GSB IN DE DRECHTSTEDEN EVALUATIE GSB-EXPERIMENT DRECHTSTEDEN
Utrecht, 2 april 2004
Prof. dr. M.J.W. van Twist Drs. M. Pen Drs. M.R. Schurink Drs. J.M. Schulz
27020
GSB IN DE DRECHTSTEDEN EVALUATIE GSB-EXPERIMENT DRECHTSTEDEN
INHOUD 1.
Blz.
INLEIDING ........................................................................... 1 1.1 O NDERZOEK .................................................................... 2 1.2 D E DRI E SPI EGELREGI O ’ S .................................................... 2 1.3 O PBOUW RAPPORTAGE ........................................................ 3
2.
ONDERZOEKSOPZET ............................................................. 5 2.1 C RI TERI A / SUCCESFACTOREN ............................................... 2.2 V ERKLARENDE FACTOREN .................................................... 2.3 R ELATI E CRI TERI A / SUCCESFACTOREN EN VERKLARENDE FACTOREN ....................................................................... 2.4 W ERKZAAMHEDEN I N ONDERZOEK .........................................
3.
11 14 17 21 23
D RAAGVLAK / COMMI TMENT ................................................ S NELHEI D ..................................................................... V ERRI JKI NG ................................................................... C ONFLI CTREDUCTI E ......................................................... V EERKRACHT / ADAPTI EF VERMOGEN .................................... C ONCLUSIE ....................................................................
26 31 34 36 37 40
VERKLARENDE FACTOREN .................................................. 42 5.1 5.2 5.3 5.4
27020
D RECHTSTEDEN EN D ORDRECHT ......................................... S TADSREGI O R OTTERDAM EN R OTTERDAM ............................. D E P ARKSTAD L I MBURG EN H EERLEN ................................... IJ SSELDELTA EN Z WOLLE .................................................. V ERGELI JKI NG ................................................................
CRITERIA/SUCCESFACTOREN ............................................. 26 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6
5.
6 7
INHOUD EN STRUCTUUR VAN DE SAMENWERKING ............... 11 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5
4.
5 6
I NHOUD ........................................................................ S TRUCTUUR ................................................................... P ROCES ........................................................................ C ONCLUSIE ....................................................................
42 45 49 53
6.
VERDIEPING: ANALYSE OP DRIE BELEIDSTERREINEN ........... 54 6.1 6.2 6.3 6.4
7.
W ONEN ......................................................................... S HI PPI NG V ALLEY ............................................................ S OCI AAL BELEI D ............................................................. C ONCLUSIE ....................................................................
54 55 55 55
RELATIE TUSSEN VERKLARENDE FACTOREN EN CRITERIA .... 57 7.1 D OMI NANTE VERBANDEN ................................................... 58 7.2 V EEL VOORKOMENDE DI LEMMA ’ S ........................................ 60 7.3 S AMENWERKI NGSPROCESSEN ZI JN CYCLI SCH ......................... 62
8.
CONCLUSIES ...................................................................... 64 8.1 M EERWAARDE VAN REGI ONALE SAMENWERKI NG VOOR ONTWI KKELI NG GSB ........................................................ 64 8.2 M EERWAARDE VAN GSB- SYSTEMATI EK VOOR REGI ONALE SAMENWERKI NG .............................................................. 69 8.3 L EERERVARI NGEN VOOR DE PROCESMATI GE OPZET EN UI TVOERI NG VAN REGI ONALE SAMENWERKI NG BI J HET GSB ....... 71
9.
DE DRECHTSTEDEN: HOE NU VERDER? ............................... 74 9.1 T RAJECT ‘M ANDEN M AKEN ’ ............................................... 74 9.2 S UGGESTI ES EN WAARSCHUWI NGEN VOOR DE D RECHTSTEDEN .............................................................. 75 9.3 A ANBEVELI NGEN VOOR SAMENWERKI NG ROND SHI PPING VALLEY , WONEN EN SOCI AAL BELEI D . ................................... 79
Bijlagen: 1.
Gesprekspartners en deelnemers.
2.
Geraadpleegde literatuur.
3.
Uitkomsten euquête.
27020
1.
INLEIDING
In mei 2002 werd de experimentstatus van de Drechtsteden in het kader van het Grote-Stedenbeleid (GSB) officieel. Van Boxtel, minister voor Grote Stedenen Integratiebeleid ondertekende samen met staatssecretaris Remkes van VROM, gedeputeerde Dekker van de provincie Zuid-Holland, voorzitter van het Drechtstedenbestuur Bandell en wethouder Veldhuijzen van de gemeente Dordrecht het intentiedocument. Het GSB-experiment omvat geen nieuwe projecten. Bestaande visies, programma's en projecten zijn opgenomen in de GSBaanvraag volgens de drie pijlers: sociaal, fysiek en economisch. De vierde pijler cultuur en toerisme is door de Drechtsteden zelf toegevoegd. Het inhoudelijke programma waar de Drechtsteden aan werken, wordt via de GSB-werkwijze gerealiseerd. Dit betekent onder meer dat wordt ingezet op de gezamenlijkheid van de samenwerking en op het nagaan of doelstellingen inderdaad worden gehaald. Aan de andere kant moet het GSB-experiment aantonen welke zaken nu bij uitstek geschikt zijn voor regionale samenwerking en welke niet, hoe de bestuurlijke kant van de samenwerking vormgegeven moet worden, welke knelpunten een regio met het GSB tegenkomt en welke resultaten dit oplevert. De antwoorden op deze vragen kunnen verbeterpunten opleveren waar andere regio's in Nederland hun voordeel mee kunnen doen wanneer het Grote Steden Beleid een regionale inkadering krijgt. Het experiment houdt dus in dat de GSB-systematiek wordt ingezet om niet alleen de problemen van de grote stad (Dordrecht) aan te pakken, maar ook de regio daarbij te betrekken. Het experiment zal in mei 2004 eindigen. Deze rapportage is de evaluatie van het experiment waarmee we vaststellen wat het effect van de experimenteerperiode is geweest. Dat kunnen we doen doordat in oktober 2002 een nulmeting, medio 2003 een tussenmeting en begin 2004 een eindmeting heeft plaatsgevonden. Overigens tekenen we aan dat de meting bepaald is door de einddatum van het experiment. Indien op dit moment een meting zou plaatsvinden zou wederom een andere uitkomst volgen. De samenwerking staat immers niet stil. Wat is Grote-Stedenbeleid? Het GSB richt zich op een integrale aanpak van de problemen en kansen in de steden. Het ideaalbeeld van het GSB is een stad waarin iedereen zich thuis voelt, die economisch vitaal is, die werk biedt aan wie dat zoekt, waarin het goed wonen is, met leefbare en veilige straten, waarin iedereen meedoet en niemand achterblijft. Het GSB kenmerkt zich onder meer door een integrale aanpak van de economische, sociale en fysieke beleidsterreinen, ook wel de drie pijlers genoemd. Behalve integraliteit en prestatiegerichtheid is decentraliteit een specifiek kenmerk. De eigen problematiek en visie van de stad staan centraal. De steden stellen (vaak interactief) hun eigen prioriteiten, zodat zij op maat hun problemen kunnen oplossen en hun kansen kunnen benutten.
27020
1
Waarom het experiment? Steeds vaker wordt echter duidelijk dat de schaal van een grote stad niet altijd voldoende is voor de aanpak van de fysieke, sociale en economische problemen.1 Tot nog toe kreeg de regionale inbedding vooral vorm door het samenwerken in het kader van de Wet gemeenschappelijke regelingen2 of convenanten. Deze samenwerking blijkt in de praktijk weerbarstig te zijn vanwege de vrijblijvendheid. Ook in de Drechtsteden is deze analyse gemaakt en dit heeft geresulteerd in de wens het GSB een stevigere regionale inbedding te geven. De provincie en het Rijk hebben positief gereageerd en zo werd het GSBexperiment Drechtsteden geboren. De gedachte is dat de regionale inrichting van het GSB door de praktijk- en resultaatgerichtheid van dit beleid een stimulans kan bieden voor effectieve en efficiënte oplossing van de grootstedelijke (en regionale) problemen. 1.1
O NDERZOEK
Berenschot is gevraagd in drie fasen onderzoek te doen naar het proces van regionale samenwerking bij het invullen van het GSB-experiment in de Drechtsteden. Deze rapportage behelst de resultaten van de eindmeting van februari 2004. De resultaten van deze eindmeting worden afgezet tegen de andere metingen om de voortgang en het effect van het experiment te meten. Het oogmerk van de evaluatie is het verkrijgen van meer informatie over de meerwaarde van de regionale samenwerking voor het GSB. Tegelijkertijd moet vastgesteld worden of de inzet van de GSB-systematiek ook een positieve uitwerking heeft op de regionale samenwerking. Om de ervaringen in het experiment Drechtsteden beter te kunnen beoordelen en benutten, worden de ontwikkelingen in de Drechtsteden in het perspectief van drie andere regio's gezet. De centrale vraagstelling voor het onderzoek valt in drie delen uiteen: 1.
In hoeverre biedt de regionale samenwerking in de Drechtsteden een meerwaarde voor de verdere ontwikkeling van het GSB?
2.
In hoeverre biedt de GSB-systematiek meerwaarde voor regionale samenwerking?
3.
Wat zijn de leerervaringen voor de procesmatige opzet en uitvoering van regionale samenwerking bij het GSB?
1.2
D E DRIE SPIEGELREGIO ’ S
Naast de regio Drechtsteden is ook de regionale samenwerking in drie andere regio’s bestudeerd. Dit zijn de zogenoemde ‘spiegelregio’s’. Deze spiegelregio’s zijn: Parkstad Limburg, Stadsregio Rotterdam en de regio IJsseldelta.
1
2
SCP-advies, De stad in de omtrek (2001); Vrom-raadsadvies, Grote-stedenbeleid, voortzetten en verbouwen (2001), SER-advies, Steden op koers (2001), ROB/RFV, Steden zonder muren (2001). Of in sommige andere gebieden op basis van de Kaderwet bestuur in verandering.
27020
2
De Parkstad ligt in Zuid-Limburg in de oostelijke mijnstreek en omvat de gemeenten Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Brunssum, Voerendaal, Simpelveld en Onderbanken. Als ‘de vijfde stad van Nederland’ werken zij tezamen aan een regionale agenda op het gebied van economie, natuur en ruimte en sociaalculturele onderwerpen, gericht op structuurversterking van de regio. De regio heeft in sterke mate te maken met de voor- en nadelen van de ligging nabij de grens. De regio merkt dat door de mogelijkheden van grensoverschrijdende economische samenwerking, terwijl Heerlen bijvoorbeeld kampt met drugstoerisme. De samenwerking in het kader van de Parkstad kent een lange historie en heeft op verschillende terreinen al concrete resultaten geboekt. Recentelijk is – niet zonder slag of stoot – de structuur verandert naar een Wgrverband. De Stadsregio Rotterdam is een samenwerkingsverband van 18 gemeenten. Het betreft Albrandswaard, Barendrecht, Bergschenhoek, Berkel en Rodenrijs, Bernisse, Bleiswijk, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan de IJssel, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Rozenburg, Schiedam, Spijkenisse, Vlaardingen en Westvoorne. Het samenwerkingsverband is een Kaderwetgebied en is dus door middel van een gemeenschappelijke regeling onder de Kaderwet ‘Bestuur in verandering’ ingesteld. Dit regime biedt een aanknopingspunt om de vrijblijvendheid van samenwerking tussen gemeenten te doorbreken door de introductie van bepaalde verplichtende elementen. De samenwerking in de regio Rotterdam bestaat al lange tijd en heeft veel concrete resultaten geboekt op het vlak van bijvoorbeeld economie en volkshuisvesting. De gemeenten Zwolle en Kampen hebben samen met de provincie Overijssel eind 2000 een samenwerkingsconvenant ondertekend. De beide gemeenten vormen gezamenlijk de regio IJsseldelta. Het doel van het convenant is om een blijvende impuls te geven aan de verdere maatschappelijke en ruimtelijkeconomische ontwikkelingen in de IJsseldelta door middel van een effectieve en efficiënte samenwerking tussen de partijen. De aanleiding voor de overeenkomst werd gevormd door het besef dat Zwolle en Kampen hun positie als gezamenlijke netwerkstad met een strategische ligging in Nederland beter kunnen benutten. Ook bestond de indruk dat het welzijn van de inwoners van de regio kon worden vergroot als de beide gemeenten en provincie meer zouden samenwerken. Naast de benaming IJsseldelta worden ook de namen Netwerkstad Zwolle-Kampen en IJsselvallei gebruikt. De samenwerking tussen deze gemeenten en de provincie is relatief jong. 1.3
O PBOUW RAPPORTAGE
Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 vindt u een korte weergave van de onderzoeksopzet. U vindt daar het conceptueel kader dat voor de nul-, tussen en eindmeting is gebruikt en de onderzoeksactiviteiten. In hoofdstuk 3 zijn de verschillen die sinds 2002 hebben plaatsgevonden als het gaat om de samenwerkingsstructuur en de beleidsinhoud weergegeven. We besteden hier ook aandacht aan de ontwikkeling van de beleidsterreinen wo-
27020
3
ningbouw, Shipping Valley en sociaal beleid in de Drechtsteden sinds de tussenmeting. In hoofdstuk 4 lopen wij de bevindingen uit de enquête en de interviews als het gaat om de geformuleerde criteria voor succes van de samenwerking langs. De vergelijking van nulmeting en eindmeting krijgt hier veel aandacht. De nadruk zal daarbij liggen op de Drechtsteden, daarnaast zal er ook steeds aandacht worden besteed aan de spiegelregio’s. In hoofdstuk 5 komen de verklarende factoren voor het succes van samenwerking aan bod. Dit zijn inhoud, structuur en proces. Deze factoren bieden een verklaring voor het succes van de samenwerking. Ook in dit hoofdstuk ligt de nadruk op de Drechtsteden en krijgt de vergelijking van nulmeting met de eindmeting veel aandacht. Hoofdstuk 6 geeft een verdiepende interpretatie aan onze bevindingen. Naast de resultaten van de enquête zijn immers ook documentstudie en interviews uitgevoerd. In hoofdstuk 7 zullen verbindingen tussen de verklarende factoren en de criteria worden gelegd. In hoofdstuk 8 komen we tot onze conclusies inzake het GSB-experiment en de onderzoeksvragen. Ten slotte geven we in hoofdstuk 9 een aantal suggesties en waarschuwingen voor de Drechtsteden in de toekomst.
27020
4
2.
ONDERZOEKSOPZET
Teneinde de bovenstaande onderzoeksvragen te beantwoorden, doen wij onderzoek naar het procesmatige verloop van de regionale samenwerking inzake GSB-thema’s in de Drechtsteden en (beknopt) in drie spiegelregio’s. In deze paragraaf vindt u meer informatie over de onderzoeksopzet. 2.1
C RITERIA / SUCCESFACTOREN
Om goed te kunnen evalueren, moet helder zijn wat de criteria zijn waaraan afgemeten kan worden of de samenwerking effectief is. In overleg met de begeleidingscommissie en het professorenpanel is een vijftal criteria voor succes gedefinieerd. Het succes van de samenwerking wordt bepaald door de score op deze criteria. Draagvlak/commitment Het samenwerkingsproces wordt gedragen door alle betrokken partijen. Zij voelen zich gecommitteerd aan de afgesproken doelstellingen en aanpak, alsmede aan het gezamenlijk oplossen van knelpunten en zij gedragen zich daar ook naar. Snelheid Het samenwerkingsproces heeft voldoende inhoudelijke voortgang, bijvoorbeeld door het realiseren van ‘quick wins’, waardoor draagvlak en commitment worden vastgehouden of zelfs uitgebouwd. Verrijking Het samenwerkingsproces slaagt erin verrijkende, kwalitatief goede oplossingen te genereren. Mogelijkheden voor creatieve, vernieuwende oplossingen worden optimaal gezocht en benut. Conflictreductie Het samenwerkingsproces kenmerkt zich door het uitblijven (of effectief vermijden) of oplossen van conflicten tussen betrokken partijen. Bovendien wordt de ‘productiemacht’ van partijen optimaal benut, terwijl partijen afzien van het aanwenden van hun eventuele ‘blokkademacht’. Veerkracht/adaptief vermogen Het samenwerkingsproces kenmerkt zich door veerkracht en adaptief vermogen. Dat wil zeggen dat partijen zich niet van de wijs laten brengen door onverwachte ontwikkelingen, maar dat zij zich daaraan aanpassen of er zelfs voordeel uit behalen.
27020
5
2.2
V ERKLARENDE FACTOREN
Onze hypothese was dat de hierboven genoemde criteria/succesfactoren samenhangen met de onderstaande verklarende factoren. De invulling die de samenwerkingsverbanden geven aan de drie verklarende factoren is naar onze mening sterk bepalend voor de gang van zaken in de samenwerking. In hoofdstuk 6 van deze eindmeting hebben wij op basis van de onderzoeksresultaten van de nul-, tussen- en eindmeting hypothetische verbindingen tussen de criteria/succesfactoren en de verklarende factoren aangebracht. Inhoud De verklarende factor ‘inhoud’ behelst de agendering en afbakening van inhoudelijke beleidsterreinen van de samenwerking, de doelstellingen die geformuleerd zijn en de gekozen aanpak ofwel instrumenten alsmede de middelen die zullen worden ingezet. Idealiter is dit alles duidelijk overeengekomen en omschreven, biedt het voldoende mogelijkheden om tot uitruil van belangen te komen en is de samenwerking daarmee - tenminste in potentie - voor alle partners in de samenwerking aantrekkelijk. Ook de mate van inhoudelijke urgentie van de samenwerking kan de aantrekkelijkheid verhogen. Structuur Deze verklarende factor richt zich op de vastgelegde formele randvoorwaarden van het samenwerkingsproces. De structuur van het samenwerkingsverband wordt bepaald door de hoeveelheid partners en de inrichting van overleg, besluitvorming, informatie, aansturing en verantwoording. Ook de formele basis voor de samenwerking kan verschillen. De mate waarin de respondenten deze structuur als werkbaar ervaren bepaalt mede de score op de eerdergenoemde criteria. Proces Deze verklarende factor richt zich op het proces dat de samenwerking doorloopt. Het gaat dus niet om de structurele kenmerken maar om de procesmatige randvoorwaarden en het feitelijke proces zelf. De procesmatige randvoorwaarden kunnen van tevoren zijn ontworpen maar ontwikkelen zich ook gaandeweg het proces. Relevante elementen zijn het ontwerp van het samenwerkingsproces, het management van het proces, de wijze waarop conflicten worden voorkomen/opgelost, de zorg voor persoonlijke verhoudingen en de sfeer in de samenwerking. 2.3
R ELATIE CRITERIA / SUCCESFACTOREN EN VERKLARENDE FACTOREN
In het onderzoek brengen wij verbanden in beeld tussen de criteria/succesfactoren en verklarende factoren. Het gaat dan om het aangeven van verbanden als ‘de veerkracht van het samenwerkingsverband wordt verhoogd door het kiezen van een lichtere structuur’ of ‘de keuze voor inhoudelijke onderwerpen leidt tot aan lagere snelheid van de samenwerking’. In de rapporta-
27020
6
ge wordt correlatie (met behulp van enquête) en waar mogelijk causaliteit (met behulp van de interviews en meningen van experts) tussen criteria en verklarende factoren vastgesteld. Figuur 2.1: Criteria/succesfactoren en verklarende factoren Criteria/succesfactoren
Verklarende factoren
Draagvlak/commitment Inhoud Snelheid Structuur Verrijking Proces Conflictreductie
NB: de pijlen zijn willekeurig getrokken
Veerkracht/adaptief vermogen
2.4
W ERKZAAMHEDEN IN ONDERZOEK
In het onderzoek worden vier soorten onderzoeksmethoden ingezet: •
Enquêtes.
•
Interviews.
•
Rondetafelconferenties.
•
Bijwonen vergadering.
Enquête Bij de nulmeting en de eindmeting is een groot aantal enquêtes afgenomen onder raadsleden, collegeleden en secretarissen. Vanwege de korte tijd tussen nulmeting en tussenmeting is in de tussenmeting geen enquête uitgevoerd. Tabel 2.1: Aantal respondenten, enquêtes nulmeting en eindmeting Nulmeting
Drechtsteden
27020
Eindmeting
Uitgezet
Retour
Procent
Uitgezet
Retour
Procent
222
92
41%
306
76
25%
7
Stadsregio Rotterdam
30
14
47%
110
31
27%
Parkstad Limburg
55
22
40%
110
46
42%
IJsseldelta
36
11
31%
39
8
21%
343
139
41%
565
161
28%
Totalen
De respons op de uitgezette enquêtes is ten opzichte van de nulmeting gedaald. Werd toen nog zo’n 40% van alle enquêtes retour ontvangen, nu blijft de teller steken op ongeveer 30%. Dit ondanks het verlengen van de inzendingstermijn en het verzenden van een herinneringsbrief aan alle respondenten. Ten aanzien van de enquêteresultaten dienen enige voorbehouden gemaakt te worden. Het aantal waarnemingen in Stadsregio Rotterdam was zo laag, dat er ten tijde van de nulmeting statistisch gezien nauwelijks uitspraken over gedaan konden worden. Voor de eindmeting zijn er dan ook aanzienlijk meer enquêtes uitgezet, waardoor een daling in de respons (procentueel) niet tot onbetrouwbare uitkomsten leidt, aangezien het aantal metingen wel hoger is dan voorheen. Wij zijn dan ook van mening dat het beeld dat in de eindmeting naar voren komt een betrouwbare weergave is van de stand van zaken ten aanzien van de regionale samenwerking in de Stadsregio. De vergelijking hiervan met de nulmeting (en dus ook het baseren van oordelen en conclusies op deze vergelijking) is echter niet zonder meer mogelijk. Daarom zullen wij waar het gaat om de wijzigingen ten opzichte van de nulmeting geen harde uitspraken doen. Voor de IJsseldelta doet het omgekeerde beeld zich voor. De resultaten van de nulmeting waren, ondanks het lage aantal metingen betrouwbaar doordat de totale populatie klein is. Door de daling in het absolute aantal metingen denken wij dat de resultaten van de eindmeting in mindere mate betrouwbaar zijn. Gevolg hiervan is dat we in mindere mate in staat zijn de vergelijking te maken met de wel betrouwbare nulmeting. Ook al hebben we getracht de resultaten te toetsen in meer kwalitatieve gesprekken, zullen wij hier op basis van de enquête geen harde uitspraken doen over de ontwikkeling in de samenwerking. Voor Parkstad en Drechtsteden gelden dergelijke voorbehouden niet. Zoals uit de tabel 2.1 blijkt was de respons voor beide regio’s zowel in de nul- als in de eindmeting voldoende om betrouwbare uitspraken te kunnen doen. In de Drechtsteden is het aantal waarnemingen overigens wel gedaald, maar niet tot een dergelijk laag aantal dat het de betrouwbaarheid van de data zou aantasten. De daling van de respons in de Drechtsteden kan wellicht worden verklaard doordat het experiment op zijn einde loopt, een zekere onderzoeksmoeheid kan ook zijn opgetreden, tot slot zal de start van een nieuw traject als vervolg op een rapport van een commissie onder leiding van Dijkstal hieraan hebben bijgedragen. Het momentum is verdwenen en de regionale samenwerking is een natuurlijk fenomeen geworden. Ook voor de Parkstad is het aantal uitgezette enquêtes verhoogd, waardoor de respons absoluut gezien wel is toegenomen, maar procentueel gezien gelijk gebleven is. De blijvend hoge respons daar is opvallend te noemen. In de enquêtes is gewerkt met stellingen. Dit wil zeggen dat de respondenten stellingen voorgelegd kregen, waarvoor zij op een vijfpuntsschaal hun waarde-
27020
8
ring konden uitspreken. Over het algemeen variëren de antwoordcategorieën van ‘helemaal mee oneens’, tot ‘helemaal mee eens’. Wij hebben deze antwoordcategorieën genummerd van 1 tot 5. Dan is 3 een ‘neutraal’ (niet mee eens én niet mee oneens) antwoord. In de tekst zullen wij vaak verwijzen naar de gemiddelde stijging of daling ten opzichte van de nulmeting. Dit wil dan zeggen dat de waardering op een bepaalde stelling is toegenomen met ten minste 0,3 punt. Tijdens de eindmeting bedraagt de score in dit geval dus bijvoorbeeld 3,2 ten opzichte van 2,9 tijdens de nulmeting. Hoe hoger het getal, des te groter de waardering (c.q. instemming van de respondenten met deze stelling). Figuur 2.2 verduidelijkt dit, de stip geeft een denkbeeldige score aan. Figuur 2.2: Vijfpuntsschaal
1 Helemaal mee oneens
2
3 Niet bindende mee eens / niet mee oneens Intern afspraken
4
5 Helemaal mee eens
De scores op de verschillende vragen kunnen niet worden gelezen als absolute stijgingen of dalingen. We kunnen dan ook niet stellen dat een stijging met 0,3 punt (op een vijfpuntsschaal) ook daadwerkelijk betekent dat er een absolute stijging van het gemiddelde plaats heeft gevonden van 6%. De scores dienen vooral als indicatief te worden beschouwd. Zo interpreteren wij een stijging van de score met bijvoorbeeld 0,3 punt als ‘er bestaat in de regio het gedeelde gevoel dat vooruitgang is geboekt op dit punt’ en interpreteren wij een stijging met bijvoorbeeld 0,7 punt als ‘er bestaat in de regio een gedeeld gevoel dat op dit punt behoorlijke vooruitgang is geboekt’. Uiteraard gelden ook hier de voorbehouden die we zojuist al maakten ten aanzien van de Stadsregio Rotterdam en de IJsseldelta. Wij zijn kortom van mening dat op basis van de data geen absolute stijgingen of dalingen kunnen worden aangegeven, maar dat het wel mogelijk is om een indicatie aan te geven van de richting van de verandering. Wij beschouwen hierbij veranderingen van 0,3 of meer als noemenswaardig. De enquêteresultaten van de spiegelregio’s zijn in een rondetafelgesprek en in een vergadering van de begeleidingscommissie voorgelegd aan vertegenwoordigers uit de regio. Met behulp van deze bijeenkomsten hebben wij de geconstateerde veranderingen kunnen duiden, voorzover de regio’s tijdens deze bijeenkomst vertegenwoordigd waren. Interviews In de nul-, tussen- en eindmeting van de evaluatie hebben we een aantal gesprekken gevoerd met bestuurders uit de regio Drechtsteden (zie bijlage 2 voor een totaaloverzicht van de interviews in nul-, tussen- en eindmeting). Daarbij is zowel gesproken met direct betrokken als niet-direct betrokken bestuurders. Er werden vier gesprekken gevoerd met bestuurders die een centrale positie innemen in de regio. Tevens werden telkens vier gesprekken gevoerd met vertegenwoordigers van de beleidsterreinen economie (Shipping Valley), ruimtelijke ordening (wonen) en sociaal beleid. Met vertegenwoordigers uit de spiegelregio’s zijn vooral bij de nulmeting enkele telefonische gesprekken gevoerd.
27020
9
Rondetafelgesprekken In de nul-, tussen- en eindmeting heeft een rondetafelgesprek plaatsgevonden met vertegenwoordigers uit de spiegelregio’s en de Drechtsteden (zie bijlage 2). Daarnaast heeft na de tussenmeting ook een workshop plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de drie regio’s, de provincie Zuid-Holland en de ministeries van BZK, VROM, VWS en EZ. Ook na het verschijnen van dit eindrapport zal een dergelijke workshop worden gehouden. Bijwonen vergadering In elke fase van het onderzoek heeft Berenschot een vergadering van het Drechtstedenbestuur bijgewoond om een beeld te krijgen van de gang van zaken.
27020
10
3.
INHOUD EN STRUCTUUR VAN DE SAMENWERKING
Met gebruikmaking van literatuurstudie en interviews hebben we voor elke regio vastgesteld wat de stand van zaken aan het begin van de looptijd van het experiment was en hoe die aan het eind is voor wat betreft de inhoud en de structuur van de samenwerking. 3.1
D RECHTSTEDEN EN D ORDRECHT
Inhoud In het kader van het Grote-Stedenbeleid (GSB) heeft Dordrecht in 1999 in zijn Meerjaren Ontwikkelingsprogramma (MOP) zijn visie en strategie geformuleerd. De opgaven die de gemeente daarbij formuleerde, waren inhoudelijk van aard (sociaal, ruimtelijk, economisch). Op het sociale vlak werd een sterke focus gelegd op veiligheid, eigen verantwoordelijkheid van burgers en een sterke sociale infrastructuur. De economische positie moest versterkt worden door een flinke impuls voor de binnenstad, een vergrote inzet op toerisme en meer aandacht voor werk. Op ruimtelijk vlak werd ingezet op groei van bedrijventerreinen en bedrijvigheid in het algemeen, concentratie van functies bij verkeersaders en frequenter gebruik van alternatieve vervoermiddelen. De gemeente onderscheidde naast deze inhoudelijke opgaven ook toen al een regionale opgave, omdat zij van mening was dat vele beleidsterreinen eigenlijk 3 een regionale aanpak vereisen. De concrete doelstellingen en projecten die in het MOP zijn gedefinieerd, hebben in veel gevallen dan ook een regionale component. Voorbeelden daarvan zijn het Leerpark, de volkshuisvesting en de bereikbaarheid. In het kader van het experiment met de regionale inbedding van het GSB wilden de Drechtsteden uitgaan van de drie pijlers van het GSB; de sociale pijler, de economische pijler en de fysieke pijler. Zij voegden daaraan nog een belangrijk uitgangspunt toe als vierde pijler, namelijk cultuur en toerisme. De samenwerking die vorm kreeg in het experiment, ging verder dan de over het algemeen uitvoerende activiteiten en overlegstructuren van voorheen. De regionale samenwerking zorgde voor de randvoorwaarden voor strategische samenwerking op de terreinen van het GSB. Op elk van de negen doelstellingen van het GSB formuleerde de regio dan ook een ambitie die op termijn geconcretiseerd en waargemaakt moet gaan worden. In de afgelopen jaren zijn zes beleidsthema’s benoemd waarop de regionalisering concreet vorm moest krijgen: •
Regionaal sociaal beleid.
