorm van opdrachtverlening in van de raad aan het college. In deze opdrachtverlening moet duidelijk worden gemaakt: • Wat wil de gemeente bereiken? • Wat moet daarvoor worden gedaan? • Wat mag dit kosten? Wanneer dit meetbaar en tijdgebonden wordt aangegeven, kan de gemeenteraad achteraf beoordelen in hoeverre het college erin is geslaagd de beleidsdoelen binnen de gestelde randvoorwaarden uit te voeren.

15


3.2.4

Methoden Documentanalyse Om de kwaliteit van beleidsdoelstellingen en de consistentie ervan in de tijd of tussen verschillende bestuurlijke niveaus te beoordelen, ligt een documentanalyse het meest voor de hand. Relevante stukken hiervoor zijn onder andere een raads- of collegeakkoord, een kadernota re-integratie, programmabegrotingen, strategische plannen en jaarplannen van de sociale dienst. Voor de beoordeling in hoeverre de gemeenteraad proactief is geweest bij het formuleren van het reintegratiebeleid en om na te gaan in hoeverre de gemeenteraad (voor zijn vertegenwoordigende rol) contact heeft gezocht met bewoners of andere belanghebbenden zijn daarnaast ook vergaderstukken van de gemeenteraad of van de commissie werk en inkomen erg relevant. Interviews met raadsleden, griffier, wethouder, directeur sociale dienst en/of beleidsafdeling sociale zaken Om beter te kunnen analyseren hoe raad, college en ambtelijke organisatie zich tot elkaar hebben verhouden bij het formuleren en bijsturen van het beleid of bij het vaststellen van het beschikbare budget zijn interviews met een aantal sleutelpersonen een goed middel. De interacties in het proces worden duidelijker en bevindingen uit de documentanalyse kunnen mogelijk in het juiste perspectief worden geplaatst. Reconstructie van de doelenboom Eén van de normen is dat in het beleid sprake moet zijn van een logisch verband tussen effecten, prestaties en financiële middelen. Een methode om na te gaan of deze samenhang er is, is het reconstrueren van de doelenboom aan de hand van beleidsdocumenten. De hoofddoelen van het beleid zijn de maatschappelijke effecten die de gemeente(raad) wil bereiken. Om de maatschappelijke effecten te realiseren, moeten er subdoelen worden behaald. Dit kunnen resultaten zijn die de gemeente zelf levert of resultaten die zij behaalt in samenwerking met andere partijen. Het derde niveau van een doelenboom is een overzicht van de inspanningen die de gemeente, eventueel met andere partijen, wil verrichten om de subdoelen te realiseren. In de onderste laag van de doelenboom kan worden aangegeven hoeveel financiële middelen hiervoor beschikbaar zijn gesteld door de gemeente. Op deze manier ontstaat een samenhangend

16


geheel van effecten (hoofddoelen), prestaties (subdoelen) en financiële middelen. De rekenkamer kan dit overzicht aan kritische vragen onderwerpen: • Is er sprake van een logische samenhang? • Zijn de doelstellingen consistent met elkaar? • Is duidelijk op welke wijze bepaalde tussendoelen gerealiseerd moesten worden? • Is duidelijk hoeveel budget hiervoor beschikbaar was? En in hoeverre was het mogelijk de inspanningen met het beschikbare budget te verrichten? Figuur 2 Voorbeeld van een doelenboom voor participatiebeleid

Bron: Concept Programma Participerend Rivierenland 2010-2014

17


18

3.3

Onderzoeksthema onderbouwing van het beleid

3.3.1

Inleiding Beleid is gebaseerd op veronderstellingen over de oorzaken en gevolgen van het maatschappelijk probleem én veronderstellingen over de werking van het geformuleerde beleid. Het geheel van veronderstellingen vormt de onderbouwing van het beleid, ook wel de beleidstheorie genoemd. Het is belangrijk dat de onderbouwing van het re-integratiebeleid juist is. Als dat niet het geval is, richt de gemeente zich mogelijk op de verkeerde aspecten van het probleem of zet de gemeente beleidsinstrumenten in die weinig kansen bieden op succes. Beide kunnen ervoor zorgen dat met het re-integratiebeleid niet de resultaten worden bereikt die wellicht mogelijk waren geweest. In dit deel van de handreiking staat centraal hoe de rekenkamer kan beoordelen of de gemeente het beleid op juiste wijze heeft onderbouwd. Daarbij komt ook de vraag aan bod of de gemeente bij het opstellen van het beleid in voldoende mate rekening heeft gehouden met uitvoerbaarheid van het beleid gezien de randvoorwaarden tijd, geld en personele capaciteit.

3.3.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Heeft de gemeente zich een goed beeld gevormd van het maatschappelijk probleem en de achterliggende oorzaken? 2. In hoeverre sluit het geformuleerde beleid daarbij aan? 3. Waarom dragen volgens de gemeente de beleidsinstrumenten bij aan het bereiken van de beoogde effecten? 4. Is de gemeente daarbij ook nagegaan of de resultaten haalbaar zijn gezien de randvoorwaarden tijd, budget en personele capaciteit van de uitvoering?

3.3.3

Normen Om de onderbouwing van het beleid te beoordelen, kunnen onderstaande normen worden gehanteerd. Beleid is gebaseerd op een goede probleemanalyse van de lokale situatie Het is belangrijk dat de gemeente een goede probleemanalyse heeft opgesteld waarop het beleid is gebaseerd. Een probleem-


analyse kent geen vast format. Daarom is het aan de interpretatie van de onderzoekers om vast te stellen wanneer sprake is van een goede probleemanalyse. Het is aan te bevelen dit vooraf met de rekenkamerleden te bespreken. De probleemanalyse dient in ieder geval in te gaan op de aard en omvang van de groep van te re-integreren cliënten2, de situatie op de (regionale) arbeidsmarkt (specifiek voor de onderkant van de arbeidsmarkt), relevante subgroepen binnen de groep van te re-integreren cliënten en de oorzaken voor (langdurige) werkloosheid zoals gezondheidsklachten, gezinssituatie, schulden, sociaal isolement. In het verlengde hiervan is het van belang dat het beleid ook aansluit op de probleemanalyse. Ook hier is geen sprake van een harde norm. Echter, door hier in het onderzoek aandacht aan te besteden, biedt de rekenkamer de gemeente de mogelijkheid om te leren en kan de rekenkamer het inhoudelijke debat in de gemeenteraad voeden. Aanknopingspunten zijn bijvoorbeeld of er sprake was van ‘blinde vlekken’ (bijvoorbeeld nauwelijks aandacht voor de werkgeversbenadering) en in hoeverre het beleid is toegespitst op de lokale/regionale situatie van de gemeente. Het beleidsinstrumentarium is goed onderbouwd De gemeente kiest in haar beleid voor de inzet van bepaalde instrumenten en programma’s om Wwb-cliënten te re-integreren. De keuzes zijn gebaseerd op veronderstellingen over de daarmee te bereiken effecten. Om het beleid te kunnen beoordelen dient de gemeente deze veronderstellingen expliciet te maken. Uit het beleid moet op te maken zijn waarom de beleidsinstrumenten volgens de gemeente bijdragen aan het bereiken van de beoogde effecten. Het is bijvoorbeeld onvoldoende dat een gemeente in haar beleid sec aangeeft werkervaringsplaatsen in te zetten als re-integratiemiddel. De gemeente moet ook aangeven wie hiervoor in aanmerking komt, maar vooral waarom men verwacht dat met werkervaringsplaatsen deze mensen uiteindelijk duurzaam kunnen uitstromen naar werk. Vervolgens kan een rekenkamer beoordelen hoe aannemelijk de veronderstellingen zijn achter het beleid. Bijvoorbeeld door na te gaan in hoeverre de manier waarop beleidsinstrumenten worden

2

De groep te re-integreren cliënten is breder dan alleen de ontvangers van een

bijstandsuitkering. In artikel 7, lid 1a van de WWB is vastgelegd dat het college verantwoordelijk is voor het ondersteunen bij arbeidsinschakeling van personen die algemene bijstand ontvangen, personen met een nabestaanden- of halfwezenuitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet en niet-uitkeringsgerechtigden.

19


ingezet te vergelijken met onderzoek naar succes- en faalfactoren van re-integratie-instrumenten. Er is inmiddels steeds meer onderzoek gedaan naar de effectiviteit van re-integratie-instrumenten (hoewel effecten zich vaak zeer moeilijk laten bewijzen). SEO Economisch Onderzoek heeft in 2011 in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI) een uitgebreide metastudie naar buiten gebracht: Gemeentelijk Re-integratiebeleid vergeleken (SEO, 2011).

De gemeente houdt rekening met de randvoorwaarden budget, tijd en personele capaciteit Het is belangrijk dat een gemeente al bij het opstellen van haar beleid nagaat of de beleidsambities realiseerbaar zijn gegeven het budget voor re-integratie en de daarbij horende uitvoeringskosten, de tijd om de doelstellingen te realiseren en de capaciteit van de sociale dienst. Idealiter zou de gemeente hierbij ook expliciet de uitvoering moeten betrekken, bijvoorbeeld door een haalbaarheidsonderzoek of uitvoeringstoets. De vraag of de beleidsambities uitvoerbaar zijn, is ook relevant in het kader van de Wwnv en de aanstaande bezuinigingen op het re-integratiebudget voor gemeenten. Gemeenten zullen hun beleid opnieuw tegen het licht moeten houden. De rekenkamer kan hierbij een belangrijke rol spelen door na te gaan of de beleidsambities van de gemeente realistisch zijn. 3.3.4

Methoden Hoewel men in de beleidswetenschap uitgebreide methodes kent voor het reconstrueren van de beleidstheorie, is dat voor een rekenkamer niet altijd nodig. Vaak kan al worden volstaan met na te gaan of de gemeente zelf een duidelijke onderbouwing heeft opgesteld en of de onderbouwing in lijn is met inzichten uit eerder onderzoek. Een rekenkamer zou dit kunnen doen aan de hand van het volgende stappenplan. Stap 1 Verzamelen van de relevante informatie De eerste actie is om de relevante informatie over het beleid en het maatschappelijk probleem te verzamelen. Relevante documenten hierbij zijn het collegeakkoord, kader- of beleidsnota’s re-integratie en participatie, een evaluatie van het re-integratiebeleid, maar bijvoorbeeld ook interviews of verslagen van raadsvergaderingen waarin de wethouder Sociale Zaken uitleg geeft over het gevoerde beleid. Ook interne

