Integrale Schuldhulpverlening Gemeente Aa en Hunze
Beleidsnotitie Integrale Schuldhulpverlening Aa en Hunze 2013-2016
-1-
Inhoud 1 2
3 4
5
6 7
Inleiding ............................................................................................................................................ - 3 Beleidskader schuldhulpverlening .................................................................................................... - 4 2.1 Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) ........................................................................ - 4 2.2 Beleidsplan ............................................................................................................................... - 4 2.3 Algemene wet bestuursrecht .................................................................................................... - 4 2.4 Integrale schuldhulpverlening ................................................................................................... - 4 Context ontwikkelingen in de schuldhulpverlening ........................................................................... - 5 Vertrekpunten voor nieuw beleid ...................................................................................................... - 6 4.1 De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) ................................................................... - 6 4.2 Visie .......................................................................................................................................... - 6 4.3 Huidige situatie in Aa en Hunze ............................................................................................... - 7 4.4 Analyse ..................................................................................................................................... - 8 Beleidskader ................................................................................................................................... - 10 5.1 Doel en effect.......................................................................................................................... - 10 5.2 Regierol gemeente ................................................................................................................. - 10 5.3 Doelgroepenbenadering ......................................................................................................... - 10 5.3.1 Toegang tot schuldhulpverlening .................................................................................... - 11 5.4 Preventie, vroegsignalering, nazorg ....................................................................................... - 13 5.5 Intake ...................................................................................................................................... - 13 Algemene wet bestuursrecht en schuldhulpverlening ................................................................... - 15 Middelen en kwantitatieve informatie............................................................................................. - 16 7.1 Middelen ................................................................................................................................. - 16 7.2 Kwantitatieve informatie Schuldhulpverlening ........................................................................ - 16 -
-2-
1 Inleiding Door de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) per 1 juli 2012, hebben gemeenten expliciet de taak gekregen om regie te voeren en integraal beleid te ontwikkelen voor schuldhulpverlening. De wet verplicht de gemeente een beleidsplan voor integrale schuldhulpverlening op te stellen. Inwoners krijgen recht op schuldhulpverlening, mits ze voldoen aan de eisen die de wet en de gemeente in hun beleidsregels stelt. De schuldhulpverlening richt zich op het vinden van een oplossing voor financiële problemen en de eventuele oorzaken ervan. Ook wordt voorkomen dat problematische schulden ontstaan (preventie). Een problematische schuld is een belemmerende factor voor (volwaardige) participatie. Uit sociaal en economisch perspectief is het wenselijk dat mensen meedoen in de samenleving. Schuldhulpverlening vergroot deze kans. Het aantal mensen dat de afgelopen jaren een beroep heeft gedaan op schuldhulpverlening is sterk gestegen. De kosten van de schuldhulpverlening zijn inherent sterk gestegen. We vinden het belangrijk om ook op de lange termijn schuldhulpverlening te kunnen bieden aan de diegene die het echt nodig heeft. Hiervoor is het van belang om grip te kunnen houden op de kosten en daarom is nagegaan welke maatregelen zouden kunnen worden genomen om de inzet van schuldhulpverlening waar mogelijk te verminderen. De maatregelen zetten onder andere in op het voorkomen van schulden, het integraal aanpakken van problematiek en het bevorderen van zelfredzaamheid van mensen. Hiernaast worden maatregelen genomen om de aanspraak op schuldhulpverlening te beperken In deze notitie wordt het beleid integrale schuldhulpverlening en de mogelijkheid van een doelgroepenbenadering uitgewerkt.
-3-
2 Beleidskader schuldhulpverlening 2.1
Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)
Door de inwerkingtreding Wgs per 1 juli 2012, hebben gemeenten expliciet de taak gekregen om regie te voeren en integraal beleid te ontwikkelen. Met de Wgs hebben de gemeenten een wettelijke zorgtaak gekregen op het gebied van schuldhulpverlening. De wet omschrijft wat de gemeente moet doen; het hoe is grotendeels aan de gemeente overgelaten. In de wet is een kader gecreëerd voor de wettelijke inbedding van de minnelijke schuldhulp-verlening met een regierol voor de gemeenten. De wet geeft een beperkt kader mee voor een beleidsplan. Hoe de zorgplicht wordt ingevuld en uitgevoerd, wordt aan de gemeente overgelaten.
2.2
Beleidsplan
De Wgs schrijft voor dat de gemeenteraad een beleidsplan vaststelt, dat richting geeft aan de schuldhulpverlening. Daarnaast is het wenselijk dat het college beleidsregels formuleert over de toegang tot de integrale schuldhulpverlening. Het plan bevat tenminste: a. Resultaten: welke resultaten de gemeente in de planperiode wil behalen; b. Kwaliteitsborging: welke maatregelen raad en college nemen om de kwaliteit van de c. schuldhulpverlening te borgen; d. Wacht- en doorlooptijden: de wacht- en doorlooptijden bij een verzoek tot e. schuldhulpverlening, en; f. Gezinnen met minderjarige kinderen: hoe schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende minderjarige kinderen wordt vormgegeven. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het plan en legt daarover verantwoording af aan de gemeenteraad.
2.3
Algemene wet bestuursrecht
Met de komst van de Wgs valt de schuldhulpverlening binnen de werking van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Daarom is het belangrijk, dat de gemeente vastlegt hoe het schuldhulpverleningsaanbod eruit ziet en aan welke voorwaarden burgers moeten voldoen om ervoor in aanmerking te komen. Op het nemen van besluiten door de gemeente kan de Wet Dwangsom van toepassing zijn. Daarnaast staat bezwaar en beroep open tegen een beslissing van de gemeente. Omdat de Gemeentelijke Kredietbank (GKB) de schuldhulpverlening voor Aa en Hunze uitvoert, is het van belang een goed beeld te hebben van de werking van de Awb binnen de schuldhulpverlening. Hierop wordt nader ingegaan in hoofdstuk 6.
2.4
Integrale schuldhulpverlening
Binnen de integrale schuldhulpverlening zijn drie samenhangende onderdelen te onderscheiden: Materiële schuldhulpverlening; Immateriële schuldhulpverlening; Preventie (en nazorg). De uitvoering van deze verschillende onderdelen van de schuldhulpverlening in Aa en Hunze ligt bij verschillende organisaties, onder verantwoordelijkheid van of in samenwerking met de gemeente.
