NIEUWE NOTA GRONDBELEID IN DEURNE 24 juli 2012 Gemeente Deurne heeft een traditie om actief te zijn op de grond‐ en ontwikkelmarkt. Zij was enthousiast onderdeel van het marktspel. Nu is de tijd aangebroken om een stap terug te doen en ruimte te laten aan de markt. Deurne stapt uit het veld. Zij is niet langer speler maar coach. Deurne zet de lijnen uit en motiveert de spelers om het beste uit zich zelf te halen. In het belang van zichzelf, maar vooral in belang van het team. De gevraagde prestatie is een optimaal ruimtelijk en maatschappelijk functioneren tegen beperkte financiële risico’s. De beleidsmatige vastlegging en uitwerking van de nieuwe sturingsfilosofie vindt plaats in een nieuwe Nota Grondbeleid. Deze notitie laat de contouren zien van de nieuwe Nota. Wij plaatsen hiervoor eerst het grondbeleid in historisch perspectief, we geven redenen voor de koers tot op heden. Vervolgens komen de grondslagen voor een nieuwe rol aan de orde. Daarna volgt de specifieke situatie in Deurne. Hierin gaan we in op de gevolgen op de korte en lange termijn. De notitie start met de vraagstelling aan de leden van de commissie Wonen en Economie.
Wat vragen we: meedenken en instemmen met uitwerkingsrichting In de zomer van 2011 heeft u gevraagd om een nieuwe Nota Grondbeleid. U vroeg om een andere rol van de gemeente op de grond‐ en ontwikkelmarkt. Niet langer de gemeente in het speelveld, maar coachend langs de lijn. Voor de gemeente is de stap uit het veld een trendbreuk met het verleden. Deurne geeft aan waar zij heen wil op ruimtelijk vlak en wat de bijbehorende randvoorwaarden zijn. Daadwerkelijke uitwerking laat zij over aan burgers en bedrijven. Kernwoorden zijn loslaten, vertrouwen en verbinden. Een gehele andere sturingsfilosofie dan in de huidige Nota Grondbeleid staat beschreven. Voordat de Nota Grondbeleid structuur en inhoudelijke vulling krijgt willen wij bij u inventariseren of de gekozen uitwerkingsrichting past bij u verwachtingen zoals u in 2011 heeft geformuleerd. Na discussie in vervolgens in te stemmen met de uitwerkingsrichting. Wat betekent dit concreet: Gezamenlijk vaststellen van sturingsfilosofie. Komt de voorgestelde uitwerking overeen met de verwachting? Welke nuances kunnen anders. Welke accenten ziet de gemeenteraad graag? Hoe gaat de gemeente haar communicatiestrategie vormgeven? Hoe trekt Deurne particulieren en private partijen aan en hoe verbindt zij ze? Welke spelregels vindt de gemeenteraad essentieel om vast te leggen bijvoorbeeld: o Verwerving. Wat vindt de gemeenteraad dwingende redenen om grond aan te kopen? o Verkoop gronden en vastgoed. Welke randvoorwaarden wil de gemeenteraad minimaal vastleggen en welke vrijheden geeft men aan partijen met een ontwikkelingsinitiatief? Bent u het eens met de opzet van de nieuwe Nota Grondbeleid, die uit twee delen bestaat, namelijk: o Deel 1: Sturingsfilosofie. o Deel 2: Spelregels. Pagina 1 van 7
Aanleiding nieuwe Nota Grondbeleid De gemeente Deurne gaat een nieuwe Nota Grondbeleid opstellen. Aanleiding voor een nieuwe nota Grondbeleid is tweeledig: 1. De visie in de huidige Nota Grondbeleid komt niet meer overeen met de koers zoals in 2011 is ingezet. Dit naar aanleiding van het onderzoek naar grondexploitaties. Tegenwoordig staat initiatief en uitvoering van burgers en ondernemers centraal bij het ontwikkelen van locaties. In de huidige Nota heeft de gemeente een dominante rol bij grondontwikkeling. 2. Wettelijke plicht om vijf jaarlijks een nieuwe Nota Grondbeleid op te stellen. De huidige Nota dateert uit 2003. Onder regie van het cluster Grex stelt de gemeente een nieuwe Nota op. Het streven is om in de eerste helft van 2013 de nieuwe Nota Grondbeleid vast te stellen. De eerste stap richting een nieuwe Nota bestaat uit het vaststellen van de uitwerkingsrichting.
