Rekenkameronderzoek Grondbeleid in Westland

Rekenkameronderzoek Grondbeleid in Westland

R e k e n k a m e r c o m m i s s i e W e s tl a n d

Februari 2013

Colofon De Rekenkamercommissie Westland D e R e k e n k a m e r c o m m i s s i e va n d e g e m e e n t e W e st l a n d ( h i e r n a : R K C W e s tl a n d ) i s e i n d 2 0 0 5 o p g r o n d va n d e G e m e e n t e w e t i n g e s t e l d . D e R K C W es t l a n d b e s t a a t u i t d r i e e xt e r n e l e d e n ( w. o . d e vo o r zi t t e r ) , d a t wi l ze g g e n l e d e n d i e a f k o m s t i g z i j n va n b u i t e n d e g e m e e n t e r a a d e n t w e e i n t e r n e l e d e n . Z o we l d e e xt e r n e a l s d e i n t e r n e l e d e n zi j n d o o r d e g e m e e n t e r a a d b e n o e m d . D a a r n a a s t wordt de commissie ondersteund door een ambtelijk secretaris. D e R K C o n d e r zo e k t d e d o e l m a t i g h e i d e n d e d o e l t r e f f e n d h e i d va n h e t b e h e e r va n d e o r g a n i s a t i e e n va n h e t g e vo e r d e b e l e i d va n h e t c o l l e g e . B i j d o e l m a t i g h e i d wo r d t m e t n a m e o n d e r zo c h t o f h e t b e l e i d t e g e n zo l a a g m o g e l i j k e k o s t e n i s u i t g e v o e r d e n b i j d o e l t r e f f e n d h e i d o f h e t g e w e n s t e e f f e c t i s b e r e i k t . H e t w e r k t e r r e i n va n d e R K C W es t l a n d s t r e k t zi c h u i t o ve r a l l e g e m e e n t e l i j k e o r g a n e n e n g e l i e e r d e i n s t e l l i n g e n . D e l e d e n va n h e t c o l l e g e va n B &W e n d e a m b t e n a r e n va n d e g e m e e n t e zi j n ve r p l i c h t i n f o r m a t i e t e ve r s t r e k k e n a l s d e R K C W e s t l a n d d a a r o m v r a a g t . D e R K C W es t l a n d f o r m u l e e r t o p b a s i s va n d e f e i t e n d i e z i j i n h a a r o n d e r zo e k e n h e e f t g e c o n s t a t e e r d , c o n c l u s i e s e n a a n b e ve l i n g e n . Z i j l e g t d i t a l l e s , i n c l u s i e f e e n e ve n t u e l e r e a c t i e va n h e t C o l l e g e va n B &W e n n a wo o r d v a n d e R K C h i e r o p , va s t i n d e vo r m v a n o n d e r m e e r r a p p o r t e n o f b r i e ve n , gericht aan de gemeenteraad. Het is aan de raad te besluiten al dan niet actie te ondernemen n a a r a a n l e i d i n g va n d e u i t k o m s t e n va n h e t o n d e r zo e k D e R K C W e s t l a n d i s d e r h a l ve e e n ‘ i n s t r u m e n t ’ v a n d e r a a d d a t e r o p g e r i c h t i s d e r a a d s l e d e n t e ondersteunen bij hun controlerende taak. De RKC heeft een onafhankelijke positie binnen de g e m e e n t e . D e R K C b e p a a l t ze l f we l k e o n d e r zo e k e n zi j za l i n s t e l l e n . E ve n t u e l e ve r zo e k e n vo o r h e t d o e n va n o n d e r zo e k va n ( l e d e n va n ) d e g e m e e n t e r a a d e n / o f b u r g e r s v a n d e g e m e e n t e W es t l a n d , za l d e R K C W e s t l a n d b e o o r d e l e n e n i n d i e n p a s s e n d b i n n e n h a a r t a k e n e n b e vo e g d h e d e n i n h e t o n d e r zo e k s p r o g r a m m a o p n e m e n .

Samenstelling Rekenkamercommissie De commissie bestaat uit de volgende leden: V o o r zi t t e r

va c a t u r e

E xt e r n e l e d e n

d e h e e r d r s . M. A . I . B o r n E MI A ( vi c e - vo o r zi t t e r ) m e vr o u w d r s . L . J . M. va n d e r L a n s - G o s s e n E MI A R O

Raadsleden

de heer R. Batelaan de heer D. Otto

Ambtelijk secretaris

d e h e e r D . va n V l i e t

Oplegnotitie Rekenkamercommissie Westland D e R e k e n k a m e r c o m m i s s i e W e s t l a n d ( R K C ) h e e f t h e t o n d e r zo e k n a a r d e r o l ve r d e l i n g , i n f o r m a t i e v o o r zi e n i n g e n r i s i c o b e h e e r s i n g r o n d o m h e t g r o n d b e l e i d e n d e g r o n d e xp l o i t a t i e s i n d e g e m e e n t e W es t l a n d a f g e r o n d . V o o r u l i g t h e t e i n d r a p p o r t va n h e t r e k e n k a m e r o n d e r zo e k . I n d e ze o p l e g n o t i t i e zi j n d e h o o f d l i j n e n u i t h e t r a p p o r t o p g e n o m e n , wa a r va n d e R K C va n m e n i n g i s d a t d e ze r e l e va n t zi j n vo o r d e k a d e r s t e l l e n d e e n c o n t r o l e r e n d e r o l v a n d e r a a d . Het onderzoek H e t o n d e r zo e k i s u i t g e v o e r d d o o r b u r e a u R o ya l H a s k o n i n g D H V . D i t i s e e n a d vi e s - e n i n g e n i e u r s b u r e a u m e t d a a r n a a s t r u i m e e r v a r i n g i n r e k e n k a m e r o n d e r z o e k . H e t o n d e r zo e k s t e a m b e s t o n d u i t d e h e e r T. R a m ( p r o j e c t l e i d e r ) e n m e vr . M. W i e f f e r i n k . Z i j zi j n vo o r t va r e n d a a n d e s l a g g e g a a n e n h e b b e n e i n d f e b r u a r i 2 0 1 2 i n t e r vi e ws g e h o u d e n e n i n h e t vo o r j a a r 2 0 1 2 e e n u i t g e b r e i d e d o c u m e n t s t u d i e . D e ve r w e r k i n g va n d e o n d e r zo e k r e s u l t a t e n i s e c h t e r f o r s i n t i j d u i t g e l o p e n . D a t h e e f t d i v e r s e r e d e n e n . O n d e r a n d e r e h e t ve r t r e k p e r 1 m e i 2 0 1 2 va n m e v r . M. W ie f f e r i n k . D i t w e r d g e v o l g d d o o r e n k e l e n i e t g e p l a n d e t u s s e n s t a p p e n i n d e r a p p o r t a g e f a s e . H e t r a p p o r t i s 2 3 a u g u s t u s 2 0 1 2 u i t g e g a a n vo o r a m b t e l i j k e we d e r h o o r e n o p 2 5 o k t o b e r 2 0 1 2 vo o r b e s t u u r l i j k we d e r h o o r . W ij b i e d e n u i n f e b r u a r i 2 0 1 3 h e t r a p p o r t m e t g e m e n g d e g e vo e l e n a a n . D e R K C zi e t h e t o o k a l s h a a r t a a k o m t e s t u r e n o p d e t i j d i g h e i d e n k w a l i t e i t va n d e r a p p o r t a g e s , d i e a a n d e r a a d w o r d e n o p g e l e ve r d . V o o r d e t o e k o m s t i s e e n c r u c i a l e s u c c e s f a c t o r d a t h e t o n d e r zo e k s t e a m va n a f h e t b e g i n t o t e i n d e va n h e t t r a j e c t b e s c h i k b a a r b l i j f t e n h e t o n d e r zo e k s b u r e a u o n d a n k s o n vo o r zi e n e o m s t a n d i g h e d e n t o t d e o p l e ve r i n g va n h e t a f g e s p r o k e n e i n d r e s u l t a a t k a n b o r g e n . D a a r n a a s t i s h e t d e v r a a g o f h e t g e we n s t i s d a t d e R K C s t r i k t va s t h o u d t a a n d e va s t g e l e g d e r e a c t i e t e r m i j n e n vo o r a m b t e l i j k e n / o f b e s t u u r l i j k w e d e r h o o r , o m d a t d a t m o g e l i j k b e t e k e n t d a t e r g e e n r e a c t i e o p h e t r a p p o r t b i j g e vo e g d i s . I n d e p r a k t i j k b l i j k t d a t m e e r t i j d n o d i g i s e n d e R K C h e e f t a l s i n s t e e k g e k o ze n h e n d e ( n o o d za k e l i j k e ) r u i m t e t e b i e d e n vo o r h e t o p s t e l l e n va n e e n r e a c t i e . D e r e a c t i e g e e f t i m m e r s b l i j k va n d e f e i t e l i j k e j u i s t h e i d va n h e t r a p p o r t e n wa t h e t c o l l e g e vo o r o g e n h e e f t o m w a t m e t d e a a n b e ve l i n g e n t e g a a n d o e n . D e R K C i s d e r a a d , h e t c o l l e g e e n d e a m b t e l i j k e o r g a n i s a t i e d a n k b a a r vo o r d e m e d e we r k i n g a a n h e t o n d e r zo e k . E r i s s p r a k e g e we e s t va n e e n o p e n o p s t e l l i n g e n m e d e we r k i n g a a n h e t o n d e r zo e k . D a t h e e f t e r t o e g e l e i d d a t g o e d i n zi c h t i s g e k o m e n i n h e t g r o n d b e l e i d . D e R K C k a n d a a r d o o r a a n h a a r t a a k vo l d o e n o m d e r a a d zo g o e d m o g e l i j k t e o n d e r s t e u n e n . D a t i s o n s h o o f d d o e l e n d e r e a c t i e v a n d e r a a d o p d i t r a p p o r t za l u i t wi j ze n o f d a t i s b e h a a l d . Het eindrapport H e t e i n d r a p p o r t ‘ G r o n d b e l e i d i n W e s t l a n d ’ i s g e ri c h t g e s c h r e ve n vo o r d e r a a d e n h e t c o l l e g e . D e R K C d e n k t d a t d e r a a d e n h e t c o l l e g e g o e d g e b r u i k k u n n e n m a k e n va n d e u i t k o m s t e n va n d i t o n d e r zo e k . H e t c o l l e g e g e e f t h i e r a l b l i j k va n i n d e b e s t u u r l i j k e r e a c t i e . De hoofdlijnen uit het rapport Inleiding D e R K C h e e f t b e s l o t e n h e t o n d e r we r p G r o n d b e l e i d o p d e o n d e r zo e k s a g e n d a t e p l a a t s e n , o m d a t b i j n a a l l e f r a c t i e s u i t d e r a a d zi c h zo r g e n m a k e n o m d e o n t wi k k e l i n g e n o p d i t t e r r e i n . O o k d e V e r e n i g i n g N e d e r l a n d s e G e m e e n t e n ( V N G ) m a a k t zi c h zo r g e n o ve r d e e r n s t va n d e ve r l i e ze n d i e g e m e e n t e n l i j d e n o p h u n g r o n d e xp l o i t a t i e s . D e c e n t r a l e v r a a g s t e l l i n g va n d i t o n d e r zo e k l u i d t : “ I s d e r a a d i n d e ( i n f o r m a t i e ) p o s i t i e g e b r a c h t om passend grondbeleid op te stellen en is het grondbeleid toegepast conform de kaders va n d e r a a d ? “

Conclusie R e s u m e r e n d l u i d t d e c o n c l u s i e i n h e t o n d e r zo e k s r a p p o r t a l s vo l g t : D e r a a d i s m e e g e n o m e n i n h e t p r o c e s va n t o t s t a n d k o m i n g va n d e h u i d i g e N o t a G r o n d b e l e i d e n d a a r m e e i n d e j u i s t e p o s i t i e g e b r a c h t o m h a a r k a d e r s t e l l e n d e r o l t e v e r vu l l e n . V r a a g t e k e n s w o r d e n e c h t e r g e p l a a t s t b i j h e t d e s t i j d s g e l d e n d e r u i m t e l i j k b e l e i d , wa a r a a n h e t va s t g e s t e l d e g r o n d b e l e i d d i e n s t b a a r zo u m o e t e n zi j n . I n 2 0 0 8 h a d a l m e e r zi c h t k u n n e n zi j n o p h e t k e r e n d e e c o n o m i s c h t i j e n d e d a a r b i j b e h o r e n d e c o n s e q u e n t i e s vo o r h e t t e vo e r e n g r o n d b e l e i d . N a 2 0 0 8 i s d e r a a d n i e t m e e r i n d e p o s i t i e g e b r a c h t h e t g r o n d b e l e i d a a n t e s c h e r p e n . B i j d e e va l u a t i e va n d e G r e e n p o r t vi s i e e n d e d a a r u i t vo o r t vl o e i e n d e t o e k o m s t ve r w a c h t i n g h a d d e r a a d h a a r k a d e r s m e t b e t r e k k i n g t o t h e t g r o n d b e l e i d k u n n e n e n m o e t e n wi j zi g e n . Z i j i s h i e r e c h t e r n i e t a c t i e f o p g e we ze n e n h e e f t h i e r t o e o o k ze l f g e e n initiatief genomen. H e t g e m e e n t e l i j k g r o n d b e l e i d wo r d t i n d e o n d e r z o e k s p e r i o d e t o e g e p a s t c o n f o r m d e k a d e r s va n d e r a a d , m e t d e k a n t t e k e n i n g d a t d e ze k a d e r s m e e r r u i m t e b i e d e n d a n e e n r e d e l i j k h a n d e l e n d c o l l e g e o p g r o n d va n d e h u i d i g e e c o n o m i s c h e s i t u a t i e , zo n d e r a c t i e ve i n f o r m a t i e v o o r zi e n i n g a a n d e r a a d , zo u m o g e n n e m e n . D e i n f o r m a t i e d i e d e r a a d n o d i g h e e f t o m h a a r c o n t r o l e r e n d e r o l u i t t e v o e r e n w o r d t we l i s wa a r we l ve r s t r e k t , m a a r ve e l a l informerend achteraf en in moeilijk te doorgronden rapportages. G e l e t o p d e b o ve n s t a a n d e c o n c l u s i e e n h e t r a p p o r t , zi e t d e R K C t w e e h o o f d l i j n e n t e r u g k o m e n . D e e e r s t e l i j n i s d a t i n h e t r a p p o r t g e c o n s t a t e e r d wo r d t d a t d e r u i m t e l i j k e d o e l e n , zo a l s i n d e va s t g e s t e l d e N o t a G r o n d b e l e i d 2 0 0 8 o p g e n o m e n , n i e t m e e r r e a l i s t i s c h zi j n i n d e h u i d i g e economische situatie. Hierdoor mist de raad een reëel toetsingskader. Daarnaast is optimaal k o s t e n ve r h a a l b i j o n t wi k k e l i n g d o o r d e r d e n , va n w e g e h e t g e b r e k a a n e e n a c t u e l e e n s a m e n h a n g e n d e S t r u c t u u r vi s i e , n i e t m o g e l i j k . D e t we e d e l i j n i s d a t i n h e t r a p p o r t g e c o n s t a t e e r d wo r d t d a t d e i n f o r m a t i e a a n d e r a a d w e l i s wa a r vo l l e d i g e n j u i s t i s , m a a r d a t d e ze n i e t e e n vo u d i g l e e s b a a r i s e n b i j n a vo l l e d i g g e c o n c e n t r e e r d i n é é n d o c u m e n t ( h e t MP G ) . D a a r n a a s t wo r d t d e i n f o r m a t i e ve e l a l a c h t e r a f g e l e ve r d . D o o r vr i j w e l a l l e i n f o r m a t i e t e c o n c e n t r e r e n i n é é n d o c u m e n t i s h e t vo o r r a a d s l e d e n n i e t e e n vo u d i g o m a l l e i n f o r m a t i e i n s a m e n h a n g t e b e va t t e n e n i s b i j s t u r i n g va a k n i e t m e e r m o g e l i j k . Verbeterpunten B e l a n g r i j k e ve r b e t e r p u n t e n vo o r h e t G r o n d b e l e i d , zi j n vo l g e n s d e R K C : 

E e n p r o c e s t e s t a r t e n w a a r i n d e d o e l e n va n h e t g e m e e n t e l i j k g r o n d b e l e i d wo r d e n h e r o ve r wo g e n e n a f g e s t e m d o p d e a c t u e l e e c o n o m i s c h e s i t u a t i e . D i t ve r t a l e n i n e e n n i e u we n o t a G r o n d b e l e i d e n d e ze n o t a e l k e 2 j a a r a c t u a l i s e r e n .



E e n b e l e i d s r e g e l o p s t e l l e n m e t b e t r e k k i n g t o t d e s a m e n w e r k i n g m e t d e r d e n , wa a r i n c o n c r e e t wo r d t va s t g e s t e l d wa t ve r w a c h t w o r d t b i j e e n s a m e n we r k i n g s v e r b a n d . D e a a n d a c h t h i e r b i j d i e n t m e t n a m e u i t t e g a a n n a a r h e t d e l e n va n r i s i c o ’ s e n h e t d e l e n va n kennis.