-4-
3 Context ontwikkelingen in de schuldhulpverlening De schuldhulpverlening is in alle facetten flink in beweging. Er is meer vraag naar schuldhulpverlening. 1 Het beroep op de overheid om mensen met problematische schulden te helpen neemt gestaag toe. De economische crisis is de belangrijkste, maar niet de enige oorzaak waardoor steeds meer mensen in financiële problemen raken. De doelgroep verschuift. Waren het voorheen vooral mensen met lage inkomens of een uitkering die tot de risicogroep behoorden, nu treft het ook hogere inkomensgroepen waarin bijvoorbeeld mensen hun baan verliezen terwijl ze een hoge hypotheek hebben. Ook het aantal huishoudens met problematische schulden met minderjarige kinderen is toegenomen. De rol van de gemeente is gewijzigd. De zorgplicht voor integrale schuldhulpverlening is door de inwerkingtreding van de Wgs bij de gemeenten neergelegd. De vaststelling en uitvoering van beleid wordt nu aan de gemeenten overgelaten. Het Rijk trekt zich terug. De complexiteit van de aanpak van problematische schulden is toegenomen. Enerzijds is door wijziging van de doelgroep, de omvang van de schulden en een hardere opstelling van schuldeisers de aanpak complexer geworden. Anderzijds vraagt de problematiek om een andere aanpak: schuldsanering en inkomensbeheer voorzien lang niet altijd in een duurzame aanpak van problematische schulden. Sturen op het gedrag van degenen die de schulden hebben veroorzaakt, als ook meer inzet op preventie en nazorg kan een meer duurzaam effect opleveren. De beschikbare middelen verminderen, terwijl de kosten toenemen. Het Rijk stelt geen extra middelen beschikbaar, ondanks dat de zorgplicht nu aan gemeenten is toebedeeld. Ook op flankerende beleidsterreinen, bijvoorbeeld participatie, werk en inkomen, wordt door het Rijk bezuinigd. Dit terwijl de hulpvraag, en daarmee de kosten van schuldhulpverlening voor gemeenten stijgen. Kortom: de opgave die bij de gemeente ligt is, het toenemend beroep op schuldhulpverlening in goede banen te leiden door het proces van schuldhulpverlening zodanig in te richten dat de klant efficiënt bediend wordt met zo min mogelijk kosten voor de overheid. Deze context, waarin de schuldhulpverlening zich nu bevindt, roept dan ook om het maken van keuzes. De gemeente, als eerstverantwoordelijke, is hier aan zet. Keuzes moeten gemaakt worden met betrekking tot de rol die we willen innemen als gemeente, keuzes om het proces efficiënter in te richten maar ook keuzes t.a.v. de sturing op het gebruik van de schuldhulpverlening en op de kosten ervan. De wet biedt de mogelijkheid om die keuzes te maken. Zo kunnen gemeenten een doelgroepenbeleid voeren, dat wil zeggen bepalen wie in aanmerking komt voor hulp en wie niet. Deze notitie gaat in op de keuzes binnen dit doelgroepen beleid. De nieuwe wet en de visie van Aa en Hunze vormen het vertrekpunt.
1
Van problematische schulden wordt gesproken wanneer iemand niet meer zelfstandig in staat is de schuldenlast te beheersen; het zegt niets over de omvang van de schuldenlast, verschilt dus per individu.
-5-
4 Vertrekpunten voor nieuw beleid Voor het formuleren van nieuw beleid is nodig te weten welke eisen de wet stelt aan het beleidsplan en van belang zijn voor schuldhulpverlening, en uitwerking behoeven. Tevens is een analyse van de huidige situatie van de schuldhulpverlening in Aa en Hunze nodig: welke organisaties zijn werkzaam op dit beleidsterrein, hoe wordt samen gewerkt, hoe ziet de doelgroep er uit, waar zitten de belemmeringen en wat zijn de verbeterpunten.
4.1
De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs)
Door de inwerkingtreding van de Wgs per 1 juli 2012, hebben gemeenten expliciet de taak gekregen om regie te voeren en integraal beleid te ontwikkelen. De wet verplicht de gemeente een beleidsplan voor integrale schuldhulpverlening op te stellen. Het plan moet specifiek aandacht geven aan gezinnen met minderjarige kinderen, invulling geven aan op preventie gerichte activiteiten en nazorg om nieuwe 2 schulden te voorkomen en tot slot aangeven welke wachttijd de gemeente nastreeft . De wet verplicht de gemeente het beleidsplan periodiek te herijken: het plan mag maximaal voor 4 jaar worden vastgesteld. Verder kan het beleidsplan regelen onder welke omstandigheden de toegang tot schuldhulpverlening wordt ontzegd. De wet geeft dus een beperkt kader mee voor een beleidsplan. Hoe de zorgplicht wordt ingevuld en uitgevoerd, wordt aan de gemeente overgelaten. De wetgever verplicht gemeenten de dienstverlening aan mensen met problematische schulden integraal te organiseren. Dat betekent dat niet alleen gewerkt moet worden aan het oplossen of hanteerbaar maken van de schulden maar dat tegelijkertijd iets wordt gedaan aan eventuele andere problemen waar de schuldenaar mee te maken heeft en die mede oorzaak zijn van het ontstaan van problematische schulden. De schuldenproblematiek moet dan ook in samenhang met andere beleidsterreinen worden opgepakt. Te denken valt aan werk & inkomen (participatie, reïntegratie), zorg (verslaving, gezondheid), welzijn (psychosociale hulpverlening), onderwijs (preventie) en armoedebeleid (terugdringen van het niet-gebruik van sociale voorzieningen). De bepalingen van de wet die regels bevatten t.a.v. het instellen van een “breed moratorium” treden op een nader te bepalen tijdstip in werking. Het college krijgt de bevoegdheid om de schuldsituatie “te bevriezen”. Deze afkoelingsperiode van maximaal 6 maanden moet bij de Rechtbank worden aangevraagd en is bedoeld om te voorkomen dat de schuldeiser de bevoegdheid tot verhaal op de goederen van de schuldenaar (incassomaatregelen) uitoefent. De voorwaarden waaronder dit mogelijk is moet nog uitgewerkt worden in een algemene maatregel van bestuur.
