NOTA GRONDBELEID 2015 GEMEENTE AA EN HUNZE
1
Inhoudsopgave Inleiding ...................................................................................................................................................... 4 1.1 Inleiding ...................................................................................................................................... 4 1.2 Aanleiding van de nota .......................................................................................................... 4 1.3 Doel van de nota...................................................................................................................... 4 1.4 Status en looptijd van de nota Grondbeleid 2015 ......................................................... 5 1.5 Leeswijzer .................................................................................................................................. 5 2 Juridisch kader ................................................................................................................................ 6 2.1 Wetgeving .................................................................................................................................. 6 2.1.1 Nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (nWro) inclusief BRO ................................... 6 2.1.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) ..................................................................... 6 2.1.3 Onteigeningswet (laatst gewijzigd 25-11-2013) ..................................................... 6 2.1.4 Huisvestingswet ............................................................................................................... 6 2.2 Rijksbeleid ...................................................................................................................................... 7 2.2.1 Herzieningswet (Woningwet)............................................................................................ 7 2.3 Provinciaal beleid ......................................................................................................................... 7 2.3.1 Regionale afstemming woningbouw .............................................................................. 8 2.4 Gemeentelijk beleid ..................................................................................................................... 8 2.4.1 Strategische Toekomstvisie ......................................................................................... 8 2.4.2 Gemeentelijke Structuurvisie ....................................................................................... 9 2.4.3 Gemeentelijke Woonvisie ............................................................................................. 9 3 Grondbeleid en grondpolitiek ......................................................................................................... 10 3.1 Legitimatie voor overheidsbemoeienis ........................................................................... 11 3.2 Het grondbeleid in de gemeente Aa en Hunze ............................................................ 12 3.2.1 Kaderstelling ................................................................................................................... 12 3.2.2 De paragraaf grondbeleid bij de begroting ............................................................ 12 3.2.3 Nota Grondbeleid .......................................................................................................... 12 3.2.4 De controle van de uitvoering .................................................................................... 13 3.2.5 De jaarrekening .............................................................................................................. 13 3.2.6 De najaarsnota ............................................................................................................... 13 3.3 Varianten grondbeleid .......................................................................................................... 13 3.3.1 Actief grondbeleid .......................................................................................................... 13 3.3.2 Facilitair grondbeleid .................................................................................................... 14 3.3.3 Mengvormen van grondbeleid ................................................................................... 14 3.3.3.1 (Samenwerkings)overeenkomst (zelfrealisatie) ............................................... 14 3.3.3.2 Coalitiemodel (bouwclaimmodel) .......................................................................... 14 3.3.3.3 Concessiemodel ......................................................................................................... 15 3.3.3.4 Alliantiemodel (joint venture) .................................................................................. 15 3.4 Selectie van marktpartijen voor PPS ............................................................................... 15 3.5 Speerpunten van beleid....................................................................................................... 16 4 Uitgangspunten actief grondbeleid .......................................................................................... 17 5 Verwerving ...................................................................................................................................... 19 5.1 Aankoopbevoegdheid .......................................................................................................... 19 5.2 Strategische aankopen ........................................................................................................ 19 5.2.1 Beheer van verworven gronden of opstallen ........................................................ 20
2
5.3 Wijze van verwerving ........................................................................................................... 20 5.4 Verwerving van particulieren .............................................................................................. 21 5.4.1 Minnelijke verwerving ................................................................................................... 21 5.4.2 Vestiging van voorkeursrechten................................................................................ 21 5.4.3 Onteigening ..................................................................................................................... 22 5.4.4 Financieel kader voor verwerving ............................................................................. 22 5.5 Verwerving van projectontwikkelaars .............................................................................. 22 5.5.1 Coalitiemodel (Bouwclaimmodel) ............................................................................. 23 5.5.2 Samenwerkingsovereenkomst .................................................................................. 23 6. Gronduitgifte- en grondprijsbeleid ........................................................................................... 25 6.1 Gronduitgiftebeleid ................................................................................................................ 25 6.1.1 Eigendomsoverdracht – beleid 2010 ....................................................................... 25 6.1.2 Vestiging beperkt recht ................................................................................................ 25 6.1.3 Verlening van een persoonlijke huur ....................................................................... 25 6.1.4 Overhoeken ..................................................................................................................... 26 6.2 Grondprijsbeleid ..................................................................................................................... 26 6.2.1 Grondprijsbepaling ........................................................................................................ 27 6.2.1.1 Staatssteun .................................................................................................................. 27 6.2.1.2 Grondprijs van sociale woningbouw .................................................................... 28 6.3 Uitgiftebeleid ........................................................................................................................... 29 6.3.1 Bouwkavels voor woningbouw en bedrijventerreinen ........................................ 29 6.3.2 Uitgifte t.b.v. specifieke doelgroepen ...................................................................... 29 7. Financiële kaders voor grondexploitatie ................................................................................ 31 7.1 Relatie Algemene dienst – Grondbedrijf......................................................................... 31 7.2 Overheveling gronden van Algemene dienst naar Grondbedrijf ............................. 31 7.3 Grondexploitatie ..................................................................................................................... 32 7.3.1 Kosten ............................................................................................................................... 32 7.3.2 Opbrengsten ................................................................................................................... 32 7.4 Resultaatbepaling/realisatie ............................................................................................... 33 7.4.1 Winstneming ................................................................................................................... 33 7.4.2 Verliezen .......................................................................................................................... 33 7.5 Informatievoorziening en verantwoording ...................................................................... 33 7.6 Risicomanagement ............................................................................................................... 34 7.7 Algemene Bedrijfsreserve Grondbedrijf .......................................................................... 34 7.8 Bovenwijkse voorzieningen ................................................................................................ 35 7.9 Weerstandsvermogen grondbedrijf .................................................................................. 35 8. Resumé............................................................................................................................................ 37 9. Bijlagen ............................................................................................................................................ 40 Bijlage 1: Wet voorkeursrecht gemeenten ................................................................................ 41 Bijlage 2: Onteigeningswet ............................................................................................................. 42 Bijlage 3: Grondexploitatiewet – kostenverhaal ....................................................................... 45 Bijlage 4: Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) provincies en gemeenten ........ 49
3
Inleiding 1.1
Inleiding
In het verleden oefende de rijksoverheid een grote invloed uit op de concentratie van woningbouw. Met deze trend is enkele jaren geleden reeds gebroken zoals blijkt uit de Nota Ruimte 2005 en de meer recentere invoering van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (nWro). De keuze om woningbouwprojecten op te starten en de bepaling van de locatie is veel meer gedecentraliseerd. Dit betekende dat ook kleinere gemeenten weer mogelijkheden kregen om te groeien. Veel projectontwikkelaars hebben al op deze ontwikkeling ingespeeld, door ook in de kleinere gemeenten strategische grondposities te verwerven. Bovendien vertonen ook particuliere grondeigenaren steeds meer strategisch gedrag. Hoewel de groei van de gemeente Aa en Hunze niet onbegrensd is spelen de geschetste ontwikkelingen, met name particuliere grondeigenaren die beroep doen op zelfexploitatie, ook in de gemeente Aa en Hunze. Wanneer de gemeente een sturende rol wil blijven spelen op het gebied van ruimtelijke ontwikkeling, dan zal zij het volledige instrumentarium dat haar daartoe ter beschikking staat moeten aanwenden. In deze Nota Grondbeleid wordt beschreven op welke wijze de gemeente Aa en Hunze de beschikbare instrumenten wenst in te zetten en welke afwegingen daarbij een rol spelen. De Nota Grondbeleid is te beschouwen als een kadernota: het schept een kader voor het te voeren grondbeleid waaraan concrete gevallen kunnen worden getoetst.
1.2
Aanleiding van de nota
Het grondbeleid van de gemeente Aa en Hunze is voor het laatst vastgesteld in 2010. Het college van burgemeester en wethouders is op grond van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) verplicht om tenminste eens in de vier jaar een (bijgestelde) nota Grondbeleid ter behandeling en vaststelling aan de raad aan te bieden. Grondbeleid is sinds de invoering van het dualisme een verplicht voorgeschreven paragraaf bij zowel de begroting als de jaarrekening. In deze paragrafen dient onder meer concreet inzicht te worden gegeven in de exploitaties in relatie tot het ruimtelijk beleid, de nog niet in exploitatie genomen gronden, de risico’s in relatie tot het weerstandsvermogen en de afweging per locatie tussen actief of facilitair grondbeleid. Bij de samenstelling van deze Nota Grondbeleid is gebruik gemaakt van de geactualiseerde “Nota Grondbeleid 2010”. Ondanks nieuwe inzichten in de rol van de gemeente, de economische situatie en een verzwaarde noodzaak om regie te kunnen voeren op gebiedsontwikkeling, bevat de bijgestelde Nota Grondbeleid 2015 geen fundamentele beleidswijzigingen ten opzichte van de Nota Grondbeleid 2010 aangezien de huidige nota voldoende handvaten geeft.
1.3
Doel van de nota
Grondbeleid is geen doel op zich, maar een instrument dat gericht is op het realiseren van ruimtelijke doelen. Het doel van deze Nota Grondbeleid 2015 is het actualiseren van de hoofdlijnen van het voor de toekomst door de gemeente te voeren grondbeleid om het totale grondexploitatieproces te beheersen, te bewaken en af te stemmen op alle relevante beleidskaders, zodat een samenhangend, strategisch en effectief grondbeleid kan worden gevoerd. De vastlegging van de hoofdlijnen van het te voeren grondbeleid dient de volgende subdoelen: a. Op transparante wijze inzicht te bieden in de voor de gemeente gelden hoofdlijnen van grondbeleid bij de door de gemeente gewenst rol bij de realisatie van ruimtelijke plannen (externe werking); b. Op transparante wijze inzicht te bieden in de intern werkende spelregels en beleidskaders voor de wijze waarop door de gemeente uitvoering wordt gegeven aan de onder a beoogde rol (interne werking).
4
De Nota Grondbeleid strekt er dus toe de uitgangspunten voor de uitvoering van de ruimtelijke ontwikkelingen vast te leggen en is richtinggevend. Hier binnen past echter een flexibele toepassing met het oog op gewenst maatwerk.
1.4
Status en looptijd van de nota Grondbeleid 2015
De nota is een openbaar beleidsdocument met een looptijd van in principe 4 jaar.
1.5
Leeswijzer
Na deze inleiding zal in hoofdstuk 2 een beschrijving worden gegeven van het juridisch kader voor grondbeleid. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de fundamentele keuze tussen actief en facilitair grondbeleid. In hoofdstuk 4 worden ook de keuzes die samenhangen met het gewenste beleid behandeld. Daarna wordt in hoofdstuk 5 een beschrijving gegeven van de beleidskeuzes en werkwijzen als de gemeente – al dan niet gedwongen – samenwerkt met projectontwikkelaars. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de uitgifte van gronden alsmede het uitgifte- en prijsbeleid. Tot slot wordt in hoofdstuk 7 inzicht gegeven in een aantal financiële aspecten van het grondbeleid, zoals de werkwijze met betrekking tot en rapportering over grondexploitaties, reserves en voorzieningen.
5
2
Juridisch kader
In dit hoofdstuk staan in het kort, de voor grondbeleid, belangrijkste wetten beschreven. De betreffende instrumenten van grondbeleid worden in hoofdstukken 5 en 6 kort genoemd en in bijlagen 2, 3 en 4 uitvoeriger beschreven.
2.1
Wetgeving
2.1.1 Nieuwe Wet Ruimtelijke Ordening (nWro) inclusief BRO Met de komst van de nWRO in 2008 is het instrumentarium om te kunnen sturen in ruimtelijke ontwikkelingen veranderd. De nWro regelt namelijk niet alleen hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden maar ook is in deze wet de Grondexploitatiewet (Grexwet) geïntegreerd. Deze Grexwet versterkt de regiefunctie en de mogelijkheden voor kostenverhaal voor gemeenten op het moment dat zij geen grondpositie heeft. Met de Grexwet in handen heeft de gemeente een belangrijk instrument in handen gekregen om haar regierol te verstevigen. Doelstelling van de Grexwet is een goede regeling voor kostenverhaal, de mogelijkheid tot bovenplanse verevening en het stellen van locatie-eisen bij particuliere projectontwikkeling waar dit vanuit volkshuisvesting wenselijk is. Er is in de wet gekozen voor een gemengd stelsel voor samenwerking: zowel een privaatrechtelijk als publiekrechtelijk spoor zijn te bewandelen voor het bereiken van overeenstemming. In de nWro is als belangrijk element opgenomen dat de gemeenteraad expliciet een besluit neemt over het wel of niet opstellen van een exploitatieplan. Meer inhoudelijke informatie over het exploitatieplan treft u aan in bijlage 3. 2.1.2 Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Indien de gemeente de gronden niet zelf in eigendom heeft en wel zelf wil ontwikkelen kan zij, als minnelijke verwerving niet mogelijk is, via de Wet voorkeursrecht gemeenten (en besluit voorkeursrecht gemeenten 2010) proberen de gronden te verwerven. Voor een meer uitvoerige beschrijving van dit publiekrechtelijke instrument verwijzen wij u naar bijlage 2. 2.1.3 Onteigeningswet (laatst gewijzigd 25-11-2013) Wanneer de gemeente niet op de gebruikelijke wijze kan kopen, kan de gemeente een onteigeningsprocedure inzetten. Onteigening is alleen mogelijk als dit in het algemeen belang is. Voor een meer uitvoerige beschrijving van dit publiekrechtelijke instrument verwijzen wij u naar bijlage 3. 2.1.4 Huisvestingswet De Huisvestingswet heeft in algemene zin ten doel “het stellen van regels met betrekking tot de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woonruimtevoorraad”. Tot 2008 werden door de gemeente Aa en Hunze kavels uitgegeven met toepassing van uitgiftecriteria. Deze uitgiftecriteria hielden in dat er een sociale of economische binding met het dorp moest zijn waar de kavels werden uitgegeven. Jurisprudentie bracht aan het licht dat het stellen van dergelijke uitgiftecriteria in strijd is met de Huisvestingswet. In 2008 is dan ook door uw raad besloten om bij de uitgifte van bouwkavels geen uitgiftescriteria meer te stellen. Sinds 1-1-2015 is de nieuwe Huisvestingswet van kracht en kan de gemeente een verordening vaststellen waarbij bepaalde woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de woningmarktregio, de gemeente of een tot de gemeente behorende kern voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte, voorrang krijgen bij de toewijzing van kavels (of woningen). De gemeente Aa en Hunze beschikt niet over een dergelijke huisvestingsverordening. Uitgangspunt van de Huisvestingswet is de vrijheid van vestiging. Dit grondrecht kan alleen worden beperkt indien noodzakelijk voor het algemeen belang in een democratische samenleving. Dat belang
6
kan volgens de wet gelegen zijn in het tegengaan van de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woningen. Als daarvan sprake is zal door de gemeente een verordening moeten worden opgesteld waarin e.e.a. wordt aangetoond en geregeld. Het moet daarbij altijd gaan om het goedkope deel van de woningvoorraad. In onze gemeente is tot nu toe geen sprake van aantoonbare schaarste m.a.w.er is geen enkele noodzaak om een verordening vast te stellen. Er kunnen derhalve in onze gemeente geen criteria worden opgesteld t.a.v. sociaal- economisch gebondenen of eigen inwoners bij de verdeling van woonruimte.
2.2 Rijksbeleid Uitgangspunten van het rijksbeleid (nWRO en Nota Ruimte) en de nieuwe wetgeving zijn vermindering van Haagse regels en meer ruimte voor decentrale afwegingen; decentraal wat kan, centraal wat moet. De tendens is meer ’ontwikkelingsplanologie’ en minder ’toelatingsplanologie’. De overheid wil niet langer beperkingen stellen, maar juist ontwikkelingen stimuleren. Ontwikkelingsplanologie werkt in principe vanuit een gebiedsgerichte aanpak, met als doel de ruimtelijke kwaliteit van het gebied vanuit verschillende deelbelangen te verbeteren. De verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit legt het ministerie van bij de betrokken partijen. De Nota Ruimte biedt zoals genoemd veel ruimte voor decentrale afwegingen. Anderzijds betekent dit ook dat de decentrale overheid zelf waakzaam moet zijn dat de kwaliteiten en waarden behouden blijven. Toevoeging van bijvoorbeeld bebouwing zal meer gebaseerd worden op kwalitatief beleid – bouwen naar behoefte – in plaats van alleen via het kwantitatieve beleid. 2.2.1 Herzieningswet (Woningwet) Op 11 december 2014 is de herziene Woningwet in de Tweede Kamer aangenomen. Verwacht wordt dat ook de Eerste Kamer instemt met de wet en dat deze op 1 juli 2015 in werking zal treden. Daarmee komt er o.a. een einde aan de vrijblijvendheid van prestatieafspraken tussen gemeenten en woningcorporaties; gemeenten, woningcorporaties en huurders zitten straks als volwaardige partners met elkaar aan tafel bij het maken van afspraken van de (huur)woningbouwprogrammering en dragen hiermee verantwoordelijkheid voor de volkshuisvestelijke keuzes in het eigen werkgebied. Binnen de Herzieningswet is m.b.t. het opstellen van prestatieafspraken een meer sturende rol voor gemeenten weggelegd. Een woonvisie is daarbij het belangrijkste fundament om afspraken te kunnen maken.