V a s t l e g g e n h o e d e r a a d g e ï n f o r m e e r d za l w o r d e n o ve r h e t g r o n d b e l e i d , w a a r b i j i n i e d e r g e va l a a n d a c h t m o e t zi j n vo o r : a.

a c t i e ve i n f o r m a t i e vo o r zi e n i n g ;

b.

e e n vo u d i g e r m a k e n va n h e t ( T) MP G e n

c.

i n f o r m a t i e p e r g r o n d e xp l o i t a t i e v o o r zi e n va n e e n o ve r zi c h t va n d e b e l a n g r i j k s t e risico’s en de beheersmaatregelen.

V o o r e e n vo l l e d i g o ve r zi c h t va n d e ve r b e t e r p u n t e n ve r w i j s t d e R K C u n a a r h o o f d s t u k vi e r u i t h e t rapport. Behandeling H e t r a p p o r t w o r d t o f f i c i e e l a a n g e b o d e n t i j d e n s d e p r e s e n t a t i e a vo n d va n d e c o m m i s s i e E F O o p 5 m a a r t 2 0 1 3 . N a a s t a a n b i e d i n g va n h e t r a p p o r t , z a l d e R K C d i e a vo n d e e n n a d e r e t o e l i c h t i n g o p h e t r a p p o r t g e ve n . Te ve n s wi l d e R K C u w r a a d i n d e g e l e g e n h e i d s t e l l e n vr a g e n t e s t e l l e n o ve r h e t o n d e r zo e k e n h e t r a p p o r t . H e t r a p p o r t i s d a a r o m r u i m vo o r g e n o e m d e p r e s e n t a t i e a vo n d , o n d e r e m b a r g o , n a a r d e l e d e n va n d e r a a d g e s t u u r d . To t s l o t a d vi s e e r t d e R K C h e t p r e s i d i u m d e vo l g e n d e o n d e r d e l e n i n h e t r a a d s b e s l u i t o p t e n e m e n : 

k e n n i s t e n e m e n va n h e t r a p p o r t e n d e b e s t u u r l i j k e r e a c t i e h i e r o p ;



h e t b o ve n s t a a n d a d vi e s va n d e R K C o ve r t e n e m e n e n h e t c o l l e g e d a a r o p t e b e vr a g e n ;



h e t c o l l e g e v a n b u r g e m e e s t e r e n we t h o u d e r s o p t e d r a g e n t o t u i t vo e r i n g va n d e p u n t e n , d i e zi j i n m i d d e l s n o g n i e t t e r h a n d h e b b e n g e n o m e n .

H o p e n d e u zo vo l l e d i g t e h e b b e n g e ï n f o r m e e r d .

Hoogachtend,

M.A.I. Born, vo o r zi t t e r ( a . i . ) R e k e n k a m e r c o m m i s s i e W e s t l a n d

Grondbeleid Bovengronds Onderzoek naar de rolverdeling, informatievoorziening en risicobeheersing rondom het grondbeleid en de grondexploitaties in de gemeente Westland

Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.dossier : BA8463-101-100 registratienummer : versie : 6.0 Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. classificatie : Klant vertrouwelijk Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. Fout! Verwijzingsbron niet gevonden. Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.

INHOUD

BLAD

1 1.1 1.2 1.3

INLEIDING Aanleiding Doel en centrale onderzoeksvragen Leeswijzer

2 2.1 2.2 2.3 2.4

INHOUD EN ACTUALITEIT VAN HET WESTLANDSE GRONDBELEID Inleiding Ruimtelijke ambities Inhoud en actualiteit van het grondbeleid Bevindingen

4 4 4 7 11

3 3.1 3.2 3.3 3.4

UITVOERING VAN HET WESTLANDSE GRONDBELEID Inleiding Sturing op grondbeleid Informatievoorziening Bevindingen

13 13 13 19 21

4 4.1 4.2 4.3

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Beantwoording onderzoeksvragen Conclusie Aanbevelingen

23 23 26 26

5

BESTUURLIJKE REACTIE

28

6

NAWOORD

31

Rekenkamer Gemeente Westland / Grondbeleid Bovengronds

2 2 2 3

-1-

1

INLEIDING

1.1

Aanleiding Grondbeleid is geen doel op zich, maar dient te worden gevoerd om de grondmarkt efficiënt en rechtvaardig te laten verlopen en om publieke doelen te realiseren. Grondbeleid is dan ook ‘ondersteunend’ aan ruimtelijk beleid en aan sectoraal beleid voor onder meer wonen, werken en recreëren. Met behulp van het grondbeleid moeten de ruimtelijke doelen van de gemeente Westland worden gerealiseerd. Deze doelen omvatten veelal een langere termijn, hetgeen vraagt om grondbeleid met een (middel)lange termijn visie en ontwikkelingsstrategie. Voor een gemeenteraad is het grondbeleid vaak een lastig te doorgronden materie, terwijl aan het grondbeleid veelal grote politieke en financiële consequenties zijn verbonden. Bovendien maken de huidige economische omstandigheden, demografische ontwikkelingen én de bezuinigingen van de centrale overheid, het voeren van een robuust gemeentelijk grondbeleid er niet eenvoudiger op. De noodzaak om controle te houden op het grondbeleid is dus hoogst actueel. Daar komt bij dat de gemeenteraad van Westland zich in het verleden heeft uitgesproken om in beginsel een proactief 1 grondbeleid te voeren . Mede als gevolg hiervan is, met name op basis van afspraken uit de periode voor het jaar 2008, een aanzienlijke grondvoorraad opgebouwd met een boekwaarde van circa € 267 miljoen (per 31-12-2011). Dit is opvallend hoog voor een gemeente met de schaalgrootte van de gemeente Westland. In de gemeenteraad van Westland maken bijna alle fracties zich inmiddels zorgen over ontwikkelingen in de markt waarin het grondbedrijf opereert. De vraag daarbij is of de raad voldoende, tijdig en juist wordt geïnformeerd. Dit onderzoek van de rekenkamercommissie wil de raad inzicht bieden in het Westlandse grondbeleid en de communicatie hierover met de raad. Het onderzoek richt zich daarmee niet op de vraag of de gemeenteraad voldoende inzicht heeft in specifieke financiële risico’s van de grondexploitaties en ook niet op de rechtmatigheid van de grondexploitaties. Deze twee aspecten staan onder de aandacht van de gemeentelijke accountant. De Rekenkamercommissie van de gemeente Westland heeft DHV B.V. opdracht gegeven het onderzoek naar het gemeentelijk grondbeleid uit te voeren.

1.2

Doel en centrale onderzoeksvragen De rekenkamercommissie Westland wil door middel van dit onderzoek inzicht bieden in de prestaties van de gemeente met betrekking tot het grondbeleid èn een constructieve bijdrage leveren aan de controlerende en kaderstellende taak van de Westlandse gemeenteraad. Op basis hiervan is voor dit onderzoek de volgende centrale vraagstelling geformuleerd: Is de raad in de (informatie)positie gebracht om passend grondbeleid op te stellen en is het grondbeleid toegepast conform de kaders van de raad? In het licht van deze centrale vraag staan de volgende zes onderzoeksvragen, verdeeld naar drie aandachtgebieden, centraal: 1

Nota Grondbeleid “De grond wordt duur betaald”, d.d. 28 oktober 2008


-2-

I. Wat is het beleid (inhoud) 1. Wat houdt het Westlandse grondbeleid in en welke doelen worden door de raad gesteld? 2. Is het grondbeleid van de gemeente Westland onderhouden (c.q. geëvalueerd en actueel gehouden)? II. Uitwerking in de praktijk (proces) 3. Wie neemt in de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid welke positie in? Wordt gestuurd op de uitgangspunten van dit beleid? Zijn eventuele afwijkingen van het beleid door het juiste gremium bekrachtigd? 4. Passen de samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en derden (veelal ontwikkelende partijen) bij de doelen van het gemeentelijk grondbeleid? Is er bijvoorbeeld sprake van risicospreiding? 5. Was voor de gemeenteraad de informatie over de uitvoering van het grondbeleid en de informatie die benodigd was voor belangrijke besluiten op een toegankelijke wijze beschikbaar en heeft de raad deze tot zich kunnen nemen? Was deze informatie ook tijdig beschikbaar, op het moment dat bijsturing mogelijk was? III. Wat is bereikt (resultaten en effecten) 6. In hoeverre zijn de door de raad gestelde doelen van het grondbeleid daadwerkelijk gerealiseerd? 7. Past de actuele grondpositie binnen de doelen van het gemeentelijk grondbeleid, of is deze te relateren aan het beleid van de rechtsvoorgangers van de gemeente Westland? Om deze onderzoeksvragen meetbaar te maken, zijn per vraag normen geformuleerd. De onderzoeksbevindingen zijn aan deze normen getoetst. Het volledige toetsingskader is opgenomen als bijlage 3 bij deze nota.

1.3

Leeswijzer Het uitgevoerde onderzoek omvat een documentenstudie en interviews met betrokkenen. In de documentenstudie is allereerst een beeld gevormd van het grondbeleid binnen de gemeente (welke doelen zijn geformuleerd, welke randvoorwaarden zijn aanwezig, welke instrumenten zijn ingezet, etc). De geraadpleegde documenten worden vermeld in bijlage 1. Daarop volgend zijn interviews gehouden met verschillende betrokkenen: een afvaardiging van de raad, de verantwoordelijk wethouder, medewerkers afdelingen Planontwikkeling en Concerncontrol en het afdelingshoofd van de afdeling Planontwikkeling (voor de namen van de geïnterviewden wordt verwezen naar bijlage 2). Deze interviews zijn gebruikt om de in de documentenstudie gevonden bevindingen te toetsen en inzicht te verkrijgen in het proces en de precieze communicatie naar de raad. Op basis van de informatie verkregen uit de interviews, samen met de informatie uit de documentenanalyse, zijn bevindingen geformuleerd. De bevindingen worden in het vervolg van deze Nota van Bevindingen gerapporteerd in relatie tot de onderzoeksvragen. Tenslotte wordt, op basis van de bevindingen en het toetsingskader, een aantal conclusies en aanbevelingen geformuleerd.


-3-

2

INHOUD EN ACTUALITEIT VAN HET WESTLANDSE GRONDBELEID

2.1

Inleiding Voor een goed begrip van de wijze waarop aan het grondbeleid van de gemeente Westland vorm en uitvoering wordt gegeven is het van belang nadrukkelijk rekening te houden met de ruimtelijke en volkshuisvestelijke ambities van de gemeente, alsmede de financiële kaders waarbinnen gemeentelijk beleid vorm krijgt. Dit is van belang om te voorkomen dat te gemakkelijk uitspraken worden gedaan over de werking en effecten van het grondbedrijf, zonder rekening te houden met de invloed van de gemeentespecifieke kenmerken en omgevingsfactoren. In dit hoofdstuk worden daarom eerste de ruimtelijke ambities van de gemeente Westland omschreven en vervolgens de financiële kaders, waarna de vertaling van beide in het gemeentelijk grondbeleid wordt omschreven.

2.2

Ruimtelijke ambities In het Collegewerkprogramma 2010-2014 van 28 september 2010 is onderstaande tekstbox opgenomen, waarin het college heeft verwoord waar zij voor de huidige collegeperiode voor staan.

Westland is de grootste glastuinbouwgemeente ter wereld en kent een unieke economische kracht, die samengaat met sociale verbondenheid. We vertrouwen in deze economische moeilijke tijden op deze authentieke kracht en de eigen verantwoordelijkheid van burgers, bedrijven, organisaties en verenigingen. We worden meer regisserend en faciliterend en bouwen vanuit een solide financieel beleid voort op onze drie visies: met eigentijdse dienstverlening werken we aan een duurzame Greenport en een prettige leefomgeving. Collegewerkprogramma Westland 2010 - 2014 Glastuinbouw en sociale verbondenheid vormen daarmee de ruggengraat van de gemeente Westland. In het collegewerkprogramma staan daarom drie pijlers centraal: Greenport Westland 2020: naar een sterke grensverleggende economie in een duurzame omgeving; Mijn Westland, Ons Westland: de sociaal maatschappelijke koers; Eigentijdse dienstverlening. De eerste twee pijlers raken direct aan het grondbeleid en worden hierna nader toegelicht

2.2.1

Greenportvisie Westland 2020 Op 26 april 2005 is de “Greenportvisie Westland 2020” door de gemeenteraad vastgesteld. In deze ruimtelijke- en economische visie is de ruimtelijke koers uiteengezet. Naast deze ruimtelijke- en economische visie kent Westland ook een sociaal en maatschappelijke visie: “Mijn Westland, Ons Westland 2020”.


-4-

De doelen uit de Greenportvisie zijn: ● versterken van de glastuinbouwcluster ● verstevigen van de kernen ● voldoen aan de woningbehoefte ● verbeteren van de fysieke bereikbaarheid van de gemeente ● oplossen van de waterproblematiek ● tot stand brengen van ecologische verbindingen en zones. De ruimteclaims van deze doelen zijn weergegeven in de Plankaart Greenportvisie Westland 2020.

Afbeelding 1: Plankaart Greenport Westland 2020

In afbeelding 1 wordt zichtbaar dat Westland een grote ontwikkelopgave ambieert op verschillende terreinen. Er is sprake van grote infrastructurele projecten, ecologische projecten, uitleglocaties, binnenstedelijke herstructureringsprojecten en uitbreiding en herontwikkeling van bedrijventerrein en glastuinbouw. De Greenportvisie is inmiddels 7 jaar oud. Tussentijds heeft echter wel een evaluatie en actualisatie plaatsgevonden. Op 14 december 2010 heeft de gemeenteraad namelijk de “Evaluatie Greenportvisie Westland 2020” vastgesteld. In deze evaluatie worden de resultaten van de Greenportvisie over de periode 2004 tot 2009 geëvalueerd. Een belangrijke conclusie is dat de werkgelegenheid met 10% is toegenomen en dat met name het glastuinbouwcluster zich daarin sterk heeft ontwikkeld. Dit heeft zich daadwerkelijk vertaald in de gewenste schaalvergroting en herstructurering. Voor woningbouw laat de beleidsevaluatie zien dat de woningvoorraad in de periode 2004-2009 is toegenomen met 2.000 woningen, minder dan verwacht. De geplande uitleglocaties zijn vrijwel allemaal in ontwikkeling genomen, maar de verdichting van de kernen blijft achter bij het gestelde doel. Daarbij wordt aangegeven dat de woningbehoefte tot 2020 opgevangen kan worden met de bestaande locaties die opgenomen zijn op de plankaart van de Greenportvisie. Dit betekent een neerwaartse bijstelling van de woningbouwopgave. Voor de periode 2009 tot 2020 is de geactualiseerde ambitie om 6.300 woningen netto aan de woningvoorraad toe te voegen. Maar ook daarbij wordt al aangegeven dat deze ambitie waarschijnlijk pas vijf jaar later daadwerkelijk zal worden


-5-

gerealiseerd. Ook ten aanzien van nieuwe bedrijventerreinen wordt een terughoudend beleid gevoerd. Het accent komt te liggen op herstructurering van bestaande gebieden. De uitvoering van de Greenportvisie krijgt een plaats in de Gemeentelijke Structuurvisie die, na meerdere malen te zijn uitgesteld, naar verwachting in 2013 aan de raad zal worden aangeboden. De focus zal daarbij liggen op het uitvoeren van de herstructureringsprojecten waar in de voorgaande collegeperiode al externe financiering voor beschikbaar is gekomen.

2.2.2

Mijn Westland, ons Westland De sociaal-maatschappelijke koers van de gemeente Westland is vastgelegd in de beleidsnota “Mijn Westland, Ons Westland”. Hoewel deze nota niet specifiek gericht is op de ruimtelijke ontwikkeling van de gemeente, kent zij wel een aantal beleidsregels met een ruimtelijke context. Kort samengevat zijn dat: 1. Het realiseren van voldoende ruimte om te spelen in nieuwbouwprojecten door als ruimteclaim 3% van het openbaar gebied als speelruimte te bestempelen. 2. Onderzoek naar de realisatie van een “Centrum voor de Kunsten” door de mogelijkheden te bezien om te komen tot een locatie waar onder meer het Historisch Archief Westland en het Westlands Museum voor Streek- en Tuinbouwhistorie een plek kunnen krijgen. 3. Functioneel en duurzaam gebruik van gemeentelijke accommodaties, waarbij alleen accommodaties in beheer blijven die toegevoegde waarde hebben.

