EVALUATIE PILOT SOCIAAL BESTEK RIJKSOVERHEID
- eindrapport -
drs. H. Batelaan drs. G.H.J. Homburg drs. E. Tromp
Amsterdam, maart 2003 Regioplan publicatienr. 507 Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal 35 1012 RD Amsterdam Tel.: 020 - 5315315 Fax : 020 - 6265199
Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
INHOUDSOPGAVE
Voorwoord Samenvatting....................................................................................................................... I 1
Evaluatie pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid .............................................................. 1 1.1 Inleiding ................................................................................................................ 1 1.2 De aanpak van het onderzoek................................................................................ 2
2
Doelstelling, opzet en organisatie van de pilot ............................................................ 3 2.1 Inleiding ................................................................................................................ 3 2.2 Achtergrond........................................................................................................... 3 2.3 De voorgestelde werkwijze van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid ............... 5
3
De uitvoeringspraktijk van Sociaal Bestek ...................................................................9 3.1 Inleiding .................................................................................................................9 3.2 Verloop van de pilot ...............................................................................................9
4
De lessen van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid .................................................15 4.1 Inleiding ...............................................................................................................15 4.2 De methodiek van Sociaal Bestek ........................................................................15 4.3 De voorbereiding van de pilot ..............................................................................17 4.4 Werving, selectie en scholing van deelnemers.....................................................18 4.5 Regie en coördinatie.............................................................................................20 4.6 Tot slot .................................................................................................................21
Geraadpleegde literatuur ...................................................................................................23 Bijlagen: Bijlage 1: Overzicht respondenten ....................................................................................25 Bijlage 2: Sociaal Bestek Rijksoverheid: pilot Scheepvaartmuseum................................27
VOORWOORD
In 1999 is het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid samen met partners binnen en buiten de rijksoverheid gestart met een experiment om langdurig werklozen naar de bouwarbeidsmarkt te leiden door middel van contract compliance. Het doel was tweeledig: bestrijding van langdurige werkloosheid en verbetering van de personeelsvoorziening in de bouw. Regioplan Beleidsonderzoek heeft in opdracht van het Ministerie van SZW een evaluatie uitgevoerd. Omdat het experiment in de praktijk nauwelijks op gang is gekomen, is het onderzoek meer op de organisatie en de randvoorwaarden dan op de uitvoering en de effecten toegespitst. Voor u ligt het rapport van dit onderzoek. Het is tot stand gekomen dankzij de medewerking van vertegenwoordigers van de betrokken instellingen en bouwondernemingen. Het onderzoek is begeleid door een commissie waarin de volgende personen zitting hadden: -
mevrouw I. Claessens de heer W. Knoppe mevrouw L. van Dril de heer J. Brouwer de heer J. Tolsma
- mevrouw M. Nijhof
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Landelijk Bureau CWI, landelijk coördinator Sociaal Bestek Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Het onderzoek is uitgevoerd door Henk-Jaap Batelaan en Elanor Tromp. De lay-out was in handen van Rosie Bhola.
Amsterdam, maart 2003 Ger Homburg, projectleider
SAMENVATTING
Dit rapport beschrijft de evaluatie van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid. Deze pilot beoogde te experimenteren met contract compliance bij bouwopdrachten van het Rijk. Daarnaast was het doel werkgelegenheid te bieden aan moeilijk plaatsbare werklozen. Het idee voor deze pilot werd mede ingegeven door de langdurige werkloosheid in de jaren negentig van de vorige eeuw. Daarbij kwam dat er een aantal grote bouwprojecten van het Rijk op stapel stonden, zoals de aanleg van de Hogesnelheidslijn en de Betuwelijn, die mogelijkheden zouden kunnen bieden voor een duurzame instroom van langdurig werklozen. Na een lange voorbereidingstijd is de pilot in 1999 van start gegaan. De pilot zou oorspronkelijk in 2000 worden beëindigd met een uitgebreide evaluatie, maar is uiteindelijk pas in mei 2002 stopgezet. Omdat slechts in drie bouwprojecten ervaring is opgedaan met niet meer dan vijf werkloze deelnemers, is de opzet van deze evaluatie beperkt tot de vragen welke omstandigheden tot dit magere resultaat hebben geleid en welke lessen van de pilot kunnen worden geleerd. Als voornaamste externe oorzaak voor het ontbreken van succes van de pilot geldt de omslag van een ruime naar een krappe arbeidsmarkt, waardoor het aanbod van geschikte kandidaten veel kleiner was dan aanvankelijk werd gedacht. Als tweede externe oorzaak wordt gewezen op het trage tempo van het ten uitvoer komen van de voor Sociaal Bestek geselecteerde bouwprojecten. Daarnaast geeft het verloop van de pilot aanleiding tot de volgende conclusies. Ten aanzien van de methode: • Sociaal Bestek is meer geschikt voor kleinere en overzichtelijke projecten met een kortere loop- en voorbereidingstijd in een locale context dan voor grotere en langer lopende projecten. • Een verplichting in het bestek tot het opnemen van langdurig werklozen heeft bij een beperkt aanbod van langdurig werklozen nauwelijks meerwaarde boven vrijwillige afspraken. • Een verplichting tot het inzetten van langdurig werklozen is bij het ontbreken van uitvoerbare of effectieve sancties eerder een verplichting voor de overheid (met betrekking tot het aanleveren van kandidaten) dan voor de aannemers.
I
Ten aanzien van de voorbereiding: • Er moet altijd gewerkt worden aan betrokkenheid en medewerking van belangrijke actoren, ook als die vanzelfsprekend wordt geacht. • Voor de uitvoering van een sectoraal reïntegratieprogramma is inhoudelijke kennis nodig van de branche waarin maatregelen worden toegepast. • Eerdere praktijkervaringen moeten adequaat vertaald worden in de opzet en uitvoering van de aanpak. Ten aanzien van de werving en selectie van deelnemers: • Er is altijd adequate kennis nodig van de omvang en samenstelling van de doelgroep in relatie tot de beschikbare werkervarings- of leerplaatsen. • Er is een goede aansluiting nodig bij een regionale infrastructuur voor werving en selectie van kandidaten. Ten aanzien van de regie en coördinatie van de uitvoering: • De aansturing van sectorgerichte reïntegratieprogramma’s moet vanuit of op basis van inhoudelijke veldkennis gebeuren. • In de pilot- of experimentele fase is een duidelijke gerichtheid op methodisch leren nodig; kwantitatieve werkgelegenheidsdoelen als richtsnoer voor handelen zijn pas later nodig. • Er zijn veel middelen, tijd en vaardigheden nodig voor de regie en de coördinatie van complexe reïntegratieprojecten.
II
1
EVALUATIE PILOT SOCIAAL BESTEK RIJKSOVERHEID
1.1 Inleiding De Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid is opgezet om door middel van contract compliance te experimenteren met het inzetten van moeilijk plaatsbare werklozen op bouwprojecten die door de rijksoverheid worden aanbesteed. Bij contract compliance gaat het om het aanwenden van de postitie van de overheid (als opdrachtgever) ten faveure van zogeheten goede nevendoelen. Wanneer de overheid als opdrachtgever optreedt, kan deze de opdrachtnemer verplichten tot het ontplooien van activiteiten die bijdragen aan een (bijkomend) beleidsdoel van de overheid1. Deze vorm van aanbesteding wordt ook wel social return genoemd. Omdat de aanbesteding van een opdracht in de bouw geschiedt bij intekening op een bestek, heeft het werkgelegenheidsexperiment de naam Sociaal Bestek gekregen. De initiatiefnemer van Sociaal Bestek was het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). De ministeries van Verkeer en Waterstaat (V&W), Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en Defensie2 waren bij de pilot betrokken als opdrachtgevers van de bouwprojecten waarbij Sociaal Bestek zou worden toegepast. Het formele besluit tot de uitvoering van de pilot is in juli 1997 door het kabinet genomen. De voorbereiding vond in 1998 plaats. Dit leidde in november 1998 tot een startdocument van de Technische Commissie Sociaal Bestek, waarna de daadwerkelijke uitvoering in 1999 ter hand werd genomen. In de jaren daarna bleek de pilot moeilijk van de grond te komen: het werk op de bouwprojecten ging later van start dan oorspronkelijk voorzien, alternatieve bouwprojecten bleken veelal niet snel voorhanden3 en de deelnemers uit de doelgroep van moeilijk plaatsbare werklozen bleken niet of nauwelijks te vinden. De pilot is daarom in juni 2002 zonder veel resultaat formeel beëindigd.
