www.pwc.nl
24 juni 2011 2011-0945/Pt/ag/cc
Evaluatie Servicecentrum Drechtsteden
Evalueren om door te ontwikkelen Peter Teunisse Arne Geensen Roger van Lier Guus Dankers Sonja Spierings
Vastgesteld door het Drechtstedenbestuur van 23 juni 2011
Inhoudsopgave 1.
Aanleiding, achtergrond en onderzoeksverantwoording
3
2.
De doelen zijn niet volledig bereikt
7
3.
Een aantal gemaakte keuzes heeft een negatief effect gehad op mate van doelbereiking
23
4.
Netwerk en SCD zijn te complex georganiseerd en functioneren niet goed
32
5.
Samenvatting, conclusies en ontwikkelperspectief
43
A.
Bijlagen
58
PwC
Pagina 2 van 64
1. Aanleiding, achtergrond en onderzoeksverantwoording 1.1 Aanleiding In het Bestuursplan van 15 december 2006, dat als basis heeft gediend voor de oprichting van het SCD per 1 april 2008, is afgesproken om 3 jaar na de start van het SCD een evaluatie naar het functioneren van het SCD uit te voeren. Met de evaluatie wordt beoogd terug te kijken naar wat bereikt is en lessen te trekken naar de toekomst. Het SCD is onderdeel van de Gemeenschappelijke Regeling voor de Regio Drechtsteden. Deze Gemeenschappelijke Regeling is in 2004 tot stand gekomen. De doelstellingen waren drieledig: a.
Het in positie brengen van raadsleden in de Drechtraad voor kaderstelling aan de voorkant van het beleidsproces, mede ter vergroting van de betrokkenheid van raadsleden en aanscherping van de controle (draagvlak). b. Daadwerkelijk komen tot uitvoering op basis van bestuurlijke opdrachten vanuit het Drechtstedenbestuur (daadkracht). c. Verbeteren en versnellen van integrale besluitvorming via de bestuurlijke commissies en de Drechtraad (procedurele legitimiteit). De in 2005 bij de Drechtstedengemeenten uitgevoerde bestuurskrachtmetingen hebben aangetoond dat een aantal gemeenten (met name de kleinere gemeenten) afzonderlijk over te weinig bestuurskracht beschikken. Ten aanzien van ondersteunende taken werd geconcludeerd dat ‘met het bundelen ervan tijd en geld vrijgespeeld kan worden en de deelnemende organisaties meer aandacht kunnen besteden aan de uitvoering van kerntaken’. Daarnaast heeft ook de Commissie Dijkstal de gemeenten geadviseerd om zich meer te richten op de kerntaken van de gemeentelijke overheid. Ook speelde mee dat Nederland niet ophoudt na Rotterdam. Verschillende Drechtstedengemeenten wilden een sterkere positie naast grote broer Rotterdam en dat lukte alleen door de samenwerking tussen Drechtstedengemeenten te versterken en de regio politiek beter op de kaart te zetten. Vanuit de gedachte dat door in netwerkperspectief samen te werken de continuïteit en kwaliteit van dienstverlening aan de burger verbeterd zou kunnen worden, hebben gemeenten en partners in de Regio Drechtsteden het aantal samenwerkingsinitiatieven uitgebreid. De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) heeft vanaf 2006 dan ook geleid tot verschillende regionale uitvoeringsorganisaties, waarin gemeentelijke taken centraal georganiseerd en opgepakt worden, zoals de Sociale Dienst, het Ingenieursbureau, een onderzoeksinstelling en een gemeenschappelijke belastingorganisatie. Op basis van een haalbaarheidsonderzoek is besloten tot het oprichten van Servicecentrum Drechtsteden (SCD) waarin niet alleen staf en ondersteunende diensten gebundeld werden, maar ook een deel van de beleidsontwikkeling die daar bij hoort. Het bundelen van staf en ondersteunende diensten past in het concept van een netwerkstad. Er zijn contracten gesloten met Zuid-Holland Zuid om Zuid-Holland Zuid in een gelijkwaardige positie als eigenaren te laten functioneren.
PwC
Pagina 3 van 64
1.2 De contouren van het SCD worden ontwikkeld en het oprichtingsbesluit wordt genomen De medio 2005 opgestelde bestuursopdracht ‘hoofdlijnen SSC Drechtsteden’ is de eerste formele stap geweest naar het uiteindelijk oprichten van het SCD. Op basis van de bestuursopdracht is een ‘contourenschets’ voor het SCD en een rapportage ‘quick scan bedrijfseconomische aspecten’ opgesteld (beide juni 2006; de quick scan is in februari 2007 nog een keer geactualiseerd). Op basis van de quick scan zijn de hoofdlijnen van het dienstenpakket (basis, plus en additioneel pakket) bepaald, alsmede de best practises waarin voor elk van de gemeenten bepaald is wie per taakveld de beste dienstverlening tegen de beste prijs georganiseerd had. Tevens zijn de impactanalyses opgesteld waarin voor individuele organisaties inzichtelijk werd gemaakt wat de effecten van deelname aan het SCD waren. In december 2006 is de opzet van het SCD nader uitgewerkt in een bestuursplan. Het bestuursplan is in de diverse gemeenten besproken waarna in maart 2007 de deelnemende gemeenten in hebben gestemd met de oprichting van het SCD. In een vrij laat stadium is ook het takenpakket van ZHZ toegevoegd aan het SCD. Begin 2007 kondigt de beoogd projectleider / kwartiermaker zijn vertrek aan. Besloten werd de aanwezige procesmanager tevens tot projectleider te benoemen. In maart 2007 is het bestuursplan uitgewerkt in een implementatieplan. Tevens zijn in 2007 en het eerste kwartaal van 2008 een aantal documenten opgesteld (met name functioneringskader ‘van convenant tot contract’, transitieplan, dienstverleningsfilosofie, organisatie & formatierapport, actualisatie impactanalyses) die er aan bijgedragen hebben dat het SCD per 1 april 2008 kon starten met haar werkzaamheden. In het laatste kwartaal van 2007 is besloten om niet per 1 januari 2008 te starten maar dit uit te stellen tot 1 april 2008.
1.3 Met het SCD worden ambitieuze doelen nagestreefd De verwachtingen rondom het SCD waren hoog gespannen, dit bleek ook uit de doelen uit het bestuursplan 2006. Doelen, ambities en verwachtingen zijn daarbij op een hoog abstractieniveau geformuleerd. De belangrijkste zijn: a. b. c. d. e. f. g. h.
Verbeteren dienstverlening. Bereiken hoge klanttevredenheid. Behouden voldoende inlevingsvermogen en kennis van lokale praktijk. Initiële terughoudendheid bij het SCD ten aanzien van nieuwe klantwensen. Realiseren van een besparing. Creëren van een eerlijke financieringsmethodiek. Toegeruste medewerkers. Heldere rollen en goede naleving van rollen.
In een later stadium zijn de abstracte doelen nader geconcretiseerd. In bijlage 3 worden in de vorm van een referentiekader elk van bovenstaande aspecten uitgewerkt en toegelicht. Het referentiekader heeft als basis gediend voor het evaluatieonderzoek. Daarnaast zijn in het bestuursplan doelen als het creëren van een meer wendbare kernorganisatie, beleidsvaststelling als taak bij de gemeente laten en het behouden van voldoende inlevingsvermogen en kennis van de praktijk benoemd. Deze doelen hebben wel invloed op het functioneren van het SCD maar zijn in het onderzoek niet specifiek onderzocht. Waar we informatie over deze doelen hebben verkregen uit onderzoek of groepsinterviews, hebben wij deze verwerkt in de evaluatie.
PwC
Pagina 4 van 64
1.4 Onderzoeksverantwoording De centrale onderzoeksvraag van het evaluatieonderzoek luidt: ‘Is er met het SCD bereikt wat in het bestuursplan is beoogd en wat is het ontwikkelperspectief’. In de onderzoeksaanvraag zijn in de vorm van subvragen extra attentiepunten benoemd. De attentiepunten zijn verwerkt in het opgestelde referentiekader. Tevens is in een stuurgroepbijeenkomst afgesproken dat niet alleen de mate van doelbereiking geëvalueerd wordt, maar dat ook het oprichtingsproces bezien wordt. Deze evaluatie richt zich op het doen van uitspraken over de mate van doelbereiking en de factoren die daarop van invloed zijn geweest. Wij hebben in ons onderzoek ook aan deze factoren veel aandacht besteed, aangezien uit de verklarende factoren veel lessen zijn te trekken. Deze lessen kunnen worden gebruikt om het tweede deel van ons onderzoek, namelijk het ontwikkelperspectief, van het SCD te kunnen schetsen. Tevens worden de lessen betrokken in de discussie over het toekomstperspectief van de Drechtsteden.
Mate van doelbereiking
Ontwikkelperspectief
Beïnvloedingsfactoren
leerpunten
Figuur 1: Onderzoeksfocus Bij de evaluatie van het SCD is een brede uitvraag en onderzoek gedaan. Vele documenten, onderzoeken en rapporten zijn bestudeerd om een goed beeld te krijgen van de papieren werkelijkheid vanaf de tekentafel in 2005 tot en met de stand van vandaag in 2011. Bij leidinggevenden en medewerkers van het SCD is een digitale vragenlijst uitgezet om inzichten van de eigen mensen over hun eigen SCD te verkrijgen. Ook zijn de resultaten van het recent verschenen klanttevredenheidsonderzoek (2010) en medewerkerstevredenheidsonderzoek (2011) gebruikt in deze evaluatie. Soms zijn er uit deze onderzoeken interessante verschillen te ontdekken in beleving. Uit efficiëntieoverwegingen en op verzoek van diverse bestuurlijke en ambtelijke gremia is ervoor gekozen om groepsinterviews te houden in plaats van veel individuele interviews. De groepsinterviews hebben bijgedragen aan levendige discussies met onderlinge uitwisseling van beelden en meningen. Voorafgaand aan de groepsinterviews zijn de geïnterviewden gevraagd om vier vragen te beantwoorden over de aannames en uitgangspunten voor de start van het SCD, over het proces van de afgelopen drie jaar, over de sterke punten en verbeterpunten van de huidige situatie en over de belangrijkste punten voor doorontwikkeling van het SCD. Op 11 mei 2011 is de werkconferentie gehouden met een presentatie en een discussie over deze evaluatie met alle geïnterviewde bestuurlijke en ambtelijke functionarissen van Drechtsteden. Voorafgaand aan de werkconferentie zijn presentaties van de evaluatie gegeven aan de leidinggevenden en medewerkers van het SCD. Na de werkconferentie is de mogelijkheid gegeven tot 18 mei 2011 om feitelijke onjuistheden door te geven, Deze zijn voor een groot deel overgenomen. In figuur 2 wordt de door PwC gehanteerde onderzoeksaanpak schematisch weergegeven.
PwC
Pagina 5 van 64
1. Voorbereiding
2. Onderzoek
3. Analyse
4. Werkconferentie
Documentenstudie Digitale uitvraag SCD Digitale voorbereiding (groeps)interviews (Groeps)interviews Deelonderzoek financiën Figuur 2: Schematische weergave aanpak van de evaluatie van het SCD Het object van deze evaluatie is het SCD en dus niet het totale netwerk. Natuurlijk kan het SCD niet los worden gezien van het netwerk waarin het opereert. Het SCD heeft vele relaties met andere entiteiten in het netwerk, die (soms dezelfde) rollen vervullen van eigenaar, opdrachtgever en klant. De context waarbinnen de evaluatie heeft plaatsgevonden is complex. Het onderzoeksteam heeft de afgelopen drie maanden kennisgenomen van zeer uiteenlopende meningen en beelden over al dan niet concreet beschreven aannames, het ontwikkelproces, de huidige resultaten en de toekomst van het SCD. Meningen en beelden, zo hebben wij geconstateerd, blijken zeer afhankelijk van de rol en de plaats die mensen in het netwerk innemen en/of in het verleden hebben gehad en van organisatie en persoonlijke belangen. Als gevolg daarvan is het lastig gebleken om één afgeronde eindconclusie te formuleren die door iedereen herkend wordt. We hebben getracht om vanuit meerdere perspectieven de belangrijkste sterke punten en verbeterpunten te beschrijven en bouwblokken voor de toekomst te ontwikkelen. Het karakter van deze evaluatie is geen afrekenonderzoek maar een opbouwonderzoek en dient ook vanuit dit perspectief gelezen te worden. Veel gehoord is dat het goed is om een streep te trekken onder het verleden om gezamenlijk de energie te richten naar de toekomst. Deze evaluatie kan daaraan een nuttige bijdrage leveren. Het evaluatieonderzoek is begeleid door de Stuurgroep Evaluatie SCD. De stuurgroep is gedelegeerd opdrachtgever van deze evaluatie namens het Drechtstedenbestuur. De leden van de stuurgroep zijn: Drs. Rianne van den Berg RA (gemeentesecretaris Alblasserdam en voorzitter stuurgroep), Hans Tanis MBA (wethouder Sliedrecht en voorzitter PFO Middelen), Drs. Marcel van Bijnen MBA (directeur GR Drechtsteden), Drs. Remco Spek MBA (adjunct directeur publieksdiensten gemeente Dordrecht) Drs. Gerard Stoop (hoofd stafdiensten SCD) en Rob Snijders MSc (directiesecretaris SCD en secretaris stuurgroep). De evaluatie is uitgevoerd door PwC. Het onderzoeksteam bestaat uit: Drs. Peter Teunisse (verantwoordelijk directeur), Drs. Arne Geensen, Dr. Roger van Lier, Drs. Guus Dankers RA en Sonja Spierings Msc.
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk 2 wordt beschreven in welke mate de doelstellingen opgesteld bij de oprichting van het SCD, bereikt zijn. Hoofdstuk 3 schetst de invloed van gemaakte keuzes bij de bouw van het SCD en het daaropvolgende transitieproces voor de mate van doelbereiking van het SCD. In hoofdstuk 4 wordt de complexiteit van de organisatie en het functioneren van het SCD en het netwerk uiteengezet. Hoofdstuk 5 geeft de conclusie van het onderzoek en de bouwstenen voor doorontwikkeling weer (het ontwikkelperspectief).
PwC
Pagina 6 van 64
2. De doelen zijn niet volledig bereikt 2.1
Inleiding
In hoofdstuk 1 zijn de beoogde doelen voor het SCD opgesomd. Het beoordelen van deze doelen op de mate van doelrealisatie is lastig gebleken. De doelen in het bestuursplan zijn op een hoog abstractieniveau geformuleerd. Bovendien is er bij de vorming van het SCD door betrokken actoren geen hiërarchie in deze doelstellingen aangebracht. Er is geen primaire doelstelling benoemd, wat overigens wel verstandig was geweest gelet op de ogenschijnlijke tegenstrijdigheid tussen enkele doelen (bijvoorbeeld efficiëntieverbetering versus kwaliteitsverbetering). Deelnemers beoordelen het functioneren van het SCD logischerwijs op alle benoemde doelstellingen. Een ander aspect dat een duidelijk oordeel over de mate van doelbereiking lastig maakt, is het feit dat de beginsituatie (de situatie voor de komst van het SCD) onvoldoende concreet is vastgelegd. Dit heeft zowel een oordeel over de feitelijke financiële besparingen, de kwaliteit van de dienstverlening en de klanttevredenheid bemoeilijkt. Bovendien is de afgelopen jaren de context veranderd, de spelregels zijn gedurende de wedstrijd aangepast (zo zijn bijvoorbeeld de eisen voor ICT-infrastructuur opgeschroefd). Dit maakt het ‘appels met appels’ vergelijken lastig. Wij hebben om te kunnen beoordelen of de doelen zijn gerealiseerd gebruik gemaakt van een aantal kwalitatieve en kwantitatieve bronnen, zoals een documentenstudie, financiële analyse, digitale uitvraag onder medewerkers en leidinggevenden van het SCD, het klanttevredenheidsonderzoek, groepsgesprekken en individuele interviews. Bij de beoordelingen, die betrokkenen geven over de resultaten en mate van doelbereiking van het SCD, blijkt dat het in de praktijk zeer lastig was om te onderscheiden of betrokkenen zich bij hun oordeel baseren op de feitelijke realisatie van de resultaten ten opzichte van de beginsituatie of op de veranderende verwachtingen die tijdens de afgelopen jaren zijn ontstaan. In het volgende hoofdstuk zullen wij daarop nader in gaan. Ondanks alle hindernissen die in het voorgaande zijn benoemd, gaan wij in voorliggend hoofdstuk zo feitelijk mogelijk in op de mate waarin de doelen gerealiseerd zijn. Wij richten ons daarbij in dit hoofdstuk op de drie doelen die geformuleerd zijn met betrekking tot de verbetering van de dienstverlening, klanttevredenheid en de gerealiseerd financiële besparingen. De overige vijf doelen1 die zijn geformuleerd zullen in andere hoofdstukken worden behandeld aangezien dit doelen zijn die van een andere orde zijn (meer secundaire randvoorwaarden dan effecten) en zo dubbelingen in de rapportage worden vermeden en de leesbaarheid van het rapport wordt vergroot.
1
Overige doelen SCD o.a.: Inlevingsvermogen en kennis van lokale praktijk, initiële terughoudendheid bij het SCD ten aanzien van nieuwe klantwensen, creëren van een eerlijke financieringsmethodiek, toegerust medewerkers en heldere rollen en goede naleving van rollen.
PwC
Pagina 7 van 64
2.2
Waardering voor het netwerkconcept en de inzet van het SCD
Inherent aan evaluatieonderzoeken is dat de focus vaak ligt op aandachtspunten. Alleen nadruk leggen op negatieve punten in een evaluatie zou de initiatiefnemers en de bouwers van het netwerkconcept te kort doen. Vandaar dat wij, voordat wij in het vervolg van dit hoofdstuk nader ingaan op de mate van doelrealisatie, allereerst onze waardering uit willen spreken voor zowel het neergezette netwerkconcept als voor de enorme inzet van het SCD de afgelopen drie jaar. Hoewel wij niet de opdracht hebben gekregen om het totale netwerkconcept te beoordelen, hechten wij er aan om daarover een aantal opmerkingen te maken. Het netwerkconcept is zeer vernieuwend en prestigieus en heeft in Nederland zeer veel waardering gekregen. De Drechtstedengemeenten zijn daar mee in het openbaar bestuur in de spotlights gezet. Ook heeft het de Drechtsteden als geheel sterker gemaakt. Wij vinden het concept zeer knap bedacht en hebben ook waardering over de kracht en het tempo waarmee het is neergezet. De bedenkers en bouwers daarvan verdienen lof en waardering. Ook hechten wij er waarde aan op te merken dat het SCD in een relatief korte periode veel bereikt heeft. Er zit vooruitgang in het kwaliteitsniveau van dienstverlening, bovendien zijn grote problemen in dienstverlening uitgebleven (salarissen zijn gewoon betaald, begrotingen en jaarrekeningen zijn opgesteld, verhuizingen georganiseerd, reorganisaties begeleid, et cetera). Het SCD wordt omschreven als een club van hardwerkende mensen die een sterke wil heeft om van het SCD een succes te maken, ondanks de forse en continue kritiek op het SCD. Leidinggevenden en medewerkers beschikken over een grote veerkracht en flexibiliteit. Het SCD doet het o.a. goed bij het Juridisch Kennis Centrum en ook zijn er grote financiële inkoopvoordelen behaald bij verzekeringen. Het netwerk heeft met het SCD goud in handen, maar het moet nog wel verder verzilverd worden.
2.3
Medewerkers SCD aanzienlijk positiever over eigen dienstverlening dan klanten
Gedifferentieerde beoordeling over kwaliteit van dienstverlening op taakvelden SCD Zowel in de digitale uitvraag (onderzoek onder leidinggevenden en medewerkers van het SCD), het klanttevredenheidsonderzoek als in de gesprekken wordt geoordeeld over het functioneren van het SCD op de verschillende taakvelden. In onderstaande tabel wordt weergegeven welk rapportcijfer het SCD als totaal en op de verschillende taakvelden van het SCD krijgt. In de kolom ‘rapportcijfer medewerkers & leidinggevenden SCD’ wordt het cijfer weergegeven zoals dat door de organisatie zelf gegeven is in de digitale uitvraag. In de kolom ‘verwacht rapportcijfer van klant’ wordt op basis van dezelfde digitale uitvraag aangegeven welk cijfer leidinggevenden en medewerkers van het SCD denken dat klanten zullen geven en in de kolom ‘werkelijk rapportcijfer door klanten’ wordt het cijfer aangegeven zoals door klanten in het KTO beoordeeld. Zie onderstaande tabel. Afdeling
SCD Communicatie Facilitaire zaken en huisvestiging Financieel domein GEO informative ICT dienstverlening Inkoop Juridisch kennis centrum Personele zaken
Rapportcijfer medewerkers & leidinggevenden SCD (bron: digitale uitvraag evaluatie) 6,2 7,2 7,3
Verwacht rapportcijfer van klant (bron: digitale uitvraag evaluatie) 5,7 6,4 6,8
7,5 7,7 6,6 6,3 8 7
6,8 7,2 5,6 6,3 7,4 6,6
Werkelijk rapportcijfer door klant (bron:KTO)
6,1 6,4 6,3
% klanten en medewerkers SCD welke een onvoldoende geeft voor de dienstverlening (bron: KTO) 26% 19% 18%
5,6 6,9 5,7 6,5 6,8 6,3
36% 6% 35% 16% 8% 20%
Figuur 3: Beoordelingen functies taakvelden SCD
PwC
Pagina 8 van 64
Uit de tabel en de onderliggende gegevens kan een aantal conclusies worden getrokken: a.
Het rapportcijfer dat leidinggevenden en medewerkers van het SCD zichzelf geeft over de kwaliteit van dienstverlening is aanzienlijk hoger dan het rapportcijfer dat klanten het SCD geven. Op het taakveld Inkoop na schat het SCD de eigen kwaliteit hoger dan dat klanten die waarderen. Het meest in het oog springt het financiële domein waar het SCD zichzelf beoordeelt met een 7,5 en klanten de dienstverlening beoordelen met een 5,6. Het SCD beoordeelt zichzelf minder kritisch dan klanten. b. Het SCD scoort op geen van de taakvelden lager dan een 5,5 maar ook op geen van de taakvelden hoger dan een 6,9. De hoogste waardering gaat uit naar GEO en juridische dienstverlening, de minste waardering gaat uit naar financiële en ICT-dienstverlening. c. Klanten die werkzaam zijn bij de Gemeenschappelijk Regeling Drechtsteden geven SCD een significant hoger rapportcijfer dan de klanten die werkzaam zijn binnen een groot aantal andere organisaties. Klanten die werkzaam zijn bij regio Zuid-Holland Zuid geven juist een lager rapportcijfer. d. Medewerkers beoordelen SCD positiever dan leidinggevenden. Het beeld uit de digitale uitvraag wordt op onderdelen bevestigd door het beeld uit de interviews. Uit de gesprekken blijkt dat het SCD op een aantal werkvelden een positieve ontwikkeling kwaliteit van dienstverlening heeft laten zien, op een aantal andere terreinen is de kwaliteit van dienstverlening nog beneden verwachting. In onderstaande tabel wordt dit aangegeven. Positieve ontwikkeling
Onvoldoende ontwikkeling
Juridische advisering, Geo-ondersteuning, Financieel advies, Personeelsadvies en beheer, Verzekeringen, BTW, Inrichting rampencommunicatie, Facilitaire ondersteuning, Treasury
ICT-beheer, Beleidsproces t.a.v. personeelszaken (samenspel beleid en uitvoering binnen de afdeling), Post- en archiefproces
Figuur 4: Mate van tevredenheid over werkzaamheden SCD uit interviews Opmerkelijk is dat met name op het financiële domein de waardering uit de gesprekken hoger is dan de waardering uit het KTO. Dit verschil is mogelijk te verklaren door de tijdspanne. De gesprekken hebben recent plaatsgevonden, het KTO in het najaar van 2010. Tussentijds is door strakke sturing op het financiële domein de kwaliteit van dienstverlening verbeterd. Grote gemeenten kritischer dan kleine gemeenten Voorts blijkt uit de gesprekken met ambtelijke vertegenwoordigers van grote gemeenten (met name Dordrecht) dat zij aanzienlijk kritischer zijn over het niveau van dienstverlening door het SCD dan kleinere gemeenten. Op ambtelijk niveau wordt binnen Dordrecht aangegeven dat het zich door de ontwikkelfase van het SCD geremd voelt in haar ambities. Het vertrouwen in het SCD is op onderdelen beperkt doordat de kwaliteit van dienstverlening is afgenomen (bijvoorbeeld: DIV, digitale facturering, zaakgericht werken). Ook de gesprekspartners van de collega- dochterondernemingen van de GRD en de GR’en Omgevingsdienst en Veiligheidsregio zijn kritisch over het niveau van de dienstverlening en de bereikte resultaten. Kleinere gemeenten zijn aanzienlijk positiever. Kleinere gemeenten geven aan dat zij nu op een aantal taakvelden specialistische diensten ontvangen die ze voor de vorming van het SCD zelf niet konden leveren (o.a. BTW-advies, treasury), bijvoorbeeld omdat de expertise of capaciteit daarvoor ontbrak. Deze extra dienstverlening wordt als positief ervaren.