2.3 Provinciaal beleid Het omgevingsbeleid van de provincie is meer en meer gericht zijn op de eigen verantwoordelijkheid van een gemeente binnen bepaalde randvoorwaarden waarbij sterk wordt aangedrongen op regionale afstemming. Het college van gedeputeerde staten heeft in 2014 ingestemd met de gewijzigde Omgevingsvisie Drenthe 2014. Aansluitend aan deze gewijzigde Omgevingsvisie wordt thans gewerkt aan de actualisatie van de provinciale Omgevingsverordening. In de provinciale Omgevingsverordening worden op de kernkwaliteitskaarten thema’s en gebieden aangewezen met een bepaalde kernkwaliteit, bijv. kernkwaliteit ‘bedrijvigheid’, “landbouwgebied”, “cultuurhistorie”. Bij ruimtelijke ontwikkelingen dient rekening te worden gehouden met deze kernkwaliteiten. Zo kan een ruimtelijk plan slechts in ruimte vragende ontwikkelingen voorzien op het gebied van woon- werklocaties, verblijfrecreatie, detailhandel en infrastructuur indien uit het desbetreffende ruimtelijk plan blijkt dat dit op basis van de Ladder voor duurzame verstedelijking is gerechtvaardigd en in een regionale werklocatievisie past. Een ruimtelijk plan dat betrekking heeft op een gebied gelegen buiten het bestaand stedelijk gebied kan alleen voorzien in nieuwe woningbouw indien deze woningbouw past binnen de afspraken die de woonregio en de provincie hebben gemaakt over de woningbouwprogrammering en het gestelde in de Woonvisie en als in het desbetreffende ruimtelijke plan wordt onderbouwd dat deze Woonvisie voldoende actueel is.
7
De provincie is van mening dat gemeenten bij de realisatie van nieuwbouwplannen een werkwijze dienen te hanteren die leidt tot een zorgvuldiger ruimtegebruik. De provincie stuurt hiermee aan op mogelijkheden van herstructurering. Ruimte voor wonen en werken moet zoveel mogelijk worden gezocht bij of aansluitend aan bestaand bebouwd gebied alsmede bij infrastructurele knooppunten. De provincie gaat meer en meer uit van een kwalitatief beleid dan van kwantitatief beleid (contingenten). Een kanttekening die hierbij geplaatst dient te worden is dat het provinciale beleid van toewijzing van woningbouwopgaven in de praktijk weerbarstiger kan zijn dan het zich in theorie laat aanzien.
2.3.1 Regionale afstemming woningbouw De Omgevingsvisie van de provincie Drenthe vraagt om regionale afstemming en samenwerking, onder meer op het vlak van wonen. Daarvoor is de provincie opgedeeld in drie regio’s. De gemeenten Aa en Hunze, Midden Drenthe, Tynaarlo, Assen en Noordenveld vormen samen de regio Noord. In februari 2013 is aan de raden van de gemeenten een “Regionaal afstemmingsdocument Woningmarkt regio Noord-Drenthe” ter kennisname gebracht. In het afstemmingsdocument is een vijftal afspraken vastgelegd te weten; - De regiogemeenten omarmen de ruimtelijke strategie zoals verwoord in het afstemmingsdocument; - Gemeenten zijn zelf verantwoordelijk voor lokaal maatwerk; - Gemeenten zorgen zelf voor eventuele stimulering van de particuliere woningvoorraad; - Gemeenten zorgen voor risicomanagement bij grote locaties; - Gemeenten maken gebruik van een monitoringsmethodiek voor bouwplannen. De regio Noord-Drenthe is een populair woongebied. In deze regio is een combinatie te vinden tussen wonen in een aantrekkelijke en karakteristieke omgeving, en de nabijheid of bereikbaarheid van veel voorzieningen en arbeidsplaatsen. Deze kwaliteit is breed bekend waardoor de regio als geheel een sterke positie heeft op de woningmarkt. Tegelijk geldt ook voor de regio Noord-Drenthe dat de markt veranderd is van een aanbodmarkt naar een vraagmarkt en dat consumenten zeer kritisch zijn in hun keuze. Het afstemmingsdocument houdt rekening met bestaand woonbeleid per gemeente, afspraken in de regio en de strategie van de corporaties. Afspraken over programmering zijn nog niet gemaakt op regionaal niveau.
2.4 Gemeentelijk beleid Grondbeleid wordt ingezet om doelstellingen op andere beleidsterreinen te ondersteunen. Voor de bepaling van het grondbeleid zijn die beleidsvisies van belang die raakvlakken hebben met het grondbeleid. De aan grondbeleid gerelateerde beleidsvelden zijn te vinden in onderstaande beleidsplannen.
2.4.1
Strategische Toekomstvisie
In 2009 is de Strategische Toekomstvisie vastgesteld. Vanaf dat jaar zijn de maatschappelijke en economische omstandigheden fundamenteel veranderd en is de verhouding tussen burgers en de overheid complexer geworden. Bovendien heeft de gemeente nieuwe taken op de gebieden van zorg, welzijn en participatie bij gekregen en wordt ze geconfronteerd met teruglopende financiën. Voldoende redenen om de toekomstvisie te herzien. De Strategische Toekomstvisie dient als kompas bij het ontwikkelen van beleid en bij besluitvorming. In de samenwerking met diverse partijen maakt de toekomstvisie helder waar we ons allen voor inzetten. Het biedt een strategisch hulpmiddel bij het maken van richtinggevende keuzes. De missie is als volgt geformuleerd: ‘Aa en Hunze is een aantrekkelijke woongemeente waar het buitengewoon goed leven en recreëren is, met een levendige, zorgzame en innovatieve samenleving in een robuust landschap: Aa en Hunze Buitengewoon!’.
8
Thans wordt de laatste hand gelegd aan de actualisatie van de Strategische Toekomstvisie 2020 met de blik op het jaar 2025. De gemeente heeft geprobeerd hierbij zoveel mogelijk inwoners te laten meedenken en meepraten en heeft hiervoor in oktober en november 2014 bijeenkomsten in een aantal dorpen georganiseerd. De herijkte Strategische Toekomstvisie 2025 is op 29 mei 2015 ter besluitvorming aan de raad aangeboden. De geactualiseerde toekomstvisie bouwt voort op de versie uit 2009, maar kent een viertal nieuwe accenten:
Nieuwe kijk op bestuur en participatie: de gemeente werkt samen met inwoners, bedrijven en instellingen aan maatschappelijke vraagstukken. De samenleving pakt steeds meer zelf op. De gemeente stimuleert initiatieven, laat los waar mogelijk en wil waar het gewenst is een kernfunctie in netwerkverbanden vervullen. Nieuwe kijk op zorg: de gemeente zet zich als regisseur in voor de hervorming van het sociale domein, waarbij ze open staat voor innovatie en initiatieven van partners en inwoners. Nieuwe kijk op economie, werk en recreatie: de gemeente biedt ruimte voor ontwikkelingen die passen in het landschap, stimuleert en faciliteert ondernemerschap. Versterking van kernsectoren landbouw, recreatie en zorg. Nieuwe kijk op voorzieningen, leefbaarheid en wonen: voor het in stand houden van voorzieningen, stimuleert en faciliteert de gemeente ontwikkelingen en initiatieven, zonder de verantwoordelijkheden over te nemen. De gemeente treedt op als verbinder door partijen bij elkaar te brengen.
2.4.2 Gemeentelijke Structuurvisie Een gemeentelijke structuurvisie is een strategische visie op hoofdlijnen van het ruimtelijk beleid van een gemeente. Een structuurvisie vormt het referentiekader voor op te stellen plannen en projecten en speelt een belangrijke rol in het kader van het grondbeleid. De grondslag om tot een bovenplanse verevening te kunnen komen is gelegen in de Structuurvisie. Zonder Structuurvisie is er overigens geen basis voor bovenplanse verevening. Zie hiervoor verder de informatie zoals genoemd in bijlage 3. De Structuurvisie voor de gemeente Aa en Hunze wordt verwacht in het voorjaar 2016. 2.4.3 Gemeentelijke Woonvisie Ook onze gemeente heeft thans en in de toekomst te maken met bevolkingskrimp. Hierom is besloten het Woonplan 2005-2015 aan te passen middels het opstellen van een Woonvisie. Deze woonvisie is een beleidsuitwerking van de Strategische toekomstvisie. Het te voeren volkshuisvestingsbeleid vraagt om de juiste strategie voor ons grondgebied voor de leefbaarheid (wonen, werken, sociaal) in onze dorpen en de bereikbaarheid van de voorzieningen. Op 16 februari 2011 is de “Woonvisie Aa en Hunze 2011” vastgesteld als uitwerking van de Strategische Toekomstvisie. Uitgangspunt van de Woonvisie is: - het investeren in de kwaliteit van wonen en voorzieningen; - voorzieningen zoveel mogelijk in een samenhangend gebied te situeren; - groei van het woningbestand af te stemmen op de locale behoefte; - bij nieuwe plannen voorrang te geven aan de lopende exploitaties binnen het grondbedrijf; - dat het accent van de groei van het woningbestand ligt in de dorpen Gieten, Annen, Rolde en Gasselternijveen; - de groei van het woningbestand in de kleine dorpen is in principe beperkt; - inbreiding gaat voor uitbreiding; - er wordt ruimte geboden voor initiatief vanuit de samenleving ten behoeve van een kwaliteitsslag in wonen en zorg. Aan de Woonvisie is als bijlage een “dorpsgerichte uitwerking” toegevoegd waarin per kern de lopende ontwikkelingen en een toekomststrategie is verwoord.
9
3 Grondbeleid en grondpolitiek Het grondbeleid is een beleidsterrein van omvangrijke uitgaven en waarbij de risico’s aanzienlijk kunnen zijn. Grondbeleid moet daarbij worden onderscheiden van grondpolitiek. Onder grondbeleid wordt verstaan: “het op zodanige wijze realiseren van grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening en waarbij de door de gemeente ter zake te maken productiekosten naar evenredigheid van profijt worden verdeeld”. Het grondbeleid kent geen einddoel maar is een uitvoeringsinstrument voor andere beleidsterreinen. Onder gemeentelijke grondpolitiek wordt verstaan: “de binnen het gemeentelijke grondbeleid door het bevoegd gezag te maken keuzen met betrekking tot de toepassing van het instrumentarium ten aanzien van grondverwerving, kostenverhaal en gronduitgifte”. Bij de definitie van het begrip grondpolitiek gaat het duidelijk om een bestuurlijke keuze. Er wordt binnen de grondpolitiek onderscheid gemaakt tussen actieve grondpolitiek, waarbij de gemeente zelf initiatief neemt tot verwerving, bouwrijp maken en uitgifte en passieve grondpolitiek, waarbij de gemeente de realisatie van het bestemmingsplan zoveel mogelijk over laat aan derden c.q. de markt.
Grondbeleid is het beleid dat gericht is op het realiseren van ruimtelijke doelstellingen. Het is daarmee geen doel op zich, maar een middel om andere doeleinden te verwezenlijken. Het grondbeleid ondersteunt andere gemeentelijke beleidsterreinen, zoals volkshuisvesting of ruimtelijke ordening.
De meest fundamentele keuze die de gemeente ten aanzien van het grondbeleid moet maken is de keuze tussen actief, passief en facilitair grondbeleid. Bij actief grondbeleid gedraagt de gemeente zich min of meer als marktpartij. De gemeente koopt zelf grond aan, maakt deze grond bouwrijp en verkoopt vervolgens de bouwrijpe kavels. Daarnaast maakt de gemeente het plangebied woonrijp en neemt vervolgens het beheer van de openbare plandelen op zich. Bij passief grondbeleid geeft de gemeente de voorkeur aan het volgen van initiatieven vanuit de markt. De rol van de gemeente is hierbij beperkt tot het opstellen en toetsen van het bestemmingsplan en het beheer van de openbare ruimte. De grond- en de gebouwenexploitatie wordt uitgevoerd door een private partij (bouwer of belegger). Bij facilitair grondbeleid laat de gemeente de aankoop en exploitatie van gronden – soms noodgedwongen – over aan private partijen. De gemeente speelt slechts een faciliterende/regisserende en of toezichthoudende rol; zij geeft kaders en schept de (planologische) condities die ontwikkeling door de private partij mogelijk maken. Facilitair grondbeleid is feitelijk beleid dat weliswaar streeft naar realisatie, maar zonder een directe voorkeur voor gemeentelijk initiatief of marktinitiatief. Een mogelijkheid tot planrealisatie is om te komen tot het afsluiten van een samenwerkingsovereenkomst of een samenwerkingsconstructie tussen gemeente en private partijen (publiek-private samenwerking). In hoeverre regie gewenst is op een ontwikkelingslocatie wordt voor een belangrijk deel bepaald door de grondpositie, de te realiseren doelstellingen en eventueel bestuurlijke ambities. Per locatie zal dan ook moeten worden bepaald of een actief dan wel een faciliterend grondbeleid zal worden gevoerd.
10
3.1
Legitimatie voor overheidsbemoeienis
Kenmerk voor de vaststelling van ruimtelijke plannen vormt de integrale afweging van de met deze ruimtelijke plannen verband houdende ruimtelijke belangen;
Wat is de noodzaak voor het vastleggen van de gewenste veranderingen? Welke doelstellingen worden beoogd met het vastleggen van ruimtelijke beleid/plannen? Welke randvoorwaarden en beperkingen gelden voor de uiteindelijk realisatie van ruimtelijke plannen?
Deze vraagstukken maken duidelijk dat de rol en verantwoordelijkheid van de gemeente niet beperkt is tot louter de vaststelling van ruimtelijke plannen, maar zich vooral ook richt op de uitvoering ervan. De vaststelling van ruimtelijk plannen vormt echter geen garantie dat de daarin geformuleerde gemeentelijke doelstellingen ook op de door de gemeente gewenste wijze worden gerealiseerd. Daarmee dient zich het vraagstuk aan dat betrekking heeft op het door de gemeente Aa en Hunze te voeren grondbeleid: Welke rol wenst de gemeente Aa en Hunze in te nemen bij de uiteindelijke realisatie van ruimtelijke plannen? De beantwoording van de hierboven gestelde vraag betreft de te maken bestuurlijke keuze voor het te voeren grondbeleid. Deze houdt direct verband met de vraag naar de noodzaak dan wel de wenselijkheid van (actieve) overheidsbemoeienis op de grondmarkt. In de Rijksnota Grondbeleid (januari 2001) zijn de volgende hoofddoelstellingen van het grondbeleid genoemd: a. Bevorderen van maatschappelijk gewenst ruimtegebruik (realisatie van bestemmingen en van beleidsinhoudelijke doelstellingen) door: • waarborgen van de eisen aan de ruimtelijke inrichting van locaties; • versterken van de mogelijkheden tot verwerving door gemeenten; • bevorderen van een bovenlokale samenwerking op het gebied van grondbeleid; • versterken van de mogelijkheid tot verwerving door Rijk en provincies; • professionaliseren van het Rijk als speler op de grondmarkt. b. Verhogen van de kwaliteit van het ruimtegebruik, de zeggenschap voor de burger en de marktwerking op de grondmarkt door: • versterken van concurrentie tussen marktpartijen op de woningbouwmarkt; • bevorderen van een doelgerichter grondprijsbeleid bij gemeenten; • stimuleren van particulier opdrachtgeverschap; • vergroten van de transparantie bij actief gemeentelijk grondbeleid. c. Het bevorderen van een rechtvaardige verdeling van kosten en opbrengsten over gebruikers, eigenaren, ontwikkelaars en overheid door: • verbeteren van het kostenverhaal bij de ontwikkeling van nieuwbouw- en herstructureringslocaties; • realiseren van een evenwichtiger verdeling van kosten en baten als gevolg van overheidsinvesteringen en bestemmingswijzigingen. Zoals gemeld laten zich in de praktijk twee varianten van grondbeleid onderscheiden, actief grondbeleid en facilitair grondbeleid. Deze beide uiterste vormen van grondbeleid kennen voor- en nadelen. Dat wat als voordeel voor actief grondbeleid geldt, zal in algemene zin als een nadeel voor facilitair grondbeleid kunnen worden aangemerkt.