4.2
Visie
De gemeente Aa en Hunze wil met integrale schuldhulpverlening bereiken, dat ook mensen met schulden kunnen participeren in de samenleving. Schulden vormen vaak een belemmering voor participatie. De gemeente heeft een belangrijke verantwoordelijkheid voor het wegnemen van die belemmering. Vanuit het uitgangspunt dat bij de Wmo gehanteerd wordt, wordt uitgegaan van eigen kracht van de persoon en/of het gezin. Kwetsbare mensen doen mee en krijgen wat echt nodig is aan ondersteuning, aandacht en maatwerk. De schuldenaar is daarbij wel probleemeigenaar. Mensen met schulden moeten in de eerste plaats hun schuldenprobleem zelf of met hun omgeving oplossen. De zelfredzaamheid van de schuldenaar staat voorop. Lukt het niet om zelf de schuldsituatie op te lossen dan is de ondersteuning van de gemeente gericht op het (weer) zelf kunnen beheersen van schulden. Het uitgangspunt bij schuldhulpverlening is dus gewijzigd. Het hanteerbaar maken van de schuldensituatie staat nu voorop, niet alleen het oplossen van de schulden. Het voorgaande sluit aan op geldend beleid en de aanscherping daarvan op basis van de gewijzigde Wmo waarop in de beleidsnotitie Maatschappelijke Ondersteuning 2013-2016 wordt ingegaan. 2
De wachttijd tussen het eerste (intake)gesprek mag niet meer bedragen dan 4 weken; ingeval van bedreigende schulden mag de wachttijd niet meer bedragen dan 3 werkdagen. Bovendien moet de gemeente de aanvrager informeren over de verwachte doorlooptijd (de tijd tot duidelijk is of een regeling kan worden getroffen).
-6-
Conform de uitgangspunten van de gewijzigde WMO wordt uitgegaan van de eigen kracht van de inwoner en dient de inwoner eerst te proberen om zelf tot een oplossing te komen. De mate van zelfredzaamheid bepaalt ook bij schuldhulpverlening de inzet van de dienstverlening van de gemeente. Dit uitgangspunt is ook in de beleidsnotitie Maatschappelijke Ondersteuning 2013-2016 opgenomen. Bij het vormgeven van de toegang tot de Wmo wordt ondermeer het uitgangspunt gehanteerd dat wordt uitgegaan van eigen kracht van de persoon, het gezin of het gebied. Kwetsbare mensen doen mee en krijgen wat echt nodig is aan ondersteuning, aandacht en maatwerk. Daarbij is de visie ten aanzien van de kwetsbare inwoners van de gemeente dat er een goed werkend vangnet moet bestaan. Dit kan alleen als er een integraal beleid wordt gevoerd waarbij gemeentelijke en provinciale voorzieningen goed op elkaar aansluiten. Ondersteuning, waaronder schuldhulpverlening, dient laagdrempelig en toegankelijk te worden aangeboden. De Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGZ) is gericht op sociaal kwetsbare mensen die geestelijke zorg nodig hebben maar deze niet krijgen; of omdat ze geen hulp willen, of omdat ze geen hulp kunnen vragen. Het OGGZ netwerk functioneert als meldpunt voor signalen en dreiging bij crisis en maakt afspraken tussen betrokken organisaties over de zorg- en hulpverlening. Het OGGz netwerk heeft daarbij als doel het opsporen van kwetsbare mensen, in het bijzonder zorgmijders, om hen te voorzien van basale zorg en toe te leiden naar reguliere zorg. De OGGz structuur moet aansluiten op de GGz, de maatschappelijke opvang, de gezondheidszorg, openbare orde en veiligheid, de verslavingszorg, sociale zaken en schuldhulpverlening en moet laagdrempelig en toegankelijk worden aangeboden. Vanuit de landelijke overheid zijn diverse decentralisaties in gang gezet die van invloed zijn op de toegang tot het sociaal domein. De decentralisaties bieden kansen voor effectievere samenwerking in het netwerk van hulpverlening om te komen tot betere informatievoorziening en ondersteuning van inwoners in de gemeente. Binnen het college is gesproken over de wijze waarop in Aa en Hunze de toegang voor de burger richting het sociale domein het best kan worden georganiseerd. Geoordeeld daarbij is dat er extra ingezet dient te worden op de ketensamenwerking. Besloten is om een verkennend onderzoek in te stellen naar de mogelijkheden van de toegang tot sociale voorziening. Daarbij zal er een goede afstemming met de GKB zijn.
4.3
Huidige situatie in Aa en Hunze
GKB De dienstverlening aan de inwoners met problematische schulden is ondergebracht bij de Gemeentelijke 3 Kredietbank Drenthe (GKB) . De GKB is voor de inwoners van Aa en Hunze het eerste aanspreekpunt. Daarvoor worden er telkens 4 jarige raamcontracten afgesloten. De huidige overeenkomst loopt tot en met 2014. Welke diensten de GKB voor Aa en Hunze uitvoert worden jaarlijks in een overeenkomst met de GKB nader bepaald. Afhankelijk van de situatie biedt de GKB aan de schuldenaar een traject aan. Dat kan zijn: a. Schuldsanering: de GKB stabiliseert de schulden en tracht een regeling te treffen tussen de schuldeisers en de schuldenaar. Dit resulteert in een overeenkomst waarbij de schuldeisers een deel van de schuld terugbetaald krijgen. De GKB kan wettelijke instrumenten inzetten om medewerking van schuldeisers te krijgen (moratorium, dwangakkoord). b. Budgetbeheer: de GKB beheert de inkomsten en uitgaven van de schuldenaar. In een groot aantal gevallen wordt een betalingsregeling getroffen tussen schuldenaar en schuldeisers die gericht zijn op volledige betaling van de achterstanden en het voorkomen van nieuwe schulden. c. Beschermingsbewind: een wettelijke maatregel waarbij een medewerker van de GKB dan door de rechtbank wordt aangewezen als bewindvoerder van de schuldenaar. d. Budgetcoaching: gespecialiseerde medewerkers begeleiden de klant om gedrag te veranderen met als doel de financiële zelfredzaamheid te bevorderen.