•
Niemand van school af zonder diploma en het Leerpark.
•
Shipping Valley en herstructurering bedrijventerreinen.
3
http://www.grotestedenbeleid.net/www/mopmenu/mops/dordrecht/index.html
27020
11
•
Volkshuisvesting.
•
Bereikbaarheid en mobiliteit met extra aandacht voor externe veiligheid.
•
Cultuur en toerisme als belangrijke drager van stedelijke ontwikkeling.
Uit onze evaluatie is naar voren gekomen dat de regio Drechtsteden in de afgelopen twee jaar een groot aantal nota’s en notities met visies, ambities en beleidsdoelen heeft geproduceerd. Daarbij is een bredere insteek gekozen dan de hiervoor genoemde zes thema’s. Hieruit blijkt dat de regio op een groot aantal terreinen een gemeenschappelijke aanpak voorstaat. Deze ‘stapeling van beleidsdoelen’ heeft ook een keerzijde: door te sterke focus op beleidsontwikkeling, wordt onvoldoende aandacht besteed aan beleidsuitvoering. Dit werd ook geconstateerd door de commissie Dijkstal, die eind 2003 een rapport publiceerde over de regionale samenwerking in de Drechtsteden. De commissie benadrukte dat het van belang is zo snel mogelijk te starten met beleidsuitvoering.4 In het afgelopen jaar is op een aantal onderdelen inhoudelijke vooruitgang geboekt. Op economisch terrein is een de uitgifte van een aantal bedrijventerreinen voortgezet en is een start gemaakt met de herstructurering van een aantal andere. Begin 2004 is een werkconferentie over kennisinfrastructuur georganiseerd waarin overheid, bedrijfsleven en onderwijs afspraken hebben gemaakt over nauwere samenwerking. Verder werd recentelijk de conferentie ‘Sociaal beleid op de kaart’ georganiseerd, waarin de regio en organisaties in de sociale dienstverlening mogelijkheden voor verdere regionale samenwerking hebben verkend. Een andere belangrijke ontwikkeling betreft de concrete prestatieafspraken die medio 2003 zijn gemaakt met woningcorporaties in de regio. Structuur Het bestuurlijk arrangement5 dat gekozen wordt om op een bepaald beleidsterrein tot effectieve samenwerking te komen kan zeer bepalend zijn voor de mate van succes. Tot 1993 was Drechtsteden een regio met Wgr-status. Mede onder druk van de bundeling- en integratieverplichting die door het Rijk werd opgelegd is later echter besloten de regio Zuid-Holland Zuid op te richten. Daarin werken 21 gemeenten samen op het gebied van de GGD, de Brandweer en milieudiensten. Het gaat dan met name om uitvoering. Daarnaast fungeert de regio als overlegplatform (en in zeer beperkte mate als uitvoerder) op het gebied van verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening en volkshuisvesting, economie, toerisme en recreatie, natuur en landbouw en onderwijs, inburgering en arbeidsmarkt.6 Deze schaal biedt niet voor alle problemen de oplossing, ook op subregionale niveaus is afstemming bij uitvoering en beleidsontwikkeling nodig. De drie oorspronkelijke verbanden - Drechtsteden, Vijfheerenlanden/Alblasserwaard 4 5 6
Commissie Dijkstal, ‘Samen Stad betekent wat. Advies over samenwerking in de Drechtsteden’, december 2003. Taskforce GSB-experiment Drechtsteden, Het GSB-experiment van de Drechtsteden, Goudriaan februari 2002, p.24. Gemeenschappelijke regeling Zuid-Holland Zuid, p.7-10.
27020
12
en Hoeksche Waard - zijn daarom blijven bestaan. In de Drechtsteden is daarbij gekozen voor het inrichten van een zelfstandige bestuurscommissie die door het algemeen bestuur van Zuid-Holland-Zuid wordt ingesteld. De ambtelijke ondersteuning is formeel ondergebracht bij de bestuursdienst van de regio, maar opereert de facto zelfstandig onder leiding van de directeur Drechtsteden. Bij de samenwerking in de regio wordt op kleinere schaal gewerkt aan verschillende van dezelfde thema’s als hierboven genoemd.
27020
13
Benoemen
Gemeenteraden Benoemen
AB ZuidHolland Zuid
ZHZ
Stelt in
Onderdeel
Drechtstedenbestuur
Bureau Drechtsteden
Elke gemeenteraad wijst tenminste twee leden aan voor het Drechtstedenbestuur. Meestal zijn dat twee wethouders en de burgemeester, maar het kan ook gaan om raadsleden. De voorzitter wordt door het bestuur aangewezen en op dit moment is dat de burgemeester van Dordrecht. Daarnaast zijn er waarnemers van de gemeenten Graafstroom, Nieuw-Lekkerland en Binnenmaas en van de provincie Zuid-Holland. Inmiddels is in de loop van 2003 ook een agendacommissie ingesteld. Daarnaast is ook de betrokkenheid van gemeenteraden een punt van aandacht. De besluitvorming in het Drechtstedenbestuur vindt als volgt plaats: •
er is een systeem van gewone meerderheid, de zetels in het bestuur worden verdeeld naar rato van inwonertal met een minimum van twee
•
naast de gewone meerderheid moet ook ten minste de helft van de gemeenten instemmen met een besluit
•
de voorzitter heeft geen stemrecht.
Verder laat het Drechtstedenbestuur zich adviseren door 7 bestuurlijke commissies bestaande uit bestuurders uit de deelnemende gemeenten op de volgende terreinen: ruimtelijke ontwikkeling; economische ontwikkeling; vrije tijd; verkeer en vervoer; groen, water en milieu, sociaal beleid en wonen en stedelijke vernieuwing. 3.2
S TADSREGIO R OTTERDAM EN R OTTERDAM
Inhoud Aan het begin van de jaren negentig zijn drie doelstellingen voor regionale samenwerking geformuleerd: •
Behoud en versterking van de concurrentiepositie van de Rotterdamse Regio, in het bijzonder van de mainport.
•
Behoud en versterking van een aantrekkelijk woon-, leef-, en vestigingsklimaat.
•
Het voorkomen van een tweedeling in de samenleving, onder meer door het bevorderen van werkgelegenheid, leefbaarheid en veiligheid.
27020
14
De Stadsregio Rotterdam7 houdt zich bezig met het voorbereiden van een gezamenlijk regionaal beleid op de volgende terreinen: ruimtelijke ordening en grondbeleid, volkshuisvesting, verkeer en vervoer, economische ontwikkeling, onderwijs en arbeidsmarktbeleid, milieu, bescherming van natuur- en landschappelijke waarden, recreatie en toerisme. Dit uiteraard met inachtneming van de autonomie van de deelnemende gemeenten. Binnen de Stadsregio zijn er twee G-25 gemeenten: Rotterdam en Schiedam. In het kader van het GSB hebben zowel Rotterdam als Schiedam in hun Meerjarige Ontwikkelingsplannen (MOP) hun visie en strategie geformuleerd8 op de GSB-pijlers (fysiek, sociaal, economisch en ook cultuur en toerisme). De regionale afstemming van het Rotterdamse GSB-plan heeft plaatsgehad met het Dagelijks Bestuur van de Stadsregio. De Stadsregio heeft in dit overleg aangegeven betrokken te willen zijn bij de verdere uitwerking van de visie. Het resultaat hiervan is dat de Stadsregio in de tekst wordt genoemd op plaatsen waar ze betrokken is: woningbouw, verkeer en vervoer. Ook is de rol van de Stadsregio bij de economische samenwerking verder uitgewerkt. Ook in het MOP van Schiedam wordt op relevante plekken de Stadsregio genoemd (economie, verkeer en vervoer). De Stadsregio Rotterdam heeft te maken met een aantal problemen die om een oplossing vragen. Dat de regiogemeenten elkaar nodig hebben is een besef dat bij iedere gemeente aanwezig is. Het gaat hier bijvoorbeeld om: •
Grootschalige herstructurering van woon- en werkgebieden.
•
Kwaliteit van wonen in grootstedelijk gebied.
•
Verbeteren van de bereikbaarheid van delen van de Stadsregio.
In het afgelopen jaar heeft de Stadsregio op een aantal inhoudelijke punten vooruitgang geboekt. Een voorbeeld is het Fileplanontbijt (februari 2004), waarin de regio, de provincie en rijk afspraken hebben gemaakt over de verbetering van de doorstroming in de regio. Verder is in december 2003 de bestuursovereenkomst Regionale Agenda ‘Samenleving’ ondertekend op basis waarvan de stadsregio Rotterdam en de provincie Zuid-Holland gezamenlijk het werkprogramma ‘Sociaal Beleid Stadsregio Rotterdam’ gaan ontwikkelen en uitvoeren. Op economisch terrein is in november 2003 is de nieuwe Economische Visie van de Stadsregio verschenen, waarin de haven en havengerelateerde industrie als belangrijkste motor voor de regionale economie zijn aangewezen. Een ander voorbeeld van inhoudelijke progressie is de discussienotitie ‘Elk zijn deel’ die de commissie Wonen, stedelijke vernieuwing & Vinex (WSV) in oktober 2003 heeft besproken. Deze notitie gaat over de omvang en de verdeling van de voorraad goedkope woningen en de aanpak van stedelijke vernieuwing, in samenhang met het bundelen van geldstromen (ISV en een deel van het geld voor grote stedenbeleid). De notitie wordt onderbouwd met een woningmarktanalyse.
7 8
Artikel 4, Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Rotterdam, 8 december 1998. Op basis van de stadsvisies: Schiedam naar 2010, de daad bij het woord en Visie 2010Rotterdam op koers.
27020
15
Structuur Voor de vormgeving van de regionale samenwerking is een groot aantal modellen afgewogen9. Een gemeenschappelijke regeling op basis van de Kaderwet biedt de beste basis voor de samenwerking. In de gemeenschappelijke regeling Stadsregio Rotterdam (8 december 1998) is het volgende geregeld: •
De stadsregio bezit rechtspersoonlijkheid.
•
Het rechtsgebied van de stadsregio omvat het grondgebied van de deelnemende gemeenten.
•
Het bestuur van de stadsregio bestaat uit het algemeen bestuur (regioraad), het dagelijks bestuur en de voorzitter. De voorzitter is zowel voorzitter van de regioraad als van het DB.
•
De stadsregio heeft sturende en ordenende taken en bevoegdheden op de eerdergenoemde terreinen (ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, etc.).
•
De stadsregio is bevoegd tot het verrichten van diensten ten behoeve van een of meer deelnemers en ten behoeve van instellingen waarin zij namens de deelnemers zitting heeft.
•
De stadsregio is bevoegd tot de uitoefening van gemeentelijke taken die aan haar zijn overgedragen.
De Regioraad bestaat uit 40 leden (exclusief voorzitter) aangewezen door en uit de raden van de deelnemende gemeenten. Het aantal leden en het aantal stemmen dat deze leden hebben, is afhankelijk van de omvang van de gemeente. Zo heeft Rotterdam zes leden met elk drie stemmen, tegenover vier leden uit Schiedam met elk een stem. Het lidmaatschap van de Regioraad eindigt zodra men geen lid meer is van de gemeenteraad. Het Dagelijks Bestuur bestaat uit negen leden, een voorzitter en acht andere leden. De acht leden worden uit de Regioraad aangewezen, waarvan twee uit Rotterdam komen. De taken en bevoegdheden van het Dagelijks Bestuur zijn op hoofdlijnen voorbereiding van besluitvorming in de Regioraad en uitvoering van genomen besluiten. Daarnaast beheren zij de financiën uit de regionale begroting, waarin regionale en rijksmiddelen samenkomen. Raden
Regioraad Benoemt
Dagelijks bestuur
Projectbureau
De burgemeester van de gemeente Rotterdam is voorzitter van de Regioraad en van het Dagelijks Bestuur. De voorzitter is belast met de leiding van de verga-
9
De uitdaging gecontinueerd, een aanzet tot de discussie over regionale samenwerking na 2002, pagina 29.
27020
16
deringen van de Regioraad en het Dagelijks Bestuur. De secretaris van de Regioraad heeft de leiding over het ambtelijk apparaat. Het personeel van het regiobureau is om praktische redenen in dienst van de gemeente Rotterdam, maar wordt aangestuurd door de stadsregio. Er is op verschillende fronten nagedacht over de toekomst van de samenwerking in de Stadsregio Rotterdam. Allereerst heeft de Stadsregio zelf een advies uitgebracht10. Ten tweede heeft een externe commissie het advies Ruimte voor Beweging uitgebracht11. Deze adviezen zijn onderdeel van een ‘drieluik’12 over het nut van regionale samenwerking en besteden ook aandacht aan de gewenste wijze van organisatie. Het laatste advies legt verder een sterke nadruk op het feit dat de samenwerking niet optimaal is vanwege onder meer een tekortschietend instrumentarium. Voor de toekomst is het van belang de mogelijkheden die wetgeving biedt voor onder meer overdracht van bevoegdheden meer te benutten, onder meer op het gebied van ruimtelijke ordening. Ten slotte is er een convenant over de samenwerking tussen de Provincie ZuidHolland en Stadsregio met betrekking tot het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV). Het Rijk verdeelt het budget over rechtstreekse gemeenten en voor het overige aan provincies. Normaal gesproken verdeelt de provincie de budgetten verder. De Stadsregio heeft gevraagd budgethouder voor het samenwerkingsverband te worden. Uitgangspunt in het convenant is echter geworden dat de provincie budgethouder blijft en er zijn afspraken gemaakt over de onderlinge omgang; de Stadsregio krijgt een adviserende rol over de toedeling van middelen. Verder is afgesproken om voor de toekomst minimaal te komen tot een gemeenschappelijk budgetbeheer door de regio voor de volgende periode voor alle gemeenten die een bijdrage leveren aan een bovenlokale of regionale opgave. 3.3
D E P ARKSTAD L IMBURG EN H EERLEN
Inhoud Heerlen heeft in haar meerjarenontwikkelingsprogramma een ambitieniveau onderscheiden met vier aandachtspunten: •
een duurzame economie
•
een sterk sociaal-cultureel kapitaal
•
hogere kwaliteit van de omgeving
•
een beter imago en zelfbewustzijn.
In dit vierledige ambitieniveau klinkt sterk door dat Heerlen de leefbaarheid in de stadswijken door middel van participatie wil verbeteren.
10 11 12
De uitdaging gecontinueerd, een aanzet tot de discussie over regionale samenwerking na 2002, pagina 29. Ruimte voor beweging, advies inzake de toekomst van het grootstedelijk bestuur in de Rotterdamse Regio, P. Winsemius, G.Ph. Brokx, M.P.A. van Dam. De derde notitie die bij het ‘drieluik’ hoort, is: ‘Gekozen toekomst’.
27020
17
De samenwerking in de Parkstad richt zich op dit moment op 18 kerntaken, de zogenaamde ‘regionale agenda’. De gemeenten hebben zich daaraan verbonden. Het gaat om taken op de volgende terreinen: •
ruimtelijke ordening (regionale structuurvisie)
•
economie (bedrijventerreinen)
•
arbeidsmarkt (reïntegratietrajecten)
•
volkshuisvesting (volkshuisvestingsplan)
•
verkeer en vervoer (binnen- en buitenring)
•
zorg (bemoeizorg)
•
onderwijs (volwasseneneducatie).
Het algemeen bestuur van de Parkstad Limburg maakt afspraken en stelt plannen en beleidsdocumenten op voor bijvoorbeeld het detailhandelsbeleid, de schooluitval of arbeidsmarktbeleid. Dit gebeurt in overleg met de deelnemende gemeenten, zo staat te lezen in het Profiel Parkstad Limburg. Vervolgens worden deze veelal door de gemeenten uitgevoerd. Naast de 18 taken zijn er nog 14 taken die op middellange of lange termijn aan de orde (in de jaar-, cafetaria- of overlegagenda) zullen komen. Op verschillende terreinen helpen de afspraken in het kader van Parkstad Limburg Heerlen bij het oplossen van zijn grootstedelijke problemen op het gebied van verslavingzorg en economische bedrijvigheid. In 2003 heeft de Parkstad de nodige inhoudelijke vooruitgang geboekt. Zo heeft het bestuur van de regio een groep vertegenwoordigers van bedrijfsleven, kennisinstellingen en maatschappelijke organisaties (de zogenoemde ‘kerngroep’) gevraagd om een advies over de toekomst van de regio. Dit mondde uit in het rapport ‘Op Hete Kolen’ (december 2003). Dit maatschappelijk advies vormt de opmaat voor een discussie in de eerste helft van 2004 tussen regiobestuur en maatschappelijk veld over de toekomst van de regio. Verder hebben de Parkstad Limburg en de Provincie Limburg in december 2003 een overeenkomst gesloten voor de aanleg van een binnen- en buitenring in de Parkstad Limburg. Een ander voorbeeld van inhoudelijke vooruitgang is de dialoog over de toekomst van het toerisme en de culturele profilering in de regio. In november 2003 vond een werkconferentie plaats over dit thema. Op het terrein onderwijs hebben de regio Parkstad Limburg en het Arcus College in oktober 2003 diverse acties ondernomen om leerlingen die om een of andere reden niet bij een opleiding terecht waren gekomen en ook geen werk hadden te plaatsen bij een opleiding die bij hen paste. Structuur Het samenwerkingsverband ter grootte van de huidige Parkstad bestond al in 1987 toen het nog om een gemeenschappelijke regeling met de naam ‘het streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg’ ging. Daarin waren verschillende uitvoerende regelingen op het gebied van afvalverwerking, brandweer, recreatie en welzijn samengevoegd. Deze regeling werd later ondergebracht in de Wgr-regio
27020
18
Parkstad Limburg en daarnaast bestond nog de stuurgroep Parkstad Limburg. In die laatste werd tot voor kort het bestuursmodel voor de regio verder ontwikkeld door overleg op een aantal terreinen. Recentelijk is besloten de stuurgroep en de regio Parkstad Limburg te integreren tot één gemeenschappelijke regeling per 1 maart 2003. De huidige regiogemeenten zijn: Brunssum, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Onderbanken, Simpelveld en Voerendaal. De gemeente Nuth was tot maart 2003 ook aangesloten bij de regio, maar heeft zich na een besluit van de gemeenteraad in september 2002 uit de regionale samenwerking teruggetrokken. In de Parkstad heeft voor die tijd lang een discussie plaatsgevonden over de vormgeving van de samenwerking. De grote complexiteit van de vele verschillende regelingen en overlegcircuits noopte daartoe. De zogenaamde commissieSakkers heeft een rapport uitgebracht getiteld ‘Park en stad in balans’13, waarover vervolgens nogmaals uitgebreid en intensief is gediscussieerd. Uitkomst daarvan was dat de samenwerking in de Parkstad wordt gepresenteerd als enerzijds gebaseerd op de wet gemeenschappelijke regelingen maar anderzijds als vernieuwend vanwege de continue betrokkenheid van de raden van de deelnemende gemeenten. Daardoor wordt de democratische legitimatie van de besluiten gewaarborgd. Tegelijkertijd is dit echter ook een mogelijke bron van vertraging en vrijblijvendheid. In het verleden heeft dit wel eens als zodanig gewerkt. Het programma van de Parkstad wordt bepaald door de raden door middel van het vaststellen van de regionale agenda, een meerjarenprogramma en een jaarprogramma met concrete projecten. Naast de onderwerpen van deze agenda’s zijn er nog onderwerpen onderscheiden waarop tijdelijk bevoegdheden kunnen worden overgedragen aan de regio (jaaragenda), onderwerpen waarbij niet alle gemeenten mee hoeven te doen aan de regionale samenwerking (cafetaria-agenda) en onderwerpen waar overleg plaatsvindt maar de besluitvorming door raden of colleges blijft plaatsvinden (overlegagenda). Alleen op de regionale agenda vindt de besluitvorming door het bestuur van de Parkstad Limburg plaats. De raden stemmen in met de plannen van de Parkstad die de basis zijn voor de regionale agenda, het AB beslist over de uitvoering en het DB voert die vervolgens uit. In de praktijk gebeurt dit veelal door zelfstandige uitvoeringsorganisaties of door de colleges in verschillende samenstelling. Dit laatste kan dus betekenen dat enkele gemeenten een bepaalde taak voor alle acht uitvoeren. Gekoppeld aan de regionale agenda is een regiofonds opgericht waaraan naar inwonertal, draagkracht en maatschappelijke functie wordt bijgedragen. Deze bijdrage bedraagt gemiddeld € 8 per inwoner. Deze bijdrage zou volgens afspraak de komende jaren flink moeten gaan stijgen. De bestuurlijke organisatie van het samenwerkingsverband bestaat uit een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur bestaat uit raadsleden. Elke gemeente heeft in ieder geval één zetel plus een zetel per 17.500 inwoners of deel daarvan. Het dagelijks bestuur bestaat uit een portefeuillehouder regiozaken (wethouder of burgemeester) van elke gemeente, for-
13
Commissie democratische legitimatie Parkstad Limburg (cie-Sakkers), Park en stad in balans, in het verlengde van de raad, 17 mei 2002.
27020
19
meel worden deze benoemd door het AB. In de praktijk is de voordracht van de gemeenteraden bindend. Op deze manier worden de duale verhoudingen uit het lokaal bestuur ook in het verlengd lokaal bestuur doorgevoerd. De raadsleden houden zich immers niet langer via de achterdeur van de regionale samenwerking met uitvoeringsvraagstukken bezig. Probleem daarbij is wel dat volgens de Wgr de leden van het DB - voor meer dan de helft - afkomstig moeten zijn uit het AB. Dit is opgelost door de acht DB-leden wel zitting te laten nemen in het AB, maar hen niet hun stemrecht te laten gebruiken. Het AB en het DB kennen verder een onafhankelijk voorzitter, qualitate qua is dit de burgemeester van Heerlen. De voorzitter heeft in geen van beide gremia stemrecht maar is wel lid van de colleges omdat dit verplicht is volgens de Wgr.
27020
20
Raden Benoemen
Algemeen bestuur (raadsleden)
Benoemt Bureau Colleges Benoemen
Dagelijks bestuur (portefeuillehouders Regiozaken)
Adviseert Commissies
Uitvoeringsorg.
Verder is een portefeuillehoudersoverleg ingericht dat bestaat uit de vakwethouders van de acht gemeenten plus de aangewezen portefeuillehouder uit het DB. Dit overleg neemt de daadwerkelijke aansturing van projecten ter hand. Ook is een regionale adviesraad ingericht die bestaat uit leden van de regionale ontwikkelingsmaatschappij en externe leden. Daarnaast zal er op termijn een onafhankelijke regionale rekenkamer worden ingericht die ook als rekenkamer voor de regiogemeenten kan functioneren. 3.4
IJ SSELDELTA EN Z WOLLE
Inhoud De doelstellingen van het regionale samenwerkingsverband zijn vastgelegd in het document ‘Samenwerking in de IJsseldelta’. Overeenkomst tussen de gemeenten Zwolle, Kampen, IJsselmuiden14 en de provincie Overijssel’ (december 2000). In het document is een inhoudelijke agenda opgenomen waarin thema’s zijn benoemd. Deze thema’s zijn: 1.
Sociale infrastructuur: versterken en uitbouwen van een gemeenschappelijke sociale infrastructuur voor Zwolle en Kampen.
2.
Economische infrastructuur: vraag en aanbod op het gebied van vestigingsmogelijkheden voor bedrijfsmatige recreatie en toeristische activiteiten op elkaar afstemmen, gezamenlijk scholings- en arbeidsmarktbeleid voeren, mogelijkheden voor gezamenlijke acquisitie benutten en randvoorwaarden scheppen voor een goed ondernemingsklimaat.
3.
Fysieke infrastructuur: gezamenlijk een ruimtelijk-economische gebiedsvisie maken, waarin de verschillende ontwikkelingen ten behoeve van wonen, werk, mobiliteit, natuur- en landschapsontwikkeling, landbouw, recreatie en toerisme op elkaar afgestemd en zo mogelijk geïntegreerd worden.
14
De gemeente IJsselmuiden is per 1 januari 2001 gefuseerd met de gemeente Kampen.
27020
21
4.
Kwaliteit van bestuur: opzetten van een transparant, toegankelijk en responsief stelsel van openbaar bestuur, gericht op de verwezenlijking van de doelstellingen, zoals genoemd onder de thema’s sociale, economische en fysieke infrastructuur.
De thema’s worden jaarlijks uitgewerkt in een uitvoeringsprogramma. Het programma voor 2002 omvat 10 projecten, verdeeld over de hiervoorgenoemde thema’s. In onderstaand schema zijn de projecten genoemd. Project
Sociaal
Ruimtelijk ontwerp stedelijk netwerk Sociale infrastructuur
Fysiek
Economie
X X
Programmering bedrijventerreinen
X
X
Masterplan toerisme
X
X
Project IJsselzone
X
Polder Mastenbroek
X
Regionaal plattelandsontwikkelingsplan
X
X
Woningbouwprogrammering
X
Verbinding Zwolle-Kampen
X
Kwaliteit van de samenwerking
Kwaliteit bestuur
X
X
Bovengenoemde projecten zijn in het uitvoeringsprogramma uitgewerkt in concrete activiteiten, waarbij concrete resultaten, doorlooptijden en kosten zijn benoemd. Ten tijde van de nulmeting werd dus vrij pragmatisch te werk gegaan in de samenwerking. Op basis van concrete, gedefinieerde projecten werkten beide gemeenten samen, wat zijn vruchten afwierp. Concrete resultaten leidden tot een goede sfeer en tot draagvlak voor de samenwerking. Tussen de nul- en eindmeting zijn de gemeenten op zoek gegaan naar nieuwe mogelijkheden om de samenwerking te verstevigen. Continuïteit was noodzakelijk om het draagvlak voor de samenwerking te waarborgen. In dit licht werd het noodzakelijk geacht om de samenwerking aan te halen en de banden te verstevigen. Dit heeft de nodige startproblemen opgeleverd, maar intussen heeft een concreet uitvoeringsprogramma opgeleverd. Parallel aan deze nieuwe wijze van samenwerken is de regio begonnen met het ontwikkelen van een samenwerkingsvisie 'Netwerkstadvisie'. Met behulp van deze visie zal de samenwerking met kracht worden voortgezet. De eindmeting heeft plaatsgevonden in de rumoerige periode van het verkennen van de nieuwe werkwijze, die niet altijd tot evenveel resultaten heeft geleid. Mogelijk dat de dalingen die in de scores van de IJsseldelta zijn waar te nemen, hiermee kunnen worden verklaard. Structuur Het samenwerkingsverband tussen Zwolle, Kampen en Overijssel is formeel eind 2000 van start gegaan met de ondertekening van de samenwerkingsover-
27020
22
eenkomst. In dit convenant hebben de drie partners niet alleen inhoudelijke, maar ook procesafspraken vastgelegd. Deze procesafspraken betreffen: de organisatorische opbouw van de samenwerking, verplichtingen, uitvoering, monitoring, toezicht, interne omgangsregels, financiën en externe communicatie. De organisatie van het samenwerkingsverband bestaat uit een stuurgroep, portefeuillehoudersoverleg, klankbordgroep en een projectenbureau. De stuurgroep is bestuurlijk verantwoordelijk voor de voortgang en uitvoering van de overeenkomst en het jaarlijks vast te stellen uitvoeringsprogramma. In de stuurgroep zitten de verantwoordelijke portefeuillehouders, de voorzitters van de colleges van Burgemeester en Wethouders en het college van Gedeputeerde Staten, alsmede de gemeentesecretarissen en de griffier. Het voorzitterschap ligt om beurten bij een burgemeester of de Commissaris der Koningin, telkens voor de duur van een jaar. Op ieder van de inhoudelijke thema’s overleggen de betrokken portefeuillehouders van provincie en gemeenten op ad-hocbasis wanneer dit wenselijk wordt geacht voor een adequate voortgang van de samenwerkingsafspraken. Voor de advisering van de stuurgroep is een externe klankbordgroep ingesteld. Deze bestaat uit het Sociaal-economisch Forum Zwolle, aangevuld met ‘opinion leaders’ uit Kampen. De dagelijkse uitvoering van het convenant vindt plaats door een projectbureau, dat bestaat uit ambtenaren van de gemeenten en van de provincie. Dit bureau zorgt dus voor de dagelijkse gang van zaken rond het samenwerkingsverband, zet strategische lijnen naar de toekomst uit en vormt ook het aanspreekpunt. 3.5
V ERGELIJKING
In onderstaande overzichten geven we een samenvattende vergelijking van de vier regio’s op de aspecten ‘inhoud van samenwerking’ en ‘structuur voor samenwerking’. Tabel 3.1 Regio’s vergeleken op inhoud Drechtsteden15
Parkstad
Wonen
x
x
Cultuur
x
x
Recreatie
x
x
Milieu
x
x
Economie
x
x
Bereikbaarheid
x
x
Bestuur 15
x
IJsseldelta
Rotterdam x
x
x x
x
x
Bij de start van het GSB-experiment waren zes thema’s (wonen, cultuur, economie, bereikbaarheid, onderwijs en sociaal beleid) geselecteerd, inmiddels heeft de samenwerking zich ook uitgebreid naar andere onderwerpen.