20


documenten van de beleidsafdeling sociale zaken of een interview met beleidsmedewerkers van de gemeente kunnen de rekenkamer hierbij helpen. Het is wel zaak terughoudend te zijn met inzichten over het beleid van individuele ambtenaren. Ten eerste omdat de onderbouwing vooral uit het formeel vastgestelde beleid moet blijken. Immers dit wordt beoordeeld en vastgesteld door de gemeenteraad. Ten tweede omdat in interviews achteraf altijd een goede verklaring gegeven kan worden voor het gevoerde beleid, terwijl het de vraag is of de gemeente dit al heeft gedaan bij het opstellen van het beleid. Stap 2 Vaststellen of er een voldoende uitgewerkte onderbouwing is Bij het vaststellen van de onderbouwing gaat het om twee aspecten: • Is uit de bestudeerde informatie af te leiden wat de oorzaken en gevolgen zijn van de (langdurige) werkloosheid van Wwbcliënten? Beschikt de gemeente bijvoorbeeld over een heldere probleemanalyse? • Is uit de bestudeerde informatie af te leiden welke instrumenten worden ingezet en waarom zij volgens de gemeente bijdragen aan het bereiken van de beoogde effecten? Tip: backward mapping Bij het opstellen of beoordelen van beleid wordt vaak de huidige situatie als vertrekpunt genomen en wordt aangegeven hoe stap voor stap het gewenste resultaat bereikt kan worden. Bijvoorbeeld: 1) sociale activering, 2) een werkervaringsplaats, 3) sollicitatietraining, 4) regulier werk. Dit wordt in de beleidswetenschap aangeduid met forward mapping. Een ander perspectief is backward mapping. Bij backward mapping is het beoogde effect het vertrekpunt. Dit is (meestal) dat zoveel mogelijk Wwb-cliënten blijvend aan de slag raken bij reguliere werkgevers. Het belangrijkste aanknopingspunt is de eventuele match tussen werkgever en werkzoekende. Of dit gebeurt, hangt af van meerdere individuele beslissingen. De werkgever besluit uiteindelijk om iemand een kans te geven en de werkzoekende besluit om gericht een baan te zoeken, op tijd op zijn werk te verschijnen en zich gemotiveerd op te stellen. Beleidsinstrumenten worden ingezet om invloed uit te oefenen op deze cruciale beslissingen. Er zijn geen vaste routes naar werk, maar de omstandigheden bepalen wat nodig is. Daarom moet er voldoende beslissingsbevoegdheid zijn op uitvoerend niveau en zal backward mapping vaak leiden tot een bredere benadering van verschillende interventies naast elkaar. Wanneer is een werkgever wel bereid iemand aan te nemen? Hoe motiveren we iemand op tijd te komen? Wat moeten we regelen aan kinderopvang voor een bijstandsmoeder?

21


Ook een rekenkamer kan zelf backward mapping toepassen op het gemeentelijk re-integratiebeleid: wat betekent het als je de achtergrond van beslissingen van werkgevers en cliënten als uitgangspunt neemt? Hoe kan de gemeente dit beïnvloeden? En wat betekent dit perspectief voor het huidige of nieuwe beleid?

Stap 3 Beoordelen van de onderbouwing Ten slotte kan de onderbouwing worden beoordeeld door een aantal aspecten na te gaan, bijvoorbeeld: • Zijn er blinde vlekken in het beleid - bijvoorbeeld omdat aan een aantal oorzaken voor het (voort)bestaan van werkloosheid van Wwb-ers niets wordt gedaan? • Is rekening gehouden met de lokale/regionale situatie? Houdt men in het voorgestelde beleid rekening met inzichten uit eerder onderzoek of ervaringen van andere gemeenten? Of worden er dingen voorgesteld die hier haaks op staan? Beoordelen van de uitvoerbaarheid van het beleid De Algemene Rekenkamer maakt voor het beoordelen van de uitvoerbaarheid gebruik van een analysekader dat zij aanduidt met de ‘Vierkantsvergelijking’. Figuur 1 Vierkantsvergelijking (Algemene Rekenkamer, 2010)

Toepassing van de vierkantsvergelijking is niet zozeer een onderzoeksmethode, maar kan een manier zijn om inzichtelijk te maken waarom bepaalde beleidsambities al dan niet zijn gerealiseerd. De figuur laat in een oogopslag zien in hoeverre de ambities van de gemeente wel realistisch waren gezien het budget dat beschikbaar is gesteld of de capaciteit van de uitvoerende organisaties.

22


23

3.4

Onderzoeksthema rechtmatigheid van het beleid

3.4.1

Inleiding Gemeenten voeren het re-integratiebeleid uit in medebewind met de rijksoverheid. Dit houdt in dat zij de plicht hebben om het re-integratiebeleid uit te voeren in overeenstemming met weten regelgeving van de rijksoverheid. Voor re-integratie houdt dit in dat het gemeentelijk re-integratiebeleid moet voldoen aan de voorwaarden die zijn gesteld in de Wwb en in de toekomst aan de Wwnv. Een belangrijke voorwaarde die wordt gesteld in wet en regelgeving is dat de gemeente een aantal aspecten van het beleid uitwerkt in een gemeentelijke re-integratieverordening.

3.4.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. In hoeverre voldoet het re-integratiebeleid van de gemeente aan de voorwaarden die de Rijksoverheid heeft gesteld in weten regelgeving? • Voldoet de gemeentelijke re-integratie-verordening aan de bepalingen in landelijke weten regelgeving? • Is in de beleidsnota(s) van de gemeente rekening gehouden met de voorwaarden die worden gesteld in de landelijke weten regelgeving? • Zijn er aspecten uit de landelijke weten regelgeving die in het gemeentelijk beleid ontbreken? • Zijn er aspecten waarop het gemeentelijk beleid in strijd is met landelijke weten regelgeving? 2. In hoeverre sluit het beleid aan op bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en gemeenten over re-integratie? 3. In hoeverre sluit het beleid aan op de eigen re-integratieverordening van de gemeente?

3.4.3

Normen Om de aansluiting van het gemeentelijk beleid met het landelijk re-integratiebeleid te beoordelen, kunnen de volgende normen worden gehanteerd:


Het beleid is in overeenstemming met landelijke weten regelgeving De Wwb stelt voorwaarden aan het re-integratiebeleid dat gemeenten voeren. Deze voorwaarden veranderen regelmatig. Per 1 januari 2013 wordt waarschijnlijk de Wwnv van kracht, waardoor de Wwb op een aanzienlijk aantal aspecten zal worden herzien, maar ook los daarvan voert de Rijksoverheid regelmatig aanpassingen door in de Wwb. Daarom gaan we hier niet nader in op de precieze voorwaarden die in de Wwb zijn opgenomen ten aanzien van re-integratie. Informatie over weten regelgeving op internet De meest recente versies van landelijke weten regelgeving inclusief de memories van toelichting zijn te vinden op www.wetten.overheid.nl en www.st-ab.nl. Daarnaast is op www.gemeenteloket.minszw.nl zeer veel informatie te vinden over de voorwaarden die de rijksoverheid stelt aan de uitvoering van het re-integratiebeleid door gemeenten.

Het beleid draagt bij aan bestuurlijk afspraken tussen het Rijk en gemeenten Naast voorwaarden uit weten regelgeving sluiten het Rijk en de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) op verschillende onderwerpen bestuursakkoorden of convenanten af, de laatste jaren ook voor de re-integratie van mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Soms worden hier specifieke afspraken gemaakt, bijvoorbeeld de afspraak uit het bestuursakkoord ‘Samen aan de slag’ om 25.000 niet-uitkeringsgerechtigden (nuggers) aan een baan te helpen (Rijk en VNG, 2007) De rekenkamer kan in het onderzoek ook nagaan in hoeverre het beleid aansluit bij dergelijke bestuurlijke afspraken. Het gemeentelijk beleid is in overeenstemming met de eigen reintegratieverordening In artikel 8 lid 1a van de Wwb is vastgelegd dat de gemeenteraad bij verordening regels moet formuleren over de ‘arbeidsinschakeling en het aanbieden van voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling’. Het beleid dat de gemeente heeft geformuleerd in (kader)nota’s re-integratie en of het collegeakkoord moet in overeenstemming zijn met de regels in de re-integratieverordening.

24


3.4.4

Methoden De meest geschikte onderzoeksmethode is een documentanalyse waarin de beleidsdocumenten van de gemeente worden vergeleken met de voorwaarden van de landelijke weten regelgeving. Het is in ieder geval zaak de gemeentelijke re-integratieverordening en de beleidsnota’s op het gebied van re-integratie en/of werk en inkomen te vergelijken met de geldende landelijke weten regelgeving.

25


4

Uitvoering

4.1

Inleiding

26

Bij onderzoek naar het gemeentelijke re-integratiebeleid is de uitvoeringspraktijk een zeer belangrijk onderdeel. Een goede beleidsnota is nog geen garantie voor een goede praktijk. Op de werkvloer zijn vele factoren die zowel belemmerend als bevorderend kunnen werken. Lang niet alle gemeenten hebben goed zicht op de uitvoeringspraktijk. De uitvoeringspraktijk is dan een soort black box waarbinnen de resultaten van het reintegratiebeleid tot stand komen. Een onafhankelijke blik in die black box levert doorgaans nieuwe antwoorden en verklaringen op die mogelijkheden bieden het beleid te verbeteren. Een goede start is om de uitvoeringspraktijk schematisch weer te geven. Een veelgebruikte manier daarvoor is het procesverloop vanuit het perspectief van de klant te schetsen. In de onderstaande figuur is een voorbeeld van het proces van toeleiding naar werk weergegeven.

NIEUWE AANMELDING W WB E-WWB I NTAKE INTERNET

W ERKPLEIN I NTAKEGESPREK

W ORK F IRST

UITVAL

S NELLE BEMIDDELING

T ERUGVAL

DIAGNOSE & GESPREK KLANTMANAGER

DOORSTROOM B EGELEIDING

RE-INTEGRATIE-

WERKCOACH

TRAJECT

Bron: Rekenkamer Utrecht, 2010

UITSTROOM


4.2

Onderzoeksthema diagnose

4.2.1

Inleiding Het stellen van een effectieve diagnose is een belangrijke voorwaarde om re-integratie-instrumenten selectiever in te kunnen zetten. Een goede inschatting van de kwaliteiten, belemmeringen, kansen en mogelijkheden kan voorkomen dat werkzoekenden instrumenten krijgen aangeboden die voor hen geen of onvoldoende toegevoegde waarde hebben. Een goede diagnose heeft verder als gevolg dat instrumenten alleen worden ingezet voor degenen die ze echt nodig hebben. Het gewenste effect van een diagnose is dat beter zicht ontstaat op de meest geschikte route naar werk of participatie. Het is belangrijk om hierbij in het achterhoofd te houden dat de beslissing van de werkcoach een inschatting blijft die wordt genomen op basis van momentgebonden en gelimiteerde kennis. Gemeenten betrekken vaak externe partijen bij het diagnoseproces. Re-integratiebureaus, psychologische onderzoeksbureaus of UWV nemen bijvoorbeeld (een deel van) dit traject voor hun rekening. Uit de praktijk blijkt dat gemeenten diagnose-instrumenten op verschillende momenten en verschillende manieren in het proces inzetten. Er zijn ook verschillen tussen gemeenten in hoe de uitkomsten van de diagnose gebruikt worden.

4.2.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Hoe ziet het diagnoseproces van de gemeente eruit? 2. Wie voert de diagnose uit (de gemeente zelf, een externe partij, gemeente met hulp van externe partij)? 3. In hoeverre is het stellen van een diagnose een standaardonderdeel van de re-integratieketen? 4. Welke aspecten onderzoekt de gemeente bij het stellen van een diagnose? 5. In hoeverre worden diagnoses tijdig gesteld? 6. Hoe worden de resultaten van de diagnose vastgelegd? 7. Welke instrumenten staan tot beschikking van de gemeente om een diagnose te stellen (diagnose-instrumenten, automatiseringssysteem, externe indicatiestelling, teamoverleg, etc.)? 8. In hoeverre beschikken werkcoaches over de vereiste competenties om een diagnose te stellen?