3
De GKB Drenthe is een gemeenschappelijke regeling (g.r.) o.g.v. de Wgr. Assen, Meppel en Hoogeveen nemen deel aan de g.r. Naast de 3 partner-gemeenten nemen nog 20 gemeenten diensten af van de GKB.
-7-
Naast deze minnelijke vormen van schuldhulpverlening verricht de GKB voor Aa en Hunze ook de wettelijke trajecten op grond van de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp). De rechter kan dan een regeling van toepassing verklaring waardoor de schuldenaar (tijdelijk) niet meer verplicht wordt te betalen. Overigens kunnen mensen zich voor budgetbeheer en beschermingsbewind ook wenden tot andere aanbieders dan de GKB. De aanbieders dienen hiervoor aangesloten te zijn bij een branchevereniging. Ketensamenwerking In Aa en Hunze helpt Humanitas thuishulp mensen die in financiële nood verkeren. Deze vrijwilligersorganisatie werkt samen met de stichting Noordermaat en de Voedselbank. De vrijwilligersorganisatie heeft weliswaar een andere aanpak en voor een deel een andere doelgroep, het beeld is dat de samenwerking goed is en ze elkaar aanvullen. Daarnaast is er ook afstemming met en kan verwezen worden naar de professionele organisaties als OGGZ, Noordermaat, ISD, UWV, de Volmacht en Bureau Jeugdzorg. Klantprofielen / -informatie Om te kunnen sturen is het belangrijk te weten wie de doelgroep is. Die kennis is beperkt. De GKB heeft gegevens beschikbaar over de leeftijd en geslacht van de klant, gezinssamenstelling, omvang schuld, aantal schuldeisers. Gegevens over het ontstaan van de schulden, het gedrag van de klant en de eventuele verbetercapaciteit zijn niet bekend bij de GKB.
4.4
Analyse
Schuldhulpverlening is een beleidsarm werkveld en er is weinig (wetenschappelijk) onderzoek verricht. Over de oorzaak van de toename van het aantal mensen met problematische schulden dat een beroep doet op schuldhulpverlening wordt dan ook verschillend gedacht. Duidelijk is dat de economische crisis de belangrijkste maar niet de enige oorzaak is. Verscherpt incasso-beleid en het laagdrempeliger worden van schuldhulpverlening worden ook als oorzaken gezien. Door aandacht in de media (met name door TV) is het onderwerp minder beladen geworden. Mensen met schulden wenden zich sneller tot de GKB. Ook verandering van het verantwoordelijkheidsgevoel, normbesef, worden als oorzaak genoemd. De verwevenheid met andere beleidsterreinen is zeer groot. Doordat bij schuldhulpverlening de focus lag op het schuldenvrij maken van mensen is de problematiek tot op heden niet breed, integraal opgepakt. Effectief inrichten van schuldhulpverlening, waarbij gestuurd wordt op gedrag, heeft een belangrijk effect op flankerende beleidsterreinen, zoals de Wet Werk en Bijstand (WWB), Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), gezondheidsbeleid, participatiebeleid, onderwijs en wonen. Dat wordt nu onderkend. Enkele beleidsterreinen worden hieronder uitgelicht. Wet Werk en Bijstand Vanuit schuldhulpverlening is er een duidelijk raakvlak met de WWB. De WWB heeft als uitgangspunt werk boven uitkering. Bij de uitvoering van de WWB ligt de focus op het re-integreren van uitkeringsgerechtigden. In sommige gevallen vormen schulden een belemmering om te gaan werken, bijvoorbeeld door opeenstapeling van problemen. De inzet van schuldhulpverlening is dan een belangrijk middel om deze belemmering weg te nemen. Daarnaast levert betaalde arbeid (op termijn) ook meer inkomen op waardoor er mogelijkheden ontstaan om schulden af te lossen. Wet Maatschappelijke Ondersteuning Schuldhulpverlening is ook flankerend aan de WMO. De doelstelling van deze wet is om iedereen te laten meedoen in de samenleving. Soms lukt dit niet op eigen kracht en is er ondersteuning nodig. Binnen de WMO is daarom de compensatieplicht opgenomen. De compensatieplicht regelt dat mensen met een beperking worden ondersteund in zelfredzaamheid en deelname aan de samenleving. Om tot een volledige compensatieplicht te komen is binnen de gemeente Aa en Hunze het kantelingsproces gestart. Daarbij wordt er met een inwoner een gesprek ‘aan de keukentafel’ gevoerd wanneer iemand zich met een vraag meldt. In het gesprek worden door de consulent de belemmeringen in de participatie besproken en samen gezocht naar oplossingsrichtingen.
-8-
Eén van deze belemmeringen kan, net als bij re-integratie, het hebben van schulden zijn. Het is dan ook belangrijk dat ook eventuele betalingsachterstanden of schulden worden besproken tijdens het gesprek. Wanneer er sprake is van een dergelijk signaal, zal er afstemming plaatsvinden tussen de consulent en de schuldhulpverlener. Vanuit de landelijke overheid zijn diverse decentralisaties in gang gezet die van invloed zijn op de toegang tot de WMO. De decentralisaties (Wet participatie, de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de jeugdhulpverlening) bieden kansen voor effectievere samenwerking binnen de hulpverlening om te komen tot betere informatievoorziening en ondersteuning van inwoners in de gemeente. De gemeente Aa en Hunze wil de informatie, advies en ondersteuningsfunctie dichter bij haar inwoners organiseren. Daarbij wordt bij de toegang tot de WMO een integrale dienstverlening in het sociale domein voorgestaan. Welke opgave ligt er voor de gemeente, gelet op het wettelijk kader afgezet tegen de huidige situatie van schuldhulpverlening in Aa en Hunze? Er moet worden bepaald: - hoe de regierol wordt ingevuld, - hoe de schuldhulpverlening effectiever en efficiënter kan worden gemaakt, - hoe wordt gestuurd op de toegang tot de schuldhulpverlening. Daarnaast is het belangrijk om: - meer inzicht krijgen in (de verandering van) de samenstelling van de doelgroep, in de oorzaken van het ontstaan van problematische schulden en meer inzicht in de effecten van de maatregelen die genomen gaan worden, - ook is er meer kennis nodig van de inrichting en kwaliteit van de dienstverlening.