PwC
Pagina 9 van 64
Ook geven kleinere gemeenten aan dat de continuïteit van de dienstverlening is toegenomen. Met de vorming van het SCD zijn door de toename van massa (schaalvoordelen) mogelijkheden voor onderlinge vervanging gecreëerd. De kwetsbaarheid in dienstverlening is afgenomen. Voorts geven alle gemeenten aan dat zij met de komst van een SCD niet zelf voortdurend het wiel opnieuw hoeven uit hoeven te vinden (eenmaal nieuwe wetgeving interpreteren, eenmaal formats ontwikkelen, eenmaal beleidskader ontwikkelen in plaats van elke gemeente afzonderlijk). Verschillen in kwaliteitsbeleving bij beheer en advies Niet alleen op de verschillende taakvelden wordt de kwaliteit van dienstverlening als wisselend ervaren, ook ten aanzien van type producten / diensten is een kwaliteitsverschil waarneembaar. Dienstverlening van het SCD valt grofweg uiteen in twee type producten en diensten, beheer en advies. De kwaliteit van routinematige beheersactiviteiten (o.a. salarisadministratie) wordt, met uitzondering van ICT-ondersteuning, overwegend positief beoordeeld. De kwaliteit van adviesdiensten wordt per taakveld en ook binnen taakvelden wisselend beoordeeld. Bij vorming van SCD is onvoldoende stilgestaan bij vereiste competenties medewerkers Bij de vorming van het SCD zijn medewerkers vanuit de verschillende gemeenten overgeheveld naar het SCD. Bij het plaatsen van medewerkers in het SCD heeft geen blanco selectieproces plaatsgevonden, gezien het sociaal plan. Het SCD moest het in principe doen met medewerkers die zij overgeheveld hebben gekregen. Deze werkwijze heeft tot gevolg gehad dat medewerkers die eerst diensten verleenden aan een organisatie van 100 fte. ineens diensten moesten gaan verlenen aan 3000 fte, zonder dat daarbij stil is gestaan of medewerkers wel over de competenties beschikken om deze omslag te maken. In de praktijk is gebleken dat een groot aantal medewerkers niet over de vereiste competenties beschikt om dienstverlening op het vereiste kwaliteitsniveau te bieden. Klanten ervaren de kwaliteit van dienstverlening daarom als sterk persoonsafhankelijk. Daar waar de ene gemeente tevreden is over bijvoorbeeld communicatie kan een andere gemeente ontevreden zijn vanwege het ter beschikking hebben van een andere communicatiemedewerker. SCD is aanzienlijk positiever over eigen ontwikkeling van dienstverlening dan klanten In het onderzoek is tevens naar een trend (mate van ontwikkeling in het afgelopen jaar) in de kwaliteit van dienstverlening gevraagd. Uit de vergelijking tussen de digitale uitvraag voor dit onderzoek en het eerder gehouden klanttevredenheidsonderzoek blijkt dat men over het algemeen gematigd positief is over de ontwikkeling van het SCD en de afdelingen van het afgelopen jaar. Onderstaande grafiek laat zien dat medewerkers en leidinggevenden van het SCD beduidend positiever zijn over de ontwikkeling van het SCD van het afgelopen jaar dan klanten dat zijn.
Figuur 5: Ontwikkelingen SCD afgelopen jaar
PwC
Pagina 10 van 64
In onderstaande tabel wordt het algemene beeld toegespitst naar de verschillende afdelingen van het SCD. Afdelingen
Beoordeling ontwikkeling dienstverlening door medewerkers en leidinggevenden van het SCD
Beoordeling ontwikkeling dienstverlening door klanten
Communicatie
Verbeterd
59%
Verbeterd
20%
Gelijk gebleven
36%
Gelijk gebleven
73%
Verslechterd
5%
Verslechterd
7%
Verbeterd
39%
Verbeterd
13%
Gelijk gebleven
61%
Gelijk gebleven
73%
Verslechterd
0%
Verslechterd
14%
Verbeterd
70%
Verbeterd
24%
Gelijk gebleven
30%
Gelijk gebleven
63%
Facilitaire zaken en huisvestiging
Financieel domein
GEO informatie
ICT dienstverlening
Inkoop
Juridisch kennis centrum
Personele zaken
Verslechterd
0%
Verslechterd
13%
Verbeterd
78%
Verbeterd
22%
Gelijk gebleven
22%
Gelijk gebleven
71%
Verslechterd
0%
Verslechterd
7%
Verbeterd
64%
Verbeterd
18%
Gelijk gebleven
33%
Gelijk gebleven
58%
Verslechterd
3%
Verslechterd
24%
Verbeterd
25%
Verbeterd
18%
Gelijk gebleven
63%
Gelijk gebleven
78%
Verslechterd
13%
Verslechterd
4%
Verbeterd
79%
Verbeterd
17%
Gelijk gebleven
14%
Gelijk gebleven
74%
Verslechterd
7%
Verslechterd
9%
Verbeterd
60%
Verbeterd
12%
Gelijk gebleven
40%
Gelijk gebleven
77%
Verslechterd
0%
Verslechterd
11%
Figuur 6: Tevredenheid over dienstverlening SCD per afdeling Wij concluderen op basis van bovenstaand overzicht dat: a.
Op sommige taakvelden er sprake is van zeer forse verschillen tussen over de beoordeling van dienstverlening door het SCD zelf en door klanten (tot aan afwijkingen van 62% bij juridische dienstverlening). Het zelfreflectief vermogen van het SCD lijkt, net als eerder geconcludeerd, beperkt. b. Klanten zien, in tegenstelling tot medewerkers en leidinggevenden van het SCD, het minst een verbetering bij facilitaire dienstverlening, juridische dienstverlening en personele dienstverlening. c. De grootste verbeteringen zijn volgens klanten gerealiseerd bij financiën (24%), GEO (22%) en communicatie (20%). Ook onderdelen ICT (18%) en inkoop (18%) laten een stijging zien. d. Het meest opvallend is dat de categorie “gelijk gebleven” bij de klanten op alle terreinen het hoogste scoort. Dat betekent dat klanten de verbeteringen nog onvoldoende merken. Het SCD zelf ziet op vrijwel alle terreinen verbeteringen. Dit geeft een grote discrepantie aan. Een verklaring kan zijn dat er een vertraging is tussen de ingezette verbetertrajecten en de merkbare resultaten voor klanten of de veranderingen zijn vooral intern SCD gericht en de klant merkt dat niet.
PwC
Pagina 11 van 64
2.4
Beoogde besparing deels gerealiseerd
Zoals al eerder beschreven was het realiseren van een besparing voor de klantorganisaties een belangrijke motivatie voor de oprichting van het SCD. Door de middelenfuncties en stafdiensten samen te voegen, zouden efficiency en schaalvoordelen bereikt kunnen worden en de kosten van de klant voor deze functies zou dalen. In figuur 7 is de transitie van deze functies van klant naar SCD schematisch weergegeven.
Gemeenten ZHZ GRD
transitieproces
€ GRD
OD
VR VR VR
SCD
ZHZ
2011
2006 Achterliggende theorie Totale €
Verlaging
Totale €
Totale P
Verlaging
Totale P
Figuur 7: Transitie van middelenfuncties en stafdiensten naar SCD De gele vierkanten geven de staf- en middelfuncties aan. In 2011 zouden de klanten enkel nog de regiefunctie voor het onderhoud van de relatie met het SCD hebben. Dit zou tot een verlaging van de kosten en een verlaging van de formatie moeten leiden. Dit besparingspotentieel voor de klanten van het SCD is het eerst in kaart gebracht in het bestuursplan van 2006 en werd toen geschat tussen de €7,0 en €9,5 mln. voor de gemeenten, de GR zelf en de regio Zuid-Holland Zuid. Naar aanleiding van het bestuursplan zijn de deelnemende organisaties verder gegaan in het proces van ontwikkeling van het SCD. In 2008 heeft het adviesbureau Berenschot een impactanalyse uitgevoerd voor het SCD. Het doel van deze impactanalyse is het geven van een overzicht van de financiële effecten van deelnamen aan het SCD, OCD en BDD voor de verschillende klantorganisaties. Onderstaande tabel geeft het besparingspotentieel per klant aan volgens de impactanalyse 2008.
PwC
Pagina 12 van 64
Gemeenten
Besparingspotentieel * € 1000 Alblasserdam 262 Dordrecht 1201 HIA 1498 Papendrecht -196 Sliedrecht 89 Zwijndrecht 1676 Totaal gemeenten 4530 ZHZ -251 GR Drechtsteden 1048 DVO Brandweer/IVH -845 Totaal 4482 Figuur 8: Besparingspotentieel per klant volgens impactanalyse 2008 In de rapportage financieel arrangement van 17 april 2008 zijn de totale besparingen per jaar als volgt samengevat: Besparing jaar 1
€ 4.4 mln.
Vrijval onvoorzien € 1,5 mln. Initiële investeringslast € 0,1 mln. Kleinere verrekenverschillen € 0,2 mln. Al gerealiseerde besparingen en € 1,2-2,7 mln. onjuiste opgaven 2006 Besparing structureel € 7-8,5 mln. Figuur 9: Totale besparingen per jaar samengevat Deze analyses geven aan dat ondanks dat de eerste drie jaar van het SCD in het teken zou staan van de ontwikkeling van de organisatie, klanten al besparingen op de staf- en middelfuncties konden verwachten. Hieruit vloeit voort dat een analyse van de gerealiseerde besparing met de oprichting van het SCD een onvermijdelijk onderdeel van de evaluatie van het SCD is. Onderzoeksaanpak Idealiter zouden wij de gerealiseerde besparing in kaart brengen door de huidige kosten van het SCD te vergelijken met de kosten van de klantorganisatie indien zij deze functies zelf zouden uitvoeren. Echter, het uitvoeren van dit onderzoek was om verscheidende redenen niet mogelijk. Allereerst zouden wij geen garantie kunnen geven voor de betrouwbaarheid van de cijfers van de kosten van gemeenten. Daarnaast zijn in de impactanalyse van 2008 de toen actuele exploitatielasten van gemeenten voor deze functies in kaart gebracht. Echter, het herberekenen van deze exploitatielasten voor 2010 rekening houdend met de verwachte autonome ontwikkeling van de klantorganisaties brengt zoveel aannames met zich mee dat deze cijfers onbetrouwbaar zouden worden. Daarbij lijkt er geen overeenstemming te zijn over de inhoud van het takenpakket van het SCD en ook hierdoor kunnen de exploitatielasten van 2008 niet direct vergeleken worden met de berekende exploitatielasten 2010. Het vergelijken van de exploitatielasten van Regio ZHZ is nog extra gecompliceerd, doordat deze organisatie gesplitst is. Derhalve is in overeenstemming met de Stuurgroep besloten om de aanpak aan te passen. Een aantal keuzes is hiervoor gemaakt. Ten eerste is er voor gekozen om de besparing op macro niveau voor alle klantorganisaties in kaart te brengen op basis van formele documenten. Een verdiepende analyse is enkel voor de gemeenten uitgevoerd. Dit omdat de complexiteit en veelheid aan financiële afspraken rondom ZHZ het onmogelijk maken om dit binnen dit onderzoek mee te nemen.
PwC
Pagina 13 van 64
Voor de verdiepende analyse is informatie opgevraagd bij de gemeenten. Ten tweede is er besloten om de impactanalyse van 2008 als basis voor dit onderzoek te nemen. Deze analyse is in overeenstemming met de daadwerkelijke oprichting van het SCD, waar het bestuursplan uit 2006 nog sterk verschilt met het opgerichte SCD. Ten derde is er besloten om de realisatie van de besparing op een andere manier te berekenen dan het vergelijken van de exploitatielasten. De besparing wordt in kaart gebracht op basis van bijdragen en van formatie. Hierbij wordt als norm de in de impactanalyse geprognosticeerde bedragen gehanteerd. De bijdragen aan het additionele pakket, pluspakket en trainingscentrum zijn niet meegenomen in het onderzoek, omdat deze ook bij de afnemers tot extra kosten zouden hebben geleid en derhalve daarop geen besparing te realiseren valt. Het eerste deel van het onderzoek brengt op macro niveau de gerealiseerde besparing in kaart op basis van twee elementen. Ten eerste wordt er een vergelijking gemaakt tussen werkelijke bijdragen van gemeenten aan het basispakket en de begrote bijdragen. Ten tweede wordt er gekeken naar het verschil tussen begrote formatie en werkelijke formatie van het SCD en bij de gemeenten. In het tweede deel van het onderzoek worden er een aantal relativeringen genoemd van de gerealiseerde besparingen. Voorbeelden hiervan zijn transitiekosten, contramal functie en ICT kosten (deelprogramma 1B). Op macro niveau zijn de besparingen gerealiseerd Gelet op de realisatie van de bijdragen aan het basispakket en de formatie zijn de besparingen door de oprichting van het SCD gerealiseerd. Hieronder wordt eerst de besparing in kaart gebracht, daarna worden de belangrijkste relativeringen met betrekking tot deze besparing beschreven. Minder bijdragen aan het basispakket dan begroot was In de onderstaande tabel staat de vergelijking tussen de werkelijke bijdragen voor het basispakket en de begrote bijdragen in totaal voor de klantorganisaties van het SCD. Bijdragen basispakket (bedragen in €1000) 2 2010 Werkelijke bijdragen Begroot geïndexeerd Verschil 2010 2009 Werkelijke bijdragen Begroot geïndexeerd Verschil 2009 2008 Werkelijke bijdragen Begroot voor 3/4 jaar Verschil 2008 Totaal verschil werkelijk/ impactanalyse
Totaal 28986 28713 -273 28167 29196 1029 20982 21083 101 858
Figuur 10: Vergelijking tussen de werkelijke bijdragen voor het basispakket en de begrote bijdragen in totaal voor de klantorganisaties van het SCD Tussen 2008 en 2010 hebben organisaties €0,86 mln. minder hoeven bijdragen dan vooraf begroot was. Opvallend is hierbij dat in 2010 het verschil voor het eerst negatief is en de organisaties dus meer hebben moeten bijdragen dan begroot was. Deze lagere bijdragen gelden niet voor elke klantorganisatie, maar dit wordt veroorzaakt door toename van de fte’s in die organisaties. Teneinde tot een reële vergelijking te komen hebben we de in de impactanalyse begrote kosten voor het basispakket geïndexeerd met de door het SCD in betreffende jaren gehanteerde indexcijfers ( 2009 3,86%, 2010 1,96%). Voor 2008 is de begrote bijdragen *0,75 genomen; omdat het SCD pas op 1/4/2008 gestart is. 2
PwC
Pagina 14 van 64
Bij deze tabel moet wel de kanttekening gemaakt worden dat gemeenten in 2009 een extra bijdrage aan de GRD hebben moeten doen van € 0,6 mln. Voor 2011 is de basisbijdrage voor de aangesloten gemeenten volgens de impactanalyse begroot op € 17 mln. (zonder indexatie) inclusief indexatie ca. € 18.2. mln. Dit is relatief iets lager dan 2010 omdat met het resterende deel van de post onvoorzien rekening is gehouden. De in de begroting 2011 d.d. 1-2-2011 opgenomen bijdrage basispakket voor de gemeenten bedraagt € 18,2 mil. Deze bedragen moeten nog verhoogd worden met de verwachte structurele component uit de “financiële afspraken ZHZ” van € o,8 mln. Ontwikkeling van formatie laat positieve ontwikkeling zien Bij het berekenen van het besparingspotentieel voor de deelnemende organisaties is in de impactanalyse 2008 uitgegaan van een optimale formatie van het SCD en van een contramal functie bij de gemeenten. In de onderstaande tabel staat het verloop van de formatie van het SCD weergeven. Verloop formatie Basispakket Additioneel pakket Pluspakket
2007 *
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
339
339
339
337
337
337
337
337
21
21
21
21
21
21
21
21
23
23
21
21
21
21
21
21
381
379
379
379
379
379
-
-
4-
9-
18-
22-
381
379
375
370
361
357
29
11
9
9
9
9
410
390
384
379
370
366
Subtotaal SCD 460 383 383 Taakstelling terugloop Totaal vaste formatie 383 383 Variabele formatie 66 61 Totale formatie (fte) 460 449 444 Figuur 11: Verloop van de formatie SCD
De gegevens van 2007 zijn inclusief contramal, die van de jaren daarna exclusief contramal. De gegevens uit de tabel laten zien dat het SCD erin geslaagd is om te werken met de optimale formatie zoals berekend in de impactanalyse, namelijk 339,4 fte. Wel zien we dat vooral in de eerste jaren de variabele formatie relatief hoog was. Deze is echter tussen 2009 en 2010 al sterk afgenomen. Verwacht wordt dat door de nieuwe taakstelling het aantal fte verder af zal nemen. Gemeenten hebben meer kosten gemaakt voor contramal dan begroot In de impactanalyse 2008 is rekening gehouden met een contramal functie van 0,25% van het huidige aantal fte. Ten behoeve van dit onderzoek is aan de deelnemende gemeenten gevraagd hoeveel fte zij de afgelopen drie jaar gemiddeld besteed hebben aan de contramal functie. In de onderstaande tabel is deze afgezet tegen de kosten per fte zoals vastgesteld in de impactanalyse 2008. Contramalfunctie Totaal Begroot fte 4,03 Werkelijke fte 8,15 Verschil in fte 4,12 Gemid. Regiekosten per fte 83,48 Verschil in kosten 348 Figuur 12: Contramalfunctie
PwC
Pagina 15 van 64
Uit bovenstaande tabel blijkt dat de gemeenten (volgens eigen opgave) gemiddeld 4,12 fte meer aan contramal hebben dan in de impactanalyse begroot was. Deze formatie was onder andere nodig doordat er meer stafoverleg plaats moest vinden en door de complexe processen. Gezamenlijk heeft dit tot ca €0,348 mln. per jaar meer aan kosten geleid bij de gemeenten. Daarnaast is er in de impactanalyse 2008 vanuit gegaan dat de gemeenten zelf niet meer diensten en taken zouden uitvoeren welke tot de pakketten van het SCD behoren. Echter, tijdens de interviews is naar voren gekomen dat gemeenten veelal zelf ook nog (deze) taken uitvoeren. Daarnaast is er een uitbreiding van het dienstenpakket geweest middels DVO’s. Over een aantal DVO’s gaat de discussie of deze taken niet in het basispakket vallen. Verderop in dit hoofdstuk wordt nader op dit onderwerp ingegaan. Een rondvraag langs de gemeenten leverde het beeld op zoals weergegeven in onderstaande tabel. In totaal hebben gemeenten per jaar 27,75 fte nodig gehad voor het uitvoeren van diensten welke naar de mening van de gemeenten in principe tot de pakketten van het SCD behoren. Ook hebben zij gezamenlijk €0,835 mln. aan kosten voor inhuur gehad voor taken welke ook tot het pakket van het SCD behoren. Hoewel subjectief, schatten we de extra kosten voor deze functies in op ca € 2,5 mln. per jaar. Overzicht aantal fte
Totaal
Financieel Facilitair Publiekszaken Voorlichting Communicatie P&C / bedrijfsbureau Advies Energiebeheer Totaal fte Inhuur (in €1000)
2,1 4,8 0,5 3,35 0,9 8,85 3,75 0,5 27,75 835
Functies zijn uitgedrukt in ‘mensjaren’ Inhuur kan zowel extern zijn als bij SCD additioneel Papendrecht heeft aantal functies geraamd op basis van een tweetal benaderingen we zijn aan de onderkant van de raming gaan zitten
Figuur 13: Overzicht aantal fte Het is lastig om deze aantallen puur met elkaar te vergelijken en hieruit te concluderen of de besparing op formatie wel of niet bereikt is omdat er geen objectief toetsingskader is. Wel zien wij aan de ene kant de positieve ontwikkeling dat het SCD haar taken uit kan voeren met de formatie zoals beoogd in de impactanalyse van 2008. Daarnaast zien wij echter ook dat er meer fte dan begroot aanwezig is bij de gemeenten voor het uitvoeren van de contramal en voor het uitvoeren van taken welke tot het pakket van het SCD behoren. We tekenen hierbij wel aan dat dit beeld subjectief is, gemeenten vinden een aantal taken tot het SCD behoren die in de perceptie van het SCD evident bij gemeenten liggen. Duidelijk is dat er een verschil van mening en kennis is tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en het SCD over welke taken en diensten tot het pakket van het SCD behoren en welke niet. Toch is de conclusie gerechtvaardigd dat de invoering van het SCD tot een aanzienlijk lagere personeelsinzet heeft geleid dan de oorspronkelijke 449 fte’s voor de start van het SCD. Relativeringen op de besparingen Dat gemeenten minder hebben hoeven bijdragen aan het basispakket vertelt niet het gehele verhaal van het realiseren van de besparingen. Net als bij de besparing op formatie zijn er enkele relativeringen, welke meegenomen moeten worden in dit onderzoek naar de realisatie van de besparing. Deze relativeringen worden hieronder uitgewerkt. Hierbij wordt ingegaan op de inhoud van de relativering, de financiële implicaties en de mate van invloed op het beoogde besparingspotentieel.
PwC
Pagina 16 van 64
Hoge werkelijke bijdragen deelprogramma 1B ( IT kosten) Deelprogramma 1 betreft de ICT infrastructuur voor de Drechtsteden regio, dat onderdeel is van het strategische IP&A plan 2007-2010. De projecten van deelprogramma 1 zijn verdeeld in deelprogramma 1A (basisinfrastructuur) en deelprogramma 1B (infrastructuur). De kosten voor deelprogramma 1A en een deel van de kosten van deelprogramma 1B zijn al meegenomen in de eerdere impactanalyses en zijn dus al verwerkt in de hierboven berekende realisatie van de besparing. Echter, in de impactanalyse 2008 zijn extra de aanvullende effecten van het volledig meenemen van de kapitaallasten en materiële lasten van deelprogramma 1B verwerkt. De aanvullende effecten betreffen hogere lasten, maar ook een hoger structureel financieel effect en incidentele financiële effecten. Het deelprogramma 1B zou voor alle klantorganisaties leiden tot een jaarlast van €6.341 mln., bij een totaal van 3.330 werkplekken. Voor de klantorganisaties betekent dit dat zij een bijdrage van €1.904 per werkplek moeten betalen voor deelprogramma 1B. In de impactanalyse 2008 zijn de toen geldende kapitaal- en materiële lasten van deelprogramma 1B vergeleken met de begrote bijdragen per werkplek. Ten behoeve van dit onderzoek is ook voor dit onderdeel gekozen om de realisatie van de besparing in kaart te brengen door het verloop van de bijdragen aan het deelprogramma te onderzoeken. Een vergelijking van de begrote en de werkelijke bijdragen aan deelprogramma 1B (zie onderstaande tabel) laat zien dat de klantorganisaties de afgelopen 3 jaar €6,8 mln. meer hebben moeten bijdragen dan begroot was. €2,4 mln. hiervan hebben de gemeenten meer bijgedragen. Vooral de GRD heeft meer moeten bijdragen; €3,6 mln. in 3 jaar. Er zijn twee zeer belangrijke oorzaken voor deze stijging in kosten te benoemen. Ten eerste bleek het aantal applicaties waarmee begroot is niet correct. In de begroting was uitgegaan van 400 applicaties en dit waren er 1500. De kosten van het migreren van een applicatie zijn ca. €5000 per applicatie. Een tweede belangrijke oorzaak is dat het aantal werkplekken waarmee begroot is ook niet bleek te kloppen; er waren aanzienlijk meer werkplekken aanwezig. Werkelijk verloop bijdragen deelprogramma 1B (bedragen in €1000) 2010 Werkelijke bijdragen Begrote bijdragen verschil begroot/werkelijk 2010 2009 Werkelijke bijdragen Begrote bijdragen verschil begroot/werkelijk 2009 2008 Werkelijke bijdragen Begrote bijdragen verschil begroot/werkelijk 2008 Totaal verschil begroot/ werkelijk
Totaal 9886 5909 -3977 7826 5797 -2029 6341 5580 -761 -6767
Figuur 14: Werkelijk verloop bijdragen deelprogramma 1B De kosten 1b voor 2011 worden voor de aangesloten gemeenten geraamd op € 3,6 mln. basisbijdrage en € 0,6 mln.- additioneel totaal derhalve € 4.2 mln. Dit is aanzienlijk lager dan in 2010 maar toen was sprake van overschrijding van de impactanalyse met € 1,7 mln. Rekening houdend met indexatie zou de norm uit de impactanalyse voor 2011 ca € 3,8 mln. bedragen derhalve is ten opzichte van de impactanalyse sprake van een overschrijding ad ca € 0,4 mln. Wij merken hierbij ook nog op dat vanaf 1 januari 2011 de bijdragen van de klantorganisaties voor het deelprogramma 1B verhoogd zijn met €0,4 mln. ten gevolge van de additionele investeringslast van € 2,3 mln.
