Nota GRONDBELEID 2011
Gemeente Dinkelland
HOOFDSTUK 0 LEESWIJZER
De wereld om ons heen is de laatste jaren sterk veranderd. Op het gebied van Ruimtelijke Ordening, Volkshuisvesting en Economisch beleid zijn zodanige wijzigingen opgetreden dat het Dinkellandse grondbeleid niet ongewijzigd in stand zal kunnen blijven. Op basis van de Provinciale Omgevingsvisie mag Dinkelland alleen nog maar bouwen voor lokale (eigen) behoefte. Bovendien zal er op basis van de zogenaamde SER-ladder (Sociaal Economische Raad) een verschuiving moeten plaatsvinden van uitleggebieden naar binnenstedelijke ontwikkelingen (inbreiding gaat voor uitbreiding). Dit heeft gevolgen voor het bouwprogramma van Dinkelland. Hierover zijn inmiddels prestatieafspraken tot 2015 gemaakt met de Provincie Overijssel.
Daarnaast wordt Dinkelland geconfronteerd met ingrijpende demografische veranderingen. Zo zal Dinkelland naar verwachting tussen 2010 en 2040 te maken krijgen met een bevolkingsdaling van 25.617 inwoners in 2010 tot 22.422 inwoners in 2040. Dit is ruim 12%. Daar waar het aantal woningen in de periode 2003-2009 nog met circa 570 steeg, zal dit in de komende jaren gaan veranderen (bron CBS Staline, 6 oktober 2009) Demografische krimp lijkt zich vooral te gaan voordoen in de Achterhoek en Twente. In de absolute top tien van sterkste dalers staan niet minder dan zes Achterhoekse gemeenten die tegen 2040 bijna 10% - ruim 21.000 inwoners – krimpen. Dinkelland, Hof van Twente en Twenterand vormen het Twentse smaldeel in deze krimptop en raken volgens de voorspellingen met ruim 7.800 minder inwoners ruim 8% van hun populatie kwijt (bron: http://www.tijdschriftoost.nl/artikel_detail.php?hfst_id=7&uitgave_id=8&artikel_id=18) Deze krimp heeft gevolgen voor het grondbeleid. Tevens zal de leeftijdsopbouw van de gemeente aanzienlijk veranderen, waarbij Dinkelland zal ontgroenen
en
vergrijzen
(bron:
Trendbureau
Overijssel:
Trends
en
Ontwikkelingen,
Toekomstverkenning burger-overheid, 2010)
Ook de inwerkingtreding van de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening, de Grondexploitatiewet en wijzigingen in het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en Gemeenten (BBV) maken een herziening van het grondbeleid noodzakelijk. Zo zijn er fundamentele wijzigingen opgetreden in de wijze van kostenverhaal en zijn de financiële eisen met betrekking tot grondexploitaties aangescherpt.
Het grondbeleid van Dinkelland, zoals dat in 2005 is vastgesteld, is destijds opgesteld op basis van de economische groeiverwachtingen en groeitempo’s die begin deze eeuw heel gebruikelijk waren. Op basis daarvan is destijds hoofdzakelijk een actief grondbeleid beschreven voor de geplande uitbreidingen ten behoeve van woningbouw en bedrijventerreinen overeenkomstig het toen geldende volkshuisvestingsbeleid en bedrijventerreinenvisie. Een dergelijk beleid is met de huidige inzichten niet langer houdbaar. Mede daarom zal in het voorliggende beleid worden gekozen voor het afronden van reeds voorgenomen of reeds bestaande exploitatiegebieden en zal meer worden ingezet op inbreiding. Slechts binnen deze voorgenomen of bestaande exploitatiegebieden zal een actief grondbeleid worden
2
gevoerd. Omdat vanwege de onderlinge verscheidenheid bij binnenstedelijke ontwikkelingen maatwerk moet worden geleverd, zal per situatie een afweging worden gemaakt van de te kiezen aanpak: actief, faciliterend of een samenwerkingsvorm met de markt.
De nota grondbeleid is en blijft een kadernota op hoofdlijnen. Het grondbeleid geeft geen richting aan ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, maar beschrijft slechts de consequenties daarvan voor het grondbeleid. De nota grondbeleid geeft ook geen regels voor grondverkoop en beschrijft ook niet de hoogte van de grondprijzen. Ook geeft de nota grondbeleid geen beheerregels grondbedrijf. De nota grondbeleid geeft wel de kaders voor de uitwerking daarvan door het college in afzonderlijke beleidsregels, zoals grondverkoopbeleid, de jaarlijkse grondprijsbrief en de beheerregels voor het grondbedrijf.
Woningbouw Westwal Ootmarsum
3
INHOUDSOPGAVE
Hoofdstuk 1 INLEIDING 1.1
Aanleiding voor deze nota 6
1.2
Doel van de nota 7
1.3
Doel van het Grondbeleid 8
Hoofdstuk 2 HET BELEID TOT OP HEDEN 2.1
Op grond van Dinkellands beleid 9
2.2
Grondposities 9
Hoofdstuk 3 NOODZAAK TOT VERANDERING 3.1
Algemeen 12
3.2
Juridische wijzigingen 13
Hoofdstuk 4 NIEUW BELEID 4.1
Vormen van grondbeleid 15
4.2
Actief grondbeleid 16
4.3
Instrumenten van actief grondbeleid 16
4.3.1
Minnelijke verwerving 16
4.3.2
Onteigening 16
4.3.3
Voorkeursrecht 17
4.4
Werkwijze bij actief grondbeleid 17
4.5
Beheer van gronden 18
4.6
Passief (faciliterend) grondbeleid 18
4.7
Samenwerkingsvormen 19
4.8
Kostenverhaal 20
Hoofdstuk 5 GRONDUITGIFTE 5.1
Inleiding 22
5.2
Vormen gronduitgifte 22
5.3
Gronduitgiftebeleid 23
Hoofdstuk 6 GRONDPRIJZEN 6.1
Inleiding 25
Hoofdstuk 7 ROLVERDELING EN DUALISME 7.1
4
Algemeen 28
Hoofdstuk 8 FINANCIëN 8.1
Inleiding 29
8.2
BBV 29
Hoofdstuk 9 SAMENVATTING BELEIDSKEUZES GRONDBELEID 9.1
5
Beleidskeuzes 32
HOOFDSTUK 1 INLEIDING
1.1 Aanleiding voor deze nota De gemeenteraad heeft op 3 februari 2005 de beleidsnota Grondexploitatie ‘Op grond van Dinkellands beleid’ (hierna de nota grondbeleid) vastgesteld. Formeel moet de nota grondbeleid iedere 4 jaar worden herzien. Dit is vastgelegd in de Financiële Verordening. Vanuit het ‘Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ (hierna: BBV) is in de Financiële Verordening een regeling opgenomen ten aanzien van de paragraaf grondbeleid van de gemeente en ook de nota grondbeleid. Concreet is daarin het volgende opgenomen:
Het college biedt ten minste eens in de 4 jaar een (bijgestelde) nota grondbeleid aan ter behandeling en vaststelling door de raad. In deze nota wordt aandacht besteed aan: a. de relatie met de programma’s van de begroting; b. de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente; c. te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten; d. de voorraadverwerving en uitgifte van gronden; e. de uitgifte van gronden in erfpacht en de bijstelling van erfpachtvergoedingen.
Volledigheidshalve wordt hier vermeld dat technische uitgangspunten die al in andere regelgeving of beleidsstukken is vastgelegd, zoals het BBV en de berichtgeving van de commissie BBV, niet nogmaals in deze nota grondbeleid zijn opgenomen.
Eveneens hebben zich sinds 2005 diverse ontwikkelingen voorgedaan waardoor de nota grondbeleid grondige aanpassing behoeft. •
Voor het grondbeleid relevante wet- en regelgeving is gewijzigd. Met name van belang zijn de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) met daarin de grondexploitatiewet en de recente jurisprudentie rondom het aanbestedingsrecht.
•
De provincie Overijssel heeft op 1 juli 2009 een omgevingsvisie en omgevingsverordening vastgesteld voor de periode 2010-2015. Belangrijkste uitgangspunten zijn dat Dinkelland alleen nog mag bouwen voor lokale (eigen) behoefte en dat er een verschuiving dient plaats te vinden naar binnenstedelijke ontwikkelingen.
•
In het kader van de prestatieafspraken met de Provincie Overijssel zijn afspraken gemaakt over het aantal woningen dat Dinkelland tot 2015 mag realiseren. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over het aantal hectares waarop Dinkelland bedrijventerrein mag realiseren tot 2015.