-9-
5 Beleidskader 5.1
Doel en effect
De gemeente Aa en Hunze wil door een integrale aanpak het ontstaan van problematische schulden zoveel als mogelijk is, voorkomen. Het maatschappelijk effect wat de gemeente daarmee wil bereiken is dat schulden zo weinig mogelijk een belemmering vormen voor volwaardige deelname aan de samenleving. Participatie staat immers voorop. Wanneer mensen problematische schulden hebben en een beroep doen op de gemeente Aa en Hunze zal ingezet worden op het beheersbaar maken van de schulden en indien nodig sturen we op het wegnemen van de oorzaak van het ontstaan van schulden. Financieel stabiel maken van de schuldenaar is het uitgangspunt. Een traject zal worden aangeboden passend bij de mate van zelfredzaamheid en het zelforganiserend vermogen van de klant.
5.2
Regierol gemeente
Zowel binnen de gemeente als met de externe partners zal de regie versterkt moeten worden. Schuldhulpverlening zal meer verweven worden met de andere beleidsterreinen. Effectieve aanpak van schulphulpverlening kan immers een goed middel zijn om de participatie- en re-integratiedoelstellingen te realiseren en kan leiden tot vermindering van zorg. Daarbij komt dat ook de veranderingen op andere beleidsterreinen in het sociale domein gepaard gaan met een andere rol van de gemeente. Denk aan de voorgenomen transities AWBZ, Participatiewet en Jeugdzorg. Daar moet aansluiting bij worden gezocht. De toegang tot de schuldhulpverlening zal dan ook worden betrokken bij de te organiseren toegang tot het sociaal domein in de gemeente. De gemeente wil daarbij de samenwerking in het netwerk met professionele- en vrijwilligersorganisaties bevorderen. De gemeente draagt daarbij zorg voor samenwerking en afstemming met deze organisaties. Aa en Hunze zet daarbij in op: - het voorkomen van het ontstaan van problematische schulden, - het vergroten van de zelfredzaamheid.
5.3
Doelgroepenbenadering
Het aantal mensen dat de afgelopen jaren een beroep heeft gedaan op schuldhulpverlening is sterk gestegen. De kosten van de schuldhulpverlening zijn inherent sterk gestegen. Om grip te houden op deze kosten is nagegaan welke maatregelen genomen kunnen worden genomen om de aanspraak op schuldhulpverlening te beperken. De maatregelen bieden de mogelijkheid om te kijken naar de specifieke en omstandigheden waarin mensen zich bevinden. Tevens wordt (het ontstaan van nieuwe) schulden zoveel mogelijk voorkomen. Met de bepaling van de visie in dit beleidsplan -afgeleid van het beleidsplan WMO- wordt de eigen kracht van de schuldenaar voorop gesteld. Eigen verantwoordelijkheid is het uitgangspunt waarbij de dienstverlening van de gemeente er op is gericht om de persoon weer zelf in staat te stellen om zijn eigen financiën te beheersen. De wet biedt de gemeente de mogelijkheid te bepalen wie toegang tot schuldhulpverlening krijgt. Klantgroepen kunnen die toegang (voor een bepaalde periode) worden geweigerd. Daarnaast is het mogelijk om maatregelen te treffen met betrekking tot problematiek van specifieke klantgroepen. De gemeente Aa en Hunze heeft al 2 maatregelen genomen om grip op de kosten te houden. Zo is per 1 januari 2012 het besluit van kracht om de extra kosten van OBS (Onder Bewind Stelling) ad. gemiddeld € 600,- in rekening te brengen bij de onder bewindgestelde via een eigen bijdrage van € 50,per maand. Daarnaast is bepaald dat budgetbeheer een maximale looptijd van vijf jaar kent. Na afloop
- 10 -
van deze vijf jaar wordt het budgetbeheer beëindigd of voor rekening van de klant voortgezet. De verwachte besparing van deze maatregelen is voor 2012 geschat op € 18.600, -. Ondanks voornoemde maatregelen wordt geconstateerd dat er in 2012 een stijging is van het aantal personen dat een beroep doet op schuldhulpverlening. Op basis van de extrapolatie van de uitgaven GKB tot en met oktober 2012 wordt geschat dat de kosten van de dienstverlening in 2012 met meer dan 20% stijgen. Dit is aanleiding om nadere maatregelen te treffen om de toegang tot schuldhulpverlening in te perken. Het staat gemeenten vrij om groepen mensen uit te sluiten van, door de gemeente betaalde schuldhulpverlening. Deze groepen houden toegang tot de betaalde schuldhulpverlening. Bij het instellen van een dergelijk doelgroepenbeleid dienen keuzes te worden gemaakt ten aanzien van de toegankelijkheid: in welke situatie ontzeggen wij schuldenaren de toegang tot de door de gemeente betaalde schuldhulpverlening; en wie kunnen een beroep doen op welke vorm van schuldhulpverlening. De doelgroepbenadering heeft de volgende voordelen: - verantwoordelijkheid voor eigen gedrag wordt benadrukt; - hogere inkomens betalen zelf; - lagere kosten voor de gemeentelijke schuldhulpverlening. Nadelen: - Klanten kunnen het niet altijd zelf betalen; - Ondoorzichtige markt met weinig certificering. Partijen dienen aangesloten te zijn bij een branchevereniging waaronder de NVVK (Vereniging voor schuldhulpverlening en sociaal bankieren. Verder gelden geen formele certificeringseisen.
