Rekenkameronderzoek kwaliteit begroting

   

Rekenkameronderzoek kwaliteit begroting  gemeenten 

Elburg, Nunspeet, Oldebroek, Putten       

 

 

 

 

 

 

 

Gemeente Oldebroek 

               

Rekenkamercommissies Elburg, Nunspeet, Oldebroek, Putten  21 december ’11  

                Rekenkameronderzoek kwaliteit begroting 

PUTTEN                  Rekenkamercommissies Elburg, Nunspeet, Oldebroek, Putten  22 november ’11  

  1 

Inhoud    1.

Opzet onderzoek ............................................................................................................................ 3

2.

Het proces....................................................................................................................................... 4

3.

Het bezuinigingspakket................................................................................................................... 8

4.

De realisatie .................................................................................................................................... 9

5.

De kwaliteit van de begroting....................................................................................................... 11

6.

Beelden uit gesprekken ................................................................................................................ 13

7.

Bijeenkomst met raadsleden........................................................................................................ 14

8.

Punten om bij stil te staan............................................................................................................ 16

9.

Rode draad uit de rapporten per gemeente ................................................................................ 18

10.

Bestuurlijke reactie...................................................................................................................... 20

11.

Nawoord rekenkamercommissie................................................................................................. 24

Bijlage 1 Opzet en normenkader........................................................................................................... 25 Bijlage 2 Vragen aan raadsleden ........................................................................................................... 28

  2 

 

1.  Opzet onderzoek    Het doel van ons onderzoek is inzicht krijgen in:  •

De kwaliteit van de informatie die de raad krijgt om zijn budgetrecht in te vullen: is deze  voldoende en juist met het oog op een goede invulling van het budgetrecht ?;  • De kwaliteit van het eindproduct van het begrotingsproces, de begroting : voldoet deze als   instrument om het budgetrecht in te  vullen ?    Omdat dit thema voor de komende jaren van zeer groot belang is  richten wij ons in het  bijzonder op   bezuinigingsvoorstellen.   Om tot onderbouwde verbetersuggesties te komen hebben we ook onderzocht hoe de  begrotingsstukken tot stand komen.   Voor onderbouwing van de opzet van ons onderzoek verwijzen wij naar de bijlage 1, waarin wij ons  normenkader beschrijven. Dit kader was onze leidraad. Aan de andere kant beoogden wij een kort  onderzoek, zodat niet alle vragen diepgaand aan de orde konden komen. Ook hebben we bewust een  aantal onderwerpen buiten beschouwing gelaten. Dit betreft:   • De betrouwbaarheid van de informatie die in de begroting wordt gegeven over de financiële  situatie en de risico’s;  • De berekening van de omvang van de te bezuinigen bedragen in relatie tot de financiële positie en  de risico’s.     Bij het beoordelen van de kwaliteit van de begroting hebben we gekeken naar het inleidende  hoofdstuk, de uiteenzetting van de financiële situatie, enkele programma’s, de paragraaf  bedrijfsvoering en informatie over investeringen.  Onze onderzoeksactiviteiten bestonden uit dossierstudie en het voeren van gesprekken. Tevens  hebben wij een korte enquête onder raadsleden uitgevoerd, waarvan de uitkomsten met de  respondenten besproken zijn.   Gegeven het doel van ons onderzoek hebben wij vooral geprobeerd nuttige informatie te verzamelen  en vragen te stellen die tot leren en verbeteren kunnen leiden. Wij eindigen dan ook niet met  “conclusies”, maar met “punten om bij stil te staan”.   Wij willen hier graag vermelden dat wij de open sfeer waarin de gesprekken plaatsvonden zeer  hebben  gewaardeerd.   

  3 

 

2.  Het proces    Wij beschrijven in dit hoofdstuk  het verloop van het bezuinigingsproces en de wijze waarop dit  proces is georganiseerd.    Aanloop  In november 2008 heeft de raad besloten om van de algemene uitkering uit het  gemeentefonds een  bedrag van € 200.000 in reserve te houden.  Dit gebeurde met  het oog op onzekere economische  omstandigheden. Begin 2009 volgden enkele crisismaatregelen:  • Sneller bezuinigen;  • Omlaag brengen raming bouwleges;  • Procedures voor gemeentelijke investeringen versnellen;  • Stimuleren van investeringen door derden.     In de kadernota 2010‐2013 1  kondigt het college aan, dat vanaf 2011 fors bezuinigd zal moeten  worden. Naar schatting zal een verlaging van het gemeentefonds met 1% voor de gemeente Putten  een daling van de inkomsten  met € 170.000 betekenen. Er wordt gemeld dat de uitvoering van de  crisismaatregelen wordt voorbereid. Tevens is te lezen dat voorshands niet wordt gedacht aan  bezuinigingen op het terrein van onderhoudsuitgaven, personeel en organisatie.   Eerste stap in begroting 2010  De raad stelt in zijn vergadering van 3 juni 2009 toch de vraag aan de orde om 3 % op personeel te  bezuinigen. Het College wees er toen op dat in 2005  is besloten om op personeel € 800.000 te  bezuinigen. Nog meer bezuinigen dan dit bedrag zou ten koste gaan van de dienstverlening aan de  burger en het implementeren van nieuwe voorzieningen.   De raad vroeg het college om voor de vergadering van 9 juli 2009  met een vervolg op de kadernota  te komen waarin ombuigingsvoorstellen worden gedaan. Het college heeft aan deze oproep gehoor  gegeven. In een notitie van 1 juli 2009 formuleert het een gecombineerd dekkings‐ en  ombuigingsvoorstel oplopend van € 0,7  miljoen voor 2010 (de eerste jaarschijf van de  meerjarenraming) tot € 1,2 ml. voor 2013 (de laatste jaarschijf). De raad wordt uitgenodigd om mee  te denken over nieuwe kaders.    In de raadsvergadering van 9 juli 2009 wordt het  college gecomplimenteerd voor de snelle actie. De  conclusie is dat de voorstellen van het college en de opvattingen van de raad daarbij voldoende zijn   om als kader  te kunnen dienen voor de samenstelling van de begroting 2010.   In de begroting 2010 zijn de voorstellen van juli 2009 met enkele aanpassingen overgenomen. De  eerste jaarschijf (2010)  komt uit op een bezuiniging  van 0,8 miljoen, de laatste (2014) op € 1,3                                                                1

 Vastgesteld in raadvergadering 3 juni 2009. 

 

  4 

miljoen. In de toelichting stelt het college dat een ingreep in de personeelsformatie helaas toch  onontkoombaar is, ondanks eerdere opmerkingen daarover. De realisatie van het opgevoerde  bedrag zal moeten plaatsvinden door het niet invullen van vacatures, het verschuiven en combineren  van taken, verdergaande automatisering e.d.   De maatregelen van de begroting 2010 resulteren voor de periode 2010‐ 2012 in incidentele  overschotten tot een bedrag van in totaal € 1,3  miljoen, die benut kunnen worden voor extra  afschrijvingen op investeringen 2  .   De hoofdmoot in de begroting 2011  Begin 2010 is een startnotitie opgesteld waarin een aantal bezuinigscenario’s werd opgenomen voor  de periode 2011‐ 2016. Op basis daarvan is vervolgens een kernteam bezuinigingen in het leven  geroepen. Dit team heeft in de organisatie de opdracht uitgezet om per afdeling met  voorstellen te  komen, die in totaal 20 % bezuiniging opleveren. De  vraag was: wat gebeurt er als we 20 % moeten  inleveren. In het team hebben zitting  het hoofd bedrijfsvoering, het hoofd financiën, de controller en  een financieel adviseur. De lijst met voorstellen van de organisatie is verdeeld in: mogelijk, minder  wenselijk en niet acceptabel.   Uit de interne stukken van het kernteam blijkt dat op ambtelijk niveau in april 2010 mogelijkheden  zijn geïnventariseerd tot een bedrag van  € 3 miljoen. Dat was aanzienlijk meer dan het op dat  moment volgens schattingen nodig zou zijn.  Voor deze aanpak is gekozen op basis van de volgende  overwegingen:   • Er moet rekening worden gehouden met de wens van de raad om keuzes te maken;  • Er moet ruimte zijn voor nieuwe beleidsvoorstellen vanuit het coalitieakkoord;  • Er moet ruimte zijn in verband met  mogelijke tegenvallers en eventueel noodzakelijke extra  bezuinigingen.     Aan het bedrag van € 3,0 miljoen van mogelijke bezuinigingen,  is nog in totaal tot € 0,5 miljoen aan  “minder wenselijk” toegevoegd,  alsmede tot € 0,25 miljoen aan “niet‐acceptabel”. Het college heeft  deze voorstellen onder dankzegging aan de ambtelijke organisatie voor kennisgeving aangenomen.    De lijst is ingebracht in de coalitieonderhandelingen. Hieruit resulteerde een bezuinigingsopdracht in  het coalitieakkoord, die oploopt naar € 2 miljoen in 2014.  Verder is in het coalitieakkoord  vastgelegd:  • • • •