PwC
Pagina 17 van 64
Werkelijke transitiekosten waarschijnlijk hoger door gemaakte transitiekosten bij klantorganisaties In de impactanalyse 2008 is rekening gehouden met in totaal € 8,7 mln. aan transitiekosten, waarvan €7,8 mln. ten laste kwam van de gemeenten. Onderstaande tabel geeft aan dat €4,2 mln. direct in rekening gebracht is bij de klantorganisaties (€3,1 mln. bij de gemeenten en €1,1 mln. bij GRD en ZHZ). In 2008 zijn er relatief weinig transitiekosten aan de klantorganisaties doorbelast. In dit jaar heeft de GRD zelf €2,2 mln. aan transitiekosten betaald. Deze kosten zijn dus indirect wel doorbelast aan de klantorganisaties en daarom nemen we ze mee in deze berekening. In totaal bedroegen de transitiekosten dus €6,4 mln. tussen 2008 en 2010 voor de gemeenten. Hierbij is geen rekening gehouden met kostenstijgingen voor 2009 en 2010. Werkelijke transitiekosten incl. salarisgarantie (in €1000) Totaal 2010 Totaal 2009 Totaal 2008 Direct ten laste van GRD Totaal Figuur 15: werkelijke transitiekosten
Totaal klantorganisaties 516,5 3118,1 568,0 2200,0 6402,6
De gegevens in de tabel geven aan dat de werkelijke doorberekende transitiekosten lager zijn dan waar in de impactanalyse rekening mee gehouden was. Echter, uit de gesprekken is gebleken dat klantorganisaties ook transitiekosten gemaakt hebben die niet zijn opgenomen in de calculatie van het SCD. Om een beeld van deze kosten te schetsen, hebben wij een uitvraag gedaan bij alle deelnemende gemeenten. Deze vraag is, om redenen die hierboven gemotiveerd zijn, echter niet aan GRD en ZHZ gesteld en zijn ook niet meegenomen in de onderstaande paragraaf. Uit de rondvraag bij gemeenten bleek dat zij niet eenduidig konden aangeven welke transitiekosten beraamd in de impactanalyse 2008 niet realistisch gebleken zijn. Hoewel het moeilijk is om een absolute uitspraak op dit gebied te doen, is het duidelijk dat er extra transitiekosten gemaakt zijn. Gemeenten noemen hierbij een veelheid van argumenten. Ook hier geldt dat er veel discussie is (geweest) of deze kosten nu tot het takenpakket van SCD behoren of niet. Kosten die genoemd zijn betreffen o.a. leasekosten servers, kosten leegstand, frictiekosten personeel/catering/schoonmaak, afboeking boekwaarde ICT systeem, btw nadelen, niet vergoede ICT kosten en kosten facilitair management boven maximum etc. Ook zijn soms in perceptie van gemeenten extra DVO’s afgesloten voor taken die in de perceptie van die gemeente tot taken van SCD behoren. Een raming van deze kosten is moeilijk te geven maar bedraagt waarschijnlijk enige miljoenen euro’s. Doorkijk naar 2011 Voor 2011 is de basisbijdrage voor de aangesloten gemeenten volgens de impactanalyse begroot op € 17. mil - (zonder indexatie) incl. indexatie ca € 18.2.mil Dit is relatief iets lager dan 2010 omdat met het resterende deel van de post onvoorzien rekening is gehouden. De in de begroting 2011 d.d feb. 2010 opgenomen bijdrage basispakket voor de gemeenten bedraagt € 18.2 mil-. De kosten voor programma 1b voor 2011 worden voor de aangesloten gemeenten geraamd op € 3.6 mil .- basisbijdrage en € 0.6 mil. - additioneel totaal derhalve € 4,2 mil .-. Dit is aanzienlijk lager dan in 2010 maar toen was sprake van overschrijding van de impactanalyse met € 1.7 mil.-. Rekening houdend met indexatie zou de norm uit de impactanalyse voor 2011 ca € 3,8 mil - bedragen derhalve is sprake van een overschrijding ad ca € 0.4 mil.
PwC
Pagina 18 van 64
2.5
Doorbelastingen aan dochters, gemeenten en ZHZ zijn zeer complex en maken het SCD extra kwetsbaar in tijden van bezuinigingen
Tijdens dit onderzoek is gebleken dat de financieringsstructuur van het SCD de doorbelasting van het SCD en de realisatie van bezuinigingen complex maken. In het onderstaande figuur is de structuur van doorbelasten vanuit SCD aangegeven. Het SCD is opgehangen binnen de GRD en wordt beschouwd als één van de dochters. De doorbelasting aan de verscheidende klantorganisatie gebeurt middels een verdeelsleutel. De mogelijkheid om deze verdeelsleutel aan te passen wordt in de volgende paragraaf besproken. In de onderstaande paragraaf wordt in gegaan op de consequenties van deze financieringsstructuur voor het SCD en voor de klantorganisaties. Alblasserdam
Dordrecht
H.I. Ambacht Papendrecht
Sliedrecht
Zwijndrecht OD ZHZ
VR ZHZ
Regio ZHZ
Doorbelastingen voor afname diensten op basis van verdeelsleutels (inwoneraantal, werkplekken)
GRD
BD
SDD
GBD
OCD
IBD
SCD
Doorbelasting voor diensten SCD aan dochters heeft invloed op doorbelasting aan gemeenten
Figuur 16: Doorbelastingen zeer complex Opvallend is dat door deze structuur het SCD zeer kwetsbaar is voor bezuinigingen bij de klantorganisaties. Ten eerste kunnen klantorganisaties gaan bezuinigen op werkplekken.. Dit heeft tot gevolg dat de klantorganisatie in principe ook minder zal moeten afdragen aan het SCD-. Daarnaast kunnen de klantorganisaties ook besluiten om direct op de GRD en de dochters te bezuinigingen en dus minder bij te dragen aan het SCD. Om de SCD de kans te geven zich te ontwikkelen wilde men een stabiele situatie voor de organisatie creëren. Hierom was besloten (zie Verordening financiële bijdragen deelnemers openbaar lichaam Drechtsteden) dat de hoogte van de bijdragen basispakket van de klantorganisaties aan het SCD gebaseerd wordt op de formatie op 1 januari voorafgaand aan het boekjaar waarop de bijdrage betrekking heeft. Dit betekent dat als een gemeente het aantal formatieplaatsen met een kwart vermindert, de bijdrage van die gemeente aan het SCD pas later omlaag gaat. Hoewel verklaarbaar vanuit de positie van het SCD, belemmert dit de mogelijkheid van gemeenten om hun besparingen op korte termijn te realiseren. In de huidige financiële structuur zijn er zowel voor het SCD als voor de klantorganisaties weinig mogelijkheden om hier op in te spelen. Momenteel wordt buiten dit onderzoek de financiële strategie voor het SCD herijkt.
PwC
Pagina 19 van 64
2.6
Beknopte analyse verrekensystematiek
Zoals al eerder aangegeven vindt de complexe financieringsstructuur ook zijn weerslag in de verrekensystematiek van het SCD. Tot op heden hanteert het SCD het aantal fte’s van de klantenorganisaties als verdeelsleutel. Enkel ICT heeft een aparte verdeelsleutel, namelijk het aantal werkplekken. De voornaamste kritiek op de huidige verdeelsleutel is dat er de relatie tussen de afgenomen dienst en de betaalde vergoeding ontbreekt. In navolging hiervan heeft het SCD een nieuwe verrekensystematiek ontwikkeld. De door het SCD voorgestelde nieuwe verdeelsleutels staan in de onderstaande tabel. In het netwerk is een nieuwe verrekensystematiek voor dienstverlening door het SCD ontwikkeld. Deze nieuwe systematiek is in onderstaande tabel weergegeven. Hoofd componenten P-kolom
F-kolom
Serviceplein Automatisering
Documentatie en Informatie Facilitair management**/ Voorzieningen en services
Advies
*
Onderdeel scd Personeel beheer Informatievoorziening (deel) Padvies- Administratie Loopbaan centrum Informatievoorziening Fin. Admin Grootboek Debiteuren en crediteuren beheer Servicepleinen Applicatie en Technisch beheer
DIV Catering beveiliging schoonmaak Facilitair management Repro* Bodes/gastvrouw*** Implementatie en verandertrajecten Personeeladvies Personeelbeleid Juridisch kenniscentrum Infor. en automatisering beleid Inkoop advies/verzekeringen Treasury FAG -advies Communicatie
Sleutel Salarisstroken
Facturen & nota's Dagdelen Werkplekken (pc's) Gescande documenten en aanvragen archief*** M² (VVO)**** Uren Uren ****** Uren Fte Uren Fte Uren****** Fte Uren Uren
Repro: vooruitlopend op uithuizing tijdelijk hieronder gebracht
** Facilitair management: dit betreft dienstverlening aan de gebruiker van de M² (huurder) *** Aantal gescande documenten en aanvragen archief bepalen de werklast **** M² deze zijn inclusief de onderhuurders bijvoorbeeld GBD bij Sliedrecht
Figuur 17: Nieuwe verrekensystematiek Onderstaand geven wij onze opinie over de nieuwe verdeelmethodiek. Verdeelsleutels zijn over het algemeen arbitrair en we hebben gezien dat de vooronderstellingen altijd te maken hebben met beperkingen. Daarom zijn we terughoudend met opmerkingen maar we willen er toch enkele maken: a.
P kolom: Wij kunnen ons voorstellen dat kosten van loopbaancentrum meer op basis van inzet in rekening wordt gebracht. Bijvoorbeeld klantenorganisaties in een reorganisatie zullen daar een groter beroep op doen dan anderen. Nadeel is natuurlijk een verdeelsleutel extra. b. F kolom: De verdeelsleutel facturen en nota’s vinden wij beperkt. Er zijn dikwijls ook veel transacties zonder betaling. Mogelijk is boekingsregels een betere verdeelsleutel. c. Repro: Hoewel geen echt issue omdat het tijdelijk is lijkt voor repro aantal m2 niet meest logische verdeelsleutel. Eerder zou het aantal kopieën verwacht worden.
PwC
Pagina 20 van 64
d. Advies: Terughoudendheid met andere verdeelsleutels dan uren lijkt geboden. Immers ook in de consultancy branche is dat de enige verdeelsleutel. In een aantal gevallen zal werk gedaan worden voor de klantorganisaties samen. Dan zouden de uren van die activiteit verdeeld kunnen worden en bijvoorbeeld op basis van de omvang van betreffende organisaties (bijvoorbeeld aantal fte’s). e. Algemeen: Weij zien ook dat de parameters per gemeente behoorlijk afwijken, de ene gemeente heeft bijvoorbeeld veel meer m2 per fte, de andere weer veel meer facturen per inwoner of fte. Het verdient aanbeveling deze verschillen te analyseren en mogelijk te compenseren in de verdeelsleutel wanneer dit in de ogen van partijen ongewenste consequenties geeft. Concluderend stellen wij dat de verdeelsleutels in zijn algemeenheid relevant en acceptabel zijn en dat ze goed passen binnen de gemaakte vooronderstellingen/uitgangspunten. In principe worden de verdeelsleutels gebaseerd op een voorcalculatie. Er wordt verder niet ingegaan op de wijze waarop deze bepaald wordt. Dit dient in een goede communicatie tussen SCD en klantorganisaties maar ook controleerbaar te gebeuren. Ons inziens moet ook naar de nacalculatie gekeken worden en dienen verschillen tussen voor- en nacalculatie geanalyseerd te worden. Bij misrekening c.q. foutieve opgave zou naar onze mening een herberekening moeten kunnen plaatsvinden. Ook de wijze van aanpassing waarbij bij afwijkingen > 2% berekeningen van transitiekosten gemaakt moeten worden komt een beetje star c.q. complex over. Deze drempel zou beter hoger gelegd kunnen worden. Nadeel van deze methodiek is ook dat prikkel om kosteneffectief te werken bij de klantorganisaties een beetje wordt weggenomen. Feitelijk ontstaat er pas een ‘probleem’ bij SCD wanneer een sterke daling van de afname van diensten in totaliteit gaat ontstaan en het SCD in een verliessituatie terechtkomt. Het heeft de voorkeur om dan daarvoor een systematiek te ontwikkelen die dat weer zou kunnen compenseren. Een optie is het vormen van een soort vereveningsreserve waaraan in ’goede / winstgevende’ tijden gedoteerd wordt en onttrokken wanneer in een jaar het volume niet kostendekkend is en bijsturing tijd nodig heeft. Belangrijk is ook dat het SCD een deel van de organisatie ‘flexibel’ maakt waardoor een snellere aanpassing aan de vraagveranderingen mogelijk is en afnamen van vraag ook daadwerkelijk tot lagere kosten leidt. Dit flexibel maken is vooral bij P-component mogelijk door het inzetten van flexibele arbeidskrachten. Voor meer flexibilisering is wel politiek draagvlak nodig. Meerjarig invoeringstraject nodig Wij delen uw mening dat de nieuwe methodiek in een meerjarig traject moet worden ingevoerd. Gedurende deze jaren moet dan ook, zoals u voornemens bent, op basis van de nieuwe methodiek gecalculeerd worden. Naar onze mening heeft het weinig zin de verschillen met de huidige methodiek in beeld te brengen. Dit is immers het vergelijken van appels met peren. Wel moeten de klantenorganisaties het gevoel krijgen dat ze redelijk op prestatie afrekenen. Het oprichten van een klankbordgroep waarin de klantenorganisaties inclusief de GR’en deelnemen zouden wij willen aanbevelen. Bijsturing van de verdeelsleutels zou mogelijk moeten zijn waarbij wij wel beseffen dat aanpassingen voor de GR’en mogelijk ongewenst zijn. Een mogelijke optie om grote invoeringsverschillen te analyseren zou kunnen zijn om de voordelen en natuurlijk ook de nadelen ten opzichte van de huidige gefaseerd te verrekenen bijvoorbeeld eerste jaar 25% van de verschillen en zo ieder jaar 25% er bij. Op deze wijze wordt de ‘pijn’ verdeeld en ontstaan geen grote verschillen ten opzichte van het huidige kostenpatroon. Naar een meer realistische doorbelasting Wij zijn van mening dat met de nieuwe verrekensystematiek zeker een stap voorwaarts wordt gemaakt om te komen tot een meer realistische doorbelasting met een betere relatie tot de afname van de diensten van het SCD. Elke verdeelsleutel kent ook zijn nadelen zeker omdat de mogelijkheden door de overigens juiste uitgangspunten begrensd worden. Het uitgangspunt is ook dat wordt gestreefd naar een goede verrekensystematiek en niet naar een systeem van kostprijsberekening. Toch vragen wij ons af of het niet wenselijk is ook kritisch naar de ‘prijzen’ van de diensten te kijken ook in relatie tot de
PwC
Pagina 21 van 64
markt. Uiteindelijk zou het streven/de missie van SCD moeten zijn een goed ‘product’ te leveren tegen een marktconforme prijs. Dit zou het bestaansrecht van SCD nog beter verankeren in de regio en mogelijk ook tot een bredere klantenbasis kunnen leiden. Wij adviseren de dialoog met de klantenorganisaties over de doorbelastingen aan de gang te houden met uiteraard inachtneming van de belangen van de SCD zelf. Ook de voorcalculatie dient in een goede communicatie tussen SCD en klantorganisaties, maar zeker ook controleerbaar te gebeuren.
PwC
Pagina 22 van 64
3. Een aantal gemaakte keuzes heeft een negatief effect gehad op mate van doelbereiking In hoofdstuk 2 is beargumenteerd dat de beoogde doelen met het SCD maar in beperkte mate gerealiseerd zijn. Wij concluderen dat de oorzaken hiervoor zijn gelegen in enerzijds de keuzes die gemaakt zijn bij het bouwen van het SCD en vervolgens in het transitieproces (zie voorliggend hoofdstuk) en anderzijds de opzet en werking van het SCD alsmede het netwerk waarin het SCD functioneert (zie hoofdstuk 4).
3.1
Het concept van het SCD is onvoldoende kritisch beoordeeld en kritiek is onvoldoende opgepakt
Uit de bestuurskrachtmetingen is gebleken dat de kwetsbaarheid van de verschillende deelnemende gemeenten verschilde. Voor een grote gemeente als Dordrecht was samenwerken minder noodzakelijk, voor de kleinere gemeenten was regionaal samenwerken onvermijdelijk. De motieven van elk van de organisaties om in de regionaliseringbeweging te participeren verschilden. Met de oprichting van ondermeer de gemeenschappelijke Sociale Dienst is er volgens gesprekspartners een ‘rijdende trein’ ontstaan. De vorming van een SCD was een logische stap in de ingezette regionaliseringbeweging. Netwerkvorming werd als reëel alternatief gezien voor herindeling. De netwerkorganisatie vierde hoogtij en de ontwikkeling naar een gezamenlijk SCD maakte daar onderdeel van uit. Bovendien bleek uit de bestuurskrachtmetingen dat met een SCD winst op staf en middelenfuncties mogelijk was. Gesprekspartners geven verder aan dat in het besluitvormingsproces op weg naar een SCD een zekere mate van ‘tunnelvisie’ is ontstaan. ‘Er was al snel geen weg meer terug, het SCD moest er komen, het concept en het invoeringsproces zijn onvoldoende kritisch beoordeeld.’ Consequenties van dit besluitvormingsproces zijn: a.
Dat veelal de meest rooskleurige scenario’s en uitgangspunten richtinggevend zijn geweest zonder dat de realiteitswaarde kritisch is beoordeeld. b. Dat voorzienbare hobbels en risico’s (en beheersmaatregelen) te weinig inzichtelijk zijn gemaakt. Overigens is bovenstaande wijze van invoering vaak exemplarisch voor besluitvormingstrajecten rondom grote projecten. Zonder een vorm van ‘(politiek) opportunisme’ sterven dergelijke grote initiatieven vaak een snelle dood. Echter bij grote projecten is er vaak voldoende kritisch tegenwicht aanwezig om de gevolgen van (politiek) opportunisme te beperken. Dit ontbrak bij besluitvorming rondom het SCD. De volgzaamheid richting de voortrekkersgroep was groot. Het concept en het invoeringsproces zijn onvoldoende kritisch beoordeeld, zowel door de gemeentelijke organisaties als door het toenmalige management van het SCD. ‘Countervailing powers’ ontbraken, repliek, tegenargumenten en gedragen alternatieven zijn onvoldoende naar voren gebracht danwel serieus behandeld. Volgens gesprekpartners hebben tegenargumenten onvoldoende geleid tot andere beslissingen. Bovendien geven gesprekspartners aan dat het vooruitzicht van het te realiseren besparingspotentieel gemeenten blind heeft gemaakt voor risico’s en valkuilen. Uiteindelijk heeft het SCD een weinig reële opdracht gekregen en geaccepteerd.
PwC
Pagina 23 van 64
Gesprekspartners geven aan dat de leidinggevenden die het SCD op moesten bouwen het concept te weinig verinnerlijkt en doorleefd hebben. Het merendeel van het nieuwe managementteam van het SCD was niet bij de ontwikkeling van het concept betrokken. Bovendien was de ervaring van het toenmalige managementteam met een dergelijke omvangrijke verander- en dienstverlenende organisatie beperkt. Gesprekspartners bij het SCD geven aan dat het vooral een extern bedacht concept was waar weinig eigenstandige ruimte voor het management was om dit aan te passen. Tegelijkertijd heeft het management van het SCD ook te weinig ruimte gepakt. Het (te) langdurig aanwezig zijn van externen die het concept bedacht hebben heeft volgens het management van het SCD ook niet geholpen in het eigenstandig op kunnen pakken van de sturende rol van het management. Bij medewerkers van het SCD leeft een breed gedragen gevoel dat de attentiepunten die zij in zogenaamde voorbereidende ‘organisatieateliers’ onvoldoende bij de vorming van het SCD zijn meegenomen.
3.2
Ontbreken van referentieprojecten is van invloed op robuustheid van keuzes
Het Servicecentrum Drechtsteden was het eerste shared service centrum in zijn soort op lokaal publiek niveau. Nadien zijn meer intergemeentelijke SSC’s gevormd. Het SCD heeft derhalve maar in beperkte mate lessen kunnen trekken van ervaringen elders (vooral van private SSC’s). Uitgangspunten uit de businesscase (o.a. over normformatie, besparingspotentieel, terugverdientijd, transitiekosten) waren gebaseerd op zo realistisch mogelijk inschattingen en logischerwijs te weinig op bewezen ervaringsgegevens. Geconcludeerd kan worden dat het ontbreken van publieke referentieprojecten van invloed is geweest op de robuustheid van gemaakte keuzes.
3.3
Werken met best practises heeft niet altijd tot de beste keuzes geleid
Bij het bouwen van het SCD zijn ‘best practises’ van de deelnemende gemeenten leidend geweest. De gemeente die het best scoorde (prijs x hoeveelheid) op een taakveld (bijvoorbeeld P&O, financiën, ICT) heeft als norm gefungeerd voor de bouw van het SCD. In de praktijk is gebleken dat ‘het beste kind van de klas’ niet altijd representatief is gebleken voor het collectief. Hetgeen bijvoorbeeld voor Alblasserdam had gewerkt bleek niet noodzakelijkerwijs passend te zijn voor Dordrecht.
3.4
Nulsituatie onvoldoende vastgelegd en uniform
Het SCD is gevormd door deelnemers die elk vanuit een andere startsituatie aan het SCD deelnamen. Van gelijke intreding was logischerwijs geen sprake. Bij de start van het SCD is het vertrekpunt (nulsituatie) van afzonderlijke gemeenten maar in beperkte mate vastgelegd, gesprekspartners geven aan dat de businesscases onvoldoende scherp waren. Een kwantitatieve 0-meting waarin per gemeente het niveau van dienstverlening in kaart is gebracht ontbrak. Door het ontbreken van een dergelijke meting heeft het SCD zich met name het eerste jaar geconfronteerd gezien met een groot aantal onverwachte omstandigheden (‘lijken uit de kast’). Immers intreders in het nieuwe SCD bleken dienstverlening veelal nog niet optimaal georganiseerd te hebben. Tegelijkertijd heeft het SCD mogelijk te weinig geacteerd om lijken uit de kast te voorkomen en vroegtijdig inzichtelijk te maken. Vanaf het ontstaan van het SCD zijn veel discussies gevoerd over wat er in het basispakket zat, zoals ook blijkt uit de vele aanvullende DVO’s die zijn afgesloten in de afgelopen 3 jaar.
PwC
Pagina 24 van 64
3.5
De startdatum van 1 april 2008 is te vroeg gebleken
Het SCD is uiteindelijk gestart op 1 april 2008. Uit de gesprekken blijkt dat draagvlak voor een (nog) latere startdatum ontbrak. Onderstaande factoren doen ons concluderen dat het starten per 1 april te vroeg is geweest. Een aantal factoren heeft er aan bijgedragen dat het SCD niet vanaf de start op volle sterkte heeft kunnen functioneren: a.