•
Sociaal maatschappelijke ontwikkelingen, zoals vergrijzing en krimp.
Daarnaast heeft het college in zijn collegeprogramma 2010 -2014 het volgende opgenomen:
6
“De bevolkingsdaling op de langere termijn is een gegeven. Op termijn zal er minder uitgebreid worden en zullen bestaande locaties eerder een andere invulling krijgen (inbreiding). Dit betekent dat de huidige systematiek van het grondbedrijf (dat uitgaat van een groeiscenario) rigoureus heroverwogen moet worden. Op de korte termijn zou het grondbedrijf ook al ‘onder druk’ kunnen komen te staan door dalende grondverkopen en door de bijdrage van het grondbedrijf aan de lopende begroting. Dit alles is voor het college aanleiding om een uitgebreid onderzoek te doen naar korte en lange termijn ontwikkeling van het grondbedrijf. Daarin zal zeker aandacht worden besteed aan het begrip ‘marktconformiteit’ van grondprijzen in relatie tot de vraag. Het onderzoek moet leiden tot realistische –zo mogelijk lagere- grondprijzen. Bovendien wordt in het onderzoek aandacht besteed aan de mogelijkheden tot het versoberen van de projecten die uit het grondbedrijf gefinancierd worden. Het onderzoek moet in 2010 afgerond worden, de resultaten worden in 2011 gepresenteerd.”
Vanwege genoemde ontwikkelingen ligt thans de herziene nota grondbeleid voor. In de nota wordt voor de diverse taakvelden in het grondbeleid de taak- en rolverdeling beschreven van de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders (hierna: het college) en het ambtelijk apparaat.
1.2 Doel van de nota Met het vaststellen van deze herziene nota grondbeleid wordt een aantal doelen bereikt: •
de gemeente maakt haar grondbeleid kenbaar aan de ‘buitenwereld’;
•
het gemeentelijk grondbeleid wordt aangepast aan nieuwe wetgeving en jurisprudentie;
•
het regelt de verhoudingen tussen college en gemeenteraad voor bevoegdheden ten aanzien van het grondbeleid;
•
het biedt een kader voor specifieke ruimtelijke ontwikkelingen die door middel van het voeren van grondbeleid worden gerealiseerd;
•
de nota biedt een naslagwerk: het bundelt het reeds vastgestelde en het nieuwe grondbeleid waardoor een totaaloverzicht ontstaat.
Deze nota geeft dus de hoofdlijnen van het beleid weer. In deze nota worden geen gedetailleerde regelingen opgenomen, zoals grondprijzen voor specifieke functies op concrete locaties. Voor het opstellen en actualiseren daarvan dient deze nota als leidraad.
1.3 Doel van het Grondbeleid De gemeente Dinkelland
heeft diverse doelstellingen op
het gebied van sociaal beleid,
voorzieningenbeleid, woonbeleid, economie, et cetera. Deze doelstellingen worden jaarlijks geformuleerd in raadsprogramma’s, alsmede in beleidsnota’s. De doelstellingen kennen vervolgens elk hun eigen vertaling in een bepaald ruimtegebruik, c.q. ruimtelijk beleid.
7
Het voeren van grondbeleid is geen doel op zich, maar vormt een instrument van ruimtelijke ordening. Hiermee kan de gemeente gewenste ontwikkelingen bevorderen en ongewenste ontwikkelingen tegengaan. Denk daarbij aan ontwikkelingen op het gebied van volkshuisvesting (wonen, bouwlocaties, stedelijke vernieuwing) en economie (ontwikkeling bedrijventerreinen).
Het grondbeleid omvat instrumenten, die afzonderlijk of in onderlinge samenhang inzetbaar zijn om ruimtelijke doelstellingen te verwezenlijken. Zoals de gemeentelijke grondverwerving en gronduitgifte, de Wet ruimtelijke ordening (inclusief afdeling Grondexploitatie), gebruik van het gemeentelijke voorkeursrecht, onteigening, planschade en samenwerkingsovereenkomsten.
Grondbeleid kan hiermee worden gedefinieerd als het beleid dat zich richt op een efficiënt en rechtvaardig verloop van activiteiten op de grondmarkt, met het oog op het realiseren van publieke doelstellingen zoals bevordering van het maatschappelijk ruimtegebruik, het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten bij locatieontwikkeling en verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap voor de burger en marktwerking op de grondmarkt.
Ruimtelijke
Economisch
Volkshuis-
Ordening
Beleid
vesting
GRONDBELEID
Gronduitgifte
Gronduitgifte regels bedrijven terreinen
regels woningbouw
brief
Beheers-
Nota
regels
Ruilgronden
Grondbedrijf
8
Grondprijs
HOOFDSTUK 2 HET BELEID TOT OP HEDEN
2.1 Op grond van Dinkellands beleid De gemeenteraad heeft op 3 februari 2005 de beleidsnota Grondbeleid ‘Op grond van Dinkellands beleid’ vastgesteld. Deze nota was destijds gebaseerd op het door de gemeenteraad geformuleerde doel: ‘een actieve en adequate gemeentelijke grondexploitatie die ten dienste staat van een verantwoord en evenwichtig gebruik van bouwgrond. Een grondprijzenregime dat rekening houdt met de mogelijkheden van de woningbouwzoekende en dat gebaseerd is op het uitgangspunt: minimaal integrale kostendekkendheid. De mogelijkheid van prijsdifferentiatie wordt onderzocht.’
Deze nota grondbeleid is destijds opgesteld op basis van de economische groeiverwachtingen en groeitempo’s die begin deze eeuw heel gebruikelijk waren. Op basis daarvan is hoofdzakelijk een actief grondbeleid beschreven voor de vele geplande uitbreidingen ten behoeve van woningbouw en bedrijventerreinen
overeenkomstig
bedrijventerreinenvisie.
Binnenstedelijke
het
toen
geldende
ontwikkelingen
waren
volkshuisvestingsbeleid destijds
financieel
en
nauwelijks
interessant; het geld werd immers aan de uitbreidingslocaties voor woningbouw verdiend. Mede veroorzaakt door fors stijgende grondprijzen, lage rentestanden, economische voorspoed en eenvoudige financiële regels voor gemeenten. Sindsdien zijn diverse bouwlocaties in ontwikkeling gebracht: o.a. Brookhuis, Pierik, Reestman. Maar ook zijn er diverse grotere grondposities ingenomen: o.a. Echelpoel en Rossum met als doel deze voor bedrijventerreinen en woningbouw te gaan ontwikkelen. Dit actieve grondbeleid heeft uiteindelijk geresulteerd in een substantiële gemeentelijke grondvoorraad, die tot op heden nog niet is benut.
2.2 Grondposities In Exploitatie
Nog Niet In Exploitatie Genomen
Bedrijventerreinen beschikbare bouwgrond Sombeek II De Mors IV Echelpoel III Veldzijde West
5.000 35.000 36.000 3.000 79.000
m2 m2 m2 m2 m2
36.000 36.000 3.700 5.000 500 4.500 35.000 120.700
m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2
Woningbouwterreinen t Pierik Brookhuis Reestman De Schil Rossum Tilligte 1998 Bornsestraat 9 Commanderie
9
Grondvoorraad Ruilgronden Deurninger Esch DSVD Deurningen Sombeek IV Euro-eiland Rossum 2004 Kraakenhof Lattrop 't Spikkert Noord Deurningen fase 3 Tilligte West
205.000 46.000 6.500 31.000 43.000 75.000 2.800 40.000 30.000 20.000 499.300
m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2 m2
Lattrop Ootmarsum Noord Deurningen
De Mors IV
Tilligte Kraakenhof Commanderie Noord Deurningen fase 3
Brookhuis Tilligte West
Weerselo
Rossum
Pierik Sombeek IV De Schil
Reestman
Rossum 2004
´t Spikkert
Denekamp
Echelpoel III
Deurningen Veldzijde West
Deurninger Esch
Wonen Bedrijven Overzicht exploitaties Dinkelland 2010
10
Zoals uit het overzicht blijkt, beschikt Dinkelland over een substantiële hoeveel ruilgronden. Dit zijn gronden waarbij geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst. In feite moet in de grondpositie van Dinkelland een driedeling worden gemaakt: 1. gronden die reeds in exploitatie zijn gebracht; 2. gronden die nog niet in exploitatie zijn gebracht, maar waarbij een reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst; 3. ruilgronden waarbij geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst. Deze driedeling hangt voor een belangrijk deel samen met de eisen die het BBV stelt. Daarop wordt dieper ingegaan in hoofdstuk 7 (Financiën). Kort samengevat bepaalt het BBV dat aan ruilgronden geen rentekosten mogen worden toegerekend en dat ze moeten worden gewaardeerd tegen de waarde op basis van de geldende bestemming. Omdat er geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst, is het wenselijk dat de omvang van de ruilgronden wordt beperkt. Om die reden zal Dinkelland zich moeten heroriënteren op het complex ruilgronden, waarbij de insteek zal moeten zijn om deze gronden, waar mogelijk af te stoten.