Samenwerking met inwoners neemt een zeer prominente plaats in;  Niet bezuinigen op onderhoudsbudgetten wegen en groen (met verstand bezuinigen);  Voorlopig een streep door grote dure projecten (MFC en rondwegen);  OZB niet  omhoog, behalve als er meer dan 2 miljoen bezuinigd moet worden.  

Vervolg  In de kadernota 2011 ‐2014  is uitgegaan van de bezuinigingsopdracht van het coalitieakkoord. De  raad wordt uitgenodigd zijn visie te geven over de beleidsontwikkelingen en waar mogelijk zijn                                                               2

  Notitie ten behoeve van raadsvergadering van 9 juli 2009, agendapunt 9.  

 

  5 

doelen Smart te formuleren. De nota is op 25 mei 2010 behandeld in de commissie middelen waarna  een herziene versie op  17 juni daaropvolgend werd aangenomen door de raad.   In de kadernota  2011 – 2014 wordt ook al een doorkijk gemaakt naar 2015 en wel  omdat wordt  verwacht dat in dat jaar verdere bezuinigingen nodig zijn. Uitgaande van een pakket aan  bezuinigingen en dekkingsmiddelen dat oploopt tot  2,7 miljoen in  2015, zijn nog incidentele  bijdragen uit de algemene reserve nodig tot een bedrag van in totaal € 0,95 miljoen om de begroting  vanaf 2013 tot en met  2015  sluitend te krijgen.  De  voorstellen van de kadernota zijn in de raad  aangenomen, waarna verwerking volgde in de begroting 2011.   In de begroting 2011 zijn de “minder wenselijke” en “niet acceptabele” bezuinigingsvoorstellen niet  verwerkt. Het college houdt deze achter de hand voor verdere bezuinigingen. Daarnaast houdt het   college de algemene reserve achter de hand om lastenverzwaring en verdere bezuiniging te  voorkomen. Het college wijst er wel op dat dit op enig moment niet meer zal kunnen.    De kadernota 2012 ‐2015   vermeldt dat de daling van de uitkering uit het gemeentefonds lager uit  lijkt te vallen. Aan de  andere kant hangt er  nog een aantal zaken boven de markt. Daarom wil het   college vasthouden aan het bezuinigingspakket van de begroting 2011.  In het coalitieakkoord is  afgesproken, bij een positieve begrotingsuitkomst de ene helft daarvan toe  te voegen aan de  algemene reserve en de  andere helft in te zetten  voor nieuw beleid. Het college heeft in de  kadernota voorgesteld het akkoord  op dit onderdeel aan te passen en een eventueel  begrotingsoverschot toe te voegen aan de algemene reserve. De raad is hiermee akkoord gegaan.   In de begroting 2012 is te zien dat de bezuinigingsopdracht voor 2011 geheel is gerealiseerd. Er  worden geen verdere bezuinigingsvoorstellen gedaan. In dit verband verdient vermelding dat de raad  maandelijks het Meerjarenperspectief Putten ontvangt, zodat deze de mogelijkheid heeft negatieve  ontwikkelingen in de meerjarenraming tijdig bij te stellen en een aangepast beleid te voeren.   De organisatie van het proces   Er is aan het begin van het bezuinigingsproces niet expliciet over een rolverdeling gesproken tussen  college, MT en kernteam. Voorafgaande aan de werkzaamheden van het kernteam is er wel een  opdrachtformulering samengesteld voor het kernteam.  Daarnaast zijn binnen het kernteam  werkafspraken gemaakt. De wethouder Financiën schuift af en toe aan. Het is duidelijk dat een  opdracht gerealiseerd moet worden. In de gesprekken is onderstreept dat de lijnen in Putten kort  zijn, waardoor snel handelen mogelijk is. In 2010 is de hoofdmoot op tafel gebracht. De uitkomsten  van deze operatie zijn verwerkt in de programmabegroting 2011‐2014. De begroting van 2012  is  redelijk eenvoudig tot stand gekomen. Omdat in 2010 is ingezet op 20 % bezuiniging valt het  voor  2012 mee. Het Rijk is immers van de 20 % afgestapt.   Voor de indiening van bezuinigingsvoorstellen door de afdelingen aan het kernteam zijn formulieren  ontworpen. Deze aangeleverde informatie is op de gebruikelijke wijze door de afdeling financiën  getoetst aan wettelijke regels en interne spelregels. In het kader van de bezuinigingen zijn geen  specifieke toetsingskaders vastgesteld. De bevindingen van de toetsen zijn niet afzonderlijk  vastgelegd.   Het vooraf in beeld brengen van effecten van bezuinigingen is naar  ons werd meegedeeld lastig  geweest. De daarover in de formulieren gestelde vraag leverde niet altijd even goede informatie op, 

  6 

maar dat wordt als onvermijdelijk beschouwd. Er zijn door het kernteam vooraf geen handreikingen  meegegeven die bij het bedenken van effecten zouden kunnen helpen.    In de gesprekken die we voerden hebben we specifiek gevraagd naar de onderbouwingen van  de  bezuinigingen op personeel. Het bleek dat wordt ingezet op het natuurlijk verloop. Er is een  geconditioneerde vacaturestop (niet  invullen, tenzij), waarbij naar creatieve oplossingen wordt  gezocht. Op de momenten dat zich een mutatie voordoet wordt  bekeken of de gevolgen van  personele maatregelen in beeld zijn. Gevolgen voor de langere termijn zijn niet in kaart gebracht. De  aanname is dat men de problemen de baas kan.     Tot slot maken we  nog een opmerking over het betrekken van de burgers bij de bezuinigingen.  Hiertoe bestond zoals ons werd meegedeeld tot nu toe  weinig noodzaak, omdat er nog nauwelijks  sprake  was van gevolgen voor de dienstverlening en het voorzieningenniveau. Vooruitlopend op  eventuele toekomstige ontwikkelingen wordt   in  subsidiebeschikkingen inmiddels  op de  mogelijkheid van bezuinigingen in 2013 en 2014 gewezen.    