Het zorgvuldig overdragen van medewerkers heeft lang geduurd. Bovendien zijn er minder medewerkers vanuit de deelnemende organisaties overgekomen, het aantal boventalligen lag lager dan verwacht. Het SCD had bij de start 90 vacatures (wat voor een deel te verklaren is door de latere startdatum van het SCD; gemeenten hadden immers vacaturestops ingesteld). Het effect was dat kennis niet op alle terreinen geborgd was, zeker omdat werving van een aantal functies moeizaam bleek en er veel instroom plaats heeft gevonden van personeel met nog onvoldoende kennis en vaardigheden. b. Een belangrijk deel van het management was nog niet beschikbaar. Bovendien ging de managementbezettingsgraad waarmee het SCD startte uit van een situatie waarbij het beheer binnen de organisatie op orde zou zijn. In de praktijk bleek dit niet het geval. Voor het zittend management betekende dit dat men naast het aansturen van de organisatie zwaar moest sturen op incidenten en onvoorziene omstandigheden. Gesprekspartners geven aan dat het management daar kwalitatief en kwantitatief niet op toegerust was. c. Er bestond nog grote onduidelijkheid over te leveren dienstverlening. Het producten- en dienstenpakket was nog onduidelijk, gedragen en eenduidige knips in werkprocessen waren nog niet gemaakt. d. Centrale huisvesting was nog niet geregeld en de ICT-infrastructuur waren nog onvoldoende op orde. Het niet per 1 april 2008 op volle sterkte hebben kunnen functioneren van het SCD heeft tot gevolg gehad dat het SCD vanaf de start achter feiten aan heeft gelopen. Bovendien waren de verwachtingen rondom het SCD vanaf dag 1 hooggespannen, mede door bovenstaande factoren is het SCD vanaf dag 1 op achterstand geplaatst en is er al snel een negatieve beeldvorming over het SCD ontstaan in het netwerk.
3.6
De keuze voor een big-bang roept verdeelde reacties op
De keuze voor een big-bang vorming van het SCD heeft voors en tegens. Een dergelijke wijze van invoering houdt automatisch in dat de eerste jaren van het SCD vooral in het teken zouden staan van ‘bouwen en investeren’ (intern en naar klanten). Belangrijke opgaven waar het SCD de eerste jaren voor stond waren: a.
Het inrichten van de interne organisatie (organisatiestructuur, sturingsfilosofie, interne werkwijzen / werkprocessen, ICT-infrastructuur, P&C-cyclus, huisvestingsconcept met desksharing, ondersteunende diensten, et cetera). b. Het vormgeven van dienstverleningsrelaties naar de klant (vinden van een balans tussen concentratie en nabijheid). Een nieuw dienstverleningsconcept moest ontwikkeld en geïmplementeerd worden waarbij zowel aan de kant van klanten als bij het SCD een forse inspanning nodig was. c. Investeren in mensen (kwaliteiten en competenties van medewerkers, uitwerken van één passende cultuur). d. Ontwikkelen van gestandaardiseerde producten en diensten.
PwC
Pagina 25 van 64
Ook stonden de eerste jaren van het SCD logischerwijs vooral ook in het teken van het ad-hoc oplossen van voorkomende knelpunten en vraagstukken. Zowel het SCD als de klantorganisaties hebben veel tijd moeten investeren in het blussen van brandjes, het oplossen van onvoorziene problemen, het inregelen van nieuwe werkwijzen, et cetera. Met de wetenschap van nu geven een aantal gesprekspartners aan niet meer voor een big bang scenario gekozen te hebben, met name vanwege de beperkte voorbereidingstijd, de aanvankelijke teruggang in kwaliteit van dienstverlening en het grote aantal onvoorziene omstandigheden dat werkende weg opgelost moest worden. Anderen geven aan dat aan elk ander invoeringsscenario ook nadelen kleven. Het voordeel van een big bang is dat in een relatief korte tijd de beoogde organisatie neergezet wordt. Van belang is om een big bang zeer goed voor te bereiden en te zorgen dat alle randvoorwaarden zijn georganiseerd (mensen, processen en knips, huisvesting, ICT)
3.7
Het overgangsproces naar de nieuwe organisatie is moeizaam verlopen
Uit de gesprekken (met name uit het gesprek met de toenmalige projectleiding) blijkt dat het overgangsproces naar de nieuwe organisatie moeizaam is verlopen: a. Achterstanden bij afzonderlijke gemeenten zijn maar in beperkte mate weggewerkt. b. De vliegende brigade (hulp bij ontvlechting) is niet geactiveerd. c. Organisaties hebben te weinig richtlijnen en gedetailleerde voorschriften ontvangen voor ontvlechting. d. De rafels (zaken die achteraf onvoldoende concreet uitgewerkt waren) en ontvlechtingvraagstukken hebben veel energie gekost. e. De projectleiding is primair gericht geweest op het besluitvormingsproces. f. De planning is te vaak leidend geweest voor het proces. g. Te weinig ruimte voor dialoog met management en medewerkers.
3.8
De veranderende context heeft opgave SCD zwaarder gemaakt
Het SCD is kort na de oprichting geconfronteerd met een veranderende context: a.
Door forse bezuinigingen bij klantorganisaties heeft het SCD extra bezuinigingen door moeten voeren. Mede door de extra bezuinigingen heeft er een mentaliteitsverandering bij het SCD plaatsgevonden: van ‘yes we can’ naar ‘niks kan meer’. b. De opsplitsing van ZHZ in drie organisaties heeft voor extra werkzaamheden voor het SCD gezorgd. c. In het management van het SCD en ook bij klantorganisaties hebben veel wisselingen plaatsgevonden. Veel kennis over gemaakte afspraken, achtergronden bij keuzes en historisch besef zijn verloren gegaan. Gemaakte afspraken zijn hierdoor niet verinnerlijkt en worden mede daardoor ook vaak niet nageleefd. De veranderende context heeft er toe bijgedragen dat het SCD de eerste jaren, naast de reguliere professionaliseringsopgave, veel veranderingen door heeft moeten voeren. Tijd om in rustig vaarwater de organisatie door te ontwikkelingen ontbrak. Het bouwen aan een stabiel SCD is volgens het management van het SCD lastig gebleken in een veranderende context.
PwC
Pagina 26 van 64
3.9
Deelname ZHZ heeft onevenredig veel aandacht gevraagd
De deelname van ZHZ aan het SCD heeft onevenredig veel aandacht van het management van het SCD, het management van klantorganisaties en bestuurlijke aandacht gevraagd. ZHZ zorgt voor 14% van de omzet van het SCD en vraagt meer dan 50% aan aandacht van het management van het SCD. De onevenredige aandacht is door verschillende gesprekspartners te verklaren door verschillende omstandigheden: a.
Het producten en dienstenaanbod van ZHZ wijkt sterk af: Gemeenten hebben op hoofdlijnen een homogeen productenaanbod. ZHZ had een afwijkend producten- en dienstenaanbod. Gesprekspartners geven aan dat bij de vorming van het SCD in de praktijk met de consequenties van deze diversiteit in opdrachtgevers te weinig rekening is gehouden. Breed wordt er door gesprekspartners aangegeven dat de diversiteit in opdrachtgevers er toe heeft geleid dat aannames rondom efficiëntie, kwaliteit, et cetera niet gerealiseerd konden worden. Standaardisatie is lastig als producten en diensten te veel afwijkend zijn. b. De inbedding van ZHZ: De bestuurlijke en organisatorische context van ZHZ (is dermate afwijkend van de context van de zes gemeentelijke klantorganisaties dat deze, naar eigen zeggen van het SCD, bepalend is geweest voor het functioneren van het hele systeem. c. Noch eigenaar, noch klant: Bovendien is het zo dat de huidige directeuren van de GR’en zich meer zien als een gedwongen afnemer en zich noch klant noch eigenaar voelen, met name doordat ze weinig invloed en keuzevrijheid hebben. Bij de totstandkoming van het SCD waren de directeuren van huidige Omgevingsdienst en Veiligheidsregio (ZHZ) niet betrokken. Bovenstaande perspectieven geven continu spanning in de relatie tussen ZHZ en het SCD.
3.10 De noodzakelijke cultuurverandering is onderschat en heeft onvoldoende prioriteit gekregen Eerder is reeds aangegeven dat het SCD medewerkers vanuit klantorganisaties over heeft gekregen, zonder dat daarbij een selectie op vereiste competenties plaats heeft gevonden. Uit de gesprekken blijkt dat een groot aantal medewerkers onvoldoende toegerust is gebleken voor de opgaven waar men voor stond. Bovendien zijn veel van de goede medewerkers rondom de vorming van het SCD vertrokken. Daarnaast is het management van het SCD vrijwel geheel van samenstelling veranderd in de afgelopen 3 jaar. Het ontbreken van voldoende kwalitatief toegeruste medewerkers en het ontbreken van sturing op kwaliteitsverbetering heeft er in de praktijk toe geleid dat het SCD te weinig stil heeft gestaan bij de noodzakelijke cultuurverandering. Te weinig is geïnvesteerd in het verinnerlijken wat het betekent om in een bedrijfsmatige context te werken. Medewerkers zijn vanuit een gemeentelijke omgeving in een bedrijfsmatige omgeving geplaatst zonder dat men zich bewust was wat het werken in een bedrijfsmatige omgeving inhield. Medewerkers, die jarenlang op een bepaalde manier gewerkt hebben, geven in gesprekken aan dat het lastig was om ineens op een bedrijfsmatige manier te denken en te handelen (bijvoorbeeld niet langer even binnenlopen om iets te regelen maar werken via het click-call-face-principe: eerst contact opnemen via het digitale serviceplein, bellen wanneer dat onvoldoende resultaat oplevert en pas in laatste instantie persoonlijk face-to-face contact). Ook hebben zij moeten wennen aan het feit dat elke afwijking op een DVO budgettaire consequenties heeft en dat om efficiëntieredenen niet aan alle wensen tegemoet gekomen kan worden. Ook het wennen aan een nieuwe werkomgeving en het werken met een nieuw huisvestingsconcept (‘desksharing’) heeft aanpassing gevergd. Tot slot is ook het samengaan van acht verschillende culturen en het ombuigen daarvan naar een cultuur een intensief proces gebleken. Zowel ambtelijke als bestuurlijke belanghebbenden hebben de noodzaak om fors te investeren in de gewenste cultuurverandering onderschat. Te weinig is geïnvesteerd in kwaliteiten, competenties en opleiding.
PwC
Pagina 27 van 64
23
36
32
GBD
15
Leidinggevenden
204
BDR
48
OCD
283
SDD
641
IBD
SCD
Aantal respondenten dat geantwoord heeft (n)
GR Drechtsteden
De resultaten van het medewerkertevredenheidsonderzoek (MTO) ondersteunen deze bovenstaande conclusies. In het MTO scoort SCD van alle dochters in de GRD het laagst. De drie algemene gemiddelde cijfers scoren onder het landelijke gemiddelde van de benchmark van circa 150 publieke organisaties (zie figuur hieronder).
1.
Indexscore Tevredenheid algemeen (max. 10)
70
67
68
71
82
77
76
79
2.
Uw baan, alles bijeengenomen (max. 5)
4,0
3,9
3,9
4,0
4,2
4,2
4,3
4,2
3.
De organisatie waar u werkzaam bent, alles bijeengenomen
3,6
3,4
3,6
3,6
4,3
4,0
3,8
4,1
Figuur 18: Algemene gemiddelde scores GRD uit het MTO 2011. Een rode benchmarkkleur geeft aan dat het SCD tot de 10% laagst scorende organisaties in de benchmark behoort. In de MTO-rapportage zijn in een prioriteitenmatrix zaken aangegeven die onvoldoende scoren en die medewerkers van belang vinden. Dat zijn onderwerpen die prioriteit hebben om aan te pakken om de tevredenheid van medewerkers te vergroten. Top prioriteit verbeteren volgens MTO Prestatie slechter dan gemiddeld en meer dan gemiddelde impact op tevredenheid a. b. c. d. e. f.
De inhoud van het werk De resultaatgerichtheid van de organisatie De wijze waarop deze organisatie wordt bestuurd De loopbaanontwikkelingsmogelijkheden De omgangsvormen binnen de organisatie De invloed van mijn werk op mijn gezondheid
2e prioriteit verbeteren volgens MTO Prestatie gemiddeld en meer dan gemiddelde impact op tevredenheid a.
PwC
De wijze waarop mijn direct leidinggevende leiding geeft
Pagina 28 van 64
2e prioriteit verbeteren volgens MTO Prestatie slechter dan gemiddeld en gemiddelde impact op tevredenheid a. b. c. d. e. f.
De mate van zelfstandigheid en/of verantwoordelijkheden De informatievoorziening en communicatie binnen de organisatie De werkstress De mate waarin ik binnen de organisatie mijn werk veilig kan uitvoeren De begeleiding bij ziekteverzuim binnen de organisatie Mijn eigen fitheid en gezondheid
Figuur 19: Prioriteiten voor verbetering volgens MTO Als we de groepsgesprekken met medewerkers en afdelingshoofden van het SCD verbinden met de resultaten van het MTO dan zijn zaken waar het SCD aan moet werken: resultaatgerichte organisatie, zakelijke cultuur gericht op klanten, strakkere sturing in de lijn en betere informatievoorziening en communicatie in de organisatie.
3.11
Te hoge efficiëntiedoelstellingen
Hoewel uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat het besparingspotentieel reëel is gebleken, zijn de besparingen van dien aard gebleken dat het SCD vanaf de start fors heeft moeten bezuinigen. Het management van het SCD geeft aan noodgedwongen primair op kosten in plaats van kwaliteit gestuurd te hebben. Gesprekspartners van gemeenten geven aan dat door de (te) hoge efficiëntiedoelstellingen het SCD nooit een eerlijke kans heeft gekregen om uit te groeien tot een professionele en gewaardeerde organisatie.
3.12 Het management van het SCD is de eerste jaren noodgedwongen te intern gericht geweest Het management van het SCD geeft aan dat problemen op een aantal dominante processen (met name rondom ICT maar in het begin ook rondom facturering) de eerste jaren veel intern gerichte energie van het management hebben gekost. Bovendien is het management van het SCD de eerste bestaansjaren geconfronteerd met een organisatie die financieel nog instabiel was en die nog niet het vertrouwen van politici van deelnemende gemeenten had gewonnen. Complicerend was bovendien dat in de eerste jaren vrijwel het voltallige management is gewisseld en dat het SCD lange tijd niet op volle formatieve sterkte heeft kunnen functioneren. Het management heeft in de begintijd veel energie en tijd geïnvesteerd in het omvangrijke plaatsingsproces. De consequenties hiervan zijn dat: a.
Het management van het SCD te weinig heeft kunnen investeren in het opbouwen van klantrelaties, dit terwijl het herwinnen van vertrouwen van klantrelaties essentieel was. b. De eerste jaren vooral in het teken hebben gestaan van het sturen op kosten teneinde een financieel solide organisatie te bouwen (‘wij hebben gaten met gaten gedicht en slagaderlijke bloedingen met pleisters moeten verhelpen’). Het primair sturen op kosten heeft volgens het management van het SCD binnen de organisatie tot gevolg gehad dat het ziekteverzuim op is gelopen, de werksfeer onder druk stond en medewerkers zich terugtrokken op eilanden.
PwC
Pagina 29 van 64
3.13 IP&A en SCD als parallelle beweging is te veel van het goede gebleken Het IP&A programma is een omvangrijk traject met forse consequenties voor een aantal van de deelnemende gemeenten geweest. De vorming van een SCD is minstens net zo ingrijpend geweest voor gemeenten. Het intern zorgvuldig managen van twee van dergelijk omvangrijke trajecten (inclusief het sturen op de samenhang tussen deze trajecten) is volgens gesprekspartners bij gemeenten te veelomvattend gebleken. Bovendien hebben problemen rondom het IP&A een negatieve uitstraling gehad op het SCD. Voor vele geïnterviewden is de positie van IP&A ten opzicht van SCD onduidelijk. Ook de rollen en verantwoordelijkheden van de aansturing van IP&A wordt vaak als niet helder ervaren. Het SCD is veelvuldig aangesproken op het verloop van IP&A terwijl de regie en verantwoordelijkheid voor het IP&A bij NDD lag. De gemeentesecretaris van Dordrecht fungeerde namens de NDD als ambtelijk opdrachtgever. ZHZ is later aangesloten bij het programma en volgens geïnterviewden van de GR’en is er onvoldoende sprake geweest van expliciete en duidelijke besluitvorming en een heldere business case voor deelname van ZHZ aan IP&A. Naar de toekomst toe vergt de relatie SCD – IP&A heldere afspraken.
3.14 De complexiteit van ICT is onderschat Breed wordt door gesprekspartners aangegeven dat bij de vorming van het SCD de complexiteit van ICT onderschat is. De problemen met de technische infrastructuur waren groot. Het overgaan naar één ICT-infrastructuur die vanuit één plaats beheerd en ondersteund kan worden heeft lang op zich laten wachten. Het beheer van de ICT-voorzieningen en de gebruikersondersteuning op dat gebied zijn veel complexer gebleken dan waar in de aanloop naar het SCD rekening mee kon worden gehouden. De kosten voor ICT zijn dan ook aanzienlijk hoger dan voorzien in de businesscase. De aanwezige formatie is ontoereikend gebleken aangezien de formatieomvang gebaseerd is op een ICT-infrastructuur die vanaf het moment van starten gereed zou zijn en waarbij alleen onderhoud verricht zou moeten worden. Het SCD stelt dat ‘het feit dat infrastructuren vooralsnog niet gewijzigd zijn, er een nieuw pand met 400 werkplekken is bijgekomen, de complexiteit is verhoogd, er gemigreerd moet worden van zeven naar één regionale infrastructuur en daarbij ook nog eens een complete vernieuwing van alle werkplekken in de regio gecombineerd met een significante lagere formatie dan voorheen, de beheersorganisatie voor een onmogelijke opgaaf staat’. Bovendien is de relatie tussen het IP&A en het SCD lange tijd onduidelijk geweest (o.a. ook over verantwoordelijkheidsverdeling management SCD en verantwoordelijken voor IP&A) en zijn bij het IP&A de consequenties voor de beheerorganisatie volgens gesprekspartners onvoldoende meegenomen (met oplopende tekorten bij het SCD tot gevolg). De problemen rondom ICT heeft het functioneren en de beeldvorming rondom het SCD sterk negatief beïnvloed. Naast dat de complexiteit onderschat is, is de negatieve beeldvorming ook te wijten aan gebrekkige communicatie en klachten die onvoldoende opgelost werden.
3.15 Teruggang in kwaliteit van dienstverlening is nooit geaccepteerd, door gemeenten en binnen het SCD is te weinig aan verwachtingenmanagement gedaan Het SCD is gebouwd vanuit het perspectief van een groeimodel. Deelnemers aan het SCD hebben zich geconformeerd aan het uitgangspunt dat de kwaliteit van dienstverlening pas na 3 jaar op niveau zou zijn. De eerste 3 jaar was een teruggang in kwaliteit voorzien. In de praktijk hebben klanten niet gehandeld naar dit uitgangspunt. Zowel klanten als het SCD geven in gesprekken aan dat vanaf dag 2 na de start van het SCD klanten al minstens een net zo adequate dienstverlening verwachten als voor de komst van het SCD. De voorziene teruggang in dienstverlening werd naar eigen zeggen van gemeenten ‘gemakshalve’ vaak vergeten. Binnen klantorganisaties en vanuit het SCD is daarover
PwC
Pagina 30 van 64
onvoldoende aan verwachtingenmanagement gedaan. Terugkijkend geven gemeenten aan dat metaregie op reële verwachtingen te weinig plaatsgevonden heeft. Met name op uitvoerend niveau was onvoldoende besef en begrip voor de condities waarin het SCD heeft moeten werken en de voorziene kwaliteitsteruggang in de eerste 3 jaar. Ook is onvoldoende gecommuniceerd over de standaardisatieopgaven van het SCD waardoor er met veel gemeenten maatwerkafspraken zijn ontstaan.
3.16 Klantcommunicatie vanuit SCD niet goed verlopen Ook het SCD heeft, naar eigen zeggen, in de communicatie naar klantorganisaties steken laten vallen. Klantcommunicatie is volgens het management van het SCD onvoldoende professioneel ingevuld. Er is veel inspanning op communicatie gezet maar het SCD is er niet in geslaagd om: a. Successen uit te dragen en de beeldvorming rondom het SCD ten positieve te keren. Problemen rondom ICT hebben het beeld over het SCD negatief beïnvloedt. Het SCD heeft successen onvoldoende gevierd en gecommuniceerd. b. Verwachtingen te managen. ‘Too little too late’ is aan verwachtingenmanagement rondom het tempo van kwaliteitsverbetering en besparingsverbetering gedaan. Communicatie over doorgevoerde veranderingen, redenen waarom iets niet lukt, et cetera heeft gebrekkig plaats gevonden. Het SCD is te weinig transparant geweest over het eigen functioneren met ergernis en onbegrip bij klanten tot gevolg.
PwC
Pagina 31 van 64
4. Netwerk en SCD zijn te complex georganiseerd en functioneren niet goed Ook de complexiteit en het onvoldoende functioneren van het netwerk en van het SCD hebben bijgedragen aan het onvoldoende kunnen realiseren van de doelen van het SCD.
4.1
Verschil in rollen en rolinvulling tussen eigenaar en niet-eigenaar heeft vanaf de start tot heden geleid tot veel energieverlies
In het bestuursplan is de werking van het SCD beschreven. Daarbij wordt gesteld dat gezien het strategisch perspectief en gezien ook eerdere keuzes die gemaakt zijn bij onder andere de SDD het voor de hand ligt dat het SCD wordt gepositioneerd in de GR Drechtsteden. Daarmee wordt het een dienstverlener van èn voor de Drechtstedengemeenten en dat wordt als een belangrijke succesfactor opgevoerd. Het eigenaarschap berust zo bij de Colleges van de Drechtstedengemeenten; zij bepalen en worden verantwoordelijk voor instandhouding en financiering van het SCD en delen de zeggenschap over het SCD. Er is destijds consensus bereikt dat regio ZHZ materieel in de positie van mede-eigenaar is gebracht, zonder dat regio ZHZ deelnemer wordt in de GR Drechtsteden. Op dit punt is een bestuursovereenkomst gesloten tussen de besturen van beide GR’en waarin is vastgelegd, dat het Drechtstedenbestuur besluiten over het SCD neemt in overeenstemming met het dagelijks bestuur van Zuid-Holland Zuid. Daarnaast participeert de regiodirecteur-secretaris Zuid-Holland Zuid in vergaderingen van de Netwerkdirectie Drechtsteden als daar SCD-zaken aan de orde zijn en neemt hij op gelijkwaardige wijze deel aan de besluitvorming (deze constructie is de NDD+). Toegevoegde afspraak was dat deelname van regio ZHZ aan het SCD niet zou leiden tot hogere kosten voor ZHZ. De aanhaking van ZHZ bij het SCD wordt zowel door eigenaren als niet-eigenaren gezien als een complicerende factor voor het slagen van het SCD. Eigenlijk al vanaf de planvorming in 2006 en doorlopend tot heden. Beelden van eigenaren en niet-eigenaren over dezelfde zaken lopen nogal uiteen. Na de Big Bang bleken ‘rafels’ bij ZHZ grote gevolgen te hebben (financieel en organisatorisch). Rafels zijn zaken die achteraf niet of onvoldoende georganiseerd of uitgewerkt bleken te zijn. ZHZ voelde zich onvoldoende gehoord in die tijd als niet-eigenaar. Het gevoel was vooral bij de nieteigenaren dat alle energie werd gezet om de rafels bij gemeenten (eigenaren) op te lossen. Bij nieteigenaren leeft het idee dat ZHZ laat en snel moest aansluiten om ‘volume’ te maken en dat niet een goed transitieproces is ontwikkeld en uitgevoerd om staf en ondersteuning van ZHZ in SCD onder te brengen. De positie van ZHZ in de NDD+ werd niet als gelijkwaardig ervaren. Alleen bij een agendapunt over het SCD mocht ZHZ ‘aanschuiven’ bij vergaderingen van het NDD. Tegelijkertijd geven gesprekspartners aan dat ZHZ zelf veel afgehouden heeft en zich vaak afzijdig heeft opgesteld. Eigenaren geven in de gesprekken aan dat zij vinden dat ZHZ haar positie van materieel eigenaar onvoldoende waar heeft kunnen maken. Doordat ZHZ ‘slechts’ materieel en geen formeel eigenaar was, is ZHZ volgens andere eigenaren vooral in de positie van klant-op-afstand gaan zitten zonder daarbij nuances te bezien die passen vanuit het eigenaarperspectief. Ook vinden zij dat ZHZ tot 2010 onvoldoende de eigen diensten heeft betrokken in het ontwikkel- en besluitvormingstraject met het SCD. Dit wordt ook bevestigd door de directeuren van de huidige milieudienst en veiligheidsregio.