11
Voordelen actief grondbeleid: a. Door de beschikkingsmacht van grond kan de gemeente de voorbereiding en uitvoering van een bestemmingsplan optimaal sturen (bijv. t.a.v. fasering, de gewenste betrokkenheid van burgers en toekomstige gebruikers in het planproces); b. De beschikkingsmacht van grond stelt de gemeente in staat publieke doelstellingen te realiseren, die niet via publiekrechtelijke regels en voorschriften kunnen worden gerealiseerd; c. De kosten van de grondexploitatie maar ook andere met de ruimtelijke ontwikkeling verband houdende kosten van publieke voorzieningen kunnen via marktconforme uitgifteprijzen worden terugverdiend; d. Door middel van gronduitgifte kan verevening plaatsvinden tussen uit economische oogpunt sterkere en zwakkere functies binnen een locatie dan wel tussen locaties onderling. Nadelen actief grondbeleid a. Een niet-transparante vermenging van de rol van actieve speler in de grondmarkt en die van gebiedsregisseur kan leiden tot een ongewenste dubbelrol; b. Een actieve participatie op de grondmarkt brengt met zich mee dat de gemeente geconfronteerd wordt met het ondernemersrisico van de grondexploitatie en daarmee gevoelig is voor conjuncturele ontwikkelingen. Kenmerkend voor het voeren van een actief grondbeleid is, dat het daarmee verband houdende ondernemersrisico wordt aanvaard. Daaruit mag echter niet worden afgeleid dat indien zou worden gekozen voor een facilitair grondbeleid, er geen sprake is van financiële risico’s. Deze financiële risico’s betreffen de overheidshoedanigheid van de gemeente:
hoewel de toepassing van de Grondexploitatiewet naar verwachting zal leiden tot een verhoogde opbrengstcapaciteit van de te verhalen kosten, is reeds duidelijk dat niet alle met de locatieontwikkeling verband houdende investeringen (met name die investeringen die niet direct aan de specifieke grondexploitatie zijn gelieerd) kunnen worden verhaald. Deze lasten zullen voor rekening van de gemeente komen; de realisatie van in beginsel verliesgevende maar wel noodzakelijk locatieontwikkelingen is afhankelijk van onder meer te genereren positieve grondexploitatiesaldi uit winstgevende locaties. Een facilitaire grondpolitiek heeft tot gevolg dat ontwikkelwinsten in de grondexploitatie niet toekomen aan de gemeente maar aan de particuliere exploitant.
In paragrafen 3.3. tot en met 3.5 wordt verder in gegaan op (vormen van) grondbeleid.
3.2
Het grondbeleid in de gemeente Aa en Hunze
3.2.1 Kaderstelling Het college is binnen een gemeente het uitvoerend bestuursorgaan. Die uitvoering kan zoals hiervoor is vermeld door de Raad echter aan kaders worden gebonden. De kaders van het grondbeleid worden vastgesteld door de Raad. 3.2.2 De paragraaf grondbeleid bij de begroting Het College moet volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) jaarlijks in de paragraaf grondbeleid bij de begroting de beleidsvoornemens voor het komende jaar neerleggen. Zo kan een gemeente steeds opnieuw de keuze maken tussen vormen van actief of facilitair grondbeleid voor het ontwikkelen van nieuwe locatieplannen. 3.2.3 Nota Grondbeleid De raad van de gemeente Aa en Hunze heeft in de raadsvergadering van 27 oktober 2004 de eerste Nota grondbeleid vastgesteld, welke vervolgens is geactualiseerd in 2010. De nota Grondbeleid is feitelijk een aanvulling op de paragraaf grondbeleid bij de begroting. In de nota Grondbeleid wordt o.a. ingegaan op de vorm van het te voeren grondbeleid, verwervingen en beheer van gronden, gronduitgifte,
12
kostenverhaal, samenwerkingen en financiële verantwoording. De gemeente Aa en Hunze voert tot dusverre overwegend een actief en/of facilitair grondbeleid. Indien de marktsituatie zodanig onzeker is (door bijvoorbeeld de economische situatie, de beperkte behoefte of rentepercentage) wordt getracht een meer passieve grondpolitiek na te streven. 3.2.4 De controle van de uitvoering De raad dient het college te controleren of deze, bij de uitvoering van het grondbeleid, binnen de door de Gemeenteraad vastgestelde beleidskaders is gebleven. De wijze van verslaglegging over het gevoerde grondbeleid zal zodanig vorm moeten worden gegeven dat de Raad in staat is zijn controlerende functie naar behoren uit te voeren. 3.2.5 De jaarrekening De jaarrekening biedt inzicht in de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de door de raad vastgestelde grondexploitaties. De jaarrekening biedt eveneens inzicht in de eventuele afwijkingen in het inhoudelijke programma en in de tijdsplanning ten opzichte van de door de Raad vastgestelde uitgangspunten. Het College brengt in de paragraaf grondbeleid bij de jaarrekening verslag uit over het gevoerde grondbeleid en legt daarover verantwoording af. Onderwerpen die aan bod komen zijn de winstnemingen/verliesnemingen, risico’s en weerstandsvermogen. Verder wordt eventueel verslag gedaan van strategische aankopen en van afgesloten plannen. 3.2.6 De najaarsnota Het uitgangspunt van onze planning en controlecyclus is in het algemeen om de raad in de Najaarsnota, indien hier aanleiding voor is, te informeren over financiële aangelegenheden (stand van zaken onderhanden werk, winstverwachting) maar ook over niet financiële informatie (zoals aantal nog te verkopen kavels en planning werkzaamheden). In hoofdstuk 7 wordt uitvoeriger stilgestaan bij de financiële kaders waarbinnen het Grondbedrijf opereert.
3.3
Varianten grondbeleid
Er zijn zoals gemeld in de inleiding van dit hoofdstuk verschillende vormen van grondbeleid mogelijk. Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen actief en facilitair grondbeleid. Tussen deze twee uitersten van grondbeleid bevinden zich nog mengvormen. Deze mengvormen zijn feitelijk vormen van publiek private samenwerking (PPS). Per ontwikkelingsoort (bedrijventerreinen, woningbouwlocaties, commerciële voorzieningen enz.) kan het grondbeleid verschillend zijn (zie verder paragraaf 3.3.3). 3.3.1 Actief grondbeleid Bij een actief grondbeleid koopt en beheert de gemeente de grond, maakt zij de gronden bouw- en woonrijp en verkoopt zij de bouwrijp gemaakte gronden voor bijvoorbeeld een woning- of bedrijvenlocatie. Deze werkzaamheden worden verricht op grond van de door de raad vastgestelde grondexploitatie. De gemeente heeft doorgaans alleen een rol in de grondexploitatie, omdat zij geen marktrisico wenst aan te gaan voor de verkoop van opstallen zoals bijvoorbeeld woningen. Bij een actief grondbeleid zijn de volgende punten van belang: De gemeente voert geheel zelf de grondexploitatie waardoor de kosten en opbrengsten beter kunnen worden beheerst en beïnvloed; - De opbrengsten kunnen zelf worden geïncasseerd en worden gebruikt ter dekking van de kosten; - Eventuele mee- en tegenvallers (risico) zijn voor rekening van de gemeente. Ter uitvoering van het gemeentelijk beleid kan de gemeente besluiten een actief grondbeleid toe te passen. Op enkele instrumenten die kunnen worden ingezet voor het voeren van actief grondbeleid wordt in de hoofdstukken 5 en 6 uitgebreider stilgestaan.
13
3.3.2 Facilitair grondbeleid Van facilitair grondbeleid wordt gesproken indien de gemeente het verwerven van onroerend goed, het produceren en het uitgeven van (bouw)grond overlaat aan derden. Deze derde is de initiatiefnemer van een ruimtelijke ontwikkeling. De gemeente beperkt zich daarbij tot het stellen van planologische en financiële randvoorwaarden. De Grondexploitatiewet heeft de regisserende rol van de gemeente versterkt voor de situatie waarin de gemeente geen grondpositie heeft (verkregen). Wanneer er voor de gemeente kosten verbonden blijven aan de desbetreffende grondexploitatie, kan zij die op de initiatiefnemer verhalen. De gemeente beperkt zich feitelijk tot de wettelijke publieke taak. Deze taak houdt vooral in de inspraakprocedures, het vaststellen van het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Op basis van de Grondexploitatiewet kan de gemeente eisen stellen aan drie soorten woningcategorieën. Deze zijn sociale koop, sociale huur en particulier opdrachtgeverschap. Voorts kan de gemeente eisen stellen aan de inrichtingskwaliteit van het openbaar gebied en de uitvoering vanuit haar (toekomstige) beheerverantwoordelijkheid. Ook de kosten van de grondexploitatie, waaronder plankosten (kosten van planologische maatregelen en ambtelijke kosten) en kosten van voorzieningen van openbaar nut, kunnen binnen bepaalde grenzen worden verhaald op de private partijen. Hiermee komt de versterkte regierol van de gemeente tot uitdrukking. Na de inwerkingtreding van de Grondexploitatiewet is het onderscheid tussen actief grondbeleid en facilitair grondbeleid minder evident geworden. De Grondexploitatiewet verschaft de gemeenten namelijk de regie om op de locatieontwikkeling te sturen, ook voor de gronden waarvan de gemeente geen eigenaar is. Voor het toepassen van facilitair grondbeleid is ambtelijke echter ook aanzienlijke capaciteit nodig, nl. voor het opstellen en/of toetsen van plannen, grondexploitaties, het opstellen van anterieure overeenkomsten en eventueel het opstellen en herzien van exploitatieplannen. 3.3.3 Mengvormen van grondbeleid Naast actief grondbeleid en facilitair grondbeleid zijn verschillende mengvormen van publiek private samenwerking (PPS) inzetbaar tussen gemeenten en private ontwikkelaars. PPS is in de kern een instrument van actief grondbeleid, maar het markeert de overgang naar facilitair grondbeleid. De gemeente is initiërend (dus actief) in het proces, maar tevens facilitair in relatie tot de private partner. Indien de gemeente over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet met het oog op de verlegging van de risico’s. Indien de gemeente niet over grondposities beschikt, kan PPS worden ingezet om alsnog invloed op de ontwikkeling te verkrijgen. In dit laatste geval zal vooral de aanleg van openbare voorzieningen als breekijzer fungeren. PPS is te omschrijven als een juridisch gestructureerde samenwerking tussen een of meer publieke partijen en een of meer private partijen op het terrein van de grondexploitatie. Hierbij werken alle partijen vanuit hun eigen doelstellingen aan een gezamenlijk project. Risico’s, kosten en opbrengsten zijn volgens de gekozen PPS-mengvorm verdeeld over de partijen. Het is voor de gemeente van belang om de doelstellingen, voorwaarden, financiële en fiscale aspecten vooraf duidelijk in beeld te brengen en vast te leggen zodat voor het juiste PPS model kan worden gekozen. 3.3.3.1 (Samenwerkings)overeenkomst (zelfrealisatie) De gemeente verleent medewerking aan de particuliere ontwikkeling, exploitatie en realisatie van een project door het sluiten van een overeenkomst. Op deze overeenkomst wordt nader ingegaan in hoofdstuk 5 (samenwerkingsovereenkomst). 3.3.3.2 Coalitiemodel (bouwclaimmodel) Dit model kan worden toegepast bij een versnipperd grondeigendom in een plangebied. De achterliggende gedachte van het coalitiemodel is dat de grondexploitatie in een hand komt, namelijk bij de gemeente, en doelmatig kan worden uitgevoerd. Bij dit model verkopen de private partijen hun grond aan de gemeente onder de voorwaarde dat zij na de grondontwikkeling bouwrijpe bouwkavels krijgen voor een overeengekomen prijs. De grondexploitatie is in dit model een volledig gemeentelijke verantwoordelijkheid waarbij het afzetrisico kan worden beperkt door in plaats van een afnamerecht een afnameplicht voor de private partijen af te spreken. Op dit model wordt nader ingegaan in hoofdstuk 5.
14
3.3.3.3 Concessiemodel In een concessiemodel wordt de gebiedsontwikkeling zoveel mogelijk door private partijen uitgevoerd. Aanvankelijk heeft de gemeente het initiatief. Zij regisseert de aanbesteding en definieert vervolgens, veelal samen met de private ontwikkelaar(s), de te leveren output en het kwaliteitsniveau daarvan. Dat kan bijvoorbeeld met het stedenbouwkundig programma van eisen en de kwaliteitsnormen waaraan het openbare terrein moet voldoen. Private partijen krijgen zo de ruimte om al in een vroeg stadium mee te denken over de (optimale) wijze waarop de gebiedsontwikkeling gestalte krijgt. 3.3.3.4 Alliantiemodel (joint venture) Er is sprake van een alliantiemodel wanneer overheid en bedrijfsleven samen voorzieningen ontwikkelen, realiseren, exploiteren en/of beheren vanuit een gezamenlijke risicoacceptatie ten aanzien van (geraamde) kosten en (verwachte) opbrengsten. Het verschil met het coalitiemodel is dat werkzaamheden, verantwoordelijkheden, zeggenschap en risico’s niet onderling worden verdeeld maar worden gedeeld. Het Joint venture model is het model waarbij gemeente en marktpartij(en) gezamenlijk een grondexploitatiemaatschappij (GEM) oprichten, waaraan de gronden binnen het plangebied (in economische eigendom) worden overgedragen. Deze GEM-onderneming is ook verantwoordelijk voor het bouw- en woonrijp maken en voor de gronduitgifte en draagt daarmee in feit het karakter van een geprivatiseerd grondbedrijf op locatieniveau.
3.4
Selectie van marktpartijen voor PPS
Gelet op de ontwikkelingen op het gebied van de wet- en regelgeving zal de selectie van marktpartijen (particulieren, ontwikkelaars, woningbouwcorporaties etc.) in hoofdzaak worden uitgevoerd in de vorm van een selectie met transparante spelregels en criteria die gewogen moet worden in relatie tot het karakter van de opgave. Hierbij spelen de volgende factoren een rol:
De omvang van de opdracht Eigendomspositie Risicoprofiel Complexiteit Innovatief karakter Unieke kansen Gemeentelijke realisatie Noodzaak regie Maatschappelijk draagvlak Duurzaamheid.
De wijze van samenwerken tussen partijen wordt bepaald door factoren als:
Wederzijdse kennis van kapitaal voor ervaring met de ontwikkeling en realisatie van het beoogde project; De eigendomsverhoudingen in het plangebied; Risicoacceptatie; Beschikbaarheid van subsidies; Het vertrouwen dat partners in elkaar stellen.
Afhankelijk van de projecten zal de gemeente in de toekomst bezien op welke wijze zij op basis van een PPS-overeenkomst met marktpartijen kan en zal samenwerken.
15
3.5
Speerpunten van beleid
Met betrekking tot het grondbeleid en de samenwerking staat de gemeente Aa en Hunze het volgende voor:
1. Daar waar mogelijk (op basis van grondpositie) staat de gemeente Aa en Hunze met betrekking tot het realiseren van ruimtelijke plannen een actief grondbeleid voor; 2. Daar waar de gemeente geen grondpositie heeft en sprake is van planontwikkeling door een andere partij (particulier, ontwikkelaar, woningcorporatie staat de gemeente Aa en Hunze in principe een facilitair grondbeleid voor; 3. In het geval de gemeente Aa en Hunze kiest voor een mengvorm van grondbeleid, kiest zij voor een samenwerkingsvorm die past bij het project dat aan de orde is; 4. de keuze van contractpartijen geschiedt met inachtneming van de nationale en Europese regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en voorts transparant en openbaar.
16
4
Uitgangspunten actief grondbeleid
De keuze voor het voeren van een actief grondbeleid is een voortzetting van het huidige beleid. Zoals gemeld stelt dit beleid de gemeente in staat om regie te houden over ruimtelijke ontwikkelingen binnen de gemeentelijke grenzen.
De gemeente Aa en Hunze voert een actief grondbeleid.
Wanneer de gemeente de volledige regie heeft over een ontwikkeling, kunnen andere beleidsterreinen optimaal worden bediend. Actief grondbeleid zorgt voor meer vrijheid voor de gemeente. Een ander belangrijk argument voor een actieve opstelling van de gemeente is van financiële aard. Door zelf gronden te verwerven, ontwikkelen en te verkopen, kan de gemeente naast alle gemaakte kosten terugverdienen ook een positief eindresultaat behalen (winst). De gemeente kan de kosten dan immers verwerken in de verkoopprijs van de grond. Uitgangspunt van de gemeente Aa en Hunze is een positief planresultaat.
De gemeente Aa en Hunze initieert in principe alleen die ontwikkelingen waarbij minimaal een kostendekkend financieel resultaat verwacht wordt. De gemeente Aa en Hunze hanteert als uitgangspunt het behalen van een positief grondexploitatieresultaat.
Het financiële aspect houdt tevens een risico in. De gemeente kan bijvoorbeeld geconfronteerd worden met een negatief planresultaat indien de verkoopopbrengsten de kosten niet dekken. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer de kostprijs van de grond ver boven de marktwaarde uitkomt. Op zo’n moment is geen sprake meer van een marktconforme verkoopprijs. De exploitatieraming vormt primair de basis voor de beslissing om een plan al dan niet te ontwikkelen. Daarbij is het aan het gemeentebestuur om een afweging te maken tussen de kosten in relatie tot de verwachte opbrengsten, het risico en het maatschappelijk belang van het plan.
Om het financiële risico in te schatten of te beperken zal de gemeente reeds in een vroeg stadium van ruimtelijke ontwikkelingen een exploitatieraming opstellen.
Om actief grondbeleid te voeren heeft de gemeente Aa en Hunze de beschikking nodig over voldoende grond en dat daar adequaat (lees: actief) naar gehandeld moet worden. We spreken hier dan over de verwerving van grond. Hierover gaat hoofdstuk 5. De gemeente Aa en Hunze kiest voor het voeren van actief grondbeleid. In de praktijk kan de gemeente echter gedwongen worden tot het voeren van facilitair grondbeleid. Deze situatie doet zich voor indien een projectontwikkelaar een (overheersende) grondpositie heeft verworven in een plangebied. In eerste instantie benadert de gemeente Aa en Hunze elke grondeigenaar als particulier. Er zijn echter particulieren die zich er op beroepen dat zij in staat en bereid zijn om het plan zelf te realiseren (recht op zelfrealisatie). Indien de particulier dit kan aantonen, dan wordt hij niet langer als particulier maar als projectontwikkelaar beschouwd.