Beleidskeuze 1: Het college stelt een afzonderlijke beleidsnota Ruilgronden op, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de noodzakelijke toekomstige omvang van het complex Ruilgronden en de wijze waarop de omvang van dit complex kan worden afgebouwd.
Woningbouwplan Reestman Weerselo
11
HOOFSTUK 3 NOODZAAK TOT VERANDERING
3.1 Algemeen Sinds 2005 is de wereld echter op diverse punten sterk veranderd. Zoals hiervoor reeds aangegeven heeft de provincie Overijssel op 1 juli 2009 een omgevingsvisie en omgevingsverordening vastgesteld voor de periode 2010-2015. Belangrijkste uitgangspunten zijn dat Dinkelland alleen nog mag bouwen voor lokale (eigen) behoefte en dat er een verschuiving dient plaats te vinden naar binnenstedelijke ontwikkelingen.
De omgevingsvisie heeft inmiddels geleid tot prestatieafspraken tussen de provincie en Dinkelland over het aantal woningen dat Dinkelland tot 2015 mag realiseren. Daarnaast zijn afspraken gemaakt over het aantal hectares waarop Dinkelland bedrijventerrein mag realiseren tot 2015. Deze aantallen liggen aanzienlijk lager dan de uitgangspositie waarop het grondbeleid in 2005 was gebaseerd. De vorige woonvisie ging uit van 600 te realiseren woningen. Dit is inmiddels bijgesteld naar 370 woningen tot 2015.
Daarnaast is zuinig ruimtegebruik één van de pijlers van de omgevingsvisie. Dit heeft geleid tot het uitgangspunt ‘inbreiding gaat voor uitbreiding’.
Naast de vigerende ruimtelijke visie die Dinkelland dwingt tot het maken van fundamenteel andere keuzes, spelen ook sociaal economische ontwikkelingen een belangrijke rol. Deze aspecten maken dat het bestaande grondbeleid niet in ongewijzigde vorm in stand kan blijven.
Geleidelijk aan raakt Nederland er van doordrongen dat krimp in ons land een structureel fenomeen wordt. Het blijft niet beperkt tot Zuid Limburg, Oost Groningen en Zeeuws Vlaanderen die nu al krimpen. Recente prognoses van het CBS voorspellen dat in 2025 in zes van de tien Nederlandse gemeenten het inwonertal lager zal zijn dan nu. In veel gemeenten is de groei er nu al uit. Krimp gaat gepaard met vergrijzing en ontgroening. Op langere termijn heeft de bevolkingsdaling ook afname van het aantal huishoudens tot gevolg. De bevolkingskrimp in de vorm van afnemende inwoneraantallen gaat vooraf aan de huishoudenskrimp Volgens Primos daalt de bevolking in Dinkelland in de periode tot 2025 met een percentage tussen de 5 en 10% en tussen 2025 en 2040 tussen de 10 en 15%. Het aantal huishoudens stijgt nog tot 2025.
Krimp en een huishoudingsdaling op termijn leiden tot een afnemende woningvraag. Dit heeft niet alleen gevolgen voor het volkshuisvestingsbeleid maar, in het verlengde daarvan, ook voor het grondbedrijf. Door de teruglopende afname van bouwgrond en de toepassing van de zogeheten SERladder (inbreiding gaat in beginsel voor uitbreiding) zal een halt worden toegeroepen aan de actieve grondpolitiek.
12
De SER-ladder, genoemd naar de Sociaal Economische Raad
► Indien het voorgaande onvoldoende soelaas biedt, is de optie van uitbreiding van het ruimtegebruik aan de orde.
► Maak optimaal gebruik van de mogelijkheden om door
meervoudig
ruimtegebruik
de
ruimteproductiviteit te verhogen.
► Gebruik de ruimte die reeds beschikbaar is gesteld voor een bepaalde functie of door herstructurering beschikbaar gemaakt kan worden.
Het huidige actieve grondbeleid zal niet in zijn huidige vorm en omvang kunnen worden doorgezet. Als de vraag naar en behoefte aan bouwgrond zal gaan teruglopen hoeft de gemeente ook minder gronden te gaan verwerven, bouw en woonrijp maken en verkopen. Dit afgezet tegen een nieuw grondbeleidinstrument voor de gemeente van het kostenverhaal (het exploitatieplan) waarmee de gemeente de kosten van openbare voorzieningen op projectontwikkelaars en andere grondeigenaren kan gaan verhalen, en de huidige grondposities (Echelpoel, Brookhuis, Pierik, Rossum, Deurninger Esch, Tilligte, Noord Deurningen, Saasveld etc.) noopt dat de gemeente zich moet gaan beperken tot het ontwikkelen van de huidige grondposities.
3.2 JURIDISCHE WIJZIGINGEN
Nieuwe Wro Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wet op de ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. De Wro regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. Deze wet biedt meer mogelijkheden om tegemoet te komen aan de dynamiek rond ruimtelijke ontwikkelingen en het schaalniveau waarop ze zich afspelen. Onderdeel van deze Wro wordt de Grondexploitatiewet die de regiefunctie en de mogelijkheden voor kostenverhaal voor gemeenten versterkt als zij de grond niet in handen hebben.
Grondexploitatiewet Tot 1 juli 2008 was er een gemengd stelsel voor kostenverhaal bij particuliere grondexploitatie. In dit stelsel stonden vrijwillige overeenkomsten tussen gemeenten en ontwikkelaars en ander particuliere eigenaren voorop. Al geruime tijd was duidelijk dat de instrumenten op basis van de ‘oude’ wetgeving tekort schoten.
13
Doelstelling van de nieuwe Grondexploitatiewet is een goede regeling voor kostenverhaal en het kunnen stellen van enkele locatie eisen bij particuliere projectontwikkeling. De Grondexploitatiewet maakt het mogeljk voor de gemeente om bij vaststelling van een bestemmingsplan een grondeigenaar te verplichten om de kosten van openbare voorzieningen, plankosten en planschade aan de gemeente te betalen. Bij nalating kan de gemeente weigeren een bouwvergunning af te geven. Tot medio 2008 gingen gemeenten vaak tot het verwerven van gronden in toekomstige plangebieden over om het kostenverhaal veilig te kunnen stellen. Vanaf 1 juli 2008 is het niet meer noodzakelijk om tot actieve grondverwerving over te gaan en om daarmee het kostenverhaal veilig te stellen.
BBV In het BBV is iedere gemeente verplicht in haar begroting aandacht te besteden aan: 1. een
visie
op
grondbeleid
in
relatie
tot
realisatie
van
de
doelstellingen
uit
het
begrotingsprogramma; 2. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente haar grondbeleid voert 3. een actuele prognose van de te verwachte resultaten van grondexploitatie 4. een onderbouwing van de geraamde winstneming 5. beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken i.r.t. risico’s
De invoering van het BBV heeft directe gevolgen voor te voeren grondbeleid. Gemeenten worden gedwongen de financiële risico’s van de grondexploitaties beter inzichtelijk te maken, zodat tijdig een eventueel financieel verlies kan worden genomen. Uiteraard heeft dit gevolgen voor de gemeentelijke reserves. In 2008 heeft de Commissie BBV overigens een notitie grondexploitatie uitgebracht. Deze zal nader worden besproken in het onderdeel ‘Financiën’.
Woningbouw Diezelkamp Saasveld
14
HOOFDSTUK 4 NIEUW BELEID
Inleiding In de vorige hoofdstukken is ingegaan op de aanleiding tot het actualiseren van de nota grondbeleid uit 2005. Deze actualisatie dient uit te monden in de inzet van diverse instrumenten op het gebied van grondbeleid. Navolgens zal per deelgebied worden ingegaan op de toepasbaarheid van de diverse instrumenten, mede gezien de specifieke Dinkellandse omstandigheden. Achtereenvolgens zullen aan de orde komen: •
vormen van grondbeleid met de daarbij behorende instrumenten
•
kostenverhaal
•
gronduitgifte
•
grondprijsvorming
•
financiële paragraaf
4.1 Vormen van grondbeleid Een gemeente heeft de keuze uit verschillende vormen van grondbeleid. Deze hebben verschillende kenmerken en een verschillend instrumentarium met daarbij behorende voor- en nadelen. Daarnaast kennen deze vormen van grondbeleid verschillende risicoprofielen en beïnvloedingsmogelijkheden. Over het algemeen maken we onderscheid tussen actief en faciliterend grondbeleid. Deze laatste vorm wordt ook wel passief grondbeleid genoemd.