1
We gaan hier niet in op de juridische voorwaarden waaronder de overheid contract compliance mag toepassen. We verwijzen hiervoor naar Wilthagen (e.a.), Onder Sociale Voorwaarden, Toepassing van contract compliance door de gemeentelijke en provinciale overheid: randvoorwaarden, ervaringen en resultaten. Den Haag: Ministerie van SZW, 2000. 2
Het Ministerie van Defensie was niet vanaf de aanvang bij de pilot betrokken, maar is pas later benaderd als mogelijke opdrachtgever voor bouwprojecten waar Sociaal Bestek zou kunnen worden toegepast.
3
Alleen het Ministerie van VROM bleek in staat alternatieve projecten aan te dragen.
1
Het Ministerie van SZW heeft in juli 2002 aan Regioplan Beleidsonderzoek opdracht gegeven voor een beknopte evaluatie van de pilot4. De evaluatie moest antwoord geven op de volgende vragen: • Welke oorzaken en omstandigheden hebben ertoe geleid dat de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid in de praktijk niet tot uitvoering is gekomen en derhalve niet tot de beoogde resultaten heeft geleid? • Onder welke omstandigheden en voorwaarden zal de kans op succes voor het creëren van arbeidsmarktperspectief voor moelijk plaatsbare werklozen in de bouw aanmerkelijk groter zijn?
1.2
De aanpak van het onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd door middel van interviews met vertegenwoordigers van de bij de pilots betrokken partijen en een beperkte secundaire analyse van studies naar reïntegratieprogramma’s5. Er zijn negen interviews gehouden met vertegenwoordigers van de betrokken ministeries, Arbeidsvoorziening, de sociale partners en de VNG, waarvan acht face-to-face en één telefonisch. Daarnaast zijn zes aannemers telefonisch geïnterviewd en één aannemer face-to-face. Verder zijn er vier interviews gehouden met vertegenwoordigers van gemeenten die ervaring hadden met contract compliance6. Het gaat om een kwalitatief onderzoek. Voor de interpretatie van de uitkomsten is het van belang om te benadrukken dat de respondenten terugkijken op de periode van uitvoering: de beoordeling is in retroperspectief. In alle interviews is daarom gevraagd naar de aanleiding van de pilot, de discussie van toen en de toen levende verwachtingen van het project. Dat neemt niet weg dat we voorzichtig moeten zijn met al te gemakkelijke conclusies achteraf. Het perspectief van de geïnterviewden is gekleurd door de kennis die we nu hebben.
4
In november 1999 had het Ministerie van SZW aan Regioplan opdracht gegeven voor een meer uitgebreide evaluatie naar de effecten van de pilot. Omdat Sociaal Bestek nauwelijks tot uitvoering is gekomen is de onderzoeksopdracht in juli 2002 beperkt.
5
In de bijlagen is een lijst met geïnterviewde sleutelpersonen opgenomen alsmede een literatuurlijst van de bestudeerde reïntegratieprogramma’s.
6
Deze vier interviews zijn al in december 1999 en januari 2000 uitgevoerd. Ze golden toen als voorbereiding op de evaluatie in de oorspronkelijke bredere opzet.
2
2
DOELSTELLING, OPZET EN ORGANISATIE VAN DE PILOT
2.1 Inleiding In dit hoofdstuk schetsen we de achtergrond waartegen de Pilot Sociaal Bestek tot stand kwam, geven we de doelstelling van de pilot weer en bespreken we de voorgestelde werkwijze. Het gaat dus om de werkwijze zoals die in de voorbereidende fase van de pilot is ontwikkeld en die is vastgelegd in het rapport van de Technische Commissie Sociaal Bestek, die de pilot heeft voorbereid. De beoogde werkwijze valt uiteen in een aantal onderwerpen, zoals de coördinatie van het project, de selectie van de bouwprojecten, de werving en selectie van de deelnemers en hun scholing. De daadwerkelijke uitvoering van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid komt pas in het volgende hoofdstuk aan de orde.
2.2 Achtergrond Inleiding Het kabinetsbesluit tot opzet en uitvoering van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid was mede ingegeven door ervaringen met lokale vormen van contract compliance bij gemeentelijke bouwprojecten. We geven hier een beknopt overzicht van deze ervaringen, gebaseerd op een onderzoek dat in opdracht van het Ministerie van SZW door het Hugo Sinzheimer Instituut (HSI) is uitgevoerd1 (overigens pas nadat het besluit tot de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid is genomen). Ook gebruiken we de interviews die wij in december 1999 en januari 2000 hebben gehouden met vertegenwoordigers van vier grote gemeenten, die ervaring met contract compliance hadden. Inventarisatie van ervaringen op gemeentelijk niveau Het onderzoek van het HSI stelde onder andere de vraag in welke mate en op welke wijze contract compliance door Nederlandse lokale en provinciale overheden in de periode 19941998 is toegepast. Hierbij werd iedere vorm van contract compliance in het onderzoek opgenomen, dus niet alleen bij aanbestedingen in de bouw, maar ook bij overheidsopdrachten in andere sectoren.
1
Wilthagen (e.a.), Onder Sociale Voorwaarden, Toepassing van contract compliance door de gemeentelijke en provinciale overheid: randvoorwaarden, ervaringen en resultaten. Den Haag: Ministerie van SZW, 2000.
3
De provincies bleken geen enkele ervaring met contract compliance te hebben. Van de 152 responderende gemeenten hadden dertien grote tot zeer grote gemeenten enige ervaring met contract compliance, al stonden veel initiatieven nog in de kinderschoenen of bevonden ze zich in de experimentele fase. Van de dertien gemeenten hadden er elf contract compliance feitelijk toegepast. In op één na alle gevallen ging het om sociale nevenvoorwaarden bij bouwprojecten, met als doel het terugdringen van de langdurige werkloosheid en het bevorderen van lokale werkgelegenheid. De gemeenten kozen specifiek voor de bouwsector vanwege het arbeidsintensieve karakter, de (veronderstelde) mogelijkheid van instroom van laaggeschoolde werknemers en de aanwezigheid van langdurige en grote projecten. Bij de voorbereiding en uitwerking van contract compliance werkten de gemeenten samen met de toenmalige Regionale Bureaus voor de Arbeidsvoorziening (RBA’s), werkgevers-, werknemers- en brancheorganisaties, opleidingsinstituten, gemeentelijke woningcorporaties, de gemeentelijke sociale diensten (GSD-en) en uitzendbureaus. De sociale nevenvoorwaarden bestonden eruit dat de aannemers langdurig werklozen zouden inzetten op de gegunde bouwprojecten. Het in te zetten aantal werklozen werd gedefinieerd in termen van een percentage van de aanneemsom, de som aan loonkosten en mensuren met betrekking tot het project of in termen van een in te zetten aantal deelnemers uit de doelgroep. De afspraken werden vastgelegd in een convenant. In de helft van de gevallen maakten de nevenvoorwaarden deel uit van het bestek waarop de aannemers konden intekenen. De resultaten van contract compliance bleken voornamelijk kwalitatief van aard: de betrokken partijen leerden elkaar kennen en samenwerken. Verder bleek dat het verzorgen van goede toeleidingstrajecten voor de doelgroep en een goede communicatie met de werkgevers net zo belangrijk waren als het maken van samenwerkingsafspraken en het opnemen van sociale nevenvoorwaarden in het bestek. De gemeenten oordeelden in meerderheid positief over de beleidsmogelijkheden van contract compliance2. Hierbij moet worden aangetekend dat in slechts een enkele gemeente concrete resultaten waren geboekt. In de overige gemeenten waren de initiatieven nog te weinig uitgewerkt. De resultaten waren in kwantitatief opzicht beperkt. In totaal waren ongeveer tweehonderd werklozen bij de bouwprojecten ingestroomd. Het was niet gemakkelijk om hen te vinden: er moest een veelvoud van werkzoekenden benaderd worden. In de door ons geïnterviewde gemeenten bleek dat het beoogde aantal plaatsingen in drie van de vier gevallen fors naar beneden moest worden bijgesteld omdat de kandidaten moeizaam beschikbaar bleken. 2
Het onderzoek van Wilthagen e.a. betrof geen evaluatie van de gemeentelijke projecten. De onderzoekers onthouden zich van een beoordeling van de projecten.