2.2.3

Financieel kader Het financieel meerjarig perspectief van de gemeente Westland is, volgens het Collegewerkprogramma 2010-2014, zorgelijk en onzeker. De gemeente heeft een bezuinigingstaak van circa € 6 miljoen op de organisatie. Specifiek wordt in het collegeprogramma genoemd dat de positie van het grondbedrijf zorgelijk is. Een acceptabel weerstandsvermogen is van belang om toekomstige risico’s op te kunnen vangen. Een belangrijk onderdeel van de financiële risico’s van de gemeente Westland wordt gevormd door de risico’s van het grondbedrijf. Westland heeft grondposities ter waarde van circa € 250 miljoen, waarvan circa € 125 miljoen in de Westlandse Zoom. Gegeven de zeer onzekere economische situatie in het algemeen en de ontwikkelingen op de vastgoedmarkt in het bijzonder, zijn die risico’s voor het grondbedrijf vanwege genoemde grondposities fors te noemen. Het college geeft in haar werkprogramma aan dat zij de reserve financiële soliditeit in stand wil houden als achtervang voor toekomstige onzekerheden en dat zij deze deels wil betrekken bij het weerstandsvermogen. Wanneer zich risico’s voordoen die noodzaken tot het aanspreken van de reserve financiële soliditeit, zal het college zich inspannen om deze reserve weer op het huidige niveau te brengen, bijvoorbeeld door positieve jaarrekeningresultaten in te zetten. In juni 2011 is een Voortgangsrapportage collegewerkprogramma 2011- 2015 opgesteld. In dit document wordt aangegeven dat het college constateert dat zij met de uitvoering van het collegewerkprogramma op koers liggen. Veel speerpunten zijn opgestart of in voorbereiding genomen. Het herstel in de glastuinbouwsector laat langer op zich wachten en de woningmarkt lijkt nauwelijks uit het dal te klimmen sinds de financiële crisis. Dit brengt grote onzekerheden en risico’s met zich mee voor het gemeentelijke grondbedrijf en de financiële positie van de gemeente. De jaarrekening van 2010 is afgesloten met een nadelig saldo van € 28,3 miljoen. Voor 2011 werd lopende dit onderzoek een klein voordeel verwacht en de daaropvolgende jaren zal het saldo naar verwachting opnieuw nadelig zijn. Inmiddels is duidelijk geworden dat ook in 2011 een negatief resultaat van circa € 10,5 miljoen is gerealiseerd.


-6-

2.3

Inhoud en actualiteit van het grondbeleid De in de vorige paragraaf omschreven ruimtelijke ambities en financiële kaders, vormen de feitelijke context voor het gemeentelijk grondbeleid. Het grondbeleid zal de juiste voorwaarden moeten scheppen en het juiste instrumentarium moeten bieden om, binnen de financiële randvoorwaarden, de ruimtelijke ambities te kunnen verwezenlijken. In deze paragraaf worden de beleidsnota’s met betrekking tot het grondbeleid omschreven. Achtereenvolgens zijn dat de Nota Grondbeleid, de Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen en het Fonds Strategische Aankopen Vastgoed.

2.3.1

Nota Grondbeleid De gemeente Westland beschikt over een Nota Grondbeleid: “De grond wordt duur betaald”, d.d. 9 juni 2008. Deze beleidsnota is in concept aangeboden aan de raad en in meerdere sessies actief besproken. Dit heeft uiteindelijk geleid tot een breed gedragen Nota Grondbeleid, die bij raadsbesluit van 28 oktober 2008 is vastgesteld. De Nota Grondbeleid beslaat circa 30 pagina’s en omvat voor een groot deel een omschrijving van de wettelijke kaders voor het gemeentelijk grondbeleid, het beschikbare wettelijke instrumentarium en verschillende modellen voor samenwerking met derden. Tussen deze omschrijvingen worden concrete beleidsuitgangspunten voor de gemeente Westland benoemd. De belangrijkste aanleiding voor het opstellen van de Nota Grondbeleid 2008 was de noodzakelijke (vierjaarlijkse) actualisatie van de op dat moment geldende beleidsnota. Deze actualisatie omvatte met name het (beter) aansluiten op veranderende wettelijke kaders, actuele marktontwikkelingen en de veranderende positie van de gemeente op de grondmarkt. De doelen die met deze beleidsnota worden beoogd zijn: 1. Benoemen van de gemeentelijke strategie t.a.v. haar grondbeleid bij locatieontwikkeling; 2. Interne en externe transparantie van het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkeling; 3. Het realiseren van het door de gemeente geformuleerde ruimtelijke en sectorale beleid 4. Vastleggen van de strategische visie van het huidige en toekomstige grondbeleid; 5. Genereren van financiële middelen ter dekking van de investeringen bij locatieontwikkeling. De genoemde doelen zijn algemeen geformuleerd en worden niet nader gespecificeerd of uitgewerkt. De doelen zijn daarmee geen van alle specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden geformuleerd. Met het vaststellen van de beleidsnota zijn de doelen 1,2 en 4 feitelijk al gerealiseerd. Voor de doelen 3 en 5 worden impliciet in de beleidsnota middelen benoemd om deze doelen te bereiken. Hierop wordt later in deze paragraaf nader ingegaan. De beleidsnota is na vaststelling niet expliciet geëvalueerd of geactualiseerd. Vanwege de huidige economische situatie is in veel gemeenten een tweejaarlijkse evaluatie gebruikelijk. Hoewel de gemeente Westland ook een gedateerde beleidsnota kent, die qua uitgangspunten niet goed aansluit bij de actualiteit, is herziening voorzien uiterlijk vier jaar na vaststelling (i.c. oktober 2012). De voorbereidingen hiervoor waren ten tijde van de interviews nog niet gestart.


-7-

Het realiseren van het door de gemeente geformuleerde ruimtelijke en sectorale beleid (doel 3) Om de ruimtelijke en sectorale doelen van de gemeente te kunnen realiseren, wordt in de Nota Grondbeleid expliciet de keuze gemaakt om het actieve grondbeleid (dat wil zeggen: actief gronden verwerven en (her)ontwikkelen) te continueren. Hierbij wordt een tweetal voorbehouden gemaakt: 1. de locatie kan naar verwachting winstgevend worden ontwikkeld; 2. de gemeente kan voldoende gronden binnen de locatie verwerven. De beleidsnota voorziet tevens in de mogelijkheid om strategische grondposities in te nemen ver voordat er op die locatie sprake is van enige vorm van planologische voorbereiding van gebiedsontwikkeling (proactief grondbeleid) en in de mogelijkheid om alsnog verliesgevende locaties te ontwikkelen, indien de gemeente een groot strategisch belang heeft bij de ontwikkeling van de locatie. Om het gewenste (pro)actieve grondbeleid te kunnen voeren, is in de Nota Grondbeleid vastgelegd dat de gemeente Westland het volledig beschikbare wettelijk instrumentarium voor grondverwerving kan inzetten. Dit omvat zowel minnelijke grondverwerving, toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten als inzet van het instrument onteigening. Daarnaast is vastgelegd dat het college gerechtigd is vastgoed aan te kopen tot een totaal bestedingsplafond van € 60 miljoen, waarover jaarlijks achteraf verantwoording wordt afgelegd. Wanneer door de raad een grondexploitatie voor betreffend vastgoed wordt vastgesteld, wordt dit vervolgens (tegen boekwaarde) overgeboekt naar deze exploitatie, zodat opnieuw financiële ruimte ontstaat om vastgoed aan te kopen. De middelen worden beheerd in het Fonds Strategische Aankopen Vastgoed. Als beleidsregel geldt dat aangekocht vastgoed tot de start van de herontwikkeling minimaal kostendekkend moet worden geëxploiteerd. Dit wordt in de praktijk echter nauwelijks gerealiseerd. Wanneer actieve grondverwerving niet mogelijk en/of wenselijk is, kunnen samenwerkingsverbanden met derden worden aangegaan. In de Nota Grondbeleid is vastgelegd dat het college kan besluiten om een samenwerkingsverband aan te gaan met een marktpartij, wanneer aan één of meerdere van de volgende voorwaarden wordt voldaan: 1. markpartijen hebben al grondposities ingenomen, waar de gemeente niet om heen kan; 2. het is van belang om risico’s te delen; 3. de gemeente kan in voldoende mate de eigen gemeentelijke, publieke doelen realiseren; 4. het is van belang om kennis te delen. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden bepaalt het college in welke vorm de samenwerking wordt aangegaan. Tevens voorziet de Nota Grondbeleid in de mogelijkheid dat de gemeente voor marktpartijen een grondbewaarfunctie kan vervullen, maar alleen indien daardoor voor beide partijen een win-win-situatie ontstaat. In gevallen dat zowel actieve grondpolitiek als samenwerking met derden niet mogelijk en/of wenselijk is, zullen de ruimtelijke en sectorale doelen moeten worden gerealiseerd met behulp van het wettelijk planologisch instrumentarium (met name bestemmingsplannen). In de Nota Grondbeleid wordt omschreven hoe de (op dat moment nog in te voeren) Wro in nieuw instrumentarium voorziet om de kosten die de gemeente in dat geval nog steeds moet maken zoveel mogelijk te verhalen. Beleidsuitgangspunt is dat de gemeente Westland zoveel mogelijk gebruik zal maken van dit wettelijk instrumentarium voor kostenverhaal. Daarvoor is echter in een aantal gevallen een vastgestelde structuurvisie noodzakelijk. Bij vaststelling van de Nota Grondbeleid in 2008 is aangegeven dat de Greenportvisie 2020 voorlopig als basis gebruikt zal worden, vooruitlopend op de (destijds) voor 2009 voorziene vaststelling van de structuurvisie. Lopende dit rekenkameronderzoek werkt het college nog aan de structuurvisie en voorziet zij aanbieding aan de raad in 2013.


-8-

Genereren van financiële middelen ter dekking van de investeringen bij locatieontwikkeling (doel 5) Dit doel wordt nader gespecificeerd als het vergroten van de verdiencapaciteit uit de gemeentelijke grondexploitaties, om de bestemmingsreserve grondbedrijf op peil te houden en zodoende de continuïteit in de grondbedrijfsactiviteiten te kunnen waarborgen. Concreet is bij vaststelling van de gemeentelijke grondexploitaties het streven om minimaal 5% rendement over de investeringen te realiseren. In de beleidsnota wordt overigens tegelijkertijd aangegeven dat het steeds lastiger wordt om bij actieve gemeentelijke grondexploitaties te komen tot een positief financieel resultaat. Afwijking van de rendementseis is alleen mogelijk, indien gemeentelijke beleidsdoelen met hoge prioriteit gerealiseerd moeten worden.

SOCIALE SECTOR (VON-prijs tot € 185.500) Grondgebonden

20% van de VON-prijs

Appartementen


VRIJE SECTOR (VON-prijs van € 185.500 tot € 214.000) Grondgebonden

20%-25% van de VON-prijs



Appartementen




Appartementen


VRIJE SECTOR (VON-prijs vanaf € 497.000) Grondgebonden


Appartementen

30,4% van de VON-prijs

VRIJE KAVELS Binnen rode contour

vanaf € 450,= per m2

Buiten rode contour

geen richtprijs

Woonwagens

€ 175,= per m2

Om altijd de juiste en actuele inkomsten uit gronduitgifte te waarborgen, en daarmee de maximale financiële middelen uit locatieontwikkeling te kunnen genereren om de noodzakelijke investeringen te dekken, worden de richtprijzen voor de gronduitgifte jaarlijks geactualiseerd en vastgesteld door het college in een Nota Grondprijzen. De uitgangspunten daarbij zijn dat de grondprijzen marktconform worden vastgesteld, gebaseerd op de te realiseren functies, dat de residuele methode in principe ten grondslag ligt aan de grondprijsbepaling en dat alle grondprijzen richtprijzen zijn en definitief worden vastgesteld op basis van het concrete bouwprogramma, de ligging, de oppervlakte en de actuele marktsituatie. Voor woningbouw wordt daarom gewerkt met “grondquotes”, waarbij de grondprijs wordt bepaald als percentage van de VON-prijs (zie kader).

Om de afgegeven winsten verliesverwachtingen zo goed mogelijk te kunnen waarborgen, zijn in de Nota Grondbeleid afspraken vastgelegd over verliesvoorziening, winstneming en een bestemmingsreserve grondbedrijf. Voor een voorzien verlies op grondexploitaties wordt een voorziening getroffen. Voor tussentijdse winstnemingen wordt het realisatiebeginsel gehanteerd. Dit betekent dat als er voldoende zekerheid moet bestaan over de gerealiseerde winsten. Als criterium voor voldoende zekerheid geldt dat alle gemaakte en nog te maken kosten reeds gedekt zijn door gerealiseerde verkopen. Het college bepaalt bij het opstellen van de jaarrekening of er sprake is van voldoende zekerheid. In dat geval wordt maximaal 75% van de geraamde winst genomen. De bestemmingsreserve grondbedrijf bestaat uit twee delen, te weten een weerstandscapaciteit en een risicovoorziening. De omvang van de weerstandscapaciteit is rekenkundig bepaald op 2% van de totale boekwaarde van de gronden die voor projecten in exploitatie zijn genomen (product 830, Bouwexploitatie), exclusief de boekwaarde met betrekking tot de grondbewaarfunctie. De omvang van de risicovoorziening wordt bepaald door het uitvoeren van risicoanalyses per project. Daarbij wordt gekeken naar de kans dat een risico zich voordoet en het financiële gevolg van het risico,


-9-

wanneer het zich voordoet. Op basis van deze analyse wordt, met behulp van een statistisch rekenmodel, per project een noodzakelijke risicoreserve berekend. Deze reserve wordt per project afzonderlijk gerapporteerd in het MPG. De maximale omvang van de bestemmingsreserve wordt vervolgens bepaald door de gezamenlijke omvang van de weerstandscapaciteit en de som van de risicoreserves per project. Wanneer de actuele omvang van de reserve groter is dan volgens de genoemde berekening noodzakelijk is, wordt het meerdere afgedragen aan de algemene reserve. Met ingang van 2012 is deze bestemmingsreserve opgeheven en worden de resultaten van grondexploitaties rechtstreeks afgewikkeld via de algemene reserve (MPG 2012-2015, blz. 3).

2.3.2

Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen De Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen is een reserve voor investeringen die het belang van een afzonderlijke wijk te boven gaan, maar wel geheel of gedeeltelijk voor de betreffende wijk van belang. In de nota is, middels een projectenlijst, per project inzichtelijk gemaakt welke bijdrage vanuit het project richting de reserve voor bovenwijkse voorzieningen dient te worden afgedragen. De aan te leggen bovenwijkse voorzieningen (wegen, fietspaden, riolering en recreatief) zijn opgenomen in de nota. De actuele beleidsnota hieromtrent is in 2006 opgesteld, vanwege de samenvoeging van verschillende gemeenten tot de gemeente Westland. De doelen van deze beleidsnota zijn het harmoniseren van beleid en het verstrekken van duidelijkheid richting marktpartijen. De beleidsnota is opgesteld voordat de zogenaamde “grondexploitatiewet” werd ingevoerd. Wel waren destijds de contouren van deze nieuwe wet al zichtbaar. De nota wil daarop anticiperen, door een eenduidig overzicht te geven van alle ruimtelijke projecten die invloed kunnen hebben op de reserve voor bovenwijkse voorzieningen. Daarmee wordt een juridische basis gegeven voor afdrachten aan het fonds. De projectenlijst wordt jaarlijks geactualiseerd, met een voortschrijdende 5-jarige tijdshorizon. De criteria van de grondexploitatiewet (profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit) worden in de nota al gehanteerd. Op basis van deze criteria wordt per bouwproject inzichtelijk gemaakt welke bijdrage aan de Reserve Bovenwijkse Voorzieningen moet worden afgedragen. De nota omvat daartoe een overzicht van alle bouwprojecten en alle aan te leggen bovenwijkse voorzieningen (wegen, fietspaden, riolering en recreatief. Alle geraamde investeringen voor het realiseren van bovenwijkse voorzieningen worden in principe verdeeld over de nog te realiseren bouwprojecten met hun bijbehorende volumes. Er vindt geen kostenverhaal plaats richting al bestaande bebouwing. Wel is het profijt dat de bestaande bebouwing heeft van de beoogde bovenwijkse voorzieningen in de berekening meegenomen. Dit is vertaald in de verhouding tussen het deel dat vanuit de reserve aan de bovenwijkse voorzieningen wordt bijgedragen en het deel dat de gemeente vanuit de algemene middelen zal moeten bijdragen. De berekeningen resulteren in een jaarlijks opnieuw vast te stellen bijdrage per m2 uitgeefbaar terrein/bvo voor bedrijven en voorzieningen en een bijdrage per kavel voor een sociale woning en voor een vrije sector woning. Met deze nota heeft de gemeente een beleidsdocument, op basis waarvan zij overeenkomsten met derden kan sluiten inzake bijdragen aan kosten voor bovenwijkse voorzieningen. Dat de uitgangspunten van deze nota aansluiten bij de actuele wro, neemt niet weg dat kostenverhaal in het geval van een exploitatieplan op basis van alleen deze nota niet afdwingbaar is. Voor volledig kostenverhaal zijn een meer specifieke toerekening aan locaties en een vastgestelde structuurvisie noodzakelijk.