27020
23
Onderwijs
x
Sociaal beleid
x
Ruimtelijke ordening
x
x
Zorg
x
x
Arbeidsmarkt
x
x
27020
x
x
x
x
x
x
x
x
24
Tabel 3.2 Regio’s vergeleken op structuur Drechtsteden
Parkstad
IJsseldelta
Rotterdam
Juridische basis voor samenwerking
Bestuurscommissie en convenant
Wgr
Convenant
Kaderwet
Bevoegdheden overgedragen naar samenwerkingsverband
In beperkte mate
In beperkte mate
Nee
Ja
Verdeling middelen
Vanuit gemeenten en regeling
Via beperkt fonds
Vanuit gemeenten
Via uitgebreid fonds
Betrokkenheid provincie
Ja
-
Ja
-
Vormgeving democratische legitimatie
Via ZuidHolland Zuid en daardoor via raden
Via AB en raden
Via colleges en raden
Via AB en raden
Aandacht voor dualisme
Nee
Ja
Nee
Ja
27020
25
4.
CRITERIA/SUCCESFACTOREN
In het evaluatiekader is een aantal criteria omschreven waaraan goede samenwerking zou moeten voldoen. In de enquête en in de interviews zijn vragen gesteld om vast te kunnen stellen in hoeverre de samenwerking daaraan voldoet. In het onderstaande wordt de score op de criteria steeds behandeld voor de Drechtsteden en voor de spiegelregio’s. Ook wordt de score in de eindmeting vergeleken met de nulmeting. De spiegelregio’s worden alleen genoemd als een duidelijke afwijking optreedt ten opzichte van elkaar, ten opzichte van de nulmeting of ten opzichte van de Drechtsteden. Elk criterium wordt afgesloten met een rangorde van de score van de regio’s op dat criterium. Deze rangorde is gebaseerd op een beoordeling van alle vragen die met dat criterium te maken hebben. Om de rangorde aan het einde van iedere paragraaf te bepalen hebben wij de scores die behaald zijn op het betreffende criterium gemiddeld en op basis van deze basale berekening de rangorde bepaald. De regio met de hoogste gemiddelde score staat zodoende op plaats één, terwijl de regio met de laagste score op plaats vier terecht komt. De totstandkoming van de scores per vraag is in hoofdstuk twee reeds uitgebreid besproken. 4.1
D RAAGVLAK / COMMITMENT
Uitleg criterium Het kenmerk van dit criterium is dat het samenwerkingsproces wordt gedragen door alle betrokken partijen. Zij voelen zich gecommitteerd aan de afgesproken doelstellingen en aanpak, alsmede aan het gezamenlijk oplossen van knelpunten en zij gedragen zich daar ook naar. In de enquête is een aantal vragen opgenomen om vast te kunnen stellen wat de stand van zaken is als het gaat om dit criterium.
Drechtsteden Uit de enquête blijkt dat de bekendheid van het experiment groot is (100%). Voor de bekendheid van de inhoudelijke doelstellingen geldt dit in mindere mate. Zo’n 85% van de respondenten geeft aan ten minste gedeeltelijk bekend te zijn met de doelstellingen. De doelstellingen van het GSB-experiment Drechtsteden worden wel breed gedragen. Gemiddeld genomen is de waardering voor de doelstelling van het GSB-experiment 4,2 (dat wil zeggen tussen ‘hoog’ en ‘zeer hoog’). De deelnemers in het GSB-experiment zijn in hun rol gegroeid. In het afgelopen jaar hebben de verschillende wethouders, maar ook ambtenaren en maatschappelijke actoren elkaar leren kennen. Zeker op het gebied van sociaal beleid is een grote stap gemaakt met de vaststelling van de nota Kansrijk in de Drechtsteden en het bijbehorende beleidsprogramma. Het komt nu aan op uitvoeren.
27020
26
‘Een jaar sociaal beleid in vogelvlucht’ Ten tijde van de tussenmeting lag de ontwikkeling van regionale samenwerking op het gebied van sociaal beleid nog achter bij de ontwikkeling van de andere beleidsterreinen (economie en ruimtelijke ordening). In het afgelopen jaar hebben de gemeenten hier duidelijke voortgang geboekt in hun samenwerking. We zetten de successen op een rij: ¾
In mei 2003 kwam het visiedocument ‘Kansrijk in de Drechtsteden’ gereed.
¾
In juni 2003 werden bijeenkomsten gehouden met maatschappelijke actoren om deze beter aangehaakt te krijgen bij het sociaal beleid en hun belangen optimaal te kunnen opnemen in het beleid.
¾
In september 2003 werd het ‘Sociaal programma’ voltooid. Hierin werden de prioriteiten gelegd op de deelgebieden: Jeugd en onderwijs Leefbaarheid en veiligheid Sociale infrastructuur en integratie Zorg
¾
In januari 2004 werden twee conferenties gehouden, één over jeugdbeleid en één over sociaal beleid in het algemeen.
Een ander succes dat de Drechtsteden deelden was de bestuursopdracht aan de ambtenaren in de individuele gemeenten om samen te werken in het kader van de WWB. In de zomer van 2004 zal bovendien het regionale Bureau Leerplicht van start gaan. Van de oprichting van dit bureau is overigens al meer dan een jaar sprake. Dit demonstreert de complexiteit van dergelijke projecten en processen. Het ‘type’ gevierde successen laat overigens wel zien dat concrete uitvoering van projecten nog lastig is voor de Drechtsteden.
De ontwikkeling in de samenwerking zorgt ervoor dat partijen elkaar onmiskenbaar steeds gemakkelijker weten te vinden. In de nul- en tussenmeting gaven we nog aan dat de samenwerking vooral gedreven wordt door de ‘dwang van vreemde ogen’, intussen is daar een breder besef bijgekomen dat samenwerking evidente voordelen heeft. In de nulmeting waren de verwachtingen nog hoog gespannen, als het gaat om het opzij zetten van het eigen belang en het accepteren van negatieve resultaten. Met een gemiddelde score van 2,3 (tussen ‘laag’ en ‘neutraal’, nagenoeg ongewijzigd ten opzichte van de nulmeting) geeft het merendeel nog steeds niet aan uit de samenwerking te willen stappen als deze ongunstige resultaten oplevert voor de eigen gemeente. Tijdens de tussenmeting hoorden wij echter wel wat meer sceptische geluiden. Verschillende wethouders gaven aan dat ‘samenwerking wel eens heel lastig zou kunnen worden in economisch krappe tijden’. Tijdens de gespreksronde van de eindmeting werd dit beeld nog eens bevestigd. In de praktijk zullen gemeenten taakstellingen voornamelijk moeten realiseren binnen de gemeentelijke begroting. Bezuinigen op de regio zijn feitelijk niet mogelijk, maar worden wel als
27020
27
zeer aantrekkelijk ervaren. Iedere mogelijke financiële bezuiniging op de samenwerking lijkt momenteel een welkome te zijn. Het hiervoor geschetste beeld (‘in de praktijk is investeren in elkaars belang moeilijker dan op papier’) wordt enigszins ontzenuwd wanneer we kijken naar de vraag of lusten en lasten eerlijk verdeeld worden. De redelijk ‘neutrale’ score van 3,2 geeft in ieder geval aan dat de verdeling lusten en lasten over het geheel genomen niet nadelig uitvalt voor de deelnemende gemeenten. De waardering voor de stelling ‘er wordt voldoende rekening gehouden met de belangen van de verschillende gemeenten’ blijft nagenoeg ongewijzigd op 3,4. De gemiddelde waardering voor de vraag of samenwerking noodzakelijk is om de problemen in de regio op te lossen is licht gestegen met o,3-punt naar de score 4,2 (‘mee eens’). Tabel 4.1: Bekendheid met de samenwerking Vraag: Bekendheid met de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Ja
Nee
Ja
Nee
Ja
Nee
96%
0%
100%
0%
+4%
0%
Stadsregio
100%
0%
100%
0%
0%
0%
Parkstad
100%
0%
100%
0%
0%
0%
80%
20%
100%
0%
+20%
-20%
Drechtsteden
IJsseldelta
Tabel 4.2: Bekendheid met de doelstellingen Vraag: Bekendheid met de doelstellingen van de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Drechtsteden
67%
30%
85%
15%
+18%
-15%
Stadsregio
100%
0%
100%
0%
0%
0%
Parkstad
94%
6%
100%
0%
+6%
-6%
IJsseldelta
50%
50%
86%
14%
+36%
-36%
Spiegelregio’s In de spiegelregio’s hebben zich grote veranderingen voorgedaan. Opvallend is het verschil tussen de Parkstad en Drechtsteden enerzijds en Stadregio Rotterdam en IJsseldelta anderzijds als het gaat om de wenselijkheid van het direct ter beschikking stellen van GSB-gelden aan de regio in plaats van aan de grote stad. Drechtsteden en Parkstad zijn onveranderd positief over deze vraag (gemiddelde scores boven de 4, dus ‘belangrijk’ tot ‘zeer belangrijk’). Duidelijker dan tijdens de nulmeting sluit zich nu ook de Stadsregio aan bij dit rijtje (stijging van het gemiddelde met 0,3-punt), terwijl de IJsseldelta zich lijkt te distantiëren van deze mogelijkheid. De gemiddelde goedkeuring van de voor-
27020
28
noemde mogelijkheid daalde van 3,2 naar 2,5. Ook hier is overigens wel de opmerking op zijn plaats dat de data uit de eindmeting voor de IJsseldelta niet betrouwbaar zijn en dat de verandering voor de Stadsregio (hoewel de score voor de eindmeting betrouwbaar is) niet met zekerheid kan worden vastgesteld gezien de beperkte representativiteit van de eindmeting. In de discussie rondom het verstevigen van de samenwerking is dit echter wel een thema geweest. Ook opvallend zijn de verschillen waar het gaat om de betrokkenheid van ambtenaren. Net als de Drechtsteden zijn de andere regio’s van mening dat er voldoende aandacht geschonken wordt aan het creëren van draagvlak bij ambtenaren. Het opvallende is echter dat de spiegelregio’s hierover tijdens de nulmeting nog opvallend positiever waren gestemd. Bij alle drie de spiegelregio’s namen wij dalingen waar. Alle regio’s, behalve IJsseldelta, geven aan dat er meer draagvlak wordt gecreeerd bij maatschappelijke actoren. De sterkste stijging laat de Stadsregio zien met een gemiddelde stijging van Draagvlak bepalend voor inhoudelijke 0,7-punt. Alleen in de Parkstad vooruitgang overigens wordt het creëren van draagvlak bij maatschappelijke Eind jaren negentig maakte de regio Drechtactoren gewaardeerd met een steden woningbouwafspraken met het Rijk gemiddelde van boven ‘neutraal’. (de zogenoemde ISV-afspraken). Om tot deze afspraken te komen was draagvlak bij de Opvallend genoeg om hier te regiogemeenten een belangrijke vereiste. melden is bovendien dat de Maar voor de realisering van de afspraken Stadsregio als enige een sterke bleek ook draagvlak onder woningcorporadaling in het draagvlak voor de ties noodzakelijk. De woningcorporaties wadoelstellingen van de samenwerren echter niet betrokken geweest bij de afking laat zien (van 4,4 naar 3,9, spraken tussen regio en rijk en zetten daarnog steeds positief dus). Wellicht om hun hakken in het zand. Vervolgens dat deze wijziging zich laat verheeft de Bestuurlijke Commissie Wonen klaren vanuit het feit dat de hard gewerkt om het vertrouwen bij de cornulmeting voor de Stadsregio poraties te winnen. Na een maandenlang Rotterdam, gezien het lage aantal onderhandelingsproces, waarin de partijen retour ontvangen enquêtes, niet eerst tot wederzijds vertrouwen moesten erg betrouwbaar was. Wij vinden komen, zijn medio 2003 concrete prestatiedat de eindmeting weldegelijk een afspraken gemaakt voor de lange termijn. betrouwbaar beeld geeft van de Uit gesprekken met corporaties en bestuurhuidige stand van zaken in de ders uit de regio is gebleken dat het draagsamenwerking, maar dat aan de wijzigingen ten opzichte van nulmeting geen grote waarde gehecht dient te worden. Tijdens de rondetafelconferentie gaf de regio zelf overigens aan wel degelijk een wijziging in het draagvlak waar te nemen. Tijdens de nulmeting speelde in de Stadsregio namelijk de discussie over een Wgr+-status. Deze discussie is inmiddels afgerond en het draagvlak voor de samenwerking lijkt ook voor de direct betrokkenen gestegen te zijn.
Volgens de enquête bevindt ook de Stadsregio Rotterdam zich momenteel op het niveau dat de andere regio’s hebben, waar het gaat om de behartiging van
27020
29
de belangen van de individuele gemeenten. Alle regio’s geven nu aan dat er ten minste in voldoende mate rekening wordt gehouden met de wensen van individuele betrokken gemeenten. Ook de tevredenheid over de communicatie lijkt te zijn verbeterd. Als we naar de uitkomsten van de enquête kijken, dan zou de Stadsregio Rotterdam hier een vooruitgang hebben geboekt. Met name de communicatie richting maatschappelijke actoren wordt als sterk verbeterd ervaren. Dit sluit dan ook goed aan bij de waardering die zij geven aan de mate waarin draagvlak bij maatschappelijke actoren wordt gecreëerd. Dit alles in tegenstelling tot de IJsseldelta. Met name de communicatie over het samenwerkingproces naar de maatschappelijke organisaties toe, maar ook in de richting van de deelnemende gemeenten wordt als minder goed ervaren dan ten tijde van de nulmeting. De communicatie richting de maatschappelijke actoren scoort gemiddeld nu een 2,5 (tussen ‘slecht’ en ‘neutraal’). Voor beide regio’s zij ten overvloede nogmaals verwezen naar eerder gemaakte voorbehouden. Voor zowel Drechtsteden, als Parkstad is de perceptie van de communicatie niet noemenswaardig veranderd. Dit blijft een aandachtspunt. Tot slot wordt de besluitvorming binnen de regio’s als beperkt transparant en democratisch ervaren. Met name vanuit de IJsseldelta worden deze geluiden waargenomen, terwijl Parkstad juist veel positiever over is over zowel transparantie als democratisch gehalte. Dit is overigens ook logisch uitlegbaar, aangezien in de Parkstad pas onlangs een structuurdiscussie, die anderhalf jaar duurde, werd afgerond. Ook het ‘overleven van een uittreder’ (Nuth) kan in de regio bijdragen aan de vergroting van saamhorigheid. Bovendien heeft het samenwerkingsverband kort geleden een groot contract met de provincie afgesloten over de financiering van randwegen. Dergelijke gebeurtenissen kunnen een verklaring zijn voor toegenomen draagvlak. Tabel 4.3: Democratisch gehalte samenwerking Vraag: Democratisch gehalte van de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
2,9
2,7
-0,2
Stadsregio
2,8
2,4
-0,4
Parkstad
3,2
3,9
+0,7
IJsseldelta
3,1
2,3
-0,8
Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
2,9
3,0
+0,1
Stadsregio
2,9
3,0
+0,1
Parkstad
2,9
3,4
+0,5
IJsseldelta
3,3
2,4
-0,9
Tabel 4.4: Transparantie in de samenwerking Vraag: Transparantie in de samenwerking
27020
30
De regio’s kunnen op basis van de scores op de relevante vragen in een rangorde worden opgenomen. Deze rangorde geeft aan in welke regio het meeste draagvlak voor samenwerking is. We zetten ook hier de nul- en de eindmeting naast elkaar. Aan het begin van dit hoofdstuk hebben we reeds toegelicht hoe de rangorde voor de eindmeting tot stand is gekomen. Ook in deze vergelijking zijn de wijzigingen in de posities relatief, aangezien deze gebaseerd zijn op de enquête-uitkomsten die voor de Stadsregio en de IJsseldelta met de nodige voorbehouden gelezen dienen te worden. De stijging van de Parkstad is opvallend te noemen. Tabel 4.5: Rangorde criterium draagvlak/commitment Nulmeting
Eindmeting
1. IJsseldelta en Drechtsteden
1. Parkstad
2. Stadsregio
2. Stadsregio en Drechtsteden
3. Parkstad
3. IJsseldelta
4.2
S NELHEID
Uitleg criterium Het samenwerkingsproces heeft voldoende inhoudelijke voortgang, bijvoorbeeld door het realiseren van ‘quick wins’, waardoor draagvlak en commitment worden vastgehouden of zelfs uitgebouwd. In de enquête is een aantal vragen opgenomen om vast te kunnen stellen wat de stand van zaken is als het gaat om dit criterium.
Drechtsteden In de enquête is aan de respondenten gevraagd naar de inhoudelijke voortgang van het experiment. De respondenten uit de Drechtsteden geven aan geen verandering waar te nemen ten opzichte van ‘Sociaal beleid laat 1000 bloemen bloeien’ de nulmeting. Dit wil De Drechtsteden hanteren voor het sociaal beleid een niet zeggen dat er in strategie die 1000 bloemen laat bloeien. In contact met anderhalf jaar tijd geen het veld worden alle mogelijke projecten, die kunnen inhoudelijke resultaten bijdragen aan verbetering van het sociale beleid in de zijn behaald. Wel kunDrechtsteden, gestimuleerd en waar mogelijk ondernen we stellen dat de steund. samenwerking niet heeft geleid tot méér Een voorbeeld is het aanpakken van jeugdwerkloosinhoudelijke voortheid door middel van ‘het 10.000 banenplan MKB’. In gang. De snelheid is samenwerking met maatschappelijke organisaties dan ook constant en wordt met behulp van stages getracht jeugdwerkloosnaar onze mening te heid terug te dringen. laag gebleven. De score Op het gebied van sociaal beleid is de focus aan het voor de snelheid verschuiven naar concrete uitvoering Het voorgaande waarmee inhoudelijke voortgang wordt geboekt, blijft steken op 2,8 (iets lager dan ‘neutraal’).
27020
31
Zoals we al eerder stelden zijn de Drechtsteden zeer begaan met het vormen van visies. De concrete uitvoering van projecten verloopt echter minder voorspoedig. Diverse gesprekspartners geven Shipping Valley: clustering scheepswerven aan dat met het aanHoewel de resultaten sinds de tussenmeting niet zeer gaan van het experiomvangrijk te noemen zijn, kan het rapport over de ment de druk op de reclustering van scheepswerven wel als positief punt gio om nu ook in uitgelden. Of dit rapport ook tot daadwerkelijke clustevoerende zin resultaten ring zal leiden is afwachten. Het klassieke risico van te laten zien aanzienlijk de Drechtsteden van nota’s zonder uitvoering ligt hier is vergroot. In die zin is d kk lijk d l het volgens hen het moment van de waarheid voor de samenwerking. Opmerkelijk genoeg was dit ook tijdens de tussenmeting van mei 2003 het geval. Onderdeel van dit proces om tot meer inhoudelijk resultaat te komen is het onderzoek van de commissie Dijkstal. De commissie gaf in haar rapport aan dat de regio over zou moeten gaan tot het concreet uitvoeren van projecten. De echo van dit geluid in de regio kan bijdragen aan het gevoel van onvoldoende inhoudelijke voortgang, maar draagt gelijktijdig bij aan het creëren van een ‘sense of urgency’. In onze gesprekken bleek de noodzaak om inhoudelijke voortgang te boeken bijzonder goed te zijn blijven hangen, waardoor wij concluderen dat het boeken van inhoudelijke voortgang hoog op de agenda staat in de Drechtsteden. Het is het uur U voor concrete uitvoering. Het nu gestarte traject van het manden maken (zie hoofdstuk 8) lijkt hiervoor goede aanknopingspunten te bieden. Spiegelregio’s De meningen van de spiegelregio’s over de inhoudelijke voortgang lijken op elkaar. Er wordt naar ieders beleving eigenlijk net te langzaam inhoudelijke voortgang geboekt. Tijdens de eindmeting scoren ook de spiegelregio’s circa 2,8 (iets lager dan ‘neutraal’). Alle regio’s scoren hierdoor Parkstad Limburg: akkoord randweg momenteel nagenoeg gelijk. Opvallend is echter Een belangrijke mijlpaal is in deze regio bereikt wel dat dit voor zowel de door het sluiten van een akkoord voor vele miljoeParkstad als de Stadsregio nen over de aanleg van een randweg. Dit was al jaRotterdam een stijging van renlang een hoofdpijndossier en wordt nu door de gemiddeld 0,4 betekent, samenwerking daadwerkelijk opgelost. Overigens is terwijl Drechtsteden stilook hier de daadwerkelijke uitvoering nog niet gestand en IJsseldelta lichte achteruitgang rapporteren (gemiddelde daling van 0,3-punt). De Parkstad scoort voor de eindmeting overigens wel lager dan de Drechtsteden, ondanks het klinkende resultaat van de randwegen en de sprong in draagvlak. Desgevraagd geven respondenten voor de Drechtsteden en de Stadsregio aan dat de oorzaak voor het niet halen van voldoende inhoudelijk resultaat ligt in de structuur van samenwerking, terwijl voor Parkstad juist een verkeerde prioriteitenstelling als belangrijkste reden wordt genoemd. De Parkstad heeft mo-
27020
32
menteel een agenda van 18 punten waarop successen behaald moeten worden. Tabel 4.6: Inhoudelijke voortgang Vraag: Voldoende inhoudelijke voortgang Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
2,8
2,8
0
Stadsregio
2,4
2,8
+0,4
Parkstad
2,2
2,6
+0,4
IJsseldelta
3,0
2,7
-0,3
Verder is het opmerkelijk dat in de Parkstad de structuur van de samenwerking minder als belemmering wordt gezien en dat IJsseldelta, Stadsregio Rotterdam en Drechtsteden juist de omgekeerde trend laten zien. Voor de Parkstad is dit zeer goed verklaarbaar. De regio heeft na een periode van anderhalf jaar structuurdiscussie een nieuwe structuur in gebruik genomen. Dit succes draagt uiteraard bij aan een positieve waardering voor de functie van de structuur. Een punt dat alom als lastig wordt ervaren, is de betrokkenheid van de raden. In de praktijk blijkt het moeilijk om daadkrachtig te zijn, omdat discussies die in de regio reeds zijn gevoerd, in de verschillende gemeenteraden nogmaals over gedaan worden. Daadkracht en draagvlak verhouden zich niet altijd even goed tot elkaar. Het lijkt er soms op dat voor ieder dossier opnieuw draagvlak in de gemeenteraad gecreëerd moet worden. Gezien de Wgr-status van de Stadsregio geldt dit hier in mindere mate. Tabel 4.7: Structuur en slagkracht van de samenwerking Vraag: Structuur belemmert slagkracht Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,0
3,4
+0,4
Stadsregio
4,1
3,7
-0,4
Parkstad
3,4
2,9
-0,5
IJsseldelta
2,6
2,8
+0,2
Ook voor snelheid maken we een rangorde van regio’s op basis van de score op relevante vragen. Tijdens de nulmeting eindigde de IJseldelta op de eerste plaats, stonden Drechtsteden en Stadsregio op de plaatsen twee en drie en bezette Parkstad de vierde plaats. Hieronder de huidige stand van zaken. Tabel 4.8: Rangorde criterium snelheid Nulmeting
Eindmeting
1. IJsseldelta
1. Stadsregio
2. Drechtsteden
2. Drechtsteden
27020
33
3. Stadsregio
3. IJsseldelta en Parkstad
4. Parkstad
4.3
V ERRIJKING
Uitleg criterium Het samenwerkingsproces slaagt erin verrijkende, kwalitatief goede oplossingen te genereren. Mogelijkheden voor creatieve, vernieuwende oplossingen worden optimaal gezocht en benut. In de enquête is een aantal vragen opgenomen om vast te kunnen stellen wat de stand van zaken is als het gaat om dit criterium.
Drechtsteden Een overgrote meerderheid van de respondenten is van mening dat de samenwerking in het kader van het GSB-experiment ontwikkelingen en kansen doet ontstaan die zonder de samenwerking niet zouden zijn ontstaan. De samenwerking opent volgens een meerderheid van de respondenten nieuwe deuren voor de oplossing van lokale problemen. De uitslag van de enquête is nagenoeg identiek aan die van anderhalf jaar geleden. De scores van toen lagen boven de ‘neutrale’ score van 3. Ook nu weer scoren de Drechtsteden positief. Zo is de score voor ‘de regionale samenwerking doet kansen ontstaan die er zonder samenwerking niet geweest waren’ 4,1 gemiddeld.
27020
34
Tabel 4.9: Samenwerking leidt tot nieuwe kansen Vraag: Samenwerking leidt tot nieuwe kansen Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
4,0
4,1
+0,1
Stadsregio
3,6
3,9
+0,3
Parkstad
4,0
4,2
+0,2
IJsseldelta
3,6
3,7
+0,1
Spiegelregio’s De verrijking als het gaat om oplossingsrichtingen vindt ook plaats in de andere regio’s. Het feit dat in de Drechtsteden het Grote-Stedenbeleid wordt gebruikt, leidt er niet toe dat de respondenten uit de Drechtsteden de verrijking van de samenwerking structureel hoger waarderen. Opvallend is overigens wel dat de Stadsregio Rotterdam de samenwerking sterker dan voorheen ervaart als een middel om rekening te houden met belangen van maatschappelijke organisaties en burgers dan voorheen (de gemiddelde waardering hiervoor steeg met 0,5-punt). In de andere regio’s traden hier geen noemenswaardige wijzigingen op. Parkstad en Stadsregio geven bovendien aan meer te merken van de effecten van de samenwerking dan voorheen, terwijl de regio IJsseldelta aangeeft daar minder van te merken. Tot slot wordt alleen in de Parkstad meer dan voorheen de samenwerking voor de komende twee jaar als zinvol ervaren (de scores van de verschillende regio zijn nagenoeg gelijk en liggen ruim boven een ‘neutraal’ gemiddelde). Opvallend genoeg nam dat percentage licht af in Stadsregio, IJsseldelta en Drechtsteden. De regio’s blijven echter meer dan optimistisch over de toegevoegde waarde van samenwerking. Tabel 4.10: Effecten van samenwerking Vraag: Merkbare effecten van samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,3
3,3
0
Stadsregio
3,5
3,7
+0,2
Parkstad
3,4
4,0
+0,6
IJsseldelta
3,8
3,4
-0,4
Tabel 4.11: Samenwerking heeft voordelen in de komende twee jaren Vraag: Samenwerking heeft voordelen in de komende 2 jaren Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,8
3,6
-0,2
Stadsregio
3,4
3,2
-0,2
Parkstad
3,5
3,8
+0,3
IJsseldelta
4,0
3,7
-0,3
27020
35
Tijdens de nulmeting scoorden alle regio’s nog min of meer gelijk op dit onderdeel. Op dit moment komen wij tot de volgende rangorde van regio’s. We vermelden hier nogmaals en wellicht ten overvloede dat de scores van de Stadsregio Rotterdam en IJsseldelta niet helemaal betrouwbaar zijn. Tabel 4.12: Rangorde criterium verrijking Nulmeting
Eindmeting
1. IJsseldelta, Parkstad, Drechtsteden, Stadsregio
1. Parkstad 2. Drechtsteden en IJsseldelta 3. Stadsregio
4.4
C ONFLICTREDUCTIE
Uitleg criterium Het samenwerkingsproces kenmerkt zich door het uitblijven (of effectief vermijden) of oplossen van conflicten tussen betrokken partijen. Bovendien wordt de ‘productiemacht’ van partijen optimaal benut, terwijl partijen afzien van het aanwenden van hun eventuele ‘blokkademacht’. In de enquête is een aantal vragen opgenomen om vast te kunnen stellen wat de stand van zaken is als het gaat om dit criterium.