  7 

 

3.  Het bezuinigingspakket    We beschrijven in dit hoofdstuk de samenstelling van het bezuinigingspakket.   Lucht uit de begroting  In  het gecombineerde pakket van dekkingsvoorstellen en ombuigingen dat het  College in juli 2009  aan de raad heeft voorgelegd zijn belastingmaatregelen opgenomen tot een bedrag van € 70.000. Dit  betreft hogere inkomsten. Daarnaast wordt verlaging van uitgaven voorgesteld van in totaal  ruim €  1,1 miljoen , verdeeld naar verlaging van exploitatie‐uitgaven (€ 663.000) en overige  beleidsmaatregelen ( € 464.000) 3   Tot de voorstellen behoort een verlaging van de personele  uitgaven van € 200.000 ( deze is in de begroting omschreven als  “vacatures” personeel).  In de  gesprekken die wij voerden werd uiteengezet dat de voorstellen van 2009 vooral te maken hadden  met  “lucht”, die nog in de begroting zat. Dit betrof bijvoorbeeld de Wet Maatschappelijke  Ondersteuning 4 .  Omdat het vooral om opschonen van de begroting ging, was het moeilijk om  dekkingsvoorstellen en “echte” bezuinigingen van elkaar te onderscheiden.   Concretisering coalitieakkoord  Het pakket dat met de begroting  2011 werd vastgesteld  bevat opnieuw een post voor personeel,  ditmaal tot een bedrag van  € 250.000.  Daaraan is toegevoegd een post van €  200.000  als  taakstelling efficiencywinst. Verder blijkt uit het pakket van 2011 dat voor de jaren 2013 en 2014  resp. € 0,3  en € 0,7  miljoen uit de algemene reserve wordt ingezet om een resterend tekort af te  dekken. In toelichting staat dat op langere termijn structurele maatregelen genomen moeten  worden om de begroting structureel in evenwicht te brengen, tenzij de economische groei voor de  gemeente tot voldoende meevallers leidt.    Andere omvangrijke posten uit het pakket van 2011 zijn 5 :  • Andere invulling MFC: € 500.000  • Versobering subsidiebeleid: € 150.000  • Gezamenlijke inkoop: € 150.000    De raad  heeft aan de accountant een second opinion over het bezuinigingspakket 2011 gevraagd. De  accountant merkt op dat er weinig bezuinigingen zijn die consequenties hebben voor de  beleidsinhoud. Er worden aanzienlijke voorstellen gedaan tot bezuiniging op personeel en  bedrijfsvoering. Hierop aansluitend doet hij een aantal suggesties  voor inhoudelijke bezuinigingen.                                                                 3

 Dit betreft de bedragen van het laatste jaar van de meerjarenraming. 

4

 In de begroting was een bedrag opgenomen dat overeenstemt met de desbetreffende berekeningsgrondslag  in de algemene uitkering uit het gemeentefonds, terwijl daarvan in de praktijk aan het eind van het jaar geld  overbleef.  

5

 Dit betreft het laatste jaar van de meerjarenbegroting. 

  8 

 

4.  De realisatie     Realisatie in geld  In de begroting 2012 is een  overzicht opgenomen van nog te realiseren bezuinigingen uit het pakket  van 2011. De rest van dit pakket is afgeboekt op de desbetreffende budgetten voor 2011 en komt   derhalve tot uitdrukking in een lager bedrag voor bestaand beleid 2012. Het blijkt dat de taakstelling  voor personeel en efficiency voor een groot deel is ingevuld (er resteert in 2012 een bedrag van   € 16.000, oplopend naar € 163.000 in 2015). In totaal, dat wil zeggen voor alle taakstellingen samen  (dus inclusief bijvoorbeeld een taakstelling van € 150.000 voor subsidies) moet voor het jaar 2012  nog tot een bedrag ingevuld worden van € 59.000. Dat bedrag loopt op tot € 459.000 in 2015.  De te bezuinigen posten worden in de begrotingsadministratie als negatieve uitgaaframing geboekt.  Ze vormen dan een taakstellende minpost. Als ze concreet zijn gemaakt worden ze in mindering  gebracht op het desbetreffende budget, waarna aan het eind van de budgetcyclus in de rekening  wordt nagekeken of de verlaging van het budget zijn vertaalslag heeft gekregen in lagere lasten.  Op  deze wijze is in de jaarrekening vastgesteld dat de bezuinigingen van 2010 geheel gerealiseerd zijn.   De komende jaren zal deze procedure worden herhaald. Het kernteam volgt de realisatie van de  bezuinigingen maandelijks. De rapportages die het team maakt zijn beknopt en roepen het beeld op  van een degelijke en zakelijke aanpak. Uit de interne rapportage van augustus 2011 blijkt dat op dat  moment de jaarschijf 2011 volledig is gerealiseerd.   Gevolgen    De gevolgen voor de organisatie van de bezuinigingen op personeel zijn volgens onze  gesprekspartners tot nu toe redelijk beperkt gebleven, waarbij hier en daar wel knelpunten  optreden. Wel werd aangetekend dat bij bezuinigen op personeel de overhead niet in de taakstelling  wordt meegerekend. Omdat daarop niet zo makkelijk te bezuinigen is ( denk bijvoorbeeld aan  huisvesting, bestaat de bezuiniging uitsluitend uit salariskosten, waardoor een opwaartse druk op het  uurtarief ontstaat. Op dit moment kan dit nog wel, maar dat kan een keer  opbreken, zo is de  opvatting.     Over het geheel genomen is het beeld uit de gesprekken dat van de bezuinigingen tot nu toe noch  intern, noch extern grote gevolgen worden verwacht.  Met betrekking tot  het thema “samenwerking”  met andere gemeenten zijn de verwachtingen  bijgesteld. Het zoeken naar samenwerking is begonnen o.m. vanuit bezuinigingsoogmerk, zoals blijkt  uit de toelichting op de te treffen efficiencymaatregelen in de begroting 2011‐2014 (besparing            € 200.000,‐‐ in 2014). Maar de vraag is opgekomen of samenwerking wel goedkoper is, met name  vanwege de eenvoud en de korte lijnen bij eigen uitvoering. In de begroting is “samenwerking”  daarom niet meer apart benoemd maar onder de post “efficiency” opgenomen. Verder bleek dat het  nu nog niet eenvoudig is aan te geven waar nu precies de efficiency winst te halen is.  In feite bestaat  deze winst tot nu toe uit de optelsom van een aantal creatieve oplossingen bij herschikking van  taken. In onze gesprekken is aangegeven dat best meer specifieke aandacht voor efficiency mogelijk  is, maar ook, dat een zekere inefficiency soms onontkoombaar is (het is bijvoorbeeld niet mogelijk    9 

iemand die op een eenmanspost zit voor 0,3 fte naar huis te sturen en schuiven met taken is ook niet  altijd mogelijk).  Aan de andere kant wordt gewezen op het voordeel van een kleine organisatie met  korte lijnen, gekoppeld aan een pragmatische instelling waardoor geen dikke rapporten gemaakt  behoeven te worden. Daaraan werd toegevoegd dat de efficiency van een kleine organisatie moeilijk  te onderbouwen is.     Tenslotte is erop gewezen dat nieuw personeel in principe niet meer bij de gemeente in dienst komt  en  dus niet meer de ambtenarenstatus heeft (de zgn. pay‐roll constructie). Men wordt maximaal  drie maal tijdelijk voor een jaar aangesteld bij een bedrijf waarbij de gemeente inleent, waarna een  vaste aanstelling kan volgen. Argument hierbij is dat zonder problemen afscheid genomen kan  worden van personeel als dat moet, vanwege de bezuinigingen. De vraag werd opgeworpen  of de  gemeente op deze wijze wel de goede mensen kan binnenhalen. Er wordt een gevaar gezien dat deze  werkwijze op den duur tot een zwakkere organisatie leidt.  

  10 

 

5.  De kwaliteit van de begroting  Totaalbeeld  Wij hebben geprobeerd een totaalbeeld te krijgen van de begroting, de kadernota en de vier‐ en  achtmaandsrapportage, inclusief de daaraan gekoppelde stukken. Onze algemene indruk is positief:  de stukken zijn zelfstandig goed toegankelijk en leesbaar, de taal is helder (geen onnodige  vaktermen) en de informatievoorziening is consistent. De financieel technische onderbouwing  getuigt van zorgvuldigheid.  Sterke punten in de opzet van de begroting vinden wij:  • • •

De vermelding in elk programma van ontwikkelingen en knelpunten;  De apart opgenomen beleidsinhoudelijke thema’s die dwars door de begroting heen lopen,  naast de paragrafen;  Het inzicht dat wordt gegeven in de beïnvloedbaarheid van de uitgaven.  