- 10 -

2.3.3

Fonds Strategische Aankopen Vastgoed De raad heeft op 31 oktober 2006 een voorstel aangenomen voor (hernieuwde) vaststelling van Fonds Strategische Aankopen Vastgoed (FSAV), waarmee het college mandaat krijgt tot het doen van strategische aankopen van vastgoed tot een maximaal bedrag van € 60 miljoen. Oorspronkelijk (Nota Grondbeleid 2004) was een bedrag van € 25 miljoen vastgesteld als plafond voor het totaal aan boekwaardes voor strategisch aangekocht onroerend goed in het FSAV. Daarbij is aangegeven dat dit fonds opereert als een zogenaamd “Revolving Fund”. Dat wil zeggen dat, na overboeking van een boekwaarde van aangekocht vastgoed naar een vastgestelde grondexploitatie, weer ruimte ontstaat voor de aankoop van nieuw vastgoed. In 2006 geeft het college aan het vastgestelde plafondbedrag te willen verhogen. De beoogde doelstelling van dit voorstel is het verhogen van de slagkracht van de gemeente op de vastgoedmarkt, om de gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te kunnen realiseren. Daarbij wordt aangegeven dat de gemiddelde marktwaarde van het aan te kopen vastgoed in korte tijd fors is toegenomen en dat tevens de doorlooptijd om te komen tot plannen met een vatgestelde grondexploitatie is toegenomen, waardoor het langer duurt voordat binnen het FSAV weer ruimte ontstaat voor de aankoop van vastgoed. Dat het vergroten van de slagkracht een keerzijde heeft, wordt door het college onderkend. In het raadsvoorstel wordt aangegeven dat het risico toeneemt, wanneer ontwikkelingen waarvoor aankopen zijn gedaan niet doorgaan. Als belangrijkste risico wordt vermeld dat de opbrengst bij verkoop lager is dan de boekwaarde. Het verlies dient dan ten laste te komen van de Bestemmingsreserve Grondexploitaties. Inmiddels is bekend dat dit risico zich ook daadwerkelijk heeft voorgedaan De raad heeft het voorstel van het college overgenomen. Sindsdien is niet meer geëvalueerd hoe de uitbreiding in de praktijk werkt. Wel wordt de actuele stand van het FSAV en de ontwikkelingen daarin jaarlijks verantwoord in het MPG.

2.4

Bevindingen Op basis van de in dit hoofdstuk omschreven inhoud en actualiteit van het Westlandse grondbeleid, worden samenvattend de volgende bevindingen geformuleerd: ● De gemeente Westland heeft een ambitieus ruimtelijk beleid vastgelegd, met name in de “Greenportvisie Westland 2020” (2005). Vanwege de huidige marktontwikkelingen zijn deze ambities echter aanzienlijk bijgesteld bij de beleidsevaluatie (2010), hetgeen is doorvertaald in het huidige collegeprogramma. Een samenhangende en actuele ruimtelijke structuurvisie ontbreekt echter. Deze wordt, na meerdere malen te zijn uitgesteld, in 2013 verwacht; ● De Nota Grondbeleid (2008) is in nauw overleg met de raad opgezet en is gebaseerd op de ruimtelijke ambities van de in 2005 vastgestelde Greenportvisie. De doelen die met deze beleidsnota worden beoogd zijn: 1. Benoemen van de gemeentelijke strategie t.a.v. haar grondbeleid bij locatieontwikkeling; 2. Interne en externe transparantie van het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkeling; 3. Het realiseren van het door de gemeente geformuleerde ruimtelijke en sectorale beleid; 4. Vastleggen van de strategische visie van het huidige en toekomstige grondbeleid; 5. Genereren van financiële middelen ter dekking van de investeringen bij locatieontwikkeling. Sinds 2008 is de beleidsnota niet geactualiseerd, herziening is voorzien voor eind 2012;


- 11 -

●

●

●

●

De doelen van het grondbeleid zijn in de Nota Grondbeleid breed en algemeen geformuleerd en worden niet nader gespecificeerd of uitgewerkt. De doelen zijn daarmee geen van alle specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (“SMART”) geformuleerd. Wel sluiten ze aan bij de ruimtelijke doelen en de economische situatie ten tijde van de vaststelling van beleidsnota in 2008. Dit uit zich met name in de keus voor (pro)actief grondbeleid en het vergroten van de verdiencapaciteit. In de huidige economische situatie is dit echter niet meer realistisch; In de Nota Grondbeleid worden wel middelen benoemd om de gestelde doelen te verwezenlijken. Deze middelen zijn indirect te koppelen aan twee van de vijf doelen, namelijk het realiseren van het ruimtelijke en sectorale beleid en het genereren van financiële middelen om investeringen te dekken. In tegenstelling tot de doelen zijn deze middelen wel SMART geformuleerd. Zo worden de kaders voor toepassing van het wettelijk grondverwervingsinstrumentarium, het beleid inzake strategische vastgoedaankopen, de kaders voor het al dan niet aangaan van samenwerkingsconstructies met derden, de beleidskaders voor het vaststellen van grondprijzen, de kaders voor het vaststellen van weerstandscapaciteit en risicovoorziening voor het taakveld grondbedrijf en de kaders voor het vaststellen en actualiseren van grondexploitaties eenduidig vastgelegd. Dit uit zich onder meer in de volgende beleidskaders:  Het grondverwervingbeleid is in beginsel (pro)actief;  Samenwerking met derden is gekoppeld aan voorwaarden  De gemeente kan (onder voorwaarden) ten behoeve van derden een grondbewaarfunctie vervullen  Grondexploitaties worden in principe alleen vastgesteld bij een rendement van tenminste 5% op de investeringen in de grond;  Het college rapporteert jaarlijks de belangrijkste wijzigingen met betrekking tot het taakveld grondbedrijf in het MPG;  Het taakveld grondbedrijf kent een reserve ter grootte van 2% van de actuele boekwaarde van alle gronden (weerstandscapaciteit) aangevuld met de gekwantificeerde risico’s van alle projecten (risicovoorziening). Kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen wordt, vooruitlopend op de nog vast te stellen Structuurvisie, geregeld in de Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen (2006). Deze beleidsnota is gebaseerd op de beginselen van de Wro (2008), maar biedt niet dezelfde rechtspositie voor volledig kostenverhaal; De raad heeft het college mandaat verleend om tot een maximum van in totaal € 60 miljoen vastgoed aan te kopen middels een “revolving fund”. Daarmee wordt weliswaar het doel gediend om via actieve grondpolitiek maximale sturing te hebben op het realiseren van het ruimtelijke en sectorale beleid, maar worden ook grote risico’s aangegaan. In de huidige economische situatie had een evaluatie van dit beleid uit 2006 verwacht mogen worden.


- 12 -

3

UITVOERING VAN HET WESTLANDSE GRONDBELEID

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op een aantal belangrijke aspecten van de uitvoering van het in het voorgaande hoofdstuk omschreven grondbeleid. Achtereenvolgens worden de sturing op dit beleid, de vormgeving van samenwerking met derden in de praktijk en de informatievoorziening aan de raad behandeld. Ten behoeve van dit hoofdstuk is een viertal projecten nader onderzocht op de toepassing van het vastgestelde grondbeleid. Dit betreft de projecten Juliahof, de Woerd, Bovendijk en Hoogeland. Deze projecten zijn vooraf geselecteerd op basis van een diversiteit aan grondbeleidaspecten, zodat een zo volledig mogelijk beeld van de toepassing van het grondbeleid in de praktijk kan ontstaan. Per paragraaf worden opvallende aspecten uit deze projecten illustratief vermeld in kaders. De volledige bevindingen uit de onderzochte projecten zijn opgenomen als bijlage 4 bij dit rapport.

3.2

Sturing op grondbeleid

3.2.1

Organisatie van het taakveld grondbedrijf Binnen de gemeente Westland is geen sprake van een zelfstandig ‘grondbedrijf’. Het grondbedrijf is integraal onderdeel van de algemene dienst en wordt volgens de vigerende beheersverordening eng geïnterpreteerd als de “financiële administratie van de gevolgen voortvloeiende uit de besluitvorming o.b.v. het gevoerde ruimtelijk beleid”. Deze organisatorische keuze wordt door veel gemeenten gemaakt en heeft zowel voor- als nadelen. Omdat deze keuze geen directe invloed heeft op de onderzoeksapcten, wordt zij in het kader van dit onderzoek als een gegeven beschouwd. Rolverdeling college en raad In de Nota Grondbeleid uit 2008 is een paragraaf opgenomen waarin de rolverdeling tussen het college en de raad is vastgelegd. In onderstaande tabel is opgenomen wat de verdeling van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn van het grondbeleid en de uitvoeringsaspecten, hetgeen aansluit bij de wettelijke bevoegdheden en taakverdeling van raad en college. Onderwerp Grondbeleid Verwerving en beheer

Gemeenteraad Vaststellen Nota Grondbeleid Verwervingen buiten kaders Instemmen toepassing Wvg

College B&W Uitvoeren grondbeleid Verwervingen binnen kaders Vestigen Wvg

Bouw- en woonrijp maken Uitgifte

Vaststellen aanbestedingsbeleid

Kostenverhaal

Vaststellen exploitatieplan

Uitvoering Vaststellen grondprijzen Afsluiten uitgiftecontracten Afsluiten exploitatie-overeenkomsten

Vaststellen grondexploitatie

Participeren in privaatrechtelijke rechtspersoon Vertrouwelijk deel grondexploitatie

Vaststellen Jaarrekening, MPG & Programmarapportage

Vaststellen startnotities Vaststellen Marap & tussentijdse rapportages

Samenwerking Grondexploitatie Programma en kwaliteit Sturing en verantwoording


- 13 -

Het grondbeleid is belegd bij één wethouder. De volledige portefeuille van deze wethouder omvat Economische zaken en Agri-business (Greenport), Financiën en Belastingen, Planontwikkeling, Grondzaken en Milieubeleid en –Vergunningen. Het taakveld Ruimtelijke ordening is ondergebracht bij een andere wethouder. Taken en verantwoordelijkheden binnen de ambtelijke organisatie De ambtelijke taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van het grondbeleid zijn vastgelegd in een mandaat- en organisatieregeling. Deze regeling is op 7 december 2010 vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Uit de mandatenlijst blijkt dat vrijwel alle uitvoerende bevoegdheden van het college inzake het grondbeleid gemandateerd zijn naar de gemeentesecretaris, met ondermandaat aan het afdelingshoofd Planontwikkeling en veelal met doorverleend ondermandaat aan de teamleider Grondzaken en/of teamleider Vastgoed. Aan deze (onder)mandaten zijn, met uitzondering van mededelingen ter uitvoering van een raadsbesluit tot vestiging van een voorkeursrecht op grond van de Wvg, zijn geen expliciete beperkingen verbonden. De mandatering is rechtmatig, het betreft in alle gevallen wettelijke bevoegdheden van het college. Door deze verregaande mandatering wordt een slagvaardig grondbeleid gewaarborgd. Het college legt daarmee echter wel veel bestuurlijke verantwoordelijkheid bij het ambtelijk apparaat neer, hetgeen ook risico’s in verband met te snel handelen in de huidige economische situatie met zich meebrengt. De activiteiten die verbonden zijn aan het grondbeleid vallen binnen Westland onder de afdeling Planontwikkeling. Deze afdeling bestaat uit een viertal teams: Projecten, Grondzaken, Vastgoed en Bedrijfsbureau. Onder het team Projecten vallen alle projectleiders van de ruimtelijke projecten, die verantwoordelijk zijn voor de grondexploitatie van hun project. Onder het team Grondzaken vallen planeconomen en beleidsmedewerkers. Zij zijn verantwoordelijk voor het totaal van de grondexploitaties, de reserves en het risicomanagement, alsmede voor de formulering en actualisatie van het grondbeleid. Het team Vastgoed is verantwoordelijk voor het aan- en verkopen van vastgoed. Met een groot deel van de medewerkers van deze afdelingen is in het kader van dit onderzoek contact geweest. Hieruit is gebleken dat het ambtelijk apparaat vertrouwd is met de afspraken en de werking van de ter beschikking staande instrumentarium en dat wordt actief gebruik wordt gemaakt van beschikbare informatie op het internet en via andere kanalen. Binnen de gemeente Westland is de afdeling Concerncontrol een stafafdeling. Een belangrijke taak van deze afdeling is het ondersteunen van het ambtelijk apparaat om te komen tot goede collegevoorstellen. Dit betreft hoofdzakelijk een toetsende rol. Dit omvat onder meer de vraag of het college voldoende informatie aangeleverd krijgt om een gefundeerd besluit te nemen en of risico’s en eventuele alternatieven voldoende in beeld worden gebracht. Hiertoe is een toetsingskader opgesteld, dat zich met name richt op het strategische en tactische niveau. Het operationele niveau van de collegevoorstellen is de verantwoordelijkheid van de vakafdelingen. Inhoudelijk toetst Concerncontrol dan ook niet. Met betrekking tot het grondbeleid wordt deze inhoudelijke toetsing binnen de afdeling Planontwikkeling gedaan, voornamelijk uitgevoerd door de financieel consulent, in combinatie met de planeconoom en de projectleider. Deze toetsing omvat de juiste toepassing van de financiële beleidskaders. Hiermee wordt het “vier-ogen-principe” toegepast, maar blijft dit beperkt tot één afdeling. De afdeling Financiën heeft hierin namelijk geen formele rol. Uit de notitie “De rol van de afdeling financiën, cluster planning en control, bij de totstandkoming van B&W-nota’s” blijkt dat de formele rol van deze afdeling (nog) niet helemaal duidelijk is, sinds het besluit om per vakafdeling een financieel consulent aan te stellen. Binnen de gemeente Westland wordt gebruik gemaakt van PROTOS, een systeem waarin werkprocessen worden vastgelegd. Voor het taakveld Grondbedrijf zijn er een aantal processen vastgelegd:


- 14 -

 Aankopen Onroerende Zaken;  Onteigening;  Privaatrechtelijke overeenkomsten opstellen;  Grondexploitatie;  Verkoop vastgoed. De processen zijn ieder voor zich uitgebreid beschreven conform geldende weten relegeving en gemeentelijke beleidskaders, zonder dat een onderlinge samenhang wordt gegeven of een relatie wordt gelegd met de fasen die projecten in de gemeente Westland doorlopen. Ook ontbreken een 2 procesbeschrijving voor het vestigen van de Wvg , procesbeschrijvingen voor activiteiten voor haalbaarheidsfase en een procesbeschrijving voor het afsluiten van grondexploitaties. Daar waar de vastgelegde werkprocessen zijn gehanteerd in projecten die in het kader van dit onderzoek zijn beschouwd, blijken deze correct te zijn toegepast.

3.2.2

Sturing op beleidsuitgangspunten

3.2.2.1 Grondverwerving De Woerd Voor het project De Woerd vervult de gemeente een faciliterende rol. De gemeente heeft in dit project geen grondposities en zal hier ook niet toe overgaan, omdat een projectontwikkelaar alle gronden in bezit heeft. De ontwikkeling is voor rekening en risico van de ontwikkelaar. Juliahof In 2002 heeft de gemeente Wateringen 5 ha grond aangekocht van Volker Wessels Vastgoed en in 2003 is de resterende 10 ha aangekochte van Bouwfonds mab en Grondvest Westland. Als voorwaarde bij deze grondtransactie is overeengekomen

De gemeente Westland maakt in de Nota Grondbeleid 2008 expliciet de keuze om het actieve grondbeleid te voeren bij elke locatie die naar verwachting winstgevend kan worden ontwikkeld en waar de gemeente voldoende gronden kan verwerven verwerven om een rol van betekenis in het ontwikkelproces te spelen. Ook bij verliesgevende locaties met een voor de gemeente groot strategisch belang, is actieve grondverwerving het beleid. Al het beschikbaar wettelijk instrumentarium kan daarvoor worden toegepast.

dat de ontwikkelaars van de gemeente naar rato van de

In de praktijk is ook daadwerkelijk naar dit beleid gehandeld. De gemeente Westland afgesproken dat voor de exploitatie van het plangebied een heeft zeer actief geopereerd op de gezamenlijke grondexploitatie gevoerd zou gaan worden. grondmarkt, zowel voor als na vaststelling van de huidige Nota Grondbeleid. Ook de Hoogeland rechtsvoorgangers van de gemeente Binnen het project Hoogeland heeft de gemeente bijna alle Westland waren actief op de grondmarkt, gronden in eigendom. Het gaat om een drietal posities, die al hetgeen resulteert in een enorme actuele voor de herindeling zijn aangekocht. Binnen deelgebied II grondpositie. liggen nog twee kadastrale percelen die nog in eigendom zijn Hoewel de meeste locatieontwikkelingen de van particulieren. De gemeente heeft tot op heden nog geen afgelopen tijd geen winstgevende overeenstemming bereikt over de aankoop van die gronden. ontwikkeling meer laten zien, is, op grond van strategische belangen, toch vastgoed aangekocht (met name voor Centrumplan ’s-Gravenzande). Alleen in gebieden waar de gemeente op voorhand geen enkele grondpositie had en een potentiële ontwikkelaar (vrijwel) alle gronden in bezit had, ingebrachte gronden bouwrijpe gronden geleverd krijgen, een bouwclaimconstructie

2

(zie

kader).