PwC
Pagina 32 van 64
De definities en uitgangspunten van de rollen van eigenaar en niet-eigenaar zijn onvoldoende scherp beschreven en vooral onvoldoende doorleefd. Maar zowel de onvoldoende scherpe rolinvulling als de onvoldoende positieve grondhouding bij eigenaren en niet-eigenaren heeft geleid tot veel verlies aan energie en een onvoldoende vaste koers voor het SCD. En dat heeft een sterke invloed gehad op het onvoldoende kunnen slagen van het SCD.
4.2
Rollen van eigenaar en opdrachtgever lopen door elkaar heen en worden onvoldoende professioneel ingevuld
De aan de GR deelnemende gemeenten hebben gezamenlijk het gedeelde eigenaarschap van het SCD. Zij treden op als collectief van eigenaren. In die hoedanigheid hebben zij via het Drechtstedenbestuur, PFO Middelen en de Drechtraad zeggenschap over en oefenen zij invloed uit op beslissingen over het SCD. Naast eigenaar zijn de gemeenten, evenals de GR’en opdrachtgever van het SCD.
Figuur 20: Bron bestuursplan 2006: hierin is de verhouding eigenaar – opdrachtgever – opdrachtnemer beschreven Gesprekspartners bij gemeenten geven aan dat bij de start van het SCD rollen onvoldoende zijn doorleefd met als gevolg dat rollen door elkaar zijn gaan lopen. Het sturingsconcept is complex en onvoldoende dwingend. Regelmatig (ook tijdens ons onderzoek) kwam de vraag wie wanneer waar over mag beslissen en wie daarover mag adviseren. Binnen gemeenten worden de rollen van opdrachtgever en eigenaar vaak onvoldoende gescheiden. Het is onvoldoende duidelijk in welke samenstelling waarover vanuit welke rol gepraat moet worden. Het gevolg is dat deelnemers aan overleggen als het NDD+ en het COB vaak met meerdere (al dan niet formele) rollen en belangen in een overleg zitten. Zo kan het voorkomen dat leden van de NDD+ in hun rol als eigenaar tot standaardisatie hebben besloten en in hun rol als opdrachtgever diverse verzoeken tot maatwerk neerlegden bij het SCD. In de digitale uitvraag is aan leidinggevenden van het SCD gevraagd hoe tevreden zij zijn over de invulling van de verschillende rollen. Over het algemeen is men het minst tevreden over de invulling van de opdrachtgeverrol door gemeenten. De vraag om maatwerk en het onvoldoende bewustzijn dat maatwerk extra kosten met zich meebrengt zijn hiervoor de belangrijkste oorzaken.
PwC
Pagina 33 van 64
Gezamenlijk eigenaarschap onvoldoende tot stand gekomen De eigenaren van het SCD hebben onvoldoende de rol ingevuld van gezamenlijk eigenaarschap. Veel eigenaren redeneren vooral vanuit het individuele belang en maar in beperkte mate vanuit het collectieve belang. Sommige eigenaren wilden ‘eigen taken’ houden en vooral ook dichtbij houden zoals het altijd al geregeld was. Eigenaren hebben zich onvoldoende gedragen als echte en trotse eigenaren, maar zijn meer in de stand gaan zitten van ‘wij versus zij’. Collectief opdrachtgeverschap onvoldoende professioneel Het collectief opdrachtgeverschap is onvoldoende professioneel ingevuld. Vanaf de start zijn lange discussies geweest over onder andere kaderstelling en onvoldoende daadkrachtige en efficiency bevorderende keuzes. Daarnaast was er geen gedragen visie of het SCD wel of niet beleid mag initiëren en ontwikkelen. Het SCD geeft aan sterke behoefte te hebben aan een stevig en concreet platform dat voldoende positie heeft om als collectief opdrachtgever op te treden. Het SCD geeft aan vanuit te veel ingangen maatwerkvragen te krijgen zonder dat deze in een opdrachtgevend platform beoordeeld zijn. Het Coördinerend Overleg Bedrijfsvoering (COB) zou deze rol in kunnen vullen maar heeft geen/onvoldoende doorzettingsmacht omdat het een adviserend overleg in plaats van besluitvormend orgaan is. Bovendien zijn alleen de gemeenten hierin vertegenwoordigd. Het COB geeft aan ook nog steeds te zoeken naar een passende rol. Het COB zou graag eerder in processen door het SCD betrokken worden en niet geconfronteerd worden met ‘dichtgetimmerde stukken’ van het SCD. Vanuit het SCD wordt kritisch gesproken over de toegevoegde waarde en het functioneren van het COB, doordat het COB onvoldoende positie heeft als collectief opdrachtgeverschap en er weinig constructieve suggesties vandaan komen. Ook wordt door gesprekspartners aangegeven dat de afstemming en rolafbakening tussen COB en NDD onvoldoende is. Als er besluitvorming plaats heeft gevonden lijkt dit niet automatisch te betekenen dat er ook naar gehandeld wordt. Communicatie over genomen besluiten binnen de eigen organisaties (klantorganisaties) vindt ook te weinig plaats, waardoor er ruis ontstaat in de relatie klanten en SCD. Het gevolg van het onvoldoende professioneel invullen van de rol van collectief opdrachtgever is dat niet gestandaardiseerde klantwensen onvoldoende gebundeld en vaak individueel bij het SCD neergelegd worden. Het SCD worstelt met de maatwerkverzoeken (klantgerichte houding versus gestandaardiseerd werken).
4.3
Sturing op detail door PFO Middelen en NDD+
Omdat een goed functionerend SCD van belang is voor de wijze waarop het primair proces in elk van de gemeenten ondersteund wordt, waren gemeenten vanaf de start van het SCD gebrand op het streven naar een hoog niveau van dienstverlening (ondanks de voorziene terugval in kwaliteit gedurende de eerste drie jaar). In de praktijk heeft dit streven er volgens vrijwel alle gesprekspartners toe geleid dat het SCD vanuit de deelnemende gemeenten strak aangestuurd werd. De NDD+ heeft de afgelopen drie jaar sterk op details gestuurd en teveel op control in plaats van ontwikkeling. Het PFO Middelen wilde ‘ontzorgd’ worden en het SCD is hierin onvoldoende geslaagd waardoor bedrijfsvoering en incidenten te vaak de agenda van het PFO Middelen gedomineerd hebben. Het SCD heeft vanaf de start onder een vergrootglas gelegen.
PwC
Pagina 34 van 64
4.4
Veranderingen per 2010 hebben voor meer complexiteit in het netwerk gezorgd
Het SCD werkt als een organisatieonderdeel van de GR Drechtsteden voor de GR en voor de organisatieonderdelen van de GR Drechtsteden. De Drechtstedengemeenten nemen diensten af op basis van de inbestedingsvariant en ZHZ (met inbegrip van de onderdelen die nu Veiligheidsregio en Omgevingsdienst ZHZ zijn) neemt diensten af op basis van privaatrechtelijke overeenkomst en is materieel in een gelijke zeggenschapspositie gebracht. Naast het SCD zijn nog 5 organisatieonderdelen gepositioneerd binnen de GR Drechtsteden: Bureau Drechtsteden, de Sociale Dienst Drechtsteden (sinds 1 januari 2007), het Ingenieursbureau Drechtsteden (sinds 1 januari 2007), Gemeentebelastingen Drechtsteden (sinds 1 juni 2008) en het Onderzoekcentrum (sinds 1 januari 2008; voorheen SGB). Er hebben zich verschillende veranderingen in het netwerk voorgedaan sinds 2010. Per 1 januari 2010 is de Veiligheidsregio ontstaan, waarbij Brandweer en GHOR zijn overgebracht van ZHZ naar de Veiligheidsregio. Per 1 januari 2011 is de Omgevingsdienst ontstaan, waarbij de Milieudienst is overgebracht van ZHZ naar de Omgevingsdienst. Uit gesprekken met GR’en blijkt dat de zij zich onvoldoende klant voelen, omdat ze gedwongen winkelnering hebben bij het SCD, weinig in te brengen hebben in de besluitvorming over producten, diensten en financiën en wel moeten betalen (ook bij extra kosten). Ook is onvoldoende erkend dat gemeenten andere klanten zijn dan GR’en en dat GR’en specifieke wensen en eisen ten aanzien van staf en ondersteuning. Bij de GR’en zijn ook gemeenten aangesloten die geen eigenaar zijn (en ook niet voelen) van het SCD en die vooral kijken naar het leveren van specifieke diensten door het SCD tegen zo laag mogelijke kosten. De aansluiting van ZHZ was destijds onvoldoende doordacht en er was een onvoldoende sterk business case uitgewerkt. Na de splitsing van ZHZ zijn geen formele contracten aangegaan met de ‘nieuwe’ klanten Veiligheidsregio en Omgevingsdienst. Zowel de rol van opdrachtgever vanuit ZHZ als de rol van opdrachtnemer door het SCD is onvoldoende goed ingevuld.
4.5
Opdrachtnemerschap van het SCD kan beter
Klanten maar ook leidinggevenden van het SCD zelf geven in gesprekken aan dat de rol van opdrachtnemer beter ingevuld moet worden. Overigens blijkt uit de digitale uitvraag en het KTO dat de tevredenheid over de invulling van de opdrachtnemerrol relatief hoog is in vergelijking met de invulling van rollen als opdrachtgever. Aangegeven is dat er in de tijd steeds duidelijker met de klant gecommuniceerd wordt en dat het SCD probeert om aan de vragen en wensen van de klanten te voldoen. Aandachtspunten voor het SCD bij het invullen van de rol van opdrachtnemer zijn: a.
Het integraal en in onderlinge samenhang bezien van vragen. Meervoudige vragen worden (voor zover aanwezig) te vaak sectoraal opgepakt. b. Het inleven van wat er bij de verschillende klanten speelt. Klanten geven aan dat het SCD onvoldoende gevoel heeft over wat er speelt bij klantorganisaties. c. Actiever organiseren van activiteiten / werkwijzen om de relatie opdrachtgever – opdrachtnemer in de praktijk vorm te geven. d. Meer proactieve houding van het SCD om tot goede opdrachten te komen. Dat betekent dat het SCD haar eigen integrale opdrachten gaat creëren (zelfbewustere houding). e. Professionaliseren intake (beter doorvragen om de ‘vraag achter de vraag’ te leren kennen. Doordat de vraag vaak niet geheel helder is worden er niet altijd producten en diensten geleverd die voldoende toegevoegde waarde voor klanten hebben. f. Meer aandacht voor het ‘ontzorgen’ van klanten op het terrein van bedrijfsvoering.
PwC
Pagina 35 van 64
4.6
Externe en interne condities voor een zakelijk functionerend SCD ontbreken
Het SCD is gepositioneerd in een bestuurlijke en gepolitiseerde context. Tegelijkertijd werd van het SCD verwacht dat het als een onderneming zou functioneren. Met dit spanningsveld is volgens gesprekspartners bij het ontwerp van het SCD te weinig rekening gehouden. Opdrachtgevers en eigenaren verwachten naar eigen zeggen van het SCD dat knelpunten en financieringsproblemen binnen de eigen bedrijfsvoering opgelost worden. Het zelfoplossend vermogen van het SCD wordt door opdrachtgevers en eigenaren als beperkt ervaren, zeker als er tekorten in de bedrijfsvoering dreigen. Ook wordt verwacht dat het SCD meer eigenaarschap toont, zich minder bureaucratisch opstelt en zich verantwoordelijk voor het systeem gaat voelen. Daarnaast wordt van het SCD verwacht dat het de verantwoording van bestede middelen professioneler vormgeeft en daarover transparanter rapporteert. De relatie tussen geleverde producten / diensten en de jaarlijkse afrekening is niet duidelijk. Jaarlijks wordt er een nacalculatie toegestuurd zonder een specificering van de kostenopbouw. Klanten geven aan geconfronteerd te worden met een optelsom van kosten zonder dat ze als klant invloed uit kunnen oefenen op prijs, kwaliteit en toegewezen medewerkers en adviseurs. Overigens was deze ‘gedwongen winkelnering‘ in het verleden vergelijkbaar, ook toen moesten ze het doen met medewerkers die beschikbaar waren. De personeelsadviseur of communicatieadviseur kreeg men ook toebedeeld vanuit de eigen ondersteunende afdelingen. Voorts wordt de transparantie naar opdrachtgevers als beperkt ervaren. Er is te weinig managementinformatie en de diepgang van verstrekte informatie wordt als onvoldoende ervaren. Tegelijkertijd geeft het management van het SCD aan maar in beperkte mate in staat gesteld te worden wordt als zakelijk bedrijf te functioneren omdat het SCD geen reserves op mag bouwen, geen investeringsbudget heeft en geen risico-opslagen op producten en diensten mag leggen. Zowel eigenaren, klanten als het management van SCD zelf geven aan dat het SCD de afgelopen jaren te weinig geïnvesteerd heeft in innovatie omdat geen middelen kunnen worden vrijgespeeld of zijn gealloceerd om te innoveren en omdat de SCD-organisatie vooral een doe-organisatie is met beperkte (strategische) ontwikkelcapaciteit. De doelstelling om te profiteren van gezamenlijke investeringen in innovatie is volgens gesprekspartners niet gerealiseerd. De externe en interne condities om het SCD als bedrijf te leiden zijn volgens het management van het SCD maar in beperkte mate aanwezig. Het SCD is ingericht op status quo in plaats van ontwikkeling. Ondernemerschap is naar eigen van het SCD derhalve te weinig van de grond gekomen omdat daar geen tijd, geld en ontwikkelkracht voor aanwezig is.
4.7
Kennis van de lokale praktijk levert twee beelden op
Bij het beoordelen van de mate waarin gesprekspartners tevreden zijn over het behoud van inlevingsvermogen en kennis van de lokale praktijk bij het SCD wordt een tweeledig beeld geschetst. Aan de ene kant wordt door sommige klanten de binding van SCD met klantorganisaties als goed ervaren. Immers met name doordat SCD-medewerkers van klantorganisaties afkomstig zijn worden de lijnen nog als kort ervaren. De wederzijdse vindbaarheid is dan nog aanwezig. Ook de kennis van de lokale praktijk wordt overwegend als goed beoordeeld. Het SCD heeft voldoende inzicht in de gemeentelijke werkelijkheid. Aan de andere kant geven sommige klanten aan dat met name voor adviesdiensten de afstand tussen de klantorganisatie en het SCD als te groot ervaren wordt, adviseurs hebben in toenemende mate te weinig gevoel voor de ‘couleur locale’. Het begrip van klanten dat er omwille van efficiëntieredenen zoveel mogelijk vanuit één centrale locatie gewerkt moet worden is aanwezig, tegelijkertijd geven klanten aan adviseurs graag vaker op locatie te zien.
PwC
Pagina 36 van 64
De bij de vorming van het SCD geformuleerde ambitie om naar een productieve combinatie van concentratie en nabijheid te zoeken is voor de adviesdiensten volgens gesprekspartners nog onvoldoende gevonden. Voor beheersactiviteiten geven klanten aan dat: a.
Het click-call-face principe te rigide wordt toegepast en het SCD onvoldoende open staat voor klanten. b. Het SCD sterk intern gericht is gericht op productie en de organisatie op orde krijgen en het klantgericht denken en handelen op de tweede plek komt. Tegelijkertijd geven klanten aan dat voor de beheersmatige taken het principe van het werken vanuit één locatie functioneel en efficiënt blijkt te zijn. c. Het op afstand zetten van uitvoerende taken in toenemende mate voor vervreemding zorgt. ‘Het is lastig om het SCD van onszelf te blijven zien als ik mensen nooit lijfelijk zie. Doordat de binding afneemt is het voor ons als klantorganisaties ook gemakkelijk afgeven op het SCD. Als de binding groter zou zijn is die neiging toch minder aanwezig’. Tot slot geven met name bestuurders aan een aantal activiteiten die nu door het SCD uitgevoerd worden graag in de eigen organisatie belegd te hebben, danwel vanuit het SCD mensen daarvoor fulltime beschikbaar te hebben in de eigen organisatie. Voor het SCD is vanuit efficiëntieoverwegingen lastig aan deze voorwaarde te voldoen.
4.8
Initiële terughoudendheid ten aanzien van nieuwe klantwensen is niet gelukt
Zowel klantorganisaties als gesprekspartners van het SCD zijn het er volledig over eens dat van terughoudendheid in nieuwe wensen in de eerste drie jaar geen sprake is geweest. Na de vorming van het SCD zijn er zeer veel DVO’s overeengekomen, elk met tal van maatwerkafspraken. Als belangrijkste verklaring voor het overeenkomen van maatwerkafspraken geven gesprekspartners aan dat bij de vorming van het SCD onvoldoende gedetailleerde afspraken zijn gemaakt over te leveren producten en diensten (wie is waarvoor verantwoordelijk en wat mogen we exact van het SCD verwachten?). Knips in werkprocessen laten te veel ruimte voor interpretatie en hebben grote gevolgen gehad op het gevoel dat er minder geleverd werd dan was afgesproken. Dat deze afspraken onvoldoende gedetailleerd gemaakt zijn heeft volgens gesprekspartners onder meer te maken met de wijze waarop het SCD tot stand is gekomen. De uiteindelijke vormgeving van het SCD is gebaseerd op intergemeentelijke consensusvorming. In het streven om zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de specifieke wensen van elk van de partners (en om elke partner binnen boord te houden) zijn keuzes bewust op een hoog abstractieniveau gemaakt. De te bieden dienstverlening van het SCD liet nog voldoende ruimte voor maatwerk per gemeente. De consequentie van een dergelijk abstractieniveau is dat zowel voor het SCD als voor gemeenten onvoldoende duidelijk was welke producten en diensten het SCD exact zou gaan leveren, de nadien opgestelde producten- en dienstencatalogus biedt deze helderheid ook onvoldoende. Door het ontbreken van een helderheid over het producten- en dienstenaanbod zijn continu discussies en meningsverschillen tussen het SCD en klantorganisaties blijven bestaan (tot op de dag van vandaag). Het SCD heeft vanaf de start als grondhouding gekozen om daar waar mogelijk aan de maatwerkvragen van klanten te voldoen met een grote hoeveelheid aan DVO’s en maatwerkafspraken tot gevolg. Immers het streven naar klanttevredenheid stond voorop. Tegelijkertijd hebben klanten ook bewust de ruimte gezocht om maatwerk vanuit het SCD te genereren. Klanten geven aan dat niet altijd het collectieve belang maar vaak het belang van de individuele gemeente prevaleerde. Het SCD heeft de ruimte ook geboden en klanten te weinig tot de orde geroepen.
PwC
Pagina 37 van 64
Een van de effecten is dat de dienstverlening aan verschillende klanten verschillend van omvang is en dat klanten hier onderling over morren (‘we hebben het gevoel dat producten die bij de een in het standaardpakket zitten bij de ander als pluspakket wordt aangeboden’). Het SCD geeft aan dat het anno 2011 (vanuit de standaardisatiedoelstelling) terugmanagen van maatwerkafspraken een forse opgave is. Gesprekspartners geven aan een aantal neveneffecten van onduidelijkheid over te leveren producten en diensten door het SCD aan: a.
Klantorganisaties nemen op een aantal functies zelf weer mensen aan, bijvoorbeeld t.a.v. arbo, communicatie, inkoop. b. Bij de oprichting van het SCD hebben niet alle klanten alle medewerkers op de taakvelden van het SCD overgedragen hebben (o.a. communicatiemedewerkers, juristen, HRM-specialisten, facilitaire medewerkers), soms omdat gemeenten de knip in werkprocessen verkeerd geïnterpreteerd hebben en soms met opzet, zo blijkt uit groepsinterviews. Met het overdragen van medewerkers is op een uiteenlopende wijze omgegaan. c. Mede doordat discussies over het producten- en dienstenaanbod op een relatief hoog abstractieniveau plaats hebben gevonden zijn niet alle taken belegd. Onder meer stagecoördinatie, energiebeheer, arbocoördinatie waren taken waarvan na de start van het SCD onduidelijk was door wie deze uitgevoerd zouden worden. Het binnen de eigen organisaties oppakken van deze taken heeft tot extra kosten geleid. Overigens is de ambitie om de eerste jaren geen contractrelaties met nieuwe klanten aan te gaan gerealiseerd. Het aantal klanten van het SCD is stabiel gebleven. Verandering in het klantenbestand komt niet door nieuwe toetreders maar door de opsplitsing van ZHZ. Gemeenten geven in de gesprekken aan dat standaardisatie op een groot aantal terreinen tot efficiëntievoordelen heeft geleid, bijvoorbeeld door standaardisatie van applicaties, administraties, functioneel beheer, processen en formulieren. Ook uit de digitale uitvraag blijkt dat respondenten van het SCD positief zijn over de mate van standaardisatie. Echter zowel klanten als het SCD geven in de gesprekken aan dat de volledige mogelijkheden voor standaardisatie nog niet benut zijn, op een groot aantal terreinen is verdere standaardisatie mogelijk (bijv. uitfaseren eigen applicaties, digitale post, uniformering rechtspositieregelingen, DIV), overigens niet alleen bij het SCD maar ook binnen de klantorganisaties. Doelmatigheid is ook gerealiseerd door onder andere gezamenlijk inkoop van materieel, licenties en ICT-middelen en op onderdelen als Digifac, uniformering personeels- en salarisadministratie. Overigens geven leidinggevenden en medewerkers van het SCD wel aan dat de volledige voordelen van standaardisatie pas bereikt kunnen worden als klanten ook meer investeren in standaardisatie aan hun kant. Het SCD geeft aan dat klantorganisaties hier onvoldoende aandacht voor hebben. Gesprekspartners geven aan dat verdere doelmatigheid te realiseren is door: a.
Het verder digitaliseren en automatiseren van werkprocessen. Ook uit de digitale uitvraag blijkt dat nog 38% van de respondenten vindt dat processen nog niet optimaal zijn ingericht om de beoogde synergie in de uitvoering te bereiken. b. Het terughoudend zijn met maatwerkverzoeken door klanten en het vervolgens kritisch toetsen door het SCD of ze hieraan kunnen en willen voldoen. c. In de bedrijfsvoering van en aansturing door het SCD een strikter onderscheid te maken tussen advies- en beheersproducten waarbij beheersproducten op operational excellence aangestuurd worden adviesproducten op kwaliteit. d. Het kritisch bezien van de managementbezettingsgraad van het SCD. De span of control van een aantal managers is beperkt, de topstructuur is zwaar, volgens gesprekspartners .
PwC
Pagina 38 van 64
4.9
SCD is complex en stuurt en communiceert onvoldoende
Klanten geven aan door het gebrek aan interne samenwerking te vaak ‘van het kastje naar de muur gestuurd te worden’. Bij het SCD ontbreekt het aan duidelijke ingangen en aanspreekpunten voor klanten, het eigenaarschap van vragen en knelpunten van klanten is onvoldoende belegd. Onduidelijk is wie waarvoor verantwoordelijk is. Klanten geven aan zelf in de organisatie van het SCD te moeten zoeken waar ze een vraag kwijt kunnen. Bovendien geven klanten aan dat het SCD te vaak producten levert waar klanten niet om gevraagd hebben. De intake op vragen van klanten moet professioneler om de vraag achter de vraag te kunnen herleiden. Het vervolgens helder op papier formuleren van de vraag en deze ter toets nog een keer aan klanten voorleggen vindt volgens klanten onvoldoende plaats. De kwaliteit van de 1e en 2e managementlaag binnen het SCD wordt in zijn algemeenheid, zowel door gesprekspartners binnen als buiten het SCD, als onvoldoende sterk ervaren. Affiniteit met bedrijfsmatig sturen op kosten en prestaties is veelal onvoldoende goed. Voorts is er zowel vanuit klantenorganisaties als vanuit medewerkers van het SCD verbeterpunten genoemd op de rol en het functioneren van het MT SCD: a.