  Wij hebben de begrotingen ingezien voor de jaren 2010, 2011 en 2012.  In elk van deze begrotingen  is een overzicht opgenomen van beïnvloedbare uitgaven, waarin onderscheid wordt gemaakt in  korte termijn, middellange termijn en lange termijn. Ook van kostensoorten, zoals apparaatskosten  en subsidies wordt op deze wijze jaarlijks de beïnvloedbaarheid aangegeven.   Weergave van bezuinigingen  Ons positieve beeld laat onverlet dat het moeite kost om de totstandkoming en de realisatie van de  bezuinigingen aan de hand van de stukken goed te overzien. Dit komt omdat eenmaal gerealiseerde  posten “verdwijnen” in bestaand beleid. Wij denken dat het de afwegingen ten goede komt als in de  volgende begroting een historisch overzicht van het verloop van alle bezuinigingen vanaf 2009 wordt  opgenomen. Inzicht   in eerdere bezuinigingen, inclusief de realisatie daarvan, maakt het in onze  ogen gemakkelijker om nieuwe keuzes te maken. Daarbij is in toenemende mate van belang  dat  diepergaand inzicht wordt gegeven in de gevolgen van de bezuinigingen voor de interne organisatie.  De paragraaf bedrijfsvoering is een geschikte plek om de historie en de verwachte gevolgen van de  bezuinigingen jaarlijks expliciet aan de orde te stellen.   Indicatoren voor doelen en resultaten  In de begroting 2011 is verder vorm gegeven aan de invulling van de programma’s van de  begroting.  Voor een aantal programma’s zijn indicatoren ontwikkeld en er is geprobeerd explicieter aan te  geven “wat we willen bereiken” en “wat we gaan doen”. Dit wordt als een leerproces gezien. In de  begroting 2012 deelt het college mee dat een verdere uitbouw van de duale begroting in verband  met de bezuiniging op personeel geen prioriteit heeft. Wij merken hierbij op dat dit ten tijde van de  voorbereiding van de begroting niet aan de raad is meegedeeld.   Overigens willen we hierbij opmerken dat het opnemen in de programma’s van indicatoren voor  resultaten en effecten alleen maar zin heeft, als zowel de raad als het college en de organisatie  daadwerkelijk met deze informatie iets doen, dat wil zeggen ervan proberen te leren, zodat er beter  gestuurd kan worden. Discussie op bestuurlijk niveau over het nut van indicatoren vindt wel plaats,  maar levert doorgaans weinig op. Helaas is het geen zeldzaamheid in gemeenteland, dat  indicatoren    11 

op het niveau van het bestuur niet worden benut, ondanks dat het belang ervan met regelmaat  wordt onderstreept.    Investeringen  In bijlage 3 bij de begroting is het investeringsplan opgenomen. Dit plan bevat cijfers, die niet verder  worden toegelicht. Vragen die daarbij op komen zijn: wat zeggen deze cijfers, wat zijn de  ontwikkelingen ten opzichte van het  vorig begrotingsjaar, waar zit mogelijk financiële ruimte, in  hoeverre valt er op deze cijfers te sturen, waar zitten risico’s. Het verdient naar onze mening  aanbeveling bij dit soort vragen stil te staan. Wel worden voor nieuwe investeringen boven de €  100.000 aparte voorstellen bij de raad ingediend. Nieuwe investeringen beneden de € 100.000  worden bij het programma toegelicht. Vervangingsinvesteringen worden niet nader toegelicht. 

  12 

 

6.  Beelden uit gesprekken    Wij geven hier nog enkele in onze ogen interessante opmerkingen weer die wij ontlenen aan de  gesprekken die wij voerden:   • De raad nog meer betrekken bij bezuinigingsmaatregelen en keuzes laten maken in de output van  de organisatie.  • Het is de macht die spreekt. Dat maakt het makkelijk. Zaken die eerder moeilijk waren kunnen nu  wel.   • We hadden een zachte lijn die inhield dat het personeel met  voorstellen kon komen en een harde  lijn die inhield dat er geschrapt werd “omdat het moet”.   • Het totale bezuinigingsproces verloopt in rust. Putten hoeft niet rigoureus in te  grijpen.    • Het  was tot nu toe vooral opschonen, schrappen in posten waarop we overhielden   • Op dit moment is een bezuiniging op fte’s in verband met grondbeleid niet  aan de orde.     • Invullen van efficiency taak is lastige zaak.    • Wij denken dat we als gemeente goedkoop kunnen werken omdat we klein zijn  • Samenwerking moet gebeuren tussen partijen waar het goed loopt, met als doel nog beter te  gaan werken. Bezuinigen als doel van samenwerking gaat niet lukken  • Ambtenaren moeten dynamischer worden, leren meer uit de markt te halen.  • Er is niet al te veel tijd beschikbaar om in de begroting betere indicatoren op te nemen voor  resultaten en effecten.   

  13 

 

7.  Bijeenkomst met raadsleden     Wij hebben een korte enquête onder raadsleden uitgezet, met als doel te weten te komen hoe  raadsleden denken over de informatie die zij krijgen in het kader van de budgetcyclus. De enquête  omvat 11 stellingen, die alle positief zijn geformuleerd, bijvoorbeeld: de  bezuinigingsvoorstellen die  het college aan ons heeft voorgelegd zijn goed onderbouwd. De stellingen zijn toegespitst op de  bezuinigingen 6 . Er konden vier reacties  worden gegeven: zeer oneens, oneens, eens en zeer eens.   Totaalbeeld  Wij hebben vijf ingevulde enquêtes terugontvangen. Als aan de uitkomsten een cijfer wordt  toegekend van 1 (zeer oneens) tot 4 (zeer eens) resulteert een totaalwaardering van 2,6. Aan de  volgende vragen zijn de drie hoogste waarderingen toegekend:  • In de begroting wordt goed uitgelegd hoe de gemeente er financieel voor staat (2,8);  • Het College heeft ons op tijd bij het bezuinigingsproces betrokken (2,8);  • Over mijn eigen rol in het bezuinigingsproces ben ik tevreden (2,8).    De drie laagste waarderingen werden toegekend aan de stellingen:     • Over de feitelijke realisatie van de bezuinigingen krijg ik in de begrotingsstukken voldoende  informatie (2,3);  • De voorstellen voor nieuw beleid die het college in de voorjaarsnota en/of begroting opneemt zijn  goed onderbouwd (2,5);  • De gevolgen van de bezuinigingen voor het functioneren van de ambtelijke organisatie zijn door  het college van tevoren goed uiteengezet (2,5).  Suggesties  Aan de enquête was de mogelijkheid gekoppeld om verbetersuggesties te doen. De suggestie is  gedaan om van de begroting een leesbare populaire versie uit te geven. Verder is  opgemerkt dat het  lastig is om het formulier in te vullen omdat de bezuinigingstaakstelling tijdens het formatieproces  is  ingevuld. De opzet van de begroting vond deze respondent wat onoverzichtelijk. Een andere  suggestie betreft vroegtijdig en transparant communiceren tussen college en raad. Deze suggestie  werd  gedaan op vanwege de behoefte om meer inzicht te krijgen in de stand van budgetten.     In een bijeenkomst met raadsleden is over de uitkomsten van de enquête van gedachten gewisseld.  Vijf raadsleden/ fractievolgers waren daarbij aanwezig. De volgende opmerkingen kwamen naar   voren:    • Voor niet financieel deskundigen is de uitleg over de financiële situatie moeilijk te volgen; 

                                                             6

 De vragen zijn bijgevoegd als bijlage 2. 