27


4.2.3

Normen

Bij een onderzoek naar de diagnosestelling zouden de volgende normen van toepassing kunnen zijn: • Een inhoudelijk onderbouwde diagnose van de competenties, kansen en beperkingen van de klant. • Door intensief klantcontact is de werkcoach beter in staat de competenties en intenties van de klant te doorgronden, het traject van de klant te volgen en zo nodig bij te sturen. Dit is met name noodzakelijk bij klanten met een complexere achtergrond (bijvoorbeeld meervoudige problematiek). Bij klanten met een eenvoudiger profiel is de diagnose in veel gevallen sneller gemaakt en is intensiever klantcontact niet altijd een noodzaak voor een adequaat aanbod. Een voordeel van intensief klantcontact is dat de klant merkt dat de gemeente serieus werk maakt van de re-integratie en dat er meer gelegenheid is een goede vertrouwensbasis tussen werkcoach en klant te creëren. • Maatwerk per klant: het aanbod van voorzieningen moet, voor zover mogelijk, aansluiten op de mogelijkheden, beperkingen en wensen van de individuele klant en de positie van de klant op of richting de arbeidsmarkt verbeteren. 4.2.4

Methoden Dossieronderzoek is een geschikte methode om te onderzoeken of cliënten standaard een diagnose krijgen, of deze tijdig wordt uitgevoerd en wat er met deze resultaten gedaan wordt. Gesprekken bij de gemeente, met klanten of klantvertegenwoordigers en met re-integratiebedrijven zijn nuttig om het proces in beeld te krijgen en om de kwaliteit van de diagnose vast te stellen. In het onderzoek van de Rekenkamercommissie Arnhem (2010) is diagnose aan bod gekomen. Zij zijn nagegaan of van klanten een diagnose is opgesteld, wat de kwaliteit is van deze diagnose en binnen welke termijn de diagnose is gesteld. Zij hebben hiervoor dossiers onderzocht en hebben gebruik gemaakt van de bevindingen uit de gesprekken met medewerkers van de sector werk en inkomen. De Rekenkamer Utrecht (2006) heeft de kwaliteit van de diagnose onderzocht. Verschillende methoden zijn hiervoor gebruikt. Er is dossieronderzoek verricht, er zijn gesprekken met gemeentelijke

28


en externe actoren gevoerd en er zijn beleidsdocumenten bestudeerd.

4.3

Onderzoeksthema klantmanagement

4.3.1

Inleiding Een succesvol klantmanagement is een essentiële succesfactor van het re-integratiebeleid. Een belangrijke taak van een werkcoach (ook wel casemanager, trajectconsulent, klantmanager of werkbegeleider genoemd), de diagnose, is bij het vorige thema al behandeld. Werkcoaches kunnen als het gaat om de inzet van instrumenten soms volstaan met de gegevens die bij een intake verzameld zijn. Met name bij klanten die een wat grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben is een persoonlijk gesprek nodig om voldoende informatie boven tafel te krijgen. De werkcoach moet een passend aanbod kunnen doen. Daarvoor is goede kennis van de arbeidsmarkt en de beschikbare instrumenten nodig. Soms is de betrokkenheid van de werkcoach minder, maar tot en met de uistroom van de Wwb maakt de klant deel uit van de caseload van de werkcoach.

4.3.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Wat zijn taken en verantwoordelijkheden van werkcoaches (is voor werkcoaches helder wat zij voor wie mogen en kunnen doen)? 2. Welke invloed hebben beleidswijzigingen op het klantmanagement en worden werkcoaches hier tijdig en voldoende voor toegerust? 3. In hoeverre beschikken werkcoaches over de vereiste competenties? 4. Hebben werkcoaches voldoende kennis over klanten, het instrumentarium en kansen op de arbeidsmarkt? 5. Wat is de caseload van werkcoaches en is de hoogte van de caseload beargumenteerd? 6. Hebben werkcoaches voldoende tijd per klant om een gesprek te gaan, een goede diagnose te stellen en een passend aanbod te doen? 7. Hoe verloopt de samenwerking tussen werkcoaches en re-integratiebureaus?

29


4.3.3

Normen Bij een onderzoek naar klantmanagement zouden de volgende normen van toepassing kunnen zijn: • Resultaatgerichte doelstellingen en een werkwijze en prestatieafspraken (waaronder voortgangsbewaking) die aansluiten op deze doelstellingen. • Voortvarende toeleiding. De kans op succesvolle re-integratie neemt af met de tijd dat iemand een Wwb-uitkering heeft. Een snelle start van de re-integratieactiviteiten, voortvarendheid in het vervolg en zo min mogelijk en soepele schakelmomenten (tussen UWV en gemeente, bij wisseling werkcoaches, tussen werkcoach en re-integratiebedrijf etc.) zijn daarom van belang. • Voldoende klantcontact is een randvoorwaarde om de werkcoach in staat te stellen de competenties en intenties van de klant te doorgronden, het traject van de klant te volgen en zo nodig bij te sturen. Bovendien merkt de klant door intensief contact dat de gemeente serieus werk maakt van de re-integratie. Nazorg zou ook onderdeel uit moeten maken van het klantcontact. • Samenwerking werkcoach en re-integratiebedrijf: door een heldere rolverdeling en voldoende contacten tussen werkcoach en re-integratiebedrijf kan een goede keuze van re-integratievoorzieningen voor de klant tot stand komen. De werkcoach moet als regievoerder zicht hebben op de voortgang van het traject en klant en de prestaties van het re-integratiebedrijf. • Kennis van de arbeidsmarkt: de kansen van een klant op uitstroom naar werk zijn groter wanneer bij zijn ondersteuning rekening wordt gehouden met de (toekomstige) vraag van werkgevers. Ook kan dan beter worden vastgesteld welke kennis en competenties van een klant aansluiten en welke niet aansluiten en (verder) ontwikkeld moeten worden. Een zekere mate van kennis van de arbeidsmarkt is daarom gewenst bij werkcoaches. • Keuze voor het traject moet onderbouwd zijn in een trajectplan: het is belangrijk dat alle belanghebbenden weten waarom het traject gekozen is. Verder is het wenselijk dat betrokken medewerkers makkelijk het dossier terug kunnen vinden.

30


4.3.4

Methoden Analyse van beleidsnota’s en werkprocessen en gesprekken met werkcoaches, andere medewerkers van de gemeente en re-integratiebedrijven zijn voor de hand liggende methoden bij dit onderwerp. Om meer zicht te krijgen op het perspectief van de klant kunnen interviews met cliënten of hun vertegenwoordigers (cliëntenraad) een nuttige methode zijn. De Rekenkamercommissie Uden (2009) en de Rekenkamer Breda (2010) hebben hier ervaring mee. De rekenkamercommissie Deventer (2011) heeft naar klantmanagement gekeken door de werkzaamheden en taken van werkcoaches te beschrijven. Om hierop zicht te krijgen is een documentstudie uitgevoerd en zijn interviews met sleutelfiguren binnen de gemeente gehouden. De rol van de werkcoach komt vrij uitgebreid aan bod in het rapport van de Rekenkamer Utrecht (2006). De Rekenkamer Utrecht heeft hiervoor 42 klantdossiers onderzocht en gesproken met verschillende werkcoaches. Interviews met klanten geven inzicht in hoe de doelgroep het klantmanagement ervaart. De Rekenkamer Amsterdam (2007) heeft in haar rapport ook aandacht besteed aan het klantmanagement. Dit hebben zij gedaan door drie trajecten te bestuderen en te spreken met twaalf clienten en hun werkcoaches. Een aantal rekenkamers hebben ervoor gekozen om een enquête uit te voeren. Voorbeelden van rekenkamers die dit gedaan hebben zijn: de Rekenkamer Tilburg (2007), de Rekenkamercommissie Assen (2007), Rekenkamercommissie Helmond (2007) en Rekenkamercommissie Roermond (2008). Een enquête uitvoeren kost behoorlijk veel tijd en de respons kan vaak tegenvallen. Dit valt deels te ondervangen door bij de uitgang van de sociale dienst mensen enkele vragen te stellen.

4.4

Onderzoeksthema klantregistratie

4.4.1

Inleiding Een adequate registratie van klantinformatie is een belangrijke schakel in de uitvoeringspraktijk. Een goed werkend klantregistratieen volgsysteem biedt veel voordelen. We noemen er een aantal. Het stelt werkcoaches beter in staat een diagnose van en aanbod in samenspraak met - de klant op te stellen. Het

31


faciliteert een soepele overdracht (naar een andere werkcoach of van werkcoach naar bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf). Ook biedt het inzicht in de samenstelling van het klantenbestand en dit kan worden benut voor de juiste inkoop van trajecten. Het moge duidelijk zijn dat een slecht functionerend klantregistratieen volgsysteem een forse negatieve impact heeft op al deze zaken. Als het klantmanagement of de beleidsvorming worden onderzocht is het daarom interessant om ook het klantregistratieen volgsysteem eens kritisch te bekijken. 4.4.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Hoe wordt informatie over de klant verzameld en geregistreerd? 2. Is de invoer in klantdossiers en/of het klantvolgsysteem op orde (volledig, correct en up-to-date, kunnen werkcoaches er wel mee omgaan)? 3. Heeft de gemeente voldoende informatie over individuele klanten en over het totale klantenbestand (of doelgroepen daarbinnen)? 4. Wordt die informatie benut door werkcoaches? 5. Wat zijn oorzaken voor ontoereikende en/of het niet benutten van klantinformatie?

4.4.3

Normen Bij een onderzoek naar klantregistratie zouden de volgende normen van toepassing kunnen zijn: • Informatieverzameling De gemeente verzamelt gestructureerd informatie over de voortgang van re-integratietrajecten, de geleverde prestaties, de gerealiseerde effecten en de kosten van re-integratie. • Dossiers moeten makkelijk toegankelijk zijn en alle relevante documenten bevatten. • Informatie De door de gemeente geregistreerde informatie dient actueel en betrouwbaar te zijn.

4.4.4

Methoden Twee methoden worden veel gebruikt bij onderzoek naar klantregistratie. Gesprekken voeren met medewerkers van de gemeente geeft inzicht in hoe het klantregistratiesysteem in elkaar zit, hoe het gebruikt wordt en wat belemmeringen zijn.

32


Dossieronderzoek laat zien hoe en welke informatie over klanten wordt vastgelegd en hoe deze binnen de gemeente wordt gebruikt. Houd bij het dossieronderzoek rekening met mogelijke verschillen tussen papieren en digitale dossiers. Verschillende lokale rekenkamers of rekenkamercommissies hebben aandacht besteed aan dit thema. De Rekenkamer Amsterdam (2007) heeft beschreven welke informatiesystemen in gebruik zijn, welke informatie de systemen genereren, wie toegang heeft tot de systemen en hoe informatie uit de systemen aan elkaar gekoppeld kan worden. Hiertoe hebben zij documenten bestudeerd en interviews gehouden. De Rekenkamercommissie Arnhem (2010) heeft de dossiervorming onderzocht. Door middel van dossieronderzoek hebben zij gekeken welke informatie de gemeente vastlegt over klanten. De Rekenkamer Utrecht (2006) heeft de klantinformatie onderzocht door klantdossiers te onderzoeken en gesprekken te voeren met werkcoaches en planning & control-medewerkers.