Grondbeleid in perspectief: van actief naar faciliterend In het afgelopen jaar heeft de gemeente Deurne haar positie op de grondmarkt gewijzigd. Zij heeft een terughoudende rol ingenomen. Hiermee laat de gemeente Deurne de markt, dit zijn zowel burgers als ondernemers, het initiatief nemen bij ontwikkelingen. Tot het recente verleden lag het initiatief in de meeste gevallen bij de gemeente. De gemeente was een zeer dominantie speler. Deze paragraaf gaat in op hoe gemeenten handelen en waarom. Deze analyse wordt afgezet tegen de huidige factoren op de vastgoedmarkt. Dit biedt het kader om de rol van de gemeente op de grondmarkt in de huidige tijd te formuleren. Waarom actieve grondpolitiek: van woningnood naar grondspeculatie De actieve rol van de gemeente op de grondmarkt is historisch gegroeid. Vanuit de wederopbouw van Nederland na de Tweede Wereldoorlog was de overheid altijd erg actief in de uitvoering van de ontwikkelopgave. Als ze zelf niet actief was, stimuleerde ze met subsidies aan zowel bedrijven als consumenten. Tot ver in de jaren tachtig was de gemeente bijna de enige speler op de grondmarkt. Omslagpunt vormt het moment waarop de rijksoverheid in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (ofwel VINEX). Op grote schaal nemen private partijen grondposities in om hun positie (bestaansrecht) veilig te stellen. Het gevolg van de concurrentie op de grondmarkt zijn stijgende prijzen voor ruwe bouwgrond. De waardesprong als gevolg van bestemmingsplanwijziging komt steeds meer bij de grondeigenaar te liggen. Gemeenten gaan mee in de strijd om grondposities. Behalve dat zij dit doet vanuit haar oude motief zijn in de veranderende markt nieuwe redenen aan te wijzen. Dit zijn1: ‐ Grondgebruik (volkshuisvesting (borgen bijvoorbeeld sociale woningbouw), stedenbouw (kwalitatieve aspecten) , economisch beleid en milieubeleid; ‐ Financiële doelstellingen (verhalen van gemaakte kosten, beperken van risico’s en gewoonweg geld verdienen); ‐ Procesdoelstellingen (voortgang ontwikkelingen).
1
Zie bijvoorbeeld oratie Prof Dr. E. van der Krabben (2011). Gebiedsontwikkeling in zorgelijke tijden. Of A. Segeren (2007) De grondmarkt voor woningbouwlocaties. Belangen en strategieën van grondeigenaren.
Pagina 2 van 7
Spanningsveld bij actieve grondpolitiek Bij actieve grondpolitiek handelt de gemeente als ondernemer. Zij is privaatrechtelijk bezig. Dit leidt tot drie spanningsvelden: 1. Vermenging van publiekrecht en privaatrecht. De gemeente is zowel marktmeester (publiekrecht) als marktspeler (privaatrecht). Niet alleen verstoort de gemeente mogelijk de marktwerking, zij kan beschuldigd worden van détournement de pouvoir. Dit is het misbruik maken van publiekrechtelijke bevoegdheden voor privaatrechtelijke doelen. 2. Gemeente loopt grote financiële risico’s. Handelen op de vastgoedmarkt brengt risico’s met zich mee. Deze risico’s zijn vele malen groter dan de risico’s die gemeente bij zijn overige activiteiten loopt. Deze afwijking van de normale bedrijfsvoering kan tot serieuze financiële consequenties leiden. 3. Het contact met de markt is onvoldoende. De gemeente staat op afstand van de ontwikkelingen op vastgoedmarkt. Zij is niet goed in staat de laatste trends te volgen. Hierdoor kan zij in de huidig snel veranderende markt niet goed inspelen op actuele wensen. De vraag is gerechtvaardigd of een gemeente de juiste speler is op de vastgoedmarkt.