  14 

• Het bezuinigingspakket maakte deel uit van het  college‐akkoord en was dus door de  coalitiepartijen al behoorlijk dichtgetimmerd;  • Enkele jaren geleden is  door het college aangegeven dat de situatie bij de bouwgrondexploitatie  mede de noodzaak van bezuinigingen bepaalt. Deze argumentatie is later verdwenen, maar het is  niet duidelijk waarom. Op dit punt is behoefte aan een betere, meer actieve uitleg over de  financiële positie;  • Wij hebben onvoldoende inzicht in hoogte en uitputting van investeringskredieten;  • Op subsidies wordt  in het kader van de bezuinigingen een generieke korting toegepast, terwijl  aan de andere kant weer extra subsidie wordt toegekend;  • Als er weinig bouwvergunningen worden afgegeven, is er bij dat organisatie‐onderdeel weinig  werk. Het is niet duidelijk hoe in dit soort gevallen binnen de gemeentelijk organisatie wordt  gehandeld. Wordt de organisatie voldoende aan de omvang van het werk aangepast? ;  • Bij sommige bezuinigingen zit een adder onder het gras. Lagere leges voor vergunningen houdt in  dat de gemeente minder kosten gaat maken. Maar dat kan ook betekenen dat de burger zelf  kosten moet maken om zijn aanvraag in te kunnen dienen;  • Er is behoefte aan meer informatie over de feitelijke realisatie van de bezuinigingen.    Aan het eind van de bijeenkomst is nog de vraag gesteld aan welke veranderingen of verbeteringen    het grootste belang werd gehecht. Naar aanleiding daarvan is gewezen op overschrijdingen op  investeringskredieten. Er bestaat behoefte aan afzonderlijke rapportage over grote projecten en aan  overleg op momenten dat er nog iets te beslissen valt. Verder wordt het belangrijk gevonden dat  raadsleden via moderne media in het financiële systeem kunnen kijken.  

  15 

 

8.  Punten om bij stil te staan    Wij vermelden hier een aantal in onze ogen sterke en minder sterke punten die wij in ons onderzoek  tegenkwamen. Vervolgens formuleren wij een aantal punten waarvan wij denken dat het de moeite  waard is om er bij stil te staan. Wij beogen hiermee een bijdragen te leveren aan de optimalisering  van het proces van bezuinigingen en aan de kwaliteit van de begroting.    sterke punten  • Eind 2008‐begin 2009 is snel op de noodzaak tot bezuinigingen gereageerd;  • De bezuinigingsmaatregelen zijn tot stand gekomen op basis van een aantal in het   coalitieakkoord duidelijk geformuleerde beginselen;  • Het door de organisatie samengestelde bezuinigingspakket bood het bestuur ruimte om keuzes te  maken;  • In de begroting is een overzicht opgenomen dat goed inzicht geeft in de beïnvloedbaarheid van de  lasten;  • De raad ontvangt maandelijks een geactualiseerde meerjarenraming;  • De realisatie van de bezuinigingen wordt door de organisatie maandelijks beoordeeld.  minder sterke punten  • In de begroting is nog maar een beperkt aantal indicatoren opgenomen. De relatie tussen  middelen, resultaten en effecten is daarmee  voor de raad nog weinig inzichtelijk. Het college  heeft bij dit onderwerp geen prioriteit gelegd;  • Het  overzicht van investeringen bevat alleen cijfers. Omdat een toelichting ontbreekt heeft deze  bijlage weinig informatieve waarde.   • Het onderscheid tussen bezuinigingsvoorstellen en dekkingsvoorstellen is niet scherp. Omdat  bovendien verhoging van inkomsten als bezuiniging wordt aangemerkt, evenals posten die het  karakter hebben van opschonen van de begroting, is het  moeilijk om inzicht te krijgen in het  geheel van de feitelijke bezuinigingen;  • In de begroting ontbreekt een overzicht dat inzicht geeft in de historie van de bezuinigingen. Een  dergelijk overzicht is voor de raad van belang om het verloop van de bezuinigingen goed te  kunnen volgen.   overwegingen   • Belangrijk is eerst een strategische visie op de bezuinigingen vast te stellen en dit kader  vervolgens te gebruiken bij de uitwerking.  • Blijkbaar levert het tot nu toe niet veel problemen op om tot inlevering van een aantal  formatieplaatsen te komen. Betekent dit dat er zonder bezuinigingsnoodzaak na verloop van tijd  als een soort automatisme een bepaalde overbezetting insluipt ?   • Blijkbaar zit er lucht in de begroting, die het mogelijk maakt “bezuinigingen” door te voeren, die in  feite uitsluitend aanpassingen van ramingen inhouden en geen gevolgen hebben voor de kwaliteit  van de dienstverlening of het  voorzieningenniveau. Betekent dit dat het ook zonder de noodzaak    16 

van een bezuinigingsproces belangrijk is om op gezette tijden de begroting grondig op te  schonen?  • De gevolgen van getroffen maatregelen ter vermindering van de personeelsformatie voor de  langere termijn zijn niet systematisch in beeld.  Hetzelfde geldt voor het besluit om in beginsel  geen vast personeel meer in dienst te nemen. Het lijkt ons van belang de personele gevolgen van  de bezuinigingen scherper in het oog te gaan houden, omdat anders het gevaar aanwezig is dat de  balans tussen taken en capaciteit (kwantitatief en/of kwalitatief) verloren gaat.    • De criteria op grond waarvan bezuinigingen worden getoetst zijn niet zo specifiek geformuleerd  en de overwegingen op grond waarvan voorstellen worden aanvaard, dan wel afgewezen, worden  niet systematisch vastgelegd. Om van bezuinigen te leren is het wellicht zinvol over het  toetsingsproces meer gegevens te registreren;  • Het verdient aanbeveling om de gevolgen van bezuinigingen in de programmasfeer waar het   “grote” onderwerpen betreft centraal te verzamelen en te beoordelen.   • Er is aan het begin van het bezuinigingsproces vrij gemakkelijk verondersteld dat samenwerking  financiële voordelen oplevert. Welke conclusie moet hieruit worden getrokken?  

  17 

9.  Rode draad uit de rapporten per gemeente    De Rekenkamercommissies Elburg, Nunspeet, Oldebroek, Putten hebben de kwaliteit van de  programmabegrotingen onderzocht.  Wij beogen met dit onderzoek inzicht te geven in:  • •

De kwaliteit van de informatie die de raad krijgt om zijn budgetrecht in te vullen: is deze  voldoende en juist met het oog op een goede invulling van het budgetrecht?  De kwaliteit van het eindproduct van het begrotingsproces, de begroting: voldoet deze als  instrument om het budgetrecht in te vullen? 