Drechtsteden Ook op het gebied van conflictreductie is weinig veranderd in de afgelopen anderhalf jaar. Respondenten zijn nog steeds van mening dat conflicten naar tevredenheid worden voorkomen of opgelost (gemiddelde score is 3,4 ten opzichte van 3,5 tijdens de nulmeting). Zoals reeds eerder werd aangegeven hebben sinds de laatste verkiezingen de partijen elkaar steeds beter weten te vinden. Vanuit het adagium ‘kennen is kunnen’, is dit een logische en goede stap. Wij menen te bespeuren dat gemeenten beter van elkaar weten wat hun belangen zijn en dat de onwennigheid van samenwerking wat verder verdwijnt. Tabel 4.13: Tevredenheid over conflictoplossing Vraag: Conflicten worden naar tevredenheid opgelost Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,5
3,4
-0,1
Stadsregio
2,9
3,4
+0,5
Parkstad
2,8
3,3
+o,5
IJsseldelta
3,4
3,8
+0,4
Spiegelregio’s Zowel de Parkstad als de Stadsregio hebben zich aanzienlijk verbeterd waar het gaat om de manier waarop conflicten worden opgelost. De tevredenheid over de conflictoplossing is bij beiden met gemiddeld o,5 gestegen. Ook in de IJsseldelta steeg de tevredenheid met 0,3-punt. In de Drechtsteden bleef deze onveranderd.
27020
36
Het is hier ook het vermelden waard dat behalve IJsseldelta (lichte toename) alle regio’s in mindere mate dan voorheen bereid zijn om in het belang van de samenwerking beslissingen te accepteren die geen direct voordeel voor de eigen gemeente opleveren. In de Stadsregio nam die bereidheid gemiddeld zelfs met 0,4-punt af en de Parkstad met 0,3-punt. Deze scores blijven echter nog wel ruim boven de ‘neutrale’ score van 3. We zouden deze ontwikkeling wellicht ook kunnen verklaren vanuit de samenhang met het economisch klimaat. Het merendeel van de respondenten vindt echter wel nog steeds dat zijn eigen gemeente zich niet zou moeten terugtrekken uit de samenwerking als er beslissingen genomen worden, die voor de eigen gemeente ongunstige resultaten opleveren. Deze overtuiging is het sterkst in de Parkstad. Tabel 4.14: Ongunstige resultaten accepteren Vraag: Akkoord gaan met ongunstige resultaten voor de eigen gemeente Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,9
3,9
0
Stadsregio
4,1
3,7
-0,4
Parkstad
4,4
4,1
-0,3
IJsseldelta
3,8
4,0
+0,2
Ten tijde van de nulmeting bevonden de regio’s zich in deze rangorde: Drechtsteden, IJsseldelta en Parkstad en Stadsregio. Op dit moment liggen de regio’s op het gebied van conflictreductie over de gehele linie zo dicht bij elkaar dat het niet mogelijk is een onderscheidende rangorde aan te brengen. Tabel 4.15: Rangorde criterium conflictreductie Nulmeting
Eindmeting
1. Drechtsteden
1. Parkstad, IJsseldelta, Drechtsteden, Stadregio
2. IJsseldelta en Parkstad 3. Stadsregio
4.5
V EERKRACHT / ADAPTIEF VERMOGEN
Uitleg criterium Het samenwerkingsproces kenmerkt zich door veerkracht en adaptief vermogen. Dat wil zeggen: partijen laten zich niet van de wijs brengen door onverwachte ontwikkelingen, maar weten zich daaraan aan te passen of er zelfs voordeel uit te behalen. In de enquête is een aantal vragen opgenomen om vast te kunnen stellen wat de stand van zaken is als het gaat om dit criterium.
Drechtsteden In de Drechtsteden zien we het beeld dat de respondenten minder vertrouwen hebben in de capaciteiten van de verschillende gemeenten om in te spelen op onverwachte gebeurtenissen. Gelijktijdig is een lichte trend zichtbaar die laat zien dat respondenten er vanuit gaan dat de Drechtsteden door de huidige
27020
37
structuur van de samenwerking minder mogelijkheden hebben om in te spelen op onverwachte gebeurtenissen.
27020
38
Tabel 4.16: Gemeenten spelen in op onverwachte gebeurtenissen Vraag: Gemeenten spelen goed in op onverwachte gebeurtenissen Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,0
2,9
-0,1
Stadsregio
2,6
3,5
+0,9
Parkstad
2,8
3,1
+0,3
IJsseldelta
2,9
3,3
+0,4
Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,0
3,3
+0,3
Stadsregio
3,9
3,4
-0,5
Parkstad
3,2
3,1
-0,1
IJsseldelta
2,9
2,7
-0,2
Tabel 4.17: Structuur beperkt flexibiliteit Vraag: Structuur beperkt flexibiliteit
Spiegelregio’s In de spiegelregio’s is wel een stijging van de veerkracht van de samenwerking waar te nemen. Met name de stijging van de stadsregio is met een gemiddelde stijging van 0,9-punt opmerkelijk te noemen. Wel moeten we hierbij bedenken dat deze wijziging slechts indicatief is gezien de betrouwbaarheid van de nulmeting. In de spiegelregio’s wordt de huidige structuur in de eindmeting minder als belemmering voor het inspelen op onverwachte situaties ervaren. Met name in de Stadsregio is dit gevoel met een gemiddelde van 0,5-punt gedaald. Ten tijde van de nulmeting was de volgorde van de regio’s nog: Drechtsteden, IJsseldelta, Parkstad, Rotterdam. Dat is nu veranderd. Tabel 4.18: Rangorde criterium veerkracht/adaptief vermogen Nulmeting
Eindmeting
1. Drechtsteden
1. Stadregio
2. IJsseldelta
2. Parkstad en Drechtsteden
3. Parkstad
3. IJsseldelta
4. Stadsregio
27020
39
4.6
C ONCLUSIE
Bij het analyseren van de ingevulde enquêtes toonde zich een opvallend beeld. De regio Drechtsteden heeft niet veel verandering ondergaan. Over het algemeen wordt de situatie ervaren als nagenoeg onveranderd. Dit kan enerzijds worden verklaard door de relatief korte periode (anderhalf jaar) tussen de meetmomenten. Anderzijds kan het er ook op duiden dat er in de Drechtsteden niet veel echt is veranderd. Zo blijft visievorming en beleidsontwikkeling nog dominant en worden concrete resultaten in mindere mate bereikt. In Parkstad Limburg, maar ook in de Stadsregio Rotterdam lijkt wel het een en ander veranderd te zijn. Bij de Stadsregio kan dat alleen al veroorzaakt worden door de hogere betrouwbaarheid van de meting. In de Parkstad hangt dit waarschijnlijk samen met de afronding van de discussies over de structuur en de randweg. Op veel van de gestelde vragen kregen wij in deze twee regio’s positievere antwoorden dan ten tijde van de nulmeting. Ook IJsseldelta tekent zich af. Hier hebben wij een verslechterd beeld te zien gekregen. Het verloop van het samenwerkingsproces waarin werd gestart met groot draagvlak en pragmatisme maar gaandeweg onder druk van de behoefte aan versteviging het draagvlak wat afnam zal daaraan debet zijn geweest. Opvallend is verder dat in de Parkstad wel een toegenomen draagvlak geconstateerd kan worden, maar dat ondanks dit ook hier het bereiken van inhoudelijk resultaat te wensen over laat. Uit het bovenstaande stijgt een gedifferentieerd beeld op als het gaat om de scores op de criteria. In onderstaande tabel is de door ons aangebrachte rangorde in criteria nog eens na te lezen. Daarbij laten we ook de positiewisselingen opzichte van de nulmeting zien. Tabel 4.19: Vergelijking rangordes nul- en eindmeting Draagvlak
Snelheid
Verrijking
Conflictreductie
Veerkracht
Nul
Eind
Nul
Eind
Nul
Ein d
Nul
Eind
Nul
Eind
Drechtsteden
1
2
2
2
1
2
1
1
1
2
Stadsregio
2
2
3
1
1
3
3
1
4
1
Parkstad
3
1
4
3
1
1
3
1
3
2
IJsseldelta
1
3
1
3
1
2
2
1
2
3
Opvallend is dat er een duidelijke verschuiving heeft plaatsgevonden. De Drechtsteden die ten tijde van de nulmeting nog met stip op plaats één stonden (samen met de IJsseldelta overigens), hebben een stapje terug moeten doen. Zowel de Stadsregio als Parkstad lijken het afgelopen jaar een inhaalslag te hebben gemaakt. Uit het schema lijkt de onderlinge afhankelijkheid van de criteria die ook in de nulmeting naar voren kwam bevestigd te worden. Met name snelheid en draagvlak lijken sterk met elkaar verbonden. Meer aandacht voor draagvlak, dan neemt de snelheid af en andersom. In hoofdstuk zes zullen wij dieper in gegaan op de betekenis van de uitkomsten van de enquête en
27020
40
op de relatie met de verklarende factoren die in het volgende hoofdstuk aan de orde komen.
27020
41
5.
VERKLARENDE FACTOREN
In het evaluatiekader zijn drie verklarende factoren omschreven die de score op de criteria uit het vorige hoofdstuk zouden kunnen verklaren. In de enquête en in de interviews zijn vragen gesteld om vast te kunnen stellen hoe in de samenwerking in de vier regio’s invulling wordt gegeven aan deze aspecten. In het onderstaande vindt u een vergelijking van de resultaten uit eindmeting en nulmeting. Voor inhoud en structuur geldt dat de stand van zaken ook is vastgesteld met behulp van literatuurstudie. De resultaten daarvan worden in hoofdstuk 3 weergegeven. In dit hoofdstuk ligt de nadruk op de beleving van de mensen in de regio. De spiegelregio’s worden alleen genoemd als ze sterk afwijken van elkaar, van de nulmeting of van de Drechtsteden. 5.1
I NHOUD
Uitleg verklarende factor De verklarende factor ‘inhoud’ behelst de agendering en afbakening van inhoudelijke beleidsterreinen van de samenwerking, de doelstellingen die geformuleerd zijn en de gekozen aanpak ofwel instrumenten alsmede de middelen die zullen worden ingezet. Idealiter is dit alles duidelijk overeengekomen en omschreven, biedt het voldoende mogelijkheden om tot uitruil van belangen te komen en is de samenwerking daarmee tenminste in potentie- voor alle partners in de samenwerking aantrekkelijk. Ook de mate van inhoudelijke urgentie van de samenwerking kan de aantrekkelijkheid verhogen.
Bekendheid Als de respondenten uit de Drechtsteden in de enquête wordt gevraagd in hoeverre zij op de hoogte zijn van de inhoudelijke doelstellingen van het experiment geeft 85% aan grotendeels of geheel op de hoogte te zijn. Het gaat dan om de inhoudelijke doelstellingen zoals die in hoofdstuk 3 zijn beschreven. Tabel 5.1: Bekendheid met de doelstellingen Vraag: Bekendheid met de doelstellingen van de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Grotendeels of geheel
Niet of deels
Drechtsteden
67%
30%
85%
15%
+18%
-15%
Stadsregio
100%
0%
100%
0%
0%
0%
Parkstad
94%
6%
100%
0%
+6%
-6%
IJsseldelta
50%
50%
86%
14%
+36%
-36%
27020
42
In de Parkstad en de Stadsregio is het aantal mensen dat aangeeft op de hoogte te zijn veel hoger. De IJsseldelta scoort nagenoeg gelijk aan de Drechtsteden met 86%. Effect Als het gaat om het effect van de samenwerking valt op dat de Drechtsteden relatief laag scoren ten opzichte van de andere regio’s. Shipping Valley: Krabbekade Dit was overigens tijdens de Het meest concrete resultaat van Shipping Valley nulmeting al het geval. Tijop dit moment is de aanleg van de Krabbekade. dens de nulmeting achtten Dit is toch het bewijs dat het wel degelijk mogelijk wij het nog waarschijnlijk dat is samen aan de slag te gaan. Ook de inspannindit terug te voeren zou zijn gen van de ROM-D op verschillende bedrijventerop het feit dat de samenwerreinen in de regio zijn daarvan getuigen. Dit kan king in het kader van het GSB-experiment zich in de startfase bevond. Deze redenering gaat nu uiteraard niet meer op. Het feit dat de situatie in de Drechtsteden nagenoeg ongewijzigd is, hangt naar onze mening samen met de neiging die de Drechtsteden nog steeds hebben om veel energie te steken in visievorming en minder in concrete uitvoering. Daarnaast zijn een deel van de effecten van samenwerking wellicht niet meer helemaal zichtbaar, omdat ze intussen algemeen geaccepteerd zijn. Tabel 5.2: Effecten van samenwerking Vraag: Merkbare effecten van samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,3
3,3
0
Stadsregio
3,5
3,7
+0,2
Parkstad
3,4
4,0
+0,6
IJsseldelta
3,8
3,4
-0,4
Beleidsterreinen In de nulmeting hebben wij de verklarende factor ‘inhoud’ ook gemeten aan de hand van de beleidsterreinen waarop de verschillende regio’s beleid maken. Hierdoor konden wij ze inhoudelijk vergelijken. In hoofdstuk 3 van dit rapport gaan wij echter al in op de inhoud van de samenwerking. Wij volstaan hier met de verwijzing naar dit eerdere hoofdstuk. Urgentie Uit de enquête blijkt overigens ook duidelijk dat er een gevoel van urgentie is. Dit geldt voor alle regio’s. In Parkstad, Stadsregio en Drechtsteden wordt de stelling ‘samenwerking is noodzakelijk om de problemen in de regio op te lossen’ gemiddeld genomen beoordeeld met een score van ruim boven de 4 (‘belangrijk’ tot ‘zeer belangrijk’). In de IJsseldelta is dit getal iets lager, maar wordt desondanks een grote urgentie gemeten. Dit zelfde beeld tekent zich af
27020
43
waar het gaat om de vraag of de deelname van de eigen gemeente noodzakelijk is voor het realiseren van de doelstellingen van de samenwerking. Stadsregio, Drechtsteden en Parkstad scoren boven de 4 gemiddeld en IJsseldelta net daaronder. Wij concluderen dan ook dat het gevoel voor urgentie in alle regio’s hoog is.
27020
44
Tabel 5.3: Noodzakelijke medewerking eigen gemeente Vraag: Medewerking eigen gemeente noodzakelijk voor realiseren doelstellingen Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
4,0
4,2
+0,2
Stadsregio
4,5
4,3
-0,2
Parkstad
4,2
4,5
+0,3
IJsseldelta
4,2
3,8
-0,4
5.2
S TRUCTUUR
Uitleg verklarende factor Deze verklarende factor richt zich op de vastgelegde formele randvoorwaarden van het samenwerkingsproces. De structuur van het samenwerkingsverband wordt bepaald door de hoeveelheid partners en de inrichting van overleg, besluitvorming, informatie, aansturing en verantwoording. Ook de formele basis voor de samenwerking kan verschillen. De mate waarin de respondenten deze structuur als werkbaar ervaren bepaalt mede de score op de eerdergenoemde criteria.
Beschrijving structuur De feitelijkheden over de structuur van samenwerking in de verschillende regio’s is in hoofdstuk 3 reeds besproken. Wij zullen deze in dit hoofdstuk niet meer herhalen dan op plaatsen waar dit evident toegevoegde waarde heeft. Structuurdiscussies Uit het rondetafelgesprek, de interviews en de enquête is duidelijk geworden dat de discussie over de inrichting van de structuur in de Parkstad en in mindere mate Rotterdam niet altijd ten goede komt aan de verhoudingen. In de Parkstad heeft het zelfs geleid tot een raadsbesluit van één van de deelnemende gemeenten (Nuth) dat deelname aan de nieuwe gemeenschappelijke regeling afwijst. Dit kan worden verklaard door het feit dat de nieuwe structuur zal leiden tot een verlies van invloed.16 Ook de discussie over directe democratische legitimatie in Rotterdam kan niet op steun van alle gemeenten rekenen. Deze voorbeelden kunnen de Drechtsteden en de IJsseldelta, die beiden aangeven een stap naar verdere samenwerking te moeten gaan zetten, inspireren om deze afbreukrisico’s onder ogen te zien. Beide regio’s kiezen overigens nadrukkelijk voor een focus op de inhoud waarbij de structuur volgend is. Uit de interviews blijkt dat men zich in de Drechtsteden zeer bewust is van de risico’s van een te zware focus op structuur.
16
Overigens wil deze gemeente wel op de huidige beleidsterreinen waarop wordt samengewerkt blijven meedoen aan de samenwerking.
27020
45
Dit neemt echter niet weg dat de Parkstad er na een discussie van anderhalf jaar wel in is geslaagd een in behoorlijke mate werkbare structuur te formuleren, waarmee alle deelnemende gemeenten tevreden zijn. Desgevraagd geven vertegenwoordigers van de Parkstad zelf aan dat zij vinden dat de discussie lang geduurd heeft en dat er minder inhoudelijke resultaten gehaald zijn ‘Functionele structuren kunnen zorals gevolg van deze discussie, maar gen voor versnelling’ dat het slagen in het opzetten van Gemeenten en woningcorporaties hebdeze structuur heeft bijgedragen aan ben medio 2003 op regionaal niveau het regionale bewustzijn en de salange termijn prestatiesafspraken gemenwerking voor de komende jaren maakt over woningontwikkeling en – in een stroomversnelling heeft geherstructurering. Om de afspraak niet bracht. Wij zijn overigens van mete vrijblijvend te laten zijn, heeft de Bening dat voor het zo lang mogelijk stuurlijke Commissie Wonen gekozen behoud van dit momentum een fovoor een functioneel team (beleidsgroep cus op resultaten (met name ‘quick wonen) dat tot taak heeft na te gaan of wins’) belangrijk blijft. De regio zou gemeenten en corporaties zich ook weranders in een gemoedstoestand kelijk aan de afspraken houden. Om te ‘hebben we het daar nou voor gezorgen voor snelheid in de uitvoering daan?’ terecht kunnen komen en dat gaat het team in de komende jaren de zou de inspanningen van de afgelorealisering van de prestatieafspraken pen periode schade kunnen berokmonitoren. De bedoeling is dat de regio kenen. In hoofstuk 8 zullen we diehi d h i h h f d per ingaan op de discussie over de bestuurlijke organisatie die in de Drechtsteden zal gaan spelen en op de manier waarop deze vorm gegeven kan worden. Helderheid In de enquête is de respondenten gevraagd in hoeverre zij de structuur van de samenwerking als het gaat om de beschikbaarheid van geld maar ook rondom verantwoordingsrelaties helder vinden. De helderheid is sinds de nulmeting weinig veranderd. De scores komen nog steeds uit op een gemiddelde van net boven de 3. Waardoor helderheid licht positief wordt gewaardeerd. Tabel 5.4: Duidelijkheid over middelen Vraag: Duidelijkheid over beschikbaar stellen van middelen Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,0
3,2
+0,2
Stadsregio
3,5
4,0
+0,5
Parkstad
4,0
4,2
+0,2
IJsseldelta
3,9
3,3
-o,6
Opvallend is ook dat de Drechtsteden achterblijven bij de spiegelregio’s als het gaat om de duidelijkheid over aansturing en verantwoordelijkheid. De spiegelregio’s met name Parkstad en Stadsregio zijn op dit moment duidelijk beter op dit punt. De afgeronde structuurdiscussie in de Parkstad en de natuurlijke
27020
46
duidelijkheid die met de Wgr-status gepaard gaat, zijn naar onze mening verklaringen voor de grotere duidelijkheid in de beide spiegelregio’s. Tabel 5.5: Duidelijkheid over aansturing en verantwoordelijkheid Vraag: Duidelijkheid over aansturing en verantwoordelijkheid Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,3
3,3
0
Stadsregio
4,1
4,0
-0,1
Parkstad
4,1
4,4
+0,3
IJsseldelta
4,0
3,6
-0,4
Zeker als dit vergeleken wordt met de spiegelregio’s waar de scores hoger zijn, blijkt een zeker gebrek aan transparantie in de Drechtsteden. Deze situatie is niet veranderd sinds de nulmeting. In het vorige hoofdstuk gingen wij reeds in op de transparantie van de samenwerking. Hier scoren de Drechtsteden niet significant anders dan de spiegelregio’s. Tabel 5.6: Transparantie in de samenwerking Vraag: Transparantie in de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
2,9
3,0
+0,1
Stadsregio
2,9
3,0
+0,1
Parkstad
2,9
3,4
+0,5
IJsseldelta
3,3
2,4
-0,9
Democratisch karakter In het vorige hoofdstuk hebben wij het democratisch gehalte van de verschillende samenwerkingen onder de loep genomen. Bij het democratisch karakter van de intergemeentelijke samenwerking worden in alle regio’s vraagtekens gezet. Dit is vreemd als we bedenken dat er zeker in de spiegelregio’s meer dan voorheen het gevoel bestaat dat er voldoende rekening gehouden wordt met ieders belangen. Gezien de discussies rondom structuur is het voor de Drechtsteden ook verklaarbaar dat de samenwerking momenteel ervaren wordt als weinig democratisch. Dat juist Parkstad met zijn onlangs afgeronde structuurdiscussie goed scoort op het democratisch gehalte is een logische bevinding. Tabel 5.7: Democratisch gehalte samenwerking Vraag: Democratisch gehalte van de samenwerking Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
2,9
2,7
-0,2
Stadsregio
2,8
2,4
-0,4
Parkstad
3,2
3,9
+0,7
IJsseldelta
3,1
2,3
-0,8
27020
47
5.3
27020
48
5.4
P ROCES
Uitleg verklarende factor: Deze verklarende factor richt zich op het proces dat de samenwerking doorloopt. Het gaat dus niet om de structurele kenmerken maar om de procesmatige randvoorwaarden en het feitelijke proces zelf. De procesmatige randvoorwaarden kunnen van tevoren zijn ontworpen maar ontwikkelen zich ook gaandeweg het proces. Relevante elementen zijn: • het ontwerp van het samenwerkingsproces met onder andere aandacht voor het waarborgen van kwaliteit van uitkomsten en oog voor politieke rationaliteit • een (voortdurende) actorenanalyse met het doel de belangen, winst- en verlieskansen, productie- en hindermacht en mogelijkheden tot verrijking van de partners in beeld te krijgen/houden • het management van het proces. Het gaat dan om het bewaken en besturen van de procesmatige voortgang en om de wijze waarop inhoudelijke oplossingen, verrijkingen, draagvlak en behoud van snelheid worden gezocht. Is er sprake van een duidelijke bestuurlijke trekker? • de wijze waarop conflicten worden voorkomen/opgelost • de zorg voor persoonlijke verhoudingen en de sfeer in de samenwerking. Het gaat erom of partijen ervaren dat hun inbreng, doelen en belangen serieus worden genomen, of partijen elkaar vertrouwen, of ze uitkomsten kunnen onderschrijven, of het proces soepel loopt en of een gezamenlijk gevoel van urgentie ontstaat.
Tijdens de tussenmeting tekende zich een trend af die belemmerend zou kunnen werken op de samenwerking in de Drechtsteden. Tijdens de verkiezingen hadden de lokale partijen een overwinning behaald en vanuit de interviews drong zich aan ons het beeld op dat sommigen twijfel hadden bij de wil van deze partijen om regionale samenwerking door te zetten gezien de ontstaansgeschiedenis van sommige van deze partijen. Intussen is gebleken dat de toen ontstane twijfel ongegrond was. Het samenwerkingsproces heeft eigenlijk nauwelijks echte hinder ondervonden van de veranderingen in coalitie/raadsamenstelling. Ook de cultuur van samenwerking draagt bij aan een goed vorm gegeven samenwerkingsproces. Zo wordt er op die gebieden samengewerkt, waar de samenwerking meerwaarde heeft en blijven andere gebieden het werkterrein van de individuele gemeenten. Daarnaast hanteren de Drechtsteden de (impliciete) afspraak dat niet iedere gemeente aan alle initiatieven hoeven deel te nemen. Zo onderzoeken Papendrecht, Zwijndrecht en Dordrecht momenteel de mogelijkheden voor een gemeenschappelijke sociale dienst. De overige gemeenten doen dan even niet mee.