17
Het bovengenoemde onderscheid tussen particulieren en projectontwikkelaars is van belang voor de wijze waarop de gemeente de gronden in een plangebied verwerft. In paragraaf 5.4 wordt ingegaan op de verwerving van particulieren, in paragraaf 5.5 wordt de verwerving van projectontwikkelaars behandeld.
18
5
Verwerving
5.1
Aankoopbevoegdheid
Op grond van artikel 160 lid e Gemeentewet is niet meer de raad, maar het college bevoegd tot het besluiten en verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen. De uitoefening van deze bevoegdheid kan echter pas plaatsvinden wanneer de raad hier voldoende middelen voor beschikbaar heeft gesteld.
5.2
Strategische aankopen
Bij het doen van strategische aankopen laat men zich leiden door de financiële overweging of te verwachten valt dat de grond verworven kan worden voor een prijs die het mogelijk maakt om minimaal kostendekkend dan wel er later winst op te maken en de strategische overweging of de aankoop zou kunnen leiden tot een betere onderhandelingspositie met bouwers. Alvorens tot grondverwerving over te gaan wordt volgens een uniform afwegingskader een afweging gemaakt om in een zo vroeg mogelijk stadium privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijke problemen op te sporen. Vervolgens wordt een risicoanlyse opgesteld. In deze risicoanalyse wordt o.a. een globale exploitatieopzet gemaakt, een marktanalyse en wordt verwoord wat de invloed van een (strategische) aankoop is op de reservepositie van het Grondbedrijf. In de advisering en motivering aan uw raad over de strategische aankoop zal aan zowel de financiële overwegingen en risico’s alsmede aan de onderhandelingspositie ruime aandacht moeten worden besteed. Er is sinds 2004 een budget beschikbaar voor het doen van strategische aankopen. Dit budget bedraagt € 1.000.000,- en is nog onaangeroerd en ongewijzigd beschikbaar. Ondanks dat bij het willen doen van strategische aankopen, een snelle besluitvorming een vereiste is, blijkt zich een dergelijke situatie in de praktijk niet of nauwelijks voor te doen. Daar waar de gemeente eigenaar wenst te worden van strategische grond is in de huidige vastgoedmarkt bovendien ruimte om ‘onder voorbehoud van goedkeuring door het college en onder voorbehoud van beschikbaarstelling van het benodigde krediet door de raad’ een overeenkomst te sluiten. Het hebben van een budget voor het doen van strategische aankopen legt bovendien een aanzienlijk beslag op het weerstandsvermogen van de gemeente. Ten aanzien van de strategische aankopen zijn de volgende randvoorwaarden reeds vastgesteld en ondanks het laten vervallen van het budget ‘strategische aankopen’ is het uitgangspunt deze ongewijzigd te laten. De randvoorwaarden waar een ‘strategische aankoop’ aan moet voldoen zijn: 1. er moet uitzicht zijn op een realistische ontwikkeling van de gronden/panden; 2. het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn; 3. het is wenselijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft; 4. het financiële risico is verantwoord; 5. zolang een nieuwe bestemming nog niet is ingevuld, moet verdergaande exploitatie volgens de huidige bestemming uitgangspunt zijn. Het komt er op neer dat de gemeente een juiste afweging maakt tussen risico en rendement. Bij de afweging maakt de gemeente gebruik van een uniform afwegingskader in de vorm van een checklist. Private partijen kunnen failliet gaan, bij gemeentelijke verliezen draait uiteindelijk de burger hiervoor op.
19
Afgezien van de risico´s ten aanzien van het planresultaat moet in dit kader worden opgemerkt dat investeringen in grond en opstallen beslag leggen op het gemeentelijke kapitaal. Om de boekwaarde en de rentecomponent zo veel mogelijk beheersbaar te houden wordt geprobeerd de periode die verstrijkt tussen aankoop en uitgifte zo kort mogelijk gehouden.
Er wordt naar gestreefd om gronden pas te verwerven indien de ontwikkeling van deze gronden nagenoeg zeker is, met andere woorden; gronden en opstallen worden pas verworven op het moment dat er voldoende perspectief bestaat voor de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling.
Dit betekent dat de gemeente – overeenkomstig het actuele beleid – geen grote strategische grondvoorraad zal aanleggen. In voorkomende gevallen kan de gemeente wel besluiten over te gaan tot strategische aankopen van beperkte omvang (ha) en financieel risico onder de volgende randvoorwaarden: 1. er moet uitzicht zijn op een realistische ontwikkeling van de gronden of panden; 2. het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn; 3. het is noodzakelijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft; 4. het financiële risico is verantwoord; 5. zolang een nieuwe bestemming nog niet is ingevuld, moet verdergaande exploitatie volgens de huidige bestemming uitgangspunt zijn 5.2.1 Beheer van verworven gronden of opstallen Gekochte (agrarische) gronden en gebouwd vastgoed dienen vaak tijdelijk te worden beheerd. Dit zal zijn vanaf het tijdstip van aankoop tot het moment waarop wordt begonnen met het bouwrijp maken van het desbetreffende gebied. Of het nu gaat om gronden of ander vastgoed, het Grondbedrijf zal steeds om strategische- en prijstechnische redenen trachten vroegtijdig aan te kopen. Die actieve houding, evenals de duur van ontwikkelingsplannen, leiden ertoe dat vastgoed (soms langdurig) moet worden beheerd. In veel gevallen zal in de verkooponderhandelingen de verkopende partij het voortgezet gebruik krijgen tot het moment de gemeente het vastgoed nodig heeft. Voorgesteld wordt om het beheer zoveel als mogelijk is op een commercieel verantwoorde wijze te voeren. Dit betekent dat voor agrarische gronden de geldende pachtnorm wordt gehanteerd en voor gebouwd vastgoed de marktconforme huurprijs. De kosten en opbrengsten van tijdelijk beheer van gemeentelijk vastgoed zullen worden verwerkt in de exploitatie van het desbetreffende plan.
De gemeente zal zoveel als mogelijk streven naar een commercieel verantwoorde wijze (dus marktconforme prijzen) van ingebruikgeving of beheer van gemeentelijk vastgoed.
5.3
Wijze van verwerving
Er staan de gemeente een aantal wettelijke middelen ter beschikking die de verwerving van eigendommen van particulieren ondersteunt. Hiermee wordt gedoeld op de vestiging van voorkeursrechten op basis van de Wet voorkeursrechten gemeenten (Wvg) en onteigening op basis van de Onteigeningswet (Ow). In alle gevallen echter speelt de minnelijke verwerving van percelen een rol. Minnelijke verwerving (zie verder paragraaf 5.4) houdt in dat de gemeente in onderling overleg met de grondeigenaar van een perceel tot overeenstemming probeert te komen over de ver- en aankoop van een perceel alsmede over de voorwaarden ervan.
20
Minnelijke verwervingen verschillen niet van de aan- en verkoop van onroerend goed tussen twee particuliere partijen.
5.4
Verwerving van particulieren
5.4.1 Minnelijke verwerving Uitgangspunt bij iedere particuliere verwerving is de minnelijke verwerving. Of de gemeente nu een actieve of passieve rol inneemt, of er nu een voorkeursrecht of onteigening wordt ingezet, elke verwerving kent een fase waarin getracht wordt op minnelijke wijze tot overeenstemming te komen met de eigenaar van een perceel. Het tijdstip waarop wordt gestart met minnelijke verwerving is afhankelijk van een aantal factoren. Indien er sprake is van de vestiging van het gemeentelijke voorkeursrecht (Wvg) kan de gemeente na de vestiging van dit voorkeursrecht starten met de minnelijke verwerving. Indien er sprake is van een zogenaamde harde tijdsplanning dient er bij voorkeur tegelijkertijd met de vestiging van het voorkeursrecht dan wel minimaal een jaar voor het verlopen van het voorkeursrecht te worden begonnen met minnelijk verwerven. De gemeente dient altijd rekening te houden met de noodzaak tot het voeren van een onteigeningsprocedure. De start van minnelijke verwervingen vereist goede timing. Voor de minnelijke verwervingen dient rekening te worden gehouden met een doorlooptijd van een jaar. Bij grote en of risicovolle projecten die conform een strakke planning gerealiseerd dienen te worden is het van belang om rekening te houden met een onteigeningsprocedure. Een dergelijke procedure neemt doorgaans minimaal ongeveer drie jaar in beslag.
Uitgangspunt bij iedere particuliere verwerving is de minnelijke verwerving. 5.4.2 Vestiging van voorkeursrechten Met de vestiging van een voorkeursrecht verschaft de gemeente zich een ´recht van eerste koop´. Indien een eigenaar van een perceel waarop een voorkeursrecht is gevestigd besluit om zijn eigendom te vervreemden, dan dient hij dit perceel eerst aan te bieden aan de gemeente. De eigenaar heeft echter niet de plicht om zijn eigendommen te verkopen aan de gemeente. Bij de afweging over het al dan niet vestigen van een voorkeursrecht wordt aandacht besteed aan het belang van de regierol van de gemeente, het risico dat een projectontwikkelaar grondpositie kiest en de planologische procedures die nodig zijn voor de vestiging en verlenging van voorkeursrechten. Naarmate de regierol van de gemeente ten aanzien van een ontwikkeling minder van belang is, neemt ook de noodzaak voor het vestigen van voorkeursrechten af. Indien de kans dat een projectontwikkelaar een grondpositie verwerft klein is – bijvoorbeeld omdat een negatief planresultaat wordt verwacht – is het belang van de vestiging van voorkeursrechten eveneens klein. Timing speelt een belangrijke rol bij de vestiging van voorkeursrechten. Enerzijds wil de gemeente in een zo vroeg mogelijk stadium van een ontwikkeling een voorsprong creëren op andere partijen, met name op ontwikkelaars. Anderzijds moet men wel in staat zijn om binnen de daarvoor vastgestelde termijnen de planologische basis voor de vestiging en verlenging van voorkeursrechten te realiseren. De vestiging van een voorkeursrecht schept rechten en plichten voor zowel de burger als de gemeente. Voor een korte uiteenzetting van de juridische consequenties van de vestiging van voorkeursrechten wordt verwezen naar bijlage 1.
21
De gemeente Aa en Hunze zal per ontwikkeling afwegen of de gemeente voorkeursrechten zal vestigen op de percelen die nodig zijn voor de realisatie van een plan. 5.4.3 Onteigening Het instrument van Onteigening kan als stok achter de deur worden ingezet wanneer minnelijke verwervingsonderhandelingen niet leiden tot overeenstemming. Onteigening is een zeer ingrijpend middel dat alleen wordt ingezet als ultimum remedium. Omdat het sterke eigendomsrecht van de burger door onteigening wordt aangetast is dit middel met veel waarborgen omkleed. In bijlage 2 is een korte uiteenzetting gegeven van de voorwaarden waaraan moet worden voldaan om succesvol te kunnen onteigenen en van de procedure die met onteigening is gemoeid. In deze paragraaf wordt volstaan met de opmerking dat pas met de gerechtelijke fase van onteigening kan worden gestart indien het bestemmingsplan onherroepelijk is. De keuze om onteigening als laatste middel in te zetten is van groot belang. Ten eerste wordt op deze wijze de onderhandelingspositie van de gemeente gedurende het minnelijke traject versterkt. Ten tweede wordt op deze wijze voorkomen dat (delen van) het plan niet uitgevoerd kunnen worden omdat geen overeenstemming kan worden bereikt met een eigenaar.
Indien noodzakelijk gaat de gemeente Aa en Hunze over tot onteigening van gronden. De gemeente maakt de keuze om over te gaan tot onteigening bekend op het moment dat na een jaar van minnelijke onderhandelingen nog geen overeenstemming is bereikt met de eigenaar van de betreffende aan te kopen percelen. 5.4.4 Financieel kader voor verwerving Het is van belang om duidelijke financiële kaders vast te stellen voor de verwerving van grond aangezien verwerving een kostbare aangelegenheid is. Doorgaans vormen de verwervingen een grote kostenpost binnen de exploitatie.
De gemeente Aa en Hunze laat voorafgaand aan de start van de minnelijke onderhandeling een onafhankelijk taxatierapport opstellen. In dit rapport wordt de marktwaarde en de waarde op onteigeningsbasis vastgelegd. Het college kan hier, indien zij dit noodzakelijk acht, van afwijken.
De gemeente dient zich als verwerver bij de onderhandelingen te richten op aankoop voor de marktwaarde. Gezien de toekomstige ontwikkeling is er doorgaans sprake van zogenaamde warme grond. Dit toekomstperspectief zal een prijsopdrijvend effect hebben. De gemeente Aa en Hunze streeft ernaar de waarde op onteigeningsbasis als het maximale bedrag te hanteren waarvoor de verwerver de betreffende percelen mag aankopen. Zou dit immers niet lukken middels minnelijke onderhandeling, dan vormt dit bedrag de verwachte uitkomst van een onteigeningsprocedure. De gemeente kan van het maximale verwervingsbedrag afwijken indien de tijdsplanning van een project hiertoe noodzaakt of indien de kosten van een onteigeningsprocedure (advocaatkosten, procedurekosten) niet opwegen tegen het verschil in de bedragen.
5.5
Verwerving van projectontwikkelaars
Projectontwikkelaars hebben veelal bewust een grondpositie ingenomen om op die wijze partij te worden bij de ontwikkeling van een plan. Een projectontwikkelaar is doorgaans niet geïnteresseerd in de verkoop van zijn grondpositie tegen vergoeding van een bepaald geldbedrag. Men heeft de grondpositie met name ingenomen om de productie veilig te stellen voor het eigen bouwbedrijf. Tijdens de minnelijke onderhandelingen vereisen projectontwikkelaars derhalve een andere benadering dan particulieren.
22
De uitkomst van de minnelijke verwervingsonderhandelingen met projectontwikkelaars is sterk afhankelijk van de onderhandelingspositie van de gemeente en de voorkeur van de projectontwikkelaar. Voorafgaand aan de start van de onderhandelingen dient daarom een inschatting te worden gemaakt van het meest gunstige en reëel haalbare resultaat. Deze inschatting vormt de inzet van de evt. onderhandelingen.
De gemeente Aa en Hunze zal, wanneer zij wordt geconfronteerd met een projectontwikkelaar, bij de ontwikkeling van een plan in eerste instantie proberen om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten, de zogenaamde anterieure overeenkomst. Hierin kunnen afspraken worden gemaakt over de gemeentelijke kwaliteitseisen, het woningbouwprogramma, de doelgroep en het kostenverhaal. Indien het sluiten van een anterieure overeenkomst niet haalbaar is, is uw raad verplicht om een exploitatieplan vast te stellen. Op dat moment kan alsnog een posterieure overeenkomst worden gesloten dan wel dat kostenverhaal via de bouwvergunning plaatsvindt. 5.5.1 Coalitiemodel (Bouwclaimmodel) In het bouwclaimmodel koopt de gemeente de grondpositie van de projectontwikkelaar. Het stelt de gemeente in staat om de regie ten aanzien van een ontwikkeling te voeren en om alle kosten die zij maakt binnen de ontwikkeling te verdisconteren in de uitgifteprijs van de grond. De gemeente koopt de grond tegen een marktconforme prijs, eventueel vermeerderd met de rente die inmiddels op de grondpositie is bijgeschreven. Daarbij wordt overeengekomen dat de projectontwikkelaar een bouwclaim krijgt ten opzichte van de gemeente. Dit betekent dat de gemeente bij de ontwikkeling van een plan de realisatie van een nader te bepalen aantal woningen gunt aan de betreffende ontwikkelaar. De ontwikkelaar betaalt de gemeente de normale uitgifteprijs voor bouwrijpe kavels. De gemeentelijke onderhandelingspositie is mede afhankelijk van de omvang van de gemeentelijke grondposities en de snelheid waarmee de gemeente het project wenst en denkt te realiseren. Het streven van de gemeente zal een zo optimaal mogelijk financieel resultaat zijn. De gemeente zal per geval een afweging maken tussen het bouwclaimmodel en de private samenwerkingsovereenkomst die in de volgende paragraaf wordt behandeld. 5.5.2 Samenwerkingsovereenkomst In hoofdstuk 4 is gewezen op het financiële risico van het voeren van een actief grondbeleid. Door samenwerking te zoeken met een projectontwikkelaar kan de gemeente trachten om (een deel van) dat risico af te wentelen. In een anterieure samenwerkingsovereenkomst kunnen partijen afspraken vastleggen ten aanzien van de aanleg van voorzieningen van openbaar nut, grondtransacties, planologische procedures, kostenverhaal, enzovoort. Een anterieure overeenkomst is een overeenkomst tussen gemeente en particuliere eigenaar over grondexploitatie, gesloten voor de vaststelling van een exploitatieplan. Bij een anterieure overeenkomst hebben partijen veel onderhandelingruimte en zijn ze niet gebonden aan het publiekrechtelijke kader van de Grexwet. Zo kunnen afspraken worden gemaakt over financiële bijdragen aan ruimtelijke ontwikkelingen buiten de locatie. Te denken valt bijvoorbeeld aan bijdragen aan groen- en recreatiegebieden. Ongeclausuleerd is de inhoud niet: de afspraken moeten wel betrekking hebben op een concrete gebiedsontwikkeling en passen binnen een structuurvisie van de gemeente. Wanneer de gemeente en de projectontwikkelaar in een min of meer gelijke onderhandelingspositie verkeren kan deze strategie voor beide partijen de beste oplossing vormen. Bij deze strategie is het realistisch om aan te nemen dat alle kosten door de gemeente terugverdiend kunnen worden. In ruil hiervoor zal de projectontwikkelaar invloed willen uitoefenen op het (deel)plan. Mocht het afsluiten van een anterieure samenwerkingsovereenkomst niet mogelijk zijn, dan heeft de gemeente door de Grondexploitatiewet, via het vaststellen van een exploitatieplan, alsnog een
23
publiekrechtelijk instrument om haar doelstellingen te realiseren (kostenverhaal en kwaliteit). Op dat moment kan een posterieure overeenkomst worden gesloten. Dit is een overeenkomst tussen gemeente en een particuliere eigenaar gesloten na de vaststelling van een exploitatieplan. Bij deze overeenkomst is de bewegingsruimte kleiner. Bij het sluiten van een samenwerkingsovereenkomst is het van belang dat de gemeente een sterke onderhandelingspositie bezit. Hiervan is in ieder geval sprake indien de grondpositie van de ontwikkelaar: geheel buiten de ontwikkeling valt; een (financieel) ongunstige bestemming heeft in de eindsituatie; pas in een late fase van de ontwikkeling aan bod komt. Naarmate de plannen verder vastliggen en de tijdsdruk op de gemeente toeneemt, wordt de onderhandelingspositie (in het private spoor) van de gemeente slechter. Het is daarom van groot belang om de planning en het detailniveau van het bestemmingsplan nauwkeurig af te stemmen op de onderhandelingen met projectontwikkelaars. Als stok achter de deur blijft het publieke spoor (exploitatieplan) beschikbaar.