4
De belangrijkste belemmeringen voor de toepassing van contract compliance waren een terughoudende opstelling bij gemeentelijke diensten of aannemers, het benodigde overleg en het vinden van voldoende geschikte werkzoekenden. Het besluit tot de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid Het kabinet formuleerde in 1997 de doelstelling om te gaan experimenteren met contract compliance bij rijksopdrachten in de bouwsector. De langdurige werkloosheid onder laag opgeleiden was op dat moment nog substantieel. Tegelijk hadden werkgevers in de bouw - net als in vele andere branches - moeite om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. De rijksoverheid bereidde de aanbesteding voor van zeer grote projecten als de Betuwelijn en de Hogesnelheidslijn (HSL). Deze drie factoren - werkloosheid, vacatures en grote nieuwe bouwprojecten - waren de aanleiding voor de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid. Daarbij werd gewezen op de ervaringen die waren opgedaan door gemeenten3. De gedachte was dat een dergelijk sectoraal reïntegratieprogramma een mooie aanvulling op het werkgelegenheidsbeleid van het kabinet vormde.
2.3 De voorgestelde werkwijze van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid Inleiding Op basis van overleg tussen het Ministerie van SZW en het Algemeen Verbond Bouwbedrijf (AVBB) werd besloten tot de instelling van een Technische Commissie Sociaal Bestek, die de werkwijze bij de uitvoering van Sociaal Bestek op papier zou zetten. Doelstelling In het startdocument van de Technische Commissie is een tweeledige doelstelling geformuleerd. Ten eerste werd uitdrukkelijk gesproken over een experiment: het doel van de pilot was na te gaan in hoeverre het toepassen van Sociaal Bestek bij het verstrekken van rijksopdrachten kon bijdragen aan een betere inschakeling van ongeschoolde langdurig werklozen voor beroepen in de bouw. Het tweede doel was het beter benutten van dit arbeidspotentieel voor het verminderen van knelpunten in de personeelsvoorziening in de bouw. In 1999 was de gedachte om met zeven bouwprojecten te beginnen waarin 35 langdurig werklozen zouden worden geplaatst. Dit zevental zou later (in 2000) worden uitgebreid met nog een aantal projecten, waarmee het totaal verwachte aantal geplaatste werklozen op ongeveer 100 zou uitkomen. 3
Hierbij werd niet in ogenschouw genomen dat de ervaringen van de gemeenten nog maar beperkt waren en dat nog geen duidelijkheid bestond over de mate van het succes van contract compliance.
5
Doelgroep De Technische Commissie formuleerde als doelstelling van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid de succesvolle, duurzame inpassing van de doelgroep op de arbeidsmarkt in de bouw, zonder dat dit mocht leiden tot verdringing van actieve vaklieden. De deelnemers moesten uit de brede WIW-doelgroep komen (op dat moment: werkzoekenden tot 23 jaar, uitkeringsgerechtigden en werklozen zonder uitkering, langer dan een jaar als werkzoekend ingeschreven). Betrokken partijen Bij de organisatie, uitvoering en begeleiding van de pilot werden vijftien organisaties betrokken. Schema 2.1 geeft een overzicht van de taken van de betrokken partijen. Schema 2.1: Positie en taken van de bij Sociaal Bestek betrokken partijen. Organisatie
Taak binnen project
Ministerie van SZW *
Initiator en eindverantwoordelijke.
Ministerie van VROM *
Aanleveren bouwprojecten en vastleggen verplichtingen in bestek.
Ministerie van V&W *
Aanleveren bouwprojecten en vastleggen verplichtingen in bestek.
Ministerie van Defensie *
Aanleveren bouwprojecten en vastleggen verplichtingen in bestek.
Arbeidsvoorziening *
Aanvankelijk: adviseren bij de selectie van bouwprojecten. Later: coördinatie van de uitvoering van de pilot.
RBA’s
Werving en selectie van werkzoekenden.
GSD-en
en uitvoeringsinstellingen Werving en selectie van kandidaten en beslissingen over de inzet socPiale zekerheid van WIW-instrumentarium.
Bouwradius (oorspronkelijk: SBW Adviseren aan de sectorraad over de geschiktheid van projecten en SVB) en over het streefpercentage; samenwerking met RBA’s inzake scholing en voorschakeling. Reïntegratiebedrijf (Kliq)
Werving en selectie van kandidaten, bemiddeling en coördinatie inzake scholing en/of voorschakeling.
Sectorraad Bouw *
Adviseren over de selectie van bouwprojecten en over het streefpercentage.
Gemeenten
Uitvoering WIW en eventueel optreden als formeel werkgever van de deelnemers.
Aannemers
Begeleiden deelnemers.
VNG
Adviesrol algemeen.
CNV
Hout en Bouw *
Adviesrol algemeen.
FNV
Bouw *
Adviesrol algemeen.
AVBB
*
Adviesrol algemeen.
* Lid van de begeleidingscommissie van de pilot.
6
Alle organisaties waren op enigerlei wijze bij de pilot betrokken, zij het dat hun rol verschilde, variërend van organisatie en uitvoering tot advisering op afstand. Een deel van de organisaties heeft zijn kerntaak op het terrein van arbeidsmarkt, werkgelegenheid en werkloosheid. Voor andere organisaties (met name de opdrachtgevers) ligt dat anders: voor hen is werkgelegenheid geen vanzelfsprekend kernthema. Coördinatie Op centraal niveau werd een begeleidingscommissie geformeerd. Hierin waren de vier ministeries, Arbeidsvoorziening, de AVBB, de vakbonden en de sectorraad vertegenwoordigd. In de begeleidingscommissie werden voortgang en knelpunten in de uitvoering besproken. Bij de start van de pilot besloot het Ministerie van SZW, conform het advies in het startdocument, een landelijk coördinator Sociaal Bestek Rijksoverheid te benoemen. De landelijk coördinator werd gevonden binnen Arbeidsvoorziening en vervulde zijn taak naast zijn functie als sectoradviseur. Zijn belangrijkste taak naast het coördinatorschap was het zorgdragen voor de werving en selectie van kandidaten door de RBA’s. Hij was tevens secretaris van de begeleidingscommissie. Het startdocument stelde voor een aparte projectorganisatie op te richten, die als serviceloket zou dienen voor partijen in de regionale uitvoering van Sociaal Bestek bij de betrokken bouwprojecten. De partijen in de regionale uitvoering zouden door een vast aanspreekpunt worden vertegenwoordigd. Dat kon een vertegenwoordiger van een gemeente, het RBA of een commerciële intermediair zijn. Het startdocument ging er namelijk van uit dat het zwaartepunt van de uitvoering van Sociaal Bestek op het regionale niveau zou liggen. De arbeidsmarktknelpunten waren immers regionaal bepaald, evenals de organisaties die de scholingsinfrastructuur van de sector vormen. Ook de WIW-uitvoerders - als mogelijke werkgevers van de deelnemers aan het project - opereren lokaal. De uitvoering van Sociaal Bestek zou hierbij moeten aansluiten. De selectie van bouwprojecten De selectie van de bouwprojecten zou moeten beginnen met een voordracht van de ministeries van VROM, V&W en Defensie. Zij zouden hiervoor zo nodig overleg met de aannemers voeren. Het ging alleen om (combinaties van) projecten waarbij de loonkosten meer dan fl. 300.000,- (€ 136.000,-) bedroegen. De bouwprojecten zouden door de opdrachtgevers aan de initiatiefnemer (het Ministerie van SZW) worden voorgesteld. Het Ministerie van SZW vroeg vervolgens advies aan de sectorraad en aan Arbeidsvoorziening: was het bouwproject geschikt om te dienen als proefproject voor de inschakeling van werklozen? De sectorraad vroeg op zijn beurt aan de SVB en SWB (de op7
leidingsinstituten van de bouwsectoren, later Bouwradius)4om een beoordeling. Wilde een bouwproject geschikt zijn voor de inzet van onervaren langdurig werklozen, dan moest het voldoen aan een aantal criteria. Deze hadden betrekking op de omvang en duur van het project, de aard van de werkzaamheden (inpasbaar in het WIW-kader), het vaardigheidsniveau van de kandidaten en de eventuele vervolgprojecten. Het startdocument stelde bovendien voor om bij ieder voorgedragen bouwproject een analyse van het regionale werklozenbestand te maken met het oog op een voldoende geschikt aanbod. Na de toetsingsprocedure zouden de opdrachtgevende ministeries de afspraken over het aanstellen van langdurig werklozen in het bestek vastleggen. Streefpercentages en sancties Om de ambities van de pilot helder te maken werden kwantitatieve doelstellingen geformuleerd. Het doel was om twee tot vijf procent van de loonsom van het bouwproject aan te wenden voor arbeidsplaatsen in het kader van Sociaal Bestek. Tegelijk werd echter besloten om het experiment niet te belasten met sancties voor de aannemers die niet aan hun verplichtingen voldeden. De loonsompercentages waren dus nadrukkelijk streefcijfers. Werving en selectie De werving en selectie van kandidaten zou worden uitgevoerd door de RBA’s. De landelijk coördinator zou hen hiertoe opdracht geven. Het startdocument heeft geen voorstellen gedaan over de manier waarop de werving gestalte zou moeten krijgen. Naast de RBA’s werden de sociale diensten en toenmalige uitvoeringsinstellingen sociale zekerheid genoemd als instellingen die op dit terrein een rol zouden kunnen spelen. Het startdocument is opgesteld voordat de SUWI-operatie de organisatie van Arbeidsvoorziening danig veranderde. Het gaat dan ook geheel uit van de situatie vóór SUWI. Scholing Omdat nadrukkelijk duurzame inpassing van werkzoekenden werd nagestreefd, golden toeleiding, scholing en eventuele voorschakeling als belangrijke voorwaarden voor het slagen van de pilot. Hiertoe zou zoveel mogelijk gebruik gemaakt moeten worden van de bestaande (scholings- en toeleidings)infrastructuur in de sector, maar indien noodzakelijk zou er ook ander maatwerk worden toegepast. De verantwoordelijkheid hiervoor werd gelegd bij de RBA’s, het Centrum Vakopleiding Volwassenen CVV en Bouwradius. Ook bij dit onderwerp gold de situatie vóór de SUWI-operatie als uitgangspunt.