Het MT is onvoldoende een team, de onderlinge binding is beperkt. MT-leden zitten te veel vanuit het sectoraal belang in plaats van het SCD belang in het MT. Het MT stuurt te weinig op samenwerking en samenhang. Het MT functioneert te weinig als platform voor integrale en meervoudige vragen. b. Het MT deelt onvoldoende informatie met de ‘werkvloer’ en heeft onvoldoende regie genomen op het managen van verwachtingen en op het ombuigen van beeldvorming over het SCD. c. Het MT stuurt onvoldoende op strategische thema’s en te veel op de operatie. Sturing vindt veelal ad-hoc en incidentgericht plaats. Het MT zit te veel achter in de auto in plaats van aan het stuur. d. Het MT heeft een defensieve en re-actieve instelling richting klanten, van een proactieve en open houding is onvoldoende sprake, zo is het algemene gevoel bij gesprekspartners. Het MT redeneert primair vanuit het perspectief van het SCD en te weinig vanuit het perspectief van de klant. Overigens merken wij hierbij op de bijzondere omstandigheden (zie ook hoofdstuk 3) zijn weerslag hebben gehad op het functioneren van het MT. Het management van het SCD is geconfronteerd met een hele lastige opdracht en een slecht functionerend collectief opdrachtgeverschap, maar heeft de opdracht wel opgenomen. Het verloop onder het management van het SCD is hoog geweest de afgelopen jaren. Ook op andere sleutelfuncties (o.a. accountmanagement, adviseursfuncties) is sprake van veel wisselingen. Klanten geven aan dat het grote aantal wisselingen (en de hoge mate van externe inhuur op sleutelfuncties) niet bijdraagt aan een professionele relatie met het SCD en dat de kwaliteit en continuïteit van dienstverlening hierdoor in het geding is. Integrale visie is nodig De behoefte aan een integrale visie op dienstverlening is groot, zowel bij klantorganisaties als bij medewerkers van het SCD. Dit blijkt zowel uit de digitale uitvraag, het KTO als de groepsinterviews. De invulling van dienstverlening is volgens gesprekspartners nog te zeer persoonsafhankelijk, sturing op integrale dienstverlening vindt maar in beperkte mate plaats. Tussen clusters zijn er grote verschillen waarneembaar. Een integrale visie is volgens medewerkers van het SCD ook nodig om meer uniformiteit te creëren over hoe intern tegen het SCD aangekeken wordt: één organisatie of een bedrijfsverzamelgebouw van afzonderlijke ‘bedrijven’.
PwC
Pagina 39 van 64
Binnen het SCD wordt hier uiteenlopend over gedacht. Sommige afdelingen geven aan het SCD vooral te zien als bedrijfsverzamelgebouw waarbij iedere afdelingen zijn eigen winkel runt, andere afdelingen geven aan het SCD als integrale dienstverlener te zien. Het management van het SCD heeft recentelijk met behulp van een extern bureau een visie op dienstverlening opgesteld. De visie is nog een papieren werkelijkheid die beperkt breder gedeeld of bekend is. Accountmanagement heeft diffuse rol gehad Uit de gesprekken blijkt dat het functioneren van accountmanagement een voorzichtige positieve ontwikkeling laat zien. Tot voor kort waren accountmanagers naar eigen zeggen ‘troubleshooters’ die in opdracht van de contramal in een klantorganisatie binnen het SCD er zorg voor moesten dragen dat problemen opgelost werden, zonder dat ze lijnverantwoordelijkheid hadden. Om de verantwoordelijkheid voor knelpunten weer in de lijn te beleggen worden accountmanagers meer gepositioneerd als strategisch sparringpartner. Lijnmanagers zijn het eerste aanspreekpunt voor operationele knelpunten. Overigens wordt het grote aantal wisselingen in accountmanagers door een beperkt aantal klanten als hinderlijk ervaren voor de continuïteit van de relatie tussen SCD en klanten. De rol van contramal moet professioneler ingevuld worden Gemeenten geven aan onderschat te hebben wat nodig is om het individuele en collectieve opdrachtgeverschap naar het SCD op de verschillende taakvelden van het SCD in te kunnen vullen. Bij de vorming van het SCD hebben gemeenten veel taken en functionarissen overgedragen waardoor er te weinig expertise en capaciteit in de gemeentelijke organisaties is achtergebleven om goed de rol van opdrachtgever te kunnen vervullen. Mede hierdoor zijn er verschillen ontstaan hoe individuele gemeenten de rol van opdrachtgever en contramal invullen. De contramalfunctie is op uiteenlopende wijze ingevuld, zowel qua rol, positie in de organisatie als professionaliteit. Contramals zijn georganiseerd bij de klantorganisaties en hebben directe relaties met de accountmanagers van het SCD. Contramals kwamen bij de start van het SCD regelmatig bijeen in het klantenoverleg. Het klantenoverleg bestaat formeel nog wel maar komt sinds tijden al niet meer bij elkaar, waardoor er geen eenduidige en collectieve communicatie en afstemming is met het SCD. Contramal is niet of onvoldoende ingericht bij klanten en heeft vaak onvoldoende doorzettingsmacht in de klantorganisatie. Er is onvoldoende binnengemeentelijke regie en coördinatie en de invulling daarvan verschilt erg per gemeente. Het SCD geeft aan behoefte aan een meer uniforme invulling van de regiefunctie binnen gemeenten te hebben. Ook geeft het SCD aan van de contramal meer energie te verwachten om het spanningsveld waarin het SCD functioneert intern binnen de opdrachtgevende organisatie te ‘verkopen en toe te lichten’. De onvoldoende duidelijke en geprofileerde rolinvulling van de contramals in de klantorganisaties, heeft ervoor gezorgd dat de gevoelsafstand tussen klantorganisaties en SCD alleen maar groter is geworden en het wij-zij gevoel heeft versterkt. Onvoldoende is stilgestaan bij de effecten van een bedrijfsvoeringorganisatie op afstand. Waar een juridisch adviseur voorheen rechtstreeks een advies kon geven aan het college, vindt dit in de huidige situatie plaats via de contramal (die ook inhoudelijk toetst). Een dergelijke werkwijze is zowel door het SCD (dat inhoudelijke vragen stelt aan klanten terwijl het SCD over de expertise beschikt) als door klantorganisaties (onvoldoende vertrouwen in directe doorgeleiding) in hand gewerkt.
PwC
Pagina 40 van 64
Interne organisatie Het SCD is momenteel bezig met een doorontwikkeling van een procesgeoriënteerde organisatie naar een meer functioneel ingerichte organisatie. De procesgerichte indeling met te veel afdelingen leidde volgens het management van het SCD tot te veel versnippering in dienstverlening. P&O taken zaten bijvoorbeeld verspreid over 5 afdelingen. Ook ten aanzien van financiën was er sprake van veel versnippering met onduidelijkheid voor klanten en het SCD zelf tot gevolg. Met een richting voor een nieuwe structuur wordt het aantal afdelingen verminderd. Beleid en uitvoering worden dichter bij elkaar gepositioneerd en onlogische knips worden uit processen gehaald. Door het integreren van gelijksoortige afdelingen en tegelijkertijd het maken van een onderscheid tussen standaardproducten en adviesdiensten wordt volgens het SCD een meer transparante organisatiestructuur gecreëerd. Binnen het SCD is er breed draagvlak voor een nieuwe organisatiestructuur. Tegelijkertijd geven medewerkers (en ook klanten) aan dat met een nieuwe structuur meervoudige vragen lastiger opgepakt kunnen worden en dat het creëren van in zichzelf gekeerde grote kolommen (verkokering) op de loer ligt. Samenwerking en samenhang wordt (voor zover nodig) vooral binnen een cluster gezocht. Er is grote behoefte bij medewerkers en leiding van het SCD aan goede beschrijvingen en afspraken hoe afdelingsoverstijgende vraagstukken tot stand komen om integrale klantvragen maximaal te kunnen bedienen.
4.10 SCD beschikt over onvoldoende toegeruste medewerkers Eerder in deze rapportage is reeds toegelicht dat veel medewerkers van het SCD onvoldoende toegerust zijn voor de opgave waarvoor ze staan. Te weinig is geïnvesteerd in opleiding en training van medewerkers, zowel vakinhoudelijk maar met name ook gericht op het realiseren van een cultuurverandering. De resultaten van het MTO 2011 ondersteunen deze bevindingen. Klantorganisaties geven een gedifferentieerd beeld over de vakinhoudelijke kwaliteiten van SCDmedewerkers (zowel differentiatie per SCD-afdeling als binnen de verschillende afdelingen). ‘De ene communicatiemedewerker is de andere niet’. Over de vakinhoudelijke kwaliteiten van medewerkers die beheersmatige producten levert wordt positiever gesproken dan over de vakinhoudelijke kwaliteiten van adviseurs. Het vertrek van een groot aantal kwalitatief sterke medewerkers heeft het SCD kwalitatief kwetsbaar gemaakt. Overigens blijkt uit de digitale uitvraag dat 90% van de medewerkers en leidinggevenden van het SCD wel vindt dat er voldoende specialistische kennis binnen het SCD aanwezig is om goede dienstverlening aan de klanten te kunnen bieden. SCD medewerkers geven in de gesprekken aan van mening te zijn dat de vorming van het SCD er toe bijdragen heeft dat de kwaliteit van medewerkers stijgende is. Ook zijn medewerkers van mening dat de vorming van het SCD taakspecialisatie mogelijk heeft gemaakt wat op veel functies voor een kwaliteitsimpuls heeft gezorgd. De toegenomen massa draagt bij aan meer mogelijkheden voor kennisuitwisseling met gelijkgestemden. De mogelijkheden voor opleiding worden als beperkt ervaren. In de digitale uitvraag geeft 45% van de leidinggevenden en medewerkers aan dat het SCD voldoende investeert in de ontwikkeling van haar medewerkers. 39% van de ondervraagden vindt dat het SCD onvoldoende investeert in de ontwikkeling van haar medewerkers. Ook de mogelijkheden voor doorstroom worden als beperkt ervaren. Tot slot geven medewerkers aan het SCD nog onvoldoende als een ‘warm nest’ te ervaren. Voor veel medewerkers is de binding met de organisatie waar men vandaan komt nog sterker dan met het SCD. Centrale huisvesting heeft wel positief bijgedragen aan een ‘SCD-gevoel’. Echter van een gevoel van collectieve trots is volgens medewerkers is nog geen sprake.
PwC
Pagina 41 van 64
4.11
Integraal klantbewustzijn kan veel beter
Klanten zijn breed van mening dat het SCD over te weinig klantbewustzijn beschikt, een klantgerichte houding en werkwijze ontbreekt. Het SCD wordt ervaren als organisatie met een intern gerichte focus die onvoldoende heeft geïnvesteerd in het opbouwen en onderhouden van een netwerk in de regio. Het initiatief tot contact ligt volgens klanten te vaak bij klantorganisaties, het SCD is daarin te reactief. Een betere externe oriëntatie is ook nodig om de ontwikkelingen in een netwerk te kunnen volgen en daar de dienstverlening op aan te passen. Zowel klanten als het SCD geven aan dat er wederzijds te weinig is geïnvesteerd in het echt leren kennen van elkaar waardoor een wij-zij cultuur is kunnen blijven bestaan. Het ontmoeten, delen van ontwikkelingen, creëren van begrip voor elkaars omstandigheden, het in dialoog oplossen van knelpunten heeft te weinig plaatsgevonden. Een visie op hoe contacten met klanten vormgegeven moeten worden ontbreekt, sturing vanuit het topmanagement van het SCD daarop vindt volgens klantorganisaties te beperkt plaats. SCD-medewerkers geven aan de contacten met klantorganisaties als weinig plezierig te ervaren. Van een warme en plezierige samenwerking is onvoldoende sprake. In de grondhouding wordt van het SCD door klanten een meer proactieve en extern gerichte houding verwacht. SCD-medewerkers moeten meer beseffen dat ze voor klanten handelen. Het SCD moet eigenaren en klantorganisaties beter meenemen in hun afwegingen en prioriteitstelling. Daarbij moet het SCD volgens klanten vooral in kansen in plaats van problemen denken en problemen oplossen i.p.v. problemen aandragen. Tevens is het van belang dat het SCD handelingen, processen en werkwijzen minder vanuit de eigen rationaliteit bekijkt maar ook de gevolgen voor het totale systeem en dus ook voor klantorganisaties beziet. Klantorganisatie geven aan geconfronteerd te worden met extra administratieve handelingen of onwenselijke effecten op medewerkers omdat het SCD werkzaamheden te veel vanuit het eigen belang bekijkt (bijvoorbeeld studiekosten voor laten schieten door medewerkers strookt niet met goed werkgeverschap en is erg vanuit het SCD beredeneerd). Daarbij is het ook van belang dat SCD-medewerkers doorvragen naar de ‘vraag achter de vraag’ en dat ze vervolgens ook verder kijken dan hun eigen vakgebied om te zorgen dat ze voor de klanten tot integrale oplossingen kunnen komen (integraal klantbewustzijn). Het SCD heeft in tegenstelling tot andere dochters van de GRD heel veel interne klanten. Iedereen in de Drechtstedenregio heeft wel een keer te maken met het SCD en iedereen heeft wel een mening over het functioneren en/of de dienstverlening van het SCD. Opmerkelijk is dat het SCD zelf veel positiever is over de mate van klantbewustzijn. Uit de digitale uitvraag op kenmerken rondom houding en gedrag van de cultuur van het SCD blijkt het volgende: Eigenschap
Onvoldoende
Neutraal
Voldoende
(score 1,2,3)
(score 4)
(score 5, 6, 7)
Taakverantwoordelijke medewerkers
21,51%
20,75%
57,74%
Inleven in de klant
22,14%
21,76%
56,11%
Dynamische organisatie
28,08%
18,85%
53,08%
Zelfstandigheid
29,89%
16,09%
54,02%
Kennen van partnerwensen
25,98%
27,17%
46,85%
Open houding
32,31%
23,08%
44,62%
Afspraak = afspraak
44,83%
24,90%
30,27%
Je zegt wat je doet en je doet wat je zegt
40,78%
36,08%
23,14%
Figuur 21: Scores van SCD op eigenschappen Opvallend is dat minder dan de helft van de ondervraagden vindt dat kennen van partnerwensen, open houding, ‘afspraak = afspraak’ en je zegt wat je doet en je doet wat je zegt van toepassing is op de cultuur van het SCD.
PwC
Pagina 42 van 64
5. Samenvatting, conclusies en ontwikkelperspectief Kernboodschap van het rapport is dat er met de totstandkoming van het SCD een majeure prestatie is geleverd. De regio heeft met het SCD goud in handen. Maar dit goud moet, om in de edelmetalen te blijven, nu wel verzilverd gaan worden. Want nog niet alle beoogde doelen zijn gerealiseerd. Dit hoofdstuk bevat een beknopte samenvatting, de belangrijkste conclusies en aanbevelingen voor de toekomst (het ontwikkelperspectief).
5.1
Evaluatie van het SCD
De in 2005 bij de Drechtstedengemeenten uitgevoerde bestuurskrachtmetingen hebben aangetoond dat een aantal gemeenten (met name de kleinere gemeenten) afzonderlijk over te weinig bestuurskracht beschikken. Ten aanzien van ondersteunende taken werd geconcludeerd dat ‘met het bundelen ervan tijd en geld vrijgespeeld kan worden en de deelnemende organisaties meer aandacht kunnen besteden aan de uitvoering van kerntaken’. Daarnaast heeft ook de Commissie Dijkstal de gemeenten geadviseerd om zich meer te richten op de kerntaken van gemeentelijke overheid. Door de vorming van het SCD is getracht om een positieve bijdrage te leveren aan de bestuurskracht van de Drechtstedenregio. Vanuit de gedachte dat door in netwerkperspectief samen te werken de continuïteit en kwaliteit van dienstverlening aan de burger verbeterd zou kunnen worden, hebben gemeenten en partners in de Regio Drechtsteden het aantal samenwerkingsinitiatieven uitgebreid. De Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD) heeft vanaf 2006 dan ook geleid tot verschillende regionale uitvoeringsorganisaties, waarin gemeentelijke taken centraal georganiseerd en opgepakt worden, zoals de Sociale Dienst, het Ingenieursbureau, een onderzoeksinstelling en een gemeenschappelijke belastingorganisatie. Op basis van een haalbaarheidsonderzoek is een keuze gemaakt om een geheel nieuw concept neer te zetten, dat in Nederland nog niet bestond. Besloten werd tot het oprichten van een Servicecentrum Drechtsteden (SCD) waarin niet alleen staf- en ondersteunende diensten gebundeld werden, maar ook een deel van de beleidsontwikkeling die daar bij hoort. Het bundelen van staf en ondersteunende diensten past in het concept van een netwerkstad. Er zijn contracten gesloten met Zuid-Holland Zuid om Zuid-Holland Zuid in een gelijkwaardige positie als eigenaren te laten functioneren. In het Bestuursplan van 15 december 2006, dat ten grondslag heeft gelegen aan het SCD, is afgesproken om na 3 jaar de balans op te maken waarbij de mate van doelbereiking centraal staat. De centrale onderzoeksvraag van het evaluatieonderzoek luidt: ‘Is er met het SCD bereikt wat in het bestuursplan is beoogd en wat is het ontwikkelperspectief’. Ons onderzoek richt zich op het doen van uitspraken over de mate van doelbereiking en de factoren die daarop van invloed zijn geweest. Wij hebben in ons onderzoek ook aan deze factoren veel aandacht besteed, aangezien uit de verklarende factoren veel lessen zijn te trekken. Deze lessen kunnen worden gebruikt om het tweede deel van ons onderzoek, namelijk het ontwikkelperspectief, van het SCD te kunnen schetsen. Tevens worden de lessen betrokken in de discussie over het toekomstperspectief van de Drechtsteden.
PwC
Pagina 43 van 64
Mate van doelbereiking
Ontwikkelperspectief
Beïnvloedingsfactoren
leerpunten
Figuur 22: Onderzoeksfocus De context waarbinnen de evaluatie heeft plaatsgevonden is complex. Het onderzoeksteam heeft de afgelopen 3 maanden kennisgenomen van zeer uiteenlopende meningen en beelden over al dan niet concreet beschreven aannames, het ontwikkelproces, de huidige resultaten en de toekomst van het SCD. Meningen en beelden, zo hebben wij geconstateerd, blijken zeer afhankelijk van de rol en de plaats die mensen in het netwerk innemen en/of in het verleden hebben gehad en van organisatie- en persoonlijke belangen. Als gevolg daarvan is het lastig gebleken om één afgeronde eindconclusie te formuleren die door iedereen herkend wordt. We hebben getracht om vanuit meerdere perspectieven de belangrijkste sterke punten en verbeterpunten te beschrijven en bouwblokken voor de toekomst te ontwikkelen. Het karakter van deze evaluatie is geen afrekenonderzoek maar een opbouwonderzoek en dient ook vanuit dit perspectief gelezen te worden. Veel gehoord is dat het goed is om een streep te trekken onder het verleden om gezamenlijk de energie te richten naar de toekomst. Deze evaluatie kan daaraan een nuttige bijdrage leveren.
5.2
Waardering voor het netwerkconcept
Ondanks dat wij niet de opdracht hebben om het totale netwerkconcept te beoordelen, hechten wij er aan om daarover een aantal opmerkingen te maken. Het netwerkconcept is zeer vernieuwend en prestigieus en heeft in Nederland zeer veel waardering gekregen. De Drechtsteden zijn daarmee in het openbaar bestuur in de spotlights gezet. Ook heeft het de Drechtsteden als geheel sterker gemaakt. Wij vinden het concept zeer knap bedacht en hebben ook waardering over de kracht en het tempo waar mee het is neergezet. De bedenkers en bouwers daarvan verdienen lof en waardering. Alleen nadruk leggen op de negatieve punten in een evaluatie, doet de initiatiefnemers en alle bouwers en deelnemers van het concept tekort. Het netwerk heeft met het SCD goud in handen, maar het moet nog wel verder verzilverd worden. Echter met de wijsheid van nu constateren wij dat in de gemaakte ontwerpkeuzes een aantal weeffouten zit die een bedrijfsmatige aansturing van het SCD in de weg staan. Tevens zijn in het proces keuzes gemaakt, die niet goed hebben uitgepakt. Dit gebeurt in elk grootschalig verandertraject en het is nu belangrijk om niet meer te lang stil te staan bij de keuzes die aan de oprichting van het SCD en in het transitieproces gemaakt, maar met name voor de toekomst te focussen op de factoren die wel veranderd kunnen worden. Wij doelen daar met name op het wegnemen van de weeffouten met betrekking tot de complexiteit van de aansturing vanuit het netwerk, de positionering van het SCD in het netwerk en het interne functioneren van het SCD.
PwC
Pagina 44 van 64
5.3
De met het SCD beoogde doelen zijn niet volledig bereikt
Onze hoofdconclusie omtrent de mate van doelbereiking is genuanceerd. Wij concluderen dat met de komst van het SCD belangrijke stappen zijn gezet om het netwerkperspectief verder vorm te geven. Tegelijkertijd zijn de doelen zoals die met het SCD beoogd waren nog niet volledig gerealiseerd. Er is sprake van een aantal positieve punten: a. Op een aantal taakvelden laat het SCD vooruitgang in dienstverlening zien. b. Grote problemen in dienstverlening uitgebleven (salarissen zijn gewoon betaald, begrotingen en jaarrekeningen zijn opgesteld, verhuizingen georganiseerd, reorganisaties begeleid, et cetera). c. De kwetsbaarheid voor een aantal kleine gemeenten is verminderd. d. Het SCD wordt omschreven als een club hardwerkende mensen die een sterke wil hebben om van het SCD iets te maken, ondanks de forse continue kritiek op het SCD. Medewerkers beschikken over een grote mate van veerkracht en flexibiliteit. e. Landelijke ontwikkelingen zijn in samenwerking met klantorganisaties op een kwalitatief goede manier opgepakt. f. Er zijn op het basispakket besparingen gerealiseerd en ook de transitiekosten zijn minder hoog dan van te voren geschat (hoewel dit in de beleving van klanten en eigenaren niet zo wordt beleefd). Ondanks deze positieve aspecten kan men nog onvoldoende van een succes spreken. In de gesprekken met klanten wordt veel kritiek geuit. Klanten geven aan gehoopt te hebben dat het SCD hen in de bedrijfsvoering zou ‘ontzorgen’. In de praktijk is deze hoop volgens veel klanten een illusie gebleken en zijn zorgen alleen maar toegenomen. Het valt daarbij op dat met name de GR Omgevingsdienst, de GR Veiligheidsregio, onderdelen van de GR ZHZ en vertegenwoordigers van grote gemeenten ontevredener zijn dan overige klanten. Ook geven zij aan dat zij voor de komst van het SCD ‘meer waar voor hun geld’ kregen op de ondersteunende functies. Echter door het ontbreken van een adequate nulsituatie waarin de relatie geld, prestaties en kwaliteit zijn vastgelegd, zijn deze uitspraken niet hard te maken, ook niet met voorliggend onderzoek. Het risico is daarbij dat dit soort “roddel” het SCD blijft achtervolgen. De belangrijkste conclusies waarom met het SCD nog niet bereikt is wat beoogd worden in onderstaande tabel toegelicht. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen door het SCD beïnvloedbare factoren en niet beïnvloedbare factoren
PwC
Pagina 45 van 64
Factoren Beïnvloedbare factoren
Voornaamste conclusies a. De kwaliteit van dienstverlening wordt wisselend beoordeeld. Op geen enkel taakveld scoort het SCD hoger dan een 6,9. Hoewel er geen normen zijn gesteld willen wij als PwC benadrukken dat veel service organisaties een 7,5 als norm hanteren. Excellente organisaties gaan uit van een cijfer hoger dan een 8. b. Het zelfreflectief vermogen van het SCD is beperkt, klanten waarderen dienstverlening door het SCD aanzienlijk minder positief dan het SCD zelf c. Kennis van de lokale praktijk wordt als onvoldoende beoordeeld d. De organisatie van het SCD is complex en stuurt en communiceert onvoldoende e. Klantbewustzijn en klantgerichtheid kan veel beter f. SCD beschikt over onvoldoende toegeruste medewerker Niet a. Ongelukkige keuzes bij de oprichting van het SCD hebben de opgaven voor beïnvloedbare het SCD zwaar gemaakt (te hoge efficiëntiedoelstellingen, best practises die factoren onvoldoende representatief bleken, diversiteit in type opdrachtgevers waardoor standaardisatie lastig is gebleken) b. Ongelukkige keuzes in het transitieproces hebben voor een lastige start van het SCD gezorgd (de te vroege startdatum van 1 april, gelijktijdige trajecten IP&A en SCD, big bang invoering, moeizaam overgangsproces van personeel naar de nieuwe organisatie, ZHZ als bijzondere organisatie in het netwerk) c. De veranderende context heeft de opgave voor het SCD verzwaard (bezuinigingen bij klantorganisaties die deels doorberekend zijn aan het SCD, opsplitsing ZHZ) d. Een onvoldoende functionerend netwerk belemmert het functioneren van het SCD (ontbreken platform voor collectief opdrachtgeverschap, onduidelijkheid over wie in het netwerk waarover mag beslissen, detailsturing naar NDD+, rolvermenging tussen rollen van klant / eigenaar / opdrachtgever, klanten die de rol van contramal onvoldoende invullen) e. Positionering van het SCD in een complexe context met verschillende soorten klanten (ontbreken externe en interne condities voor zakelijk functionerend SCD) Figuur 23: Samenvattend overzicht met conclusies Op basis van bovenstaande concluderen wij dat de beoogde doelen van het SCD niet volledig zijn bereikt.