  Wij hebben in ons onderzoek de bezuinigingen centraal gesteld, omdat dit thema voor de komende  jaren van groot belang is. Wij hebben ons op zowel het proces als de inhoud van de begroting gericht.  Het betreft een kort onderzoek. De onderwerpen die bij de gekozen opzet niet zijn onderzocht, zijn:   • De betrouwbaarheid van de informatie in de begroting over de financiële situatie en de risico’s.  • De berekening van de omvang van de bezuinigingen in relatie tot de financiële positie en de  risico’s.     Voor elk van de vier gemeenten hebben wij een rapport uitgebracht. Door de globale aard van het  onderzoek eindigt elk rapport met “punten om bij stil te staan” en dus niet met ‘harde’ conclusies .    In deze 'rode draad' notitie vatten wij de punten samen die we voor elk van de gemeenten  interessant achten.   Proces  1. Het bezuinigingsproces is in elk van de vier gemeenten voortvarend aangepakt. De lasten en  baten zijn voor 2015 (nagenoeg) in evenwicht gebracht. Tot nu toe heeft dat nog nergens tot  grote problemen geleid. Daar staat tegenover dat in de bezuinigingen nog onzekerheden zitten.  In dat opzicht heeft elke gemeente zijn eigen verhaal .  2. Alle vier gemeenten hebben aan het begin van het bezuinigingsproces uitgangspunten  geformuleerd. Het is over het geheel genomen echter moeilijk om waar te nemen in hoeverre  volgens deze beginselen is gewerkt. Wij adviseren om op gezette tijden expliciet bij de gekozen  uitgangspunten stil te staan.    3. De ene gemeente kiest bij het bezuinigingsproces voor een pragmatische aanpak, in de zin dat  zonder al te veel theorie en procedures op basis van kennis en ervaring de nodige keuzes worden  gemaakt. De andere gemeente kiest voor een meer methodische benadering, in de zin dat  gewerkt wordt op basis van een welomschreven project, met een afgewogen begrippenkader,  uitgeschreven procedures, standaardrapportages en uniforme documentatie. Onze indruk is dat  de noodzaak van een meer methodische benadering groter is naarmate de bezuinigingen meer  ingrijpend worden en de financiële speelruimte krapper is.    4. De realisatie van de bezuinigingen wordt uiteenlopend aangepakt. Wij hebben zowel een  werkwijze van onderaf aangetroffen, met brede betrokkenheid van diverse partijen, als een  werkwijze van bovenaf, met weinig betrokkenheid van anderen.  

  18 

Op dit moment is het nog niet goed mogelijk om te zeggen of de ene aanpak beter is dan de  andere. Het kan zo zijn dat de cultuur van de organisatie bepaalt wat de beste aanpak is.   5. De raad is op diverse wijzen bij het begrotings‐ en bezuinigingsproces betrokken. Per gemeente  worden daar uiteenlopende vormen voor gekozen. Wij geven de raden in overweging op basis  van onze rapporten nader bij hun betrokkenheid stil te staan. Met name is van belang het  antwoord op de vraag: op welke momenten ontvangt de raad welke informatie en welke  beslissingen neemt hij op grond daarvan?  Inhoud  6. Het is werkelijk een heel gepuzzel om de bezuinigingspakketten te overzien en te volgen in de  tijd. De realisatie is beter te volgen als wordt uitgegaan wordt van een vast begrippenkader.  Daarin zouden minstens onderscheiden moeten worden:  “Echte” bezuinigingen op apparaatskosten en programmakosten. Dit zijn bezuinigingen die  daadwerkelijk tot verlaging van uitgaven (lasten) leiden en dus materieel zijn.   “Lucht” in de begroting.   Verhoging van inkomsten. Hoewel deze categorie strikt genomen geen bezuiniging is, komt  het in de praktijk wel voor. Met het oog op een heldere besluitvorming achten wij het van  belang dat verhoging van inkomsten afzonderlijk in beeld wordt gebracht.     7. Naarmate de bezuinigen beter worden gedefinieerd en gepresenteerd, komt de raad sterker in  de positie om afwegingen te maken. In dit verband is het van belang om in de paragraaf  bedrijfsvoering (of in een afzonderlijke paragraaf) zowel de historie van de bezuinigen te  beschrijven, als een vooruitblik te geven op mogelijke toekomstige bezuinigingen. Het is zaak   hierbij ook in te gaan op gevolgen en neveneffecten.   8. Personeelskosten vormen een belangrijke kostenpost, zodat bezuinigingen daarop als  onvermijdelijk worden gezien. Begrijpelijk is dat men op korte termijn gebruik maakt van het  middel van de “vacaturestop”‐ dus het niet vervullen van toevallig ontstane vacatures. Op de  lange termijn is dat echter een risicovolle aanpak, omdat deze onvoldoende rekening houdt met  de te verrichten taken (na bezuinigingskeuzes) en het daarvoor benodigde personeel.    9. In de begroting ontbreekt bij een aantal gemeenten informatie over het regulier beleid. Dit doet  in onze ogen afbreuk aan de integrale afwegingsfunctie van de begroting en staat ook in bredere  zin de uitoefening van het budgetrecht van de raad in de weg. Hetzelfde geldt voor het opnemen  van één bedrag voor alle lasten respectievelijk baten van een programma. Verder tekenen wij  aan dat een begroting de raad weinig sturingsmogelijkheden geeft als wel effecten worden  genoemd, maar niet duidelijk wordt welke prestaties daartoe moeten worden geleverd.  Tenslotte menen wij dat in enkele gevallen een betere toelichting op investeringen kan worden  gegeven.      

  19 

10. 

Bestuurlijke reactie 

  (zie volgende pagina's) 

  20 

gemeente

putten

Rekenkamercommissie Postbus 400 3880 AK PUTTEN

ganknr. 4464 88 24O KvK 08216960

Uw brief van / uw kenmerk

Zaaknummer:

Behandelend ambtenaar

Doorkiesnummer

I

ililt il]l lllll lllll lllll lllll llll llll

*247694*

Afdellng Onderwerp

Geachte heer/mevrouw,

Verzonden

rû

ÛEc

Ûn

Putten, l6 decembet 2011

Onderstaand treft u onze reactie aan met betrekking tot het rapport onderzoek kwaliteit begroting

Puntsgewijs zullen wij ingegaan op punt 8 (punten om bij stilte staan) van uw rapport met name voor wat betreft de minder sterke punten en op de overwegingen van uw rappoft. Minder sterke punten

ln het kader van de bezuinigingen is en wordt nog steeds ingeleverd op het personeel. Gekozen is om de organisatie op dit moment niet verder te belasten met de ontwikkeling van indicatoren. lmmers het gaat niet alleen om de ontwikkeling van indicatoren. Het gevolg is ook dat een en ander systematisch moet worden vastgelegd, bijgehouden en vervolgens ook worden verantwoord. Al met al een taakuitbreiding die voor ons niet de grootste prioriteit heeft, vanwege ontbrekende capaciteit. De constatering klopt dat er weinig toelichting vermeldt staat bij de meerjaren investeringsplanning bij de programma's. De raad heeft in de financiële verordening bepaald hoe met de investeringen wordt omgegaan. Een en ander is toegelicht in de programmabegroting 2012 op

pagina 7. Een verdere verbetering van de informatievoorziening op dit terrein afgestemd op de personele capaciteit zal worden overwogen. Hoewel inkomstenverhogingen, het opschonen van de begroting e.d. opgenomen zijn onder het

dekkingsplan om de programmabegroting sluitend te krijgen onderschrijven wij de stelling niet

dat het lastig zou zijn om inzicht te verkrijgen in het geheel van de feitelijke bezuinigingen. De feitelijke bezuinigingen, zoals bezuinigingen op het personeel, efficiencymaatregelen en inkoop worden nauwlettend door het kernteam bezuinigingen gevolgd en op gezette tijden aan de raad gerapporteerd. Het zou technisch mogelijk zijn om elk jaar opnieuw in de begroting te laten zien wat er in het

verleden is bezuinigd op de in de vorige begrotingen opgenomen posten van het dekkingsplan. B.v. elk jaar opnieuw wordt aangegeven dat er in het verleden bezuinigd is (dan wel ramingen

zijn ingetrokken/verlaagd) op b.v. verharding zandwegen, WMO, nieuwe brandweergarage, MFC, bestemmingsplannen etc. etc. Het vasthouden van dergeltjke informatie is mogelijk maar kan tot meer onduidelijkheden, vragen etc. leiden dan dat het informatief zou zijn. Bij de jaarrekeningen in de verschillende jaren wordt aangegeven dat de voorziene bezuinigingen zijn gerealiseerd (ramingen verlaagd) en daarmee komen ze niet meer terug. Uiteraard