4
Deze opleidingsinstituten hebben ervaring met bouwplaatsen; zij verzorgen immers de opleidingen en stages van leerlingen in de bouw.
8
3
DE UITVOERINGSPRAKTIJK VAN SOCIAAL BESTEK
3.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt op basis van de interviews met vertegenwoordigers van betrokken instellingen en aannemers beknopt beschreven hoe de uitvoering van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid in de praktijk is verlopen. Het gaat niet om een gedetailleerde weergave van alle acties die in de loop van de uitvoering zijn ondernomen, maar om de hoofdlijn, die van belang is om de oorzaken en achtergronden van de geringe effectiviteit te kunnen plaatsen. Ter illustratie is in bijlage 2 het verloop van Sociaal Bestek op één van de bouwprojecten beschreven.
3.2 Verloop van de pilot Algemeen In de eerste fase van de feitelijke uitvoering zijn door de ministeries van VROM en V&W in 1999 en 2000 tien bouwprojecten aangemeld en goedgekeurd voor Sociaal Bestek1. Eén van deze bouwprojecten is eind 1999 in uitvoering genomen. Begin 2000 zijn hier, na de nodige wervingsproblemen, twee langdurig werklozen in het kader van Sociaal Bestek ingestroomd. De overige negen projecten gingen (aanzienlijk) later van start dan voorzien. Bij twee van de projecten zijn één respectievelijk twee kandidaten geplaatst. Om toch nog ervaringen in het kader van Sociaal Bestek te kunnen opdoen, is vervolgens naar alternatieve bouwprojecten gezocht, die op korte termijn zouden kunnen meedoen. De opname van de instroomvoorwaarde in het bestek is hierbij verlaten, omdat dat opnieuw voor vertraging zou zorgen. Bij de zeven bouwprojecten, die op deze wijze op vrijwillige basis met Sociaal Bestek meededen, zijn uiteindelijk geen kandidaten geplaatst. Uiteindelijk is de pilot, op voorstel van de landelijk coördinator van medio 2001, in juni 2002 formeel beëindigd. Doelstelling De doelstelling van de Pilot Sociaal Bestek werd door de meeste geïnterviewde actoren omschreven als het scheppen van werkgelegenheid. Twee respondenten benadrukten dat het ging om een experiment dat de voorwaarden zou scheppen voor de intrede van langdurig 1
De tien projecten zijn gebaseerd op een overzicht van de landelijk coördinator van 3 januari 2001. Een brief van de directeur Arbeidsmarkt van het Ministerie van SZW van 30 januari 2001 aan de andere deelnemende ministeries spreekt van negen projecten die (op één na) op dat moment in uitvoering zijn genomen.
9
werklozen in de bouwsector. Een aantal actoren, zoals de landelijk coördinator, de vakbonden en de sectorraad, voegde aan deze doelstelling toe dat de pilot daadwerkelijk perspectief aan de werknemers moest bieden, ook op langere termijn. De door de respondenten genoemde doelstellingen hadden in de voorbereiding alle drie een rol gespeeld. Met het vorderen van de pilot en het blijvend moeizame verloop van de werving van kandidaten in een steeds krappere arbeidsmarkt spitste de doelstelling zich in de praktijk toe op het plaatsen van werkzoekenden, waarbij de doelen van werkgelegenheid, perspectief, scholing en dergelijke feitelijk geen enkele rol meer speelden. Het aanvankelijke ambitieniveau van honderd plaatsingen werd verlaagd naar vijftig plaatsingen. Ook dit werd bij lange na niet gehaald: het is tot vijf plaatsingen gekomen. De selectie van bouwprojecten Bij de selectie van de bouwprojecten waren de opdrachtgevende ministeries, de sectorraad en Bouwradius betrokken. In de praktijk heeft vooral het Ministerie van VROM zich actief opgesteld bij het aandragen van bouwprojecten en het zoeken naar alternatieven toen bouwprojecten later dan aanvankelijk voorzien tot uitvoering kwamen. Er zijn uiteindelijk tien bouwprojecten geselecteerd die daadwerkelijk met de Sociaal Bestek-aanpak van start zijn gegaan, maar er zijn maar bij drie projecten werkzoekenden geplaatst. Dit gebeurde bij bouwprojecten in opdracht van het Ministerie van VROM (depotgebouw Scheepvaartmuseum in Amsterdam en Centraal Justitieel Incassobureau CJIB in Leeuwarden) en het Ministerie van V&W (Vaanplein in Rotterdam). Toen steeds duidelijker werd dat de bouwprojecten veelal later tot uitvoering kwamen dan beoogd, is in de loop van 2000 besloten om ook andere bouwprojecten bij de pilot te betrekken. Bij deze bouwprojecten was de instroom van langdurig werklozen niet als verplichtende voorwaarde in het bestek geformuleerd (dat zou immers opnieuw vertraging opleveren). In dit stadium werd ook aan het Ministerie van Defensie gevraagd om medewerking te verlenen als mogelijke opdrachtgever2. De aannemers konden meewerken op vrijwillige basis, zonder loonsomverplichting. Feitelijk was er geen sprake meer van Sociaal Bestek-voorwaarden. Hoewel deze beleidswijziging wel heeft geleid tot nieuwe contacten met aannemers van bouwopdrachten, zijn hierdoor geen nieuwe kandidaten geplaatst. De toetsing van voorgedragen projecten door Bouwradius verliep niet probleemloos. Het duurde lang voordat er een toetsingsuitslag kwam. Bovendien waren de criteria niet goed werkbaar, met name op het punt van de gewenste duurzame arbeidsinpassing. Onduidelijk was of dit criterium moest blijven bestaan toen steeds duidelijker werd dat de afstand van de
2
Defensie bleek niet in staat geschikte projecten te leveren.