Grondslagen nieuwe rol: macro‐economisch en beschikbaar instrumentarium Deze paragraaf gaat in op de veranderende omgeving voor de gemeente op de grondmarkt. De grootste veranderingen hebben betrekking op de macro‐economie en het beschikbaar instrumentarium om te handelen op de grondmarkt.
De economische crisis heeft duidelijk gemaakt dat (ook) op de vastgoedmarkt een trendbreuk plaats vindt. Oorspronkelijke uitgangspunten gelden niet meer. Het gaat om de volgende macro‐ economische factoren: Demografische ontwikkelingen. Hier gaat het om bevolkingsdaling ofwel krimp. Dit betekent dat niet langer het oplossen van woningnood centraal staat. Aanbodgericht werken heeft geleid tot een overaanbod van een aantal type woningen. Het gaat nu over kwaliteitstoevoeging door vervanging van kwalitatief mindere woningen2. Geen /lagere economische groei. Niet langer een gestage toename van de woningprijzen. Niet langer wordt vanuit de grond gedacht (grondbezit is macht). Het behalen van buitengewone winsten met grond is voorbij. De vastgoedmarkt is een volwassen markt, waar normale rendementen zijn te behalen.
Een tweede factor die gewijzigd is, is het beschikbaar instrumentarium. Primair gaat het dan om de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en dan vooral de afdeling Grondexploitatie (vaak de Grondexploitatiewet genoemd). Dankzij de Wro is het mogelijk: Kosten aanleg openbare ruimte te verhalen. (Bovenplanse en bovenwijkse kosten via de Nota Kostenverhaal) en de gemeentelijke Structuurvisie ruimtelijke ordening) Eisen stellen aan kwaliteit openbare ruimte. Eisen stellen aan programma voor wat betreft het percentage: o Sociaal programma. o Kavels voor particulier opdrachtgever schap. Fasering van ontwikkeling aan te geven. 2
`Zie hiervoor bijvoorbeeld de Atlas 2010 voor gemeenten waarin een voorspelling wordt gedaan van steden die te maken krijgen met een bevolkingsdaling. Dit is uitgebreid in de landelijke media geweest. Zie ook onderzoek NIROV, tot 2025 is het overaanbod aan nieuwbouwplannen 300.000 woningen.
Pagina 3 van 7
Voor het bereiken van haar beleidsdoelen hoeft ze geen grondbezit te hebben. Het oplossen van marktfalen, het argument sinds de tweede wereldoorlog geldt niet langer. Het andere argument, meedelen in de grondwinst geldt ook niet meer. Vanuit de huidige situatie volgt een nieuwe rol op de grondmarkt voor de gemeente.
Gemeente Deurne maakt in zomer 2011 omslag De gemeente Deurne heeft een traditie van zeer actieve grondpolitiek. Tot twee jaar geleden was zij een zeer dominante speler op de grondmarkt. Figuur 1 laat zien dat de gemeente Deurne voor tientallen miljoenen euro’s grond heeft aangekocht. Voor het oplossen van problemen, of het nu woningnood was, hinderlijke bedrijvigheid of bedrijventerreinen, de gemeente Deurne zag de oplossing in het aan‐ en verkopen van grond.
Grondaankopen verdeeld over categorieën 30.000.000 25.000.000
Euro's
20.000.000 Reconstructie
15.000.000
Strategisch Industrie
10.000.000
Woningbouw 5.000.000 ‐ 2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Jaar
Figuur 1: Grondaankopen gemeente Deurne in periode 2005 ‐ 2011
De gemeente Deurne herkent de gesignaleerde spanningsvelden. In de zomer van 2011 heeft de gemeenteraad het besluit genomen niet langer een actieve, dominante rol op de grondmarkt te willen. Directe aanleiding voor het besluit van het onderzoek naar de grondexploitatie. Hieruit bleek dat de gemeente een aanzienlijke verliesvoorziening moet vormen voor haar grondexploitaties. De omvang komt door het groot aantal ontwikkelposities dat zij risicodragend heeft ingenomen. De gemeenteraad oordeelde dat: Het onwenselijk is dat de gemeente zeer grote financiële risico’s loopt. Het afbouwen van risico’s heeft hoogste prioriteit. Dit houdt in het gecontroleerd afbouwen van de verschillende grond‐ en ontwikkelposities. De vastgoedmarkt dermate is veranderd dat een dominante rol van de gemeente niet langer benodigd is. De tijd van aanbodgericht werken is voorbij. Initiatief van onderaf staat centraal. Hierbij schept de gemeente de juiste randvoorwaarden, waarbij particulieren en private partijen de risicodragende ontwikkeling voor hun rekening nemen.