15
4.2 Actief grondbeleid Van een actief grondbeleid is sprake als de gemeente bij de uitvoering van een bestemmingsplan ervoor kiest om de locatie zelf bedrijfsmatig te exploiteren door de ruwe gronden en opstallen, voor zover nog niet in bezit, te verwerven, de grond bouwrijp te maken, de openbare ruimte in te richten en de infrastructuur aan te leggen. In sommige gevallen kan met actief grondbeleid de gemeentelijke regiefunctie beter worden vervuld. Organisatorisch, juridisch en financieel is er meer te sturen dan alleen met het opstellen van ruimtelijke plannen, het bestemmingsplan in het bijzonder. De gemeente heeft immers meer zeggenschap over kwaliteit, programma en bouwtempo. Een ander belangrijk motief is (vanouds) dat de gemeenschap kan profiteren van waardestijging van te ontwikkelen bouwgrond als gevolg van publieke investeringen in wegen en andere stedelijke infrastructuur (groen, water, gebouwde voorzieningen); dus het realiseren van exploitatiewinst.
Actief grondbeleid leent zich in de situatie van Dinkelland met name voor locaties waarvan met een hoge mate van zekerheid kan worden aangenomen dat deze ook daadwerkelijk in exploitatie worden genomen. Omdat de gemeente op de langere termijn te maken krijgt met een krimpscenario en omdat er momenteel wordt beschikt over substantiële grondvoorraden op de uitbreidingslocaties, zal de gemeente eerst de huidige grondposities in ontwikkeling dienen te brengen. Dit betekent dat het actieve grondbeleid hoofdzakelijk wordt ingezet om de huidige grondposities in ontwikkeling te brengen conform de besluitvorming in het kader van de Woonvisie en Bedrijventerreinenvisie.
Beleidskeuze 2: Ten aanzien van uitbreidingslocaties hanteert Dinkelland een actief grondbeleid voor de huidige exploitatiegebieden en de nog niet in exploitatie genomen gronden.
4.3 Instrumenten van actief grondbeleid Binnen
actief
grondbeleid
beschikt
de
gemeente
in
hoofdzaak
over
de
volgende
verwervingsinstrumenten: minnelijke verwerving, onteigening en het voorkeursrecht.
4.3.1 Minnelijke verwerving Bij minnelijke verwerving koopt de gemeente onroerend goed door middel van onderhandeling met de verkopende partij. Naast deze vorm van aankoop kan de gemeente ook een aantal wettelijke instrumenten inzetten om het in eigendom verkrijgen van onroerend goed te bevorderen.
4.3.2 Onteigening Als minnelijke verwerving niet mogelijk is, maar de gemeente toch over bepaalde gronden wil beschikken, kan de gemeente onteigenen. Verwerving vindt dan onder dwang plaats. Het onteigeningstraject is gebonden aan regels die zijn omschreven in de Onteigeningswet. Onteigening is een ingrijpende maatregel en zal dan ook pas kunnen worden toegepast als minnelijke verwerving niet mogelijk blijkt te zijn. Het is een uiterste middel om vorm te geven aan het ruimtelijk beleid en is
16
door de wet met veel waarborgen omkleed. Argument voor onteigening is het gemeenschapsbelang dat boven het individuele belang van de eigenaar gaat. Tot op heden heeft Dinkelland dit instrument nog niet toegepast en gezien de impact ervan, verdient dit instrument óók voor de toekomst, niet de voorkeur.
4.3.3 Voorkeursrecht De Wet voorkeursrecht gemeenten geeft gemeenten de mogelijkheid in een gebied waar een ontwikkeling is gepland en waarbij sprake is van een wijziging van de functie, het voorkeursrecht te vestigen. Dit geeft eigenaren van onroerend goed binnen dit gebied de verplichting om bij voorgenomen verkoop de gronden eerst aan de gemeente aan te bieden. Voorwaarde om het voorkeursrecht te vestigen is dat de grond nodig is om een bestemmingswijziging te realiseren, bijvoorbeeld van agrarisch naar wonen. Wanneer een voorkeursrecht wordt gevestigd wordt de mogelijkheid tot verwerving door de gemeente vergroot. Het beperkt de verhandelbaarheid, gaat speculatie tegen en biedt de gemeente inzicht in de bewegingen van de grondmarkt. Hiermee kan de gemeente haar regiefunctie met betrekking tot de ontwikkeling van een gebied beter in handen houden. Bij toepassing hiervan moet de gemeente in principe binnen een bij wet bepaalde termijn een structuurplan of bestemmingsplan hebben vastgesteld. Daarnaast kan de gemeente gedwongen worden om gronden tegen een bepaalde prijs af te nemen. Het voorkeursrecht is in 2008 voor het eerst toegepast in het toekomstige plangebied van de A1 Zone. Met de toepassing van dit verwervingsinstrument zal terughoudend moeten worden omgegaan. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 3: Noodzakelijke gronden worden in beginsel op minnelijke wijze verworven.
Slechts
bij
uitzondering
kunnen
de
instrumenten
vanuit
de
Wet
voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet worden ingezet om de plannen te kunnen realiseren. Hierbij zal het maatschappelijke belang aantoonbaar dienen te prevaleren boven het individuele belang.
4.4 Werkwijze bij actief grondbeleid Op
basis
van
gemeentelijke
structuurvisies
is
het
bekend
waar
de
toekomstige
uitbreidingsmogelijkheden bestaan of zullen gaan ontstaan en waar de gemeente een actief verwervingsbeleid zal gaan toepassen. Daarbij is de werkwijze als volgt. De noodzakelijk te verwerven percelen worden vooraf getaxeerd en op basis van een financiële haalbaarheidsanalyse (financiële verkenning of grondexploitatie) wordt berekend of de ontwikkeling van het exploitatiegebied financieel haalbaar is wanneer de gemeente de gronden actief gaat verwerven. Indien dit het geval is zal de raad de grondexploitatie vaststellen. Daarna is het college van B&W gemandateerd om binnen de kaders van de vastgestelde grondexploitatie de gronden te gaan verwerven.
17
Onder voorbehoud van goedkeuring van college en raad, zullen de onderhandelingen worden opgestart en uiteindelijk zal een voorlopige koopovereenkomst worden opgesteld welke door het college zal worden vastgesteld. Daarna zal de raad, door tussenkomst van de fractievoorzitters, worden gevraagd om in kader van artikel 169 gemeentewet hun wensen en bedenkingen kenbaar te maken. Dit geldt alleen voor aankopen boven het drempelbedrag zoals in de Financiële Verordening van
Dinkelland
staat
beschreven.
Na
instemming
van
de
fractievoorzitters
wordt
de
koopovereenkomst notarieel afgewikkeld. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 4: Ter invulling van artikel 169 van de Gemeentewet wordt de raad, door tussenkomst van de fractievoorzitters, in de gelegenheid gesteld om wensen en bedenkingen kenbaar te maken in het kader van een voorgenomen grondaankoop.
4.5 Beheer van gronden Na aankoop van de gronden worden deze in het betreffende complex ingebracht. Echter voordat de gronden daadwerkelijk kunnen worden ontwikkeld heeft de gemeente de plicht om de gronden als een goed eigenaar te beheren en te onderhouden. Meestal worden gronden na aankoop nog enkele jaren bij de vorige eigenaar in gebruik gegeven. Op deze wijze komen de kosten van beheer niet bij de gemeente te liggen. Mocht dit niet het geval zijn, dan zal de gemeente de gronden moeten beheren (afrasteren, maaien, schoon houden etc.) Een andere mogelijkheid is om deze gronden tijdelijk in gebruik te geven. Dit kan door (eenmalige) verpachting of verhuur, waarbij in eerste instantie de mogelijkheden voor eenmalige verpachting zullen worden bekeken. Omdat deze vorm van ingebruikgeving van rechtswege na een bepaalde periode eindigt en deze vorm een professionele registratie vereist. Per situatie zal worden beoordeeld welke vorm van ingebruikgeving wenselijk is. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 5: Verworven gronden worden in gebruik gegeven totdat de daadwerkelijke ontwikkeling van de gronden aan de orde is, echter slechts voorzover met de ingebruikgeving de beoogde ontwikkeling niet wordt belemmerd. Per situatie zal worden beoordeeld welke vorm van ingebruikgeving passend is.