10
kandidaten tot de arbeidsmarkt veel groter was dan aanvankelijk voorzien. De latere projecten zijn helemaal niet meer voor formele toetsing aangemeld. De doelgroep De doelgroep bestond uit langdurig werklozen (langer dan een jaar zonder werk). In de praktijk is dat vertaald naar de brede doelgroep die voor de WIW in aanmerking komt. In de voorbereidingsfase is geen specifiek profiel opgesteld van de kenmerken waaraan de kandidaten moesten voldoen, afgezien van het criterium tot de doelgroep te behoren. In de praktijk kwam het neer op de criteria die de werkgever voor de doelgroep hanteerde, zoals motivatie, enige affiniteit met de bouw, bereidheid tot werken in de open lucht en voldoende sociale vaardigheden om te kunnen samenwerken met collega’s op de bouwplaats. Kortom, een “handen uit de mouwen mentaliteit”. In de voorbereidingsfase is geen specifieke arbeidsmarktanalyse uitgevoerd naar de omvang en aard van het personeelstekort in de bouw. Evenmin is onderzocht hoeveel werklozen uit de WIW-doelgroep mogelijk geschikt waren voor het werken in de bouw en aan welke kenmerken zij voldeden. Na verloop van tijd bleek dat het moeilijk was om geschikte kandidaten te vinden. In de loop van 2000 heeft dit geleid tot de beslissing om ook werklozen die niet aan de WIW-criteria voldeden toe te laten tot het project. Op grond van het feit dat in 2001 maximaal tien bouwprojecten van start leken te gaan werd het aantal na te streven plaatsingen teruggeschroefd tot vijftig werklozen. De werving van kandidaten Bij de werving van de kandidaten waren Arbeidsvoorziening, de RBA’s, de lokale arbeidsbureaus (later Kliq) en de aannemers betrokken. De landelijk coördinator, als vertegenwoordiger van Arbeidsvoorziening, was het beginpunt van de werving van de kandidaten. Hij gaf aan de RBA’s door dat kandidaten geworven konden worden. De RBA’s moesten de lokale arbeidsbureaus aansturen, die in samenspraak met de aannemers moesten zorgen dat er geschikte kandidaten werden geselecteerd. De arbeidsbureaus hebben in de praktijk weinig actief naar kandidaten gezocht. Er heeft geen bestandsdoorlichting plaatsgevonden en er is geen gerichte mailing aan potentiële kandidaten geweest. Na de ontvlechting van Arbeidsvoorziening bestond er een directe offerterelatie tussen Arbeidsvoorziening Nederland en het verzelfstandigde reïntegratiebedrijf Kliq. Dit heeft de nodige onduidelijkheid voor Sociaal Bestek opgeleverd. Hoewel er volgens de landelijk coördinator een formele opdracht tot werving aan Kliq was gegeven, waren consulenten van Kliq
11
daarvan niet goed op de hoogte dan wel overtuigd. Feitelijk is er nauwelijks iets aan de werving voor Sociaal Bestek gedaan. De aannemers hadden bij de selectie van de kandidaten geen aparte taak. Zij hoefden tijdens bezoeken van de landelijk coördinator (soms vergezeld van een medewerker van het Ministerie van VROM) alleen aan te geven hoeveel kandidaten met welke kwalificaties geplaatst konden worden. Wel waren zij verplicht de kandidaten begeleiding te bieden en periodiek aan de begeleidingscommissie te rapporteren hoe de stand van zaken was. Eén van de aannemers vatte de rol van de opdrachtnemers als volgt samen: “Wij hebben Arbeidsvoorziening aangeschreven met een omschrijving van de mensen die wij nodig hadden. Het ging om twee timmerlieden. Op de bouwplaats zouden zij begeleid worden door twee ‘volwassen’ timmerlieden. Vervolgens hebben wij niks meer gehoord.” Scholing In de praktijk is er geen sprake geweest van scholing van de kandidaten. Er is geen gebruikt gemaakt van voorschakeltrajecten of andere trajecten. Eén van de geïnterviewde aannemers gaf wel aan dat een kandidaat het VVA-diploma heeft gehaald (een diploma met betrekking tot algemene veiligheid op de bouwplaats), “maar dit is een verplichting die niet veel voorstelt”. Voor het overige kregen de vijf kandidaten alleen begeleiding op de bouwplaats en voerden ze eenvoudige werkzaamheden uit. De implementatie van de pilot Tijdens de voorbereidingsfase van de pilot is door het Ministerie van SZW veel moeite gedaan om de werkgeversorganisatie AVBB actief bij de pilot te betrekken. De AVBB was terughoudend en kon zich bij de gekozen doelgroep van werklozen niet veel voorstellen. Het feit dat de pilot niet in subsidies voorzag, maar in een loonsomverplichting voor de aannemers, maakte de betrokkenheid er niet groter op. Door de mentaliteit van de aannemers (“niet zeuren, we doen het gewoon”), de commerciële aantrekkelijkheid van de bouwprojecten (sociaal bestek werd “op de koop toe genomen”) en de wens tot het behoud van een sociaal gezicht zijn de AVBB en de aannemers toch met het experiment in zee gegaan (en wat de aannemers betreft zonder morren). Voor de overige actoren is door het Ministerie van SZW minder overredingskracht gebruikt om hen te bewegen tot deelname. Het ministerie ging er vanuit dat zij gewoon mee zouden doen, ondanks het feit dat lang niet alle actoren vanuit de primaire doelstellingen van hun organisatie belang hadden bij werkloosheidsbestrijding of bij de personeelsvoorziening in de bouwnijverheid. Misschien opmerkelijker is dat òòk de medewerking gering was van instel12
lingen die wèl werkloosheidsbestrijding of toeleiding naar de arbeidsmarkt in hun takenpakket hadden. De regionale uitvoeringsorganisatie (een serviceloket als centraal aanspreekpunt), zoals voorgesteld in het startdocument, is niet gerealiseerd. Dit kwam mede door de geringe activiteiten in het kader van Sociaal Bestek. Er zijn wel regionale contactpersonen aangewezen, maar hun rol kreeg evenmin inhoud. Coördinatie van de uitvoering Het Ministerie van SZW en de landelijk coördinator moesten, samen met de begeleidingscommissie als de motor van Sociaal Bestek optreden. Het Ministerie van SZW was de formele opdrachtgever; een beleidsmedewerker van het ministerie was de voorzitter van de begeleidingscommissie. In die rol moest het Ministerie van SZW de pilot dragen en inspelen op knelpunten die tijdens het project zichtbaar werden: het ministerie had de regie. Bij de start van de pilot in 1999 besteedde SZW de coördinatie van Sociaal Bestek uit aan een medewerker van Arbeidsvoorziening Nederland. Deze landelijk coördinator - voor circa één dag in de week met Sociaal Bestek belast en daarnaast sectoradviseur - was secretaris van de begeleidingscommissie. Daarnaast was hij verantwoordelijk voor het algehele verloop van de uitvoering van het project. Hij moest de aanlevering van mogelijke bouwprojecten bewaken en ervoor zorgen dat de bouwprojecten werden beoordeeld door de sectorraad en Bouwradius; hij vroeg de RBA’s de werving en selectie van kandidaten ter hand te nemen en coördineerde de contacten tussen de aannemers en de opdrachtgever. In het kader van deze activiteiten bezocht hij de bouwplaatsen waar de projecten werden uitgevoerd. Tevens was het de bedoeling dat hij de vinger aan de pols zou houden met betrekking tot de inzet van bestaande scholingsinstrumenten of de ontwikkeling van nieuwe scholings- of voorschakeltrajecten door de RBA’s en Bouwradius. In de praktijk is deze laatste taak niet tot uitvoering gekomen. In de praktijk raakten de regie en de coördinatie al snel gevangen in de (voor Sociaal Bestek) lastige omstandigheden van een verkrappende arbeidsmarkt (waardoor de werving van kandidaten zeer moeizaam verliep en de afstand van de weinige kandidaten tot de arbeidsmarkt groter was dan voorzien) en het gegeven dat de geselecteerde bouwprojecten slechts mondjesmaat tot uitvoering kwamen. Men zag geen mogelijkheden om, gezien deze omstandigheden, veel activiteiten te ondernemen. Voor zover er bij de andere betrokken instellingen nog animo voor de aanpak was, liep deze verder terug. Alleen het Ministerie van VROM nam nog initiatieven in de vorm van het zoeken naar alternatieve bouwprojecten. De begeleidingscommissie kwam, ondanks het moeizame verloop en de stagnatie, in de projectperiode niet meer dan een handvol keren bij elkaar.