Pagina 4 van 7
Wat houdt faciliterend grondbeleid in voor de houding van Deurne op de grondmarkt? Bij het wijzigen van beleid ontstaan vragen. Bijvoorbeeld: ”Wat houdt faciliterend grondbeleid in?” en “Wat zijn de wijzigingen ten opzichte van het huidige beleid.” In de volgende alinea’s komen de vragen aan de orde. Faciliterend grondbeleid betekent voor de gemeente het volgende: De gemeente schept randvoorwaarden voor ontwikkeling. Dit houdt onder andere in: o Aangeven van ruimtelijke visie en randvoorwaarden in een structuurvisie en werkt deze uit in een wervend gebiedsplan. o Zorgen voor het juridisch planologisch kader. Het gaat dan bijvoorbeeld om het bestemmingsplan. o Inzet van haar instrumentarium zoals de mogelijkheid te onteigenen. Dit kan nodig zijn voor het wegenemen van een milieu hindercirkel. Of als één grondeigenaar niet wil meewerken aan de voorziene planontwikkeling. De gemeente motiveert en stimuleert partijen bij ontwikkelingen. Dit kan door: o Bieden van stedenbouwkundige ondersteuning. o Faciliteren ontwikkeltraject bij particulieren. o Verbinden van verschillende disciplines. Wat betekent de nieuwe rol op de korte termijn De gemeente Deurne kan niet ineens overstappen op het nieuwe beleid. Zij zal eerst haar erfenis uit het verleden moeten verwerken. Deze erfenis bestaat uit een grote portefeuille aan gronden en gebouwen. Het afbouwen van deze grote portefeuille vraagt binnen de huidige marktomstandigheden vele jaren. Voor een goede afwikkeling nu en de overgang naar het nieuwe beleid zet de gemeente de volgende stappen: De gemeente Deurne koopt alleen gronden en gebouwen aan tegen maximaal de taxatiewaarde (bijvoorbeeld op basis van onteigening) en als zij de aankoop kan motiveren met één van onderstaande punten: o Zij contractueel verplicht is de aankoop te doen. o Het een laatste verwerving is in een grotere ontwikkeling die reeds onomkeerbaar is gestart. o Een urgent maatschappelijk probleem wordt opgelost. Bijvoorbeeld het opheffen van een ernstige milieuhinderlijke situatie. De gemeente Deurne formuleert een strategie voor haar gehele bezit. Het gaat dan om zowel gronden als gebouwen. Met het opstellen van beheersplannen is hier een start meegemaakt. De strategie zorgt dat voor ieder positie duidelijk is wat de strategie op de korte en lange termijn is. Vervolgens geeft ze uitvoering aan de strategie door gronden en panden die voor ontwikkeling niet nodig zijn te verkopen of rendabel te verhuren. Deurne is minder dwingend bij verkoop van gronden en gebouwen. Zij geeft alleen de randvoorwaarden mee en legt niet alles vast in detail. Hierin past als uitgifte model het concessiemodel. Na verkoop van de gronden of vastgoed komt de beoogde ontwikkeling voor rekening en risico van de koper. In ruil voor dit risico krijgt hij vrijheden mee. Jaarlijks wordt integraal bepaald op welke projecten de gemeente actief blijft inzetten. Toch is het ook mogelijk dat particuliere initiatieven ontstaan waardoor gemeentelijke exploitaties
Pagina 5 van 7
door particulieren worden overgenomen. De gemeente staat hiervoor open als het initiatief binnen de beleidskaders valt en het risico’s voor de gemeente wegneemt. De gemeente Deurne benadert de markt actief en is zichtbaar. Zij stimuleert, motiveert en inspireert partijen te investeren in Deurne. Een heldere en standvastige communicatiestrategie is hier het ankerpunt; De gemeente is bereid haar nek uit te blijven steken voor specifieke doelgroepen en concepten (zoals CPO). Dit kan de gemeente nog doen met haar bestaande grondposities maar vooral door CPO initiatieven actief te ondersteunen in het proces.