24
6.
Gronduitgifte- en grondprijsbeleid
Het uitgeven van grond is één van de belangrijkste instrumenten van de gemeente op het gebied van de ruimtelijke ordening. Gronduitgifte is een verzameling van een aantal mogelijkheden om bouwgrond aan derden over te dragen. Tevens kan door de uitgifte van grond de door de gemeente gemaakte kosten van bouwgrondproductie worden verhaald via de opbrengsten uit deze gronduitgifte. Er bestaan verschillende manieren van gronduitgiften: eigendomsoverdracht, vestiging van een beperkt recht (opstalrecht en erfpacht) en de verlening van een persoonlijke huur (pacht, huur of bruikleen).
6.1
Gronduitgiftebeleid
6.1.1 Eigendomsoverdracht – beleid 2010 In de Nota Grondbeleid 2010 is vastgelegd dat de gronduitgifte in onze gemeente in hoofdzaak middels verkoop plaatsvindt. In alle verkoopgevallen wordt gewerkt met een koopovereenkomst op basis van de Algemene Verkoopvoorwaarden van de gemeente Aa en Hunze en een voortraject op grond van de Blokkering-, reservering- en optieregeling. Ook grondoverdracht door middel van ruiling (inbreng en toedeling) dient te worden beschouwd als een vorm van verkoop. 6.1.2 Vestiging beperkt recht Erfpacht is één mogelijkheid voor de vestiging van een beperkt recht. Het geeft de erfpachter het zakelijk recht om een onroerende zaak van een ander te houden en te gebruiken. Erfpacht kan voor bepaalde duur of onbepaalde duur. De gemeente Aa en Hunze maakt geen gebruik van deze vorm van uitgifte. Een ander vorm van uitgifte in de vorm van een beperkt recht is het recht van opstal. Hiervan wordt slechts incidenteel gebruik gemaakt. Dit betreft dan alleen voor kleine stukken grond (niet zijnde bouwgrond) bijvoorbeeld het vestigen van een opstalrecht voor kabels of leidingen of het hebben en houden van een elektriciteitskast. 6.1.3 Verlening van een persoonlijke huur In het verleden is door de voormalige gemeenten op vele plaatsen gemeentegrond in gebruik gegeven. Dit betreft dan de zogenaamde reststroken (overhoeken), volkstuinen of het beheer van agrarische gronden. Voor de volkstuinen en agrarische gronden zijn verhuur- of pachtovereenkomsten opgesteld. Deze huurovereenkomsten worden jaarlijks (stilzwijgend) verlengd. Op het moment dat de huur of het gebruik van een stukje gemeentegrond door de gebruiker wordt opgezegd, wordt gekeken of deze strook eventueel kan worden verkocht (aan bijv. de nieuwe eigenaar van een object) of dat de uitgifte middels verhuur wordt voortgezet. Voor wat betreft de (verkoop of verhuur van) overhoeken verwijzen wij u naar de volgende paragraaf.
De gemeente Aa en Hunze heeft de voorkeur van verkoop van bouwgrond boven andere vormen van gronduitgifte. In de verkoopovereenkomsten worden de algemene verkoopvoorwaarden van de gemeente Aa en Hunze van toepassing verklaard evenals de Blokkering-, reservering- en optieregeling. Bestaande gevallen van verhuur of verpachting zullen om strategische redenen of maatschappelijk belang, na eventuele afweging van verkoop, zoveel mogelijk worden voortgezet.
25
6.1.4 Overhoeken Het college heeft op 2 februari 2010 het overhoekenbeleid van de gemeente Aa en Hunze vastgesteld. Met deze notitie zijn heldere en concern gedragen begripsbepalingen en uitgangspunten geformuleerd op basis waarvan een inventarisatie zou kunnen worden gemaakt van af te stoten en te verkopen gemeentelijke gronden. Volgens het overhoekenbeleid 2010 komt gemeentegrond die niet voor goed gebruik of beleving van de openbare ruimte dan wel de uitoefening van de gemeentelijke taken nodig is, voor verkoop in aanmerking. Uitgifte van deze overhoeken geschiedt in principe door verkoop en alleen op verzoek van de aanvrager. De gemeente voert wat dit betreft een passief beleid. Naar aanleiding van een proefinventarisatie voor Annen en Gieterveen heeft het college van burgemeester en wethouders d.d. 9 november 2010 besloten deze proefinventarisatie als een pilot uit te voeren op basis van een (toen nog op stellen) Projectplan. Op 15 maart 2011 heeft het college de ‘Projectmatige aanpak Pilot overhoeken’ vastgesteld en is de pilot uitgevoerd. De pilot is vervolgens geëvalueerd en deze evaluatie is door het college vastgesteld op 8 november 2011 en aan de raad voorgelegd d.d. 21 december 2011 om de toekomstige koers voor wat betreft de overhoeken te bepalen. Het college heeft zich vervolgens in mei 2012 beraden hoe om te gaan met deze evaluatie voor wat betreft het overhoekenbeleid en heeft dit voorgelegd in de Commissie Leefomgeving d.d. 7 juni 2012. De commissie Leefomgeving heeft in de vergadering van 7 juni 2012 d.d. ingestemd met de voorkeuren van het college, namelijk: -
dat de gemeente zich enerzijds gemeente breed actiever gaat inzetten op de passieve verkoop van gemeentegrond (de mogelijkheid tot aankoop van een overhoek onder de aandacht brengen); en
-
dat de gemeente de mogelijkheid van ingebruikgeving van gemeentegrond opnieuw invoert.
Dit betekent dat, in tegenstelling tot het eerder vastgestelde overhoekenbeleid 2010, gemeentegrond eventueel weer in gebruik kan worden geven wanneer wij deze grond niet willen verkopen of, in geval wij wel willen verkopen, wanneer een gebruiker niet bereid is te kopen dan wel niet in staat is te kopen. Uitgangspunt blijft in eerste instantie verkoop, maar met ingebruikgeving kan verjaring worden voorkomen. Dit besluit van 21 mei 2012 wordt dan ook aanvullend toegepast op het reeds vastgestelde Overhoekenbeleid 2010. Vanaf medio 2013 wordt het Plan van Aanpak van Overhoeken door middel van een meerjarige planning in de kernen van onze gemeente uitgerold.
6.2
Grondprijsbeleid
In de Nota Grondbeleid 2010 is bij het uitgangspunt bij grondexploitaties dat deze minimaal sluitend dient te zijn, waarin alle kosten voor het realiseren van het openbaar gebied worden verhaald in de grondexploitatie inclusief de infrastructuur in de ruimste zin van het woord. Concreet houdt dit in dat de grondexploitatie van alle bestemmingsplannen op begrotingsbasis minimaal kostendekkend moeten zijn. Elke exploitatie van een plan wordt door de Raad, uiterlijk bij de vaststelling van een bestemmingsplan, vastgesteld. Het vaststellen van een marktconforme prijs is een bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. De grondprijzen voor zowel bouwkavels, bedrijfskavels als overhoekjes worden jaarlijks bij de behandeling van de begroting geëvalueerd en indien noodzakelijk aangepast. Daarnaast wordt ook voor elke uitgifte bekeken of nog sprake is van een marktconforme prijs.
26
6.2.1 Grondprijsbepaling De waarde van bouwgrond is niet eenvoudig te bepalen. De waarde is afhankelijk van diverse factoren. Het meest aansprekend zijn de factoren die bepalend zijn voor de prijs van grond die wordt aangewend voor woningbouw, nl: Locatie/ligging Welk type woning is toegestaan (vrijstaand, halfvrijstaand, schakel etc.) Welke kwaliteit, architectuur, woonomgeving Beschikbare voorzieningen (openbaar vervoer, scholen, winkels, etc.) Wat is de vraag naar grond Wat is het aanbod op de bestaande markt Wat is de rentestand, inflatie, aftrekmogelijkheid hypotheekrente In principe kan de gemeente haar grondprijzen vrij bepalen. Om toch enigszins grip te krijgen op de waardebepaling van de prijs voor bouwgrond zijn er vele methoden ontwikkeld (dit geeft ook het bijzondere karakter van de vastgoedmarkt weer!). De meest gebruikte methoden zijn: Kostprijsmethode Dit is de som van alle productiekosten (verwerving, bouw- woonrijp maken, plankosten en rente) die door de gemeente worden gemaakt. Omdat deze kostprijsmethode eigenlijk nooit een goede afspiegeling is van de marktconforme prijs, wordt deze kostprijsbenadering niet door ons gehanteerd voor het bepalen van de grondprijs. De kostprijs wordt wel gehanteerd voor het bepalen van de minimale grondprijs (kostendekkendheid van een plan). Comparatieve methode Deze methode is gebaseerd op het vergelijken van de grondprijs met dezelfde bestemming of bebouwingsmogelijkheden met andere gemeentes of vergelijkbare grondtransacties binnen de gemeente. Deze methode is redelijk eenvoudig en toepasbaar, alleen ontbreekt het soms aan kwalitatief goede vergelijkingstransacties. Residuele waardebepaling Met deze waardebepaling wordt de grondprijs gelijk gesteld aan het verschil tussen de commerciële/economische waarde van het desbetreffende vastgoed en alle bouw- en overige kosten. De grondprijzen in de gemeente Aa en Hunze worden bepaald op basis van een combinatie tussen de comparatieve en kostprijsmethode. De grondprijzen van omliggende gemeenten in vergelijkbare plannen en met vergelijkbare bestemmingen worden geïnventariseerd. Vervolgens wordt op basis van de concept-grondexploitatie een kostprijs/m² berekend. Dit is dan de minimale grondprijs/m². Op basis van beide gegevens wordt een marktconforme prijs vastgesteld.
De gemeente Aa en Hunze hanteert het uitgangspunt dat de exploitatie minimaal kostendekkend resultaat moet zijn; De vastgestelde grondprijs dient in principe marktconform te zijn. De gemeente Aa en Hunze stelt haar marktconforme grondprijs vast door gebruik te maken van een combinatie van de comparatieve en de kostprijsmethodes. Bij elke gronduitgifte wordt de grondprijs beoordeeld in relatie tot de dan geldende marktprijs en indien noodzakelijk geactualiseerd 6.2.1.1 Staatssteun Eén van de grondgedachten achter de Europese Unie is een vrij verkeer van goederen en diensten op een markt waar de concurrentie niet wordt verstoord. Om dit te bereiken heeft de EU een aantal geboden
27
en verboden voor overheden ingesteld. Eén van de bekendste is Staatssteun. Staatssteun treedt op wanneer grond of een gebouw wordt verkocht tegen een lagere dan marktconforme waarde. Van staatssteun is sprake als er aan de volgende criteria is voldaan: De steun wordt door de overheid verleend of met overheidsmiddelen bekostigd: De steun verschaft een economisch voordeel aan ondernemingen die zij niet langs de normale weg zou hebben verkregen; Het voordeel is selectief (en komt dus ten goede aan een bepaalde onderneming); Het voordeel vervalst de mededinging of dreigt deze te vervalsen en heeft een (potentiële) invloed op de tussenstaatse handel. Het gaat dus om elke steun door de overheid aan activiteiten van ondernemingen. Een onderneming is, voor de toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag, elke entiteit die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en de wijze waarop zij wordt gefinancierd. De vorm is niet belangrijk, het gaat erom dat een onderneming een financieel voordeel krijgt wat die onderneming normaal gesproken niet zou hebben. De Europese Commissie heeft een “Mededeling betreffende staatssteun elementen bij de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties gedaan”. Deze mededeling geeft de procedure weer waarmee de verkoop van gronden en gebouwen kan plaatsvinden zodat (ongeoorloofde) staatssteun is uitgesloten. Het Ministerie heeft hiertoe een Handreiking Grondtransacties en Staatsteun opgesteld. Er zijn twee methoden om de marktconforme prijs vast te stellen: een veiling (1) en een onafhankelijke taxatie (2). Grondverkopen of verkoop van gemeentelijke objecten waarbij één van deze methoden niet is gebruikt moet volgens de Europese Commissie gemeld worden, tenzij deze voldoen aan de zgn. Altmarkcriteria (vier criteria). Het Hof heeft namelijk geoordeeld dat een financiële compensatie die alleen de tegenprestatie vormt voor door de lidstaten opgelegde openbare dienstverplichtingen, niet de kenmerken van staatssteun vertoont. Indien niet aan alle vier geformuleerde criteria is voldaan, moet alsnog melding van de steunmaatregel plaatsvinden. Indien een steunmaatregel wordt uitgevoerd zonder voorafgaande goedkeuring van de Europese Commissie terwijl er geen sprake is van een van de gebruikte methoden om de marktconforme prijs vast te stellen, kan de commissie een onderzoek starten en de verleende steun (inclusief rente) terugvorderen. Niet alle steunmaatregelen zijn ongeoorloofd. Zo bestaan er in Europees verband vrijstellingsregelingen, waardoor bepaalde vormen van steun als geoorloofd worden aangemerkt. Ook bestaat er een drempelwaarde waaronder geen sprake is van ongeoorloofde staatsteun, de zogenaamde Minimisregeling (Vrijstellingsverordening ‘de minimis’). Welke staatssteun geoorloofd is hangt af van in welke sector de staatssteun wordt verleend, bijv. visserij, landbouw, kleinschalige bedrijvigheid, werkgelegenheidssteun en dient dan ook goed te worden onderzocht voordat deze wordt verleend. Ten aanzien van staatssteun aan woningbouwcorporaties is overeenkomen dat staatssteun is toegestaan voor activiteiten waarmee corporaties niet in concurrentie treden met marktpartijen, zoals de bouw en verhuur van goedkopere huurwoningen (met een huur beneden de huurtoelagegrens) of voor de bouw van sociale koopwoningen. Alhoewel niet expliciet zo is vastgelegd, is het handelen van de gemeente Aa en Hunze er op gericht geen ongeoorloofde staatssteun te verstrekken zoals bijvoorbeeld door verkoop van grond ver onder de marktprijs of verwerving tegen een te hoge koopsom.
Het handelen van de gemeente Aa en Hunze bij de aan- en verkoop van onroerende zaken is er op gericht om geen ongeoorloofde staatssteun te verlenen. 6.2.1.2 Grondprijs van sociale woningbouw Binnen het uitgangspunt (kostendekkendheid van het totale bestemmingsplan) is het mogelijk om gedifferentieerde grondprijzen te hanteren, waarbij naast ligging ook sociale factoren een belangrijke rol
28
spelen. De raad heeft in 2003 uitgesproken om een financiële inspanning aan te gaan voor de realisering van betaalbare woningen voor starters en ouderen met gebruikmaking van financiële bijdragen van gemeenten en woningbouwverenigingen. Voor woningen in de sociale sector (starters- seniorenwoningen of woningen voor een specifieke doelgroep) wordt een reductie van 20% op de marktconforme kavelprijs toegepast. In de exploitatie wordt hiermee rekening gehouden. Als uitgangspunt geldt dat de hiervoor bedoelde prijs gekoppeld is en blijft aan het gebruik van de desbetreffende kavel voor bereikbare (sociale) huur en/of koopdoelstellingen. Zoals gemeld in de Woonvisie zullen met corporaties afspraken worden gemaakt over de wederkerigheid (behoud woningen voor specifieke markt).