5.3.1 Toegang tot schuldhulpverlening Met inachtname van voornoemde overwegingen worden de volgende maatregelen getroffen. Beperking van de doelgroep Personen en/of gezinnen met een inkomen boven 120% van de bijstandsnorm komen niet voor door de gemeente betaalde schuldhulpverlening in aanmerking. Bij de bepaling van het inkomen wordt daarbij wel rekening gehouden met de betaling van de gevraagde eigen bijdrage voor schuldhulpverlening. De eigen bijdrage wordt van het inkomen afgetrokken. Recidivisten In de praktijk blijkt dat sommige personen steeds opnieuw een beroep doen op schuldhulpverlening. Dit kunnen mensen zijn die afhaken tijdens een traject waarbij er later toch weer een beroep wordt gedaan op schuldhulpverlening en/of doordat ze vaak opnieuw schulden maken. In deze situatie is het belangrijk dat herhaalde trajecten niet ten koste gaan van andere hulpvragers en wordt gekeken naar de prioriteiten in het aanwenden van de beschikbare capaciteit. Om zoveel mogelijk cliënten effectief te kunnen helpen worden de volgende twee maatregelen ingezet. De eerste maatregel verschaft het college de mogelijkheid om ten aanzien van herhaalde verzoeken een nieuw verzoek om hulpverlening voor een jaar te weigeren. De wet biedt hiervoor de mogelijkheid. Bij een mogelijke weigering wordt rekening gehouden met de omstandigheden van de aanvragers en waar een onevenredige situatie ontstaat kan afgeweken worden van deze regeling. Het college kan bijvoorbeeld een traject weigeren wanneer een cliënt succesvol een traject heeft doorlopen. Wanneer deze binnen een jaar opnieuw een aanvraag doet hoeft het niet doelmatig te zijn om de verzoeker wederom een traject aan te bieden. Van de investering in het eerste traject mag immers een beter rendement worden verwacht. Hiernaast kan het college een traject weigeren wanneer een schuldhulpverleningstraject door toedoen van de inwoner is beëindigd en deze binnen een periode van één jaar een nieuw verzoek doet. Hiermee wordt de betreffende persoon verantwoordelijk voor het eigen gedrag. De aanvragers komen wel in aanmerking voor informatie, advies en/of een doorverwijzing. Wanneer een herhaalde aanvraag wel door het college in behandeling wordt genomen is het van belang om het ontstaan van nieuwe schulden in de toekomst waar mogelijk te voorkomen. De tweede maatregel betreft daarom een verzwaring van het traject en vermindering van autonomie bij een hernieuwd schuldhulpverleningstraject. De verzwaring van het traject wordt als volgt ingezet: - 11 -
Personen die zich voor de tweede keer melden voor een nieuw schuldhulpverleningstraject zijn verplicht deel te nemen aan een budgetcursus. Personen die zich voor de derde keer melden worden verplicht zich aan te melden voor een traject van budgetbeheer door de GKB. De kosten hiervan zijn voor rekening van de cliënt. Indien personen zich vaker dan drie keer melden kunnen vraagtekens worden gesteld bij het nut van een schuldhulpverleningstraject en de leerbaarheid van personen. Bij een vierde of daaropvolgend verzoek worden personen daarom verplicht een traject van beschermingsbewind aan te vragen willen zij gebruik kunnen maken van een schuldhulpverleningstraject. De kosten van een beschermingsbewind komen hierbij voor rekening van de cliënt. Fraude In het geval dat sprake is van fraude kan de schuldhulpverlening in zijn geheel worden geweigerd. Dit is van toepassing in de situatie dat een inwoner voor de financiële benadeling van een bestuursorgaan (zoals een gemeente, UWV, belastingdienst etc.) strafrechtelijk is veroordeeld of een onherroepelijke bestuurlijke sanctie is opgelegd. De weigering geldt alleen voor minnelijke en wettelijke schuldregelingen. Budgetbeheer Met ingang van 1 januari 2012 is in Aa en Hunze het besluit van kracht waarbij is bepaald dat budgetbeheer een maximale looptijd van vijf jaar kent. Na afloop van deze vijf jaar wordt het budgetbeheer beëindigd of voor rekening van de klant voortgezet. De maatregel heeft tot op heden niet geleid tot problemen bij betrokken personen. De vraag is of de eigen kracht van de persoon met deze maatregel wel voldoende wordt versterkt. De duur van het budgetbeheer wordt daarom verkort van maximaal 5 naar maximaal 3 jaar. Met het oog op de eigen verantwoordelijkheid en de mate van zelfredzaamheid van de klant wordt op de helft van het traject beoordeeld in hoeverre de klant in staat wordt geacht zichzelf na afloop van het traject te redden. Het leervermogen bepaalt dan het vervolg. Gezinnen met minderjarige kinderen In beginsel wordt de schuldhulpverlening aan gezinnen met inwonende kinderen op dezelfde wijze vorm gegeven als in andere gezinssituaties. Belangrijk is in ieder geval zo snel mogelijk de inkomenscomponenten op orde te hebben en - indien nodig - andere hulpverleners (zoals een CJG) in te schakelen. Het is altijd onwenselijk dat een huisuitzetting of energieafsluiting plaatsvindt, maar de risico’s zijn in deze groep groter. Aanwezigheid van inwonende minderjarige kinderen geven een extra urgentie aan de situatie. Het wordt dan ook niet raadzaam geacht om de toegang te beperken voor gezinnen met minderjarige kinderen. Indien nodig (wanneer hulpverlening langer duurt) krijgen gezinnen met minderjarige kinderen voorrang bij de hulpverlening. Kinderen mogen niet de dupe worden en moeten kunnen deelnemen aan de maatschappij. Met de voorgenoemde voorstellen wordt de toegang tot schuldhulpverlening ingeperkt en de verantwoordelijkheid voor het eigen gedrag voor betrokken personen vergroot. Noodhulp De GKB wordt soms geconfronteerd met schrijnende situaties, waarvoor binnen de huidige regelingen (ook ISD) geen oplossing kan worden geboden. De achtergronden kunnen zeer divers zijn. Het gaat om acute situaties, waarin een bedreiging optreedt voor de eerste levensbehoeften en woonruimte. Vaak betreft het situaties waarin betrokkene terecht is gekomen door externe factoren of waarin betrokkene bijvoorbeeld door psychische problemen niet tijdig/adequaat heeft kunnen reageren. Om in deze situaties snel te kunnen reageren heeft het college in 2010 besloten om voor de inwoners van Aa en Hunze een noodfonds in te voeren waaruit de eerste nood kan worden gelenigd. De GKB neemt dan met de gemeente contact op waarna snel kan worden gereageerd. In principe worden vergoedingen uit het noodfonds verstrekt als lening. Mocht binnen redelijke termijn betrokkene niet terug kunnen betalen, dan kunnen GKB en gemeente in overleg besluiten de lening niet terug te vorderen. Tot op heden is het gebruik van het noodfonds minimaal.