Wat betekent de nieuwe rol op middellange termijn Belangrijkste stap voor Deurne is dat Deurne weet wat voor gemeente zij wil zijn. Niet langer cijfers zijn leidend maar kwalitatieve ambities. Op de middellange termijn betekent de nieuwe rol voor Deurne: Deurne is bewust van haar kwaliteiten. Hierop is haar heldere, eenduidige en koersvaste boodschap op gebaseerd. Deurne stuurt op kwalitatieve aspecten op hoofdlijnen. Hiervoor maakt zij een kansenkaart. In hoofdlijnen laat zij haar wensen en ambities zijn. Deurne nodigt marktpartijen uit om te investeren. Een gebiedsplan als uitnodigingsdocument is een geschikt instrument. Bij de uitwerking in detail geeft Deurne het vertrouwen aan de partij die een ontwikkeling oppakt en uitvoert. Deurne maakt de omvang van ontwikkelingen klein. Geen grote plannen, maar ontwikkeling in kleine delen. Hierdoor kan een partij sneller starten met een ontwikkeling. Tevens maakt dit een flexibelere fasering mogelijk. Schakelen tussen de deel ontwikkelingen is namelijk mogelijk. Deurne staat zeer beperkt bloot aan ontwikkelingsrisico’s. Dit houdt in dat Deurne in principe geen gronden en gebouwen aankoopt. Uitzonderingen zijn: o Opheffen groot maatschappelijk probleem. o Ontwikkelende partijen vragen Deurne om te onteigenen om zo de door Deurne gewenste ontwikkeling mogelijk te maken. Hierbij heeft ze vooraf financiële afspraken gemaakt met de betreffende ontwikkelende partijen. o Dringend eigen gebruik van grond of gebouw.
Relevante onderwerpen Nota Grondbeleid: twee delen Om de nota leesbaar te maken, krijgt de Nota Grondbeleid in twee delen. In het eerste deel staat de nieuwe sturingsfilosofie centraal. Het gaat in dit deel over de rol en houding van de gemeente op de grondmarkt. Vanuit het vastleggen van de sturingsfilosofie volgen de beleidsmatige keuzen. Zoals de wijze waarop de beleidsaanpassingen een plek krijgen in de grondexploitatie? En de wijze waarop prioritering van gemeentelijke en particuliere projecten plaats vindt? Denk hierbij aan de rendementsmatrix. In het tweede deel volgt de vertaalslag naar de instrumenten, afspraken en uitvoering. Onderwerpen die in deel twee aan de orde komen zijn de Nota Kostenverhaal, onteigening, rollen van gemeenteraad, college en gemeentelijk apparaat, de interpretatie van de BBV‐regels en de randvoorwaarden waarbinnen de gemeente eventuele strategische aankopen afweegt. Pagina 6 van 7
Planning nieuwe nota Grondbeleid Voor het draagvlak van de nieuwe Nota Grondbeleid is een gedeelde visie essentieel. Om dit te bereiken gaan we in een aantal stappen naar de definitieve nota. De eerste stap is om de politieke wensen en ambities te inventariseren. De tweede stap is het uitwerken van de wensen en ambities door de werkgroep nota Grondbeleid. Deze werkgroep bestaat uit medewerkers met een beleid en juridische achtergrond. Het cluster Grex voert regie op het proces onder leiding van de directeur strategie en ontwikkeling. Wij stellen de volgende route voor ons: Augustus: koersnotitie naar commissie wonen & economie. September: gespreksavond commissie. Najaar: werkgroep nota Grondbeleid werkt nota in concept uit. Winter 2013 vaststellen nota college B&W en gemeenteraad.
Pagina 7 van 7