13
Op 12 juli 2001 heeft de landelijk coördinator een notitie geschreven waarin aan het Ministerie van SZW geadviseerd werd om de pilot te beëindigen. Het argument hiervoor was vooral “de dramatisch gewijzigde arbeidsmarktsituatie” en in wat minder sterke mate het feit dat slechts mondjesmaat bouwprojecten beschikbaar waren voor de uitvoering van de pilot. Uiteindelijk is de pilot in mei 2002 formeel beëindigd. Dat dit nog zo lang heeft geduurd, wordt door de meeste geïnterviewden aan politieke factoren geweten.
14
4
DE LESSEN VAN DE PILOT SOCIAAL BESTEK RIJKSOVERHEID
4.1
Inleiding
De doelen van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid zijn enkele jaren na de start niet verwezenlijkt. Het experiment om een substantieel aantal langdurig werklozen (duurzaam) in dienst te laten treden in de bouwsector is niet van de grond gekomen. Slechts drie bouwprojecten hebben daadwerkelijk met Sociaal Bestek gewerkt en dan nog in een zeer magere variant: met in totaal niet meer dan vijf kandidaten die deels voortijdig uitvielen en die niet aan scholing of voortrajecten hebben deelgenomen. Er is ook geen ervaring opgedaan met een infrastructuur voor contract compliance bij de rijksoverheid. Desondanks valt van de pilot het nodige te leren. Het is goed om daarbij niet alleen naar de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid te kijken, maar ook naar ervaringen bij eerdere initiatieven voor reïntegratie van langdurig werklozen in de bouw, zoals het Scholings- en werkervaringsproject (SWEV) van de Stichting Bouw-Vak-Werk (1989-1992), het Bouwmodel WW (1995-1996), het Proefproject Arbeidspools (1999-2000), contract compliance bij gemeenten (1994-1998) en het Convenant instroom etnische minderheden in het midden- en kleinbedrijf (2000-2001). Ook enkele ervaringen in een andere sector, met name de Regeling Schoonmaakdiensten voor Particulieren (RSP), zijn nuttig. We behandelen de lessen uit de pilot onder vier noemers, te weten: • de methodiek van Sociaal Bestek; • de voorbereiding van de aanpak; • werving, selectie en scholing van deelnemers; • regie en coördinatie.
4.2
De methodiek van Sociaal Bestek
Als de voornaamste externe oorzaak voor het ontbreken van succes van de pilot wordt door alle geïnterviewden gewezen op de arbeidsmarktontwikkelingen: was er bij het kabinetsbesluit nog sprake van een omvangrijke langdurige werkloosheid, naarmate de tijd vorderde verkrapte de arbeidsmarkt en uiteindelijk was het aanbod van geschikte kandidaten veel kleiner dan aanvankelijk was gedacht. Eén van de geïnterviewden merkte op:
15
“Er waren gewoon te weinig kandidaten. De werkloosheid daalde en een kleine harde kern van zeer moeilijk plaatsbare werklozen die niet geschikt was voor de arbeidsmarkt, laat staan de bouw, bleef over.” Als tweede externe oorzaak wordt gewezen op het trage tempo van het ten uitvoer komen van de geselecteerde bouwprojecten. Dit zijn ook de twee factoren die door de landelijk coördinator zijn genoemd als reden om de pilot te beëindigen. In zekere zin verwijzen deze twee oorzaken naar eenzelfde probleem bij de toepassing van Sociaal Bestek in de bouw: er verstrijkt veel tijd tussen het opstellen van het bestek en de start van de bouw. In die tussentijd kan er op de arbeidsmarkt veel gebeuren. Met name bij grote en politiek gevoelige bouwprojecten, die mede de inspiratie voor Sociaal Bestek vormden, is dit een probleem. Het is bij dergelijke projecten erg lastig om ten tijde van het bestek al goed rekening te kunnen houden met de arbeidsmarktomstandigheden zoals die zich soms jaren later manifesteren. Sociaal Bestek is dus meer geschikt voor kleinere en overzichtelijke projecten met een kortere loop- en voorbereidingstijd dan voor grotere en langer lopende projecten. Anders gezegd: Sociaal Bestek past eerder bij overzichtelijke lokale ontwikkelingen dan bij de grote nationale projecten. Een tweede constatering met betrekking tot de methodiek van Sociaal Bestek is dat er in de gegeven opzet niet zozeer een verplichting tot het opnemen van kandidaten uit de doelgroep op de aannemers rust. Er is eerder sprake van een verplichting tot het aanleveren van kandidaten door de overheid. Dat komt omdat de aannemers geen taak hebben gekregen bij de werving van deelnemers; zij konden juist wachten op de kandidaten die soms wel, maar meestal niet werden aangeleverd. De aannemers waren redelijk bereidwillig, maar hadden geen belang bij de Sociaal Bestek-kandidaten, zeker niet wanneer hun productiviteit, gezien hun grote afstand tot de arbeidsmarkt, te wensen overliet. Dit is anders dan bij het vergelijkbare reïntegratieplan in de schoonmaaksector, de RSP. Daar hielp de overheid wel bij het vinden van kandidaten, maar lag de verantwoordelijkheid voor de werving en selectie van vergelijkbare kandidaten als bij Sociaal Bestek uiteindelijk bij de werkgevers: zonder kandidaten uit de doelgroep konden zij geen diensten exploiteren. Bij Sociaal Bestek is dit niet zo: er rust wel een formele verplichting op de aannemers, maar er is geen belang en er zijn feitelijk ook geen sancties. In theorie is het denkbaar dat er een boete wordt opgelegd als de aannemer niet aan zijn verplichtingen voldoet, maar dit lijkt een moeilijke zaak als de overheid er niet in slaagt kandidaten aan te leveren. Een verplichting in het bestek heeft dan geen enkele meerwaarde boven vrijwillige afspraken. Dit leidt tot drie conclusies over de inzet van Sociaal Bestek bij bouwprojecten van de rijksoverheid: 16
• Sociaal Bestek is meer geschikt voor kleinere en overzichtelijke projecten met een kortere loop- en voorbereidingstijd in een locale context dan voor grotere en langer lopende projecten. • Een verplichting in het bestek tot het opnemen van langdurig werklozen heeft bij een beperkt aanbod van langdurig werklozen nauwelijks meerwaarde boven vrijwillige afspraken. • Een verplichting tot het inzetten van langdurig werklozen is bij het ontbreken van uitvoerbare of effectieve sancties eerder een verplichting voor de overheid dan voor de aannemers.
4.3 De voorbereiding van de pilot De Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid behelsde een nieuwe methodiek, waarbij veel actoren met verschillende kerntaken en belangen betrokken waren. Op verschillende onderdelen is de voorbereiding inderdaad uitgebreid geweest, bijvoorbeeld op de punten van de betrokkenheid van de brancheorganisatie AVBB en de methodische uitwerking door de Technische Commissie Sociaal Bestek. Op andere onderdelen was dat niet zo en is een betere voorbereiding nodig. Het gaat om: • de betrokkenheid van de verschillende actoren; • kennis van het veld; • kennis van de relevante initiatieven. Met betrekking tot de betrokkenheid van de verschillende actoren: het doel van de pilot was niet de eerste prioriteit van de betrokken actoren; niet van de opdrachtgevers (de ministeries van Defensie, V&W en VROM) en niet van de aannemers (voor wie Sociaal Bestek niet dé oplossing voor een personeelsprobleem was). Ook voor de toeleidingsinfrastructuur (RBA’s, Kliq, gemeenten) is Sociaal Bestek niet per sé belangrijk1, ook al is dat voor het Ministerie van SZW soms moeilijk te aanvaarden. Het is belangrijk om bij de voorbereiding niet alleen politiek commitment te verkrijgen, maar ook de organisatorische medewerking van belangrijke partners te verzekeren. Het lijkt erop dat de pilot vooral in het belang van het Ministerie van SZW was - althans, zo werd dat door de overige actoren gezien. In zo’n situatie moet in de voorbereiding de conclusie worden getrokken dat een actieve en krachtige aansturing nodig is.