worden bezuinigingsposten die nog niet (volledig)zijn gerealiseerd op de voet gevolgd, zoals bezuinigingen op personeel etc. De raad wordt hierover op gezette tijden bij de kadernota, begroting en jaarrekening geïnformeerd. Overweqinqen Het vaststellen van een strategische visie op de bezuinigingen is wellicht een optie voor een

mogelijke toekomstige bezuinigingsronde. De vraagstelling met betrekking tot het feit dat er zonder bezuinigingsnoodzaak na verloop van

tijd als een soort automatisme er een bepaalde overbezetting insluipt moet ontkennend worden beantwoord. De bezuinigingen op personeel leiden soms tot knelpunten, waarvoor incidenteel een beroep kan worden gedaan op de reserve knelpunten personeel. Aangezien deze reserve inmiddels

volledig is opgesoupeerd zijn er geen mogelijkheden meer om knelpunten snel op te lossen. Daarnaast is het zo dat sommige werkzaamheden niet (meer) of anders worden gedaan en dat soms ook zaken blijven liggen en/of dat met een lager kwaliteitsniveau genoegen wordt genomen. De Rud is hier een mooi voorbeeld van. Bij de Rud wordt volstaan met een lager kwaliteitsniveau dan wettelijk is toegestaan. De risico's en de werkdruk nemen daardoor (onverantwoord) toe in een vergrijzende organisatie. Overigens is uit verschillende onderzoeken gebleken dat wij per '1.000 inwoners een laag aantal fte's hebben. Duidelijk is dat het ook zonder bezuinigingstaakstelling noodzakelijk is kritisch om te gaan met de ramingen in de begrotíng. Het is verstandig regelmatig de ramingen over een periode van bv. 5 jaar te toetsen aan de werkelijke uitgaven over deze 5 jaar. Deze toets heeft er toe geleid dat de ramingen van de exploitatie in 2010 met in totaal een bedrag van € 175.000,- naar beneden zijn bijgesteld zonder dat dit de dienstverlening onder druk zette. Opgemerkt wordt wel dat afgewacht moet worden of toekomstig gezien er nog een voordeel te behalen valt omdat al gedurende enkele jaren de ramingen niet altijd met inflatie worden verhoogd. Op advies van het audit-committee en door de raad geaccordeerd zal er een onderzoek worden uitgevoerd naar het personeelsbestand in relatie tot de kwaliteit van de processen. Uit dit on-

2van3

derzoek zal moeten blijken of de kwaliteit van onze producten nog wel aan redelijke kwaliteitseisen kan voldoen. Wellicht dat uit dit onderzoek ook duidelijk wordt wat de gevolgen op de langere termijn zijn van de vermindering van de personeelsformatie. De registratie van meer gegevens over het bezuinigingsproces vraagt om een verdere opschaling met daaraan verbonden meer personele capaciteit met alle consequenties van dien. "Grote" ondenrverpen waar in Putten op bezuinigd wordt betreft met name het personeel, efficiency en inkoop. Personeel en efficiency liggen in elkaars verlengde en worden qua financiële realisatie nadrukkelijk gevolgd door het kernteam bezuinigingen. De raad wordt hierover regelmatig geïnformeerd zoals hiervoor aangegeven. De effecten van deze bezuinigingstaakstelling worden bij het niet meer invullen van vacatures door de afdelingshoofden in beeld gebracht en betekent inderdaad dat sommige zaken niet meer worden uitgevoerd of in beperkte mate (het hoogst noodzakelijke).. Getracht wordt de dienstverlening naar de burger zoveel mogelijk in stand te houden. Toekomstig gezien valt echter niet uit te sluiten dat ook hier aan getornd gaat worden. De veronderstelling dat samenwerking (schaalvergroting) tot efficiencyvoordelen zou leiden,

naast de andere elementen als minder kwetsbaar en kwaliteitsverbetering, is vanuit bedrijfseconomisch opzicht niet zo vreemd en zuiver rekenkundig zal dat kloppen. Maar als blijkt dat je nu zaken op een te laag kwaliteitsniveau uitvoert en de huidige bezetting minimaal is kan het

omgekeerde etfect zich voordoen. Het kan tot gevolg hebben dat je in een níeuwe organisatie meer fte's nodig hebt om een kwaliteitsverbetering van je producten (Rud) te bereiken en de kwetsbaarheid te verminderen waardoor het omgekeerde effect zich voordoet. Voor meer informatie kunt u contact opnemen met de behandelend ambtenaar

Hoogachtend ers van Putten,

burge

,mr

H. A.

burgemeester

L

3van3

11. 

Nawoord rekenkamercommissie 

  Wij zeggen het college hartelijk dank voor de ontvangen bestuurlijke reactie op ons rapport. Op  enkele punten geeft dit ons aanleiding nog nader te reageren.  Wij vinden het jammer dat het college het opnemen en bijhouden van indicatoren in de begroting in  het licht van de krappe personele formatie geen hoge prioriteit wil geven. Ons inziens wordt hiermee  een mogelijkheid om het budgetrecht van de raad te versterken onbenut gelaten.   Het college deelt onze stelling niet dat het lastig is om inzicht te krijgen in het geheel van de feitelijke  bezuinigingen, dit als gevolg van het niet scherp onderscheiden van bezuinigings‐ en  dekkingsvoorstellen. Wij blijven van mening dat het voor de raad bij het bespreken en vaststellen van  de begroting wel van belang is dat er een helder onderscheid wordt gemaakt tussen ‘lucht’ uit de  begroting halen en bezuinigingsvoorstellen c.q. dekkingsvoorstellen.  Het college is verder voorzichtig met betrekking tot de noodzaak van een strategische visie op de  bezuinigingen. Wij zijn van oordeel dat het opstellen van zo een visie de positie van de raad in zijn  kaderstellende rol versterkt wordt, zeker nu de tijd dat de begroting nog vrij gemakkelijk sluitend kon  worden gemaakt voorbij lijkt te zijn en er dus meer ingrijpende maatregelen nodig zijn.  Verder stipuleert het college in zijn reactie op meerdere plaatsen dat de grenzen van de personele  capaciteit zijn bereikt en dat bij verder vermindering van deze capaciteit er zaken moeten blijven  liggen en/of met een lager kwaliteitsniveau genoegen moet worden genomen. Op zich begrijpen wij  deze reactie, maar het bevreemdt ons nogal dat deze opvatting wordt geïllustreerd met het  voorbeeld van de RUD, waarbij wordt volstaan met een lager kwaliteitsniveau dan wettelijk is  toegestaan.   Tenslotte geven wij de raad in overweging het college te verzoeken om in de aanbiedingsbrief bij de  begroting 2013 concreet aan te geven wat er met de in ons rapport vermelde verbetersuggesties is  gedaan.     

  24 

Bijlage 1 Opzet en normenkader      Ons onderzoek richt zich op de begroting van de gemeenten Elburg, Nunspeet, Oldebroek en Putten.   Hierna geven wij in het kort aan hoe wij ons onderzoek hebben aangepakt en welke normen wij hanteerden.  Onze invalshoek is dat wij met ons onderzoek de raad willen ondersteunen in zijn rol als budgethouder. 

De rol van de raad  De rol van raad als budgethouder houdt in:  • Financieel evenwicht bewaken  • Autoriseren  • Kiezen  • Beheersen uitvoering  • Verantwoording afnemen en dechargeren    De belangrijkste instrumenten van de raad als budgethouder zijn: de begroting en jaarstukken. Deze maken  deel uit van voortschrijdend jaarlijks proces, de budgetcyclus.   In dit onderzoek is aan de orde : de begroting. Wij zien de begroting en de voorjaarsnota ( of kadernota) als  één geheel. 