4.6 Passief (faciliterend) grondbeleid De gemeente kan met betrekking tot grondbeleid in plaats van een ondernemende en risicodragende (actieve) rol, kiezen voor een faciliterende (passieve) rol. Indien sprake is van faciliterend grondbeleid laat de gemeente de grondexploitatie over aan een particuliere grondexploitant (ontwikkelaar of corporatie). De gemeente beperkt zich daarbij tot haar publiekrechtelijke rol, dat wil zeggen: het vaststellen van de kaders en randvoorwaarden van de ontwikkeling en de controle hierop. Dit vindt vooral zijn weerslag in het vaststellen en handhaven van het bestemmingsplan. Daarnaast kan de gemeente een beperkte actieve rol spelen bij de aanleg en/of afname van openbare voorzieningen en
18
infrastructuur of bij bepaalde bijzondere bestemmingen, zoals grond voor scholen en wijkcentra. Ook met een nota welstand of een beeldkwaliteitsplan kan de gemeente invloed uitoefenen op de ruimtelijke invulling. Vaak liggen financiële overwegingen aan deze keuzevorm ten grondslag. Passief (faciliterend) grondbeleid is onder andere toegepast bij bouwprojecten in de Hopmanstraat in Denekamp en Kapelstraat in Ootmarsum.
Aangezien er een verschuiving zal gaan optreden van uitbreiding naar inbreiding, zal er ook voor inbreidingslocaties een beleidslijn moeten gelden. Het huidige grondbeleid gaat daar nog niet expliciet op in. Bij inbreidingslocaties is nagenoeg iedere situatie weer anders. Iedere locatie brengt zijn eigen specifieke omstandigheden mee, met betrekking tot aard en omvang van de locatie, het gemeentelijke belang en de gemeentelijke (grond)positie. Dat leidt er toe dat bij inbreidingslocaties sprake zal zijn van maatwerk. De keuze voor een vorm van grondpolitiek is bij inbreidingslocaties dan ook erg situationeel. Er kunnen zich situaties voordoen waarbij de gemeente een actief grondbeleid voert, maar het kan ook zo zijn dat de gemeente een faciliterend beleid voert en slechts de planologische procedures doorloopt. Daarnaast is het denkbaar dat de gemeente in specifieke situaties samenwerking zoekt met marktpartijen. Op de wijze waarop samenwerking kan worden vormgegeven zal in de volgende paragraaf nader worden ingegaan.
Beleidskeuze 6: Ten aanzien van inbreidingslocaties zal Dinkelland per situatie een afweging maken of er sprake moet zijn van een actieve rol of van een faciliterende rol.
4.7 Samenwerkingsvormen Het onderscheid tussen actief en passief (faciliterend) grondbeleid is erg zwart-wit. Het kan namelijk voor komen dat er een combinatie van grondposities optreedt, waarbij zowel de gemeente als een marktpartij een substantiële grondpositie heeft. Ook kan het zo zijn dat de gemeente meer invloed wil uitoefenen op een specifieke ontwikkeling dan zij mogelijk kan maken met enkel de toepassing van passieve grondbeleidsinstrumenten. In dat geval ligt samenwerking tussen gemeente en de marktpartij voor de hand. In die gevallen waarbij sprake is van samenwerking met marktpartijen wordt gesproken van een PPS (Publiek Private Samenwerking). PPS is in diverse mengvormen mogelijk. Elke mengvorm of strategie heeft voor- en nadelen en de betreffende situatie kan de mogelijkheden beperken. Op basis van het grondeigendom, de risico’s en de gewenste invloed kan de gemeente per project hierin een keuze maken. Het doel van samenwerking is altijd om gezamenlijk tot een beter resultaat te komen dan afzonderlijk mogelijk zou zijn. Het voordeel kan bestaan uit een betere kwaliteit en/of beter financieel resultaat en/of een efficiëntere procedure.
PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over de partijen. PPS is in de kern een instrument
19
van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar faciliterend grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens faciliterend in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal met name de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. Per situatie zal moeten worden beoordeeld of en zo ja, welke samenwerkingsvorm kan worden toegepast. Hoe tot een nadere afweging kan worden gekomen, zal door het college nog nader uitgewerkt dienen te worden.
Beleidskeuze 7: Per exploitatiegebied wordt onderzocht of het noodzakelijk is om te gaan samenwerken. Een uiteindelijke samenwerkingsvorm is afhankelijk van het soort project en de gemeentelijke belangen. Een daartoe strekkend afwegingskader zal door het college nader worden uitgewerkt.
4.8 Kostenverhaal Tot de invoering van de Grondexploitatiewet in 2008 (als onderdeel van de nieuwe Wro) was het voor gemeenten erg moeilijk om de kosten van openbare voorzieningen te kunnen verhalen op particuliere grondeigenaren. Mede om die reden gingen gemeenten in het verleden vaak al in een vroegtijdig stadium over tot actieve grondverwerving, om het kostenverhaal veilig te kunnen stellen. Ook in situaties, waarbij een passief grondbeleid wellicht meer voor de hand had gelegen, maar waarbij tot medio 2008 nagenoeg geen mogelijkheid voor kostenverhaal bestond.
Centrale doelstelling van de Grondexploitatiewet is om in de situatie van particuliere grondexploitatie te komen tot een verbetering van het gemeentelijk kostenverhaal en de versterking van de gemeentelijke regie bij locatieontwikkeling. Uitgangspunt van de Grondexploitatiewet vormt een
verplichting tot kostenverhaal. Dit betekent, dat een gemeente de gemaakte kosten op de particuliere grondeigenaar moet verhalen in het geval deze eigenaar tot een ontwikkeling van de gronden overgaat. De gemeente mag hier bovendien niet meer van afzien. Indien er sprake is van een bouwplan moeten de kosten worden verhaald op de particuliere ontwikkelaar. Daarmee is de Grondexploitatiewet in feit het belangrijkste instrument bij passief grondbeleid en vermindert het de noodzaak tot een actief grondbeleid.
De grondexploitatiewet legt in de eerste plaats een nieuwe basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeenten en particuliere eigenaren die tot de ontwikkeling van hun grondeigendom willen overgaan. Deze privaatrechtelijke overeenkomst biedt de gemeente de mogelijkheid om met een particuliere eigenaar afspraken te maken over het kostenverhaal van de betreffende bouwlocatie, alsmede ook afspraken over planschade en bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie. Indien de overeenkomst wordt gesloten voordat het bestemmingsplan wordt vastgesteld is sprake van een anterieure overeenkomst.
20
Verder omvat de wet een publiekrechtelijk vangnet voor situaties, waarin de partijen binnen het privaatrechtelijke spoor geen onderlinge overeenkomst hebben bereikt. Een centrale positie binnen dit publiekrechtelijke spoor heeft het exploitatieplan, waarin de gemeente de uitgangspunten voor de grondexploitatie kan vastleggen. Dit exploitatieplan moet tegelijkertijd worden vastgesteld en bekendgemaakt met het bestemmingsplan, het wijzigingsplan en het project(afwijkings)besluit. Bij de aanvraag van een bouwvergunning zal vervolgens via de toetsing aan het ruimtelijke plan en het exploitatieplan de bijdrage van de particuliere ontwikkelaar aan het kostenverhaal worden vastgesteld.
In de situatie waarin de gemeente geen eigenaar is van de grond en er wel kosten van grondexploitatie moeten worden verhaald zullen de nieuwe mogelijkheden die de Grondexploitatiewet biedt op het gebied van kostenverhaal, locatie-eisen en fasering optimaal worden benut. Inzet van de gemeente is om anterieure overeenkomsten af te sluiten waarin het kostenverhaal is verzekerd. Indien de gemeente er niet in slaagt om een anterieure overeenkomst te sluiten, zal de gemeente het publiekrechtelijk instrumentarium die de nieuwe wetgeving biedt (vaststellen exploitatieplan en kostenverhaal via bouwvergunning of anterieure overeenkomst) moeten gaan gebruiken. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 8: Bij kostenverhaal kiest Dinkelland voor anterieure overeenkomsten, als stok achter de deur wordt de grondexploitatiewet gehanteerd.