- 12 -
5.4
Preventie, vroegsignalering, nazorg
Preventie Preventie en nazorg richt zich op het voorkomen dat inwoners (opnieuw) problematische schulden krijgen. De dienstverlening van de GKB is er mede op gericht te voorkomen dat mensen opnieuw in de schulden komen. Daarnaast zijn er in Aa en Hunze activiteiten gericht op preventie. Zo ontvangt Humanitas een subsidie om onder meer het project Thuisadministratie uit te voeren. Vrijwilligers van dit project helpen mensen om hun (financiële) administratie op orde te krijgen en te houden. Vaak worden deze vrijwilligers ook door de GKB ingeschakeld waarbij voorkomen wordt dat er een formeel schuldhulpverleningstraject wordt opgezet. Ook wordt door de GKB de budgetcursus “Weet wat u besteedt” aangeboden. Deze cursus wordt uitgevoerd in opdracht van de gemeente Aa en Hunze en is geheel kosteloos. Het doel van de cursus is om mensen inzicht te geven in de inkomsten en uitgaven. In de cursus wordt onder andere aandacht besteed aan hoe men belangrijke papieren kan ordenen, van welke voorzieningen en regelingen gebruik kan worden gemaakt, hoe kan worden omgegaan met instanties en hoe een maandbegroting bij kan worden gehouden. Schuldpreventie is een mix van maatregelen en activiteiten die gericht is op gedrag: het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid en op het behouden of vergroten van de financiële zelfredzaamheid. Opvoeding en onderwijs dragen bij aan het zich verantwoordelijk voelen voor je schulden en voor het gedrag dat ten grondslag ligt aan het ontstaan ervan. Het is dan ook van belang dat de jeugd in een zo vroeg mogelijk stadium leert om te gaan met geld. Het ligt voor de hand in te zetten op preventiemaatregelen in het onderwijs aan de jeugd. Om mensen die in een uitkeringssituatie geraken goed te informeren is in samenwerking met de GKB binnen Werkplein Baanzicht het €uropunt opgezet. Dit is een plek waar inwoners van de gemeenten Aa en Hunze, Assen en Tynaarlo terecht kunnen met al hun vragen op financieel gebied. Het zal dan met name gaan om algemeen budgetadvies. Indien nodig wordt verwezen naar de juiste instanties. Vroegsignalering Als er in een vroegtijdig stadium een signaal komt kan een problematische schuldsituatie mogelijk worden voorkomen. Vroegsignalering werkt als het netwerk op orde is en er eventuele afspraken zijn gemaakt over hoe er wordt omgegaan met signalen. Het OGGz- netwerk vervult hierbij al een rol. Zoals beschreven, is de opzet om dit te betrekken bij de opzet en de organisatie van de beoogde toegang tot het sociaal domein door de samenwerking van organisaties. Nazorg Door te investeren in nazorg voorkom je terugval en ook recidive. Ook hier geldt dat de mate waarin de schuldenaar wil meewerken aan het veranderen van zijn gedrag, het succes mede bepaalt. Resumerend: de gemeente zet in op drie fasen in de schuldhulpverlening: - de fase voordat de schuldenaar aanklopt bij de gemeente (preventie, vroegsignalering); - de fase dat de schuldenaar geholpen wordt en een traject doorloopt (ketensamenwerking), - de fase nadat de schuldenaar is geholpen (nazorg).
5.5
Intake
Tijdens de intake van de GKB wordt de financiële situatie van de persoon/ het gezin in kaart gebracht. Daarna wordt samen met de persoon bepaald wat de beste oplossing is voor de schulden. Deze gesprekken vinden op afspraak plaats bij de GKB te Assen of in het gemeentehuis te Gieten. Om te sturen op gedrag moeten we meer van de klant weten. Een bredere intake is noodzakelijk. De intake moet zicht geven op de zelfredzaamheid van de schuldenaar of er een achterliggende problematiek is, het verantwoordelijkheidsgevoel (normbesef) en motivatie van de schuldenaar. De toegang tot de schuldhulpverlening zal dan ook worden betrokken bij de te organiseren toegang tot het sociaal domein in de gemeente. Daarbij vindt er een bredere intake plaats. De gemeente wil daarbij de samenwerking in het netwerk met professionele- en vrijwilligersorganisaties bevorderen. De GKB wordt actief bij dit proces betrokken. - 13 -
De GKB heeft het idee opgevat om de intakegesprekken daar waar mogelijk en verantwoord via een huisbezoek te gaan doen. Vanaf januari 2013 is met deze werkwijze gestart in gemeenten met minder dan 25.000 inwoners, waaronder de gemeente Aa en Hunze. Daarna wordt deze werkwijze ook in de grotere gemeenten geïmplementeerd. Het college zal hierover ook nader in gesprek gaan met de GKB om te komen tot een goede samenwerking in samenhang met het beleidsvoornemen om een integrale toegang tot het sociaal domein in te zetten.
- 14 -
6 Algemene wet bestuursrecht en schuldhulpverlening Met de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening is schuldhulpverlening een wettelijke taak van gemeenten geworden. Een belangrijk juridisch gevolg is dat de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. Schuldhulpverlening was voorheen een privaatrechtelijke aangelegenheid. Contracten werden gesloten tussen de schuldenaar en de schuldeiser en/of de GKB. Het besluit op een verzoek wordt door de GKB in een beschikking aan de schuldenaar meegedeeld. Tegen dat besluit is voortaan bezwaar, en in tweede instantie, beroep mogelijk. Het besluit moet binnen 8 weken na ontvangst van het verzoek worden genomen. Wanneer dat niet lukt kan de verzoeker een beroep doen op de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen. De gemeente is dan, na ingebrekestelling binnen twee weken nog niet is beslist, een dwangsom verschuldigd. Omdat specifieke rechtspraak nog ontbreekt, is de reikwijdte van de Awb voor de besluitvorming op grond van de Wgs nog onzeker. Er zijn mogelijk meer besluiten voor bezwaar en beroep vatbaar naast het besluit op een verzoek om toegelaten te worden voor een traject. Om een uniforme behandeling van de bezwaarschriften te borgen wordt aangesloten bij de Algemene commissie bezwaarschriften. De werkwijze van de GKB wordt daarop aangepast. De interne klachtprocedure bij de GKB blijft bestaan voor ontevredenheid over zaken waarvoor geen bezwaar en beroep openstaat. Wachttijden, spoedeisende hulp Hoe langer men moet wachten des te groter worden doorgaans de problemen voor de schuldenaar. Aa en Hunze streeft dan ook een zo kort mogelijke wachttijd na. In ieder geval worden de wettelijk verplichte maximum wachttijden gehaald. De tijd tussen het moment waarop een verzoek is ontvangen en het moment dat de intake plaatsvindt mag o.g.v. de Wgs maximaal 4 weken duren. Een uitzondering geldt voor spoedeisende hulp (vaak in het geval van huisuitzetting of afsluiting van energie en water). De beslissingstermijn is dan maximaal 3 dagen. Mandatering Het college is bevoegd te beslissen op een verzoek om toegelaten te worden tot de schuldhulpverlening. In de praktijk behandelt de GKB deze verzoeken. Wij hebben deze bevoegdheid gemandateerd aan de directeur van de GKB. Bij bezwaar- en beroepsprocedures zal de GKB het bestreden besluit verdedigen.