Het doel van het onderzoek  Het doel van ons onderzoek is inzicht krijgen in:  • De kwaliteit van de informatie die de raad krijgt om zijn budgetrecht in te vullen (is deze voldoende en juist  met het oog op een goede invulling van het budgetrecht?)  • De kwaliteit van het eindproduct van het begrotingsproces, de begroting (voldoet deze als instrument om  het budgetrecht in te vullen ?)    Omdat dit thema voor de komende jaren van zeer groot belang is richten ons in het bijzonder op  bezuinigingsvoorstellen.   Uitgangspunten daarbij :  • Er zijn ingrijpende keuzes nodig, onder grote tijdsdruk  • College bereidt keuzes voor, betrekt de raad daarbij, de raad kiest    Op basis van verkregen inzicht formuleren wij zo nodig leer – en verbeterpunten.   

De kwaliteit van de informatie  De kwaliteit van de informatie omvat:  • leesbaarheid  • overzichtelijkheid   • juistheid  • tijdigheid   • volledigheid 

  Wij onderzoeken of de gezamenlijke kwaliteit van de voorjaarsnota, kadernota , de begroting en de stukken die  daarmee samenhangen voldoende is. De stukken die deel uitmaken van de bezuinigingen zijn daar een  wezenlijk onderdeel van.    

  25 

   

Aandacht voor het proces  Wij kijken in ons onderzoek ook naar de processen die aan de budgetcyclus ten grondslag liggen, met als  invalshoek: zijn deze voldoende om ten behoeve van de diverse betrokkenen voldoende informatie op tafel te  krijgen. Uiteraard zien we de raad als budgethouder daarbij als belangrijkste betrokkene.   

 

Centrale vraag  Wat is de kwaliteit van de begroting en in het bijzonder van de voorstellen tot bezuinigingen en  beleidsintensiveringen voor 2012, die bij de voorjaarsnota 2011 en de begroting 2012 aan de raad worden  voorgelegd, alsmede van het proces waarin deze voorstellen tot stand komen   

Onderzoeksobjecten  • • • • •

Voorjaarsnota  Begroting  Proces  Individuele voorstellen  Tevredenheid raad   

Deelvragen    De belangrijkste deelvragen per object zijn:   Voorjaarsnota ( of kadernota)  • • •

Heeft de raad op basis van de voorjaarsnota goede kaders kunnen stellen ?   Worden ten behoeve van het maken van keuzes alternatieven voorgelegd ?  Bevat de voorjaarsnota goede informatie over gevolgen van keuzes voor financiën en beleid?     Begroting     • Staat er in wat er in moet staan?  • Geeft de begroting voldoende informatie over financiële positie van de gemeente ?  • Is begroting als geheel toereiken om keuzes te kunnen maken ?   • Is de samenhang met de voorjaarsnota duidelijk in beeld gebracht ?   • Bevat de begroting goede informatie over gevolgen van keuzes voor financiën en beleid?   • Wordt een degelijke basis gelegd voor beheersing van de uitvoering en verantwoording achteraf ?    Proces    • Hoe is raad bij beleidsintensiveringen en bezuinigingen betrokken geweest?  • Hoe is proces intern georganiseerd?  • Hoe zijn medewerkers betrokken?  • Hoe is voor draagvlak buiten gezorgd? 

  Normen   De normen zijn een afgeleide van de rol van de raad als budgethouder.   Algemeen: informatie is leesbaar, overzichtelijk, juist, tijdig en volledig    Specifiek met betrekking tot inhoud van de stukken (begroting etc.) :   • Stukken zijn goed leesbaar en toegankelijk  • De financiële situatie is helder uiteengezet 

  26 

• • • • • • •  

De uitgangspunten voor bezuinigingen zijn helder uiteengezet  Er is inzicht in het verloop van het bezuinigingsproces over een meerjarige periode  De relatie tussen doelen, prestaties en middelen is voortdurend helder  De voorstellen voor het maken van keuzes zijn zo concreet mogelijk  Bij voorstellen worden zo mogelijk alternatieven afgewogen  Financiële gevolgen en gevolgen voor beleid van gemaakte keuzes zijn zo concreet mogelijk aangegeven.   Neveneffecten van gemaakte keuzes en gevolgen voor organisatie zijn voldoende in beeld 

Specifiek met betrekking tot proces van voorbereiding begroting etc. :   • • • • • • •

De raad is aan het begin betrokken bij het bepalen rollen en verantwoordelijkheden   De raad op tijd geïnformeerd  Voorstellen zijn intern getoetst op onderbouwing  Er is een degelijke projectorganisatie   Raad wordt goed betrokken als er iets bijzonders aan de hand is  De wensen van de raad en daarbij behorende financiële randvoorwaarden worden goed bijgehouden  De budgetcyclus en de bezuinigingen vormen een leerproces   

Werkwijze  Achtereenvolgens zetten wij in ons onderzoek de volgende stappen:   • Stukken bestuderen  • Voorlopige bevindingen bespreken  • Interviews directie en hoofden afdelingen  • Enquête onder raadsleden/groepsgesprek met raad  • Hoor en wederhoor met college    Het onderzoek heeft het karakter van een quick scan. In onze dossierstudie richten wij ons op hoofdlijnen.  De indrukken die wij daaruit krijgen toetsen wij in gesprekken.  

Vergelijking   We maken per gemeente een afzonderlijk rapport. Daarnaast zullen we de vier onderzochte gemeenten op  enkele punten met elkaar vergelijken. Voorbeelden van vergelijkingspunten zijn:   • Moment waarop eerste bezuinigingsvoorstellen aangeboden aan de raad   • Verdeling van bezuinigingen over programmakosten en apparaatskosten  • Mate waarin bezuinigingen zijn gerealiseerd   • Sterke punten en verbeterpunten voor het proces   • Uitleg over bezuinigingsproces in paragraaf bedrijfsvoering  • Tevredenheid van de raad    

Rapportage  Wij beschrijven in ons rapport het bezuinigingsproces en de uitkomsten daarvan. Onze indrukken uit de  dossierstudie vullen we aan met beelden uit gesprekken. Het geheel toetsen we aan de hiervoor  geformuleerde normen.   

  27 

Bijlage 2 Vragen aan raadsleden    nr.   1.  

2.  

3.  

4.  

5.  

6.  

7.       8.  

9.  

stelling  In begroting wordt goed uitgelegd hoe de gemeente er  financieel voor staat.    De voorstellen voor nieuw beleid die het college in de  voorjaarsnota en/of begroting opneemt zijn goed  onderbouwd.    Het college heeft ons op tijd bij het bezuinigingsproces  betrokken.    De bezuinigingsvoorstellen die het college aan ons  heeft voorgelegd zijn goed onderbouwd.    Wij hebben in het bezuinigingsproces in voldoende  mate inhoudelijke beleidskeuzes kunnen maken.    De gevolgen van de bezuinigingen voor het realiseren  van onze doelen zijn door het college van tevoren goed  uiteengezet.  De gevolgen van de bezuinigingen voor het  functioneren van de ambtelijke organisatie zijn door  het college van tevoren goed uiteengezet.    Aan de hand van de stukken die ontvang kan ik goed  volgen of onze besluiten over bezuinigingen juist en  volledig in de begroting zijn verwerkt.     Over de feitelijke realisatie van ingeboekte  bezuinigingen krijg in de begrotingsstukken  voldoende  informatie. 

zeer  oneens     

oneens 

eens 

 

 

 

 

 

 

   

   

   

 

 

11.   Over mijn eigen rol in het bezuinigingsproces ben ik  tevreden  

 

 

       

   

 

   

   

 

 

 

 

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

   

   

 

 

 

 

 

 

   

   

 

 

 

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

   

 

 

10.   Het College heeft mijn vragen over de bezuinigingen  goed beantwoord. 

   

 

 

 

zeer  eens     

 

   

 

   

  28