27020
49
Actoranalyse Bij het vormgeven van het proces is het van belang dat wordt nagedacht over het betrekken van partners. Uit de enquête blijkt dat dit in beperkte mate zichtbaar is gebeurd in de Drechtsteden. De gemiddelde score is een 3,2 (ongeveer ‘neutraal’). De spiegelregio’s (met uitzondering van de Parkstad) scoren ook niet hoog als het gaat om de vraag of van tevoren is nagedacht over de te betrekken partners. De Stadsregio scoort gelijk aan de Drechtsteden en de IJsseldelta scoort net lager dan deze regio’s. Overigens speelt het aantal partners dat in de samenwerking is betrokken een belangrijke rol bij de voortgang van de samenwerking. Hoe meer deelnemers, hoe meer belangen en hoe lastiger om overeenstemming te bereiken en voortgang te boeken. Tabel 5.8: Aandacht voor de selectie van partijen Vraag: Duidelijkheid over het in voldoende mate aandacht besteden aan de selectie van partijen Nulmeting
Eindmeting
Verandering
Drechtsteden
3,2
3,2
0
Stadsregio
3,3
3,2
-0,1
Parkstad
3,4
3,9
+0,5
IJsseldelta
3,5
3,0
-0,5
Uit de onderstaande tabel 5.9 blijkt dat in de betrokken regio’s de meeste aandacht wordt besteed aan het verwerven van draagvlak bij bestuurders. Dit was ook al zo ten tijde van de nulmeting. Uit de interviews bleek verder dat de samenwerking ook in sterke mate wordt gestuurd door bestuurders en niet door ambtenaren. Wel is er een verandering opgetreden in de houding van ambtenaren. Door tijdgebrek moeten ambtenaren prioriteiten stellen, die vaak op gemeentelijk niveau liggen en niet op regionaal niveau. Bovendien vinden discussies over samenwerking in de Drechtsteden met name plaats in bestuurlijke kringen. De ambtenaren volgen. Overigens vindt in de praktijk wel regelmatig uitwisseling van ideeën plaats op ambtelijk niveau. Soms wordt samengewerkt bij het opstellen van (regionale) beleidsnota’s. Opvallend is de sterke interne gerichtheid van de samenwerking. Ondanks het feit dat draagvlak bij maatschappelijke organisaties door velen wordt gezien als belangrijk voor het creëren van externe druk wordt daar minder aandacht aan besteed dan aan het interne draagvlak. Echte betrokkenheid van de buitenwereld blijkt toch lastig vorm te geven of misschien wel niet wenselijk. We zouden ook kunnen stellen dat het enthousiasme van met name bestuurders zich nog in beperkte mate heeft verplaatst naar de omgeving. Dit is des te opvallender omdat het een van de centrale elementen van het GSB is. Toch scoren de Drechtsteden daar niet structureel hoger dan de anderen. Het verschijnsel doet zich nog sterker voor in de Parkstad. Tabel 5.9: Draagvlak creëren
27020
50
Vraag: Draagvlak gecreëerd bij bestuurders, ambtenaren, maatschappelijke organisaties Drechtsteden Nul
Eind
Stadsregio Nul
Parkstad
Eind
Nul
IJsseldelta
Eind
Nul
Eind
3,3
3,4
3,0
3,3
3,2
2,7
2,9
2,5
Bestuurders 3,3
3,4
3,3
3,1
3,1
Ambtenaren 3,2
3,2
3,5
3,1
3,5
Maatschappelijke organisaties 2,5
2,8
2,0
2,7
3,1
3,4
Communicatie De communicatie richting de gemeenten was tijdens de nulmeting al redelijk op orde, maar de communicatie richting de maatschappelijke actoren liet nog te wensen over. In de spiegelregio’s blijft er net als in de Drechtsteden behoorlijk wat ruimte voor verbetering van de bestaande samenwerking als het gaat om de communicatie. De communicatie naar gemeenten maar vooral naar maatschappelijke organisaties kan beter worden ingericht. Tabel 5.10: Communicatie over de samenwerking Vraag: De communicatie over het samenwerkingsproces naar de … is goed. Drechtsteden Nul
Eind
Stadsregio Rotterdam Nul
Eind
Parkstad Limburg Nul
IJsseldelta
Eind
Nul
Eind
3,3
3,7
3,0
2,9
2,3
Gemeenten 3,2
3,2
2,8
3,2
3,3
Maatschappelijke organisaties 2,6
2,7
1,8
2,7
3,1
3,1
De samenwerking in de verschillende regio’s kent, zoals eerder beschreven, een sterk intern karakter. Een nadrukkelijk focus op win-win-situaties en ‘quick wins’ zou de snelheid en het draagvlak aanzienlijk kunnen vergroten. Een concreet voorbeeld waar een goed doordachte procesinterventie is gepleegd gericht op het vergroten draagvlak is de recente actie van de voorzitter van het Drechtstedenbestuur die heeft geleid tot het benoemen van de items die gezamenlijk ‘het mandje’ vormen. Hiertoe heeft hij bij de verschillende gemeente de opdracht gegeven om het mandje te vullen, waarna hij ‘de mandjes’ gaat ophalen. Een dergelijke proces vraagt om een goed doordacht vervolg om dit draagvlak te onderhouden. Externe druk en de rol van de provincie Een externe factor die de samenwerking kan bespoedigen en het gevoel van urgentie kan bevorderen is de druk om tot gemeentelijke herindeling te komen. Dit moet niet als dreiging boven de markt worden gehangen maar als het
27020
51
op de achtergrond meespeelt als belangrijke factor kan het een duidelijk positieve invloed hebben op de bereidheid tot samenwerken. Het feit dat het kabinet de druk in enige mate van de ketel heeft gehaald maakt dat deze stimulerende factor minder invloed zal hebben. Overigens kan ook de druk van het GSB-experiment en de mogelijkheid van extra geld zorgen voor een stimulering van de samenwerking. De rol van de provincie krijgt vorm door directe betrokkenheid in het Drechtstedenbestuur. De provincie speelt volgens de geïnterviewde personen een zeer constructieve rol in de samenwerking. De vraag is wel wat de rol en taak van de provincie zou moeten zijn op het moment dat de samenwerking zich verder gaat ontwikkelen en er bijvoorbeeld vraagstukken opdoemen rondom onvoldoende binding van gemeenten. Is de doorzettingsmacht van de provincie groot genoeg om als stok achter de deur te fungeren en gebruikt de provincie deze ook? De rol van de provincie Zuid-Holland wordt door zowel de Drechtsteden als de Stadsregio Rotterdam zeer gewaardeerd. De provincie helpt in het verder ontwikkelen van regionale arrangementen en kijkt met open vizier naar de mogelijkheden om gelden en bevoegdheden direct ter beschikking te stellen van de regio. De rol van de provincie is in alle regio’s anders vormgegeven. In de Parkstad blijft de provincie op afstand. In de Stadsregio Rotterdam is de betrokkenheid van de provincie anders van karakter omdat het kaderwetgebied op sommige terreinen in de plaats treedt van de provincie en bovendien zelf mogelijkheden heeft voor verplichte samenwerking. In de IJsseldelta doet de provincie expliciet mee als partner in de samenwerking. Zeker gezien het strategisch akkoord van het kabinet Balkenende en de voornemens omtrent de Wgr+ is de rol van de provincie in de toekomst een belangrijke bij de samenwerking tussen gemeenten. Sfeer De gemeenten in de Drechtsteden zetten zich volgens het merendeel van de respondenten in voor de sfeer in de samenwerking. De score op deze vraag in de enquête is nagenoeg gelijk aan die van een jaar geleden. Dit beeld komt ook naar boven uit de interviews en wordt als belangrijke succesfactor gezien voor de samenwerking. Een indicator voor de sfeer is ook gelegen in het relatief brede draagvlak voor de samenwerking in de Drechtsteden. Een belangrijk aandachtspunt daarbij is echter dat een relatief beperkt aantal bestuurders de samenwerking draagt. Het is van belang dit te verbreden om meer permanent draagvlak te garanderen. In Rotterdam en IJsseldelta zetten de betrokken partners zich net als in de Drechtsteden in om de sfeer goed te houden. Ook in de Parkstad zijn de inspanningen om een goede sfeer te creëren toegenomen. Respondenten waardeerden deze inspanningen gemiddeld met een score 3,5 in tegenstelling tot de 3,2 ten tijde van de nulmeting. Tabel 5.11: De sfeer in de samenwerking Vraag: Gemeenten zetten zich in voor de sfeer in de samenwerking Drechtsteden
27020
Nulmeting
Eindmeting
Verandering
3,8
3,7
-0,1
52
Stadsregio
3,9
3,8
-0,1
Parkstad
3,2
3,5
+0,3
IJsseldelta
3,9
4,0
+0,1
Procesmanagement en personen Een ander aspect dat te maken heeft met het proces van samenwerking is de aanwezigheid van een bestuurlijke trekker die visie koppelt aan daadkracht. Een dergelijke figuur kan als boegbeeld van de samenwerking een positieve invloed hebben op de voortgang en de effectiviteit van het proces. In de Drechtsteden vervult de burgemeester van Dordrecht deze rol. Zijn optreden wordt alom gewaardeerd. Overigens geldt natuurlijk ook dat personen een negatief effect kunnen hebben op de samenwerking. In het verleden heeft dit in de Drechtsteden maar ook in de spiegelregio’s een belangrijke rol gespeeld. Persoonlijke incompatibiliteiten tussen belangrijke sleutelpersonen in de samenwerking of te weinig aandacht voor het proces kunnen tot flinke vertragingen en conflicten leiden. Personen die vertrouwen genieten en goed met elkaar op kunnen schieten kunnen de samenwerking flink bespoedigen. Ook op dat vlak lijken de sterren voor de Drechtsteden goed te staan. 5.5
C ONCLUSIE
Zoals blijkt uit de bovenstaande beschrijvingen hebben de samenwerkingsverbanden veel aandacht besteed aan het definiëren van de inhoud. Ook de structuur lijkt een bepaalde mate van aandacht te hebben gekregen. Dit varieert per regio. Als het gaat om het proces wordt daarover wel nagedacht. Dit resulteert ook in procesinterventies, zoals het ‘mandje van de Drechtsteden’ en de strategie om zoveel als mogelijk met breed draagvlak te besluiten in de Stadsregio Rotterdam. In dit laatste geval sporen randvoorwaarden die als gevolg van het impliciet gekozen procesarrangement worden vervuld niet helemaal één op één met de gekozen formele structuur waar besluitvorming bij meerderheid plaatsvindt. De structuurdiscussie in de Parkstad is daarentegen een voorbeeld waarvan vanuit het proces geredeneerd een negatieve invloed uitgaat. Kort en goed: van een weloverwogen strategie gericht op doordacht procesontwerp en procesmanagement is eigenlijk in geen van de regio’s sprake. De Drechtsteden zijn daar wel het meest bewust mee bezig. Overigens is net als bij de criteria ook verband aan te brengen tussen de verklarende factoren. Zo heeft het aantal partners invloed op de structuur. De neiging om de hindermacht van een klein deel van de participanten te verminderen steekt dan de kop op. Ook de hoeveelheid beleidsterreinen (inhoud) die zijn ondergebracht in de samenwerking lijkt een invloed te hebben op de structuur: hoe groter het aantal beleidsterreinen hoe zwaarder de structuur. Naast het aantal beleidsterreinen is ook relevant wat het karakter is van de samenwerking. Over welke bevoegdheden kan de samenwerking beschikken? Ook hier geldt hoe meer bevoegdheden, hoe zwaarder de structuur wordt opgetuigd.
27020
53
6.
VERDIEPING: ANALYSE OP DRIE BELEIDSTERREINEN
In de vorige hoofdstukken zijn we uitvoerig ingegaan op de uitkomsten van de enquête onder betrokkenen bij de regionale samenwerking in de regio Drechtsteden, Stadsregio Rotterdam, regio Parkstad en regio IJsseldelta. Hieruit zou de conclusie kunnen worden getrokken dat met name in de Drechtsteden weinig grote vooruitgang in het proces van samenwerking is geboekt. Voor de regio Drechtsteden liet de studie naar drie specifieke beleidsterreinen (wonen, Shipping Valley en sociaal beleid) uit de tussenmeting (mei 2004) echter zien dat wel degelijk vooruitgang was geboekt. Ook in de laatste meting zijn wij deze mening toegedaan. Voor de verdere ‘inkleuring’ van de kwantitatieve uitkomsten van de eindmeting specifiek voor de regio Drechtsteden zijn diverse gesprekken gevoerd met bestuurders en ambtenaren. Het doel van deze gesprekken was een beeld te krijgen van de achterliggende verklaringen en eventuele nuanceringen op de enquêteresultaten. Ondanks het feit dat de ondervraagde respondenten (voornamelijk bestuurders) aangeven dat er in hun perceptie weinig is veranderd, trekken wij op basis van de documentenstudie en deze interviews een andere conclusie. In dit hoofdstuk geven we op de drie eerder onderzochte beleidsterreinen een beeld van de vooruitgang die is geboekt ten opzichte van de nul- en tussenmeting van de evaluatie van het GSB-experiment in de Drechtsteden. Per beleidsterrein maken we onderscheid in de progressie op inhoud, structuur en proces. 6.1
W ONEN
De inhoudelijke samenwerking op het terrein wonen is in het afgelopen half jaar verder bestendigd. Middels het tekenen van een document met prestatieafspraken voor woningbouwproductie hebben de partijen zich gecommitteerd aan de regionale afspraken. Deze prestatieafspraken waren het resultaat van uitvoerige onderhandeling met de regionale woningcorporaties. De corporaties waren eerder afgehaakt, toen bleek dat de regio Drechtsteden eind jaren ’90 ISV-afspraken had gemaakt met het Rijk, waarbij zij niet betrokken waren geweest. Door de toen gemaakte afspraken ter zijde te schuiven en nieuwe onderhandelingen te beginnen met de regio, hebben de betrokken gemeenten hun veerkracht laten zien. Deze veerkracht is een positieve eigenschap van het proces van samenwerking. Om de prestatieafspraken ook daadwerkelijk te realiseren is een structuurelement in de samenwerking toegevoegd. Voor het monitoren van de voortgang op het terrein wonen is namelijk de Beleidsgroep Wonen ingesteld. Deze beleidsgroep is ondergebracht bij het Bureau Drechtsteden en zal in de komende jaren nagaan in welke mate de productieafspraken ook daadwerkelijk worden uitgevoerd.
27020
54
6.2
S HIPPING V ALLEY
De vooruitgang in de inhoudelijke samenwerking op het terrein Shipping Valley is sinds medio 2003 beperkt geweest. Weliswaar is een nieuwe beleidsnota over de clustering van scheepswerven verschenen, maar veel andere nieuwe mijlpalen zijn niet gerealiseerd. Vooral de beleidsuitvoering (bijvoorbeeld rondom bedrijventerreinen) baart zorgen. Volgens bestuurders in de regio moet in de komende tijd de uitvoering van beleidsvoornemens sneller ter hand worden genomen om concrete resultaten te kunnen laten zien. 6.3
S OCIAAL BELEID
In het proces van samenwerking op het terrein sociaal beleid is vooruitgang geboekt. Het draagvlak onder gemeenten om gezamenlijk aan het sociaal beleid te werken lijkt volgens betrokken bestuurders te zijn toegenomen. Gemeenten zijn (meer dan tijdens de tussenmeting) voornemens op tal van sociale terreinen de samenwerking verder te ontwikkelen. Tijdens de tussenmeting lag de inhoudelijke ontwikkeling van het terrein sociaal beleid nog achter bij de andere twee onderzochte beleidsterreinen, maar inmiddels is ook voor dit terrein inhoudelijke voortgang waar te nemen. Dit blijkt onder meer uit een aantal inhoudelijke successen die in het afgelopen jaar zijn geboekt, zoals het visiedocument ‘Kansrijk in de Drechtsteden’ en het Sociaal Programma (zie ook paragraaf 4.1 ‘Een jaar sociaal beleid in vogelvlucht’). In het algemeen kunnen we stellen dat in de regio Drechtsteden de strategie ‘Laat 1000 bloemen bloeien’ wordt gehanteerd. Deze strategie houdt in dat op zoveel mogelijk deelterreinen van het sociaal beleid wordt onderzocht wat de meerwaarde van samenwerking kan zijn. Creatieve en kwalitatief goede plannen met voldoende meerwaarde voor de regio als geheel worden verder uitgewerkt. Initiatieven die niet de interessante meerwaarde bieden, worden stopgezet. Hierbij merken we wel op dat deze vorm van ‘beleidsverrijking’ zich nog erg in de beleidsontwikkelende fase bevindt. Uit gesprekken met betrokken bestuurders is gebleken dat de uitvoeringsfase zal moeten aantonen in hoeverre de verrijking in de praktijk ook haalbaar is. Verder zijn voorbereidingen getroffen voor een nieuw element: het bureau Leerplicht Drechtsteden, dat medio 2004 operationeel zal zijn. Overigens lopen de voorbereidingen voor dit bureau al een jaar. Uit diverse gesprekken met bestuurders blijkt dat een gevaar voor het terrein sociaal beleid is, evenals voor de terreinen Shipping Valley en wonen, dat de uitvoering van afspraken onvoldoende snel ter hand wordt genomen, waardoor het draagvlak voor samenwerking stagneert of afbrokkelt. 6.4
C ONCLUSIE
Uit het voorgaande beknopte overzicht van feitelijke ontwikkelingen in inhoud, structuur en proces van samenwerking dat in sterke mate gebaseerd is op interviews en rondetafelgesprekken maken we op dat in de regio Drechtsteden wel degelijk de nodige vooruitgang is en wordt geboekt.
27020
55
De integraliteit van beleid is in behoorlijke mate toegenomen en de pijlers zijn een nuttige kapstok gebleken. Tot nog toe is dit echter wel vooral op papier het geval. De focus van de GSB-systematiek op uitvoerbaarheid heeft volgens ons en volgens de geïnterviewde bestuurders echter ook in de Drechtsteden geleid tot een groter gevoel van urgentie om tot uitvoering te komen. Hieruit rijst de vraag waarom dit in beperkte mate uit de enquêteresultaten in de voorgaande hoofdstukken is gebleken. Hiervoor zijn volgens ons twee verklaringen mogelijk: •
De ambities liggen hoger dan redelijkerwijs haalbaar is. Het is mogelijk dat de geënquêteerden veelbelovende verwachtingen hebben van de regionale samenwerking in de Drechtsteden. In de afgelopen jaar is een communicatietraject doorlopen waarin stelselmatig via woord en geschrift over de samenwerking wordt gerapporteerd. Het enthousiasme van een aantal bestuurders in het uitdragen van de regionale samenwerking kan hoge verwachtingen hebben geschapen, waar de uitvoering van beleid bij achter blijft. Het enthousiasme is nodig om draagvlak voor beleid en uitvoering mogelijk te maken. Maar tegelijkertijd wordt met dit enthousiasme verwachtingen gewekt die tijd nodig hebben om gerealiseerd te worden. Uit het rapport Dijkstal bleek ook dat weliswaar veel tijd en energie is gestoken in beleidsontwikkeling, maar de beleidsuitvoering is nog maar moeizaam ter hand genomen.
•
De successen zijn onvoldoende helder voor de geënquêteerden. Zoals gezegd is de beleidsuitvoering nog moeizaam op gang gekomen, maar dat neemt niet weg dat al de nodige successen zijn geboekt. Mogelijk is het voor geënquêteerden onvoldoende helder dat deze successen zijn gerealiseerd.
Naar aanleiding van het bovenstaande kunnen we vaststellen dat twee dingen voor de regio Drechtsteden in de komende tijd belangrijk zijn: het management van verwachtingen ten aanzien van beleid en uitvoering én blijvende intensieve communicatie over de successen die zijn geboekt. In het laatste hoofdstuk vindt u meer suggesties en waarschuwingen voor de regio.
27020
56
7.
RELATIE TUSSEN VERKLARENDE FACTOREN EN CRITERIA
In hoofdstuk 2 hebben we ons evaluatiekader omschreven en in de hoofdstukken 3 tot en met 5 zijn de onderzoeksresultaten op basis van de literatuurstudie, de enquête, de interviews en de rondetafelgesprekken weergegeven. In dit hoofdstuk zullen we proberen de relaties tussen de factoren uit ons evaluatiekader te leggen. Dat doen we door relaties te leggen tussen de verklarende factoren en de criteria voor succesvolle samenwerking. Dit is dus een conceptueel hoofdstuk waarmee we een stevig analysekader formuleren voor samenwerking tussen - in dit geval - gemeenten. Criteria en verklarende factoren Criteria/succesfactoren
Verklarende factoren
Draagvlak/commitment Inhoud Snelheid Structuur Verrijking Proces Conflictreductie
Veerkracht/adaptief vermogen
NB: De relaties liggen complexer dan uit de figuur naar voren komt, zie onderstaande tekst
Op basis van de enquête zijn correlaties tussen de te verklaren factoren vastgesteld. Vervolgens veronderstellen we met gebruikmaking van de interviews en het oordeel van deskundigen17 tot op zekere hoogte causaliteit. Naar onze overtuiging zijn de factoren inhoud, structuur en proces de knoppen waaraan gedraaid moet worden om ervoor te zorgen dat de samenwerking in sterkere mate gaat voldoen aan de criteria. Daarbij stellen we wel vast dat ook tussen verschillende criteria verbanden liggen. De verbanden zijn dus niet eendimensionaal maar kennen een complexer verloop. In dit hoofdstuk zullen we een aantal dominante verbanden nader toelichten. Vervolgens zullen we een aantal veel voorkomende dilemma’s van samenwerking nader analyseren. Tot slot zullen we in meer algemene zin enkele opmerkingen maken over het cyclische karakter van samenwerkingsprocessen in het algemeen. 17
Voor advisering tijdens het onderzoek is een zogenoemd professorenpanel van Berenschot ingesteld, bestaande uit prof. dr. H. de Bruin, prof. dr. E. van den Heuvel en prof. dr. M. van Twist.
27020
57
7.1
D OMINANTE VERBANDEN
Na een nadere beschouwing van onze onderzoeksresultaten blijkt dat er verschillende dominante verbanden bestaan tussen verklarende factoren en criteria: Inhoud ´ Verrijking ´ Draagvlak Wij vermoeden een relevant verband tussen de inhoud van de samenwerking en de succesfactoren draagvlak en verrijking. Verrijking treedt op als door het delen van lasten en lusten oplossingen mogelijk worden voor tot dan toe schijnbaar onoplosbare belangentegenstellingen of doordat voorheen onoplosbare problemen door de verdeling van lasten en lusten wel opgelost kunnen worden. Denk in de Drechtsteden bijvoorbeeld aan de achterstand in de woningbouw of in de herstructurering van bedrijventerreinen. In beide gevallen is zijn concrete inhoudelijke afspraken gemaakt, waardoor meer uitvoeringskracht gemobiliseerd kan worden. Een manier om draagvlak en binding te creeren is het inzichtelijk maken van te behalen voordelen. Bij voorkeur ook met mogelijkheden tot ‘quick wins’ die een partner kan vieren ter stimulering van de samenwerking.18 Als je dit niet doet bestaat het risico dat het draagvlak zich beperkt tot de eigen organisatie. Het is verder van belang dat de inhoudelijke agenda, afbakening en doelstellingen voor alle betrokken partijen voldoende aantrekkelijk zijn en dat zij zich realiseren dat verrijking mogelijk is. Vooral indien onderwerpen op de agenda staan waarbij ‘pijn’ moet worden verdeeld, is het van belang dat ook voldoende winst te behalen valt voor alle betrokkenen. Inhoudelijke breedte van de samenwerking kan dan van belang zijn om zonodig pijn op het ene onderwerp te kunnen compenseren met winst op een ander onderwerp. Structuur ´ Draagvlak ´ Snelheid/Veerkracht/Conflictreductie De relatie tussen de factor structuur en het criterium draagvlak vraagt veel aandacht, omdat dit een cruciale factor is. De structuur draagt namelijk een behoorlijk risico in zich. Een discussie over de structuur kan als een Trojaans paard namelijk allerlei problemen binnenrijden. Dit bleek bijvoorbeeld in de Parkstad Limburg, waar een discussie over structuur inhoudelijke vooruitgang lam legde. Het draagvlak voor regionale samenwerking kan onder druk komen te staan. De discussie over de structuur van samenwerking moet vooral de inhoud en het proces ondersteunen en niet de boventoon voeren. Overigens is het wel zo dat het afronden van een structuurdiscussie kan leiden tot een groter draagvlak voor de samenwerking zoals in de Parkstad is gebeurd. Het hebben van een ‘zware’ structuur kan volgens de respondenten negatieve effecten hebben op snelheid en veerkracht. Zwaar is dan een sterk geïnstitutionaliseerde structuur, de Kaderwetgebieden zijn daarvan een voorbeeld, maar ook de regio Zuid-Holland Zuid en inmiddels zou ook Parkstad Limburg zich in
18
BenA-adviesgroep, Regionale samenwerking en afstemming in het grotestedenbeleid, Den Haag 2002, p.52.
27020
58
dit rijtje kunnen scharen. Een structuur waarin besluitvorming in hoge mate getrapt plaatsvindt en vele gremia betrokken zijn, zorgt voor een lage veerkracht en een lage snelheid. Het komen tot besluiten duurt in deze situatie immers lang. Wij constateren echter dat niet altijd kan worden gezegd dat een lichte structuur wel tot meer snelheid en veerkracht leidt. Juist in een lichte structuur is de neiging tot ellenlang overleg en aanpassingen immers groot. Vertrouwen blijkt in dat geval de sleutel voor snelheid. Er is dus geen sprake van een eenduidig verband tussen de zwaarte van de structuur en het draagvlak. Ook tussen structuur en conflictreductie is geen eenduidig verband te leggen omdat de relatie met vertrouwen ook hier belangrijk is. Voor een goede conflictreductie kunnen aanknopingspunten in de structuur worden opgenomen. De structuur kan daarmee bepalend zijn voor de mate waarin conflicten kunnen worden gereduceerd. Een voorbeeld is gelegen in de wijze waarop besluitvorming plaatsvindt. Besluitvorming bij unanimiteit zorgt er bijvoorbeeld voor dat conflicten zo veel mogelijk voorkomen worden. Besluitvorming bij meerderheid biedt echter de mogelijkheid conflicten achteraf niet te laten ontstaan. Een keuze voor een besluitvormingsarrangement creëert ook (on)mogelijkheden voor het gebruik van hindermacht door kleine dan wel grote gemeenten. Tegelijkertijd kan meerderheidsbesluitvorming waarbij er gebrek aan vertrouwen is tussen de partners, zorgen voor meer conflicten. Unanimiteit zonder vertrouwen tussen de partners kan leiden tot onvermogen om tot besluiten te komen. Een ander aspect in deze relatie is de afweging tussen autonomie van gemeenten en de overdracht van bevoegdheden. Waar ligt de plek waar de definitieve besluitvorming plaatsvindt? Een hachelijke vraag die stevige stellingnamen en heftige reacties kan oproepen. De parallel met de discussie rondom supranationale en intergouvernementele besluitvorming in internationale samenwerking dringt zich op. De vraag is hoe een evenwicht bereikt kan worden tussen autonomie van elk van de partners en recht doen aan de regionale samenwerking. Onze conclusie is dat structuur een relatie heeft met de criteria voor succesvolle samenwerking. De kern van die relatie is dat de precieze vorm van de structuur die gekozen wordt niet zo relevant is, zolang die de inhoudelijke aspecten van de samenwerking ondersteunt en past bij de mate van vertrouwen die in het proces van de samenwerking is opgebouwd tussen de partners. Alleen dan zal de structuur ondersteund worden door de partners en zal het draagvlak voor de samenwerking opgebouwd kunnen worden c.q. behouden blijven. Dit wil zeggen dat de gekozen structuur moet aansluiten bij de inhoud en proces van de samenwerking. Als de samenwerking nog niet in de uitvoeringsfase is beland, is een zware juridische structuur met rechtspersoonlijkheid in principe niet zinvol. Proces ´ Draagvlak/Snelheid/Conflictreductie/Verrijking/Veerkracht Wij veronderstellen positieve verbanden tussen het proces en alle criteria/succesfactoren. Op basis van de onderzoeksresultaten concluderen we dat de manier waarop het proces wordt ingericht van groot belang is. Vertrouwen
27020
59
is het fundament van samenwerking en dat wordt gevoed vanuit aandacht voor het proces. Een positieve sfeer, het creëren van goede persoonlijke verhoudingen, vaststellen welke actoren betrokken moeten zijn en het besteden van aandacht aan draagvlak zijn essentieel om aan de criteria te voldoen. Dit maakt het immers eenvoudiger om conflicten te voorkomen of op te lossen, om inhoudelijk resultaat te bereiken en in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. Het vooraf doordenken van het samenwerkingsproces (procesanalyse en procesontwerp) en het bewust besturen van het samenwerkingsproces (procesmanagement) heeft een positief effect op de succesfactoren. Aandacht voor proces leidt tot meer draagvlak omdat alle actoren betrokken zijn. Het is intrigerend te concluderen dat in de onderzochte regio’s daaraan relatief weinig structurele aandacht wordt besteed. Men neigt ernaar de focus op inhoud of soms zelfs op structuur te leggen. Onze concluderende stelling is derhalve dat gerichte aandacht voor procesmanagement een positieve invloed heeft op de succesfactoren en de kans op conflicten en stagnatie zal verkleinen. Naast het maken van dit soort procesafspraken zijn de inspanningen die partijen zich getroosten als het gaat om de sfeer in de samenwerking erg positief voor de succesfactoren. Een constructieve centrumgemeente die de randgemeenten serieus neemt kan vaak een positiever effect hebben dan de invoering van welke structuur dan ook als het gaat om draagvlak, snelheid en binding. Datzelfde geldt voor de mate waarin de kleinere partijen zich serieus genomen voelen en de tijd krijgen om hun eigen afwegingen te maken. Als de communicatie richting alle betrokkenen goed vorm krijgt en de chemie tussen sleutelfiguren goed is heeft dit een duidelijk positief effect op de succesfactoren. De ervaringen in de onderzochte regio’s wijzen uit dat de opstelling, de samenwerkingsgezindheid en samenbindendheid van één of meer bestuurlijke trekkers in de regio een grote betekenis hebben. 7.2
V EEL VOORKOMENDE DILEMMA ’ S
Dilemma 1.
Draagvlak versus snelheid
De strijd tussen het bouwen aan en behouden van breed draagvlak en het realiseren van snelheid is misschien wel het meest dominante dilemma in intergemeentelijke samenwerking. Een hogere snelheid trekt soms een wissel op het draagvlak, terwijl veel inzet op draagvlak nogal eens vertraging tot gevolg heeft. Dit dilemma heeft trekjes van een kip-ei discussie. Het bereiken van concreet resultaat is immers nodig voor draagvlak, terwijl draagvlak nodig is om inhoudelijk resultaat te bereiken. De weg uit dit dilemma is naar ons oordeel het definiëren en vieren van wellicht relatief kleine quick wins. Dat zorgt voor een groei in draagvlak die voortgang van de samenwerking mogelijk maakt en weer nieuwe mogelijkheden voor resultaat biedt, etc. Een subdilemma dat bij dit dilemma hoort, is altijd met allemaal of soms met enkelen. In elke samenwerking komt de vraag aan de orde of het geoorloofd is
27020
60
om met enkele partners uit de samenwerking een bepaalde activiteit te ondernemen waar anderen buiten blijven. Bij intergemeentelijke samenwerking is deze vraag ook aan de orde maar misschien is de vraag of het geoorloofd is dat een van de partners zelf besluit niet mee te doen daar relevanter. Als deze mogelijkheid bestaat kan dat tot meer snelheid leiden, het afhaken van een partner betekent echter ook iets voor draagvlak. Een tweede subdilemma is de afweging tussen de gewenste snelheid en de democratische legitimatie. Een lichte structuur zorgt (mits er vertrouwen is) voor de meeste snelheid terwijl een zware structuur meer recht doet aan overwegingen van staatsrechtelijke aard. Overigens is het verschil in beleving tussen regio’s als het gaat om de betrokkenheid van raden en het democratisch gehalte van de samenwerking ondanks de verschillende structuren niet erg verschillend. Tegelijkertijd is er echter een sterke behoefte om partners aan de samenwerking te binden en waarborgen te vinden voor enige mate van democratische legitimatie. Oplossingen voor dit soort problemen worden begrijpelijkerwijze gezocht in de structuur. Deze oplossing draagt echter het in paragraaf 6.1 genoemde risico in zich. Als het gaat om het versterken van de democratische legitimatie gaat het eigenlijk altijd om de betrokkenheid van de raden. Raden zullen zich alleen betrokken weten als ze het belang van de samenwerking voelen, zeggenschap hebben en verantwoordelijkheid voelen. Het is daarbij niet altijd nodig om de raden een formele plek te geven in het samenwerkingsverband (gemeenten zijn en blijven immers autonoom), ook door bijeenkomsten van alle raden in een samenwerkingsgebied zonder formele status of betrokkenheid in werkgroepen is dit te realiseren. Dilemma 2.
Draagvlak versus structuur
Een klassieke behoefte in een zich verder ontwikkelende samenwerking is het vergroten van de binding van de partners aan de samenwerking in het algemeen en de gemaakte afspraken in het bijzonder. Binding kan op verschillende manieren tot stand komen. De meest effectieve manier loopt via vertrouwen, wat bevorderlijk is voor het draagvlak. Dat vertrouwen wordt op haar beurt gevoed door een blijvende inzet op het proces. De meest genoemde manier is het aanpassen van de structuur en het creëren van doorzettingsmacht. Nu is het zo dat een meer formele binding via structuur het vertrouwen wel degelijk kan ondersteunen. Meerderheidsbesluitvorming kan bijvoorbeeld wel een zekere anticipatiemacht genereren. Een sterke inzet op sfeer en draagvlak kan dus leiden tot binding aan afspraken. In onze overtuiging is de wil tot samenwerken bepalender voor succes dan de vorm.19 Daaraan gekoppeld kunnen minder zware en dus minder bedreigende procesarrangementen worden ingezet. Als toch gekozen wordt voor het gebruik van structuur om binding te creëren is het van groot belang in dit spanningsveld een evenwicht te zoeken. 19 BenA-adviesgroep, Regionale samenwerking en afstemming in het grotestedenbeleid, Den Haag 2002, p.53.