Daarnaast

werd

Wet voorkeursrecht gemeenten


- 15 -

is gekozen voor een faciliterende gemeentelijke rol. Dit sluit aan bij de beleidskaders, maar niet bij het huidige economisch klimaat. Om het gewenste proactieve grondbeleid te kunnen voeren, is in de Nota Grondbeleid vastgelegd dat het Het bouwclaimmodel Marktpartijen verkopen hun gronden aan de overheid (eventueel voor een lagere prijs dan waarvoor is aangekocht). De marktpartijen kunnen later bij de gronduitgifte na het bouwen woonrijp maken door de overheid in aanmerking komen voor een aantal bouwkavels. De marktpartijen maken hun winst bij de bouw en de verkoop van de kavels. De overheid draagt het exploitatierisico, maar kan dit beperken door een afnameplicht van de marktpartijen te eisen. In ieder geval wordt gierdoor maximale overheidsregie en kostenverhaal mogelijk. De afspraken worden vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst.

college gerechtigd is vastgoed aan te kopen tot een totaal bestedingsplafond van € 60 miljoen, waarover jaarlijks achteraf verantwoording wordt afgelegd. Ook voorziet de Nota Grondbeleid in de mogelijkheid dat de gemeente voor marktpartijen een grondbewaarfunctie kan vervullen. Van beide mogelijkheden wordt actief gebruik gemaakt. Zo is per 1-1-2012 circa 85% van het bestedingsplafond voor strategische vastgoedaankopen bereikt. Er zijn voor de Westlandse Zoom gronden aangekocht, waar de projectorganisatie geen akkoord voor heeft gegeven. De huidige beleidskaders bieden daarvoor echter de ruimte, zolang maar achteraf verantwoording wordt afgelegd. Deze verantwoording bestond in dit geval uit de opmerking dat het college zich verplicht voelde ten opzichte van de ondernemers om de gronden aan te kopen, omdat er sprake was van vestiging Wvg en langdurige onderhandelingstrajecten. Ook pasten de aankopen in de vastgestelde grondexploitatie (binnen de waardering van het ontwikkelingsbedrijf Westlandse Zoom) en in de vastgestelde gemeentelijke grondbankexploitatie. Totaal gaat het om € 20 miljoen. De gronden in het fonds zijn flink afgewaardeerd naar de huidige bestemming op basis van BBV voorschriften. Hiervoor zijn op pandniveau taxaties uitgevoerd. De onlangs aangescherpte voorschriften geven aan dat er een reëel en stellig voornemen moet zijn om de betreffende gronden binnen afzienbare termijn in ontwikkeling te nemen, om de ontwikkelingswaarde in de boeken te mogen handhaven. Omdat in het fonds nog voor circa € 25 miljoen aan verspreid eigendom (zonder grote projecten) is opgenomen, is het is niet ondenkbaar dat nog meer strategisch vastgoed afgewaardeerd moet worden. De taakstelling is namelijk om op dit vastgoed € 4,8 miljoen te verdienen. Dit betreft overigens voornamelijk losse locaties die vòòr de gemeentelijke herindeling al bij de afzonderlijke gemeenten in eigendom waren. De actuele grondpositie van de gemeente Westland wordt enerzijds veroorzaakt door grote ruimtelijke ambities uit het verleden, voor een groot deel overigens nog steeds actueel zolang er geen Structuurvisie is, en anderzijds door de ruime beleidskaders uit de huidige Nota Grondbeleid. Dit is overigens nauwelijks opmerkelijk, omdat ook deze beleidsnota inmiddels 4 jaar oud is. Naar verwachting zullen de ruimtelijke ambities in de nog vast te stellen Structuurvisie structureel worden bijgesteld, waarmee de actuele grondpositie van de gemeente in een ander daglicht komt te staan.

3.2.2.2 Samenwerking met derden Het gemeentelijk grondbeleid voorziet in de mogelijkheid van het aangaan van samenwerkingsverbanden met derden. Hieraan zijn echter wel voorwaarden verbonden, te weten: 1. Markpartijen hebben al grondposities ingenomen, waar de gemeente niet om heen kan; 2. het is van belang om risico’s te delen; 3. de gemeente kan in voldoende mate de eigen gemeentelijke, publieke doelen realiseren; 4. het is van belang om kennis te delen.


- 16 -

Afhankelijk van de specifieke omstandigheden bepaalt het college in welke vorm de samenwerking wordt aangegaan. In de praktijk blijkt met name de eerste voorwaarde voor het college reden te zijn om samenwerkingsverbanden met derden aan te gaan, zolang daarmee de gemeentelijke doelen kunnen worden gerealiseerd (voorwaarde 3). Daaruit voorvloeiend worden beide andere voorwaarden veelal als voordelig neveneffect van het samenwerkingsverband gezien. In de huidige economische situatie mag worden verwacht dat de grondslag van samenwerkingsverbanden juist ook risico- en/of kennisdeling zal zijn, zonder dat marktpartijen al onvermijdbare grondposities hebben ingenomen. Voorbeelden hiervan zijn in de gemeente Westland vooralsnog niet te vinden. Opvallend is dat de informatievoorziening over het aangaan van samenwerkingsverbanden naar de raad minimaal is. Veelal blijft dit beperkt tot het vermelden van samenwerkingen en/of deelnemingen in het MPG. Expliciete onderbouwingen van verbanden aan de hand van de beleidsmatige voorwaarden hebben wij niet kunnen vinden. Daarbij moet overigens worden opgemerkt dat alle samenwerkingsverbanden een historie kennen die verder teruggaat dan de huidige Nota Grondbeleid.

Juliahof De gemeente had oorspronkelijk geen grondposities binnen dit gebied. In 2002 heeft de gemeente Wateringen echter 5 ha grond aangekocht van Volker Wessels Vastgoed en in 2003 is de resterende 10 ha aangekochte van Bouwfonds mab en Grondvest Westland. Als voorwaarde bij deze grondtransactie is overeengekomen dat de ontwikkelaars van de gemeente naar rato van de ingebrachte gronden bouwrijpe gronden geleverd krijgen, een bouwclaimconstructie. Daarnaast werd afgesproken dat voor de exploitatie van het plangebied een gezamenlijke grondexploitatie gevoerd zou gaan worden. Op 30 maart 2004 heeft het college ingestemd met een voorgelegde intentieovereenkomst voor de samenwerking binnen het plan Juliahof met een aantal private partijen. De samenwerking met de partijen is op basis van een gezamenlijke grondexploitatie. Hierbij wordt aangegeven dat dit als bijkomend voordeel heeft dat de risico’s worden gedeeld en dat wordt geprofiteerd van de bedrijfsmatige aanpak binnen het plan.

Het gemeentelijk grondbeleid voorziet in de mogelijkheid dat de gemeente voor marktpartijen een grondbewaarfunctie kan vervullen, maar alleen indien daardoor voor beide partijen een win-win-situatie ontstaat. In het kader van dit onderzoek zijn de gemeentelijke vastgoedposities in dit verband niet nader onderzocht. Uit de onderzochte documenten is ons echter niet gebleken dat de gemeentelijke belangen bij het vervullen van een grondbewaarfunctie worden onderbouwd en de risico’s ervan in beeld worden gebracht.

3.2.2.3 Grondexploitatie De gemeente Westland kent veel lopende grondexploitaties. Deze worden bij aanvang van een project, meestal in combinatie met de vaststelling van het bijbehorende bestemmingsplan, vastgesteld door de raad. Het college is vervolgens verantwoordelijk voor de uitvoering. Voor zover wij hebben kunnen nagaan is na vaststelling van de huidige Nota Grondbeleid (2008) slechts één grondexploitatie vastgesteld, te weten “Kerkzicht Monster”. Dit betreft een binnendorpse herontwikkeling, waarvoor aanvullende financiering noodzakelijk was en als zodanig door de raad is geaccordeerd. Daarmee bestaat er geen formele grondexploitatie waaraan eis van tenminste 5% rendement op de investeringen (conform Nota Grondbeleid 2008) ten grondslag ligt.


- 17 -

Voor een voorzien verlies op grondexploitaties wordt een voorziening getroffen. Voor tussentijdse winstnemingen wordt het realisatiebeginsel gehanteerd. Dit betekent dat als er voldoende zekerheid moet bestaan over de gerealiseerde winsten. Als criterium voor voldoende zekerheid geldt dat alle gemaakte en nog te maken kosten reeds gedekt zijn door gerealiseerde verkopen. Het college bepaalt bij het opstellen van de jaarrekening of er sprake is van voldoende zekerheid. In dat geval wordt maximaal 75% van de geraamde winst genomen. Dit beginsel wordt in de praktijk correct toegepast en gerapporteerd.

3.2.2.4 Risicomanagement Binnen de gemeente Westland worden risicoanalyses per project opgesteld. Daarbij wordt gekeken naar de kans dat een risico zich voordoet en de omvang van het risico wanneer het zich voordoet. Op basis van deze analyse wordt, met behulp van een rekenmodel voor statistische analyses, per project een noodzakelijke risicovoorziening berekend, welke afzonderlijk wordt gerapporteerd in het MPG. De risicoanalyses zijn beperkt van omvang en concentreren zich op de belangrijkste risico’s in locatieontwikkeling in het algemeen, in een aantal gevallen aangevuld met projectspecifieke risico’s. Er is geen onderscheid gemaakt in ramingonzekerheden (zijnde onzekerheden met betrekking tot geraamde kosten- en opbrengsten) en bijzondere gebeurtenissen. Ook worden geen beheersmaatregelen benoemd. Opvallend is ook dat de risicoanalyses beperkt blijven tot de projecten waar de gemeente een actieve rol in vervuld. Daarmee wordt gesuggereerd dat faciliterend grondbeleid per definitie geen risico’s met zich meebrengt, anders dan eventuele extra ambtelijke kosten. De gemeente opereert binnen het taakveld grondbedrijf op bedrijfsmatige wijze. Er is sprake van grote investeringen bij het voeren van grondexploitaties, waar de nodige risico’s aan verbonden zijn. Daarbij is het nodig dat er voldoende financiële armslag bestaat om ontwikkelingen te starten en schommelingen in lopende ontwikkelingen op te vangen. Om die redenen is het noodzakelijk, dat er de beschikking is over een bestemmingsreserve grondbedrijf. Vanwege de huidige financiële positie van de gemeente, is deze reserve niet meer aanwezig in de gemeente Westland. Daarmee heeft waardoor elke afwijking van vastgestelde ramingen direct invloed op de concernfinanciën.

Juliahof In het raadsvoorstel van 31 oktober 2006 wordt aan de raad gevraagd

akkoord

grondexploitatie

te

gaan

waarvoor

een

met

de

gemeentelijke

projectkrediet

van

€

41.794.668,- gevraagd wordt. De grondexploitatie met prijspeil 1-1-2010 is in december 2010 vastgesteld met een negatief saldo. Als grootste oorzaak wordt aangegeven dat de gronduitgifteprijzen onder druk staan waardoor besloten is om de grondprijzen niet te indexeren. De gemeente neemt voor 50% risicodragend deel in dit project en als gevolg daarvan heeft zij een voorzieningen getroffen voor dit tekort (€ 268.500). Hoogeland In maart 2005 heeft de gemeenteraad de structuurvisie met bijbehorende quickscan voor de financiële haalbaarheid van het plan vastgesteld. De uitkomst van de quickscan was een sluitende

grondexploitatie.

Dit

werd

vervolgens

het

basisuitgangspunt. In het daarop volgende traject bleken veel optimalisaties noodzkelijk om hieraan te kunnen voldoen. Op 23 juni 2010 heeft de raad ingestemd met het bestemmingsplan. De geactualiseerde grondexploitatie sluit per 1-1-2011 met een tekort van € 7.463.260,-. Het resultaat is ten opzichte van 2010 met € 1,2 miljoen verslechterd. Als oorzaak wordt genoemd de lagere grondprijzen die op basis

Jaarlijks wordt in het MPG gerapporteerd van biedingen met marktpartijen worden gerealiseerd. over het verloop van de bestemmingsreserve. De maximale omvang van deze reserve wordt bepaald door de gezamenlijke omvang van het weerstandsvermogen en de risicovoorziening. Indien de omvang van de vrije reserve groter is dan de gezamenlijke omvang van het weerstandsvermogen en de risicovoorziening, wordt het meerdere afgedragen aan de algemene reserve.


- 18 -

De omvang van het weerstandsvermogen wordt bepaald op 2% van de totale boekwaarde van de gronden in exploitatie in product 830 (Bouwexploitatie), exclusief de boekwaarde met betrekking tot de grondbewaarfunctie. Dit een arbitraire keuze, zonder verband met het daadwerkelijke financiële risico dat de gemeente loopt. Desalniettemin wordt deze methode door veel gemeenten toegepast, veelal niet in combinatie met een separate risicovoorzieningen, maar dan wel met percentages variërend van 10 tot 15%. De commissie BBV beveelt, naar aanleiding van artikel 16 lid e, van het BBV aan dat tenminste de gekwantificeerde risico’s per project èn de rente- en inflatierisico’s over de volledige vastgoedportefeuille 3 afgedekt moeten zijn . Hieraan wordt per 1-1-2012 niet voldaan.

3.3

Informatievoorziening De raad wordt op verschillende momenten gedurende een jaar geïnformeerd over onderwerpen die verbonden zijn aan het grondbeleid. De informatievoorziening geschiedt op hoofdlijnen in drie vormen en verschilt per vorm qua gedetailleerdheid. De raad heeft overigens geen specifieke afspraken gemaakt met college over de wijze waarop zij geïnformeerd moeten worden. De eerste vorm is de Paragraaf Grondbeleid, die zowel onderdeel uitmaakt van de Begroting als van de Jaarrekening. De tweede vorm is het Meerjaren Perspectief Gebiedsontwikkeling (MPG), dat jaarlijks een overzicht geeft van alle complexen, bezittingen en fondsen & reserves. Dit MPG wordt, indien noodzakelijk, tussentijds bijgesteld (TMPG). De laatste vorm zijn incidentele besluiten of presentaties op projectniveau, vanwege een specifieke en actuele situatie binnen het betreffende project. Alle drie vormen van informatievoorziening worden in onderstaande subparagrafen kort omschreven en toegelicht. Overigens wordt de raad ook via proraps geïnformeerd over de voortgang van projecten, maar hierin wordt maar zeer beperkt grondbeleidsinformatie opgenomen.

3.3.1

Paragraaf Grondbeleid Paragraaf Grondbeleid bij de begroting Gemeenten zijn verplicht om bij de begroting een Paragraaf Grondbeleid op te nemen, waarin het college de specifieke beleidsvoornemens voor het komende jaar kenbaar maakt. Deze verplichting vloeit voort uit de BBV (Besluit Begroting en Verantwoording Gemeenten en Provincies). Dit onderzoek beperkt zich tot de begrotingen voor jaren 2010-2012. In deze jaren is de opzet van de paragraaf volledig identiek. Eerst wordt een beeld geschetst van de ontwikkelingen op landelijk niveau en vervolgens op het Westlandse niveau. Daarna wordt ingegaan op de recessie en de gevolgen voor het taakveld grondbedrijf. Vervolgens worden de doelstellingen toegelicht. Ook deze zijn in de periode 2010-2012 gelijk en, net als in de Nota Grondbeleid, op een hoog abstractieniveau. Eerst wordt weergegeven welke vorm van grondbeleid de gemeente zal inzetten om haar doelen te realiseren. Dit sluit aan bij de doelen en de uitgangspunten uit de Nota Grondbeleid. Daarna wordt weergegeven welke instrumenten de gemeente hanteert of zal hanteren om de doelstellingen van het grondbeleid te realiseren (kostenverhaal, kostenverhaal bovenplanse kosten, Nota Grondprijzen, Onteigeningsweg en Wet voorkeursrecht gemeenten). In 2011 wordt hier nog het instrument Nota Plankosten aan toegevoegd. Deze nota schrijft voor hoe in grondexploitaties met de plankosten wordt omgegaan op basis van de concept ministeriële

3

BBV, Notitie Grondexploitatie (bijgesteld), februari 2012


- 19 -

regeling. Daarmee geeft de Paragraaf Grondbeleid in beperkte mate een nadere concretisering van de Nota Grondbeleid. In het volgende deel van de paragraaf wordt de financiële stand van het grondbedrijf weergegeven. Hieruit blijkt dat in de jaren 2010, 2011 en 2012 wijzigingen hebben plaatsgevonden als gevolg van de toenemende risico’s van de grondposities, grondexploitaties en de grondbankfuncties. Op advies van de accountant bij de jaarrekening 2009 om alle risico’s één op één op te nemen in het weerstandsvermogen en dit niet meer afzonderlijk in beeld te brengen, is bij de jaarrekening 2010 de risicovoorziening voor de projecten ondergebracht bij het weerstandsvermogen op concernniveau. Op totaalniveau wordt de financiële stand weergegeven per strategische vastgoed, definitie- en ontwerpfase en voor de projecten in de voorbereidings- en uitvoeringsfase. De deelnemingen worden eveneens afzonderlijk behandeld. Naast deze paragraaf wordt in de begroting ook kort gerapporteerd over de uitvoering van het grondbeleid in het programma “Economische en Ruimtelijke Ontwikkeling” en in product “A30 Bouwgrondexploitatie”. Paragraaf Grondbeleid bij de jaarrekening 4 Evenals de paragraaf Grondbeleid bij de begroting is deze paragraaf ook verplicht bij de jaarrekening . In de jaarrekening wordt inzicht gegeven in de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de door de raad vastgestelde grondexploitaties. Daarnaast wordt inzicht geboden in de eventuele afwijkingen in het inhoudelijke programma en in de tijdsplanning ten opzichte van de door de raad vastgestelde uitgangspunten. De opbouw van de paragraaf Grondbeleid bij de jaarrekening is vergelijkbaar met die bij de begroting. Eerst worden de ontwikkelingen beschreven, daarna de doelstelling en het realiseren daarvan, de gebruikte instrumenten, de beleidsuitgangspunten de bestemmingsreserve grondbedrijf, de grondexploitatie en de deelnemingen. In de paragraaf Grondbeleid bij de jaarrekening 2010 wordt een beeld geschetst van de economische crisis op de vastgoedmarkt en wordt een relatie gelegd met de gevolgen voor de gemeente Westland. De toekenning van de subsidie voor een zestal projecten in het kader van de stimuleringsregeling woningbouwprojecten wordt genoemd, maar ook de zorgelijke positie van de gemeente in de deelneming Westlandse Zoom. Ook wordt het planoptimisme aangekaart. De ervaring leert dat er jaarlijks niet meer dan 500 woningen worden opgeleverd, terwijl er tot 2015 circa 800 woningen per jaar gepland staan. Over de getroffen voorzieningen wordt vermeld dat het beslag op de voorziening onderhanden werk met € 7,4 miljoen is toegenomen tot een bedrag van € 27,5 miljoen, waarbij wordt aangegeven dat de Bestemmingsreserve Grondbedrijf ontoereikend is om dit op te vangen. Naast deze paragraaf wordt in de jaarrekening ook kort gerapporteerd over de uitvoering van het grondbeleid in het programma “Economische en Ruimtelijke Ontwikkeling” en in product “A30 Bouwgrondexploitatie”.