1
Bijvoorbeeld omdat er concurrerende reïntegratie-instrumenten zijn, die door consulenten bij reïntegratie-instellingen interessanter voor de doelgroep worden geacht. Dit speelde ook bij de uitvoering van de RSP in de schoonmaakbranche.
17
Met betrekking tot de kennis van het veld: Sociaal Bestek speelt zich af in de bouwwereld, met al zijn bijzondere omstandigheden en eigenaardigheden. Die moeten in de voorbereiding goed geïnventariseerd en beoordeeld worden. Een voorbeeld: het grote en niet altijd voorspelbare tijdsverloop tussen bestek en de feitelijke start van de bouw (dat zo’n knellend probleem voor de voortgang was) was voor de initiatiefnemer nieuw, terwijl het in de bouwwereld bekend en vanzelfsprekend is. Het is ongewenst dat de regie in een dergelijke situatie bij personen of instanties buiten de bouw of zonder specifieke kennis van de bouw ligt. Natuurlijk is dat lastig als er vanuit de bouw geen groot enthousiasme is, maar dat doet niets af aan de conclusie. Met betrekking tot de kennis van relevante initiatieven: bij de start van de pilot waren er al lokale ervaringen met contract compliance in de bouw. Daar was bekend dat er veel uit de kast moet worden gehaald om kandidaten te vinden, te scholen en te begeleiden, ook nog eens met beperkt resultaat. Van deze initiatieven moet geleerd worden. In zekere zin is dat gebeurd in het rapport van de Technische Commissie, met haar nadruk op een uitgebreide scholings- en toeleidingsinfrastructuur (die overigens afweek van de grotere gemeenten). In de uitvoering heeft dit geen enkele rol gespeeld: de voorbereiding had op dit punt geen relatie met de uitvoering. Dit leidt tot drie conclusies over de voorbereiding van een project als Sociaal Bestek bij bouwprojecten van de Rijksoverheid: • Er moet altijd gewerkt worden aan betrokkenheid en medewerking van belangrijke actoren, ook als die vanzelfsprekend wordt geacht. • Voor de uitvoering van een sectoraal reïntegratieprogramma is inhoudelijke kennis nodig van de branche waarin maatregelen worden toegepast. • Eerdere praktijkervaringen moeten adequaat vertaald worden in de opzet en uitvoering van de aanpak.
4.4
Werving, selectie en scholing van deelnemers
In de voorbereiding is in het rapport van de Technische Commissie veel aandacht besteed aan een infrastructuur voor oriëntatie en scholing van kandidaten, gericht op een duurzame arbeidsinpassing in de bouw. Waar niet zo veel aandacht aan is besteed, is aan het probleem van de werving van geschikte deelnemers. Toch was dat een centraal probleem, zoals bleek bij de lokale initiatieven voor Sociaal Bestek, maar ook al eerder, bij reïntegratie-inspanningen in de bouw in het afgelopen decennium.
18
Eerdere reïntegratieprogramma’s in de bouw werden steevast bemoeilijkt omdat de vooraf gedefinieerde doelgroep moeilijk bereikbaar bleek of kleiner was dan verwacht. Dit kan alleen voorkomen worden wanneer voorafgaand aan het project goed in kaart is gebracht hoe de arbeidsmarktsituatie is - ook op regionaal of zelfs lokaal niveau - en hoe de omvang en samenstelling van het werklozenbestand is. Hierbij is het onvoldoende om op de algemene arbeidsmarkttrend af te gaan. Het is nodig om het bestand in kaart te brengen door een goede doorlichting (zoals in het verleden in het kader van Bouw-Vak-Werk en bij het Bouwmodel WW is gebeurd). Bij langlopende projecten zullen bestands- of arbeidsmarktanalyses periodiek geactualiseerd moeten worden. Daarmee kan besloten worden of de doelstelling moet worden bijgesteld, de doelgroep verruimd of de condities waaronder de werklozen worden ingezet, bijgesteld. Het gaat niet alleen om arbeidsmarktkwalificaties. Vooral wanneer de werklozen een grote afstand tot de arbeidsmarkt hebben, is begeleiding van belang. Vaak wordt hierbij ook gewezen op flankerend beleid (schuldhulpverlening, kinderopvang en vervoer, hetgeen bij afgelegen bouwprojecten niet onbelangrijk is). Ook is voorschakeling aan de orde alvorens kandidaten toe zijn aan daadwerkelijke beroepsontwikkeling. Beslissingen op basis van kennis van de doelgroep in relatie tot de reïntegratiemogelijkheden voorkomen dat te hoge ambities leiden tot mismoedigheid bij de uitvoerders van het project. Het laten doorsudderen van knelpunten is fnuikend voor de betrokkenheid van alle actoren. Voor dit soort analyses is het regionale niveau geschikter dan het landelijke. In het kader van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid heeft geen bestandsanalyse plaatsgevonden, noch voorafgaand aan, noch gedurende de pilot. In feite was daarmee niet bekend om hoeveel potentiële kandidaten het eigenlijk ging. Tevens kon de doelstelling van de pilot niet bijgesteld worden op basis van de gegevens van een dergelijke analyse. Evenmin was bekend in hoeverre de aannemers daadwerkelijk last hadden van een nijpend personeelstekort; op landelijk niveau werd aangenomen dat een algemene arbeidsmarkttrend ook gold voor iedere individuele aannemer. Verder is er geen sprake geweest van een profielschets van de doelgroep of van de criteria waaraan de doelgroep moest voldoen, afgezien van de formele WIW-criteria. Ook over de aard van de werkzaamheden die door de kandidaten zou moeten worden verricht, bleken de meningen te verschillen. Zo spraken de aannemers vooral over ‘opperen’ (opruimen, sjouwen en vegen) en het bedienen van de bouwlift, terwijl de leden van de begeleidingscommissie vonden dat het werk wel enig perspectief moest bieden: kandidaten moesten kennis maken met vakbekwame vaardigheden als timmeren, metselen en betonvlechten. Deze onduidelijkheid komt een goed wervingsbeleid niet ten goede. In de pilot is in het rapport van de Technische Commissie wel, maar in de feitelijke uitvoering geen aansluiting gevonden bij een regionale infrastructuur voor werving, selectie en scholing. Het is wel zo dat de SUWI-operatie, die Arbeidsvoorziening op zijn kop zette, hier19
voor ook lastig was. Vooruitlopend op de reorganisatie werkten de lokale arbeidsbureaus niet goed mee, omdat zij vonden dat de werving, selectie en bemiddeling van kandidaten niet meer tot hun taken behoorden. De landelijk coördinator had hier geen invloed op. Omdat de gemeenten na de reorganisatie verantwoordelijk werden voor de reïntegratie van de doelgroep van Sociaal Bestek, moesten zij voor deze taak worden benaderd. Dat gebeurde echter niet, ondanks de vertegenwoordiging van de VNG in de begeleidingscommissie. Uiteindelijk werd een opdracht voor de werving aan het verzelfstandigde reïntegratiebedrijf Kliq gegeven. Dit leverde niets op en stond ver af van de oorspronkelijk beoogde regionale infrastructuur. Dit leidt tot twee conclusies over de werving en selectie bij reïntegratie in de bouw: • Er is altijd adequate kennis van de omvang en samenstelling van de doelgroep in relatie tot de beschikbare werkervarings- of leerplaatsen nodig. • Er is een goede aansluiting bij een regionale infrastructuur voor werving en selectie van kandidaten nodig.