Woningbouw Rossum
21
Hoofdstuk 5 GRONDUITGIFTE
5.1 Inleiding Indien de gemeente de grond voor een ruimtelijke ontwikkeling in eigendom heeft dan dient onder andere vastgesteld te worden in welke vorm en op welke wijze de grond wordt uitgegeven. In dit hoofdstuk worden de vormen en methoden van gronduitgifte beschreven en wordt aangegeven welk beleid de gemeente ten aanzien van deze onderwerpen voorstaat. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de uitgifte van grond die de gemeente niet meer in gebruik heeft.
5.2 Vormen gronduitgifte Grofweg kunnen twee vormen van gronduitgifte worden onderscheiden: verkoop en erfpacht. Bij uitgifte van bouwgrond komt verkoop verreweg het meeste voor. Dit wordt met name veroorzaakt door de vraag uit de markt. Bouwers willen het eigendom van de bouwkavel hebben, welke noodzakelijk is voor de financiering.
Bij verkoop stelt de gemeente de verkoopprijs vast en verkoopt de grond (uiteindelijk via een notariële akte) aan de nieuwe eigenaar (koper). De koper wordt de nieuwe juridische eigenaar. Op de wijze waarop de grondprijs wordt bepaald zal in een afzonderlijk hoofdstuk worden ingegaan. De bestendige gedragslijn binnen Dinkelland is dat gronden in principe slechts in verkoop worden uitgegeven. Deze gedragslijn wordt thans voortgezet.
Bij gronden die de gemeente in principe niet wenst te verkopen kan voor de uitgiftevorm van erfpacht of verhuur worden gekozen. De gemeente blijft eigenaar van de grond, de pachter of huurder dient de grond te gebruiken conform de bestemmingsplanmogelijkheden. Bij bouwwerken wordt pachter eigenaar van het bouwwerk en blijft de gemeente eigenaar van de grond. Vanuit de markt voor bouwgrond is hier geen belangstelling voor. Echter deze uitgiftevormen zijn voor de niet bouwgrond zijnde gronden wel interessant om het beheer en onderhoud van de gemeentegrond bij de pachter of huurder neer te leggen. Nadeel hiervan is dat deze uitgiftevorm extra administratieve taken en lasten met zich mee brengen in verband met het noodzakelijke en vereiste contractbeheer. Ongeveer 25 jaar geleden beleefde het gemeentelijk erfpachtstelsel zijn hoogtepunt. Dertien gemeenten, waaronder de vier grote steden, gaven begin jaren tachtig grond voor bouwontwikkeling nog uitsluitend in erfpacht uit. Daarnaast gebruikten veel gemeenten de erfpacht als rechtsvorm van gronduitgifte voor bepaalde bestemmingen. Historisch gezien werd erfpacht door gemeenten primair gehanteerd vanuit motief om na de gronduitgifte invloed te behouden op het gebruik van de grond en om op eenvoudige wijze weer te kunnen beschikken over de grond bij herontwikkeling. Intussen is het politiek en maatschappelijk draagvlak voor een stelsel van erfpachtuitgifte in de meeste van deze gemeenten niet meer aanwezig. Erfpacht is dan ook op z’n retour. De gemeenten die nog aan erfpacht doen, bouwen het af. Alleen Amsterdam hanteert het erfpachtstelsel nog actief.
22
De wens om gebruik van grond te willen sturen via erfpacht, is niet meer actueel. Toen een adequaat bestuursrechtelijk instrumentarium nog ontbrak, kon de mogelijkheid om doeleinden van algemeen belang op het gebied van de volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieu slechts privaatrechtelijk worden geregeld door algemene en bijzondere erfpachtvoorwaarden van toepassing te verklaren. Inmiddels bieden de Wro, de Huisvestingswet, de Woningwet, de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet voldoende bestuursrechtelijke middelen om te sturen.
De economische crisis heeft er onder andere toe geleid dat de verkoop van woningen is afgenomen. Door de overheid, private organisaties en particulieren worden allerlei mogelijkheden onderzocht om de woningverkoop te stimuleren. Eén van deze mogelijkheden is de uitgifte van bouwgrond in erfpacht. Inmiddels is er een aantal gemeenten dat experimenteert met gronduitgifte in erfpacht als specifiek instrument om de woningmarkt te stimuleren. Er is echter nog geen onderzoek gedaan naar de daadwerkelijke effectiviteit van dit instrument. Bovendien is nog onduidelijk in hoeverre banken bereid blijven om een hypotheek te verstrekken op gronden die in erfpacht worden uitgegeven. Daarnaast bestaat nog onvoldoende zicht wat het effect op de courantheid van woningen is, wanneer de ondergrond in erfpacht is uitgegeven in plaats van in eigendom. Gezien de praktische nadelen die kleven aan de gronduitgifte in erfpacht boven gronduitgifte in eigendom en vanwege het ontbreken van aantoonbaar effect van deze stimuleringsmaatregel, wordt vooralsnog afgezien van de inzet van dit instrument.
Beleidskeuze
9:
Dinkelland
geeft
in
beginsel
bouwgronden
uit
op
basis
van
verkoopovereenkomsten.
5.3 Gronduitgiftebeleid Om de gronduitgifte van bouwkavels behoorlijk te laten verlopen zijn met de vaststelling in 2005 van de nota ‘Op grond van Dinkellands beleid’ aanvullende regels door het college opgesteld in de vorm van gronduitgifteregels voor woningbouw (algemene verkoopvoorwaarden en grondverkoopbeleid) en gronduitgifteregels voor bedrijventerreinen (algemene verkoopvoorwaarden en grondverkoopbeleid). Bij de uitgifte van woningbouwkavels wordt altijd de datum van inschrijving als uitgiftecriterium gehanteerd. Het ligt voor de hand dit criterium te bestendigen. Overigens is het grondverkoopbeleid voor woningbouwkavels recent geactualiseerd door het college. Deze actualisatie zal ter kennisname aan de raad worden aangeboden.
Beleidskeuze 10: De uitgifte van woningbouwkavels vindt plaats op basis van datum van inschrijving.
Voor de uitgifte van gronden op bedrijventerreinen ligt dit wezenlijk anders, aangezien daar veelal sprake is van maatwerk. De datum van inschrijving is daar niet bepalend. Bij de uitgifte van gronden worden ondermeer de volgende criteria gehanteerd: werkgelegenheid, bedrijven- en milieuzonering,
23
oplossing milieuproblematiek en planologie. Een en ander dient door het college worden uitgewerkt in een gronduitgifteprotocol. Dit protocol zal ter kennisname worden aangeboden aan de raad. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 11: De uitgifte van bouwgrond op bedrijventerreinen is maatwerk en wordt beoordeeld op basis van ondermeer werkgelegenheid, bedrijven- en milieuzonering, oplossing milieuproblematiek en planologie.
Woningbouwplan Ossenvoort Rossum
24
Hoofdstuk 6 GRONDPRIJZEN
6.1 Inleiding Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden bepaalt en waarop zij de kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden vaststelt die daaraan ten grondslag liggen. Daarbij moet de gemeente uiteraard letten op het bovenstaande met betrekking tot staatssteun. Grondprijsbeleid is een instrument dat een belangrijke bijdrage levert aan het voeren van een actief grondbeleid. Een jaarlijkse herziening van de grondprijzen is een voorwaarde voor een actueel beleid.
Voor de bepaling van de grondwaarde zijn twee benaderingen te onderscheiden: •
kostprijsbenadering;
•
marktwaardebenadering.
De kostprijsbenadering is een rekenmethodiek die de uitgifteprijs bepaalt op basis van de gemaakte (directe en indirecte) kosten voor verwerving en bouwrijp maken van de grond. Met deze methodiek wordt geen positief saldo op de grondexploitatie nagestreefd; een sluitend saldo is voldoende. Deze benadering is ook relevant voor de in rekening te brengen kosten bij faciliterend grondbeleid. De grondprijs op basis van de kostprijsbenadering is het minimale bedrag waarvoor een gemeente grond moet uitgeven om de grondexploitatie sluitend te krijgen, gegeven de rechtmatigheid van de kostentoerekening. Veel gemeenten, waaronder de gemeente Dinkelland streven naar een positief saldo
op
de
grondexploitatie.
De
marktwaardebenadering
komt
hieraan
tegemoet.
De
marktwaardebenadering kent verschillende varianten, echter marktconformiteit is hierbij essentieel.