3.3.2

Meerjaren Perspectief Gebiedsontwikkeling (MPG) In het MPG wordt jaarlijks een meerjarig inzicht gegeven in de projecten vastgoedportefeuille van de gemeente Westland. Het MPG bevat niet alleen de grondexploitaties van het grondbedrijf maar ook de investeringsprojecten in de gebiedsontwikkeling. Het MPG wordt opgesteld als bijlage bij de jaarrekening (als bijlage) en heeft als doel het gemeentebestuur inzicht te geven de financiële situatie van alle projecten. Het MPG van Westland bestaat uit twee delen. In het eerste deel wordt een beeld geschetst van de stand van zaken van het taakveld Grondbedrijf en de investeringsprojecten in het kader van de gebiedsontwikkeling. Deel twee geeft een gedetailleerd overzicht van de afzonderlijke exploitaties en de 4

BBV


- 20 -

activiteiten van het taakveld Grondbedrijf. Het eerste deel van het MPG is openbaar, op deel twee ligt geheimhouding. In het MPG wordt voor de projecten een vaste indeling aangehouden: 0. Projecten in de initiatief-/preprojectfase (strategisch vastgoed, risico ten laste van Grondbedrijf) 1. Projecten in definitiefase (Grondbedrijf, Plaberumkrediet) 2. Projecten in ontwerp (Grondbedrijf, niet in exploitatie) 3. Projecten in voorbereiding en uitvoering (Grondbedrijf, in voorbereiding / realisatie) 4. Afgesloten projecten en nazorg (Grondbedrijf, afsluiting) 5. Investeringsprojecten (niet ten laste van het Grondbedrijf) Vervolgens wordt onder bovenstaande indeling worden de projecten daarna ingedeeld op: a. (Toekomstige) actieve grondexploitaties b. Publiek Private Samenwerking c. Passief grondbeleid / particulier initiatief Per project wordt aangegeven aan welk programmapunt uit de Visie Greenport Westland 2020 wordt bijgedragen. Het MPG is omvangrijk en geeft van alle projecten informatie. Voor de raad is dit het document om de stand per project in beeld te krijgen, maar het is voor een raadslid met weinig kennis met betrekking tot gebiedsontwikkeling en grondbeleid moeilijk te doorgronden. Er wordt ook geen onderscheid gemaakt in belangrijke en minder belangrijke projecten, noch in projecten met meer of minder risico voor de gemeente.

3.3.3

Incidentele informatievoorziening In de jaren 2009 t/m 2011 is met enige regelmaat incidentele informatie over het project “Westlandse Zoom” en aan de raad voorgelegd, veelal in de vorm van presentaties in besloten commissievergaderingen. Ook is één grondexploitatie vastgesteld (Kerkzicht Monster). Van de overige projecten heeft alle communicatie hierover plaatsgevonden via begroting, jaarrekening en (T)MPG.

3.4

Bevindingen Op basis van de in dit hoofdstuk omschreven inhoud en actualiteit van het Westlandse grondbeleid, worden samenvattend de volgende bevindingen geformuleerd: ● De inrichting van de organisatie sluit aan bij de kaders van het grondbeleid. Taken en verantwoordelijkheden zijn eenduidig vastgelegd in een mandaat- en organisatieregeling. Deze regeling is rechtmatig, maar legt veel verantwoordelijkheid bij de ambtelijke organisatie, hetgeen de slagvaardigheid vergroot maar ook risicovoller is; ● Uitvoering van het grondbeleid vindt plaats binnen de kaders van het vastgelegde grondbeleid. Een aantal actuele kaders is in de praktijk nooit toegepast, vanwege een gebrek aan nieuwe projecten. ● Het ambtelijk apparaat is vertrouwd met de afspraken en de werking van de ter beschikking staande instrumentarium. Er wordt actief gebruik gemaakt van beschikbare informatie op het internet en via andere kanalen; ● Grondaankopen worden gerealiseerd binnen vastgestelde grondexploitaties of via het fonds strategische aankopen. Deze zijn niet actief inzichtelijk voor de raad; ● De actuele grondpositie van de gemeente Westland sluit aan bij de ruimtelijke ambities uit het verleden, voor een groot deel nog steeds actueel zolang er geen Structuurvisie is, en


- 21 -

●

●

●

● ●

●

wordt mogelijk gemaakt door de ruime beleidskaders uit de huidige Nota Grondbeleid. De evaluatie van het ruimtelijke beleid wijst echter op een noodzakelijke wijziging in verband met de huidige marktomstandigheden. De nog vast te stellen Structuurvisie zal hierin duidelijkheid moeten bieden. Op basis van huidige landelijke en regionale trends en het feit dat Greenportvisie inmiddels sterk verouderd is, zal dit naar verwachting zal dit een ander licht werpen op de grondposities van de gemeente. Samenwerkingsverbanden vloeien slechts voort uit grondposities en worden aangegaan overeenkomstig de kaders uit de Nota Grondbeleid, maar worden niet actief verantwoord naar de raad; Grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd, met bijbehorende risico’s. Voor risicoberekeningen wordt met statistische analyses gewerkt. De risicoanalyses zijn beperkt van omvang en niet eenduidig, bovendien worden geen beheersmaatregelen vastgelegd. Er worden geen risicoanalyses uitgevoerd voor projecten, waarin de gemeente geen actieve rol vervuld. Hierover wordt ook niet actief gecommuniceerd; De omvang van de weerstandscapaciteit sluit niet aan bij de actuele wettelijke voorschriften. De commissie BBV geeft aan dat tenminste de gekwantificeerde risico’s per project èn de rente- en inflatierisico’s over de volledige vastgoedportefeuille afgedekt moeten zijn. Hieraan wordt per 1-1-2012 niet voldaan; Het beleid rondom het weerstandsvermogen is gewijzigd, waardoor een directe relatie tussen de exploitatierisico’s en de concernfinanciën is ontstaan; In de Nota Grondbeleid is de rolverdeling tussen de raad en het college vastgelegd, maar de wijze waarop de raad geïnformeerd wil worden is niet vastgelegd. De informatievoorziening loopt nu bijna volledig via (T)MPG, jaarrekening en begroting. In het MPG wordt, conform de kaders, aangegeven welke projecten bijdragen aan de doelen uit de Greenportvisie; Wijzigingen in programma’s worden voorgelegd aan de raad, inclusief de financiële gevolgen daarvan. De informatie naar de raad is volledig en juist, maar niet eenvoudig leesbaar; Uit het geheel van bevindingen inzake de uitvoering van het grondbeleid in de praktijk, blijkt dat de doelstellingen van het gemeentelijk grondbeleid slechts ten dele worden gerealiseerd. Met name de vooraf gestelde kaders met betrekking tot het te realiseren financieel rendement worden veelal niet gerealiseerd.


- 22 -

4

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

4.1

Beantwoording onderzoeksvragen Op basis van de in dit rapport weergegeven bevindingen, kunnen de onderzoeksvragen uit paragraaf 1.2 als volgt worden beantwoord. 1. Wat houdt het Westlandse grondbeleid in en welke doelen worden door de raad gesteld? Het Westlandse grondbeleid is vastgelegd in de Nota Grondbeleid (2008), gebaseerd op de ruimtelijke ambities van de in 2005 vastgestelde Greenportvisie. De beleidsnota is in nauw overleg met de raad opgezet beoogd de volgende doelen te bereiken: a) Benoemen van de gemeentelijke strategie t.a.v. haar grondbeleid bij locatieontwikkeling; b) Interne en externe transparantie van het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkeling; c) Het realiseren van het door de gemeente geformuleerde ruimtelijke en sectorale beleid; d) Vastleggen van de strategische visie van het huidige en toekomstige grondbeleid; e) Genereren van financiële middelen ter dekking van de investeringen bij locatieontwikkeling. De doelen van het grondbeleid zijn in de Nota Grondbeleid breed en algemeen geformuleerd en worden niet nader gespecificeerd of uitgewerkt. De doelen zijn daarmee geen van alle specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden (“SMART”) geformuleerd. Wel sluiten ze aan bij de ruimtelijke doelen en de economische situatie ten tijde van de vaststelling van beleidsnota in 2008. Dit uit zich met name in de keus voor (pro)actief grondbeleid en het vergroten van de verdiencapaciteit. In de Nota Grondbeleid worden middelen benoemd om de gestelde doelen te verwezenlijken. Deze middelen zijn indirect te koppelen aan twee van de vijf doelen, namelijk (C) het realiseren van het ruimtelijke en sectorale beleid en (E) het genereren van financiële middelen om investeringen te dekken. In tegenstelling tot de doelen zijn deze middelen wel SMART geformuleerd. Zo worden de kaders voor toepassing van het wettelijk grondverwervingsinstrumentarium, het beleid inzake strategische vastgoedaankopen, de kaders voor het al dan niet aangaan van samenwerkingsconstructies met derden, de beleidskaders voor het vaststellen van grondprijzen, de kaders voor het vaststellen van weerstandscapaciteit en risicovoorziening voor het taakveld grondbedrijf en de kaders voor het vaststellen en actualiseren van grondexploitaties eenduidig vastgelegd. Dit uit zich onder meer in de volgende beleidskaders: o Het grondverwervingbeleid is in beginsel (pro)actief; o Samenwerking met derden is gekoppeld aan voorwaarden o De gemeente kan (onder voorwaarden) ten behoeve van derden een grondbewaarfunctie vervullen o Grondexploitaties worden in principe alleen vastgesteld bij een rendement van tenminste 5% op de investeringen in de grond; o Het college rapporteert jaarlijks de belangrijkste wijzigingen met betrekking tot het taakveld grondbedrijf in het MPG; o Het taakveld grondbedrijf kent een reserve ter grootte van 2% van de actuele boekwaarde van alle gronden (weerstandscapaciteit) aangevuld met de gekwantificeerde risico’s van alle projecten (risicovoorziening). Kostenverhaal van bovenwijkse voorzieningen wordt, vooruitlopend op de nog vast te stellen Structuurvisie, geregeld in de Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen (2006). Deze beleidsnota is gebaseerd op de beginselen van de Wro (2008), maar biedt niet dezelfde rechtspositie voor volledig kostenverhaal


- 23 -

2. Is het grondbeleid van de gemeente Westland onderhouden (c.q. geëvalueerd en actueel gehouden)? Sinds 2008 is de Nota Grondbeleid niet geactualiseerd. De herziening is voorzien voor eind 2012. Het ruimtelijk beleid van de gemeente Westland, zoals vastgelegd in de “Greenportvisie Westland 2020” (2005), is, vanwege de huidige marktontwikkelingen, wel aanzienlijk bijgesteld bij de beleidsevaluatie (2010), hetgeen is doorvertaald in het huidige collegeprogramma. Een samenhangende en actuele ruimtelijke structuurvisie ontbreekt echter. Deze wordt, na meerdere malen te zijn uitgesteld, in 2013 verwacht. De ruimtelijke doelen en de economische situatie ten tijde van de vaststelling van Nota Grondbeleid in 2008 sloten goed op elkaar aan. In de huidige economische situatie is dit echter niet meer realistisch. Het is dan ook vreemd dat de Nota Grondbeleid ten tijde van de ruimtelijke beleidsevaluatie niet is geactualiseerd. Daarnaast is optimaal kostenverhaal bij ontwikkeling door derden, vanwege het gebrek aan een actuele en samenhangende Structuurvisie, niet mogelijk. 3. Wie neemt in de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid welke positie in? Wordt gestuurd op de uitgangspunten van dit beleid? Zijn eventuele afwijkingen van het beleid door het juiste gremium bekrachtigd? De inrichting van de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid sluit goed aan bij de kaders van dit beleid. Taken en verantwoordelijkheden zijn eenduidig vastgelegd in een mandaat- en organisatieregeling. Deze regeling is rechtmatig, maar legt veel verantwoordelijkheid bij de ambtelijke organisatie, hetgeen de slagvaardigheid vergroot maar ook risicovoller is. Het ambtelijk apparaat is overigens goed vertrouwd met de afspraken en de werking van de ter beschikking staande instrumentarium. Er wordt ook actief gebruik gemaakt van beschikbare informatie op het internet en via andere kanalen . Opvallend is dat de raad het college mandaat heeft verleend om tot een maximum van in totaal € 60 miljoen vastgoed aan te kopen middels een “revolving fund”. Daarmee wordt weliswaar het doel gediend om via actieve grondpolitiek maximale sturing te hebben op het realiseren van het ruimtelijke en sectorale beleid, maar worden ook grote risico’s aangegaan. In de huidige economische situatie had een evaluatie van dit beleid uit 2006 verwacht mogen worden. Gondaankopen worden nu veelal binnen vastgestelde grondexploitaties of via het fonds strategische aankopen, waarmee deze niet actief inzichtelijk zijn voor de raad. Afwijkingen van het vastgestelde grondbeleid hebben zich niet voorgedaan. Wel is het beleid rondom het weerstandsvermogen rechtmatig gewijzigd, met als gevolg dat een directe relatie tussen de exploitatierisico’s en de concernfinanciën is ontstaan. 4. Passen de samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en derden (veelal ontwikkelende partijen) bij de doelen van het gemeentelijk grondbeleid? Is er bijvoorbeeld sprake van risicospreiding? Samenwerkingsverbanden worden slechts aangegaan, wanneer deze nodig zijn om één van de doelen van het gemeentelijk grondbeleid te realiseren. De verbanden passen binnen de kaders uit de Nota Grondbeleid, maar vloeien slechts voort uit grondposities, waar de gemeente niet omheen kan. Overige redenen om samenwerkingsverbanden aan te gaan, te weten risicodeling, gemeentelijke, publieke doelen realiseren en/of kennis delen, zijn niet meer dan een eventueel bijkomend voordeel. Daarbij moet overigens worden opgemerkt dat vrijwel alle samenwerkingsverbanden een historie kennen die verder teruggaat dan de huidige Nota Grondbeleid. In de huidige economische situatie mag worden verwacht dat de grondslag van samenwerkingsverbanden juist ook risico- en/of kennisdeling zal zijn, zonder dat marktpartijen al onvermijdbare grondposities hebben ingenomen. 5. Was voor de gemeenteraad de informatie over de uitvoering van het grondbeleid en de informatie die benodigd was voor belangrijke besluiten op een toegankelijke wijze beschikbaar en heeft de raad