De gemeente Aa en Hunze verleent ten behoeve van de realisatie van woningen in de sociale sector een reductie van 20% op de marktconforme grondprijs De gemeente Aa en Hunze maakt met corporaties (private) afspraken over de wederkerigheid van de woningen.
6.3
Uitgiftebeleid
6.3.1 Bouwkavels voor woningbouw en bedrijventerreinen Sinds 2008 worden geen uitgiftecriteria meer gehanteerd bij kaveluitgiftes voor woningbouw. Tot 2008 hadden mensen met een sociale of economische binding voorrang bij de uitgifte van bouwkavels. Dit bleek echter in strijd te zijn met de wetgeving (o.a. Huisvestingswet). Zoals genoemd in paragraaf 2.1.4 is het uitgangspunt van de Huisvestingswet de vrijheid van vestiging. Dit grondrecht kan alleen worden beperkt indien noodzakelijk voor het algemeen belang. Dat belang kan volgens de wet gelegen zijn in het tegengaan van de onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woningen. Als daarvan sprake is zal door de gemeente een verordening moeten worden opgesteld waarin e.e.a. wordt aangetoond en geregeld. In onze gemeente is tot nu toe geen sprake van aantoonbare schaarste m.a.w.er is geen enkele noodzaak om een verordening vast te stellen. Er kunnen derhalve in onze gemeente geen criteria worden opgesteld t.a.v. sociaal- economisch gebondenen of eigen inwoners bij de verdeling van woonruimte. Vanaf 2009 wordt ten aanzien van de bedrijfskavels geen rangorde in doelgroepen meer gehanteerd. Hiermee voldoet de gemeente Aa en Hunze aan de bepalingen van artt. 56-60 van het EG-verdrag (recht op vrije vestiging). Kavels ten behoeve van woningbouw of bedrijventerrein worden in principe via een loting uitgegeven, tenzij blijkt dat loting niet noodzakelijk is (één gegadigde voor de kavel). Een loting geschiedt openbaar waarmee de gemeente op een transparante wijze inzicht geeft in haar gronduitgifte. 6.3.2 Uitgifte t.b.v. specifieke doelgroepen In 2003 is besloten om in alle plannen minimaal 25% sociale woningbouw te realiseren. Later is dit percentage verhoogd naar 30%. Uit de praktijk blijkt echter dat met name in kleine in- of uitbreidingsplannen een dergelijk percentage in financiële zin een grote druk op een exploitatie legt. Het is in de toekomst niet ondenkbaar dat dit percentage financieel onhaalbaar zal zijn. De korting op de sociale woningbouw dient namelijk binnen de exploitatie te worden opgelost en komt dus voor rekening van de vrije sectorbouw. Deze ‘verevening’ kan betekenen dat de kostprijs/m2 hoger is dan de marktconforme prijs.
29
De gemeente Aa en Hunze geeft haar kavels voor woningbouw en bedrijventerreinen uit zonder toepassing van uitgiftecriteria of rangordes. De gemeente Aa en Hunze geeft bouwkavels in principe uit door middel van (openbare) loting, tenzij daartoe geen aanleiding is.
30
7.
Financiële kaders voor grondexploitatie
De gemeente Aa en Hunze wenst een actief grondbeleid te voeren en wordt geconfronteerd met de kosten en opbrengsten die samenhangen met de ontwikkeling van ruimtelijke plannen. In dit hoofdstuk wordt inzicht gegeven in de werkwijze met betrekking tot en rapportering over de grondexploitaties. Daarbij wordt eveneens ingegaan op het risicomanagement en het beleid ten aanzien van de reserves en voorzieningen. Grondexploitaties kennen een eigen besluitvorming en dynamiek. Desondanks maken ze onderdeel uit van de jaarlijks op te stellen begroting van de gemeente. Zodoende bepalen de grondexploitaties mede de financiële situatie van de gemeente. Deze financiële invloed op de gemeentelijke begroting vereist duidelijke regels.
7.1
Relatie Algemene dienst – Grondbedrijf
Het grondbedrijf is geen afzonderlijk bedrijf/dienst. De administratie is opgenomen in het rekeningschema van de Algemene Dienst met afzonderlijke grootboekrekeningnummers voor de balans en winst- en verliesrekening in verband met de kostenbewaking.
7.2
Overheveling gronden van Algemene dienst naar Grondbedrijf
Voor gronden (en opstallen) die niet functioneel meer zijn voor de gemeente en verkocht kunnen worden of gronden (en opstallen) die (t.z.t.) ingebracht kunnen worden in de gemeentelijke grondexploitatie geldt de volgende werkwijze.
Overheveling gronden van de algemene dienst naar het grondbedrijf (in exploitatie te nemen gronden) - het te verkopen gemeentebezit wordt tegen boekwaarde van het desbetreffende complex ingebracht; - bij inbreng van gronden in een lopende grondexploitatie wordt de grond tegen de in de exploitatieopzet opgenomen aankoopprijs of, bij het ontbreken daarvan, tegen de boekwaarde aan het Grondbedrijf overgedragen.
Er vindt geen overheveling plaats. In afwachting van toekomstige ontwikkelingsmogelijkheden in het Grondbedrijf wordt de boekwaarde bevroren, waarbij de rente ten laste wordt gebracht van de Algemene bedrijfsreserve van het Grondbedrijf.
Overheveling van gronden uit het Grondbedrijf die niet in exploitatie worden genomen - verkoop van de gronden aan derden, of - overdracht van de gronden naar de Algemene Dienst. Indien de overdrachtswaarde lager is dan de boekwaarde wordt het verschil ten laste gebracht van de Algemene bedrijfsreserve van het Grondbedrijf.
31
7.3
Grondexploitatie
7.3.1 Kosten De kosten worden in de exploitatie opgenomen op kostprijsbasis. Daaronder wordt ook begrepen de boekwaarde, waarin alle in het verleden al voor het plan gemaakte kosten zijn opgenomen. Door de boekwaarde en de kosten vast te leggen in de exploitatie wordt inzicht gehouden in de totale kosten van een plan. Deze kosten moeten worden verhaald via de grondprijs. De kosten hebben in hoofdlijnen (dus niet limitatief benoemd) betrekking op de volgende posten: Aankoop gronden, opstallen etc. Onderzoekskosten (o.a. verkennend bodemonderzoek) Bouwrijp maken slopen opstallen eventuele bodemsanering grondwerken bestrating wegen aanleg (hoofd)riolering Woonrijp maken definitief aanleg wegen aanleg waterlopen aanbrengen groenvoorzieningen Onderzoekskosten Planontwikkelingskosten Planvoorbereidingskosten Planschade Rentekosten Fonds Bovenwijkse voorzieningen (zie paragraaf 7.8) Niet terugvorderbare BTW Met betrekking tot de rentekosten heeft de Gemeente Aa en Hunze gekozen om het rentepercentage vast te stellen bij de eerste exploitatieopzet voor de looptijd van het project en op het niveau van marktconforme rente of minimaal de gemeentelijke omslagrente. Het rentepercentage wordt bij periodieke hercalculatiemomenten eventueel geactualiseerd.
De gemeente Aa en Hunze calculeert de kosten marktconform. 7.3.2 Opbrengsten Aan de opbrengstenzijde wordt, naast bijvoorbeeld subsidies en bijdragen van externe partijen, de belangrijkste post gevormd door de verwachte opbrengst van de uit te geven bouwrijpe gronden. De opbrengst van de uit te geven bouwrijpe gronden wordt vanzelfsprekend bepaald door de grondprijs die kan worden gehanteerd. De totale opbrengsten van een plan kunnen echter ook worden beïnvloed door de uitgeefbare oppervlakte binnen een plan te verhogen. Het rendement van een plan kan beïnvloed worden door de uitgiftesnelheid te verhogen. Hier gaat de prijs-kwaliteitverhouding van een ontwikkeling een rol spelen. Per plan dient de optimale verhouding te worden bepaald. Incidenteel kan voor (onderdelen van) plannen subsidie worden aangevraagd. Deze verschijnen aan de opbrengstenzijde in de exploitatie.
De gemeente Aa en Hunze streeft binnen redelijke grenzen naar optimalisatie van de opbrengsten.
32
7.4
Resultaatbepaling/realisatie
De gemeente Aa en Hunze volgt de op haar van toepassing zijnde verslaggevingsregels, de regels die het rijk heeft opgesteld ten aanzien van jaarrekening en begroting. Deze regels zijn vastgelegd in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en is de gemeente verplicht te hanteren. Dit houdt onder meer in dat zij het voorzichtigheids- en realisatieprincipe hanteert waar het gaat om winsten en verliezen. Een toelichting op het BBV treft u aan in bijlage 4. 7.4.1 Winstneming Bij de gemeente Aa en Hunze is het uitgangspunt voor winstneming de methode bij afsluiting van het complex. Het nemen van tussentijdse winsten of verliezen binnen de grondexploitatie is gebonden aan het voorzichtigheids- en realisatieprincipe dat voorvloeit uit het BBV. Tussentijdse winstneming kan aan de orde komen als er een positief eindresultaat wordt verwacht. De opbrengsten zijn dan groter dan de kosten. Ter bepaling van het verloop van het meerjarenperspectief is het van belang inzicht in de te verwachten winsten te hebben. Winsten in grondexploitaties kunnen worden genomen als deze zijn ‘gegarandeerd’ bij de jaarrekening. Deze garantie ontstaat op het moment dat: - minimaal 90% van het exploitatieplan gerealiseerd is (ofwel 90% van de negatieve boekwaarde, verminderd met nog te maken kosten) aan het eind van het jaar als winst wordt genomen en - er een positief saldo (contante waarde) is op basis van een blijvende positieve cash flow en - de nog te ontvangen opbrengsten zeker zijn gesteld en - tussentijdse winstneming alleen mogelijk is als het exploitatieplan in fases kan worden opgeknipt er voldoende zekerheid bestaat over het resultaat van de rest van het plan.
De gemeente Aa en Hunze neemt alleen winst uit een grondexploitatie wanneer deze (nagenoeg) is gegarandeerd.
Winstnemingen komen ten gunste van de Algemene Bedrijfsreserve Grondbedrijf. 7.4.2 Verliezen Het resultaat van een grondexploitatie kan een geprognosticeerd verlies zijn. Wanneer dit aan de orde is, dan zal de gemeente een voorziening vormen op het moment dat het verlies voorzienbaar en onafwendbaar is. De voorziening zal jaarlijks beoordeeld worden op basis van de herziening van de grondexploitatie en indien noodzakelijk worden bijgesteld. De grootte van de voorziening is gelijk aan het te verwachten negatieve resultaat van de grondexploitatie per 1 januari van het betreffende boekjaar (Netto Contante Waarde). De voorziening komt ten laste van de Algemene Bedrijfsreserve Grondbedrijf.
7.5
Informatievoorziening en verantwoording
Inherent aan grondexploitaties en meer specifiek aan het voeren van een actieve grondpolitiek is een adequate informatievoorziening. Er is immers veel geld gemoeid met deze activiteiten en de risico’s zijn vaak navenant. Bovendien zal door middel van de informatievoorziening actieve sturing op risico’s, planning en realisatie kunnen plaatsvinden.
33
De informatievoorziening vindt op verschillende niveaus plaats. Binnen de Planning & Control cyclus is sprake van een wisselwerking tussen de Jaarrekening, het Meerjarenperspectief, nieuwe plannen en de herziening van de grondexploitaties. De mate van diepgang in de rapportage is mede afhankelijk van de informatiebehoefte van de ontvanger.
De gemeente Aa en Hunze gaat ten behoeve van haar rapportages het, voor het plan Rolde Zuid/Nooitgedacht gebruikte, rapportagemodel toepassen voor de overige exploitaties.
7.6
Risicomanagement
Bij elke grondexploitatie worden de risico’s in het project geanalyseerd. Deze worden toegelicht in de rapportages over de grondexploitaties, bij bestuurlijke besluitvorming over de afzonderlijke projecten en op hoofdlijnen bij de bestuurlijke verantwoording in de begrotingscyclus (paragraaf grondbeleid). Het betreft de volgende risico’s: - Verwervingsrisico’s; o hoge verwervingskosten o voorfinanciering. - Realisatierisico’s o Onvoorziene kosten (planschade/onvolledig kostenverhaal); o eventuele (vroegtijdig onbekende) bouw- en overige publiekrechtelijke beperkingen (watertoets/milieu/archeologie/luchtkwaliteit/Flora en faunawet); o langlopende juridische (planologische) procedures. - Afzetrisico’s o (tijdige) afzet van afgesproken programma op uitgeefbare gronden; o organisatorische risico’s; o tijdige en heldere bestuurlijke besluitvorming. Er kan een onderscheid worden gemaakt tussen beïnvloedbare risico’s en niet beïnvloedbare risico’s. Beïnvloedbare risico’s betreffen o.a. de gestelde locatie-eisen, bijdragen van derden en subsidies. Deze risico’s zijn te beïnvloeden door het nemen van organisatorische en planmatige maatregelen alsook het tijdig vinden van alternatieve financieringsbronnen. Niet beïnvloedbare risico’s betreffen risico’s tijdens de planuitvoering. De kans dat een eventueel risico zich voordoet moet integraal worden ingeschat, door alle betrokken disciplines. Kans en effect bepalen samen de gewenste hoogte van de beheersingsmaatregel. Rekening houdend met het effect van het risico en de geschatte kans dat het risico zich voordoet wordt het risicobedrag zo goed mogelijk ingeschat. Hiervoor kunnen reserves en voorzieningen worden getroffen. Aan de hand van het door de accountant opgestelde interne controleplan (die jaarlijks wordt uitgevoerd) wordt geprobeerd de risico’s zoveel mogelijk in beeld te brengen en indien noodzakelijk te beperken.
7.7
Algemene Bedrijfsreserve Grondbedrijf
De Algemene Bedrijfsreserve Grondbedrijf wordt gevoed door positieve resultaten van afgesloten grondexploitaties en eventueel tussentijdse winstnemingen uit lopende grondexploitaties. Uit deze bestemmingsreserve worden negatieve resultaten van afgesloten grondexploitaties gedekt, voorzieningen getroffen en geprognosticeerde verliezen op lopende grondexploitaties en voorzieningen voor het verschil tussen boekwaarde en marktwaarde bij restgronden en nog niet in exploitatie genomen gronden. De stand van de reserve wordt jaarlijks bepaald bij de vaststelling van de herziene grondexploitaties en eventueel bijbehorende voorzieningen en/of winstnemingen. Over de Algemene Bedrijfsreserve
34
Grondbedrijf wordt wel jaarlijks rente toegevoegd ten laste van de lopende complexen/niet in exploitatie opgenomen complexen, aangezien deze reserve binnen het grondbedrijf wordt gebruikt als intern financieringsmiddel.
7.8
Bovenwijkse voorzieningen
Voor een bovenwijkse voorziening geldt dat sprake moet zijn van een aantoonbaar en noodzakelijk verband met de nieuwe locatie(s). De kosten van de bovenwijkse voorziening wordt toegerekend aan de locatie naar rato van het profijt dat deze locatie heeft van de bovenwijkse voorziening.
Wanneer de bovenwijkse kosten onvermijdelijk aan de grondexploitatie van de locatie zijn verbonden dan dient een storting in een voorziening plaatsvinden.
7.9
Weerstandsvermogen grondbedrijf
Bouwgrondexploitatie kenmerkt zich door het feit dat in een vroeg stadium investeringen worden gedaan, waarbij inkomsten en dus de dekking van de exploitatie –soms- veel later kunnen worden gerealiseerd. In een dergelijk vaak langdurig traject kunnen zich financiële risico’s voordoen. Het weerstandsvermogen geeft aan in welke mate de gemeente in staat is om financiële tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat bestaand beleid moet worden aangepast. De omvang van de voorziening is in de Notitie Weerstandsvermogen van 2009 vastgesteld op minimaal 15% van het totaal van: Positieve boekwaarden onderhanden werk Boekwaarden gronden zonder kostprijsberekening Boekwaarde verspreide gronden Nog te maken kosten objecten onderhanden werk Verwacht nadelig resultaat. Daarnaast worden per exploitatie, door middel van alternatieve scenarioberekeningen, de risico’s van tegenvallende verkopen en kostprijzen geanalyseerd. Indien de uitkomst van deze berekeningen een hoger risico geeft (dan bovenstaande 15%) wordt dit bedrag ook opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen in de risicomatrix.
De gemeente Aa en Hunze continueert de omvang van het minimale weerstandsvermogen van het grondbedrijf op 15% van het totaal van: Positieve boekwaarden onderhanden werk Boekwaarden gronden zonder kostprijsberekening Boekwaarde verspreide gronden Nog te maken kosten objecten onderhanden werk Verwacht nadelig resultaat Daarnaast worden per exploitatie, door middel van alternatieve scenarioberekeningen, de risico’s van tegenvallende verkopen en kostprijzen geanalyseerd. Indien de uitkomst van deze berekeningen een hoger risico geeft (dan bovenstaande 15%) wordt dit bedrag ook opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen in de risicomatrix.
35
36
8.