27020
61
De vraag is dan wanneer een discussie over structuur kan worden gevoerd. Bij de benadering van dit spanningsveld wordt door verschillende geïnterviewden de metafoor gebruikt van een ‘clickfonds’. Daarmee bedoelt men dat het inhoudelijk en procesmatig resultaat bepalend is voor en vooraf gaat aan de structuur. De structuur kan worden ingezet om een gerealiseerd inhoudelijk resultaat te borgen en terugglijden te voorkomen. Zo is een zekere formele binding noodzakelijk bij het maken van afspraken die financiële gevolgen hebben. In deze denktrant zou de ondervonden weerstand in de Parkstad mede (naast bijvoorbeeld sfeer en persoonlijke gevoeligheden) te verklaren zijn doordat de structuuraanpassing te vroeg kwam. Ook zou geargumenteerd kunnen worden dat de gelijktijdige discussie over de uitvoering van projecten en over ambtelijke organisatie een bestuurlijke organisatie op het juiste moment komt. Dilemma 3.
Ieder voor zich – Samen voor elkaar
In elke vorm van samenwerking zullen de deelnemende partijen vanuit een economische rationaliteit de neiging hebben hun eigen winst te maximaliseren. Ook bij intergemeentelijke samenwerking is deze tendens te bespeuren. De klassieke speltheorie geeft echter aan dat in geval van regelmatige herhaling van de samenwerking met dezelfde partners door intensieve samenwerking op één gebied of samenwerking op meerdere gebieden een bepaalde mate van vertrouwen kan ontstaan die leidt tot meer win-win-situaties. Op dat moment kiezen partners vanuit die economische rationaliteit niet langer voor korte termijn gewin maar voor lange termijn winst door herhaalde samenwerking. De weg uit dit dilemma is dus gelegen in het verbreden van de samenwerking zodat er voor eenieder winst te halen is en in het creëren van herhaalde samenwerking zodat vertrouwen ontstaat. 7.3
S AMENWERKINGSPROCESSEN ZIJN CYCLISCH
Nog los van de directe relaties tussen verklarende factoren en criteria constateren we dat een samenwerkingsproces net als de economie bij uitstek cyclisch van karakter is. Dat wil zeggen dat er één keer in de zo veel tijd een crisis zal optreden waardoor de samenwerking op scherp wordt gezet of waardoor een partner tijdelijk afhaakt of minder energie steekt in de samenwerking. Voorbeelden van dit soort gebeurtenissen in de Drechtsteden zijn de discussie rondom het regiotheater, politiek gekrakeel in enkele gemeenten, discussie over de bijdrage aan de regio en ook de afstand die gemeenten houden ten opzichte van het rapport over de scheepswerven. Andere gebeurtenissen kunnen de samenwerking juist weer opstuwen. Daarbij kan gedacht worden aan de Floriade (hoewel dit ook weer niet voor iedereen geldt) en het rapport Dijkstal en het vervolg rond het mandje. In de Parkstad zijn dit in negatieve zin het voeren van de structuurdiscussie en in positieve zin het akkoord over de randweg en het afronden van de structuurdiscussie. De kunst voor deelnemers in de samenwerking is om zich te realiseren dat deze cyclus onvermijdelijk is. Als dit besef er is moet getracht worden de dominante onderliggende trend in een positieve richting te buigen door succes te organiseren. Dat de cyclus om die trend blijft draaien is onvermijdelijk.
27020
62
27020
63
8.
CONCLUSIES
Gedurende de evaluatie van het GSB-experiment Drechtsteden in de afgelopen twee jaar stonden voortdurend drie vragen centraal: 1.
In hoeverre biedt de regionale samenwerking in de Drechtsteden een meerwaarde voor de verdere ontwikkeling van het GSB?
2.
In hoeverre biedt de GSB-systematiek meerwaarde voor regionale samenwerking?
3.
Wat zijn de leerervaringen voor de procesmatige opzet en uitvoering van regionale samenwerking bij het GSB?
In dit hoofdstuk komen we tot een antwoord op deze onderzoeksvragen. 8.1
M EERWAARDE VAN REGIONALE SAMENWERKING VOOR ONTWIKKELING GSB
Zoals al langer bekend is, beperken de opgaven en voorzieningen van de stad zich slechts zelden tot zijn grenzen. De maatschappelijke verbanden bewegen zich los van de bestuurlijke schaal. De (inwoners van de) omliggende gemeenten profiteren van voorzieningen in de grote stad en merken ook de negatieve effecten die de nabijheid van een stad met zich meebrengt. De arbeidsmarkt, de woningmarkt, de economie, de recreatie, de infrastructuur; allemaal voorbeelden waar Dordrecht en de regio in elkaar overvloeien. De constatering dat de oplossing van vrijwel elke maatschappelijke uitdaging of beleidsprobleem ligt op een schaal die hoger is dan die van de stad biedt op zich al een legitimatie voor een regionale inbedding van het GSB. Anders kan het doel van het GSB (‘het integraal en probleemgericht aanpakken van de problemen in de grote stad’) niet bereikt worden. Deze analyse geldt vermoedelijk voor de grote steden in het algemeen, maar in ieder geval voor de Drechtsteden: een sterk verstedelijkt gebied waar de gemeentegrenzen doorheen lopen. Meerwaarde De meerwaarde van regionale samenwerking voor het GSB is dan ook gelegen in het vinden van integrale oplossingen voor de onvermijdelijk grensoverschrijdende problemen van de grote stad. Het biedt in die zin een duidelijke verrijking omdat op het regionaal niveau problemen effectiever tot een oplossing kunnen worden gebracht. Een regionale focus schept de randvoorwaarden voor een duurzame oplossing van problemen van de stad. In die zin moet deze inbedding worden gezien als niets meer en niets minder dan een logische stap in de ontwikkeling van het GSB. Deze constatering werd ook al gedaan in het Rapport ‘Steden zonder muren’ van de Raad voor Openbaar Bestuur20. Opvallend genoeg wordt hier echter gesteld dat dit vooral voor de pijlers Ruimte en Economie geldt en niet of ten minste minder voor de pijler Sociaal Beleid. Het Verwey Jonker Instituut geeft in haar rapport ‘Steden en Regio, een sociale 20
Raad voor het Openbaar Bestuur, Steden zonder muren: de toekomst van het grotestedenbeleid, Den Haag, 2001.
27020
64
agenda’21 een indringende beschouwing met de conclusie dat het juist ook voor sociaal beleid geldt. Onze overtuiging is dat dit juist is aangezien diverse sociale onderwerpen zich niets aantrekken van gemeentegrenzen. Bestaat die meerwaarde nu op alle beleidsterreinen? Uit deze evaluatie is inderdaad gebleken dat in elk van de drie pijlers veruit de meeste vraagstukken in het kader van GSB belangrijke regionale aspecten hebben en derhalve winst kan worden behaald door gemeenschappelijke visie- en beleidsontwikkeling en uitvoering, dan wel ten minste door de beleidsinspanningen en de uitvoering goed af te stemmen. Vanzelfsprekend zijn er ook voorbeelden te noemen waar samenwerking niet per se nodig is, zoals de realisatie van concrete plannen inzake woningbouw, bedrijventerreinen of welzijnsactiviteiten. De regionale analyse en beleidsvorming die aan de realisatie van beleid voorafgaan, zijn bedoeld om te voorkomen dat er een veelheid aan doelen, programma’s en projecten ontstaat, die niet op elkaar zijn afgestemd of zelfs strijdig zijn met elkaar. Gevaar De regionale inbedding van het GSB heeft ook een mogelijke keerzijde: zij kan tot vertraging in de aanpak van de problemen van de grote stad leiden. De integraliteit van beleidsvorming leidt tot meer samenhang en tot beheersing van complexiteit, maar zeker in eerste instantie ook tot vergroting van de complexiteit. Die complexiteit stijgt exponentieel bij een regionale aanpak als een veel groter aantal actoren betrokken raakt. Dit soort processen kenmerken zich over het algemeen door traagheid. Conclusie met betrekking tot GSB-3 Ondanks de dreiging van stroperigheid in het proces is het GSB geholpen met een regionale inbedding aangezien de problemen van de grote stad praktisch altijd gebaat zijn bij een regionale oplossing. Het kan indien aan een aantal voorwaarden is voldaan voor een effectievere aanpak van de problemen van de grote stad zorgen. Om GSB op een goede manier in te zetten is echter wel procesfundament noodzakelijk. Dit is niets anders dan vertrouwen tussen de samenwerkende partners. Een dergelijk procesfundament is niet generiek meetbaar omdat de kenmerken daarvan per regio en per beleidsterrein zullen verschillen. De onderstaande checklist kan gebruikt worden door regio’s bij het beantwoorden van de vraag of ze toe zijn aan de volgende stap van het GSB-beleid: het formuleren van meetbare doelen. Checklist Procesfundament Algemeen
21
Steden en regio, Sociale agenda; Een verkenning van thema’s voor een regionale sociale agenda. Verwey-Jonker Instituut in opdracht van het IPO, 2003.
27020
65
•
Opgebouwde ervaring met samenwerking in de regio, leidend tot vertrouwen in de samenwerking en in elkaar.
•
Doorleefde gemeenschappelijke visie en zicht op waar die divergeert en convergeert met de deeldoelen en -belangen.
Draagvlak •
De organisatorische en financiële structuur is bekend en wordt gedragen.
•
Het besef bestaat dat autonomie van gemeenten een kernkenmerk is van samenwerking.
•
De noodzaak van de samenwerking wordt onderschreven door alle betrokken partijen.
•
De urgentie van de samenwerking wordt onderschreven door alle betrokken partijen.
•
Doelstellingen (outcome) zijn bekend en worden onderschreven door bestuurders, ambtenaren en maatschappelijke organisaties.
•
Output is bekend en wordt onderschreven.
•
Partners boeken niet alleen gezamenlijk successen, maar helpen elkaar ook de onvermijdelijke ongunstige resultaten te accepteren en te ‘verkopen’ aan de achterban.
Snelheid •
Men vindt dat er voldoende inhoudelijke voortgang is.
•
Er worden quick wins geboekt.
•
Verrijking.
•
Men vindt dat met de samenwerking betere resultaten worden bereikt dan zonder de samenwerking.
Conflictreductie •
Men is van mening dat conflicten niet voorkomen of goed opgelost worden.
•
Men is bereid enig ongunstig resultaat op de koop toe te nemen.
•
Partners gebruiken hun hindermacht niet om de samenwerking te frustreren.
•
De productiemacht van partners (vaak de centrumgemeente) wordt benut.
Veerkracht •
De samenwerking speelt adequaat in op onverwachte ontwikkelingen.
De steden zouden aangemoedigd moeten worden regionale afstemming te bereiken. Daarmee wordt gelijktijdig de regio uitgedaagd mee te doen. In het onderstaande staan een aantal suggesties opgenomen om daarvoor het beleidskader te gebruiken.
27020
66
•
De contractpartner. Het feit dat het GSB en de regionale samenwerking elkaar kunnen versterken hoeft niet automatisch te leiden tot de conclusie dat de regio in plaats van de grote stad de partner wordt voor het Rijk in de nieuwe convenantsperiode. Sterker nog, gelet op de nog prille ontwikkeling van regionaal GSB-beleid en de onverkorte geldigheid van het feit dat de problematiek zich in de grote steden concentreert adviseren wij in beginsel de grote stad als convenantspartner te handhaven. De keuze voor de regio als contractpartner biedt weliswaar voordelen omdat de samenwerking erkend wordt door een externe partner, maar stuit ook op een aantal nadelen. Er kan namelijk een druk ontstaan op de centrumstad om de regio contractpartner te maken. Als de centrumstad dit niet wil kan dit het proces van samenwerking – onnodig - schaden. Wij taxeren het lopen van deze risico’s als onnodig omdat er een aantal alternatieve maatregelen te bedenken zijn waardoor hetzelfde effect wordt bereikt (zie hieronder). De focus van het GSB ligt nog steeds bij de stad en om ongerichtheid te voorkomen moet dat ook zo blijven. Het GSB-geld is een krachtig instrument van de centrumstad om de regio tot samenwerking te verleiden. Wat is nu mooier dan dat de centrumstad zelf beslist een deel van het GSB-geld in de regio te steken?
•
Om de centrumstad te verleiden inderdaad aandacht aan die regio te besteden kan BZK aan de grote steden voorwaarden stellen rondom het regionaal definiëren van doelstellingen. Veel meer dan de nu min of meer al bestaande verplichting tot afstemmen in de regio verder expliciteren is echter niet mogelijk of productief, dus daar is niet bijzonder veel winst te behalen. Die winst is er wel door de inzet van meer subtiele instrumenten die een grotere verantwoordelijkheid bij de gemeenten zelf leggen. Dit past ook beter bij de complexiteit van het samenwerkingsproces in de regio’s. We benoemen de instrumenten hieronder:
27020
−
In het MOP worden door elke grote stad afspraken neergelegd over te behalen doelstellingen en resultaten. Op basis daarvan krijgen ze middelen. Een mogelijkheid zou zijn om de regiogemeenten zich te laten inschrijven op doelstellingen uit het MOP. Op deze manier wordt door commitment van de regiogemeenten aan doelstellingen voor regionale samenwerking een zekere mate van zelfbinding geïntroduceerd. Dit vraagt echter van de centrumstad wel het vermogen ook de belangen van de omliggende gemeenten mee te nemen in hun GSB. Dit zal (zeker als er nog geen bestaande samenwerking is) echter wel leiden tot een langere voorbereidingstijd voor en complexiteit van het MOP.
−
Gekoppeld aan deze mogelijkheid zou vanuit het Rijk een bonus gegeven kunnen worden aan de centrumgemeenten (en daarmee aan de regio!) indien een bepaald percentage van de doelstellingen in het MOP door de regiogemeenten mede wordt onderschreven en uitgevoerd. Dit kan door middel van een beperkte hoeveelheid procesgeld zoals in de Drechtsteden, door capaciteit of aandacht, dan wel door verwerking in nationaal beleid. Een concrete vorm is het toekennen
67
van een experimenteerstatus, bijvoorbeeld zoals de Drechtsteden die nu heeft. −
•
27020
Een andere mogelijkheid die niet zozeer in het beleidskader kan worden opgenomen maar een verantwoordelijkheid van de centrumgemeente is, zou zijn om een deel van het GSB-geld ter besteding over te dragen aan de regio. De centrumgemeente kan daar natuurlijk voorwaarden bij stellen. Dit zou de regiogemeenten kunnen verleiden tot samenwerking en eerder leiden tot het inschrijven op doelstellingen in het MOP.
Ook los van het GSB-kader kan het Rijk echter instrumenten inzetten om de samenwerking te bespoedigen en de doelstellingen van het GSB in een regio dichterbij te brengen: −
Het Rijk heeft op de verschillende beleidsterreinen de mogelijkheid om door het plegen van een interventie de samenwerking te bevorderen. Op het gebied van de volkshuisvesting is dat met het maken van verstedelijkingsafspraken en het aanjaagteam bijvoorbeeld gelukt. Ook op andere terreinen bestaan hiervoor wellicht mogelijkheden. Het verdient aanbeveling deze mogelijkheden voor externe interventie op de verschillende beleidsterreinen verder te verkennen. Geld en regels zijn daarbij belangrijke instrumenten maar ook een beleidsinstrument als communicatie (EZ die in gemeenteraden gaat uitleggen waarom bepaalde maatregelen noodzakelijk zijn om de economie te versterken) kan een krachtige rol spelen.
−
Door de regio Drechtsteden wordt aangegeven dat het GSBexperiment weliswaar heeft geholpen om de inzet van het Rijk voor de regio te stroomlijnen. Tegelijkertijd wordt gesignaleerd dat de ontkokering en externe gerichtheid ook in veel gevallen nog het een en andere te wensen overlaat. Een betere afstemming blijft wenselijk.
−
Ook de provincie kan in samenspraak met het Rijk een belangrijke rol spelen in de samenwerking. Over de betrokkenheid van de provincie bij de regionale inbedding van het GSB kan trouwens ook het een en ander worden vastgelegd in het GSB-beleidskader. De betrokkenheid van de provincie zorgt in de Drechtsteden bijvoorbeeld voor een ‘neutrale’ factor in de samenwerking die door trekken en duwen een belangrijke rol kan spelen bij het bereiken van voortgang.
68
8.2
M EERWAARDE VAN GSB- SYSTEMATIEK VOOR REGIONALE SAMENWERKING
De GSB systematiek bestaat uit vijf elementen:
‘Uitspraken over de samenwerking’
•
Bundeling van geldstromen van het Rijk (en provincie).
De onderstaande uitspraken presenteren wij ter reflectie, niet als feitelijkheden.
•
Het creëren van samenhang tussen verschillende beleidsterreinen, binnen en tussen de pijlers (integraal).
•
Formuleren van een heldere en richtinggevende visie.
(Jeugd) ‘Je kunt er pas echt voor zorgen dat de jeugd in de regio blijft, als je ze ook passende opleidingen kunt bieden, met een HBO bijvoorbeeld, en als je ze daarna passend werk kunt bieden.’
•
Definiëren van concrete doelstellingen en meetbare resultaten (inclusief indicatoren met streefwaarden).
•
Afleggen van verantwoording over mate van doelbereiking (aan de hand van indicatoren).
Meerwaarde De GSB-systematiek biedt meerwaarde voor regionale samenwerking en heeft voor de Drechtsteden meerwaarde geboden om een aantal redenen: •
•
27020
De pijlers geven een kapstok voor de ordening van de samenwerking die zich vaak uitstrekt over vele terreinen. Dit biedt aanknopingspunten om de complexiteit te beheersen en geeft houvast voor gemeenten. Dit voordeel heeft de GSB-systematiek ook (gehad) voor de steden.
(Concrete uitvoering) ‘De discussie gaat straks waarschijnlijk weer over ‘iedereen een plaatsje geven’, terwijl die veel beter zou kunnen gaan over ‘wie kan dit het beste’ en die gaat het namens alle gemeenten oppakken.’ (Concrete uitvoering) ‘Hoeveel aandacht we voor een bepaald onderwerp hebben hangt af van de actualiteit. We zijn eigenlijk best flexibel, maar zouden ook wat proactiever mogen worden.’ (Bilateraaltjes) ‘Er is helemaal niks mis mee als Dordrecht, Zwijndrecht en Papendrecht een gezamenlijke sociale dienst willen opzetten. Als je zelf niet mee doet, kun je later altijd nog aanhaken.’ (Maatschappelijke organisaties) ‘Geef het nou gewoon vorm samen met je partners.’ (Capaciteit) ‘We willen wel meer projecten en onderwerpen oppakken, maar dat kunnen we op dit moment gewoon niet.’ (Integraliteit) ‘Dat is heel belangrijk. Zowel als het gaat om beleidsterreinen (zoals sociale werkgelegenheid) als om de samenwerking tussen onze gemeenten. Intussen kunnen we gelukkig wel bij de buren aankloppen als zij een bepaalde notitie al wel hebben geschreven en wij nog niet.’
De ordening volgens de pijlers bevordert integraliteit, samenhang en verbreding. Op die manier is het niet alleen mogelijk om effectiever beleid te voeren en beleid beter op elkaar af te stemmen maar ook om onderhandeling en uitruil mogelijk te maken door koppelingen tussen de beleidsterreinen aan te brengen - getuige ook de discussie over het mandje.
69
•
De aan te pakken problematiek speelt niet alleen op het gemeentelijk of regionale niveau. Ook de hogere overheden hebben een verantwoordelijkheid om deze problematiek aan te pakken. De GSB-systematiek is gebaseerd op deze gezamenlijke verantwoordelijkheid en helpt om alle partijen betrokken te maken en te houden.
•
Het maken van concrete afspraken over doelstellingen, tijd en geld kan ervoor zorgen dat de participerende gemeenten zich niet alleen verbinden aan een concreet resultaat maar dit ook trachten te behalen. Een niet te verwaarlozen factor daarbij is dat de ‘vreemde ogen’ - die als gevolg van het GSB betrokken zijn (rijk, provincie, visitatiecommissie) - dwingen.
•
De aanpak bevordert niet alleen resultaatgerichtheid maar vraagt ook om een kritische reflectie op de haalbaarheid van beleidsdoelen vanuit de uitvoering. Tevens zorgt de fase van de verantwoording voor helderheid over effectiviteit van beleid.
•
De inhoudelijke focus van het GSB kan een positieve uitwerking hebben op de samenwerking. Inhoud is immers het beste bindend element in de samenwerking. Op die manier kan GSB het proces dus versnellen. Zoals we later zullen zien, geldt daarbij echter wel dat niet de gehele systematiek direct ingezet kan worden.
•
Mits de systematiek aansluit bij de bestaande samenwerking kan een versnelling in lopende projecten worden aangebracht door een sterkere focus op uitvoerbaarheid en integraliteit.
Gevaar Aan de GSB-systematiek kleeft echter ook een aantal gevaren: •
De focus op integraliteit kan tot gevolg hebben dat veel tijd gaat zitten in het afstemmen van beleid. Het bereiken van concrete resultaten kan daardoor in eerste instantie op de achtergrond geraken. GSB brengt namelijk ook een flinke papierwinkel met zich mee. De verantwoordingsverplichtingen die vanuit de ministeries op de stad en de regio worden losgelaten dragen hieraan bij.
•
De sterke focus op het definiëren van meetbare doelen en het afleggen van verantwoording over de mate van doelbereiking kan bij regionale samenwerking afschrikkend werken. Het vastleggen van onontkenbare doelstellingen past niet altijd in een complex proces met meerdere autonome spelers dat zich in een regio afspeelt. Het is van belang dat er reeds goed lopende samenwerking en een fundament van vertrouwen is voordat de regionale samenwerking zich in de GSB-fase van concrete, meetbare en afrekenbare afspraken kan begeven. Of deze fase bereikt is kan overigens ook binnen een regio per beleidsterrein verschillen. Voor de goede orde zij nogmaals vermeld dat dit onverlet laat dat de eerste drie elementen van het GSB bevorderend kunnen werken in het bereiken van een zodanige fase in de samenwerking.
27020
70
•
Als partner van het Rijk legt de centrumgemeente verantwoording af over het bereiken van de doelstellingen en de besteding van het geld. Daarbij moet echter aangetekend worden dat de centrumgemeente in de regionale samenwerking in verhevigde mate slechts één van de partners is en dus ook slechts in beperkte mate invloed heeft op de mate van doelbereiking. Ondanks het vastleggen van doelstellingen en indicatoren bestaat er immers nog steeds geen doorzettingsmacht. De binding die van de afspraken uitgaat is in eerste instantie een morele binding. Pas als de samenwerking verder is gevorderd is het mogelijk dat partijen in een regio onderling bindende, concrete afspraken aangaan.
Conclusie Ondanks de gevaren die we hebben benoemd, heeft de GSB-systematiek door de inhoudelijke focus mogelijkheden in zich om klassieke problemen van samenwerking (zoals vrijblijvendheid, stroperigheid, gebrek aan resultaat, gebrek aan geld) aan te pakken. In de Drechtsteden heeft de GSB-systematiek geleid tot een intensivering van de bestaande regionale samenwerking en heeft ze geleid tot meer aandacht voor de integraliteit van de regionale vraagstukken, voor realisatie van doelstellingen en voor een scherpere focus op de uitvoering. Voor het creëren van meer draagvlak is de GSB-systematiek echter niet heel specifiek geschikt. Overigens gaat er ook geen negatieve werking vanuit. Het is immers zo dat alles wat aandacht krijgt bloeit. Het definiëren van een gezamenlijke visie met doelstellingen is een krachtig instrument om vanuit de inhoud een impuls te geven aan regionale samenwerking. In die zin is de GSB-systematiek een meer productief instrument om samenwerking te stimuleren dan de klassieke reflex om naar structuur te grijpen. 8.3
L EERERVARINGEN VOOR DE PROCESMATIGE OPZET EN UITVOERING VAN REGIONALE SAMENWERKING BIJ HET GSB
De aandachtspunten bij de regionale samenwerking in het kader van het GSB zijn niet anders dan bij reguliere regionale samenwerking. Ook hier gaat Sociale onderwerpen en woningbouw het au fond om vertrouwen in elkaar. Juist bij woningbouw komt de sociale In het onderstaande zijn de belangpijler nadrukkelijk om de hoek kijken. rijkste leerervaringen van de DrechtHet bouwen van woningen is zoals iesteden weergegeven ten behoeve van dereen weet onvoldoende. Aandacht andere stedelijke regio’s. voor woonmilieu, voorzieningen, opLeerervaringen ten aanzien van de inhoud •
27020
Onderscheid en formuleer inhoudelijke en procesmatige doelen. Op die manier weet je wat je wil bereiken en de manier waarop
bouw van het huizenbestand etc. zijn van groot belang. Mede door de bouwachterstand verdwijnen deze zaken nog wel eens naar de achtergrond onder de druk van realisatie. Dat is onverstandig. In het kader van de PALTafspraken zijn de Drechtsteden op de goede weg. Economie en sociale onderwerpen
De verbinding tussen economie en bijvoorbeeld onderwijs, zorg en kennisinfrastructuur ligt voor de hand. De 71 Drechtsteden hebben zich dat gerealiseerd. Door economie niet alleen maar te definiëren als het herstructureren
je ervoor zorgt dat die doelen geborgd worden door een netwerk van samenwerkende partners. Zo is bij Shipping Valley als één van de drie doelstellingen gesteld dat er een regionaal ontwikkelingsnetwerk moest worden opgezet. Dit heeft ervoor gezorgd dat het inhoudelijk resultaat werd bespoedigd. •
Zorg ervoor dat je de doelstellingen zo formuleert dat ‘quick wins’ te behalen zijn. Die zijn namelijk van groot belang voor het draagvlak voor de samenwerking. Ze zorgen voor snelheid bij het bereiken van concrete resultaten en dat is onmisbaar voor blijvend draagvlak. Een spreiding van de quick wins over de samenwerkingspartners is wenselijk. Het is van groot belang om elk resultaat te vieren. Op die manier maak je duidelijk wat de resultaten van de samenwerking zijn en ontstaat draagvlak. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is de beschikbaarheid van gegevens.
•
Bij het ontwikkelen van een gemeenschappelijke beleidsvisie is het van belang ervoor te waken dat dit niet (alleen) leidt tot abstracte documenten, maar tot een ‘doorleefde’ gemeenschappelijke visie. De urgentie en de noodzaak van regionale samenwerking moet evident zijn. Bestuurders, raadsleden, ambtenaren en maatschappelijke organisaties moeten in die visie herkennen (concreet en overtuigend!) waarom regionale samenwerking in het belang is van de inwoners van hun gemeente. Het loont de moeite daarin zonodig veel tijd en energie te steken. Daarnaast is voor effectieve regionale samenwerking van belang dat de deelnemers zicht hebben op de relatie tussen de ‘eigen’ doelen en de gemeenschappelijke doelen. Dit moet niet leiden tot het vastzetten van standpunten. Het biedt echter wel de mogelijkheid om belangen bij elkaar te brengen en zakelijk en verstandig om te gaan met divergerende belangen. Dit verdient ook in de Drechtsteden meer aandacht.
Leerervaringen ten aanzien van de structuur •
Zorg ervoor dat de structuur volgt op inhoud en proces. Een zelfstandige structuurdiscussie zorgt - zeker als die gericht is op het creëren van meer doorzettingsmacht - voor verzet als er geen vertrouwen bestaat tussen de partners. Dit vertrouwen creëer je door inhoudelijke samenwerking en procesmatige sturing waarbij concrete resultaten worden bereikt. De contradictie is dus dat een structuurdiscussie die gericht is op het creëren van meer snelheid door de introductie van doorzettingsmacht in veel gevallen uiteindelijk slechts zal leiden tot vertraging. De structuur moet gebruikt worden om de samenwerking die al op een bepaald inhoudelijk en procesmatig niveau is te borgen. Het creëren van een andere structuur met doorzettingsmacht kan alleen als je het er allemaal mee eens bent. Op dat moment is er ook niets op tegen.
•
Bij verdere regionalisering van het GSB is het van belang om aan te sluiten bij bestaande regionale samenwerkingsverbanden en –structuren. Als er een samenwerkingsverband met een aantal partners bestaat, verdient het de voorkeur daarbij aan te sluiten. Het aansluiten bij bestaande structuren verdient ook de voorkeur. Overigens biedt de introductie van
27020
72
de GSB-systematiek wel mogelijkheden om aanpassingen in de structuur aan te brengen. Zo is het bijvoorbeeld logisch om ingrepen in de structuur te doen die meer integraliteit tot gevolg hebben (denk aan: samenvoeging commissies) en kan de positie van de centrumstad veranderd worden. •
Maak helder hoe de financiële verhoudingen zijn. Op die manier kan je ervoor zorgen dat niet het gevoel ontstaat dat gemeenten meer bijdragen dan ze profiteren. In de Drechtsteden bestaat dit gevoel op dit moment bij elke gemeente.