5.4.
Beoogde besparingen deels gerealiseerd
Het realiseren van een besparing voor de klantorganisaties was een belangrijke motivatie voor de oprichting van het SCD. Door de middelenfuncties en stafdiensten samen te voegen, zouden efficiency en schaalvoordelen bereikt kunnen worden en de kosten van de klant voor deze functies zou dalen. Idealiter zouden wij de gerealiseerde besparingen in kaart brengen door de huidige kosten van het SCD te vergelijken met de kosten van de klantorganisatie indien zij deze functies zelf zouden uitvoeren. Echter, het uitvoeren van dit onderzoek was om verscheidende redenen niet mogelijk. Allereerst zouden wij geen garantie kunnen geven voor de betrouwbaarheid van de cijfers van de kosten van gemeenten. Daarnaast zijn in de impactanalyse van 2008 de toen actuele exploitatielasten van gemeenten voor deze functies in kaart gebracht. Echter, het herberekenen van deze exploitatielasten voor 2010 rekening houdend met de verwachte autonome ontwikkeling van de klantorganisaties brengt zoveel aannames met zich mee dat deze cijfers onbetrouwbaar zouden worden. Daarbij lijkt er geen overeenstemming te zijn over de inhoud van het takenpakket van het SCD en ook hierdoor kunnen de exploitatielasten van voor 2008 niet direct vergeleken worden met de berekende exploitatielasten 2010. Het vergelijken van de exploitatielasten van Regio ZHZ is nog extra gecompliceerd, doordat deze organisatie inmiddels gesplitst is.
PwC
Pagina 46 van 64
Derhalve is in overeenstemming met de Stuurgroep besloten om de aanpak aan te passen. Een aantal keuzes is hiervoor gemaakt. Ten eerste is er voor gekozen om de besparing op macro niveau voor alle klantorganisaties in kaart te brengen op basis van formele documenten. Een verdiepende analyse is enkel voor de gemeenten uitgevoerd. Dit omdat de complexiteit en veelheid aan financiële afspraken rondom ZHZ het onmogelijk maken om deze binnen dit onderzoek met te nemen. Voor de verdiepende analyse is informatie opgevraagd bij de gemeenten. Ten tweede is er besloten om de impactanalyse van 2008 als basis voor dit onderzoek te nemen. Deze analyse is in overeenstemming met de daadwerkelijke oprichting van het SCD, waar het bestuursplan uit 2006 nog sterk verschilt met het opgerichte SCD. Ten derde is er besloten om de realisatie van de besparing op een andere manier te berekenen dan het vergelijken van de exploitatielasten. De besparing wordt in kaart gebracht op basis van bijdragen en van formatie. Hierbij wordt als norm de in de impactanalyse geprognosticeerde bedragen gehanteerd. De bijdragen aan het additionele pakket, pluspakket en trainingscentrum zijn niet meegenomen in het onderzoek, omdat deze ook bij de afnemers tot extra kosten zouden hebben geleid en derhalve daarop geen besparing te realiseren valt. Op macro niveau zijn de besparingen gerealiseerd Gelet op de realisatie van de bijdragen aan het basispakket en de formatie zijn de besparingen door de oprichting van het SCD gerealiseerd. Hieronder wordt eerst de besparing in kaart gebracht, daarna worden de belangrijkste relativeringen met betrekking tot deze besparing beschreven. Minder bijdragen aan het basispakket dan begroot was Tussen 2008 en 2010 hebben organisaties €0,86 mln. minder hoeven bijdragen dan vooraf begroot was. Opvallend is hierbij dat in 2010 het verschil voor het eerst negatief is en de organisaties dus meer hebben moeten bijdragen dan begroot was. De lagere bijdragen gelden niet voor elke klantorganisatie, maar dit wordt veroorzaakt door toename van de fte’s in die organisaties. Bij deze berekening moet wel de kanttekening gemaakt worden dat gemeenten in 2009 een extra bijdrage aan de GRD hebben moeten doen van € 0,6 mln. Ontwikkeling van formatie laat positieve ontwikkeling zien Bij het berekenen van het besparingspotentieel voor de deelnemende organisaties is in de impactanalyse 2008 uitgegaan van een optimale formatie van het SCD en van een contramal functie bij de gemeenten. In de onderstaande tabel staat het verloop van de formatie van het SCD weergeven. Verloop formatie Basispakket Additioneel pakket Pluspakket
2007 *
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
339
339
339
337
337
337
337
337
21
21
21
21
21
21
21
21
23
23
21
21
21
21
21
21
381
379
379
379
379
379
-
-
4-
9-
18-
22-
381
379
375
370
361
357
29
11
9
9
9
9
410
390
384
379
370
366
Subtotaal SCD 460 383 383 Taakstelling terugloop Totaal vaste formatie 383 383 Variabele formatie 66 61 Totale formatie (fte) 460 449 444 Figuur 24: Verloop van de formatie SCD
PwC
Pagina 47 van 64
De gegevens uit de tabel laten zien dat het SCD erin geslaagd is om te werken met de optimale formatie zoals berekend in de impactanalyse, namelijk 339,4 fte. Wel zien we dat vooral in de eerste jaren de variabele formatie relatief hoog was. Deze is echter tussen 2009 en 2010 al sterk afgenomen. Verwacht wordt dat door de nieuwe taakstelling het aantal fte verder af zal nemen. Gemeenten hebben meer kosten gemaakt voor contramal dan begroot In de impactanalyse 2008 is rekening gehouden met een contramal functie van 0,25% van het huidige aantal fte. Ten behoeve van dit onderzoek is aan de deelnemende gemeenten gevraagd hoeveel fte zij de afgelopen drie jaar gemiddeld besteed hebben aan de contramal functie. a.
Het blijkt dat de gemeenten (volgens eigen opgave) gemiddeld 4,12 fte meer aan contramal hebben dan in de impactanalyse begroot was. Gezamenlijk heeft dit tot ca €0,348 mln. per jaar meer aan kosten geleid bij de gemeenten. Daarnaast is er in de impactanalyse 2008 vanuit gegaan dat de gemeenten zelf niet meer diensten en taken zouden uitvoeren welke tot de pakketten van het SCD behoren. Echter, tijdens de interviews is naar voren gekomen dat gemeenten veelal zelf ook nog (deze) taken uitvoeren. Daarnaast is er een uitbreiding van het dienstenpakket geweest middels DVO’s. Over een aantal DVO’s gaat de discussie of deze taken wel of niet in het basispakket vallen. b. Een rondvraag langs de gemeenten leverde het beeld op dat gemeenten in totaal per jaar 27,75 fte nodig hebben gehad voor het uitvoeren van diensten welke naar de mening van de gemeenten in principe tot de pakketten van het SCD behoren. Ook hebben zij gezamenlijk €0,835 mln. aan kosten voor inhuur gehad voor taken welke ook tot het pakket van het SCD behoren. Hoewel subjectief, schatten we de extra kosten voor deze functies in op ca € 2,5 mln. per jaar. Het is lastig om deze aantallen puur met elkaar te vergelijken en hieruit te concluderen of de besparing op formatie wel of niet bereikt is. Wel zien we aan de ene kant de positieve ontwikkeling dat het SCD haar taken uit kan voeren met de formatie zoals beoogd in de impactanalyse van 2008. Daarnaast zien we echter ook dat er meer fte dan begroot aanwezig is bij de gemeenten voor het uitvoeren van de contramal en voor het uitvoeren van taken welke tot het pakket van het SCD behoren. We tekenen hierbij wel aan dat dit beeld subjectief is, gemeenten vinden een aantal taken tot het SCD behoren die in de perceptie van het SCD evident bij gemeenten liggen. Duidelijk is dat er een verschil van mening en kennis is tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en het SCD over welke taken en diensten tot het pakket van het SCD behoren en welke niet. Toch is de conclusie gerechtvaardigd dat de invoering van het SCD tot een aanzienlijk lagere personeelsinzet heeft geleid dan de oorspronkelijke 449 fte’s voor de start van het SCD. Relativeringen op de besparing Dat gemeenten minder hebben hoeven bijdragen aan het basispakket vertelt niet het gehele verhaal van het realiseren van de besparingen. Net als bij de besparing op formatie zijn er enkele relativeringen, welke meegenomen moeten worden in dit onderzoek naar de realisatie van de besparing. Deze relativeringen worden hieronder uitgewerkt. Hierbij wordt ingegaan op de inhoud van de relativering, de financiële implicaties en de mate van invloed op het beoogde besparingspotentieel. Hoge werkelijke bijdragen deelprogramma 1B ( IT kosten) Deelprogramma 1 betreft de ICT infrastructuur voor de Drechtsteden regio, dat onderdeel is van het strategische IP&A plan 2007-2010. De projecten van deelprogramma 1 zijn verdeeld in deelprogramma 1A (basisinfrastructuur) en deelprogramma 1B (infrastructuur). Ten behoeve van dit onderzoek is ook voor dit onderdeel gekozen om de realisatie van de besparing in kaart te brengen door het verloop van de bijdragen aan het deelprogramma te onderzoeken. Een vergelijking van de begrote en de werkelijke bijdragen aan deelprogramma 1B laat zien dat de klantorganisaties de
PwC
Pagina 48 van 64
afgelopen 3 jaar €6,8 mln. meer hebben moeten bijdragen dan begroot was. €2,4 mln. hiervan hebben de gemeenten meer bijgedragen. Vooral de GRD heeft meer moeten bijdragen; €3,6 miljoen in 3 jaar. Er zijn twee zeer belangrijke oorzaken voor deze stijging in kosten te benoemen. Ten eerste bleek het aantal applicaties waarmee begroot is niet correct. In de begroting was uitgegaan van 400 applicaties en dit waren er 1500. De kosten van het migreren van een applicatie zijn ca. €5000 per applicatie. Een tweede belangrijke oorzaak is dat het aantal werkplekken waarmee begroot is ook niet bleek te kloppen; er waren aanzienlijk meer werkplekken aanwezig. Werkelijke transitiekosten waarschijnlijk hoger door gemaakte transitiekosten bij klantorganisaties In de impactanalyse 2008 is rekening gehouden met in totaal € 8,7 mln. aan transitiekosten, waarvan €7,8 mln. ten laste kwam van de gemeenten. De onderstaande tabel geeft aan dat €4,2 mln. direct in rekening gebracht is bij de klantorganisaties (€3,1 mln. bij de gemeenten en €1,1 mln. bij GRD en ZHZ). In 2008 zijn er relatief weinig transitiekosten aan de klantorganisaties doorbelast. In dit jaar heeft de GRD zelf €2,2 mln. aan transitiekosten betaald. Deze kosten zijn dus indirect wel doorbelast aan de klantorganisaties en daarom nemen we ze mee in deze berekening. In totaal bedroegen de transitiekosten dus €6,4 mln. tussen 2008 en 2010 voor de gemeenten. Hierbij is geen rekening gehouden met kostenstijgingen voor 2009 en 2010.
Werkelijke transitiekosten incl. salarisgarantie (in €1000) Totaal 2010 Totaal 2009 Totaal 2008 Direct ten laste van GRD Totaal Figuur 25: werkelijke transitiekosten
Totaal klantorganisaties 516,5 3118,1 568,0 2200,0 6402,6
De gegevens in de tabel geven aan dat de werkelijke doorberekende transitiekosten lager zijn dan waar in de impactanalyse rekening mee gehouden was. Echter, uit de gesprekken is gebleken dat klantorganisaties ook transitiekosten gemaakt hebben die niet zijn opgenomen in de calculatie van het SCD. Om een beeld van deze kosten te schetsen, hebben wij een uitvraag gedaan bij alle deelnemende gemeenten. Deze vraag is, om redenen die hierboven gemotiveerd zijn, echter niet aan GRD en ZHZ gesteld en zijn ook niet meegenomen in de onderstaande paragraaf. Uit de rondvraag bij gemeenten bleek dat zij niet eenduidig konden aangeven welke transitiekosten beraamd in de impactanalyse 2008 niet realistisch gebleken zijn. Hoewel het moeilijk is om een absolute uitspraak op dit gebied te doen, is het duidelijk dat er extra transitiekosten gemaakt zijn. Een raming van deze kosten is moeilijk te geven maar bedraagt waarschijnlijk enige miljoenen euro’s. Doorbelastingen aan dochters, gemeenten en ZHZ zijn zeer complex en maken het SCD extra kwetsbaar in tijden van bezuinigingen Tijdens dit onderzoek is gebleken dat de financieringsstructuur van het SCD de doorbelasting van het SCD en de realisatie van bezuinigingen complex maken. Het SCD is opgehangen binnen de GRD en wordt beschouwd als één van de dochters. De doorbelasting aan de verscheidende klantorganisatie gebeurt middels een verdeelsleutel. Opvallend is dat door deze complexe structuur het SCD zeer kwetsbaar is voor bezuinigingen bij de klantorganisaties. Ten eerste kunnen klantorganisaties gaan bezuinigen op werkplekken, huisvestingsoppervlakte en aantal fte’s. Dit heeft tot gevolg dat de klantorganisatie in principe ook minder zal moeten afdragen aan het SCD (de verdeelsleutel is immers gebaseerd op aantal werkplekken, huisvestingsoppervlakte en aantal fte’s ). Daarnaast kunnen de klantorganisaties ook besluiten om direct op de GRD en de dochters te bezuinigingen en dus minder bij te dragen aan het SCD. Om de SCD de kans te geven zich te ontwikkelen wilde men een stabiele situatie voor de organisatie creëren. Hierom was besloten (zie Verordening financiële bijdragen
PwC
Pagina 49 van 64
deelnemers openbaar lichaam Drechtsteden) dat de hoogte van de bijdragen basispakket van de klantorganisaties aan het SCD gebaseerd wordt op de formatie op 1 januari voorafgaand aan het boekjaar waarop de bijdrage betrekking heeft. Dit betekent dat als een gemeente het aantal formatieplaatsen met een kwart verminderd, de bijdragen van de gemeenten aan het SCD pas later omlaag gaat. Hoewel verklaarbaar vanuit de positie van het SCD, belemmert dit de mogelijkheid van gemeenten om hun besparingen op korte termijn te realiseren. In de huidige financiële structuur zijn er zowel voor het SCD als voor de klantorganisaties weinig mogelijkheden om hier op in te spelen. Momenteel wordt buiten dit onderzoek de financiële strategie voor het SCD herijkt.
5.5.
Levenscyclus SSC
Onderstaand figuur laat een gemiddelde levenscyclus van shared service centra zien op de aspecten opbrengsten, klanttevredenheid, organisatievolwassenheid en medewerkertevredenheid (gebruikte bronnen o.a. van Strikwerda, Struik en Brugman).
Opbrengsten
Klanttevredenheid
Organisatievolwassenheid Medewerkertevredenheid
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Figuur 26: Levenscyclus van een shared service centrum In de literatuur van SSC’s zijn verschillende cycli opgetekend op het gebied van opbrengsten, klanttevredenheid, organisatievolwassenheid en medewerkertevredenheid. De mate van klanttevredenheid laat meestal een dalende lijn zien in de eerste 3 jaar van het bestaan van een shared service centrum. Daarna volgt meestal een stijgende lijn in klanttevredenheid. Ook de opbrengsten dalen de eerste 3 jaar sterk omdat er nog veel geïnvesteerd moet worden in het bouwen en omdat er nog onvoldoende sprake is van een efficiënte organisatie. Organisatievolwassenheid groeit vanaf de start gestaag en wordt niet altijd door klanten goed waarneembaar door de focus van klanten op opbrengsten en (de beleving van) kwaliteit. Medewerkertevredenheid laat vaak een dalende lijn zien de eerste jaren en vervolgens een meer stijgende lijn. Bij het ontwerp van het SCD in 2007 zijn deze trends en ontwikkelingen ook deels aangegeven, maar vanaf dag 1 blijkt dat de verwachtingen heel snel hoog zijn op het gebied van kwaliteit en opbrengsten. Daarbij is het wel van belang dat een shared service centrum continu aan verwachtingenmanagement doet en dat is onvoldoende gebeurd de eerste 3 jaar van het SCD.
PwC
Pagina 50 van 64
Als we het huidige functioneren van het SCD afzetten tegen het normaalverloop van een gemiddelde levenscyclus van shared service centra dan kunnen we concluderen dat het huidige ontwikkelstadium van het SCD op onderdelen in overeenstemming is met het normaalverloop en op onderdelen afwijkt. Wij zijn van mening (alle nuanceringen en meningen in de vorige hoofdstukken bij elkaar genomen en gewogen) dat klanttevredenheid, organisatievolwassenheid en medewerkertevredenheid licht achterblijven en dat opbrengsten grotendeels in overeenstemming met zijn met een normaalverloop van de levenscyclus van een shared service centrum.
5.6
Veranderopgaven in samenhang oppakken voor een succesvol SCD
Voor het verbeteren van de werking van het SCD onderscheiden wij drie belangrijke, volledig met elkaar samenhangende, veranderopgaven. Om een doorontwikkeling te maken naar een succesvol SCD, kan het oplossen van één veranderopgave niet zonder dat de andere veranderopgaven zijn opgelost (zie onderstaande figuur). Het betreft: a.
De veranderopgave gericht op het functioneren van het SCD (zowel structuur, sturing, processen, mensen als cultuur). b. De veranderopgave van het beter positioneren van het SCD in het netwerk en het maken van keuzes in te bedienen klanten. Dit moet leiden tot een heldere koers en eenduidige set aan strategische doelstellingen. Dit is een opgave voor de Drechtstedenregio en op verschillende fronten wordt al nagedacht over en gewerkt aan mogelijke scenario’s hiervoor. c. Vanuit het oplossen van de positionering van het SCD in het netwerk en het doorontwikkelen van het SCD ontstaat de laatste veranderopgave: het verbeteren van de aansturing, rollen en rolinvulling tussen het netwerk en het SCD (eenvoudiger, dwingender en een duidelijke ‘chain of command’).
Veranderopgaven in samenhang
Positionering van het SCD en keuzes in klanten
Aansturing en rollen in het netwerk
Structuur, sturing, processen, mensen en cultuur van het SCD
Dubbele transitie
Transitie van het netwerk
Transitie van SCD
Succes voor het SCD
Figuur 27: Veranderopgaven in samenhang door middel van dubbele transitie (netwerk en SCD)
PwC
Pagina 51 van 64
Deze samenhangende veranderopgaven zijn van groot belang voor een professionele doorontwikkeling van het SCD. Er zal een beslissing moeten worden genomen of het SCD als “bedrijf”of als “dienst van een Drechtstad” gepositioneerd moet worden en welke consequenties dit heeft voor het SCD als dochter van de GRD en als dienstverlener naar de andere GR’en Op basis van deze keuze zal ook een vereenvoudigde aansturingstructuur bepaald moeten worden . De tweede en derde veranderopgaven liggen buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Echter wij menen dat als hier geen beslissingen over worden genomen op korte termijn dat dit een blijvend probleem zal blijven voor het functioneren van het SCD. Meer algemene ontwikkelopgaven die verder uitgewerkt moeten worden na de positioneringdiscussie in dit kader zijn: a. Opheffen rolvermenging opdrachtgever / eigenaar / klant. b. Professioneler invullen rol eigenaar / klant (interne processen, rol contramal, interne communicatie, standaardisatie). c. Discussie over het klantenbestand van het SCD (Welke klanten moet het SCD bedienen, alleen gemeenten of breder? Eventueel uitbreiden klantenbestand?). d. Instellen platform dat met mandaat functioneert als collectief opdrachtgever (waarin alle klanten vertegenwoordigd zijn). e. Als afgeleide van de positioneringdiscussie zal een heldere financiële strategie moeten worden bepaald.
5.7
Doorontwikkeling van het SCD nodig en mogelijk
De primaire focus van het ontwikkelperspectief is gericht op het functioneren van het SCD zelf. De veranderopgave van het SCD zal in deze paragraaf centraal staan. Zoals uit voorgaande blijkt, zijn een fundamentele herbezinning op de positionering van het SCD in het netwerk en vereenvoudiging van de sturing in het netwerk essentieel voor een gedragen doorontwikkeling van het SCD. Echter los van deze discussie zijn er diverse ‘knoppen’ waaraan gedraaid kan worden om het functioneren van het SCD te verbeteren, ongeacht de uitkomst van de positioneringdiscussie en het functioneren van het netwerk. Door de samenhang van de veranderopgaven, betekent dit wel dat de oplossingen geen quick wins zijn en pas in de verbetering van de drie veranderopgaven in samenhang tot echte resultaten zullen leiden. De doorontwikkeling van het SCD is nodig en mogelijk. In voorliggende paragraaf zullen we kort en bondig concrete verbetervoorstellen toelichten. Wij hebben de verbetervoorstellen gerubriceerd op de thema’s zoals in onderstaande figuur weergegeven.
PwC
Pagina 52 van 64
Sturing
Structuur
Processen
Visie
Cultuur
Mensen
Figuur 28: Samenhangende verbetervoorstellen Visie op professionele doorontwikkeling van het SCDHet doel van deze evaluatie is naast leren ook om het verleden af te sluiten. Drie jaar na de oprichting is het SCD in een nieuwe fase gekomen. De fase van professionaliseren, keuzes maken en vooral doorpakken. Op 1 januari 2013 is deze fase afgerond. Over 20 maanden heeft het SCD het volgende bereikt (sommige zaken al over 2 maanden vanaf heden andere zaken wat langzamer): De duidelijke visie op dienstverlening is in samenspraak met de klanten en eigenaren geconcretiseerd en vertaald in o.a. zoveel mogelijk standaardisatie van producten en diensten. De organisatiestructuur en de managementstructuur zijn vereenvoudigd en passend bij de visie op dienstverlening. Er is een strakke een eenduidige lijnsturing met heldere rollen en verantwoordelijkheden naar zowel de interne organisatie als de externe omgeving. De financieringsstructuur is vereenvoudigd en het SCD is minder kwetsbaar voor fluctuaties bij klanten. Processen in de procesketens (over de grenzen van het SCD heen) zijn zoveel mogelijk gestandaardiseerd en waar mogelijk gedigitaliseerd. Er is geïnvesteerd in competenties en gedrag van mensen als belangrijkste kapitaal van het SCD en de SCD-cultuur kenmerkt zich door (probleem)eigenaar zijn en voelen, verantwoordelijkheid pakken, klantsensitiviteit en zakelijkheid. Klanten en eigenaren merken het verschil in dienstverlening en stellen zich op als partner naar het SCD en medewerkers werken met plezier en klantgericht bij het SCD.
In bovenstaand kader is de kern van de verbetervoorstellen weergegeven met als beoogde resultaten tevreden klanten, tevreden eigenaren en tevreden medewerkers. Zoals blijkt uit onze evaluatie (groepsgesprekken en digitaal onderzoek bij het SCD), het Klanttevredenheidsonderzoek (KTO 2010) en het Medewerkerstevredenheidsonderzoek ( MTO 2011) zijn 5 prioriteiten ter verbetering aan te geven op de organisatieaspecten: 1) structuur, 2) sturing, 3) processen, 4) mensen en 5) cultuur. Deze worden hieronder beknopt uitgewerkt.