Resumé
Grondbeleid is het beleid dat gericht is op het realiseren van ruimtelijke doelstellingen. Het is daarmee geen doel op zich, maar een middel om andere doeleinden te verwezenlijken. Het grondbeleid ondersteunt andere gemeentelijke beleidsterreinen, zoals volkshuisvesting of ruimtelijke ordening. Met betrekking tot het grondbeleid en de samenwerking met derden staat de gemeente het volgende voor: daar waar mogelijk (op basis van grondpositie) voert de gemeente Aa en Hunze met betrekking tot het realiseren van ruimtelijke plannen een actief grondbeleid; daar waar de gemeente geen grondpositie heeft en sprake is van planontwikkeling door een andere partij (particulier, ontwikkelaar, woningcorporatie staat de gemeente Aa en Hunze in principe een facilitair grondbeleid voor; in het geval de gemeente Aa en Hunze kiest voor een mengvorm van grondbeleid, kiest zij voor een samenwerkingsvorm die past bij het project dat aan de orde is; de keuze van contractpartijen geschiedt met inachtneming van de nationale en Europese regelgeving, algemene beginselen van behoorlijk bestuur en voorts transparant en openbaar.
Ten aanzien van het actief grondbeleid hanteert de gemeente Aa en Hunze de volgende uitgangspunten:
De gemeente Aa en Hunze initieert in principe alleen die ontwikkelingen waarbij minimaal een kostendekkend financieel resultaat verwacht wordt; de gemeente Aa en Hunze heeft als uitgangspunt het behalen van een positief grondexploitatieresultaat; om het financiële risico in te schatten of te beperken zal de gemeente in een vroeg stadium van ruimtelijke ontwikkelingen een exploitatieraming opstellen.
Ten aanzien van de verwerving van gronden streeft de gemeente Aa en Hunze ernaar om gronden pas te verwerven indien de ontwikkeling van deze gronden nagenoeg zeker is, met andere woorden; gronden en opstallen worden pas verworven op het moment dat er voldoende perspectief bestaat voor de realisatie van de ruimtelijke ontwikkeling. Dit betekent dat de gemeente – overeenkomstig het actuele beleid – geen grote strategische grondvoorraad zal aanleggen. In voorkomende gevallen kan de gemeente wel besluiten over te gaan tot strategische aankopen van beperkte omvang (ha) en financieel risico onder de volgende randvoorwaarden: 1. er moet uitzicht zijn op een realistische ontwikkeling van de gronden of panden; 2. het maatschappelijk belang moet met de aankoop gediend zijn; 3. het is noodzakelijk dat de gemeente de gronden of opstallen verwerft; 4. het financiële risico is verantwoord; 5. zolang een nieuwe bestemming nog niet is ingevuld, moet verdergaande exploitatie volgens de huidige bestemming uitgangspunt zijn. De gemeente Aa en Hunze tracht in eerste instantie door middel van minnelijke verwerving eigenaar te worden van gronden. Ten behoeve van de onderhandelingen laat de gemeente Aa en Hunze voorafgaand aan de start van de minnelijke verwervingsonderhandeling een onafhankelijk taxatierapport opstellen. In dit rapport wordt de marktwaarde en de waarde op onteigeningsbasis vastgelegd. Het college kan hier, indien zij dit noodzakelijk acht, van afwijken. Per ontwikkeling zal de gemeente Aa en Hunze afwegen of zij voorkeursrechten zal vestigen op de percelen die nodig zijn voor de realisatie van een plan. Indien noodzakelijk gaat de gemeente Aa en Hunze over tot onteigening van gronden. De gemeente maakt de keuze om over te gaan tot onteigening bekend op het moment dat na een jaar van minnelijke onderhandelingen nog geen overeenstemming is bereikt met de eigenaar van de betreffende aan te kopen percelen.
37
Wanneer de gemeente Aa en Hunze bij de ontwikkeling van een plan wordt geconfronteerd met een projectontwikkelaar zal zij in eerste instantie proberen om een samenwerkingsovereenkomst te sluiten, de zogenaamde anterieure overeenkomst. Hierin worden afspraken gemaakt over de gemeentelijke kwaliteitseisen, het woningbouwprogramma, de doelgroep en het kostenverhaal. Indien het sluiten van een anterieure overeenkomst niet haalbaar is, dient een exploitatieplan door de raad te worden vastgesteld. Vanaf dat moment zal worden geprobeerd om alsnog een posterieure overeenkomst te sluiten dan wel dat kostenverhaal via de bouwvergunning plaatsvindt. Ten aanzien van haar Gronduitgifte beleid geeft de gemeente Aa en Hunze de voorkeur aan verkoop van bouwgrond boven andere vormen van gronduitgifte. In de verkoopovereenkomsten worden de algemene verkoopvoorwaarden van de gemeente Aa en Hunze van toepassing verklaard evenals de Blokkering-, reservering- en optieregeling. Ten aanzien van het beheer van gronden zal de gemeente Aa en Hunze bestaande gevallen van verhuur of verpachting om strategische redenen of maatschappelijk belang, na eventuele afweging van verkoop, zoveel mogelijk voortzetten. De strategische verworven gronden of opstallen zullen zoveel als mogelijk op een commercieel (dus marktconforme prijzen) verantwoorde wijze in gebruik worden gegeven. De gemeente Aa en Hunze geeft haar kavels voor woningbouw en bedrijventerreinen uit zonder toepassing van uitgiftecriteria of rangordes. De gemeente Aa en Hunze geeft bouwkavels in principe uit door middel van (openbare) loting, tenzij daartoe geen aanleiding is. Ten aanzien van haar Grondprijsbeleid hanteert de gemeente Aa en Hunze het uitgangspunt dat de vastgestelde grondprijs minimaal een financieel kostendekkend resultaat moet geven en in principe marktconform dient te zijn. Het handelen van de gemeente Aa en Hunze bij de aan- en verkoop van onroerende zaken is er op gericht om geen ongeoorloofde staatssteun te verlenen. De gemeente Aa en Hunze stelt haar marktconforme grondprijs vast door gebruik te maken van een combinatie van de comparatieve en de kostprijsmethodes. Bij elke gronduitgifte wordt de grondprijs beoordeeld in relatie tot de dan geldende marktprijs en indien noodzakelijk geactualiseerd. De gemeente Aa en Hunze verleent ten behoeve van de realisatie van woningen in de sociale sector een reductie van 20% op de marktconforme grondprijs. Voorts maakt de gemeente Aa en Hunze met corporaties (private) afspraken over de wederkerigheid van de woningen. Ten aanzien van de Financiële kaders voor grondexploitatie hanteert de gemeente Aa en Hunze de volgende uitgangspunten: De gemeente Aa en Hunze calculeert de kosten van een plan marktconform: streeft binnen redelijke grenzen naar optimalisatie van de opbrengsten; neemt alleen winst uit een grondexploitatie wanneer deze (nagenoeg) is gegarandeerd; De gemeente Aa en Hunze rapporteert over haar exploitaties door middel van een vastgesteld rapportagemodel. De gemeente Aa en Hunze stelt een voorziening vast wanneer bovenwijkse kosten onvermijdelijk aan de grondexploitatie van een locatie zijn verbonden.
38
Ten aanzien van het weerstandsvermogen van het grondbedrijf continueert de gemeente Aa en Hunze de minimale omvang van dit vermogen op 15% van het totaal van: - positieve boekwaarden onderhanden werk; - boekwaarden gronden zonder kostprijsberekening; - boekwaarden verspreide gronden; - nog te maken kosten objecten onderhanden werk; - verwacht nadelig resultaat.
39
9.
Bijlagen
40
Bijlage 1: Wet voorkeursrecht gemeenten Sinds 2004 kunnen alle gemeenten het voorkeursrecht vestigen. Het gemeentelijk voorkeursrecht in de hoedanigheid van grondbeleidsinstrument bevoorrecht de gemeente bij het verwerven van gronden. Door het vestigen van het voorkeursrecht op een perceel geeft de gemeenten te kennen dat haar een wijziging van het planologische regime voor ogen staat en dat zij daartoe mogelijk wenst te beschikken over het perceel. Als het voorkeursrecht gevestigd is, dienen eigenaren hun eigendom bij een voorgenomen verkoop eerst aan de gemeente aan te bieden. Het gaat dus om een vrijwillige verkoop, de verkoop kan niet worden afgedwongen. Vestiging van een voorkeursrecht is vanwege de bijzondere inbreuk op het eigendomsrecht (de mogelijkheid tot vrije verkoop wordt (tijdelijk) aan de eigenaar ontnomen) omgeven met behoorlijke waarborgen. Zo geldt het voorkeursrecht voor een beperkte tijd en dient de gemeenteraad binnen die tijd een nieuw bestemmingsplan in procedure te nemen. Ook de wijze van aanbieden van het perceel aan de gemeente en behandeling van dat aanbod door de gemeente is strikt in de wet geregeld. In het algemeen geldt dat ‘wie a zegt, ook b moet zeggen’: de gemeente dient te beseffen dat een voorkeursrecht niet zomaar als zekerheid voor haar eigen mogelijke plannen kan worden genomen, maar dat een (tijdelijke) beperking van het eigendomsrecht grote invloed voor de desbetreffende eigenaren kan hebben, waardoor deze een dito rechtsbescherming tegen verkeerde handelingen van de gemeente hebben. De gemeente dient derhalve binnen zes weken te beslissen of zij in beginsel het perceel daadwerkelijk wenst aan te kopen tegen een nader te bepalen prijs. Mochten de partijen hier niet uit komen, dan kan de verkopende partij de gemeente verzoeken via de rechtbank één of meerdere deskundigen te benomen die een advies over de prijs uitbrengen. B&W dienen binnen twee weken na ontvangst van het schriftelijke verzoek de Rechtbank te verzoeken één of meerdere deskundigen benoemen. De rechtbank benoemt een of meer deskundigen, die zo spoedig mogelijk met redenen omkleed schriftelijk advies uitbrengen. Zowel koper als verkoper kunnen tijdens procedure nog steeds afzien van de transactie. Hierbij is het van belang dat de gemeente altijd het onderhandelingsresultaat toetst aan de grondexploitatie en/of de haalbaarheidsanalyse. Indien de gemeente niet op het aanbod van de eigenaar ingaat, staat het de eigenaar vrij om gedurende drie jaar zijn perceel te verkopen zonder de verplichting het in eerste instantie aan de gemeente aan te bieden. Indien de eigenaar binnen deze drie jaar zijn perceel verkoopt aan een derde, dan is deze derde wel weer gebonden aan de regels van het gemeentelijk voorkeursrecht. Het voorkeursrecht kan voor een gemeente een belangrijk instrument zijn om ingeval van een voorgenomen bestemmingswijziging ongewenste ontwikkelingen, zoals grondspeculatie, tegen te gaan. Verkoop kan echter niet worden afgedwongen (dat kan wel via onteigening): de vrijwilligheid van de verkoop door de eigenaar staat voorop. Als de eigenaar kan aantonen dat hij de nieuwe bestemming zelf kan realiseren, is verplichte aanbieding via het voorkeursrecht aan de gemeente niet mogelijk. Voorop staat immers de realisering van de nieuwe bestemming. De eigenaar dient dan wel aan te tonen dat hij zelf bereid en in staat is om deze bestemming te realiseren en daarbij daadwerkelijk het risico loopt (en daarbij heeft het begrip ‘zelfrealisering’ een andere betekenis dan bij onteigening). Er gelden strengere vormvereisten (een met name genoemde prijs of betaalbare prijs, een met name genoemde partij en de akte moet zijn opgenomen in de openbare registers). De vervreemding van de gronden/opstallen moet binnen 6 maanden na inschrijving van de overeenkomst plaatsvinden. Een `verlenging` van de overeenkomst is niet mogelijk (er mag 3 jaar niet opnieuw een recht op vrijwaring ontstaan als een tweede overeenkomst wordt gemaakt en geregistreerd).
41
Bijlage 2: Onteigeningswet Naast de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) hebben gemeenten nog een publiekrechtelijk instrument tot haar beschikking voor de verwerving van gronden en opstallen. Onteigening is een middel om het gemeenten mogelijk te maken onder dwang gronden en opstallen te verwerven als dit voor de uitvoering van gemeentelijke beleid noodzakelijk is. De regels die hiervoor gelden zijn echter ingewikkeld en tijdrovend. Een gemeente dient eerst getracht te hebben minnelijk te verwerven. Het zal voor de gemeente dus immer een vangnet zijn, een laatste middel. Onteigening is de ontneming van het eigendomsrecht, in het algemeen belang en op basis van een wettelijke bevoegdheid conform wettelijke en jurisprudentiële voorschriften en tegen betaling van een volledige schadeloosstelling. Uit deze omschrijving volgt dat onteigening een zeer ingrijpende inbreuk is op de grondrechten en daarmee alleen is in te zetten als ‘ultimum remedium’. De reden voor het toepassen van deze uiterste oplossing is van zowel emotionele en juridische aard: emotioneel, omdat het afstand doen van onroerend goed zeer ingrijpend is vanwege het persoonlijke verleden en het dwangaspect, juridisch vanwege de belangrijke positie van het eigendomsrecht in het rechtssysteem: het is zowel vastgelegd in de Europese wetgeving als de Grondwet. Aan toepassing van onteigening kleven zowel voor- als nadelen. De voordelen zijn: 1 betere aandacht voor de inhoudelijke beleidsdoelstellingen van gemeente (bijvoorbeeld woningkwaliteit) vanwege mindere afhankelijkheid van bereidheid tot verkoop; 2 risicobeperking van de exploitatietijd; 3 minnelijk aankopen wordt eenvoudiger door dreiging met onteigening; 4 het prijsdrukkend effect; 5 het tegengaan van speculatie in onroerend goed; 6 het zeker stellen van planrealisering. De nadelen zijn met name: 1 de introductie van een dwangmatig element; 2 de rigide, bureaucratische werkwijze; 3 de geringe flexibiliteit: omvang en grondslag moeten vaststaan vóór start van de procedure; 4 de kosten van onteigening, w.o. proceskosten. Alles overwegend heeft een planmatige toepassing van de Onteigeningswet in de meeste gevallen meer voordelen dan nadelen. Na een besluit tot toepassing van onteigening als verwervingsinstrument is het van groot belang een draaiboek voor het gehele onteigeningstraject op te stellen om alle formele en inhoudelijke waarborgen van de onteigeningsprocedure (die ongeveer drie jaar duurt) goed in beeld te hebben en te bewaken. De gehele onteigeningsprocedure wordt geknipt in drie fases: 1 verwerving langs minnelijke weg, dit is eigenlijk de fase voorafgaande aan de onteigeningsprocedure, door koop of ruil dient de gemeente voorafgaande (en gedurende) de onteigeningsprocedure de beoogde percelen of opstallen te verkrijgen; 2 de administratieve procedure: dit is een bestuurlijke aangelegenheid, waarover door bestuurlijke organen (i.c. een besluit van de gemeenteraad en vervolgens de Kroon) wordt beslist; 3 de gerechtelijke procedure: het voorleggen van het door de Kroon goedgekeurd bestuurlijk besluit om te onteigenen en bepalen van de hoogte van schadeloosstelling ter verkrijging van onteigeningsvonnis aan de burgerlijke rechter. Tijdens het gehele onteigeningsproces moet minnelijk overleg plaats vinden. Dit moet worden aangetoond door o.a. een schriftelijk bod namens de gemeente, gebaseerd op de te verwachten hoogte
42
van de schadeloosstelling door de rechter. Daarbij wordt in de regel iets meer geboden om druk op de ketel te houden en de goede wil van de gemeente aan te tonen. Uiteindelijk moet bij de onteigeningsrechter blijken dat een redelijke doch vruchteloos gebleken poging is gedaan om het betreffende perceel minnelijk te verwerven. De inhoudelijke toetsingscriteria voor onteigening zijn (art. 79 Onteigeningswet): 1 het onteigeningsbesluit moet passen in de doelstelling van de toepasselijke onteigeningstitel; 2 het besluit moet in het publiek belang zijn; 3 de onteigening moet noodzakelijk zijn; 4 de onteigening moet urgent zijn. Als één van deze criteria door de onteigenende partij niet kan worden aangetoond, sneuvelt het onteigeningsbesluit uiteindelijk bij de Kroon of de rechter (uiteraard vooropgesteld dat een procedure zover komt). Voordat de onteigeningsprocedure wordt gestart dient dus inhoudelijk zeer goed te worden bezien of de onteigening enige kans van slagen heeft, gelet op de zwaarwegende eisen die de wet stelt aan het verkrijgen van een onteigeningstitel. Met name is daarbij van belang dat de eigenaar niet zelf de nieuwe bestemming kan en/of wil realiseren (dan wordt namelijk de noodzaak (hierboven bij toetsingscriteria onder 3) van onteigening niet aangetoond). Als hij kan aantonen dat hij het plan volgens de door de gemeente gestelde eisen kan realiseren, heeft een onteigeningsprocedure in de regel weinig kans van slagen. Als hij het plan wel wil realiseren maar niet volgens de eisen van de gemeente, heeft onteigening weer wél kans van slagen. Tevens is van belang dat de gemeente altijd de noodzaak van de nieuwe bestemming (en de samenhang met onteigening) dient aan te tonen. Als de gemeente een bestemming wil wijzigen (bijvoorbeeld ten behoeve van woningbouw) en de eigenaar wil niet meewerken aan de nieuwe bestemming dient de gemeente bijvoorbeeld aan te tonen dat de nieuwe woningen niet op een andere plaats kunnen worden gebouwd. Ook het publiek belang dient daarbij in de gaten te worden gehouden. Onteigening mag bijvoorbeeld niet alleen om een ontwikkelaar ter wille te zijn, zodat die zijn woningbouwplan kan uitvoeren (dat is immers een privaat belang). In deze gevallen dient de gemeente dus zeer goed gemotiveerd de noodzaak tot onteigening en het publiek belang daarvan aan te tonen. Per geval moet worden afgewogen of een onteigeningsprocedure wordt gestart. Als gerede kans op succes bestaat en de gemeente wil het plan graag op de door haar gewenste wijze gerealiseerd zien (welke wijze in de regel slechts marginaal door de Kroon en de onteigeningsrechter wordt getoetst; de gemeente heeft daarin dus een grote mate van beleidsvrijheid, uiteraard mits gemotiveerd), kan het starten van een onteigeningsprocedure zeker worden overwogen, al is het alleen maar om extra druk op de ‘verwervingsketel’ te houden. Daarmee wordt onteigening dus ingezet als strategisch grondbeleidsinstrument. Een letterlijke toepassing van de Onteigeningswet (dus pas start van de procedure nadat minnelijk overleg niet tot resultaat leidt) leidt daarbij echter tot stagnatie in de planvorming en tot een sterkere positie van grondeigenaren en dito hogere schadeloosstellingen. Daarom dient een onteigeningsprocedure tijdig worden gestart om te voorkomen dat alsnog vertraging optreedt als het minnelijk verwervingsproces mislukt. Hiervoor dient het startmoment van de procedure te worden teruggerekend vanaf het moment dat de grond beschikbaar moet zijn. Ook vanwege de formele waarborgen rond de onteigeningsprocedure dient nadrukkelijk de datum van het starten daarvan te worden bepaald. Deze is namelijk afhankelijk van het verkrijgen van een titel voor de onteigening en die titel is in de regel het nieuwe bestemmingsplan. Dit moet dan wel rechtskracht hebben verkregen/onherroepelijk zijn. Overigens worden veel onteigeningsprocedures niet geheel afgerond, maar worden zij voortijdig beëindigd doordat in de loop van het proces alsnog minnelijke overeenstemming is bereikt over verwerving (het gebruik van onteigening als strategisch instrument). Het voorgaande vereist optimale communicatie met eigenaren en het professioneel voeren van de onderhandelingen: door deskundigen namens de gemeente met een grote mate van
43
beslissingsbevoegdheid. Zij moeten op eigen initiatief inzicht kunnen geven in de opbouw van de geboden schadeloosstelling, schriftelijk gesprekken vastleggen en snel en adequaat kunnen handelen en daarbij ook de fiscale aspecten en mogelijkheden voor vervangende grond betrekken.