4.5

Onderzoeksthema inzet van instrumenten

4.5.1

Inleiding Een belangrijk onderdeel van de uitvoering van het re-integratiebeleid is welke instrumenten de gemeente uiteindelijk gaat inzetten. Het doel van de Wwb is het bevorderen van maatschappelijke deelname van mensen, liefst via een betaalde baan. Zo zijn er instrumenten die vraag en aanbod beter bij elkaar doen aansluiten, instrumenten die beogen de klant een stap omhoog op de participatieladder te laten zetten en trajecten waarbij de klant die een beroep doet op een Wwb-uitkering direct aan het werk gaat (Work First). Het formele primaire doel van instrumenten is vaak uitstroom naar werk, maar dit is niet voor iedereen haalbaar. Het bereiken van een subdoel (bijvoorbeeld een trede stijgen op de participatieladder) kan ook het streven zijn.

4.5.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Welke instrumenten zijn er, voor welke doelgroepen, met welk doel(en)? 2. Welke instrumenten zet de gemeente zelf in en welke koopt de gemeente in en bij welke re-integratiebedrijven?

33


3. In hoeverre sluiten de doelen van de trajecten aan bij de bemiddelingscategorie van de klanten? 4. In hoeverre zijn de instrumenten doeltreffend? 5. Welke gegevens zijn er over de instroom, uitval, bereiken van tussendoel en einddoel (bijvoorbeeld duurzame uitstroom), en bij loonkostensubsidies over terugval naar de uitkeringssituatie? 6. Welke succes- en faalfactoren zijn er bekend van het instrument (bijvoorbeeld uit evaluatie)? 7. Hoe verloopt de afstemming en overdracht tussen werkcoach en re-integratiebedrijf? 4.5.3

Normen Bij een onderzoek naar inzet en inkoop van re-integratieinstrumenten zouden de volgende normen van toepassing kunnen zijn: • Voortvarende toeleiding De kans op succesvolle re-integratie neemt af met de tijd dat iemand in de bijstand zit. Een snelle start van de re-integratieactiviteiten, voortvarendheid in het vervolg en zo min mogelijk en soepele schakelmomenten zijn daarom van belang. • Maatwerk per klant Het aanbod van voorzieningen moet aansluiten op de mogelijkheden, beperkingen en wensen van de individuele klant en de positie van de klant op de arbeidsmarkt verbeteren. • Samenwerking werkcoach en re-integratiebedrijf Door een heldere rolverdeling en voldoende contacten tussen werkcoach en re-integratiebedrijf kan een goede keuze van re-integratievoorzieningen voor de klant tot stand komen. De klantmanager moet als regievoerder zicht hebben op de voortgang van het traject en klant en de prestaties van het re-integratiebedrijf. • Afweging tussen kosten en opbrengsten re-integratietraject Een voorwaarde voor efficiënte besteding van re-integratiemiddelen is een gemotiveerde afweging tussen kosten en opbrengsten traject. • Keuze voor het traject moet onderbouwd zijn in een trajectplan Het is belangrijk dat alle belanghebbenden weten waarom het traject gekozen is. Verder is het wenselijk dat betrokken medewerkers makkelijk het dossier terug kunnen vinden.

34


4.5.4

Methoden Een onderzoek naar de inzet van re-integratie-instrumenten valt op verschillende manieren te benaderen. Het bestuderen van stukken over instrumenten kan een antwoord geven op een aantal van de hierboven genoemde vragen. Het gaat hierbij niet alleen om openbare stukken die bijvoorbeeld naar de gemeenteraad gaan, maar ook om intern gebruikte beschrijvingen, informatie uit de systemen, evaluaties of managementrapportages. Als aanvulling op de uitvoering kunnen er bij dit onderdeel gesprekken met de uitvoerende medewerkers van de gemeente gevoerd worden. Dossieronderzoek kan laten zien hoe bepaalde keuzes gemaakt zijn en op welke informatie deze is gebaseerd. De Rekenkamer Amsterdam (2007) heeft bijvoorbeeld van twaalf klanten trajecten (arbeidsactivering en toeleiding) onderzocht om na te gaan wat deze trajecten concreet inhouden en welke activiteiten de gemeente daarbij verrichtte. Op basis van dossieronderzoek en interviews heeft de Rekenkamercommissie Arnhem (2010) onderzocht welke re-integratie-instrumenten zijn ingezet, tegen welke problemen klanten aanlopen en hoe de begeleiding van klanten eruit ziet. De Rekenkamercommissie Deventer (2011) heeft door middel van een documentstudie en interviews met betrokkenen zicht gekregen op welke instrumenten klantmanagers kunnen inzetten. De Rekenkamers van Schiedam en Vlaardingen (2011a en 2011b) hebben in hun onderzoek instrumenten aan typen klanten gekoppeld. Zo hebben zij beoordeeld of instrumenten aansluiten bij de kenmerken van verschillende klantgroepen.

4.6

Onderzoeksthema inkoop van instrumenten

4.6.1

Inleiding Gemeenten staan voor de keuze re-integratietrajecten zelf aan te bieden of uit te besteden aan private re-integratiebedrijven. Tussen 2002 en 2005 waren gemeenten verplicht re-integratietrajecten uit te besteden aan private re-integratiebedrijven. Sinds 2006 mogen gemeenten ook zelf re-integratietrajecten uitvoeren of trajecten uitbesteden aan niet-private partijen zoals SWbedrijven.

35


In 2010 besteedden gemeenten een kwart van hun re-integratiebudget aan eigen re-integratieactiviteiten, de helft werd uitbesteed aan private partijen en het resterende kwart werd bij aan de gemeente verbonden organisaties uitbesteed (met name SW-bedrijven). 4.6.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Welke instrumenten zet de gemeente zelf in en welke koopt de gemeente in en bij welke re-integratiebedrijven? 2. Hoe verloopt de afweging en besluitvorming over het inkopen van instrumenten? 3. Welke (vergoedings- en prestatie-)afspraken zijn er met re-integratiebedrijven? 4. Hoe houdt de gemeente vinger aan de pols over de effectiviteit van re-integratiebedrijven en ingekochte instrumenten? 5. Welke factoren verklaren een succesvolle samenwerking tussen gemeenten en re-integratiebedrijven?

4.6.3

Normen Bij een onderzoek naar inzet en inkoop van re-integratieinstrumenten zouden de volgende normen van toepassing kunnen zijn. • Kennis van het klantenbestand Inkoop van instrumenten moet aansluiten bij de kenmerken, kansen en belemmeringen van (groepen binnen) het klantenbestand. • Samenwerking werkcoach en re-integratiebedrijf Door een heldere rolverdeling en voldoende contacten tussen werkcoach en reintegratiebedrijf kan een goede keuze van re-integratievoorzieningen voor de klant tot stand komen. De werkcoach moet als regievoerder zicht hebben op de voortgang van het traject. • Afweging tussen kosten en opbrengsten re-integratietraject Een voorwaarde voor efficiënte besteding van re-integratiemiddelen is een gemotiveerde afweging tussen kosten en opbrengsten. • Keuze voor het traject moet onderbouwd zijn in een trajectplan Het is belangrijk dat alle belanghebbenden weten waarom het traject gekozen is. Verder is het wenselijk dat betrokken medewerkers makkelijk het dossier kunnen terugvinden.

36


4.6.4

Methoden Voor de hand liggende onderwerpen om bij dit thema te onderzoeken zijn: afwegingen van gemeenten om instrumenten wel of niet in te kopen, gemeentelijke ervaringen met re-integratiebedrijven en de afspraken tussen re-integratiebedrijven en gemeenten. De Rekenkamercommisse Schagen-Zijpe (2008) heeft reintegratiecontracten onder de loep genomen. De overeenkomsten met re-integratiebureaus zijn getoetst aan de normen uit de gemeentelijke re-integratieverordening. De Rekenkamercommissie Venlo (2011) heeft aanbestedingen en contracten met re-integratiebedrijven onderzocht. Het doel was om vast te stellen in hoeverre de contracten waarborgen bevatten voor een doeltreffende re-integratie. Hiervoor is een checklist gebruikt. Er zijn ook enkele aanvullende interviews gehouden. De Rekenkamer Den Haag (2009) heeft onderzoek gedaan naar de contracten met private re-integratiebedrijven. Zij hebben daarbij aandacht besteed aan het type dienstverlening, de resultaatafspraken tussen gemeente en re-integratiebedrijf, de trajectduur, de looptijd van het contract en het contractvolume. Er is apart aandacht besteed aan de resultaten van deze bedrijven. De Rekenkamercommissie Katwijk (2007) heeft onderzocht of de re-integratiebedrijven de afspraken zijn nagekomen en in hoeverre via de afgesloten contracten maatwerk kon worden geboden.

4.7

Onderzoeksthema samenwerking

4.7.1

Inleiding Veel gemeenten kiezen voor samenwerking als het gaat om de uitvoering van de Wwb. Redenen voor gemeenten om met elkaar samen te werken kunnen financieel (bijvoorbeeld minder overhead), bedrijfsmatig (bijvoorbeeld meer mogelijkheden tot specialisatie) of beleidsmatig (bijvoorbeeld optimaliseren van aanbod van voorzieningen) van aard zijn. Er zijn verschillende samenwerkingsvormen mogelijk, die meestal voortkomen uit de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Bij de zwaarste vorm stellen de gemeenten een openbaar lichaam met rechtspersoonlijkheid in waaraan gemeenten bevoegdheden delegeren. Veel gemeenten kiezen voor het

37


oprichten van een intergemeentelijke sociale dienst (ISD) met gemandateerde bevoegdheden. Het mogelijke verlies aan democratische controle is een nadeel van samenwerking tussen gemeenten. Als een gemeente taken delegeert, is deze gemeente de directe zeggenschap over beleid en uitvoering kwijt. Een risico hierbij is dat raadsleden weinig prioriteit geven aan de controle op gemeenschappelijke regelingen. Naast intergemeentelijke samenwerking werken gemeenten ook samen met andere ketenpartners, zoals UWV. De laatste jaren is deze samenwerking toegenomen door de invoering van het integrale dienstverleningsconcept op de Werkpleinen. Met de invoering van de Wet werken naar vermogen lijkt de samenwerking tussen UWV en gemeenten weer minder intensief te worden. Toch zal de samenwerking tussen gemeenten en UWV relevant blijven gezien bijvoorbeeld de Wajong-doelgroep. 4.7.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Hoe is de samenwerking tussen gemeenten en ketenpartners vormgegeven? 2. Hoe zijn bevoegdheden en eindverantwoordelijkheden belegd bij de verschillende partners uit de Werk en Inkomenketen? 3. Welke rol en invloed hebben het college van B&W, de gemeenteraad, UWV en de ISD bij het ontwikkelen en uitvoeren van het lokale re-integratiebeleid? 4. Hoe vormt bij samenwerking de gemeenteraad zich een oordeel over de uitvoering van het re-integratiebeleid? 5. In hoeverre heeft de gemeenteraad voldoende zicht op het functioneren van de ISD?

38


4.7.3

Normen •

•

4.7.4

Ketensamenwerking Ketenpartners wisselen de relevante informatie uit bij het doorstromen van uitkeringsgerechtigden van de ene organisatie(eenheid) naar de andere. Informatie gemeenteraad De gemeenteraad moet bij intergemeentelijke samenwerking voldoende informatie ontvangen om zijn controlerende rol uit te kunnen oefenen.