- 15 -
7 Middelen en kwantitatieve informatie 7.1
Middelen
De middelen voor schuldhulpverlening bestaan uit (een deel van) de uitkering van het rijk aan het gemeentefonds. De uitkering aan het gemeentefonds is niet vormgegeven in een zogenaamde doeluitkering en de gemeente is daarom vrij om zelf te bepalen welke gelden beschikbaar worden gesteld aan schuldhulpverlening. I Totaal budget Budget Incidenteel Totaal Werkelijke schuldgemeentebegroting begroot beschikbaar uitgaven hulpverlening extra budget 2013 171.647 100.000 271.647 nog niet bekend. 2012 168.040 85.000 253.040 253.493 2011 102.000 83.500 185.500 192.898 euro 2012 2013 2014 2 In de begroting van 2013 is bij de berekeningen uitgegaan van de gerealiseerde aantallen 2012. Aan deze aantallen 2012 is geen stijging of daling toegevoegd. Aa Hunze zal in de loop van 2013 het beleidsplan en beleidsregels schuldhulpverlening vaststellen. In deze begroting is de doorwerking van deze beleidsregels niet meegerekend. Enerzijds omdat de beleidsregels nog niet definitief zijn vastgesteld anderzijds zal vanwege de ingangsdatum het financiële effect gering zijn. In de begroting zijn de totale kosten van de schuldhulpverlening opgenomen, hieronder vallen de subsidies welke worden verstrekt ten behoeve van de dienstverlening door de GKB, Humanitas en ten behoeve van de budgetcursus van de GKB.
7.2
Kwantitatieve informatie Schuldhulpverlening
De volgende overzichten geven meer inzicht in het gebruik van de schuldhulpverlening en de kosten hiervan. De informatie is gebaseerd op een selectie van de belangrijkste gegevens uit de jaarverslagen van de GKB en de marap-rapportages.
Crisisinterventie In 2012 was gemiddeld in 22,5% van de aanvragen sprake van een crisissituatie. Dit is het geval als er sprake is van een dreigende ontruiming of afsluiting van gas, elektra of water. De crisis wordt in de meerderheid van de gevallen minnelijk opgelost. Ten opzichte van 2011 is een stijging te zien in het aantal aanvragen en daadwerkelijke crisisinterventies. De economische crisis kan hiervan oorzaak zijn.
Crisisinterventie 2012 2011
Aanvragen 138 92
Crisisinterventie 31 23
Crisis wettelijk opgelost 2 3
Crisis minnelijk opgelost 29 20
Intakes en wachttijd Tijdens de intake kijkt de GKB naar het budget van de klant. Zo mogelijk wordt doorverwezen naar andere organisaties. Het resultaat van de intake is een persoonlijk plan van aanpak en een concreet hulpaanbod. In 2013 wil de GKB de uitval beperken bij het intakegesprek door inzet van huisbezoeken. In 2012 is een stijging van het aantal intakes te zien. De gemiddelde wachttijd is gelijk gebleven.
- 16 -
Intakes en wachttijd 2013 t/m april 2012 2011
Niet verschenen
Intakes 38 138 92
Gem. wachttijd in weken
13 (9%) 22 (19%)
Werkelijke Kosten 9.607,92 34.097,04 21.189,44
4 4
Prognose over 2013 (ongewijzigd beleid) 28.823,76 n.v.t. n.v.t.
Budgetbeheer en beschermingsbewind De GKB beheert het huishoudbudget met behulp van budgetbeheer of beschermingsbewind. Bij de aanvang van het jaar 2013 is een daling in het aantal actieve budgetbeheertrajecten te zien en een toename in het aantal afgesloten trajecten in 2012. Echter is bij aanvang van het jaar 2013 een stijging te zien in de trajecten voor beschermingsbewind. Aantal actieve BBRT aanvang jaar 122 138 135
Budgetbeheer 2013 t/m april 2012 2011
Beschermingsbewind 2013 t/m april 2012 2011
Aantal BBRT geopend 14 48 52
Actieve OBS aanvang jaar 16 10 9
OBS gestart 1 6 2
Aantal BBRT gesloten 18 64 49
OBS afgesloten 0 0 1
Kosten
Prognose over 2013 (ongewijzigd beleid)
8.848,42 82.146,12 77.726,25
77.107,66 n.v.t. n.v.t.
Kosten 9.194,09 25.191,30 13.697,96
Prognose over 2013 ongewijzigd beleid. 26.965,21 n.v.t. n.v.t.
Gemiddeld aantal schuldeisers en schuldbedrag. In de gemeente is het gemiddeld aantal schuldeisers en het gemiddelde schuldbedrag licht gedaald in 2012. Gemiddeld aantal schuldeisers en schuldbedrag 2012 2011
Gem. aantal Schuldeisers 10 12
Gem. schuldbedrag € 27.369,€ 33.000,-
Resultaten schuldregeling In 2012 is ten aanzien van het treffen van een schuldregeling is een stijging te zien in het aantal nieuwe trajecten en het aantal afgehandelde trajecten.
Resultaten schuldregeling 2013 t/m april 2012 2011
Nieuwe trajecten 29 100 76
Afgehandeld
Totaal geslaagd
Afgewezen
108 87
54 (50%) 40 (46%)
54 (50%) 47 (54%)
- 17 -
Kosten 22.645,52 76.310,00 54.061,84
Prognose over 2013 (ongewijzigd beleid) 67.936,56 n.v.t. n.v.t.