44
Bijlage 3: Grondexploitatiewet – kostenverhaal De nWro regelt hoe ruimtelijke plannen in Nederland tot stand komen en gewijzigd worden. Deze wet biedt mogelijkheden om tegemoet te komen aan de dynamiek rond ruimtelijke ontwikkelingen en het schaalniveau waarop ze zich afspelen. De wet kent een stelsel van procedures en besluitvorming die onnodige vertraging in de planvorming moet tegengaan. Onderdeel van deze Wro is de Grondexploitatiewetgeving die de regiefunctie en de mogelijkheden voor kostenverhaal voor gemeenten, maar ook provincies versterkt als zij de grond niet in handen hebben. Met het nieuwe stelsel van grondexploitatiewetgeving, invoeringswet Wro en Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO) hebben gemeenten dan ook een belangrijk instrument in handen om haar regierol en de positie de grondmarkt te verstevigen. Doelstelling van de wet is een goede regeling voor kostenverhaal en het stellen van locatie-eisen bij particuliere projectontwikkeling waar dit vanuit volkshuisvesting wenselijk is. De regering vraagt daarbij aandacht voor het meer beschikbaar komen van vrije kavels voor het stimuleren van particulier opdrachtgeverschap. Daarnaast wil de regering ook meer transparantie, zeggenschap voor de consument en concurrentie. In het nieuwe wetsvoorstel is gekozen voor handhaving van het gemengde stelsel voor samenwerking op het gebied van exploitatie, zowel via een privaatrechtelijk als publiekrechtelijk spoor. Criteria kostenverhaal Om in de praktijk te beoordelen of de te maken kosten verhaald kunnen worden, gelden voor beide sporen drie toetsingscriteria: Profijt De exploitatie moet nut (profijt) ondervinden van de te treffen voorzieningen en maatregelen. Bij maatregelen zoals het opheffen van stankcirkels en bij compensatie buiten het gebied schuilt het profijt in het feit dat dankzij deze ingrepen een groter gebied ontwikkeld kan worden. Toerekenbaarheid Er bestaat een causaal verband (de kosten zouden niet gemaakt worden zonder het plan), of de kosten worden mede gemaakt ten behoeve van het plan. Proportionaliteit Als meerdere locaties profijt hebben van een voorziening, worden de kosten naar rato verdeeld; naarmate een locatie er meer profijt van heeft, draagt deze meer bij aan de kosten. Het privaatrechtelijke spoor Privaatrechtelijk spoor wil zeggen dat betrokken partijen onderling tot overeenstemming komen op basis van vrijwillige samenwerking. De afspraken worden vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst. Het privaatrechtelijke spoor omvat de volgende aspecten: Wettelijke basis voor contracten over grondexploitatie De wet legt een stevige basis voor privaatrechtelijke overeenkomsten over grondexploitatie tussen gemeenten en projectontwikkelaars en andere particuliere eigenaren. Bovenplanse verevening Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties - of gedeelten daarvan - in de exploitatie worden meegenomen in de vorm van een fondsbijdrage, op voorwaarde dat er voor deze locaties een structuurvisie is vastgesteld die aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. Daarmee is een samenhangende ontwikkeling van verschillende locaties mogelijk op grond van een structuurvisie waar de samenhang duidelijk in wordt beschreven, zonder dat gemeenten
45
gedwongen worden om al die locaties in één grondexploitatie onder te brengen. Het is dus straks mogelijk om met gescheiden grondexploitaties één vorm van bovenplanse verevening toe te passen. Exploitatieverordening De verplichting tot het vaststellen van een exploitatieverordening is in de nieuwe wet vervallen. Artikel 6.23 van de wet stelt dat de gemeenteraad een exploitatieverordening kan opstellen, met procedureregels voor het aangaan van overeenkomsten. De exploitatieverordening hoeft geen inhoudelijke regels meer te bevatten, maar dat mag wel. Bij het vaststellen van een dergelijke verordening is de gemeente ook verplicht de procedureregels toe te passen. Transparantie Om de transparantie van het gemeentelijk grondbeleid te bevorderen is bepaald dat de gemeente in de gemeenteberichten melding moet maken van gesloten overeenkomsten. Dergelijke overeenkomsten vallen onder de Wet openbaarheid van bestuur. Daarnaast worden anterieure overeenkomst eveneens vastgelegd bij de notaris. Het publiekrechtelijk spoor Als een gemeente er niet in geslaagd is met (alle) particuliere eigenaren in een gebied een overeenkomst te sluiten over exploitatie, moet de gemeente publiekrechtelijk kosten kunnen verhalen bij partijen waarmee niet gecontracteerd is. Het publiekrechtelijk instrument voor het kostenverhaal is dus aanvullend en werkt als stok achter de deur. Het instrument is alleen van toepassing bij bestemmingsplannen en projectbesluiten op grond van de Wet ruimtelijke ordening die voor de eerste maal voorzien in nieuwbouw of in belangrijke en omvangrijke verbouwplannen met functiewijzigingen, zoals de verandering van een voormalig groot bedrijfspand in appartementen. Kostensoortenlijst Voor het kostenverhaal wordt bij algemene maatregel van bestuur een kostensoortenlijst vastgesteld. Daarop staan alle kostensoorten die de gemeente publiekrechtelijk mag verhalen. Kosten die niet op de lijst staan mogen niet publiekrechtelijk verhaald worden. Het betreft dan ook een limitatieve lijst. Demping van het kostenverhaal Om het totale kostenverhaal te berekenen, worden alle kosten van grondexploitatie die aan de criteria voldoen gesommeerd. Daarna worden de totale grondopbrengsten berekend. Vervolgens worden de totale kosten en opbrengsten vergeleken. Als de totale opbrengsten hoger zijn dan de totale kosten, worden de totale kosten verhaald. Als de totale kosten hoger zijn dan de opbrengsten, mag ten hoogste het totaalbedrag van de opbrengsten worden verhaald. Dat vormt een belangrijke demping op het kostenverhaal. Exploitanten kunnen daardoor niet worden geconfronteerd met een plan dat niet financieel-economisch haalbaar is. Kostentoerekening De kosten worden omgeslagen over alle percelen die grondopbrengsten opleveren. Per gronduitgiftecategorie wordt aan de hand van de uitgifteprijs vastgesteld wat de bijdrage is. Dit gebeurd aan de hand van gewogen eenheden voor uitgiftecategorieën vermenigvuldigen met aantal uitgeefbare m². Daarop wordt in mindering gebracht de inbrengwaarde en te verrekenen werkzaamheden (ten behoeve van openbaar gebied of bouwrijp maken) door de private partij. Functies met een hoge uitgifteprijs moeten meer bijdragen dan functies met een lage uitgifteprijs. De bedoeling daarvan is dat een locatie in zijn geheel kan worden ontwikkeld, dus ook de onrendabele delen. Er is daardoor sprake van binnenplanse verevening tussen rendabele en onrendabele delen. Exploitatieplan Het publiekrechtelijk kostenverhaal start met het opstellen van een gemeentelijk exploitatieplan. Dat bevat een grondexploitatie en regels voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën. Daarnaast kan het exploitatieplan gemeentelijke locatie-eisen bevatten met betrekking tot de inrichting van de openbare ruimte, de nutsvoorzieningen en het bouwrijp maken. Verder kunnen in het exploitatieplan bepalingen worden opgenomen over de fasering van de
46
uitvoering en de koppeling van bepaalde onderdelen. Zo kan bijvoorbeeld bepaald worden in welk jaar een bepaald bouwplan gebouwd mag worden. Het grondexploitatieplan omvat minimaal: Een kaart van het exploitatiegebied; Het ruimtelijke programma; Een omschrijving van de werken ten behoeve van bouwrijp maken en inrichting openbaar gebied (onder andere kwaliteitseisen); De grondexploitatie (wijze van herziening). De planning/fasering. Facultatief zijn: Een opgave van de woningbouwcategorieën, inclusief particulier opdrachtgeverschap (ruimtegebruikkaart). De uitwerkingsregels (onder andere werkwijze, fasering, bouwvolgorde, aanbestedingsregels). Procedure exploitatieplan B&W stellen een ontwerp-exploitatieplan op. Over dat ontwerpplan kan een ieder een zienswijze indienen. Vervolgens wordt het exploitatieplan voor of uiterlijk tegelijk met een bestemmingsplan of ruimtelijk projectbesluit, waarop het betrekking heeft, vastgesteld door de gemeenteraad. Tegen een exploitatieplan kunnen belanghebbenden beroep instellen. Het beroep tegen een exploitatieplan is gekoppeld aan het beroep tegen het bijbehorende bestemmingsplan of projectbesluit. Na vaststelling van het exploitatieplan kan het privaatrechtelijke spoor niet meer worden gevolgd. Voor toekomstige eigenaren is het van groot belang om te weten dat er een exploitatieplan bestaat, waaruit een verplichting tot betaling van een exploitatiebijdrage voortvloeit. Daarom worden alle eigenaren geïnformeerd over het ontwerp en vastgestelde exploitatieplan. Voorts wordt voor alle percelen in een exploitatieplan waarop een exploitatiebijdrage rust, een aantekening ingeschreven in het gemeentelijk ‘Register van Publiekrechtelijk Beperkingen’ op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken. Tijdstip verrekening Het daadwerkelijke kostenverhaal loopt in het geval van een exploitatieplan via de bouwvergunning. Een ontwikkelaar die in een exploitatiegebied een bouwvergunning aanvraagt, krijgt bij de bouwvergunning een rekening met daarop de exploitatiebijdrage. Partijen die al wel gecontracteerd hebben (privaat rechtelijk spoor), krijgen niet meer te maken met deze vorm van kostenverhaal. De overeenkomst vrijwaart hiertegen. In de (herziene) Woningwet is geregeld dat een bouwvergunning geweigerd zal worden bij strijd met een exploitatieplan. In de praktijk zullen vooral bepalingen over fasering en koppeling aanleiding kunnen geven tot een weigering van de bouwvergunning. Indien binnen drie maanden niet betaald wordt, kunnen B&W de bouwvergunning intrekken of de bouw stilleggen. B&W kunnen overigens ook na verloop van een maand na het verstrijken van de betalingstermijn bij dwangbevel de exploitatiebijdrage invorderen. Herziening exploitatieplan Grondexploitaties zijn dynamisch en worden regelmatig aangepast. Daarom is bepaald dat een exploitatieplan jaarlijks dient te worden herzien. Een jaarlijkse herziening sluit goed aan bij de gemeentelijke begrotingssystematiek. Indien het niet-structurele aanpassingen (onder andere indexering/meevallende kosten) betreft, is een B&W-besluit afdoende. Indien er structurele aanpassingen noodzakelijk zijn (extra kosten, planwijzigingen) dan dient opnieuw het herziene plan ter inzage worden gelegd (zie procedure exploitatieplan). Eindafrekening Na uiterlijk tien jaar dient de eindafrekening te worden opgesteld. Als blijkt dat een exploitatiebijdrage te hoog is vastgesteld, vindt er een verrekening plaats ten gunste van de exploitant. Om een prikkel voor de gemeente te houden om kosten te besparen na vaststelling van een exploitatieplan, is bepaald dat indien
47
een herberekende exploitatiebijdrage meer dan 5% lager is dan een betaalde exploitatiebijdrage, de gemeente het verschil, voor zover het groter is dan 5%, naar evenredigheid dient te worden verrekend. Wanneer blijkt dat de exploitatiebijdrage te laag is vastgesteld, volgt er geen verrekening. Dat risico is voor de gemeente. De nieuwe wetgeving is geen eenvoudig instrument, maar kan op voorhand bij projecten van kleine omvang waar veel regie van uit de gemeente wenselijk is (bijvoorbeeld centrum van dorpskern) effectief blijken te zijn. Van groot belang is dat de gemeentelijke organisatie op de nWRO is ingericht. Het al dan niet toepassen van de wetgeving betekent in een vroeg stadium: inzicht in programma van het gebied; alle kosten bovenwater hebben; polsen en analyseren van de medewerking van grondeigenaren. Uitgangspunt van de wetgever bij de grondexploitatiewetgeving is echter dat gemeente en exploitant in beginsel moeten proberen tot een (privaatrechtelijke) overeenkomst te komen om erin te voorzien dat de gemeente haar kosten voor aanleg en bijdrage in de kosten voor de bovenwijkse voorzieningen vergoed krijgt. Kostenverhaal op basis van baatbelasting is door de grondexploitatiewet nagenoeg vervallen. In geval van voorzieningen waar een particulier geen bouwvergunning nodig heeft maar wel gebaat is bij voorzieningen getroffen door de gemeente kan nog baatbelasting worden geheven, bijvoorbeeld in het geval van rioolaanleg in het buitengebied of de herinrichting van een winkelgebied.
48
Bijlage 4: Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) provincies en gemeenten Bij het BBV gaat het niet om het handelen van de gemeente als zodanig, maar om de wijze waarop zij hierover verantwoording afgelegd. Het BBV verplicht gemeenten bij de begroting en het jaarverslag een programmaplan/-verantwoording op te stellen met daarin een paragraaf over het grondbeleid. Dit heeft geleid tot een betere integratie van het gemeentelijk grondbeleid in de planning en control cyclus. Het BBV geeft een groot aantal richtlijnen op het gebied van grondbeleid. Onderstaand is hierover een korte opsomming opgenomen: • • • • • • • •
in de programmabegroting wordt ingegaan op beleid dat hierop van toepassing is in de programmabegroting dient een paragraaf grondbeleid en een paragraaf weerstandsvermogen te worden opgenomen. Grondbeleid kan daarnaast ook een belangrijke relatie met de treasuryfunctie inhouden. Ook een treasuryparagraaf is voorgeschreven; in de jaarverslaggeving wordt ingegaan op de realisatie van het beleid per programma (de spiegel van de programmabegroting). Ditzelfde geldt ook voor de voorgeschreven paragrafen. de waardering van eigendommen en exploitaties dient plaats te vinden op basis van historische kostprijs dan wel een lagere marktwaarde. Rentebijschrijving is nog wel toegestaan. eventuele verliezen moeten direct worden voorzien. Voorzieningen worden in principe ten laste van de exploitatierekening gevormd. Onttrekkingen aan voorzieningen verlopen rechtstreeks via de balans; resultaten van de bouwgrondexploitaties worden verantwoord in de exploitatierekening (en dienen daardoor ook in de begroting te worden opgenomen); onttrekkingen en dotaties aan reserves vinden plaats na resultaatbepaling, als onderdeel van de resultaatbestemming (vast te stellen door de Raad) rentetoevoeging aan reserves is nog wel toegestaan, maar dan wel als onderdeel van de Resultaatbestemming.
49