PwC
Pagina 53 van 64
1. Structuur: Vereenvoudiging van de organisatiestructuur en de managementstructuur De procesgeoriënteerde organisatiestructuur met een grote hoeveelheid afdelingen is disfunctioneel gebleken. Wij zijn van mening dat de reeds voorzichtig ingezette beweging naar een meer functionele organisatiestructuur met aanzienlijk minder afdelingen doorgezet moet worden. Een functionele organisatiestructuur maakt de lijnen binnen disciplines korter. Tevens zorgt het bij elkaar positioneren van disciplines voor onderlinge kennisuitwisseling en kruisbestuiving. De laag van klantclustermanagers is onvoldoende tot zijn recht gekomen en zorgt voor onduidelijke verantwoordelijkheden en verschuilen achter elkaar. De passende managementstructuur is een directiemodel met 8 of 9 functionele afdelingen. Er zijn 2 managementlagen (directie en afdelingshoofden). Waar de span of control te groot is, is een laag van coördinatoren gepositioneerd. Integrale managementverantwoordelijkheid is georganiseerd tot op het niveau van afdelingshoofd. 2. Sturing: Naar een strakke en eenduidige lijnsturing met heldere rollen en verantwoordelijkheden Strakke lijnsturing Zowel uit MTO, KTO als groepsinterviews wordt sturing als onvoldoende sterk en eenduidig ervaren en dat is zeker in de komende fase noodzakelijk. Duidelijk is dat strakke lijnsturing in dit directiemodel past en nodig is met heldere rollen en verantwoordelijkheden zowel in het SCD als naar klanten toe. Integrale visie dienstverlening De behoefte aan een integrale visie op dienstverlening is groot, zowel bij medewerkers van het SCD als bij klantorganisaties (wat bindt ons, waar sturen we op, etc). Een integrale visie op dienstverlening heeft enerzijds naar klantorganisaties de functie van communicatie-instrument over te verwachten dienstverlening en heeft anderzijds voor de directie van de eigen SCD-organisatie de functie van overkoepelend document van waaruit sturing plaats kan vinden. De visie kan bovendien fungeren als basis voor de verschillende afdelingsplannen. De directie is aan zet om deze visie in gezamenlijkheid met klanten op korte termijn te ontwikkelen/verfijnen en vast te stellen. Managementinformatie Van het SCD wordt verwacht dat het verantwoording van bestede middelen professioneler vormgeeft, onder meer door in de jaarafrekening een duidelijk koppeling tussen producten en diensten te maken en door alle kosten in de jaarafrekening te verdisconteren (geen forse nacalculaties meer). Ook tussentijds moet meer geïnvesteerd worden in het gestructureerd aanbieden van managementinformatie aan de hand waarvan klantorganisaties kunnen (bij)sturen. Financiële structuur en meer ruimte voor zakelijkheid Het zelfoplossend vermogen van het SCD wordt als beperkt ervaren. Het ontbreken van specifieke randvoorwaarden maakt het binnen de eigen bedrijfsvoering oplossen van knelpunten voor het SCD lastig. Derhalve adviseren wij het SCD meer mogelijkheden te bieden om toe te groeien naar een professionele en zelfstandige organisatie. Wij denken hierbij aan het bieden van ruimte voor reservevorming, risico-opslag, innovatiebudgetten, et cetera en het vereenvoudigen van de financiële structuur.
PwC
Pagina 54 van 64
Klantvragen Het heeft in de huidige organisatieopzet van het SCD te lang ontbroken aan eenduidige klantingangen. Binnen afdelingen was het eigenaarschap van klantvragen onvoldoende belegd. In het verlengde van een functionele organisatiestructuur adviseren wij om per afdeling eigenaarschap te organiseren voor het oppakken van enkelvoudige klantvragen (één aanspreekpunt per afdeling). Om deze vragen efficiënt op te kunnen pakken adviseren wij bovendien meer te investeren in: a. Digitalisering (bijv. een monitoringsysteem van klantvragen) b. Klantopvoeding (het op de juiste plek aanbieden van vragen en als vragen op de verkeerde plek neergelegd worden het ‘nee’ durven zeggen door het SCD én vervolgens doorverwijzen naar het goede kanaal. Voor meervoudige vragen adviseren wij in een stafafdeling een beperkt aantal functionarissen aan te stellen die meervoudige vragen binnen het SCD coördineren (intake, uitzetten vragen, monitoren voortgang, terugkoppeling aan klanten, peilen tevredenheid klant). Naast het per afdeling benoemen van proceseigenaren voor enkelvoudige vragen en het op organisatieniveau aanwijzen van een aantal functionarissen voor meervoudige vragen is een professionalisering van de intake van klantvragen essentieel. Onder professionalisering van de intake verstaan wij: a. Het trainen van deze functionarissen in doorvragen (wat is ‘de vraag achter de vraag’) b. Het vervolgens op papier zetten van de klantvraag en deze ter bevestiging aan de klant voorleggen. c. Het, na bevestiging van de klant, uitzetten van de vraag in de SCD organisatie. d. Het toetsen van de vraag op beantwoording door vakafdelingen en het vervolgens terugkoppelen van het antwoord aan de klantorganisatie. Management De kwaliteit van het management bij het SCD wordt zowel binnen het SCD als door klantorganisaties als voor verbetering vatbaar ervaren. Wij adviseren te investeren in de kwaliteit van het topmanagement (directie en afdelingshoofden). Daarbij adviseren wij met name te investeren in de volgende competenties van managers: a. Strategisch vermogen (met name in de directie). b. Affiniteit met bedrijfsmatige principes (passend bij ‘operational excellence’). c. Managementervaring in dienstverlenende organisaties die aansluit bij de omvang van de organisatie en de complexiteit van de klantenkring. d. Externe oriëntatie en klantsensitiviteit. Beheer en advies Binnen het SCD is tot dusver te weinig een onderscheid gemaakt in het aansturen van beheers- en adviesdiensten. Beheerswerkzaamheden vereisen een andere wijze van aansturen dan advieswerkzaamheden. Daar waar bij beheer met name gestuurd kan worden op ‘operational excellence’ en kosten moet bij adviesdiensten vooral gestuurd worden op ‘customer intimacy’ en kwaliteit. Dienstverlenende organisaties als het SCD lenen zich bij uitstek voor het flexibiliseren van het medewerkersbestand teneinde de vaste lasten omlaag te brengen. Wij adviseren naast een vaste kernformatie een flexibele schil van ZZP’ers (zelfstandigen zonder personeel) en inhuurkrachten in te stellen om piekbelastingen op te vangen.
PwC
Pagina 55 van 64
3. Processen: Standaardisatie en waar mogelijk digitalisering van processen in de procesketen Standaardisatie en digitalisering Drie jaar na de start van het SCD bestaat er ten aanzien van een aantal taken nog steeds onduidelijkheid over de taakafbakening tussen het SCD en klantorganisaties. Bovendien verschilt het vaak per klantorganisatie waar de knip in een werkproces gemaakt is. Wij adviseren om uniforme afspraken te maken per werkproces en/of in de procesketen over waar de verantwoordelijkheid van het SCD ophoudt en die van de klantorganisatie begint. Hoewel veel processen, producten en diensten reeds gestandaardiseerd zijn, zijn er nog veel mogelijkheden voor verdere standaardisatie. Verdere standaardisatie betekent wel dat het aantal deelafspraken bezien en fors gereduceerd moet worden. Uniformiteit in dienstverlening aan alle klanten is daarbij het uitgangspunt. Het SCD heeft de afgelopen jaren reeds geïnvesteerd in het digitaliseren van processen. Echter zowel het SCD als klantorganisaties geven aan verdere mogelijkheden voor het digitaliseren van beheersprocessen te zien. Onderzoek uitbesteden van taken Wij adviseren om per taakveld een analyse op te stellen ten aanzien van de wenselijkheid om de betreffende taak binnen het SCD te behouden danwel over te laten aan derden (hetzij klantorganisaties, hetzij aan de markt). Veel producten en diensten van het SCD worden ook door commerciële partijen aangeboden. Uitbesteding aan een commerciële partij kan mogelijk kosten drukken en kwaliteit verhogen, maar niet noodzakelijkerwijs. Derhalve stellen we voor specifieke taakvelden voor- en nadelen in kaart te brengen. 4. Mensen: Investeren in competenties en gedrag van mensen als belangrijkste kapitaal Belangrijkste kapitaal Investeren in medewerkers is 1 van de 5 belangrijkste prioriteiten. Medewerkers geven zelf aan in het MTO 2011 dat het SCD laag scoort op het totale indexcijfer van algemene tevredenheid (dat gaat van sturing en communicatie tot omgangsvormen). Ten opzicht van andere dochters van de GRD scoort het SCD laag op veel onderdelen. Ook in de benchmark met 150 publieke organisaties scoort het SCD aan de onderkant. Het SCD zal goed moeten investeren in competenties en gedrag van medewerkers. De mensen zijn het hart van het SCD. Het management van het SCD zal een veilig omgeving moeten creëren (dat is het momenteel onvoldoende). Communicatie De communicatie binnen het SCD wordt als ondermaats beschouwd. Vanuit een nieuwe structuur en strakke lijnsturing is communicatie essentieel. Alle informatie moet terecht komen bij de juiste functionarissen zowel van boven naar beneden als van beneden naar boven als tussen afdelingen. Ook door middel van open, juiste en tijdige informatie kan een veilige omgeving gecreëerd worden waarin iedereen weet wat er moet gebeuren en wat zijn of haar rol is daarin.
PwC
Pagina 56 van 64
Investeren in toegeruste medewerkers Op een aantal afdelingen is er onvoldoende match tussen huidige en vereiste competenties. Wij adviseren per SCD-afdeling een analyse te maken van het managementpotentieel en medewerkerpotentieel (categorieën: toppers, voldoende, matig, zwak) en per categorie maatregelen te treffen, namelijk: a. Toppers: Extra belonen b. Voldoende: Aangeven hoe ze in de categorie toppers terecht kunnen komen c. Matig: Plan van aanpak afspreken met SMART afspraken om binnen 2 jaar op het gewenste niveau te komen (bijvoorbeeld door middel van intensieve coaching, opleiding en training). Bij het niet realiseren van deze afspraken kunnen eventueel personele consequenties volgen. d. Zwak: Begeleiden naar andere functie binnen en eventueel buiten het SCD binnen de afspraken zoals die gelden in het sociaal plan. Randvoorwaardelijk voor het afscheid kunnen nemen van medewerkers is het beschikbaar hebben van middelen om maatregelen te kunnen nemen. Met de huidige beschikbare middelen is het voor het SCD lastig om dergelijke personele ingrepen door te voeren. Investeren in ontwikkelcapaciteit Het SCD is een uitvoeringsorganisatie, medewerkers zijn primair beheersmatig ingesteld. Bij het SCD is te weinig ontwikkelcapaciteit aanwezig om de organisatie structuur op een hoger niveau te brengen. Het strategisch vermogen en de aandacht voor innovatie en professionalisering is beperkt. Wij adviseren op organisatieniveau en per taakveld gericht te investeren in ontwikkelcapaciteit. 5. Cultuur: Naar een SCD-cultuur die gekenmerkt wordt door (probleem)eigenaar zijn en voelen, verantwoordelijkheid pakken, klantsensitiviteit en zakelijkheid. Mensen maken samen de cultuur. Het ontwikkelperspectief van de cultuur van het SCD is gebaseerd op de waarden: (probleem)eigenaar zijn en voelen, verantwoordelijkheid pakken, klantsensitiviteit en zakelijkheid. Deze begrippen zullen concreet moeten worden gemaakt door het SCD in gewenste houding en gedrag. Ook zullen de afdelingen deze eventueel moeten aanscherpen voor hun eigen afdelingen concrete houding en gedrag gezien de specifieke aard van het werk en de klantrelaties daardoor. En daar waar nodig ondersteunen met enkele praktijkgerichte trainingen en heldere communicatie (SCD-breed en specifieke onderdelen per afdeling). Dit is niet een cultuurprogramma; wel een verbeterprogramma dat gaat over houding, gedrag, sfeer, sensitiviteit en omgangsvormen. Allemaal georganiseerd dicht tegen het werk aan zodat dit direct bijdraagt aan betere producten en diensten en tevreden klanten en medewerkers. Ons voorstel is dat een proactieve groep medewerkers onder verantwoordelijkheid van de directie bijdraagt aan de planvorming en uitvoering van dit verbeterprogramma.
5.8
Tot slot
Ons advies is dat het management van het SCD op basis van de resultaten uit deze evaluatie (en het KTO en MTO) op korte termijn een realisatieplan opstelt op basis van de aanbevelingen op de 5 organisatieaspecten in samenwerking met eigenaren, klanten, medewerkers en OR. Uit dit realisatieplan zal ook moeten blijken welke investeringen nodig zullen zijn om de volgende fase in de ontwikkeling van het SCD succesvol te realiseren.
PwC
Pagina 57 van 64
A. Bijlagen 1.
Overzicht geïnterviewden
2. Overzicht gebruikte documenten 3. Referentiekader
PwC
Pagina 58 van 64
Bijlage 1: Overzicht geïnterviewden In het kader van de evaluatie zijn de volgende gremia en functionarissen geïnterviewd: a. b. c. d. e. f. g. h. i. j.
Groepsinterview met de Netwerkdirectie Groepsinterview met het portefeuilleoverleg Middelen Groepsinterview met het coördinerend overleg Bedrijfsvoering Groepsinterview met het MT van het SCD Groepsinterview met de directeuren van de GR’en Groepsinterview met de Ondernemingsraad van het SCD Groepsinterview met het accountmanagers SCD Vier groepsinterviews met medewerkers van het SCD Interview met de directeur van het SCD Groepsinterview met de voormalig gemeentesecretaris Dordrecht en de projectleider / procesbegeleider vanuit adviesbureau Berenschot
PwC
Pagina 59 van 64
Bijlage 2: Overzicht gebruikte documenten a. b. c. d. e. f. g.
h.
i. j. k.
l. m. n.
PwC
Bestuurskrachtmeting 2005; Quickscan SSC- Drechtsteden, juni 2006; bestuursplan SCD december 2006; Quickscan Servicecentrum Drechtsteden, februari 2007; impactanalyses (december 2006, juni 2007, maart 2008); O&F-rapport, okt 2007; Transitiedocumenten: i. van convenant tot contract aug 2007; ii. transitieplan, aug 2007. Juridische documenten: i. besluit SCD jan 2008; ii. bevoegdhedenovereenkomst ZHZ; iii. dienstverleningsfilosofie; iv. bijdrageverordening; v. mantelovereenkomsten; vi. organisatieverordening; vii. mandaat Directeur SCD. Handboek Kaderstelling, feb 2008; Producten- en dienstencatalogus, juni 2008; Financiële en visiedocumenten: i. begrotingen SCD; ii. Jaarrekeningen SCD iii. Financiële kadernota SCD iv. Maraps SCD v. Jaarrekeningen en begrotingen GRD vi. Veegnotitie PFO Middelen 12 maart 2009 (veegnotitie) vii. notitie ‘Van brandweerman naar stuurman’; viii. notitie ‘Een sterke service voor de regio’; ix. notitie over verrekensystematiek. Uitslag Klanttevredenheidsonderzoek, 2010. Visiedocument dienstverlening Rapportage medewerkertevredenheidsonderzoek GRD 2011
Pagina 60 van 64
Bijlage 3 Referentiekader In verschillende documenten (waaronder het bestuursplan en de bestuurskrachtmetingen) zijn voor het op te richten SCD doelstellingen / randvoorwaarden / ambities geschetst. In onderstaand schema worden deze samengevat en voorzien van een nadere uitwerking. De doelen uit het bestuursplan zijn daarbij leidend geweest. In het evaluatieonderzoek zal door middel van de digitale enquête, een documentenstudie en (groeps)interviews de voortgang op deze doelen / ambities en de mate waarin aan de randvoorwaarden tegemoet is gekomen getoetst worden. De primaire oriëntatie zal liggen op de doelen zoals opgenomen in kolom 1. Tevens wordt in onderstaand schema de relatie tussen de verschillende doelen met de subvragen uit het onderzoek zichtbaar. Doelen en randvoorwaarden oprichting SCD Verbeteren dienstverlening
Bereiken hoge klanttevredenheid
PwC
Uitwerking / elementen
Zorgdragen voor een betere kwaliteit van dienstverlening (t.o.v. de bestuurskrachtmeting).
Realiseren van meer continuïteit in dienstverlening / verminderen kwetsbaarheid. Dit ondermeer door het creëren van meer massa en het vergemakkelijken van onderlinge vervangbaarheid.
Het op orde brengen van de basis. Werkprocessen moeten helder zijn.
Meer specialistische ondersteuning. Kennis wordt gebundeld. Centrale regie vindt plaats op het investeren in kwaliteit en opleiding. Medewerkers krijgen een professionele thuisbasis.
Profiteren van voordelen van gezamenlijk investeren in innovatie. Het SCD stelt zich ten doel om zelf vernieuwend te zijn en vernieuwing van klanten te ondersteunen. Het SCD ontwikkelt zich tot een vernieuwende en kwalitatief hoogwaardige dienstverlener op een manier waarop de ambities van de deelnemers en het SCD elkaar versterken.
Standaardisatie in uitvoering maximaliseren teneinde zorg te dragen voor een goede bedrijfsvoering, realiseren besparingen, vernieuwing en het leveren van sterke service. Zeker de eerste jaren bieden van weinig uitzonderingsmogelijkheden. Dit betekent grenzen stellen aan maatwerk. Operational excellence is belangrijk.
Zoveel mogelijk uniforme systemen en processen bij SCD en gemeenten.
Aandacht voor verschillen in dienstverlening bij de verschillende klanten (gemeenten en andere klanten).
Realiseren zoveel mogelijk synergie in de uitvoering.
Tussen OG en ON worden duidelijke dienstverlening- en kwaliteitsafspraken gemaakt. Dienstverleningsovereenkomsten zijn glashelder (helderheid over producten, kwaliteit en snelheid van dienstverlening).
Leveren goede kwaliteit tegen een eerlijke prijs. Goede kwaliteit betekent niet per definitie ‘de beste zijn’.
Relatie met deelvragen uit het onderzoek
Is de kwaliteit van de staf en ondersteuning toegenomen t.o.v. de gehouden bestuurskrachtmeting?
Zijn de processen ingericht zodat de beoogde synergie in de uitvoering is bereikt?
Is de gewenste standaardisatie als randvoorwaarde voor het functioneren van het SCD bereikt?
Zijn de processen ingericht zodat de beoogde synergie in de uitvoering is bereikt?
Pagina 61 van 64
Doelen en randvoorwaarden oprichting SCD
Behouden van voldoende inlevingsvermogen en kennis van de lokale praktijk
PwC
Uitwerking / elementen
Lage mate van bureaucratie (minder webformuliren en DVO’s, slimme en eenvoudige formulieren, etc)
Klanten worden kritisch gevolgd, vragen van klanten worden gebundeld en het SCD geeft onafhankelijk advies aan klanten.
Zichtbaarheid op locatie van de klant.
Het productenaanbod moet helder en compleet beschreven en beschikbaar zijn teneinde eenduidige verwachtingen te bieden. Het productenaanbod kan bovendien uitgebreid worden (bijv. aanbesteding inhuur externen, aan regionale bezwarencommissie, centraliseren van materiële budgetten, doorontwikkelen afdeling Inkoop, zelf in dienst nemen coaches en organisatieadviseurs, verbreden plusdienstverlening naar alle klanten).
Goede en directe bereikbaarheid medewerkers met goede mogelijkheden tot persoonlijk contact.
Het SCD is professioneel en flexibel, waar het prettig (mee samen) werken is.
Klanten worden meer gezien als ‘partners’ die met het SCD een gezamenlijk doel nastreven en intensief samenwerken. Er bestaat een cultuur gericht op het gezamenlijk optrekken ipv een formele klant-leverancier relatie.
Balans vinden in het zakelijk en contractueel vastleggen van afspraken en werkwijzen gebaseerd op wederzijds vertrouwen.
Er worden per hoofdproces kwaliteitsdoelen (en prestatieindicatoren) ontwikkeld voor het uitvoeringsproces.
Middels KTO’s wordt klanttevredenheid gemeten.
Er wordt een klantenpanel opgericht dat als klankbord voor de directeur SCD optreedt.
Nabijheid van taakuitvoering is van belang om te voorkomen dat het SCD loszingt van de gemeentelijke werkelijkheid. Fysieke nabijheid zorgt er ook voor dat gemeenten het SCD blijven zien als ‘iets van henzelf.
Het SCD moet geen ivoren toren worden.
Er moet een productieve combinatie van centralisatie en concentratie gevonden worden (nabijheid van dienstverlening en standaardisatie van werkwijzen). Zoveel mogelijk vanuit één locatie werken (met name voor de basispakkettaken) en tegelijkertijd ruimte bieden om een deel van de taken gedeconcentreerd in nabijheid van de klant uit te voeren (met name ook activiteiten uit het pluspakket). Spanningsveld: hoe meer nabijheid bij de klant, hoe minder efficiënt voor het SCD. Daarom zal zoveel mogelijk digitale dienstverlening georganiseerd worden. Ook oprichten serviceplein bij de klant kan helpen.
Relatie met deelvragen uit het onderzoek
Pagina 62 van 64
Doelen en randvoorwaarden oprichting SCD
Initiële terughoudendheid t.a.v. nieuwe klantwensen
Realiseren van een besparing
Creëren eerlijke financieringsmethodiek
Toegeruste medewerkers
PwC
Uitwerking / elementen
Huisvesting zoveel mogelijk op één locatie.
Het takenpakket van het SCD wordt de eerste jaren stabiel gehouden en er wordt terughoudend omgegaan met specifieke klantenwensen. Deze kunnen alleen ingewilligd worden als het proces van inrichting en functioneren van het SCD niet verstoort of, beter, versterkt.
De eerste jaren worden er geen contractrelaties met nieuwe klanten aangegaan.
Het oprichten van een SCD leidt tot het realiseren van een potentieel besparingsvoordeel op de staf en ondersteunende functies van structureel jaarlijks 8,3 miljoen euro / 20% op uitvoeringskosten t.o.v. huidige situatie (tussen de 7,0 en 9,5 miljoen rekening houdend met bestaande onzekerheden). De eerste jaren bedraagt het besparingspotentieel 5,3 miljoen.
Doelmatiger werken.
Optimaal gebruik maken van schaalvoordelen.
Er wordt een instrumentarium ontwikkeld om de beprijzing van dienstverlening voor iedere partner te verzorgen.
Deelname in het SCD mag voor de regio als geheel niet leiden tot hogere kosten (incl. BTW component), tenzij de kostenverhoging ontstaat door aantoonbare en gewenste kwaliteitsverbetering en/of uitbreiding van de dienstverlening.
Op termijn moet overgaan worden van een bekostiging op basis van formatie naar een bekostiging gebaseerd op output.
Er moet voldoende aandacht zijn voor het principe ‘de kost gaat voor de baat uit.’ De eerste jaren kosten geld, daarna moet het SCD geld opleveren.
Realiseren van een kwaliteitsimpuls bij staf en ondersteunende medewerkers.
Het SCD wil beschikken over gemotiveerde en adequaat toegeruste medewerkers.
Het bundelen van krachten voor de kwaliteitsverbetering vraagt van management en medewerkers deels andere kwaliteiten en competenties en een verandering in houding en gedrag. Zij zullen hierbij geholpen en gefaciliteerd worden en hiervoor zullen voldoende middelen beschikbaar gesteld worden.
Een verandering van houding en gedrag: afspraak = afspraak, je zet wat je doet en doet wat je zegt, iedereen is medeeigenaar van het SCD, energie uitstralen, vakinhoudelijk sterk, partnerwensen kennen, pro-actief zijn, klantgericht, netwerkgericht, zelfstandig
Relatie met deelvragen uit het onderzoek
Is de gewenste standaardisatie als randvoorwaarde voor het functioneren van het SCD bereikt?
Is de geprognosticeerde besparing gehaald zoals beschreven in de bijgestelde businesscase?
Wat is het advies voor (de invoering van) een optimale bekostiging van het SCD, met inachtneming van de bestaande methodieken?
Is de kwaliteit van de staf en ondersteuning toegenomen t.o.v. de gehouden bestuurskrachtmeting?
Pagina 63 van 64
Doelen en randvoorwaarden oprichting SCD
Uitwerking / elementen
Relatie met deelvragen uit het onderzoek
Heldere rollen en goede naleving van rollen
PwC
Adequaat invullen van de rollen van eigenaar, opdrachtgever, klant, beleidsbepaler, toezichthouder, opdrachtnemer. Voorkomen van rolvermenging tussen rollen opdrachtgever en eigenaar. Goed opdrachtgeverschap. Organisaties moeten in staat zijn op een hoog niveau regisseurs / opdrachtgevers in dienst te houden. Het SCD heeft binnen de GR het karakter van een resultaatverantwoordelijke eenheid. Ontwikkelen van heldere P&C-instrumenten en overlegvormen om de verschillende rollen adequaat in te kunnen vullen. Voor het functioneren van het SCD is het van belang dat de gemeenten en andere klanten als gezamenlijke klantengroep optrekken. Dit gebeurt door middel van een klantpanel welke optreedt op klankbord voor de directeur SCD over de wijze waarop dienstverlening verloopt en over wensen ten aanzien van verbetering van de kwaliteit van de prestaties en de klanttevredenheid. Kaderstelling / beleidsvaststelling blijft een verantwoordelijkheid van de gemeente. Beleidsdifferentiatie tussen gemeenten blijft mogelijk.
Worden de verschillende rollen van de eigenaar, OGON en klant goed ingevuld? Zijn de processen ingericht zodat de beoogde synergie in de uitvoering is bereikt?
Pagina 64 van 64