- 24 -

deze tot zich kunnen nemen? Was deze informatie ook tijdig beschikbaar, op het moment dat bijsturing mogelijk was? In de Nota Grondbeleid is de rolverdeling tussen de raad en het college vastgelegd, maar de wijze waarop de raad geïnformeerd wil worden is niet vastgelegd. De informatievoorziening loopt nu bijna volledig via MPG, jaarrekening en begroting. In het MPG wordt, conform de kaders, aangegeven welke projecten bijdragen aan de ruimtelijke doelen uit de Greenportvisie; Wijzigingen in programma’s worden voorgelegd aan de raad, inclusief de financiële gevolgen daarvan. Grondaankopen worden gerealiseerd binnen vastgestelde grondexploitaties of via het fonds strategische aankopen. Deze zijn niet actief inzichtelijk voor de raad, maar worden achteraf verantwoord. Grondexploitaties worden jaarlijks geactualiseerd, met bijbehorende risico’s. Voor risicoberekeningen wordt met statistische analyses gewerkt. De risicoanalyses zijn beperkt van omvang en niet eenduidig, bovendien worden geen beheersmaatregelen vastgelegd. Er worden geen risicoanalyses uitgevoerd voor projecten, waarin de gemeente geen actieve rol vervuld. Hierover wordt ook niet actief gecommuniceerd; Opvallend is dat de informatievoorziening over samenwerkingsverbanden naar de raad minimaal is. Veelal blijft dit beperkt tot het vermelden van samenwerkingen en/of deelnemingen in het MPG. Expliciete onderbouwingen van verbanden aan de hand van de beleidsmatige voorwaarden hebben wij niet kunnen vinden. Geconcludeerd wordt dat de informatie naar de raad weliswaar volledig en juist is, maar dat deze niet eenvoudig leesbaar is en bijna volledig geconcentreerd in één document (het MPG). Het college heeft daarmee theoretisch voldaan aan haar informatieplicht, binnen de (beperkte) kaders. Door vrijwel alle informatie te concentreren in één document is het voor raadsleden niet eenvoudig om alle informatie in samenhang te bevatten en is bijsturing vaak niet meer mogelijk. 6. In hoeverre zijn de door de raad gestelde doelen van het grondbeleid daadwerkelijk gerealiseerd? Met het vaststellen van de beleidsnota zijn drie van de vijf gestelde doelen (de doelen (A), (B) en (D), zie onderzoeksvraag 1) feitelijk al gerealiseerd. De beleidsnota benoemt namelijk de gemeentelijke strategie t.a.v. haar grondbeleid bij locatieontwikkeling en zorgt, doordat zij openbaar is, voor Interne en externe transparantie van het gemeentelijk handelen bij locatieontwikkeling en voor een vastgelegde strategische visie van het huidige en toekomstige grondbeleid Uit het geheel van bevindingen inzake de uitvoering van het grondbeleid in de praktijk, blijkt dat de andere twee doelstellingen van het gemeentelijk grondbeleid slechts ten dele worden gerealiseerd. Met name de vooraf gestelde kaders met betrekking tot het te realiseren financieel rendement worden veelal niet gehaald. De doelstelling van het “realiseren van ruimtelijk en sectoraal beleid” wordt uitgewerkt in het zoveel mogelijk voeren van een actief grondbeleid. Dit doel kan worden verwezenlijkt, doordat voortvarend vastgoed is verworven en de gemeentelijke “grondbewaarfunctie” wordt toegepast. Vanwege de huidige economische situatie botst dit echter met de rendementsdoelstelling en is nog maar de vraag of al het aangekochte vastgoed ook daadwerkelijk kan worden (her)ontwikkeld. Aandachtspunt hierbij is dat de omvang van de weerstandscapaciteit niet aansluit bij de actuele wettelijke voorschriften. De commissie BBV geeft aan dat tenminste de gekwantificeerde risico’s per project èn de rente- en inflatierisico’s over de volledige vastgoedportefeuille afgedekt moeten zijn. Hieraan wordt per 11-2012 niet voldaan. 7. Past de actuele grondpositie binnen de doelen van het gemeentelijk grondbeleid, of is deze te relateren aan het beleid van de rechtsvoorgangers van de gemeente Westland? De actuele grondpositie van de gemeente Westland sluit aan bij de ruimtelijke ambities uit het verleden, voor een groot deel nog steeds actueel zolang er geen Structuurvisie is, en wordt mogelijk gemaakt door de ruime beleidskaders uit de huidige Nota Grondbeleid. De evaluatie van het ruimtelijke beleid wijst echter op een noodzakelijke wijziging in verband met de huidige marktomstandigheden. De nog vast te stellen Structuurvisie zal hierin duidelijkheid moeten bieden. Naar verwachting zal dit een volledig ander


- 25 -

licht werpen op de grondposities van de gemeente. In de nieuwe Nota Grondbeleid is daarom een heroverweging van het belangrijkste middel om de ruimtelijke en sectorale doelen te realiseren, namelijk een (pro)actieve grondpolitiek, noodzakelijk.

4.2

Conclusie In paragraaf 1.2 is de centrale onderzoeksvraag als volgt geformuleerd: Is de raad in de (informatie)positie gebracht om passend grondbeleid op te stellen en is het grondbeleid toegepast conform de kaders van de raad? Op basis van de beantwoording van de deelvragen in de vorige paragraaf wordt geconcludeerd de raad is meegenomen in het proces van totstandkoming van de huidige Nota Grondbeleid en daarmee in de juiste positie is gebracht om haar kaderstellende rol te vervullen. Vraagtekens worden echter geplaatst bij het destijds geldende ruimtelijk beleid, waaraan het vastgestelde grondbeleid dienstbaar zou moeten zijn. In 2008 had al meer zicht kunnen zijn op het kerende economisch tij en de daarbij behorende consequenties voor het te voeren grondbeleid. Na 2008 is de raad niet meer in de positie gebracht om het grondbeleid aan te scherpen. Bij de evaluatie van de Greenportvisie en de daaruit voortvloeiende toekomstverwachting had de raad haar kaders met betrekking tot het grondbeleid kunnen en moeten wijzigen. Zij is hier echter niet actief op gewezen en heeft hiertoe ook zelf geen initiatief genomen. Het gemeentelijk grondbeleid wordt in de onderzoeksperiode toegepast conform de kaders van de raad, met de kanttekening dat deze kaders meer ruimte bieden dan een redelijk handelend college op grond van de huidige economische situatie, zonder actieve informatievoorziening aan de raad, zou mogen nemen. De informatie die de raad nodig heeft om haar controlerende rol uit te voeren wordt weliswaar wel verstrekt, maar veelal informerend achteraf en in moeilijk te doorgronden rapportages.

4.3

Aanbevelingen Op basis van de bevindingen, de antwoorden op de onderzoeksvragen en de conclusies, beveelt de rekenkamer de raad aan om, op aangeven van het college: 1. 2. 3. 4. 5.

6.

Een proces te starten waarin de doelen van het gemeentelijk grondbeleid worden heroverwogen en afgestemd op de actuele economische situatie; Op basis daarvan zo spoedig mogelijk een nieuwe Nota Grondbeleid vast te stellen en deze elke 2 jaar te actualiseren; De “Nota Reserve Bovenwijkse Voorzieningen” te actualiseren op basis van de in 2013 vast te stellen Structuurvisie; Het college opdracht te geven om grondverwervingen, door of namens het college, met een omvang van meer dan € 500.000 vooraf ter goedkeuring voor te leggen aan de raad; Een beleidsregel op te stellen met betrekking tot de samenwerking met derden (al dan niet als onderdeel van de Nota Grondbeleid), waarin concreet wordt vastgelegd wat verwacht wordt van een samenwerkingsverband. Hierbij dient met name aandacht te zijn voor het delen van risico’s en het delen van kennis.; Vast te leggen hoe de raad geïnformeerd zal worden over het grondbeleid. Hierbij dient in ieder geval aandacht te zijn voor: a. Actieve informatievoorziening vooraf bij het aangaan van of aanbrengen van majeure wijzigingen in grondexploitaties, deelnemingen of samenwerkingsverbanden;


- 26 -

b.

7.

8.

Het (T)MPG eenvoudiger maken door alleen op hoofdlijnen de stand van zaken weer te geven, gerelateerd aan de door de raad vastgestelde kaders en de het laatst gepresenteerde (T)MPG. In bijlage 5 is een mogelijke opzet hiervoor weergegeven; c. Informatie per grondexploitatie in het (T)MPG voorzien van een overzicht van de belangrijkste risico’s (met kans en gevolg) en de beheersmaatregelen; Het college opdracht te geven om inzicht te geven in de herontwikkelingsmogelijkheden van al het vastgoed, inclusief de grondbewaarfunctie, en de raad te informeren over de waardering daarvan en de risico’s die daarin worden gelopen; De risicoreserve te bepalen op basis van gekwantificeerde risico’s per project èn de rente- en inflatierisico’s over de volledige vastgoedportefeuille.


- 27 -

5

BESTUURLIJKE REACTIE

In het navolgende staat de reactie van het College van Burgemeester en Westhouders van de gemeente Westland integraal opgenomen.


- 28 -


- 29 -


- 30 -

6

NAWOORD

De Rekenkamercommissie Westland (RKC) heeft met waardering kennis genomen van de reactie van het College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Westland (hierna: het College). De RKC ziet rekenkameronderzoek als een belangrijk middel om, door middel van op feitenonderzoek gefundeerde conclusies en aanbevelingen, de Gemeenteraad, het College, de ambtelijke organisatie en de griffie te laten leren en waar mogelijk en gewenst verbeteringen aan te laten brengen. Wij zijn daarom verheugd dat het College zich kan vinden in de meeste aanbevelingen en dat een aantal aanbevelingen zelfs al tot uitvoering zijn of worden gebracht. In de reactie, onder aanbevelingen, geeft het College in de laatste alinea aan dat het de juistheid betwijfelt van hetgeen is opgenomen in paragraaf 3.2.2.4 Risicomanagement. Het betreft de passage over de aanbeveling van de commissie BBV over het afdekken van de gekwantificeerde risico’s per project en de rente- en inflatierisico’s over de volledige vastgoedportefeuille. De RKC geeft het College gelijk dat er geen “stellige uitspraak” van de Commissie BBV bestaat. Wel geeft deze commissie in haar “Notitie grondexploitatie (bijgesteld)” uit februari 2012 een gewenste richting aan: ‘Een gemeente dient een passend financieel weerstandsvermogen op te bouwen voor de risico’s van de grondexploitatie, zoals voor fluctuaties in de ramingen als gevolg van de jaarlijkse actualisaties. Hiervoor is nodig een deugdelijke risicoanalyse die aannames bevat over bijvoorbeeld de conjuncturele ontwikkelingen om het noodzakelijke weerstandsvermogen voor de grondexploitaties te bepalen.’ In dit citaat wordt door de Commissie BBV bewust gesproken van de grondexploitatie (enkelvoud) in combinatie met de jaarlijkse actualisatie daarvan. Hieruit kan worden afgeleid dat de Commissie BBV aanbeveelt om het financieel weerstandsvermogen te baseren op projectspecifieke risicoanalyses. Ook wordt in bovenvermeld citaat gewezen op een noodzakelijke analyse van de aannames inzake conjuncturele ontwikkelingen (lees: rente- en inflatie-invloeden). Deze spelen per definitie op portefeuilleniveau. Conjuncturele ontwikkelingen kunnen zich immers nooit in het ene project wel voordoen en in het andere niet. De gemeente hoeft dus niet aan deze aanbeveling van de Commissie BBV te voldoen, maar het is wel raadzaam. Tot slot stemt het ons genoegen dat het College aangeeft, dat het uitgevoerde onderzoek en daarmee verschafte inzichten, inclusief de dialoog met onze commissie en onderzoekers, van waarde is geweest voor de organisatie. Wij zullen de ontwikkelingen met betrekking tot de invoering van de door het College gedane toezegging op ons rapport, met veel belangstelling volgen.


- 31 -

BIJLAGE 1

Overzicht geïnterviewde personen

Ten behoeve van dit onderzoek zijn, op chronologische volgorde, de volgende personen geïnterviewd:         

Dhr. T. Oetomo en dhr. J. Cornelissen Mw. K. Mastenbroek en dhr. W. de Blok Dhr. M. van Brouwershaven en dhr. C. de Weerdt Dhr. J. van der Bijl Dhr. B. Waasdorp, dhr. L. Geubbels, dhr. J. van Veen, dhr. E. Bongaards, dhr. K. Koolstra en dhr. J. Prins Dhr. T. Duijvestijn Dhr. E. Fidom, dhr. M. Schouten, dhr. P. Soerel en dhr. L. van Rodijnen Dhr. R. van de Berge en mw. S. Smits Dhr. R. Kop en dhr. L. van der Leur


bijlage 1 -1-

BIJLAGE 2

Literatuurlijst

Ten behoeve van dit onderzoek zijn de volgende documenten geraadpleegd:             

Nota Grondbeleid , d.d. 16 oktober 2008 (inclusief college- en raadsbesluit) Paragraaf grondbeleid uit de jaarrekeningen van 2009, 2010 en 2011 Paragraaf grondbeleid uit de begrotingen van 2010, 2011 en 2012 Nota Reserve Bovenwijkse Voorziening, d.d. 31 oktober 2006 Structuurvisie “Greenport Westland 2020” Evaluatie Greenportvisie Westland 2020, d.d. 14 december 2010 Meerjaren Perspectief Gebiedsontwikkeling 2011–2014 d.d. 17 mei 2011 Procesbeschrijvingen “Grex”, “Aankopen Onroerende Zaken”, “Verkoop Vastgoed”, “Privaatrechtelijke overeenkomsten opstellen” en “Onteigening”. Collegewerkprogramma 2010-2014 Voortgangsrapportage Collegewerkprogramma 2011-2015 Grondexploitaties en raadsbesluiten met betrekking tot de projecten Hoogeland, Molensloot, Juliahof en Het Nieuwe Water. Notities “De rol van de afdeling financiën, cluster planning en control, bij de totstandkoming van B&W-nota’s” en “De rol van de concerncontrol bij de toetsing van B&W-nota’s” Mandaatregeling college en burgemeester Westland 2011


bijlage 2 -2-

BIJLAGE 3

Toetsingskader

Om uitspraken te kunnen doen over de bevindingen van het gemeentelijk grondbeleid, is een toetsingskader (normenkader) ontwikkeld waartegen het grondbeleid in de gemeente Westland is afgezet. Het toetsingskader is opgesteld door het grondbeleid in een aantal thema’s te verdelen en daar de ‘ideal practice’ (norm) bij te formuleren. Het toetsingskader ziet er als volgt uit: Onderwerp Inhoud

Onderzoeksvraag 1. Wat houdt het Westlandse grondbeleid in en welke doelen worden door de raad gesteld?

2.

Proces

3.

Is het grondbeleid van de gemeente Westland onderhoud en (c.q. geëvalueerd en actueel gehouden)? Wie neemt in de uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid welke positie in? Wordt gestuurd op de uitgangspunten van dit beleid? Zijn eventuele afwijkingen van het beleid door


Norm  Het grondbeleid is door de raad vastgelegd en vastgesteld;  Het gemeentelijk grondbeleid is vastgesteld conform de landelijke weten regelgeving (bv. in Nota Grondbeleid of in Paragraaf Grondbeleid);  De doelen van het grondbeleid zijn SMART geformuleerd en ondersteunend aan de realisatie van de vastgestelde ruimtelijke doelen;  Doelen en inhoudelijke (procesmatige) uitgangspunten van het grondbeleid zijn ondersteunend aan de realisatie van de vastgestelde ruimtelijke doelen en uitgangspunten;  De kaders voor de grondprijzen zijn vastgelegd;  Vastgelegd is op welke wijze de gemeente om wil gaan met het grondbeleidsinstrumentarium (Wet voorkeursrecht Gemeenten, Onteigening, Kostenverhaal, Bovenwijkse voorzieningen etc.);  Het beleid over strategische grondaankopen is eenduidig vastgelegd;  De kaders voor het berekenen van weerstandsvermogen zijn eenduidig;  De gemeente heeft een duidelijke visie op risicomanagement (kaders voor risicomanagement zijn eenduidig);  Er worden periodiek evaluaties uitgevoerd en er wordt gekeken naar de onderlinge samenhang (passend bij de huidige tijdsgeest).  De inrichting van de organisatie is conform het kader van het grondbeleid. Het is zodanig ingericht dat het grondbeleid goed kan worden uitgevoerd;  Het grondbeleid wordt door het college uitgevoerd conform hetgeen is vastgelegd;

bijlage 3 -1-

het juiste bekrachtigd?

gremium









 4.

Passen de samenwerkingsverbanden tussen de gemeente en derden (veelal ontwikkelende partijen) bij de doelen van het gemeentelijk grondbeleid? Is bijvoorbeeld sprake van risicospreiding?











 


Afwijkingen van gestelde kaders worden door het juiste gremium bekrachtigd en aan de raad voorgelegd; Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het kader van het grondbeleid zijn adequaat vastgelegd (mandaten en delegatie); De processen voor het uitvoeren van het vastgestelde grondbeleid zijn eenduidig vastgelegd; Alle procedures (inclusief besluitvorming) worden volgens de geldende weten regelgeving, de vastgestelde gemeentelijke verordeningen, danwel door de directie vastgestelde (lgemeen inzichtelijke) procesbeschrijvingen uitgevoerd. Er is controle op de correcte uitvoering van het grondbeleid; Grondaankopen in relatie tot de bestaande grondvoorraad en programma’s worden inzichtelijk gemaakt. Aankoopcontracten met derden vloeien logisch voort uit het grondbeleid en daaraan gerelateerde besluiten van de raad; Samenwerkingsverbanden met derden passen bij de doelen van het grondbeleid of bij het beperken van risico’s in de uitvoering. Samenwerkingsverbanden met derden worden vormgegeven conform de uitgangspunten van het gemeentelijk grondbeleid: specifiek zijn de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de relatie met derden partijen goed ingericht; De betrokkenen bij de uitvoering van het grondbeleid zijn vertrouwd met de afspraken en de werking van de ter beschikking staande tools bijv.marktrapportages), systemen en materie. Daarbij wordt gebruik gemaakt van externe bronnen. De exploitatieberekeningen worden jaarlijkse geactualiseerd, waarbij ook de risico’s worden geactualiseerd; Het systeem van risicomanagement is adequaat (en volgens de kaders) ingericht,; Het risicomanagement wordt adequaat gevoerd op basis van vastgelegde uitgangspunten. Er vindt o.a. een periodieke gestandaardiseerde risicoanalyse per project

bijlage 3 -2-

5.

Resultaat

6.

7.

Was voor de gemeenteraad de informatie over de uitvoering van het grondbeleid en de informatie die benodigd was voor belangrijke besluiten op een toegankelijke wijze beschikbaar en heeft de raad deze tot zich kunnen nemen? Was deze informatie ook tijdig beschikbaar, op het moment dat bijsturing mogelijk was?