Methoden Een documentstudie ligt bij dit onderwerp voor de hand. Gesprekken kunnen helpen om meer zicht te krijgen op het verloop van de samenwerking. Daarbij kan het interessant zijn om raadsleden te vragen wat zij vinden van de samenwerking en het eventueel overdragen van bevoegdheden. De Rekenkamercommissie Meerssen (2009) heeft zich in haar onderzoek toegespitst op het functioneren van de intergemeentelijke sociale dienst voor vijf gemeenten. Zij hebben gesproken met betrokken medewerkers en een dossieranalyse uitgevoerd. De Rekenkamercommissies Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout (2007) hebben de wijze van aansturing door de raad en de verantwoording van de ISD aan de raden onderzocht. Hiertoe hebben zij een documentanalyse uitgevoerd, waarin onder meer de gemeenschappelijke regeling, interne controlerapportages, beleidsplannen en raadsverslagen en –besluiten zijn bekeken. De bevindingen zijn getoetst en aangevuld door interviews te houden met raadsleden, wethouders, beleidsambtenaren en de directeur van de ISD. De Rekenkamer Den Haag (2009) heeft de ketensamenwerking onderzocht door middel van casestudies. Daarbij hebben zij gekeken naar hoe de informatie-uitwisseling tussen ketenpartners verloopt. De Rekenkamercommissie Emmen (2010) heeft zicht proberen te krijgen op de samenwerking tussen UWV en gemeente enerzijds door interviews te houden met beide partijen en anderzijds door middel van een documentanalyse.

39


4.8

Onderzoeksthema werkgeversdienstverlening

4.8.1

Inleiding Werkgeversdienstverlening is van belang voor het beoogde maatschappelijke effect van re-integratie: toeleiding naar de arbeidsmarkt. Een netwerk met werkgevers levert concrete vacatures op waarop klanten uit het Wwb-bestand geplaatst kunnen worden. Een ander deel van de werkgeversdienstverlening betreft het ondersteunen van werkgevers bij administratieve verplichtingen zoals de loonkostensubsidie. Werkgevers kunnen afhaken als de administratieve lasten te groot worden (bijvoorbeeld lang wachten op toekennen aanvraag of formulieren die onduidelijk zijn). In de praktijk komt het voor dat de gemeente het onderhouden van een netwerk met werkgevers uitbesteedt aan re-integratiebedrijven. Een risico daarbij is dat de gemeente niet meer kan beschikken over het netwerk als het contract met het re-integratiebedrijf afloopt. Naar verwachting wordt werkgeversdienstverlening voor gemeenten belangrijker als de Wwnv van kracht wordt.

4.8.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Hoe is de werkgeversbenadering binnen de gemeente georganiseerd (zelf of uitbesteed aan re-integratiebedrijven; aparte functie of onderdeel van taken werkcoach)? 2. Hoe probeert de gemeente werkgevers aan zich te binden? 3. Op welk type werkgevers richt de gemeente zich? 4. Welke activiteiten organiseert de gemeente in het kader van werkgeversdienstverlening? 5. Wat doet de gemeente met ervaringen van werkgevers? 6. Hoe ervaren werkgevers die ervaring hebben met Wwb’ers de dienstverlening van de gemeente?

4.8.3

Normen •

Kennis van de arbeidsmarkt Kennis van de arbeidsmarktsituatie in de regio en meer specifiek de toekomstige vraag van werkgevers is van belang voor een goede werkgeversbenadering.

40


•

4.8.4

Proactieve benadering Het zelf op zoek gaan naar werkgevers en het ontplooien van initiatieven voor werkgever zorgt ervoor dat klanten bij een groter netwerk van werkgevers aan de slag kunnen.

Methoden Om zicht te krijgen hoe de werkgeversdienstverlening bij de gemeente is georganiseerd zijn gesprekken met de betrokken beleidsmedewerkers nuttig. Gesprekken met werkgevers brengen knelpunten die werkgevers in de dienstverlening ervaren aan het licht. De Rekenkamer Utrecht (2006) heeft in haar onderzoek onder meer gekeken in hoeverre de gemeente een netwerk onderhoudt met werkgevers en in hoeverre er administratieve belemmeringen zijn voor werkgevers rond het aanvragen van loonkostensubsidie.

41


5

Resultaten en kosten

5.1

Inleiding Veel gemeenten zijn goed in het uitspreken van beleidsambities, maar blinken niet uit in het geven van inzicht in de resultaten en kosten. Met name op dit terrein ligt de toegevoegde waarde van rekenkameronderzoek. Zeker nu de re-integratiebudgetten krapper worden, is het van belang dat gemeenten het budget inzetten voor activiteiten die het meeste rendement opleveren. Het is dus zaak om inzicht te krijgen in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het re-integratiebeleid. In de praktijk blijkt dit inzicht bij gemeenten vaak maar zeer beperkt aanwezig. Lokale rekenkamers kunnen hier een belangrijke bijdrage aan leveren door aandacht te vragen voor het verbeteren van de informatie over de kosten en de resultaten van re-integratie of door zelf daarnaar onderzoek te doen. Bij dit type onderzoek is het niet alleen belangrijk om na te gaan of de resultaten gerealiseerd zijn en wat deze gekost hebben, maar ook om te kijken welke factoren deze uitkomsten verklaren. Zo is het goed rekening te houden met de samenstelling van het klantenbestand en de economische situatie. Ook is het wenselijk om te kijken naar de opbouw van de resultaten en na te gaan welke definities zijn gebruikt. In dit hoofdstuk staan we eerst stil bij het onderzoek naar de resultaten en vervolgens bij het onderzoek naar de kosten.

5.2

Onderzoeksthema resultaten

5.2.1

Inleiding Welke re-integratietrajecten leveren het meeste rendement op? Dat is een vraag die raadsleden vaak stellen. Zij willen inzicht hebben in het aantal ingezette trajecten en diensten (prestaties) en in de mate waarin deze hebben geleid tot uitstroom naar werk of

42


een verkleining van de afstand tot de arbeidsmarkt (maatschappelijke effecten). Onder resultaten kunnen zowel de prestaties (output) als de maatschappelijk beoogde effecten (outcome) worden verstaan. Daarbij is het van belang om onderscheid te maken tussen nettoen bruto-effectiviteit van re-integratie. Bij bruto-effectiviteit gaat het om de mate waarin werkzoekenden na afloop van re-integratieondersteuning werk vinden (of een stap op de re-integratieladder zetten). Bij netto- effectiviteit gaat het om de mate waarin werkzoekenden dankzij re-integratieondersteuning werk vinden (of een stap op de re-integratieladder zetten). Informatie over de netto-effectiviteit is dus het meest relevant. Wanneer de gemeente zich te sterk richt op de bruto-effectiviteit, kan dit ertoe leiden dat re-integratieondersteuning vooral wordt ingezet voor werkzoekenden die ook op eigen kracht werk zouden hebben gevonden. Dit is gunstig voor de brutoeffectiviteit (de uitstroom naar werk is hoog), maar het gaat ten koste van de netto-effectiviteit omdat re-integratieondersteuning voor deze groep niet nodig is. Wanneer gekeken wordt naar de uitstroom naar werk, is het ook van belang om te weten of deze uitstroom duurzaam is. In de regel spreken we van duurzame uitstroom als de uitkering gedurende minimaal zes maanden aaneengesloten wordt beëindigd wegens aanvaardig van regulier werk.3 Lokaal kan hiervoor een andere definitie zijn afgesproken (bijvoorbeeld twaalf maanden). 5.2.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Hoeveel trajecten en diensten heeft de gemeente in periode X ingezet? 2. Hoe duurzaam was de uitstroom? 3. Hoeveel werkzoekenden zijn tijdens het re-integratietraject uitgevallen? 4. Wat is de reden van beëindiging van trajecten?

3

Het CBS hanteert de volgende definitie van duurzame uitstroom: Een persoon heeft een

duurzame baan wanneer hij of zij vanaf de start van een baan minimaal zes opeenvolgende maanden een baan heeft, met een onderbreking van maximaal 1 maand. Hierbij geldt niet de voorwaarde dat het één en dezelfde baan bij dezelfde werkgever en voor hetzelfde aantal uur hoeft te zijn.

43


5. Wat is het maatschappelijk effect geweest (mate van uitstroom naar werk of verkleinen afstand tot de arbeidsmarkt) en in welke mate hebben de trajecten en diensten daaraan bijgedragen? 6. Wat zijn de verklaringen voor de gerealiseerde effecten? 7. Welke omgevingsfactoren waren van invloed op de prestaties en maatschappelijk effecten? 5.2.3

Normen Normen voor onderzoek naar de resultaten van het gemeentelijke re-integratiebeleid kunnen per gemeente verschillen. Normen zijn namelijk ook afhankelijk van de beoogde resultaten die de gemeente in haar beleid of lokale verordening heeft vastgelegd. Bijvoorbeeld: in de verordening van een gemeente staat dat de gemeente aandacht moet besteden aan duurzame plaatsing van werkzoekenden. Vervolgens heeft de gemeente als doel bepaald dat minimaal twintig werkzoekenden duurzaam moeten zijn uitgestroomd. Voor deze gemeente kan de norm zijn of de doelen voor duurzame plaatsing worden gerealiseerd. Meer algemene normen die rekenkamers gebruiken om de resultaten en kosten van re-integratie te toetsen zijn: • Beoogde prestaties en maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd. • De gemeente onderzoekt periodiek de effectiviteit van het re-integratiebeleid.

5.2.4

Onderzoeksmethoden Documentenanalyse Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen kan in eerste instantie worden gekeken naar de bestaande verantwoordingsinformatie en beschikbare statistiekgegevens. Indien deze informatie niet toereikend is, kan gekeken worden naar de managementinformatie die binnen de gemeentelijke organisatie aanwezig is. Ook contracten met reintegratiebedrijven kunnen inzicht geven in de relatie tussen kosten en resultaten. Verklaringen voor de gerealiseerde resultaten kunnen gehaald worden uit interviews met betrokkenen.

44


45

Voorbeeld van een document: Uitstroommonitor De rekenkamer(commissie) kan bij de start van het onderzoek nagaan of de gemeente gebruik maakt van de Uitstroommonitor. Als dat het geval is, kunnen de resultaten uit de monitor bij het onderzoek betrokken worden. De Uitstroommonitor is een nieuw instrument van het Inlichtingenbureau. De monitor geeft gemeenten, op basis van informatie uit de polisadministratie van UWV, inzicht in het aantal cliënten dat duurzaam is uitgestroomd. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen cliënten die wel of geen re-integratieondersteuning hebben gekregen. Ook kan uit de Uitstroommonitor worden afgeleid welke vorm van ondersteuning het meest effectief is. Gemeenten kunnen tegen een vergoeding gebruikmaken van de monitor. Zie voor meer informatie www.inlichtingenbureau.nl.

Gegevensanalyse Een tweede mogelijke onderzoeksmethode is het analyseren van administratieve gegevens. Soms maken rekenkamers (bijvoorbeeld de Rekenkamercommissie Hoorn, 2010 en de Rekenkamer West-Brabant, 2010) gebruik van bestandsanalyses die de gemeenten maakten. Indien een dergelijke bestandsanalyse van de gemeente niet beschikbaar is, kan overwogen worden om de gegevens van de gemeentelijke administratie zelf te analyseren. Aan de gemeentelijke administraties kunnen bijvoorbeeld gegevens worden ontleend over: het aantal ingezette trajecten of diensten; de gemiddelde trajectduur; het percentage werkzoekenden dat uitstroomt naar werk; de omvang en reden van uitval bij re-integratietrajecten; de verschillen tussen doelgroepen. In bijlage 1 is meer informatie opgenomen over het analyseren van administratieve gegevens. Voorbeelden eerdere rekenkameronderzoeken •

De Rekenkamer Amsterdam (2007) verrichtte zelf een bestandsanalyse om inzicht te krijgen in het percentage mensen dat uitstroomde naar werk, het percentage mensen dat wegens een ontheffing niet beschikbaar was en het aantal cliënten per trede van de re-integratieladder.