Leerervaringen ten aanzien van het proces •
Het Rijk kan een belangrijke rol spelen in het stimuleren van de samenwerking. Waar regio’s en met name centrumgemeenten vaak zelf op zoek zijn naar doorzettingsmacht kan het Rijk die door de introductie van het GSB ook inzetten. In het kader van het MOP worden immers concrete afspraken gemaakt tussen rijk en gemeenten over te behalen doelstellingen. Daaraan gekoppeld heeft het Rijk op specifieke beleidsterreinen de mogelijkheid om bindende afspraken met een regio te maken. Bij de verstedelijkingsafspraken is dat bijvoorbeeld gebeurd. Wellicht zijn hiervoor op andere terreinen ook mogelijkheden. Ook voor de provincie staan verschillende opties open om in het kader van gebiedsgericht beleid interventies te plegen en de samenwerking te stimuleren en bespoedigen.
•
Een constructieve rol van de centrumgemeente en autonomie van omringende gemeenten zijn van groot belang. In het verlengde daarvan is het van belang een onderscheid te maken tussen de ‘functies’ van inhoudelijk trekker en procesmatig duwer. Op Drechtstedenniveau vervullen de directeur van het Drechtstedenbureau en de projectleider van het GSBexperiment vooral de rol van inhoudelijk trekker, terwijl de voorzitter van de Drechtsteden een zeer belangrijke rol speelt als boegbeeld van de Drechtsteden en procesmatig duwer. Ook op de specifieke beleidsterreinen is het nuttig die twee functies in ieder geval nadrukkelijk aandacht te geven, eventueel door ze bij verschillende leidende figuren te beleggen.
•
Juist bij het GSB is het van groot belang om niet alleen veel aandacht te besteden aan het formuleren van visies en strategieën en het afstemmen van de verschillende beleidsnota’s. Juist in de uitvoering moeten slagen worden gemaakt om ervoor te zorgen dat de doelstellingen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Scherpe prioriteitstelling, het tijdig betrekken van uitvoeringsdeskundigheid en inzet van projectmanagementtechnieken zijn hiervoor bruikbare instrumenten.
•
De sfeer in de samenwerking is doorslaggevend voor het bereiken van resultaat. Vertrouwen in elkaar is onmisbaar. Daarom is een constante inzet op sfeer en vertrouwen van het grootste belang.
27020
73
9.
DE DRECHTSTEDEN: HOE NU VERDER?
Het GSB-experiment van de Drechtsteden nadert zijn einde. De vraag is dan natuurlijk hoe de resultaten die in het experiment zijn geboekt (zie vorig hoofdstuk), kunnen worden vertaald naar een meer permanente situatie. De Drechtsteden doen een poging daartoe door het traject ‘Manden Maken’ te starten. Graag geven wij op basis van onze aanbevelingen uit de evaluatie nog een aantal suggesties en waarschuwingen mee aan de Drechtsteden. 9.1
T RAJECT ‘M ANDEN M AKEN ’ 22
Een belangrijke hoofdlijn van de bevindingen van het rapport van de commissie Dijkstal en van onze tussenmeting van de evaluatie (mei 2003) was dat de Drechtstedensamenwerking succesvol is, maar onvoldoende succesvol om de ambities waar te maken en daadwerkelijk uitvoering te realiseren. Om met de commissie Dijkstal te spreken: Het ontbreekt aan hoogwaardigheid, voldoende uitvoeringskracht en voldoende commitment, mede als gevolg van het ontbreken van een gemeenschappelijk streefbeeld. In reactie op deze constateringen heeft de voorzitter van de regio Drechtsteden bij de nieuwjaarsbijeenkomst op 13 januari 2004 het idee gelanceerd een kwaliteitssprong te maken. Het maken van een sprong in kwaliteit ligt nadrukkelijk niet in het zoeken naar structuuroplossingen of het apart ontwikkelen van een visie of scenario. Die sprong is met name gelegen in het daadwerkelijk tot uitvoering doen komen van een aantal hoogwaardige uitvoeringsprojecten. Het maken van die kwaliteitsslag zou moeten plaatsvinden door het voor de zomer van 2004 samenstellen van een spreekwoordelijk ‘mandje’ met alle gemeenten en andere betrokkenen. Dat mandje bestaat uit: •
EEN STREEFBEELD dat bindend, krachtig, helder en voldoende concreet maken wat de Drechtsteden willen realiseren/worden. Als je weet waar je (op de langere termijn) naar toe wilt dan bepaalt dat je handelen van morgen. Daarom zal het streefbeeld worden omgezet in criteria waaraan de projecten getoetst worden.
•
EEN REEKS PROJECTEN (DOORBRAAKDOSSIERS EN INVESTERINGSAFSPRAKEN). Deze moeten passen in het streefbeeld. Het gaat om intergemeentelijke investeringsafspraken die in 2006 tot realisatie moeten leiden. Ook worden investeringsafspraken met provincie en rijk meegenomen. Ten derde zal een aantal intergemeentelijke doorbraakdossiers of investeringsafspraken die niet op korte termijn tot realisatie zullen leiden opgenomen worden.
•
EEN SET VAN AFSPRAKEN VOOR DE LANGE TERMIJN over de inrichting van de regionale bestuurlijke besluitvorming en het organisatorisch en financieel vormgeven van de uitvoering Deze afspraken zijn onlosmakelijk verbonden met de doorbraakdossiers.
22
Plan van aanpak ‘Manden Maken’, 26 februari 2003.
27020
74
Om het mandje te vullen is in het plan van aanpak een proces geschetst waarin alle relevante actoren worden betrokken. Door de hoge tijdsdruk is wel een evenwicht gezocht tussen draagvlak en snelheid. 9.2
S UGGESTIES EN WAARSCHUWINGEN VOOR DE D RECHTSTEDEN
De belangrijkste aanbevelingen uit de tussenmeting zijn in het vorige hoofdstuk nogmaals weergegeven. In dit hoofdstuk leggen wij onze belangrijkste aanbevelingen naast het net gestarte traject ‘manden maken’. Op die manier bereiken we een vertaling van onze aanbevelingen naar het traject dat de Drechtsteden op dit moment het meest bezig houdt. •
Zorg dat eerst voortgang wordt bereikt op inhoud en proces. Als dit is gebeurd, komt de borging met structuur vanzelf aan de orde. De introductie van doorzettingsmacht via de structuur zonder dat daarover overeenstemming is, zorgt eerder voor stilstand dan voortgang. Dat geldt dus ook voor het ‘manden maken’. De discussie die daar wordt gestart over de bestuurlijke organisatie kan naar ons oordeel een gevaar zijn voor de totstandkoming van het mandje en daarmee voor de totale samenwerking in de Drechtsteden. Risico’s zijn dat de structuur de inhoud gaat overheersen waardoor overeenstemming over projecten moeilijk te bereiken is en dat het mislukken van de structuurdiscussie leidt tot ontploffing van het trajecten en de samenwerking. Tegelijkertijd is dit een natuurlijk moment om de bestuurlijke organisatie aan de orde te stellen. Sterker; voor het daadwerkelijk realiseren van projecten is een sterkere vorm van binding zelfs noodzakelijk. Daarnaast komt uit de enquête naar voren dat er behoorlijk breed onvrede bestaat over de transparantie en democratische legitimiteit van de Drechtsteden. Door de verbinding tussen het gebrek aan voortgang en het gebrek aan transparantie en legitimiteit te leggen kan de discussie over de bestuurlijke organisatie op een constructieve wijze worden gevoerd. Wil men niet in een lang slepend proces terecht komen, dan kunnen de volgende spelregels/ontwerpeisen houvast bieden bij het vorm geven aan de discussie:
27020
−
Verder is het van belang dat de discussie niet alleen wordt gevoerd op basis van alternatieve modellen. Het is belangrijker dat vastgesteld wordt welke doelen bereikt zouden moeten worden en welke verhoudingen wenselijk zijn. Vervolgens passen daar bepaalde modellen bij. Het proces en de inhoud gaan immers vooraf aan de structuur.
−
De discussie mag ook eindigen in het niets en hoeft niet perse tot een resultaat te leiden. Hierdoor wordt de prestatiedruk van de discussie weggenomen.
−
Bouw de discussie modulair op. Behandel dus niet alles tegelijkertijd maar kies een logische opbouw. Een start bij het wel of niet aanvragen van Wgr+-status levert voor de korte termijn geen slagvaardig bestuur op. Een eventuele nieuwe structuur hoeft niet direct te bestaan uit een volledig intergraal plan. Hierdoor kunnen
75
onderdelen van een structuurwijziging worden doorgevoerd op het moment dat ze worden goedgekeurd en door iedereen zijn geaccepteerd. Bouw go/no-go momenten in. Hierdoor wordt de discussie geen eindeloos slepende zaak, maar kan op vast momenten worden gekozen al dan niet met de discussie door te gaan. Zorg ervoor dat de structuurdiscussie niet vrijblijvend wordt, het behoud van voldoende snelheid is wel degelijk van belang. −
Maak gebruik van creatieve concurrentie. Door meerdere structuren naast elkaar te ontwerpen kan een te vroege focus op voor- en nadelen van een bepaalde structuur worden voorkomen. Laat eventueel een aantal externe deskundigen jureren over de mogelijkheden.
−
Lopende discussies mogen niet beïnvloed worden door de structuurdiscussie. Het behalen van inhoudelijke voortgang en resultaten staat los van de discussie over de structuur. De discussie mag ook nooit als excuus dienen voor het niet nemen van beslissingen (in dit geval over investeringsprojecten).
−
Bij het ontwerpen van een nieuwe structuur dient veel ruimte te worden gelaten voor innovatieve oplossingen (denk aan een Drechtstedenparlement of Drechtraad). De hele discussie dient ‘sex-appeal’ te hebben. Met andere woorden, mensen moeten zich door deze discussie aangesproken voelen. De gekozen structuur zou een verbreding moeten zijn van de in Nederland gebruikelijke structuren. Door de discussie wordt er dan ook een nieuwe component aan het Nederlandse openbaar bestuur toegevoegd.
−
De nieuwe structuur moet ‘monkey-proof’ zijn. De nieuwe structuur dient aan iedereen uitlegbaar te zijn en geen onbegrijpelijke constructies te bevatten.
•
Onderzoek de mogelijkheden (net als Kaderwetgebieden) om de uitvoering van taken gedecentraliseerd of gedeconcentreerd te krijgen van de provincie. Het aanvragen van een Wgr+ status biedt daarvoor mogelijkheden.
•
De Wgr+ biedt mogelijkheden om de samenwerking een stimulans te geven. De overdracht van provinciale bevoegdheden geeft het samenwerkingsverband een bepaalde status. Daarnaast kan de uitvoering van die bevoegdheden ervoor zorgen dat de uitdagingen waar de regio voor staat directer aangepakt kunnen worden. Op die manier kunnen belangrijke voorwaarden voor de ontwikkeling van de regio sneller vervuld worden. Overigens brengt de aanvraag van de Wgr+-status met zich mee dat de Drechtsteden een zelfstandige gemeenschappelijke regeling gaan vormen. Verder kan de uitvoering van provinciale bevoegdheden ook leiden tot een eerdere bereidheid van gemeenten om ook lokale taken of bevoegdheden over te dragen. Daarvoor is de Wgr+ status echter niet per se noodzakelijk. De uitoefening van provinciale bevoegdheden is een bijzondere vorm om externe druk te mobiliseren. De convenant over de samenwerking tussen de Provincie Zuid-Holland en Stadsregio met betrekking tot het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing (ISV) kan daarvoor als voorbeeld dienen. Het Rijk verdeelt het budget over rechtstreekse gemeenten
27020
76
en voor het overige aan provincies. De wijze van de verdere verdeling door de provincie komt in nauw overleg met de Stadsregio tot stand. Dit zou ook in de Drechtsteden vorm kunnen krijgen. Verhelder de financiële verhoudingen. Een instrument dat daarvoor goed inzetbaar zou kunnen zijn is een investerings- annex uitvoeringsprogramma. Een dergelijk instrument creëert tegelijkertijd zelfbinding. Deze aanbeveling krijgt vorm in het kader van het samenstellen van het mandje. Het definiëren van projecten en het maken van dekkingsafspraken daaromtrent is precies wat hier bedoeld wordt. Een belangrijke waarschuwing daarbij is dat ervoor moet worden gewaakt dat het mandje een vuilnisbak wordt. Het koppelen van uitvoeringsprojecten aan afspraken omtrent een uitvoeringsorganisatie, fondsvorming en grondbeleid is onmisbaar om binding te creëren. Overigens is het naar ons oordeel onhaalbaar om al voor dit mandje de nieuwe bestuurlijke organisatie rond te hebben. De besluitvorming hierover zal dus in de bestaande structuur plaats moeten vinden. Uit het plan van aanpak blijkt ook dat dit wordt voorzien. •
Geen beleid en visies stapelen; blijf niet hangen in bespiegelingen over integraliteit en systematiek maar ga vooral aan de slag. De consistentie van beleid is belangrijk, maar op de uitvoering komt het nu aan. Een zeker gevaar van het maken van een streefbeeld is dat dit zal leiden tot het opnieuw stapelen van visies. In het kader van het GSBexperiment is veel aandacht besteed aan de samenhang tussen de ambities op de verschillende terreinen. Bij het streefbeeld zou het vooral moeten gaan om een beschrijving van de elementen die de Drechtsteden bindt, of zo u wilt het vaststellen van een gezamenlijke identiteit. Dit zou dus nauw aan moeten sluiten bij de al bestaande en eerder ontwikkelde visies.
•
Maak belangen helder en respecteer autonomie; werk vanuit een doorleefde visie die een prioritering in beleid en uitvoering mogelijk maakt. De Perspectiefnota kan als zodanig fungeren. De autonomie van de gemeenten is daarbij terug te voeren op hun eigen belangen en duidelijkheid daarover. Het plan van aanpak voorziet in een ronde van de voorzitter van het Drechtstedenbestuur langs de gemeenten om hun gedachten over het streefbeeld en de projecten te oogsten. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid zicht te krijgen op hun eigen belangen. Met het oog op draagvlak is het van belang dat dit ook daadwerkelijk gebeurt. Het bovenstaande uitgangspunt van respecteren van autonomie biedt een goed referentiekader voor deze oogstronde. Het streefbeeld dat vervolgens met respect voor deze input opgesteld wordt dient vertaald te worden in criteria op basis waarvan bepaald kan worden welke projecten uitgevoerd zouden moeten worden. De perspectiefnota is naar ons oordeel een belangrijke onderlegger voor het streefbeeld.
•
27020
Vier resultaat. Het is het uur U voor realisatie. Tegelijkertijd kan geconstateerd worden dat wel degelijk voortgang in de uitvoering geboekt is. De
77
samenwerking heeft op gezette tijden een succesje nodig om te blijven leven in de hoofden en harten van de bestuurders. Dit traject biedt vele aanknopingspunten om succes te vieren. Het gaat dan niet alleen om het traject zelf (bijvoorbeeld door een feestelijke ondertekening van de afspraken), maar ook om de resultaten die als uitvloeisel van het traject kunnen worden geboekt. •
Zelf doen waar het kan, samenwerken waar het moet. Gemeenten zijn geneigd zo veel mogelijk zelf de uitvoering van complexe projecten ter hand te nemen. Waar dat kan, moet dat ook zeker worden gedaan, maar sta open voor samenwerking waar dat moet. Dit is - naast de criteria die uit het streefbeeld voortkomen - een belangrijke graadmeter bij de beoordeling van projecten die wel of niet in het mandje worden opgenomen.
•
Pas op voor dubbel werk op gemeentelijk en regionaal niveau; de inzet op programmabureaus die nu gekozen is kan dat voorkomen. De bereidheid van de gemeenten om daaraan bevoegdheden over te dragen is echter nog onduidelijk. Dit is een belangrijk uitgangspunt bij de discussies over de bestuurlijke en de ambtelijke organisatie. De bereidheid om bevoegdheden over te dragen zal in de oogstronde en later in het traject moeten worden vastgesteld. Ook hier zullen de inhoudelijke noodzaak en de te bereiken doelen centraal moeten staan.
•
Verbeter de communicatie naar raden, ambtenaren en maatschappij. Het gebrek aan solidariteit bij de raden zal anders, als de samenwerking voortschrijdt, een steeds groter probleem worden. In het plan van aanpak zien wij structurele aandacht voor het betrekken van de belangrijke actoren. Het dilemma tussen draagvlak en daadkracht/snelheid noopt echter tot het maken van keuzes. De betrokkenheid van raden is en blijft een aandachtspunt. De vier momenten die nu worden genoemd (ronde Bandell, raadsconferentie 2 april, bespreken openingsbod en besluitvorming) lijken voldoende aanknopingspunten te bieden. Niettemin is tussentijdse informatievoorziening van groot belang. De terugkoppeling van het college over de voortgang in het traject is daarvoor een goed middel. De nieuwsbrief Vlechtwerk kan daarbij ondersteunen. Naar ons oordeel zou de betrokkenheid van de raden in de toekomst in de discussie over de bestuurlijke organisatie een belangrijk thema moeten zijn.
•
27020
Versterk de ROM-D. De rol van de ROM-D in relatie met shipping valley en woningbouwprojecten is op dit moment voor velen onduidelijk. De ontwikkelingsmaatschappij zou eigenlijk een belangrijke rol moeten spelen bij de herstructurering en ontwikkeling maar in de gesprekken wordt zij eigenlijk nauwelijks genoemd. Een ROM-D die meer op regionaal niveau zou opereren en een grotere rol zou spelen bij de uitvoering kan de realisering van concrete resultaten dichterbij brengen.
78
Wij denken dat een omgevormde ROM-D een belangrijke rol kan spelen in de uitvoeringsorganisatie voor de projecten op het gebied van bedrijventerreinen en woningbouw uit het mandje. De koppeling met fondsvorming en verevening is daarbij onmisbaar. Het is daarbij echter wel van belang dat de ROM-D een slag maakt in het winnen van vertrouwen van alle gemeenten in de Drechtsteden. Een meer klantgerichte opstelling is daarbij gewenst. Tegelijkertijd zullen de gemeenten bereid moeten zijn niet alleen risicovolle ontwikkelingsprojecten op regionaal niveau onder te brengen maar ook projecten die mogelijk winst op kunnen leveren. 9.3
A ANBEVELINGEN VOOR SAMENWERKING ROND SHIPPING VALLEY , WONEN EN SOCIAAL BELEID .
In het rapport van de tussenmeting hebben we, zoals ook eerder genoemd, onderzoek gedaan naar de samenwerking en resultaten op drie specifieke beleidsterreinen: shipping valley, wonen en sociaal beleid. In dat rapport hebben we ook aanbevelingen opgenomen voor de verdere samenwerking op die terreinen. In de eindmeting van de evaluatie hebben we in enkele gesprekken opnieuw onderzocht welke vorderingen zijn gemaakt op de betreffende terreinen. Op basis daarvan komen we tot de conclusie dat enkele aanbevelingen uit de tussenmeting nog steeds actueel zijn. We herhalen de relevante aanbevelingen hierna om deze nogmaals kracht bij te zetten. Aanbevelingen Shipping Valley •
Het hanteren van Shipping Valley-toets vinden wij nog steeds geen overbodige luxe. Prioriteiten die in de visievorming zijn gesteld dienen vertaald te worden in de uitvoering. Anders bestaat het gevaar dat straks niet de bedrijven zich vestigen die passen in het profiel en dat de ruimte op raakt.
•
Het duidelijk en meetbaar maken van doelstellingen en het monitoren van de voortgang zijn aanbevelingen die naar ons oordeel onverminderd van belang zijn en nog niet volledig tot wasdom zijn gekomen. Datzelfde geldt voor het voorkomen van verkokering door het op gang brengen van de dialoog tussen ambtenaren die met het economisch beleid bezig zijn.
•
In het kader van het voorkomen van dubbel werk is het inzetten van het programmabureau van Dordrecht voor de regio onverminderd aanbevelenswaardig. Daarbij is het wel van belang dat dit bureau ook echt van de regio wordt.
Aanbevelingen Woningbouw •
27020
Vergroot transparantie rondom financiële consequenties van projecten. Blijf streven naar helderheid over de kosten en baten van woningbouwprojecten in de regio. Kom tot een rechtvaardige verdeling van financiële ‘pijn’ en ‘lusten’. Maak dit voor de buitenwereld ook duidelijk zichtbaar. Een goede mogelijkheid is het werken met een regionaal uitvoerings- of investeringsprogramma, waarin niet alleen de regionale taakstellingen
79
zijn omschreven, maar ook de baten en lasten van onderdelen uit het programma en de verdeling hiervan over de regionale partners. Neem dit mee in het traject rondom het manden maken! •
Blijf investeren in de relatie met woningcorporaties en marktpartijen. De samenwerking met woningcorporaties is goed van de grond gekomen. Inmiddels is de regio ook voornemens overleg met marktpartijen te organiseren om tot concrete afspraken over woningbouwproductie te komen. Open onderhandelingsprocessen, waarin belangen duidelijk naast elkaar worden gezet en gezocht wordt naar gemeenschappelijkheden, kunnen bijdragen aan het bereiken van de eigen doelen.
•
Blijf het zelf doen waar het kan en samenwerken waar het moet. Gemeenten zijn geneigd zo veel mogelijk zelf de uitvoering van complexe projecten ter hand te nemen. Waar dat kan, moet dat ook zeker worden gedaan, maar sta open voor samenwerking waar dat moet. Als gemeenten aanlopen tegen de grenzen van hun kennis en ervaring (denk eens aan de Vinex-locaties of complexe herstructureringsprojecten), is het verstandig samenwerking te zoeken met collega’s van andere gemeenten (dit hoeft niet altijd Dordrecht te zijn.) Benut de kracht van samenwerking.
Aanbevelingen Sociaal beleid •
Het beleid van de bestuurlijke commissie om te zoeken naar samenhang en samenwerking met de andere pijlers moedigen wij graag aan. In het sociale domein is schakelen en verbinden (in plaats van alles zelf doen) een van de belangrijkste instrumenten om effectieve resultaten te bereiken. Door samen te werken en te verbinden kan de sociale pijler deze ‘krachtsimpuls’ benutten. Wij achten het van belang aandacht aan deze schakelfunctie te blijven schenken. Een mooi voorbeeld dat wij reeds eerder hebben genoemd, is de invulling die de bestuurlijke commissie sociaal beleid wil geven aan de PALT afspraken die voor woningbouw in de Drechtsteden zijn gemaakt.
•
Overweeg de belangrijkste organisaties in het sociale domein die in de Drechtsteden actief zijn te ‘bundelen’ in een platform. Dat is zowel voor de visie- en beleidsontwikkeling als voor het draagvlak, als voor het ontwikkelen van uitvoeringskracht van belang.
•
Een bijzonder punt van aandacht in het sociale domein is het management van verwachtingen. Juist het sociale domein kenmerkt zich doordat effectief sociaal beleid slecht zichtbaar is en inadequaat sociaal beleid direct of indirect tot heel zichtbare manifestaties leidt. Voor deze paradox is geen oplossing, maar het is goed om hem bewust te zijn en er rekening mee te houden bij het bewust managen van de verwachtingen. In het licht hiervan is het wel van belang te prioriteren en resultaat te vieren. We kunnen ons voorstellen dat deze aanbeveling tot een déjà vu leidt, omdat dit iets is wat we vanaf het begin van de evaluatie hebben gezegd. Toch betreft het geen herhaling van zetten. Het ten allen tijden zichtbaar maken van resultaten is mede in relatie tot het hiervoor geschetste management van verwachtingen van vitaal belang voor het sociaal beleid.
27020
80
•
Overweeg de reeds aanwezige kwalitatieve informatie over vraagstukken in het sociale domein bij de gemeenten en bij andere relevante maatschappelijke organisaties meer te bundelen. Overweeg in het verlengde daarvan de beschikbare onderzoekscapaciteit (en onderzoeksbudgetten) van gemeenten en organisaties beter op elkaar af te stemmen of zelfs te bundelen. Het rapport ‘Nieuwe perspectieven voor provinciaal sociaal beleid’ van de commissie Simons23 bevat ook voor een regio waardevolle adviezen voor samenhangende analyse van vraagstukken en het formuleren van een sociale agenda.
23
Nieuwe perspectieven voor provinciaal sociaal beleid – advies van de ad hoc IPO adviescommissieSimons over het sociaal beleid van de provincies, IPO, Den Haag 2002.