De kostprijsbenadering heeft als nadeel dat een eventuele meerwaarde van de grond bij doorverkoop rechtstreeks ten goede komt aan de individuele eigenaar. Bij de marktwaardebenadering komt een eventueel overschot op de grondexploitatie ten goede aan een verlieslatende grondexploitatie. Daardoor worden de kosten van bouwgrondexploitatie evenredig verdeeld. Door het verkopen van bouwgrond, is privaatrechtelijk handelen, neemt de gemeente deel aan het vrije markteconomische rechtsverkeer. Omdat de gemeente het instrument van ruimtelijke ordening (o.a. bestemmingsplan, wet voorkeursrecht gemeenten, onteigeningswet) heeft kan de gemeente theoretisch gezien de vrije grondmarkt sterk beïnvloeden. Hierdoor kan de gemeente als een monopolist worden beschouwd. Om het vorenstaande op een eerlijke en bestuurlijk behoorlijke manier te laten verlopen wordt van de gemeente verwacht dat zij door de machtspositie de vrije grondmarkt niet al te veel bepaald en zeker niet gaat verstoren. Hierbij spelen aspecten als behoorlijk bestuur, staatssteun en monopolie een belangrijke rol. Daarom wordt van de gemeente verwacht dat zij als marktpartij (en niet als overheid) aan de vrije markteconomie deelneemt. Concreet betekent dit dat de gemeente marktconforme grondprijzen hanteert.
25
Evenals bij het bestaande grondbeleid, wordt ook nu geadviseerd om ten aanzien van de bepaling van grondprijzen de marktwaardebenadering te kiezen in plaats van de kostprijsbenadering. Dit advies houdt verband met het volgende principe. Een prijs voor bouwgrond die lager ligt dan de marktwaarde, is in feite een subsidie voor de grondkoper. Het wordt maatschappelijk onwenselijk geacht op publiekkapitaal en -vermogen in te zetten ten gunste van een individuele grondkoper. De overheid moet haar publieke vermogen immers efficiënt en effectief beheren.
Beleidskeuze 12: Dinkelland hanteert voor de bepaling van de grondwaarde een marktwaardebenadering.
Zoals in deze nota is aangegeven, staat de gemeente binnen de huidige complexen een actief grondbeleid voor. Dit betekent dat de gemeente in principe de bouwgrond zelf uitgeeft. Marktconformiteit kan globaal worden vormgegeven door een combinatie van de aspecten product, prijs en locatie. Dat kan overigens prijsonderscheid met zich meebrengen bij verschillende kaveltypen en verschillende bouwlocaties.
Beleidskeuze 13: Marktconformiteit wordt bepaald door een combinatie van de aspecten product, prijs en plaats.
Om de grondprijzen onafhankelijk en marktconform te kunnen bepalen worden de bouwterreinen elk jaar door 3 onafhankelijke makelaars/taxateurs marktconform getaxeerd. Hiertoe zal in opdracht van het college 3 makelaars/taxateurs worden gevraagd om de bouwkavels voor woningbouw en bedrijventerreinen marktconform te taxeren. Dit resultaat zal uiteindelijk ter besluitvorming middels een grondprijsbrief aan het college worden voorgelegd. Het genomen collegebesluit zal ter kennisgeving aan de raad worden medegedeeld.
Beleidskeuze 14: Dinkelland gaat uit van marktconforme grondprijzen die tot stand komen op basis van een onafhankelijke taxatie door 3 makelaars/taxateurs.
Beleidskeuze 15: Op basis van de onafhankelijke taxatie van 3 makelaars/taxateurs stelt het college van Dinkelland jaarlijks de geactualiseerde grondprijzen vast in de vorm van een grondprijsbrief die ter kennisgeving wordt aangeboden aan de raad.
In principe wordt er geen onderscheid gemaakt in de grondprijzen tussen woningen in de vrije sector en sociale woningbouw. Indien aangetoond is dat het realiseren van sociale woningbouw op basis van een marktconforme grondprijs niet haalbaar is, kan een lagere grondprijs worden gehanteerd. Er dient te worden voorkomen dat woningen die voor een speciale doelgroep worden bestemd binnen korte tijd voor deze groep onbereikbaar worden door prijsstijgingen. De duurzaam sociale investering dient
26
ook te leiden tot duurzame beschikbaarheid voor deze doelgroep zolang er vanuit deze doelgroep behoefte is aan deze woningen. De grondprijs voor deze doelgroep wordt bepaald op basis van de residuele waarde. Dit is de wettelijke voorgeschreven vrij op naam prijs voor deze woningbouwcategorie minus bouwkosten, Btw en bijkomende kosten (o.a. notaris en kadaster) Datgene dat overblijft, het residu, is de grondprijs. Bij het hanteren van een niet marktconforme grondprijs, zal de gemeente in de verkoopovereenkomst vastleggen dat bij verkoop van de woning of bij ander gebruik het verschil tussen de betaalde grondprijs en marktconforme grondprijs alsnog aan de gemeente wordt terugbetaald.
Beleidskeuze 16: Dinkelland past bij sociale woningbouw een fictieve grondprijsbepaling toe in plaats van een marktconforme grondprijs.
Toekomstige woningbouwlocatie Deurninger Esch
27
Hoofdstuk 7 ROLVERDELING EN DUALISME
7.1 Algemeen Het dualisme in de gemeentepolitiek heeft geleid tot een duidelijke rolverdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen gemeenteraad en college van burgemeester en wethouders. Dit vertaalt zich ook naar het grondbeleid: de raad stelt de kaders en het college voert het beleid uit binnen de gestelde kaders. De raad controleert vervolgens in hoeverre de uitvoering van het grondbeleid door het college binnen de vastgestelde kaders heeft plaatsgevonden.
INSTRUMENT
BESTUURSORGAAN
BIJZONDERHEDEN
FREQUENTIE
Nota grondbeleid Reserve grondexploitatie Reserve bovenwijkse voorzieningen
Gemeenteraad Gemeenteraad
Actualisatie
Iedere 4 jaar Jaarlijks
Gemeenteraad
Actualisatie
Jaarlijks
Grondexploitatie
Gemeenteraad
Jaarlijks
Grondaankoop
College
Vaststelling en jaarlijkse herziening Vooraf gelegenheid tot wensen en bedenkingen door gemeenteraad, d.t.v. fractievoorzitters
Gronduitgifte
College
Vestiging voorkeursrecht
Gemeenteraad
Onteigeningsplan Grondprijsbrief
Gemeenteraad College
Samenwerkingsvorm
College
Paragraaf grondbeleid programmabegroting Paragraaf grondbeleid jaarrekening Nota Ruilgronden
Gemeenteraad
Jaarlijks
Gemeenteraad
Jaarlijks
Beheersregels Grondbedrijf Gronduitgifteregels woningbouw en bedrijventerreinen
28
College College College
Op basis van gronduitgifteregels College vestigt voorlopig voorkeursrecht voor de duur van 3 maanden Ter kennisname aan gemeenteraad Vooraf gelegenheid tot wensen en bedenkingen door gemeenteraad
Ter kennisname aan gemeenteraad Ter kennisname aan gemeenteraad Ter kennisname aan gemeenteraad
N.v.t.
N.v.t. N.v.t.
N.v.t. Jaarlijks N.v.t.
N.v.t. N.v.t. N.v.t.
Hoofdstuk 8 FINANCIëN
8.1 Inleiding Grondbeleid heeft financiële gevolgen voor de gemeentelijke begroting. Tevens brengt het risico’s met zich mee. Het bouwwerk van een goed financieel beheer staat of valt met het hebben, naleven en verantwoorden van de spelregels die zijn overeengekomen. Daarnaast is een adequate planning en controlcyclus essentieel. Voor een belangrijk deel worden de financiële kaders echter bepaald door hetgeen is opgenomen in het BBV.
8.2 BBV Het
BBV
verplicht
gemeenten
sinds
2004
bij
de
begroting
en
het
jaarverslag
een
programmaplan/verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. In deze paragraaf moet het college bij de begroting expliciet aangeven wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn om de ruimtelijke planning te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid ten minste dient te bestaan uit: 1. een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting; 2. een aanduiding van de wijze waarop de gemeente het grondbeleid uitvoert (beleidsregie); 3. een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie (programmerings- en monitoringsinstrumentarium); 4. een onderbouwing van de geraamde winstneming; 5. de beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken.
De voorliggende nota grondbeleid geeft in feite invulling aan de onderdelen 1 en 2. De overige aspecten komen expliciet aan de orde in de nota reserves en voorzieningen, de nota weerstandvermogen en risicomanagement en bij de begroting en jaarrekening.