•

De Rekenkamer Zaanstad (2011) ging na in welke mate de beoogde resultaten van het re-integratiebeleid werden bereikt. Een uitkomst was dat van de in 2008 gestarte trajecten 37% langer duurde dan de door de gemeente gehanteerde termijn van maximaal twee jaar.


Econometrisch model Om uitspraken te kunnen doen over de nettoeffectiviteit kan er op basis van gegevensanalyse een vergelijking worden gemaakt tussen cliënten die wel en cliënten die geen re-integratieondersteuning hebben gekregen. Zo’n econometrisch model is methodologisch complex en zal in de regel de mogelijkheden van een rekenkameronderzoek te boven gaan. De Rekenkamercommissie Enschede (2008) heeft wel op deze manier onderzoek gedaan. De baankans van trajectdeelnemers werd vergeleken met de baankans van een controlegroep die zoveel mogelijk vergelijkbaar was met de trajectdeelnemers. De rekenkamer concludeerde dat de netto-effectiviteit sterk verschilt tussen de verschillende activiteiten. Wanneer het niet mogelijk is een vergelijking te maken met een controlegroep, kan de rekenkamer eventueel op andere manieren inschatten in hoeverre klanten die eigenlijk geen re-integratieondersteuning nodig hebben dit toch hebben gekregen. Dat kan bijvoorbeeld door goed te kijken naar de wijze waarop de gemeente de diagnose uitvoert (zie paragraaf 4.2) en naar de kenmerken van de personen die een traject hebben gekregen. Dossieronderzoek Via dossieronderzoek kunnen opvallende resultaten geduid worden. De informatie uit de dossiers dient dan ter illustratie van bepaalde cijfers. Zo kan van een aantal werkzoekenden het (digitale) dossier bekeken worden om te zien hoe de voortgang en het resultaat van het re-integratietraject geregistreerd worden. Voorbeelden eerdere rekenkameronderzoeken De Rekenkamercommissie Midden-Drenthe analyseerde in 2009 voor haar re-integratie onderzoek 24 cliëntdossiers. Ze onderscheidde daarbij: •

dossiers van klanten die recent zijn ingestroomd met een sollicitatieplicht.

•

dossiers van klanten die betrekkelijk lang cliënt zijn met een sollicitatieplicht.

•

dossiers van klanten die een vrijstelling hebben van de sollicitatieplicht.

Andere rekenkamers die ook gebruikmaakten van dossieronderzoek zijn: Rekenkamercommissie Beverwijk (2008), Rekenkamercommissie Oss (2008) en Rekenkamercommissie Schouwen-Duiveland (2008), Rekenkamercommissie Arnhem (2010), Rekenkamercommissie Venlo (2011), Rekenkamer Utrecht (2006) en Rekenkamer Amsterdam (2007).

46


Interviews en groepsgesprekken Gesprekken met mensen die een re-integratietraject volgen, kunnen inzicht geven in de succesfactoren voor re-integratie. Interviews of groepsgesprekken zijn wel een tijdrovende onderzoeksmethode waarbij de response vaak laag is. Toch kunnen de gesprekken interessante feiten opleveren. Zo zetten de deelnemers aan twee groepsgesprekken de Rekenkamer Zaanstad (2011) op het spoor om te kijken naar uitstroom via de zogenaamde verloningsconstructie. Deze constructie, waarbij een klant een contract krijgt bij een bedrijf en in plaats van een uitkering loon ontvangt, bleek niet doelmatig te worden ingezet. Enquêtes. Via enquêtes kan gevraagd worden of de re-integratieondersteuning mensen heeft geholpen bij het vinden van werk. Deze manier om inzicht te krijgen in de netto-effectiviteit, is uiteraard minder objectief dan een vergelijking met een controlegroep die geen re-integratieondersteuning heeft gekregen. Aan de hand van enquêtes kan wel ingeschat worden in hoeverre mensen die eigenlijk geen re-integratietraject nodig hebben tòch re-integratieondersteuning hebben gekregen. De Rekenkamercommissie Assen (2007) hield een schriftelijke enquête onder 151 fase-4 cliënten die een traject hebben gevolgd in de periode 20002005. Hieruit kwam naar voren dat de meerwaarde van de trajecten vooral moet worden gezocht in het verbeteren van de persoonlijke competenties en vaardigheden en het doorbreken van het sociaal isolement van cliënten. Slechts een kwart (29%) ervaart een vooruitgang op dit vlak en is het eens met de stellingen: ‘Sinds de trajectdeelname, is er veel veranderd in mijn situatie op de arbeidsmarkt’, ‘(…) heb ik nieuwe dingen geleerd die me helpen bij het vinden van een betaalde baan’, ‘(…) heb ik meer kans op een betaalde baan’, en ‘(…) ben ik meer gaan solliciteren.’ Andere rekenkamers die een enquête hebben uitgevoerd om meer zicht te krijgen op de netto-effectiviteit zijn: Rekenkamercommissie Tilburg (2007), de Rekenkamercommissie Helmond (2007) en Rekenkamercommissie Gemeente Roermond (2008).

47


5.3

Onderzoeksthema kosten

5.3.1

Inleiding Een belangrijke rol van de rekenkamer is inzicht geven in de kosten van re-integratie. Daarbij kan allereerst worden gekeken naar de totale bestedingen in een begrotingsjaar. Hoe hebben die zich over de afgelopen jaren ontwikkeld? En hoe zijn de uitgaven verdeeld over de verschillende re-integratieactiviteiten, zoals gesubsidieerd werk, begeleidingstrajecten, scholing, loonkostensubsidie en sociale activering? Let bij het in beeld brengen van de kosten goed op welke kostensoorten wel en niet worden meegerekend. Vooral het onderscheid tussen programmakosten en uitvoeringskosten is hierbij van belang. Uitvoeringskosten die niet direct aan een traject zijn toe te rekenen, mag de gemeente niet ten laste brengen van het re-integratiebudget, maar zijn uiteraard wel relevant. Ook is het interessant om na te gaan of er een tekort of een overschot is op het participatiebudget dat de gemeente van het Rijk ontvangt en welke oorzaken of keuzes daaraan ten grondslag liggen. De manier waarop het participatiebudget wordt ingezet heeft ook invloed op het inkomensdeel. Door het re-integratiebudget slim in te zetten, kan er bespaard worden op de uitkeringslasten. Nagegaan kan worden of de gemeente zich hiervan bewust is en welke keuzes op dat punt gemaakt worden. Invloed van het participatiebudget op uitkeringslasten Drie voorbeelden van de wijze waarop de inzet van het participatiebudget van invloed is op de uitkeringslasten: •

Voor een klant die een opleidingstraject krijgt aangeboden, betaalt de gemeente zowel de opleiding als een uitkering. Wordt er voor dezelfde klant een baan met loonkostensubsidie ingezet, dan betaalt de gemeente alleen de loonkostensubsidie en wordt het inkomensdeel niet of veel minder belast.

•

Als gesubsidieerd werk voor langere tijd wordt ingezet, ontstaat er bij beëindiging van de arbeidsverhouding recht op een WW-uitkering. De gemeente bespaart zo op de uitkeringslasten.

•

De hoogte en verwachte duur van een bijstandsuitkering kan per klant verschillen. Dit kan een rol spelen bij de keuze van klanten die met voorrang in aanmerking komen voor re-integratieondersteuning.

48


Om inzicht te krijgen in de doelmatigheid moeten de kosten worden gerelateerd aan de gerealiseerde prestaties en maatschappelijke effecten. Vaak is er wel inzicht in de totale kosten in een bepaald begrotingsjaar, maar niet in de kosten voor afzonderlijke resultaten of maatschappelijke effecten. Dat komt onder meer doordat de kost voor de baat uit gaat: de kosten van re-integratietrajecten doen zich vaak voor in een eerder begrotingsjaar dan het resultaat (succesvolle afronding van het traject) en de effecten (stap op de participatieladder of uitstroom naar werk). In rekenkameronderzoek kan ervoor worden gepleit deze koppeling te verbeteren, zodat duidelijk wordt wat de gerealiseerde prestaties en effecten hebben gekost. Door de kosten en resultaten te koppelen, kun je ook een berekening maken van de gemiddelde kosten om een cliënt te laten uitstromen naar werk. Dit kan nuttig zijn, maar een dergelijke berekening zegt niet alles. Meestal zullen er namelijk alleen gegevens zijn over de bruto-effectiviteit (de mate waarin werkzoekenden na afloop van re-integratieondersteuning werk vinden of een stap op de re-integratieladder zetten) en niet over de netto- effectiviteit (de mate waarin werkzoekenden dankzij reintegratieondersteuning werk vinden of een stap op de reintegratieladder zetten). Gegevens over de bruto-effectiviteit moeten altijd met de nodige voorzichtigheid geïnterpreteerd worden. Bij trajecten met een hoge bruto-effectiviteit lijken de gemiddelde kosten om een klant te laten uitstromen relatief laag. Maar als deze klanten ook op eigen kracht werk zouden hebben gevonden, zijn deze trajecten misschien toch niet zo doelmatig. Het is daarom belangrijk om rekening te houden met de samenstelling van de doelgroep. Voorbeelden eerdere rekenkameronderzoeken De Utrechtse rekenkamer maakte in 2006 een berekening van de gemiddelde kosten om een cliënt te laten uitstromen naar werk. De gegevens hadden betrekking op de bruto-effectiviteit (Rekenkamer Utrecht, 2006) In 2010 heeft de rekenkamer een vervolgonderzoek uitgevoerd om te bezien of de gemeente er sinds 2006 in is geslaagd de informatievoorziening te verbeteren (Rekenkamer Utrecht, 2010). De Amsterdamse rekenkamer onderzocht in 2007 de totale kosten voor re-integratie, de kosten per trede van de re-integratieladder en meer specifiek de kosten van re-integratietrajecten die arbeidstoeleiding tot doel hebben (Rekenkamer Amsterdam, 2007).

49


50

5.3.2

Mogelijke onderzoeksvragen 1. Benut de gemeente de rijksmiddelen voor re-integratie in jaar X? 2. Hoeveel middelen heeft de gemeenteraad beschikbaar gesteld voor re-integratie en zijn die middelen benut in jaar X? 3. Wat zijn de verklaringen voor onder- of overbesteding? 4. Wat zijn de kosten geweest van de re-integratietrajecten, die in periode X zijn gestart? 5. Wat zijn in periode X de gemiddelde kosten geweest om één werkzoekende met behulp van re-integratieondersteuning te doen uitstromen naar werk? 6. Wat zijn in periode X de gemiddelde kosten geweest om één werkzoekende met behulp van re-integratieondersteuning een stap vooruit te helpen op de re-integratieladder?

5.3.3

Normen • • • •

5.3.4

De gemeente heeft inzicht in de verhouding tussen resultaten en kosten. De gemeente zet het budget in voor activiteiten en doelgroepen waarvoor het rendement het grootst is. De gestelde doelen worden binnen het beschikbare budget gerealiseerd. De gemeente benut het door het Rijk toegekende re-integratiebudget.