27020
81
BIJLAGE 1
GESPREKSPARTNERS EN DEELNEMERS Bij de uitvoering van de nul-, tussen- en eindmeting van de evaluatie hebben wij met tal van personen gesproken. Hieronder een overzicht van alle gesprekspartners die in de loop van de tijd aan de totstandkoming van dit product hebben bijgedragen. Ook de deelnemers van de verschillende workshops en ronde tafel conferenties hebben wij bijgevoegd. G ESPREKSPARTNERS D RECHTSTEDEN NUL -, TUSSEN - EN EI NDMETI NG De heer
A. Abee
Wethouder Zwijndrecht
De heer
F. Alkema
Ambtenaar Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
R. Bandell
Burgemeester Dordrecht
Mevrouw
S. Beunke
Bureau Drechtsteden
De heer
A. Blase
Ambtenaar Dordrecht
De heer
M. Boevée
Burgemeester Sliedrecht
De heer
W. Bos
Ambtenaar Alblasserdam
De heer
P. Brandenburg
Voorzitter BO-SEP
De heer
C. de Bruin
Burgemeester Papendrecht
De heer
A. Cramer
Gemeenteraadslid Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
M. Doodkorte
Wethouder Hendrik-Ido-Ambacht
Mevrouw
W. Douw - van der Krap
De heer
H. van Gangelen
Directeur ROM-D
De heer
L. Gerrichhausen
Voorzitter Onderhandelingsgroep PALT
De heer
H. van der Giessen
Wethouder Hendrik-Ido-Ambacht
Mevrouw
D. Goedegebuure
Ambtenaar Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
W. Groeneweg
Rabogroep
De heer
J. de Gruijter
Wethouder Alblasserdam
De heer
A. van den Herik
Raadslid Sliedrecht
Mevrouw
D. Heijden
Arrondisementsrechtbank Dordrecht
De heer
E. van Heijningen
Wethouder Dordrecht
Mevrouw
T. van de Hoek
Ambtenaar Papendrecht
Mevrouw
A. van der Hoek-Kaaijk Wethouder Zwijndrecht
De heer
D. van ‘t Hoff
Wethouder Sliedrecht
De heer
J. den Hollander
Gemeente secretaris Alblasserdam
27020
Ambtenaar Papendrecht
1
BIJLAGE 1
De heer
J. Hylkema
Directeur IHC Holland
De heer
J. de Jong
Ambtenaar Zwijndrecht
Mevrouw
T. Klever
Bureau Drechtsteden
Mevrouw
W. de Koning
Secretaris overleg woningcorporaties
De heer
H. van Kooten
Wethouder Sliedrecht
De heer den
J. Laurijssens
Voorzitter Werkgeversvereniging Drechtste-
De heer
W. van der Linden
Ambtenaar Dordrecht
De heer
B. Meijering
Forta Zwijndrecht
De heer
C. van Netten
Directeur Programmabureau Dordrecht
De heer
F. van den Oever
Wethouder Dordrecht
De heer
C. Oskam
Westwaard Wonen, Papendrecht
De heer
A. Pijlman
Burgemeester ‘s Gravendeel
De heer
N. van de Poel
Gemeente secretaris Zwijndrecht
De heer
P. Priems
BBO Dordrecht
De heer
P. de Regt
Woondrecht, Dordrecht
De heer
D. Roelofs
Ambtenaar ‘s Gravendeel
De heer
C. Sas
Wethouder Dordrecht
De heer
H. Spigt
Wethouder Dordrecht
De heer
T. Stoop
Wethouder Hendrik-Ido-Ambacht
Mevrouw
Y. van Straten
Ambtenaar Zwijndrecht
De heer
G. Veldhuijzen
Wethouder Dordrecht
De heer
R. van de Ven
Ambtenaar Sliedrecht
De heer
L. Verschueren
Bureau Drechtsteden
De heer
A. Vogel
Wethouder Papendrecht
De heer
G. Vogelaar
Directeur Bureau Drechtsteden
De heer
H. Wesseling
Gemeentesecretaris Dordrecht
De heer
J. van der Zande
Directie Bureau Drechtsteden
G ESPREKSPARTNERS S PI EGELREGI O ’ S NUL -, TUSSEN - EN EI NDMETI NG Mevrouw stad)
E. Franssen-Muijtjens Wethouder Voerendaal (spiegelregio Park-
De heer regio)
C. van Hulst
27020
Stadsregio Rotterdam (spiegelregio Stads-
2
BIJLAGE 1
De heer ta)
P. Pot
Wethouder Zwolle (spiegelregio IJsseldel-
De heer stad)
J. Schrijnemakers
Directeur Rendamax (spiegelregio Park-
De heer regio)
A. Stam
Stadsregio Rotterdam (spiegelregio Stads-
De heer stad)
P. Thomas
Wethouder Kerkrade (spiegelregio Park-
De heer ta)
J. van der Zee
Ambtenaar Zwolle (spiegelregio IJsseldel-
G ESPREKSPARTNERS PROVI NCI ALE EN RI JKSOVERHEI D NUL -, TUSSEN - EN EI NDMETI NG
De heer
J. Bothof
Provincie Zuid-Holland
Mevrouw
M. Duinker
Aanjaagteam VROM
De heer
L. Hector
Ministerie van VROM
De heer
R. Houtman
Gedeputeerde Zuid-Holland
De heer
R. Lincklaan-Ariëns
Provincie Zuid-Holland
De heer
P. Meijer
Ministerie van VWS
De heer
P. Pasteuning
Provincie Zuid-Holland
De heer
J. Roest
Provincie Zuid-Holland
De heer dam
W. van Smaalen
Ministerie van EZ, regiokantoor Rotter-
D EELNEMERS RONDE TAFEL CONFERENTI ES TUSSENMETI NG De heer stad)
D. Akkermans
Wethouder Brunssum (Spiegelregio Park-
De heer
F. Alkema
Ambtenaar Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
A. van den Bergh
Burgemeester Alblasserdam
Mevrouw
S. Beunke
Bureau Drechtsteden
De heer
A. Blase
Ambtenaar Dordrecht
De heer
G. van den Blink
Gemeente Zwolle (Spiegelregio IJsseldelta)
De heer
M. Boevée
Burgemeester Sliedrecht
De heer
W. Bos
Ambtenaar Alblasserdam
De heer
J. Bothof
Provincie Zuid-Holland
Mevrouw
J. Derks
Ministerie van BZK
27020
3
BIJLAGE 1
De heer
J. ten Doeschate
Plv. Directeur GSB, Ministerie van BZK
Mevrouw
A. van Dreven
Gemeente Zwolle (Spiegelregio IJsseldelta)
De heer nieuwing
R. Giskes
Secretaris BC Wonen en Stedelijke Ver-
Mevrouw
D. Goedegebuure
Ambtenaar Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
J. de Gruijter
Wethouder Alblasserdam
De heer
A. Heins
Drechtstedenbureau
Mevrouw
T. van de Hoek
Ambtenaar Papendrecht
Mevrouw
A. van der Hoek-Kaaijk Wethouder Zwijndrecht
De heer regio)
C. van Hulst
Stadsregio Rotterdam (Spiegelregio Stads-
De heer
J. Janssen
Drechtsteden
De heer
J. de Jong
Ambtenaar Zwijndrecht
De heer
A. Kamsteeg
Wethouder Dordrecht
De heer regio)
J. Koen
Stadsregio Rotterdam (Spiegelregio Stads-
De heer
L. Koning
Ministerie van BZK
De heer
H. van Kooten
Wethouder Sliedrecht
De heer steden
J. Laurijssens
Voorzitter Werkgeversvereniging Drecht-
De heer
R. Lincklaan-Ariëns
Provincie Zuid-Holland
De heer
W. van der Linden
Ambtenaar Dordrecht
Mevrouw
C. Michielsen
Ambtenaar Hendrik-Ido-Ambacht
De heer
C. van Netten
Directeur Programmabureau Dordrecht
De heer
A. Pijlman
Burgemeester ‘s Gravendeel
De heer
N. van Putten
Ministerie van BZK
De heer
C. Sas
Wethouder Dordrecht
De heer
R. Scheelbeek
Ambtenaar Programmabureau Dordrecht
Mevrouw
E. Sonneveldt
Ambtenaar Zwijndrecht
De heer
A. Stremler
Wethouder Papendrecht
De heer
G. Veldhuizen
Bestuurslid bureau Drechtsteden
Mevrouw
A. Verboom-Hofman
Wethouder Sliedrecht
De heer
L. Verschueren
Bureau Drechtsteden
De heer
A. Vogel
Wethouder Papendrecht
27020
4
BIJLAGE 1
De heer
G. Vogelaar
Directeur Bureau Drechtsteden
De heer stad)
R. Wever
Directeur Parkstad (Spiegelregio Park-
De heer
H. Winteraeken
AB lid Parkstad (Spiegelregio Parkstad)
De heer gio)
J. Wolf
Burgemeester Bleiswijk (Spiegelregio Stadsre-
De heer
J. Zuidgeest
Parkstad Limburg (Spiegelregio Parkstad)
D EELNEMER WORKSHOP TUSSENMETI NG Mevrouw
C. Bolhuis
Ministerie van EZ
De heer
J. Bothof
Provincie Zuid-Holland
Mevrouw
I. Carsouw-Huizing
Ministerie van EZ
De heer
J. ten Doeschate
Ministerie van BZK
Mevrouw
A. van Dreven
Zwolle/IJsselvallei
De heer Parkstad)
E. Drijkoningen
Regio
De heer
L. Hector
Ministerie van VROM
De heer
A. Heins
Regio Drechtsteden
Mevrouw
M. de Jongh
Ministerie van BZK
De heer
P. Meijer
Ministerie van VWS
De heer
P. Pasteuning
Provincie Zuid-Holland
Mevrouw
D. Pauly
Provincie Zuid-Holland
De heer
F. van Pelt
Provincie Zuid-Holland
De heer
N. van Putten
Ministerie van BZK
Mevrouw
C. van Rest
Rijkswaterstaat
Mevrouw
A. te Veldhuis
Regio Drechtsteden
De heer
G. Vogelaar
Regio Drechtsteden
De heer Parkstad)
R. Wever
Regio
27020
Parkstad
Parkstad
Limburg
Limburg
(Spiegelregio
(Spiegelregio
5
BIJLAGE 2
GERAADPLEEGDE LITERATUUR A LGEMEEN •
Albedam H.D., Grote woorden, kleine stappen: Verantwoording over resultaten in het grotestedenbeleid, 2000.
•
BenA-groep, Regionale samenwerking en afstemming in het GSB, Den Haag, 21 mei 2002.
•
Berenschot, Nulmeting GSB-experiment Drechtsteden, Utrecht, 2002.
•
Doeschate, J.H.J.M., ten, De interactie tussen grote steden en het ommeland, in: Zeeuws Tijdschrift, 2002.
•
Gemeente Dordrecht, Deelname, samenhang en verantwoordelijk – Visie op het sociaal beleid in Dordrecht, 2003.
•
Hendriks, G., Uitdagingen van het grote steden beleid, in: Sociaal Bestek, 12-1999: 16-18.
•
IPO, Op schaal gewogen: regionaal bestuur in Nederland in de 21e eeuw, Den Haag, 2002.
•
Kamerstukken II 2000-2001, 27633 nr.1, Bestuur in stedelijke gebieden, 12 maart 2001.
•
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Jaarboek Grotestedenbeleid 2002, Den Haag, 2003.
•
Ministerie van Economische Zaken, Actieplan Ruimtelijk Economisch Beleid, Den Haag, 2002.
•
Minister van Grotestedenbeleid en Integratie, Steden op stoom, tussenstand Grotestedenbeleid 1994 - 2002, 2002.
•
ROB/RFV, Steden zonder muren: toekomst van het grotestedenbeleid, Den Haag, 2001.
•
SCP, De stad in de omtrek: problemen en perspectieven van de vier grootstedelijke gebieden in de randstad, Den Haag, 2001.
D RECHTSTEDEN •
Drechtsteden, Perspectievennota Drechtsteden 2002-2006, 2002.
•
Drechtsteden, Het GSB-experiment van de Drechtsteden.
•
Drechtsteden, Doelstellingenanalyse t.b.v. het GSB – experiment Drechtsteden, Dordrecht, februari 2003 (concept).
•
Grote-Stedenbeleid Dordrecht, Daadkracht, lef en durf, Den Haag, 30 november 2001 (visitatie commissie-Brinkman).
27020
1
BIJLAGE 2
•
College van B. en W. Dordrecht, Zelfanalyse Grote-Stedenbeleid Dordrecht 2001, juli 2001.
•
Gemeenschappelijke regeling regio Zuid-Holland Zuid, 1993.
•
Instellingsbesluit Drechtsteden-bestuur, 24 november 1999.
•
Meerjarenontwikkelingsplan Dordrecht.
•
Intentieverklaring GSB-experiment, regionale inkadering Drechtsteden 2002 - 2004.
•
Taskforce GSB-experiment Drechtsteden, Het GSB-experiment van de Drechtsteden, Goudriaan februari 2002.
Shipping Valley •
BO-SEP Drechtsteden, Ontwikkelingsvisie Shipping Valley, 2002.
•
Drechtsteden, Strategisch Economisch Profiel: Drechtstad Shipping Valley, 2000.
•
Diverse notulen en vergaderstukken van het AO en BO uit de jaren 2002 en 2003.
Wonen •
Drechtsteden, Jaarplan Wonen, 2002.
•
Drechtsteden, Werkprogramma Wonen, 2002.
•
Drechtsteden, ISV-programma Drechtsteden, 2000-2004.
•
Drechtsteden, Werkprogramma stedelijke vernieuwing, 2002.
•
Drechtsteden, Plan van Aanpak Drechtoevers.
•
Drechtsteden, Werkprogramma Drechtoevers, 2002.
•
Drechtsteden, Jaarplan Wonen, 2003.
•
Landelijke Taskforce Woningbouwproductie, Achterblijvende woningbouwproductie problematiek en maatregelen, Den Haag, 2002.
•
Taskforce Woningbouwproductie Drechtsteden, Rapport Taskforce woningbouwproductie Drechtsteden, 2002.
•
VROMRaad, Haasten en onthaasten in de stedelijke herstructurering: Advies over de herstructurering van stedelijke woonmilieus, Den Haag, 2002.
•
Diverse notulen en vergaderstukken van de Bestuurlijke Commissie Wonen en Stedelijke Vernieuwing uit de jaren 2002 en 2003.
Sociaal beleid •
27020
BC - Sociaal beleid Drechtsteden, Communicatieplan sociale visie Drechtsteden, 2003.
2
BIJLAGE 2
•
Drechtsteden, Programma Sociaal Beleid, 2004.
•
Drechtsteden, Programma Sociaal Beleid, 2003.
•
Drechtsteden, Regionaal sociaal actie programma, 2002.
•
Gemeente Dordrecht, Vreemd in de Drechtsteden: concept startnotitie samenwerking vreemdelingenbeleid, Dordrecht, 2002.
•
Glansrijk in de Drechtsteden: aanzet tot een visie op de sociale pijler, 2003.
•
IPO, Nieuwe perspectieven voor provinciaal sociaal beleid – advies van de ad hoc IPO adviescommissie-Simons over het sociaal beleid van de provincies, mei 2002.
•
SGB, Leefbaarheid en veiligheid in de Drechtsteden, Dordrecht, 2003.
•
Verwey-Jonker Instituut, Steden en regio: Sociale agenda, 2003.
•
Werkgroep Vrijwilligersbeleid, Adviesnotitie: Regionale samenwerking vrijwilligers Drechtsteden, 2003.
•
Diverse notulen en vergaderstukken van de Bestuurlijke Commissie Sociaal Beleid uit de jaren 2002 en 2003.
P ARKSTAD L I MBURG •
Grote-Stedenbeleid Heerlen, Sturen op niveau, Den Haag 2 november 2001 (visitatie commissie-Brinkman).
•
Commissie democratische legitimatie Parkstad Limburg (commissieSakkers), Park en stad in balans, in het verlengde van de raad, 17 mei 2002.
•
Gemeenschappelijke regeling Parkstad Limburg.
•
Gemeenschappelijke regeling streekgewest Oostelijk Zuid-Limburg.
•
Begroting 2003 Parkstad Limburg.
•
Meerjarenontwikkelingsplan Heerlen.
IJ SSELDELTA •
Samenwerking in de IJsseldelta (overeenkomst tussen de gemeenten Zwolle en Kampen en de provincie Overijssel).
•
Meerjarenontwikkelingsplan Zwolle.
S TADSREGI O R OTTERDAM •
Gemeenschappelijke Regeling Stadsregio Rotterdam, 8 december 1998.
•
Meerjarenontwikkelingsplan Rotterdam en Schiedam.
27020
3
BIJLAGE 2
•
De uitdaging gecontinueerd? Een aanzet tot discussie over regionale samenwerking na 2002, december 1999.
•
Ruimte voor bewegen; extern advies inzake de toekomst van het grootstedelijk bestuur in de regio Rotterdam, mei 2000, opgesteld door Winsemius, Brokx en van Dam.
•
De gekozen toekomst, eigen regionale nota met een visie op de regio na 2002 (afloop Kaderwet), juni 2000.
•
De haalbare kaart, regionale visie op een groot aantal gemeentegrensoverschrijdende ruimtelijke projecten.
•
Toby Witte, Tussen Coolsingel en Binnenhof, stadsregionale capriolen in Rotterdam Rijnmond, SDU Den Haag.
27020
4
BIJLAGE 3
UITKOMSTEN ENQUÊTE UITKOMSTEN VAN DE VRAGEN 1 EN 2 UIT DE ENQUÊTE NULMETING (zie volgende pagina voor resultaten eindmeting voor deze vragen) I. DOELSTELLINGEN
1. Bent u bekend met het GSB-experiment Drechtsteden/het samenwerkingsverband? Drechtsteden
Stadsregio Rotterdam
Parkstad
IJsseldelta
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Ja
43
96%
6
100%
15
100%
7
78%
Nee niet ingevuld Totaal
0 2 45
0% 4% 100%
0 0 6
0% 0% 100%
0 0 15
0% 0% 100%
2 0 9
22% 0% 100%
2. In hoeverre bent u bekend met de inhoudelijke doelstellingen van het GSB-experiment Drechtsteden/het samenwerkingsverband? Drechtsteden Stadsregio Parkstad Rotterdam
IJsseldelta
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Helemaal niet
0
0%
0
0%
0
0%
1
11%
Nauwelijks Gedeeltelijk Grotendeels Volledig niet ingevuld
3 11 22 7 2
7% 24% 49% 16% 4%
0 0 4 2 0
0% 0% 67% 33% 0%
0 1 7 7 0
0% 7% 47% 47% 0%
0 4 1 3 0
0% 44% 11% 33% 0%
Totaal
45
100%
6
100%
15
100%
9
100%
27020
1
BIJLAGE 3
UITKOMSTEN VAN DE VRAGEN 1 EN 2 UIT DE ENQUÊTE EINDMETING I. DOELSTELLINGEN
1. Bent u bekend met het GSB-experiment Drechtsteden/het samenwerkingsverband? Drechtsteden
Stadsregio Rotterdam
Parkstad
IJsseldelta
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Ja Nee
58 0
100% 0%
41 0
100% 0%
23 0
100% 0%
7 0
100% 0%
niet ingevuld Totaal
0 58
0% 100%
0 41
0% 100%
0 23
0% 100%
0 7
0% 100%
2. In hoeverre bent u bekend met de inhoudelijke doelstellingen van het GSB-experiment Drechtsteden/het samenwerkingsverband? Drechtsteden Stadsregio Parkstad Rotterdam
IJsseldelta
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Aantal
%
Helemaal niet
2
3,5%
0
0%
0
0%
0
0%
Nauwelijks Gedeeltelijk Grotendeels
6 19 27
10,5% 33,3% 47,4%
0 2 12
0% 8,7% 52,2%
0 2 19
0% 4,9% 36,3%
1 1 1
14,3% 14,3% 14,3%
Volledig niet ingevuld Totaal
3 2 57
5,3% 4% 100%
9 0 41
39,1% 0% 100%
20 0 23
48,8% 0% 100%
4 0 7
57,1% 0% 100%
27020
2
BIJLAGE 3
GEMIDDELDEN ENQUÊTEUITKOMSTEN VOOR OVERIGE GESLOTEN VRAGEN Stellingen (Van 1 = Helemaal mee oneens t/m 5 = Helemaal mee eens) D=Drechtsteden R=Stadsregio Rotterdam P=Parkstad Limburg IJ=IJsseldelta
2 meting
0-meting
Vergelijking 0- en 2-meting
D
R
P
IJ
D
R
P
IJ
D
R
P
IJ
3. Het is voor mij duidelijk hoe de aansturing en verantwoording binnen het GSB-experiment Drechtsteden is vormgegeven.
3,3
4,0
4,4
3,6
3,3
4,1
4,1
4,0
0,0
-0,1
0,3
-0,4
4. Het is voor mij duidelijk welke financiële middelen voor het GSB-experiment Drechtsteden beschikbaar zijn.
3,1
4,2
4,1
3,4
3,1
3,8
3,9
3,7
0,0
0,4
0,2
-0,3
5. Het is mij duidelijk hoe de financiële middelen voor het GSB-experiment Drechtsteden beschikbaar worden gesteld.
3,2
4,0
4,2
3,3
3,0
3,5
4,0
3,9
0,2
0,5
0,2
-0,6
6. Ik vind het wenselijk dat GSB-middelen vanuit het Rijk direct naar de regio gaan waar het regionale samenwerking op GSB-gebied betreft.
4,2
3,6
4,5
2,5
4,1
3,3
4,4
3,2
0,1
0,3
0,1
-0,7
7. Ik sta achter de doelstellingen van het GSB-experiment Drechtsteden.
4,2
3,9
4,4
4,2
4,1
4,4
4,3
4,0
0,1
-0,5
0,1
0,2
8. Er is draagvlak gecreëerd bij alle relevante bestuurders.
3,4
3,1
3,3
3,0
3,3
3,3
3,1
3,4
0,1
-0,2
0,2
-0,4
9. Er is draagvlak gecreëerd bij alle relevante ambtelijke medewerkers.
3,2
3,1
3,3
2,7
3,2
3,5
3,5
3,2
0,0
-0,4
-0,2
-0,5
10. Er is draagvlak gecreëerd bij alle relevante maatschappelijke organisaties.
2,8
2,7
3,4
2,5
2,5
2,0
3,1
2,9
0,3
0,7
0,3
-0,4
11. De verschillende gemeenten volgen over het algemeen de afspraken met betrekking tot de samenwerking.
3,5
3,6
3,6
3,8
3,2
3,6
2,9
4,0
0,3
0,0
0,7
-0,2
12. In de samenwerking worden de 'lusten' en 'lasten' eerlijk verdeeld.
3,2
3,0
3,3
3,3
3,2
2,7
2,9
3,3
0,0
0,3
0,4
0,0
13. Er wordt voldoende rekening gehouden met de verschillende belangen van de betrokken gemeenten.
3,2
3,0
3,6
3,5
3,4
2,5
3,3
3,4
-0,2
0,5
0,3
0,1
14. Het is mij duidelijk dat vooraf is nagedacht over de partijen die in de samenwerking betrokken zouden moeten zijn
3,2
3,2
3,9
3,0
3,2
3,3
3,4
3,5
0,0
-0,1
0,5
-0,5
15. De samenwerking helpt bij het overbruggen van belangentegenstellingen tussen de verschillende gemeenten in de Drechtsteden.
3,8
3,6
3,7
3,8
3,8
3,4
3,6
3,9
0,0
0,2
0,1
-0,1
16. Ik merk dat de betrokken gemeenten in de loop van het proces naar elkaar toe groeien.
3,6
3,0
3,1
3,7
3,7
3,3
3,2
3,6
-0,1
-0,3
-0,1
0,1
4,5
4,7
3,7
3,9
4,5
4,6
4,0
0,3
0,0
0,1
-0,3
17. De regionale samenwerking in het GSB-experiment Drechtsteden is noodzakelijk om de problemen in de regio op te lossen.
4,2
18. De medewerking van onze gemeente is noodzakelijk om de doelstellingen van de samenwerking te kunnen realiseren.
4,2
4,3
4,5
3,8
4,0
4,5
4,2
4,2
0,2
-0,2
0,3
-0,4
19. Ik vind dat er in de samenwerking voldoende snel inhoudelijke voortgang wordt geboekt.
2,8
2,8
2,6
2,7
2,8
2,4
2,2
3,0
0,0
0,4
0,4
-0,3
27020
3
BIJLAGE 3 Stellingen (Van 1 = Helemaal mee oneens t/m 5 = Helemaal mee eens) D=Drechtsteden R=Stadsregio Rotterdam P=Parkstad Limburg IJ=IJsseldelta
2 meting D
0-meting R
P
IJ
D
Vergelijking 0- en 2-meting R
P
IJ
D
R
P
IJ
20. Dreigende conflicten binnen de samenwerking worden in het algemeen voorkomen.
3,6
3,6
3,4
3,5
3,5
4,0
3,1
3,7
0,1
-0,4
0,3
-0,2
21. Conflicten worden in het algemeen naar tevredenheid opgelost.
3,4
3,4
3,3
3,8
3,5
2,9
2,8
3,4
-0,1
0,5
0,5
0,4
22. Het is mij duidelijk dat vooraf is nagedacht over de wijze waarop conflicten kunnen worden voorkomen en opgelost.
3,2
3,1
3,2
2,6
3,0
3,3
3,0
3,5
0,2
-0,2
0,2
-0,9
23. Als de samenwerking voor mijn gemeente op enig terrein ongunstig resultaat oplevert, dan vind ik dat mijn gemeente moet overwegen zich terug te trekken uit de samenwerking.
2,3
2,3
1,9
2,2
2,2
1,9
1,8
2,4
0,1
0,4
0,1
-0,2
24. In het belang van de samenwerking ben ik bereid akkoord te gaan met zaken die geen direct voordeel opleveren voor mijn gemeente.
3,9
3,7
4,1
4,0
3,9
4,1
4,4
3,8
0,0
-0,4
-0,3
0,2
25. De gemeenten binnen de samenwerking zijn goed in staat om adequaat in te spelen op onverwachte gebeurtenissen
2,9
3,5
3,1
3,3
3,0
2,6
2,8
2,9
-0,1
0,9
0,3
0,4
26. De huidige structuur van de samenwerking beperkt de flexibiliteit waarmee door de gemeenten gereageerd kan worden op onverwachte gebeurtenissen.
3,3
3,4
3,1
2,7
3,0
3,9
3,2
2,9
0,3
-0,5
-0,1
-0,2
27. De communicatie over het samenwerkingsproces naar de gemeenten toe is goed.
3,2
3,2
3,3
3,0
3,2
2,8
3,3
3,7
0,0
0,4
0,0
-0,7
28. De communicatie over het samenwerkingsproces naar de maatschappelijke organisaties toe is goed.
2,7
2,7
3,1
2,3
2,6
1,8
3,1
2,9
0,1
0,9
0,0
-0,6
29. Ik word voldoende geïnformeerd over de ontwikkelingen binnen het GSB-experiment Drechtsteden.
3,4
3,9
3,8
3,4
3,5
3,6
3,8
3,6
-0,1
0,3
0,0
-0,2
30. De afspraken met betrekking tot de samenwerking zijn voldoende bindend voor de verschillende gemeenten.
3,2
3,7
3,4
3,0
3,2
2,6
3,3
3,2
0,0
1,1
0,1
-0,2
31. Er vindt voldoende interventie plaats als de samenwerking niet volgens afspraak verloopt.
3,1
3,5
3,2
3,2
3,4
2,8
2,9
3,0
-0,3
0,7
0,3
0,2
32. Er vindt voldoende interventie plaats als gemeenten niet mee willen werken.
3,0
3,6
3,0
3,3
3,3
2,8
2,9
2,9
-0,3
0,8
0,1
0,4
33. De structuur van de samenwerking beperkt de slagkracht van het GSB-experiment Drechtsteden.
3,4
3,7
2,9
2,8
3,0
4,1
3,4
2,6
0,4
-0,4
-0,5
0,2
34. De betrokken gemeenten zetten zich in om de sfeer binnen de samenwerking goed te houden.
3,7
3,8
3,5
4,0
3,8
3,9
3,2
3,9
-0,1
-0,1
0,3
0,1
27020
4
BIJLAGE 3 Stellingen (Van 1 = Helemaal mee oneens t/m 5 = Helemaal mee eens)
2 meting
0-meting
Vergelijking 0- en 2-meting
D
R
P
IJ
D
R
P
IJ
D
R
P
IJ
35. De besluitvorming binnen het GSB-experiment Drechtsteden is transparant.
3,0
3,0
3,4
2,4
2,9
2,9
2,9
3,3
0,1
0,1
0,5
-0,9
36. De besluitvorming binnen het GSB-experiment Drechtsteden is democratisch.
2,7
2,4
3,9
2,3
2,9
2,8
3,2
3,1
-0,2
-0,4
0,7
-0,8
37. De gemeenteraden worden voldoende betrokken bij de besluitvorming binnen het GSB-experiment Drechtsteden.
2,8
2,5
3,6
2,5
2,9
2,9
3,4
3,6
-0,1
-0,4
0,2
-1,1
D=Drechtsteden R=Stadsregio Rotterdam P=Parkstad Limburg IJ=IJsseldelta
38. De grootste gemeente(n) leggen hun belangen te zwaar op aan het samenwerkingsverband.
2,9
3,7
3,0
2,5
2,8
3,4
2,9
2,6
0,1
0,3
0,1
-0,1
39. De kleinere gemeente(n) leggen hun belangen te zwaar op aan het samenwerkingsverband.
2,7
2,5
2,9
2,5
2,5
3,1
3,2
2,3
0,2
-0,6
-0,3
0,2
40. Ik zie in de samenwerking voor de komende 2 jaar duidelijke voordelen voor mijn gemeente.
3,6
3,2
3,8
3,7
3,8
3,4
3,5
4,0
-0,2
-0,2
0,3
-0,3
41. Ik merk dat er effecten zijn van het GSB-experiment Drechtsteden.
3,3
3,7
4,0
3,4
3,3
3,5
3,4
3,8
0,0
0,2
0,6
-0,4
44. Door regionale GSB-samenwerking ontstaan ontwikkelingen en kansen die zonder deze samenwerking niet zouden zijn ontstaan.
4,1
3,9
4,2
3,7
4,0
3,6
4,0
3,6
0,1
0,3
0,2
0,1
45. De samenwerking levert onze gemeente meer en betere mogelijkheden op voor de oplossing van lokale problemen.
3,7
3,2
3,8
3,4
3,7
3,0
3,8
3,6
0,0
0,2
0,0
-0,2
46. De samenwerking levert meer en betere mogelijkheden op voor de oplossing van regionale problemen.
4,0
3,9
4,1
3,8
4,0
3,9
4,3
3,9
0,0
0,0
-0,2
-0,1
47. De regionale samenwerking zorgt ervoor dat de belangen van maatschappelijke organisaties en burgers beter worden verwerkt in beleid.
3,3
2,8
3,5
3,2
3,3
2,3
3,6
3,1
0,0
0,5
-0,1
0,1
51. Ik vind dat het inzetten van de GSB-aanpak in de regio leidt tot verrijkende verbindingen tussen verschillende beleidsterreinen
3,7
3,3
3,6
3,7
52. De focus op meetbaarheid van de GSB-methodiek heeft ervoor gezorgd dat de vraagstukken van de regio beter benoemd zijn.
3,4
53. Ik vind het zinvol dat er een debat over het gewenste regionale toekomstbeeld georganiseerd wordt waarin de ontwikkelingsrichting op de verschillende terreinen aan elkaar wordt verbonden (waardoor een brede en doorleefde visie ontstaat op de toekomst
4,1
3,9
4,0
4,0
54. Ik vind dat de samenwerking in de Drechtsteden leidt tot meer efficiency op lokaal en regionaal niveau
3,4
3,0
3,4
2,7
55. Ik vind de samenwerking binnen het GSB-experiment innovatief
3,4
2,9
3,4
3,0
27020
5
BIJLAGE 3 Stellingen (Van 1 = Helemaal mee oneens t/m 5 = Helemaal mee eens)
2 meting
0-meting
D
R
P
IJ
56. De samenwerking binnen het GSB-experiment leidt tot uitruil tussen gemeenten op verschillende beleidsterreinen (package-deals
3,3
2,8
3,7
3,2
57. Ik vind het wenselijk dat mijn gemeente zich financieel verbindt aan regionale projecten in de Drechtsteden
3,6
3,3
4,0
3,8
58. Ik vind dat investeringsafspraken een goed middel zijn om een grotere binding tussen de gemeenten te creëren
3,8
3,5
4,0
3,8
59. Ik vind dat mijn gemeente zich alleen maar financieel zou moeten verbinden aan regionale projecten in de Drechtsteden als wij daar direct van profiteren
2,4
2,9
1,9
2,2
60. Ik vind dat mijn gemeente zich alleen maar financieel zou moeten verbinden aan regionale projecten in de Drechtsteden als wij daar direct of indirect van profiteren.
3,0
3,5
2,4
3,2
61. De inhoud van de perspectiefnota is mij bekend.
3,8
62. De perspectiefnota is integraal en uitvoeringsgericht en fungeert als belangrijke onderlegger voor de samenwerking.
3,3
D=Drechtsteden R=Stadsregio Rotterdam P=Parkstad Limburg IJ=IJsseldelta
27020
D
Vergelijking 0- en 2-meting R
P
IJ
D
R
P
IJ
6