In hoeverre zijn de door de raad gestelde doel van het grondbeleid daadwerkelijk gerealiseerd? Past de actuele grondpositie binnen de doelen van het gemeentelijk grondbeleid, of is deze te relateren aan het beleid van de rechtsvoorgangers van de gemeente Westland?












plaats en daarnaast worden risico’s indien mogelijk gekwantificeerd en worden beheersmaatregelen per risico vastgelegd en gemonitord. Er wordt bij projecten bewust op risicoaversie gestuurd; De raad heeft afspraken gemaakt met het college over de wijze waarop zij geïnformeerd wil worden over het grondbeleid; Er wordt aan de raad gerapporteerd over de realisatie van doelen van het grondbeleid, zowel inhoudelijk als financieel. De rapportages over de uitvoering van het grondbeleid worden gedaan conform de kaders; De raad wordt toegankelijk, volledig, tijdig en juist geïnformeerd over de voortgang van het grondbeleid, om haar kaderstellende en controlerende taak te vervullen. De gemeente beschikt over het juiste weerstandsvermogen grondbeleid, hetgeen transparant is onderbouwd; De actuele kwalitatieve en kwantitatieve risico’s van het grondbeleid staan in de juiste verhouding tot de ruimtelijke doelstelling en de financiële positie van de gemeente, en worden voorzien van risicobeheersingsmaatregelen. De actuele grondpositie van de gemeente staat in de juiste verhouding tot de vastgestelde ruimtelijke beleidsdoelstellingen.

bijlage 3 -3-

BIJLAGE 4

Bevindingen Cases

Bovendijk Uit de interviews blijkt dat voor het project Bovendijk Kwintsheul de gemeente circa 13 ha grond in eigendom heeft. De overige grondposities zijn in eigendom van de ondernemers in dit gebied. De gemeente heeft in het verleden geprobeerd om alle gronden te verwerven om een actief grondbeleid te kunnen voeren. Dit is niet gelukt en de gemeente heeft dit project nu als een faciliterend project te boek staan. De gemeente was voornemens om een actief grondbeleid te voeren voor deze locatie maar is gezien de moeizame onderhandelingen met de ondernemers overgegaan tot een faciliterend grondbeleid en heeft de concept grondexploitatie niet laten vaststellen door de gemeenteraad. Er is voor het project wel een taakstellend krediet van € 1,3 miljoen door de raad beschikbaar gesteld voor de upgrading van het bedrijventerrein. Daarnaast zijn er voor dit project een tweetal investeringsprojecten opgenomen voor het vervangen van de riolering en voor de herprofilering van de openbare ruimte. Uit de interviews blijkt dat de politiek heeft besloten het bedrijventerrein duurzaam te herstructureren. De e 1 fase bestond uit het nieuwe rioolstelsel en het aanleggen van waterberging voor de afvoer van oppervlakte water. Dit is in 2007 uitgevoerd. Vervolgens zou het herprofileren van de wegen opgepakt moeten worden. In 1999 is hiervoor het proces opgestart om tot een materplan voor het bedrijventerrein te komen. Dit was een open en transparant proces. Alleen gezien de grote hoeveelheid aan ondernemers werkte dit niet. De gemeente heeft aangegeven dat de 60 ondernemers zich moesten verenigen in een belangenvereniging. Vervolgens is in 2005 het materplan in de raad vastgesteld. In 2005 is eveneens het financieel plan voor deze ontwikkeling vastgesteld. In 2008 is de Wro van kracht geworden en is op basis daarvan het kostenverhaal doorberekend aan de ontwikkelende partijen. Dit heeft niet geleid tot overeenstemming tussen de gemeente en de ondernemers. In 2009 is ambtelijke en bestuurlijk het besluit genomen om toch verder te gaan, het bestemmingsplan en het exploitatieplan zijn vastgesteld. Er zijn zienswijzen ingediend door de ondernemers. De afspraak is nu dat de ondernemers zelf de infrastructuur gaan aanleggen en betalen. Daarnaast betalen ze aan de gemeente de kosten voor de planontwikkeling, bovenwijks en de planschade kosten. De gemeente zal vervolgens de openbare ruimte overnemen voor een afgesproken bedrag. In het MPG 2011-2014 is geen risicokwalificatie opgenomen voor dit project. Wel is er bij het project een paragraaf risicoanalyse opgenomen. Hierin wordt vermeld dat voor de herstructurering een subsidie is toegekend. Daarnaast heeft de raad een krediet beschikbaar gesteld van € 1,3 miljoen wat voldoende is om de uitvoering van het project te kunnen realiseren. Wel wordt opgemerkt dat de staatssteunregelgeving extra aandacht behoeft. De Woerd Uit de documenten en interviews blijkt dat voor het project De Woerd de gemeente een faciliterende rol vervult. De gemeente heeft in dit project geen grondposities en zal hier ook niet toe vergaan. De ontwikkeling is voor rekening en risico van de ontwikkelaar. De gemeente zal zoals overeengekomen in de exploitatieovereenkomst het openbaar gebied na aanleg van de infrastructurele werken en voorzieningen van openbaar nut door de ontwikkelaar het gebied voor een overeengekomen bedrag overnemen. Voor de Woerd geldt dat er geen grondexploitatie is vastgesteld door de raad omdat er sprake is van een facilitair project. De ontwikkelaar staat aan de lat voor de uitvoering en de financiën. Op 15 december 2003 is er een exploitatieovereenkomst gesloten tussen de gemeente Naaldwijk en de Ontwikkelingsmaatschappij De Woerd C.V. In deze overeenkomsten zijn afspraken gemaakt over de bedragen voor de plankosten, de kosten voor het opstellen van het bestemmingsplan, een bijdrage aan het fonds bovenwijkse voorzieningen en een bijdrage aan het kunstbeleid. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over de betalingstermijnen.


bijlage 4 -4-

In het MPG 2011-2014 is geen risicokwalificatie opgenomen voor dit project omdat het een particulier initiatief betreft. In de beschrijving bij dit project is opgenomen dat het woningbouwproject door onteigening gedeeltelijk is vertraagd. Daarnaast is de verkoop van duurdere woningen achtergebleven bij de verwachtingen. Als gevolg hiervan heeft de gemeente minder inkomsten ontvangen in de Reserve Bovenwijkse Voorzieningen dan verwacht. Daarnaast is de looptijd van dit project met één jaar toegenomen, waardoor extra kosten ontstaan. In 2010 zijn er ambtelijk meer kosten gemaakt dan geraamd. In 2009 was er een tekort (op eindwaarde) van € 69.980 en dat is in 2010 opgelopen naar € 322.864. Er is een voorziening getroffen voor het tekort op contante waarde. Juliahof Uit de interviews en de documenten blijkt dat de gemeente geen grondposities had binnen dit gebied. In 2002 heeft de gemeente Wateringen 5 ha grond aangekocht van Volker Wessels Vastgoed en in 2003 is de resterende 10 ha aangekochte van Bouwfonds mab en Grondvest Westland. Als voorwaarde bij deze grondtransactie is overeengekomen dat de ontwikkelaars van de gemeente naar rato van de ingebrachte gronden bouwrijpe gronden geleverd krijgen, een bouwclaimconstructie. Daarnaast werd afgesproken dat voor de exploitatie van het plangebied een gezamenlijke grondexploitatie gevoerd zou gaan worden. Op 30 maart 2004 heeft het college ingestemd met een voorgelegde intentieovereenkomst voor de samenwerking binnen het plan Juliahof met een aantal private partijen. Dit zijn de volgende partijen: Bouwfonds MAB Ontwikkeling BV Volker Wessels Vastgoed BV Grondvest Westland BV (samenwerkingsverband tussen Van Mierlo Planontwikkeling BV en Exploitatiemaatschappij NAWA BV) Vervolgens is er door de projectgroep gewerkt aan de totstandkoming van het voorlopig ontwerp stedenbouwkundig plan en tenminste een sluitende grondexploitatie. Ook is er een samenwerkingsovereenkomst opgesteld en zijn voorbereidingen getroffen. De samenwerking met de partijen is op basis van een gezamenlijke grondexploitatie. Hierbij wordt aangegeven dat dit als meerwaarde heeft dat de risico’s worden gedeeld en dat wordt geprofiteerd van de bedrijfsmatige aanpak binnen het plan. In het raadsvoorstel van 31 oktober 2006 wordt aan de raad gevraagd akkoord te gaan met de gemeentelijke grondexploitatie waarvoor een projectkrediet van € 41.794.668,- gevraagd wordt. Daarnaast wordt de raad gevraagd om kennis te nemen van het selectie-advies archeologische vindplaatsen Wateringen – Juliahof. In het tweede deel van het raadsvoorstel is vertrouwelijk aan de raad voorgelegd de voorgestelde samenwerking binnen de vof en de aan te gane samenwerkingsovereenkomst Juliahof. Volgens de planning in 2006 worden circa 480 woningen gerealiseerd in het plangebied. Daarnaast wordt de katholieke begraafplaats uitgebreid met circa 2450 m2 netto. Bij de bouwclaimovereenkomst is afgesproken dat voor de exploitatie van het plangebied een gezamenlijke grondexploitatie zou gaan worden gevoerd. Ten aanzien van de financiën wordt opgemerkt dat de verwervingskosten flink opliepen door onder andere de aankoop van een bedrijf met kostbare teelt en de onevenredige marktwerking op het gebied van grondprijsvorming in de regio. Daarnaast is er in totaal aan € 500.000 voor archeologie opgenomen. De grondexploitatie met prijspeil 1-1-2010 is in december 2010 vastgesteld met een negatief saldo. Als grootste oorzaak wordt aangegeven dat de gronduitgifteprijzen onder druk staan waardoor besloten is om de grondprijzen niet te indexeren. De gemeente neemt voor 50% risicodragend deel in dit project en als gevolg daarvan heeft zij een voorzieningen getroffen voor dit tekort (€ 268.500). De gemeente heeft een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een drietal marktpartijen waarin de kosten via een bouwclaimovereenkomst en een gezamenlijke grondexploitatie zijn overeengekomen. Het kostenverhaal is middels deze overeenkomst afgedekt.


bijlage 4 -5-

In het MPG 2011-2014 is de risicokwalificatie laag opgenomen voor dit project omdat het een deelneming betreft. Onder de paragraaf risicoanalyse wordt aangegeven dat dit plan gevoelig is voor vertragingen door de hoge voorinvesteringen. In de laatste grondexploitatie van 2010 is hierop geanticipeerd en is de looptijd van het plan verlengd met zes jaar. Renteverliezen van deze vertraging konden grotendeels opgevangen worden door de flexibele financiering van de vof bij de BNG, maar deze financiering is in 2010 vastgeklikt waardoor hier geen voordeel meer is te behalen. Indien marktomstandigheden verslechteren komt dit direct voor rekening van de gezamenlijke grondexploitatie waarin de gemeente voor 50% participeert. Om die reden heeft de gemeente een risicovoorziening van € 500.000 opgenomen. Hoogeland Binnen het project Hoogeland heeft de gemeente bijna alle gronden in eigendom. Uit de interviews blijkt dat het om een drietal posities te gaan die voor de gemeentelijke herindeling zijn aangekocht. Binnen deelgebied II liggen nog een tweetal kadastrale percelen die nog in eigendom zijn van particulieren. De gemeente heeft tot op heden nog geen overeenstemming bereikt over de aankoop van die gronden. In maart 2005 heeft de gemeenteraad de structuurvisie met bijbehorende quickscan voor de financiële haalbaarheid van het plan vastgesteld. De uitkomst van de quickscan was een sluitende grondexploitatie. Vervolgens is verder gewerkt aan de stedenbouwkundige uitwerking van het plangebied, het ontwerpbestemmingsplan, de strategische aankoop van diverse percelen en de grondexploitatie. Dit laatste onderdeel leverde problemen op, het resultaat van de grondexploitatie bedraagt een tekort van € 25 miljoen. In de B&W voorstel van 5 september 2006 en in het raadsvoorstel 31 oktober 2006 wordt dit probleem voorgelegd. In de voorstellen wordt verklaard waardoor dit tekort is ontstaan en worden een voorstel voor optimaliseren aangedragen. Wijzigingen hebben vooral betrekking op het verhogen van de hoeveelheid uitgeefbare grond, het omzetten van kantoorbestemming in wonen, het niet opnemen van herinrichting en reconstructie van een parkeerterrein, het niet verwerven van een bepaalde locatie en het betrekken van een schoollocatie in het plan. Deze wijzigingen brengen het tekort van € 25 miljoen terug naar een tekort van € 8 miljoen. De taakstelling is een minimaal sluitende grondexploitatie en om die reden worden in de voorstellen een wijziging in het bouwprogramma voorgelegd. In het programma is een groot deel van de uitgeefbare gronden bestemd voor maatschappelijke voorziening (23%) met een lagere uitgifte prijs. Het resterende deel uitgeefbare gronden is bestemd voor woningbouw waarbij 30% voor sociale woningbouw. Hierdoor is de helft van de uitgeefbare gronden bestemd voor functies met een grondprijs onder de kostprijs. Voorgesteld wordt om 16% sociale sectorwoningen en 84% in de overige woningbouwcategorieën te realiseren waarmee een sluitende grondexploitatie wordt bereikt. Daarnaast wordt voorgesteld om de 150 eenheden van de ‘nieuwe Naaldhorst’ als woonruimte mee te tellen waardoor het aantal woningen in de sociale sector op 27% komt. Als laatste argument in dit voorstel is opgenomen dat het aantal sociale sectorwoningen verhoogd kan worden bij de herontwikkeling van de ‘oude’ Naaldhorstlocatie en het resterende gebied van het Proefstation. Door deze wijzigingen kan een sluitende grondexploitatie bereikt worden. Op 23 juni 2010 heeft de raad ingestemd met het bestemmingsplan. De geactualiseerde grondexploitatie sluit per 1-1-2011 met een tekort van € 7.463.260,-. Het resultaat is ten opzichte van 2010 met € 1,2 miljoen verslechterd. Als oorzaak wordt genoemd de lagere grondprijzen die op basis van biedingen met marktpartijen worden gerealiseerd. Tijdens onderhandelingen wordt zoveel mogelijk gestuurd op risicodeling om zo het financiële risico van een verdere vertraging te minimaliseren. Als voorbeeld wordt genoemd: een vaste verdeling van de rentekosten tussen marktpartijen en de gemeente. In 2008 is met AM Wonen een realisatieovereenkomst gesloten voor de bouw van 82 woningen, met Vestia een samenwerkingsovereenkomst voor de bouw van 719 woningen en met de Bouhuisen Groep een intentieovereenkomst voor de bouw van circa 135 woningen. Gerealiseerd zijn een schoolgebouw van ISW, het pand van Westland Partners en het politiebureau. Het kostenverhaal is afgedekt in de overeenkomsten tussen de gemeente en deze private partijen.


bijlage 4 -6-

Aangezien de gemeente nog niet alle gronden in eigendom heeft in het plangebied loopt de gemeente het risico dat niet alle kosten van openbaar nut verhaald kunnen worden als de grondeigenaar een beroep doet op zelfrealisatie. Om die reden heeft de gemeenteraad op 23 juni 2010 een exploitatieplan Hoogeland Deelgebied II vastgesteld. In de raadsvergadering van 22 november 2011 is de herziening van het exploitatieplan Hoogeland Deelgebied II vastgesteld. Bij deze herziening worden een aantal duurdere woningen vervangen door minder dure woningen, het totaal aantal woningen neemt hierdoor toe van 222 naar 231 woningen. In het collegevoorstel van 5 september 2006 en in het raadsvoorstel van 31 oktober 2006 worden wijzigingen voorgesteld in het plan maar er worden geen risico’s benoemd die zich in dit plan mogelijk voor kunnen doen. Uit het MPG 2011-2014 blijkt dat het risicoprofiel van dit project gekwantificeerd wordt als hoog. Er is een voorziening getroffen ter hoogte van het tekort op het resultaat (per netto contante waarde). Daarnaast is er een risicovoorziening opgenomen van € 3.239.000. Deze risicovoorziening is met € 979.000 afgenomen ten opzichte van vorig jaar. In de subparagraaf risicoanalyse van het MPG wordt aangegeven dat voor driekwart van de grond al overeenstemming was bereikt en dat er nu meer zekerheid is ontstaan over de verkoop en afname van de resterende grond. Risico’s op dit punt zijn hierdoor gereduceerd. Het bestemmingsplan is in werking getreden. Hierdoor is de gemeente in de positie dat zij bouwrijp grond aan de marktpartijen kan leveren waardoor het risico verschuift van de gemeente naar de marktpartijen. De uitvoering van het bouwrijp maken is gestart, maar het woonrijp maken moet nog volledig worden opgestart. Dit is in de risicoanalyse het grootste risico.


bijlage 4 -7-

BIJLAGE 5

Mogelijke opzet vereenvoudigd (T)MPG

Er zijn diverse formats ontwikkeld voor informatievoorziening met betrekking tot grondexploitaties. Eén daarvan, uit de “Handreiking Grondbeleid voor Raadsleden” van de VNG, geeft de basis voor de informatievoorziening in een schema weer. Deze opzet geeft enerzijds alle benodigde informatie in een vaste opzet per project en is anderzijds overzichtelijk en eenvoudig leesbaar.

Daar waar zich afwijkingen voordoen, is nadere toelichting noodzakelijk. Daarnaast zal nog een risicoinventarisatie per project moeten worden toegevoegd.


bijlage 5 -1-

Rekenkameronderzoek Grondbeleid in Westland

Recommend Documents