Methoden Voor een overzicht van de totale kosten kan in eerste instantie worden gekeken naar bestaande verantwoordingsinformatie, zoals de gemeentelijke jaarrekening. Indien deze informatie niet toereikend is kan gekeken worden naar de managementinformatie die binnen de gemeentelijke organisatie aanwezig is. Als er op basis van de beschikbare verantwoordings- en managementinformatie geen koppeling valt te maken tussen de kosten en resultaten, kan worden gekeken of dat wel mogelijk is op basis van de informatie uit de gemeentelijke administraties. In bijlage 1 is meer informatie opgenomen over het analyseren van administratieve gegevens.


Ook contracten met re-integratiebedrijven kunnen inzicht geven in de relatie tussen kosten en resultaten. Dossieronderzoek kan worden gebruikt om voor een beperkte groep cliënten in beeld te brengen welke re-integratieondersteuning zij hebben gekregen en om na te gaan welke kosten en resultaten van de re-integratieondersteuning geregistreerd worden. Voorbeelden eerdere rekenkameronderzoeken De rekenkamercommissies Venlo (2011) en Arnhem (2010) gingen in hun onderzoek na of de kosten in klantdossiers zijn vastgelegd.

51


6

Informatievoorziening, verantwoording en evaluatie

6.1

Inleiding Vaak ontbreekt het aan voldoende bruikbare informatie om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het lokale re-integratiebeleid te kunnen beoordelen. Het is daarom nuttig om in het onderzoek aandacht te besteden aan de beschikbaarheid van informatie en de wijze waarop de informatie wordt gebruikt om het beleid bij te sturen. In dit hoofdstuk schetsen we mogelijkheden voor onderzoek op de volgende thema’s: • beschikbaarheid managementinformatie; • informatievoorziening aan de gemeenteraad. Een interessante publicatie in dit verband is het rapport Sturingsinformatie lokaal re-integratiebeleid (Regioplan, 2008), dat in 2008 is opgesteld in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen. Daarin staat de vraag centraal in hoeverre de beschikbare informatie voldoet aan de informatiebehoefte van raadsleden, wethouders en ambtelijke organisatie.

6.2

Onderzoeksthema managementinformatie

6.2.1

Inleiding Het verzamelen en benutten van informatie over het re-integratie beleid is een voorwaarde voor het kunnen volgen, aansturen en aanpassen van het beleid en voor het verbeteren van de uitvoeringspraktijk. Welke informatie van belang is, ligt voor een deel vast en is voor een deel afhankelijk van de beleidsdoelstellingen en de prestatie- en effectindicatoren van het beleid. Informatie is nog geen managementinformatie. Er kan bijvoorbeeld wel veel informatie over individuele klanten aanwezig zijn, maar dit is pas op een geaggregeerd niveau bruikbaar voor het afdelingsmanagement om het beleid te

52


kunnen volgen en bijsturen (denk aan informatie over de samenstelling van het klantenbestand). Met de beschikking over de juiste informatie, gekoppeld aan de doelen en indicatoren, is het beter mogelijk om het beleid op een heldere wijze te verantwoorden richting de gemeenteraad. Het belang van managementinformatie wordt duidelijk in het volgende schema. Hierin is het soort kennis weergegeven en de wijze waarop die kennis in het re-integratiebeleid vervolgens kan worden benut. Dit schema is een voorbeeld dat door de Rekenkamer Utrecht is toegepast in het (vervolg)onderzoek naar het re-integratiebeleid in 2010. K ENNIS KLANTENBESTAND

ONDERBOUWDE DOELSTELLINGEN

K ENNIS ARBEIDSMARKT

J UISTE INKOOP TRAJECTEN B ENUTTING

K ENNIS EFFECTIVITEIT RE - INTEGRATIEPROCES & SUCCES - EN FAAL

VAN INFORMATIE VOOR :

FACTOREN

A DEQUATE BEGELEIDING DOOR KLANTMANAGERS

V ERANTWOORDING EN EVALUATIE

K ENNIS VERHOUDING KOSTEN EN BATEN

P OLITIEKE BESLUITVORMING

6.2.2

Mogelijke onderzoeksvragen Mogelijke onderzoeksvragen 1. Heeft de gemeente haar informatiebehoefte in beeld: welke informatie is er voor wie in de organisatie (welke laag) nodig voor het kunnen volgen, bijsturen en verantwoorden van het beleid? 2. In hoeverre wordt de juiste informatie verzameld en is er vervolgens een goede vertaalslag van die informatie naar managementinformatie? 3. In hoeverre beschikt het management van de afdeling Werk en Inkomen over informatie van een goede kwaliteit (actueel, eenduidig en correct)? 4. In hoeverre wordt de beschikbare informatie door de gemeente/het management daadwerkelijk benut (voor sturing en evaluatie, onderbouwing doelstellingen, keuze maatregelen et cetera)?

53


6.2.3

Normen Hieronder is een aantal mogelijke normen als voorbeeld gegeven. • De gemeente heeft inzicht in de samenstelling van het klantenbestand: de kansen en belemmeringen van klanten en hun afstand tot de arbeidsmarkt. Die informatie wordt geregistreerd in een klantinformatiesysteem en wordt geanalyseerd ten behoeve van het genereren van managementinformatie. • De gemeente heeft zicht op de relatie tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. Als die aansluiting er niet (voldoende) is, dan heeft de gemeente zicht op de aard, omvang en oorzaken van deze 'mismatch'. • De gemeente heeft zicht op de effectiviteit van de beleidsmaatregelen en heeft zicht op de prestaties van de re-integratiebedrijven en andere ingekochte dienstverlening: welke maatregelen werken wel en welke niet, bij welke doelgroep en waarom wel/niet? Deze gegevens worden gekoppeld aan klantkenmerken en dit resulteert in inzicht in succes- en faalfactoren. • De gemeente heeft zicht op de relatie tussen kosten en baten van het re-integratiebeleid en hoe deze kosten en baten worden gedefinieerd. De gemeente heeft bepaald wat de beoogde verhouding is tussen kosten en baten en houdt hier zicht op. • De beschikbare informatie is actueel, eenduidig en correct en is afgestemd op de behoeften van de verschillende lagen in de gemeentelijke organisatie • De gemeente benut managementinformatie voor het formuleren van betekenisvolle doelstellingen en de keuze van de beleidsmaatregelen. Uiteraard zijn er vele andere normen te formuleren, afhankelijk van de breedte en diepte van het onderzoek.

6.2.4

Methoden Gesprekken Informatiesystemen vormen de primaire basis van waaruit managementinformatie kan worden gegenereerd. Een keer meekijken in de informatiesystemen en digitale klantdossiers inzien kan daarom zeer informatief zijn en kan knelpunten in de kwaliteit van de informatie blootleggen. Sommige gegevens

54


moeten verplicht worden ingevoerd, andere weer niet. Nagegaan kan worden of de vragen en antwoorden eenduidig geformuleerd zijn. Van belang is of gegevens van klanten tijdig in het systeem worden bijgewerkt. Is het systeem gemakkelijk om mee te werken en zijn mensen er goed voor toegerust? Is er een kwaliteitscontrole op de invoer in het systeem? Door binnen de gemeente te praten met personen die vanuit een verschillend perspectief met de informatiesystemen te maken hebben kan op al deze vragen een antwoord gekregen worden. Mogelijke gesprekspartners zijn: • personen die gegevens uit systemen gebruiken om beleid te ontwikkelen of de uitvoering te volgen en bij te sturen (beleidsmedewerkers, teammanager en afdelingsmanager); • personen die de gegevens moeten invoeren in deze systemen (werkcoach, intakemedewerker, re-integratiebedrijf); • personen die kennis hebben van de informatiesystemen, zoals het klantregistratieen volgsysteem (informatiemedewerker); • personen die de doelstellingen en indicatoren van het beleid formuleren (portefeuillehouder, management). Documenten • Verantwoordingsdocumenten: welke managementinformatie wordt benut in de verantwoordingsstukken en welke managementinformatie ontbreekt? • Protocollen voor registratie van klantgegevens en dergelijke: is de werkwijze voor het vastleggen van gegevens beschreven en biedt deze waarborgen voor actuele, correcte en eenduidige informatie? • Beslisdocumenten management/managementverslagen: welke managementinformatie is benut bij het formuleren en bijstellen van beleid?

6.3

Onderzoeksthema informatievoorziening aan de gemeenteraad

6.3.1

Inleiding Om zijn controlerende en sturende rol te kunnen vervullen is het belangrijk dat de gemeenteraad bruikbare en betrouwbare informatie krijgt over de resultaten van het re-integratiebeleid. Om de raad goed te kunnen informeren over de doeltreffendheid van het beleid is het belangrijk dat de beleidsdoelen SMART

55


geformuleerd zijn. Zie daarvoor hoofdstuk 3 (thema beleidsdoelen). Uit de informatie die de raad ontvangt, zal ook moeten blijken of de resultaten van het re-integratiebeleid aansluiten bij de bredere visie van de gemeente op werk en participatie. Deze bredere visie kan bijvoorbeeld worden afgeleid uit de programmabegroting of een raadsakkoord of raadsagenda. Ook is het van belang dat duidelijk wordt of de resultaten aansluiten bij de afspraken die zijn gemaakt met andere maatschappelijke partijen, zoals wekgevers, onderwijsinstellingen en welzijnsorganisaties. Daarmee worden de resultaten in een maatschappelijke context geplaatst. 6.3.2

Mogelijke onderzoeksvragen Bij dit onderzoeksthema kan de volgende onderzoeksvraag centraal staan: 1. Is de informatie die de gemeenteraad van het college ontvangt voldoende bruikbaar en betrouwbaar, zodat de raad het reintegratiebeleid goed kan beoordelen? 2. In hoeverre heeft de gemeenteraad op een goede manier invulling gegeven aan zijn controlerende rol?

6.3.3

Normen In het RWI-onderzoek Sturingsinformatie lokaal re-integratiebeleid (Regioplan, 2008) worden vier aspecten van bruikbaarheid onderscheiden: • Informatie is op maat, dus niet te gedetailleerd en niet onnodig uitgebreid, maar wel tijdig genoeg om te komen tot bijsturing waar dat nodig is. • Informatie sluit aan bij SMART-geformuleerde doelstellingen. • De behaalde resultaten worden in perspectief geplaatst: is de informatie vergelijkbaar met voorgaande jaren of met andere gemeenten? Worden eventuele verschillen toegelicht? • Informatie zodanig aanbieden dat deze beleidsrelevant is; bijvoorbeeld niet één plan voorleggen, maar enkele onderbouwde varianten, die de gemeenteraad kan afwegen. Voor de betrouwbaarheid van informatie is van belang dat de informatie juist, volledig, consistent en begrijpelijk is.