De baten en lasten van de grondexploitatie zijn in de programmabegroting en de jaarstukken verantwoord onder het programma ‘Wonen’.
Door de Commissie BBV is in februari 2008 de ‘notitie grondexploitatie’ vastgesteld. De notitie bevat een aantal aanbevelingen op het gebied van grondexploitatie, die als volgt kunnen worden samengevat: Om de consistentie van de jaarverslaglegging van een gemeente met betrekking tot grondexploitaties te bevorderen doet de Commissie BBV de aanbeveling aan de gemeenten om in of bij de verordening 212 of in de nota grondbeleid gedragsregels op te nemen, ten minste over de volgende onderwerpen: 1. de autorisatie van kredieten door de gemeenteraad; 2. vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen grond (NIEGG);
29
3. hoogte van de in acht te nemen marktwaarde; 4. tussentijds winst nemen; 5. de wijze van activeren van kosten.
Ad. 1 de autorisatie van kredieten door de gemeenteraad De bevoegdheid voor het openen en vaststellen van afzonderlijke grondexploitaties ligt bij de raad. Deze bevoegdheid vloeit voort uit het budgetrecht van de raad om de begroting vast te stellen. Ook grondexploitatiebegrotingen vallen daar onder. De raad kan de grondexploitaties op een globaal niveau vaststellen. Hiermee wordt bedoeld dat een grondexploitatie binnen een bepaald financieel kader (bijvoorbeeld met een bepaald te behalen resultaat) of binnen bepaalde te halen doelstellingen (bijvoorbeeld het aantal te bouwen woningen in de sociale sector) kan worden vastgesteld. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Beleidskeuze 17: De raad van Dinkelland stelt grondexploitaties op een globaal niveau vast. Binnen de globale grondexploitatie is het college gemachtigd om zelf deelkredieten beschikbaar te stellen voor aankopen, wegenaanleg, groenaanleg, riolering, enzovoort.
Ad. 2 vervaardigingskosten van niet in exploitatie genomen grond (NIEGG); Hierbij gaat het meestal om gronden die anticiperend en strategisch van aard zijn. De raad heeft dan nog geen grondexploitatieopzet vastgesteld, maar de grond past wel binnen de gemeentelijke ambities zoals onder meer vastgelegd in de gemeentelijke structuurvisie en woningbouwprogramma. Deze gronden worden in het betreffende complex ingebracht en te zijner tijd opgenomen binnen de grondexploitatie en gedekt uit toekomstige grondverkopen. Dat betekent dat bijschrijving van de rentekosten uitsluitend betrekking kan hebben op de fase waarin sprake is van vervaardiging. NIEGG valt uitsluitend binnen de vervaardigingsfase als er een reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst. Daarom kunnen rentekosten over die NIEGG-fase worden geactiveerd. Dat brengt met zich mee dat aan het complex ‘ruilgronden’, waar nog geen voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst, géén rentelasten zullen worden toegerekend.
Beleidskeuze 18: Aan het complex ‘ruilgronden’ zullen geen rentelasten worden toegerekend.
Ad. 3 hoogte van de in acht te nemen marktwaarde; Aangekochte grond heeft een uiteenlopende verwachte marktwaarde. Als slechts sprake is van één bestemming, dan is de bepaling van de verwachte marktwaarde te overzien. Als sprake is van een mix van bestemmingen wordt dat al complexer en als de precieze bestemming nog geheel vaag is, dan is op dit punt qua complexiteit het optimum bereikt. Als er geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst, zullen de gronden moeten worden gewaardeerd op basis van de bestemming die op de gronden rustte op het moment van aankoop.
30
Beleidskeuze 19: Aangekochte gronden waarvoor geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst, worden gewaardeerd op basis van de bestemming die op de gronden rustte op het moment van aankoop.
Ad. 4 tussentijds winst nemen; Dit aspect zal uitvoerig worden behandeld in de separaat aan deze nota door het college vast te stellen ‘beheersregels grondbedrijf Dinkelland 2011’. Deze worden ter kennisgeving aan de raad aangeboden.
Beleidskeuze 20: Het college stelt financiële beheerregels vast ten behoeve van het grondbedrijf.
Ad. 5 de wijze van activeren van kosten. De lasten verband houdende met de grondexploitatie worden in de grondexploitatie verantwoord en via een tegenboeking (bij onderhanden werk) op de balans geplaatst. Zie ook Beheerregels Grondbedrijf. Met de hiervoor beschreven beleidslijn wordt de reeds bestaande gedragslijn in feite bestendigd.
Woningbouw Brinkstraat-Potmaten te Denekamp
31
Hoofdstuk 9 SAMENVATTING BELEIDSKEUZES GRONDBELEID
9.1 Beleidskeuzes In dit hoofdstuk worden de in deze nota genoemde beleidskeuzes genoemd:
1. Het college stelt een afzonderlijke beleidsnota Ruilgronden op, waarbij in ieder geval wordt ingegaan op de noodzakelijke toekomstige omvang van het complex Ruilgronden en de wijze waarop de omvang van dit complex kan worden afgebouwd.
2. Ten aanzien van uitbreidingslocaties hanteert Dinkelland een actief grondbeleid voor de huidige exploitatiegebieden en de nog niet in exploitatie genomen gronden.
3. Noodzakelijke gronden worden in beginsel op minnelijke wijze verworven. Slechts bij uitzondering kunnen de instrumenten vanuit de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet worden ingezet om de plannen te kunnen realiseren. Hierbij zal het maatschappelijke belang aantoonbaar dienen te prevaleren boven het individuele belang.
4. Ter invulling van artikel 169 van de Gemeentewet wordt de raad, door tussenkomst van de fractievoorzitters, in de gelegenheid gesteld om wensen en bedenkingen kenbaar te maken in het kader van een voorgenomen grondaankoop.
5. Verworven gronden worden in gebruik gegeven totdat de daadwerkelijke ontwikkeling van de gronden aan de orde is, echter slechts voorzover met de ingebruikgeving de beoogde ontwikkeling niet wordt belemmerd. Per situatie zal worden beoordeeld welke vorm van ingebruikgeving passend is.
6. Ten aanzien van inbreidingslocaties hanteert Dinkelland per situatie een afweging maken of er sprake moet zijn van een actieve rol of van een faciliterende rol.
7. Per exploitatiegebied wordt onderzocht of het noodzakelijk is om te gaan samenwerken. Een uiteindelijke samenwerkingsvorm is afhankelijk van het soort project en de gemeentelijke belangen. Een daartoe strekkend afwegingskader zal door het college nader worden uitgewerkt.
8. Bij kostenverhaal kiest Dinkelland voor anterieure overeenkomsten, als stok achter de deur wordt de grondexploitatiewet gehanteerd.
9. Dinkelland geeft in beginsel bouwgronden uit op basis van verkoopovereenkomsten.
32
10. De uitgifte van woningbouwkavels vindt plaats op basis van datum van inschrijving.
11. De uitgifte van bouwgrond op bedrijventerreinen is maatwerk en wordt beoordeeld op basis van ondermeer werkgelegenheid, bedrijven- en milieuzonering, oplossing milieuproblematiek en planologie.
12. Dinkelland hanteert voor de bepaling van de grondwaarde een marktwaardebenadering.
13. Marktconformiteit wordt bepaald door een combinatie van de aspecten product, prijs en plaats.
14. Dinkelland gaat uit van marktconforme grondprijzen die tot stand komen op basis van een onafhankelijke taxatie door 3 makelaars/taxateurs.
15. Op basis van de onafhankelijke taxatie van 3 makelaars/taxateurs stelt het college van Dinkelland jaarlijks de geactualiseerde grondprijzen vast in de vorm van een grondprijsbrief die ter kennisgeving wordt aangeboden aan de raad.
16. Dinkelland past bij sociale woningbouw een fictieve grondprijsbepaling toe in plaats van een marktconforme grondprijs.
17. De raad van Dinkelland stelt grondexploitaties op een globaal niveau vast. Binnen de globale grondexploitatie is het college gemachtigd om zelf deelkredieten beschikbaar te stellen voor aankopen, wegenaanleg, groenaanleg, riolering, enzovoort.
18. Aan het complex ‘ruilgronden’ zullen geen rentelasten worden toegerekend.
19. Aangekochte gronden waarvoor geen reëel en stellig voornemen bestaat voor bebouwing in de nabije toekomst, worden gewaardeerd op basis van de bestemming die op de gronden rustte op het moment van aankoop.
20. Het college stelt financiële beheersregels vast ten behoeve van het grondbedrijf.
33