56


Voor het beoordelen van wijze waarop de raad zijn controlerende rol invult, kunnen de volgende normen worden toegepast: • De raad ziet er op toe dat hij bruikbare informatie ontvangt en maakt eventueel gebruik van zijn bevoegdheden om aanvullende informatie te krijgen. • De raad benut de informatie voor bijsturing van het beleid. • Bij de beoordeling van de beleidsresultaten gaat de raad na of de resultaten aansluiten bij de bredere visie van de gemeente op werk en participatie. Daarbij betrekt de raad zo nodig ook burgers, werkgevers en samenwerkingspartners. 6.3.4

Methoden Voor dit type onderzoek kan worden begonnen met een analyse van de informatie die de raad heeft ontvangen. Deze informatie kan worden getoetst aan de bovenstaande normen voor bruikbaarheid (zie § 6.3.3). Aan de hand van de raadsnotulen worden nagegaan wat de raad met de informatie heeft gedaan. Interviews met raadsleden zijn nuttig om te achterhalen wat de informatiebehoefte van de raadsleden is, of zij tevreden zijn met de bestaande informatievoorziening en hoe zij de informatie gebruiken. In het onderzoek van de Rekenkamercommissie Deventer (2011) is de informatie die de raad ontving getoetst aan bovenstaande normen voor bruikbaarheid. Daarnaast is in interviews nagegaan hoe raadleden de informatievoorziening ervaren. Om de betrouwbaarheid van de informatie te onderzoeken kan bekeken worden of informatie uit verschillende bronnen op elkaar aansluit. Ook kan worden gekeken naar de opzet en werking van de informatiesystemen waaruit de informatie afkomstig is. Daarbij wordt onderzocht hoe de informatie in het systeem wordt ingevoerd, bewerkt en gecontroleerd en welke waarborgen er voor de betrouwbaarheid zijn ingebouwd. Een voorbeeld van onderzoek naar de betrouwbaarheid is het onderzoek van de Rekenkamer Rotterdam uit 2007.

57


Bijlage

Analyse administratieve gegevens Gemeenten doen vaak weinig met administratieve gegevens. Rekenkamers kunnen programma’s voor databewerking (Excel, Access, SPSS) gebruiken om zelf de administratieve gegevens van gemeenten te analyseren. Het opvragen, bewerken en analyseren van ruwe gegevens vergt veel tijd, maar levert ook veel op. Begin van bestandsanalyse Een eerste stap is om vooraf meer inzicht te krijgen in het gemeentelijke administratiesysteem. Praat bijvoorbeeld eens met een systeembeheerder en vraag hem/haar te laten zien welke gegevens worden geregistreerd en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Dan is duidelijk wat er mogelijk is. Bepaal vervolgens welke data nodig zijn voor het rekenkameronderzoek en vraag de data in een vroegtijdig stadium schriftelijk, bijvoorbeeld in een Excel-bestand, op. De meeste dataprogramma’s van gemeenten zijn om te zetten naar Excel. In Excel kunnen ook meerdere datasets gekoppeld worden, zoals: het bestand van werkzoekenden en dat van re-integratietrajecten of het klantvolgsysteem en het betalingssysteem waaruit de betalingen aan re-integratiebedrijven blijken. Dan is duidelijk in hoeverre het databestand voldoende informatie bevat en analyses mogelijk zijn. Aandachtspunten Om te beoordelen of het bestand voldoende betrouwbare data bevat, kan er gekeken worden of er dubbelingen in het bestand voorkomen. Aan de hand van een dossiernummer of burgerservicenummer kan worden nagegaan of bepaalde werkzoekenden meerdere keren in het bestand voorkomen. Ook kan worden nagegaan of het bestand voldoende gegevens bevat van werkzoekenden of dat er veel informatie ontbreekt. Bevat het bestand voldoende betrouwbare data, dan kun je met de ruwe data kijken of de gemeente in de praktijk ook doet wat ze zegt. Als de gemeente bijvoorbeeld specifieke beleidsdoelstellingen heeft geformuleerd voor een bepaalde doelgroep, kan worden nagegaan of in de dossiers wel geregistreerd wordt of een cliënt tot deze doelgroep behoort. Ook is het mogelijk te kijken naar: • de gemiddelde trajectduur; • het percentage werkzoekenden dat uitstroomt naar werk; • de omvang en reden van uitval bij re-integratietrajecten; • de verschillen tussen doelgroepen;

58


•

de gemiddelde kosten per traject. Daarbij is het van belang na te gaan welke kosten zijn meegerekend. Zijn de kosten de prijs die het re-integratiebedrijf rekent voor de uitvoering van een traject of zijn ook de kosten van de gemeente zelf meegenomen?

Indien de gemeente zelf een succesratio voor uitstroom berekent, kun je ook kijken naar de berekening daarvan en of die klopt. Beperkingen Toch is vooraf niet zeker of het lukt de benodigde informatie boven tafel te krijgen. Bij dit type onderzoek lopen we namelijk al snel aan tegen beperkingen in de gemeentelijke informatiesystemen. Gegevens die nodig zijn voor reguliere bedrijfsprocessen worden in de regel beter vastgelegd dan gegevens die enkel voor onderzoek of verantwoording worden gebruikt. Het blijkt bovendien vaak zeer moeilijk een koppeling te leggen tussen de ingezette instrumenten, de kosten en de resultaten. Zo kunnen er onder meer de volgende belemmeringen zijn: • De registratie van resultaten, met name de reden van uitstroom, is vaak gebrekkig. Er is dan niet bekend of de cliënt werk heeft gevonden. Over de duurzaamheid van de uitstroom is vaak nog minder bekend. • Kosten voor re-integratietrajecten zijn vaak niet goed te herleiden tot individuele cliënten. • Re-integratietrajecten duren vaak meer dan één jaar. De kosten en het uiteindelijke resultaat (wel of geen werkhervatting) hebben dan betrekking op meerdere begrotingsjaren. Wanneer de beschikbare gegevens ontoereikend zijn, kunnen aanbevelingen worden gedaan om de informatiehuishouding te verbeteren.

59


Literatuurlijst Algemene Rekenkamer (2010). Slagvaardig en transparant. Presteren en functioneren van het openbaar bestuur. Strategie Algemene Rekenkamer 2010-2015. Den Haag: Algemene Rekenkamer. Financiën (1999). Nota van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Bijlage bij de brief van de minister van Financiën. Tweede Kamer. Vergaderjaar 1999-2000, 26 573, nr. 2. Den Haag: SDU. Regio Rivierenland (2010). Concept Programma Participerend Rivierenland 2010-2014. Tiel: in eigen beheer. Regioplan (2008). Sturingsinformatie lokaal re-integratiebeleid. Den Haag: RWI. Rekenkamer Amsterdam (2011). Sociale werkvoorziening in Amsterdam. De uitdaging van een kostenbewuste en mensgerichte aanpak. Amsterdam: eigen beheer. Rekenkamer Amsterdam (2007). Re-integratie; Begeleiding van bijstand naar werk. Amsterdam: eigen beheer. Rekenkamercommissie Arnhem (2010). Bijstand naar werk; Rekenkameronderzoek naar de uitvoering van het re-integratiebeleid van de gemeente Arnhem. Arnhem: eigen beheer. Rekenkamercommissie Assen (2007). ‘Van ver gekomen’; Een onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk reïntegratiebeleid. Den Haag: SGBO. Rekenkamercommissie Beek, Eijsden, Gulpen-Wiitem, Meerssen, Nuth, Valkenburg aan de Geul (2009). Vijf kanten van Pentasz; Functioneren van de regionale sociale dienst Pentasz vanuit Meerssens perspectief. Z.pl: eigen beheer. Rekenkamercommissie Beverwijk (2008). Wwb-beleid in beschouwing. Beverwijk: eigen beheer. Rekenkamer Breda (2010). Werk aan werk; Een onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van het re-integratiebeleid van de Gemeente Breda. Breda: eigen beheer.

60


61

Rekenkamer Den Haag (2009). MeeDoen met ambitie.; Onderzoek naar de resultaten van het Haagse re-integratiebeleid. Den Haag: eigen beheer. Rekenkamercommissie Deventer (2011). Met nevelen omhuld; Onderzoek naar doelmatigheid en doeltreffendheid van het re-integratiebeleid in Deventer. Deventer: eigen beheer. Rekenkamercommissie Emmen (2010). Onderzoek re-integratiebeleid Emmen. Emmen: in eigen beheer. Rekenkamercommissie Enschede (2008). Effecten en effectiviteit uitstroombeleid gemeente Enschede en de rol van gesubsidieerde arbeid. SEOR: Rotterdam. Rekenkamercommissie Helmond (2007). Re-integratie in Helmond: een onderzoek naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gemeentelijk re-integratiebeleid. SGBO: Den Haag. Rekenkamercommissies Hillegom, Lisse en Noordwijkerhout (2007). Sturing en verantwoording in de Wet Werk en Bijstand. Z.pl.: eigen beheer. Rekenkamercommissie Hoorn (2010). Resultaten reïntegratie ondoorzichtig. Hoorn: eigen beheer. Rekenkamercommissie Katwijk (2007). Uitvoering re-integratiebeleid 2004-2006. Katwijk: eigen beheer. Rekenkamercommissie Midden-Drenthe (2009). Reïntegratie werk; Onderzoek uitvoering WWB, deel reïntegratie, in de gemeente MiddenDrenthe. Beilen: eigen beheer. Rekenkamercommissie Oss (2008). Een wenkend perspectief. Oss: eigen beheer. Rekenkamercommissie Roermond (2008). Onderzoek effectiviteit reïntegratiebeleid gemeente Roermond. Roermond: eigen beheer. Rekenkamer Rotterdam (2007). Zicht op werk; kwartaalrapportages re-integratietrajecten getoetst. Rotterdam: eigen beheer.


Rekenkamercommissie Schagen-Zijpe (2008). Onderzoek Wet Werk en Bijstand (WWB) 2004-2007. Schagen: eigen beheer. Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen (2011a). De Schiedamse werkmethode: Onderzoek naar de effectiviteit van het re-integratiebeleid in de gemeente Schiedam. Schiedam: eigen beheer. Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen (2011b). Re-integratie aan de poort.; Onderzoek naar de effectiviteit van het re-integratiebeleid in de gemeente Vlaardingen. Vlaardingen: eigen beheer. Rekenkamercommissie Schouwen-Duiveland (2008). Effectiviteit en doelmatigheid van re-integratie in Schouwen-Duiveland. Groningen: CAB. Rekenkamercommissie Tilburg (2007). Onderzoek prestaties re-integratiebedrijven. Tilburg: eigen beheer. Rekenkamercommissie Uden (2009) Aan het werk; De effectiviteit van het re-ïntegratiebeleid van de gemeente Uden. Uden: eigen beheer. Rekenkamer Utrecht (2006). Maak werk van bijstand. Een onderzoek naar de reïntegratie van bijstandsgerechtigden in de gemeente Utrecht. Utrecht: eigen beheer. Rekenkamer Utrecht (2010). Maak werk van bijstand – wordt gevolgd; Vervolgonderzoek naar het re-integratiebeleid van de gemeente Utrecht. Utrecht: eigen beheer. Rekenkamercommissie Venlo (2011). Onderzoek Re-integratiebeleid. Venlo: eigen beheer. Rekenkamer West-Brabant (2010). Onderzoek Re-integratiebeleid gemeente Oosterhout. Roosendaal: eigen beheer. Rekenkamer Zaanstad (2011). Wees scherp op werk. Onderzoek naar het re-integratiebeleid in Zaanstad. Zaanstad: eigen beheer. SEO Economisch Onderzoek (2011). Gemeentelijk re-integratiebeleid vergeleken. Een literatuurstudie. Onderzoek in opdracht van de Raad voor Werk en Inkomen. Den Haag: RWI.

62


63

SZW en VNG (2007). Deelakkoord Participatie SZW-VNG. Bijlage bij ‘Samen aan de slag’, het bestuursakkoord tussen rijk en gemeenten van 4 juni 2007. Den Haag.

Handreiking rekenkameronderzoek lokaal re-integratiebeleid

Recommend Documents