4.5
Regie en coördinatie
De succesvolle voortgang van een project vereist duidelijke afspraken. Maar dat niet alleen: afspraken vragen om bewaking en regie is noodzakelijk. Regie veronderstelt dat er een actor is die tijd heeft om het project aan te jagen, die middelen heeft om samenwerkingspartners aan te sturen en die beschikt over visie en enthousiasmerend vermogen. Voor projecten op een specifiek terrein met specifieke eigenschappen en eigenaardigheden is veldkennis nodig, met een voorkeur voor specialisten met praktijkervaring boven generalisten met een beleidsmatige achtergrond. Bij het vraagstuk van regie spelen eveneens de ruimtelijke schaalniveaus van het project. Vaak wordt op landelijk niveau initiatief genomen en coördinatie gevoerd (zoals bij de Pilot Sociaal Bestek en MKB-convenant). Op lokaal niveau moet het echte werk worden gedaan; hier moeten de resultaten worden geboekt. Het is van groot belang dat communicatie tussen beide niveaus regelmatig plaatsvindt. Het verloop van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid laat zien hoe belangrijk deze uitgangspunten zijn. In de pilot is de regie verdeeld over beleid (bij een beleidsmedewerker van het Ministerie van SZW) en uitvoering (een sectoradviseur van Arbeidsvoorziening Nederland). Zij beschikten niet over kennis van de bouw en evenmin over middelen om de uitvoering op lokaal niveau aan te sturen of te motiveren. Uiteindelijk is de regierol hierdoor weinig actief geweest. Ondanks het moeizame verloop van de pilot werden beslissingen over de manier waarop het project moest worden vlotgetrokken, of juist gestaakt, of zou kunnen worden toegespitst op bepaalde projecten of regio’s 20
niet genomen. De pilot stierf uiteindelijk een stille dood na een lang stervensproces. Er is weinig gestuurd op inhoudelijk resultaat. Eerder leek de kwantitatieve doelstelling een eigen leven te leiden, aanvankelijk in termen van honderd plaatsingen, later verlaagd tot vijftig2. Eigenlijk stond het kwalitatieve resultaat (het methodisch leren in een experiment) voorop, maar was het kwantitatieve resultaat (het werkgelegenheidseffect in termen van aantal plaatsingen) een belangrijker sturingsmechanisme. Voor het realiseren van inhoudelijk resultaat was de capaciteit te beperkt. Over de mogelijkheden van de landelijk coördinator om zijn taken uit te voeren werd door de overige actoren opgemerkt: “De landelijk coördinator had meer taken dan alleen zijn coördinatorschap van Sociaal Bestek. De pilot verdiende eigenlijk een fulltime-projectleider, iemand die de betrokken actoren constant aan kon jagen. Het ging immers om veel actoren, dat maakte het project razend ingewikkeld.” Dit leidt tot drie conclusies over de regie en coördinatie van de uitvoering bij reïntegratie in de bouw: • De aansturing van sectorgerichte reïntegratieprogramma’s moet vanuit of op basis van inhoudelijke veldkennis gebeuren. • In de pilot- of experimentele fase is een duidelijke gerichtheid op methodisch leren nodig; kwantitatieve werkgelegenheidsdoelen als richtsnoer voor handelen zijn pas later nodig. • Er zijn veel middelen, tijd en vaardigheden nodig voor de regie en de coördinatie van complexe reïntegratieprojecten.
4.6
Tot slot
Het overzicht van lessen laat zien dat het verloop van de Pilot Sociaal Bestek Rijksoverheid wel beïnvloed is door een aantal min of meer externe factoren (de arbeidsmarktontwikkeling, de SUWI-operatie, de trage start van veel bouwprojecten), maar dat het reageren op deze externe factoren een interne kwestie is van regie, aansturing en keuzes. Natuurlijk is het zo dat de externe omstandigheden erg lastig waren voor het behalen van resultaat. Ook als de externe omstandigheden anders waren geweest, hadden opzet, organisatie en uitvoering echter de nodige stof tot nadenken gegeven. In dit opzicht heeft de pilot dus toch het nodige geleerd, ondanks het onbevredigende verloop.
2
De verlaging tot vijftig plaatsingen werd niet door inhoudelijke afwegingen ingegeven, maar door de inrichting van de voorgenomen evaluatie. Het gekozen onderzoeksdesign werd zinloos bij een te klein aantal deelnemers. De grens lag naar schatting bij circa vijftig deelnemers. Werd dat niet gehaald, dan moest voor een ander, kwalitatief design worden gekozen. Vervolgens is de kwantitatieve doelstelling door het Ministerie van SZW naar vijftig plaatsingen verlaagd. Dit ontlokte aan een van de leden van de begeleidingscommissie de verzuchting dat het evaluatieonderzoek er niet meer voor de pilot was, maar de pilot voor het evaluatieonderzoek.
21
22
GERAADPLEEGDE LITERATUUR
Berkhout, Odé en Weening (2001) Minderheden gevraagd, Evaluatie van het convenant Instroom etnische minderheden in het midden- en kleinbedrijf. Den Haag: Ministerie van SZW. Berkhout, Mateman en Odé (2002) Minderheden aan het werk? Onderzoek naar de arbeidsmarktpositie van de in het kader van het MKB-minderhedenconvenant geplaatste kandidaten. Den Haag: Ministerie van SZW. Hulshof en Mevissen (1996) Samenwerking in de steigers, Evaluatie van het pilotproject ‘Bouwmodel WW’. Amsterdam: Regioplan. Klaver (2001) Antillianen en Arubanen naar werk: evaluatie van de experimentele stimuleringsprojecten voor Antilliaanse en Arubaanse jongeren. Den Haag: Ministerie van SZW. Sloep en Beekman (2001) Evaluatie Proefproject MKB-pools. Amsterdam: Regioplan. Wilthagen, Hessel, van het Kaar, van Lieshout en Luijendijk (2000) Onder Sociale Voorwaarden, Toepassing van contract compliance door de gemeentelijke en provinciale overheid: randvoorwaarden, ervaringen en resultaten. Den Haag: Ministerie van SZW. Wolff, Brugma en Mevissen (1993) Tussenevaluatie werkgelegenheidsproject CAO-Bouwbedrijf. Amsterdam: Regioplan.
23
24
BIJLAGEN
BIJLAGE 1: Overzicht respondenten
[1] De tien sleutelpersonen. De interviews zijn face-to-face afgenomen, tenzij anders aangegeven: - Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (telefonisch) - Het Ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer - Het Ministerie van Verkeer en Waterstaat - Het Ministerie van Defensie - Arbeidsvoorziening Nederland - De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) - CNV Hout en Bouw - FNV Bouw - Sectorraad Bouw - Arbeidsbureau/Reïntegratiebedrijf Kliq [2] De aannemers. De interviews zijn telefonisch afgenomen, tenzij anders aangegeven: Naam
Project
Plaats
Van Eesteren (face-to-face)
Scheepvaartmuseum
Amsterdam
HBG
Gebouw Rijkswaterstaat
Rotterdam
Strukton
Centraal Justitieel Incassobureau
Groningen
Maas Dijken Bouw
IWV
Zwijndrecht
Gebroeders van der Heijden
Belastingdienst
Apeldoorn
Ballast Nedam
Meetkundige Dienst
Delft
Salverda
KLPD
Driebergen
[3] Ambtenaren van vier gemeenten. De interviews zijn face-to-face afgenomen tenzij anders aangegeven: - Amsterdam, servicepunt Bouw. - Rotterdam (telefonisch). - Den Haag. - Eindhoven.
25
26
BIJLAGE 2: Sociaal Bestek Rijksoverheid: pilot Scheepvaartmuseum 19 februari 2001
Bronnen - face-to-face interview bedrijfsleider aannemingsbedrijf (16 februari 2001); - beknopt telefonisch interview consulent Arbeidsvoorziening (16 februari 2001); - evaluatieverslagen Arbeidsbureau (16 december 1999 en 6 maart 2000).
1
Karakteristiek
De eerste pilot in het kader van Sociaal Bestek Rijksoverheid is de nieuwbouw van een depotgebouw voor het Scheepvaartmuseum in Amsterdam. De werkzaamheden zijn in september 1999 begonnen en in november 2000 afgerond. Sociaal bestek is als verplichting in het contract opgenomen. De aanbestedingssom bedroeg circa fl. 7.000.000,-. Aan het project hebben op de bouwplaats maximaal circa vijftig mensen gewerkt, van hoofdaannemer tot onderaannemers. De kernbezetting van de hoofdaannemer op de bouwplaats bestond uit acht personen. Aanvankelijk was het de bedoeling om via Sociaal Bestek vier werkzoekenden in te schakelen. Dit zijn er twee geworden.
2
Werving en selectie
De werving van deelnemers heeft tussen eind oktober 1999 en eind januari 2000 plaatsgevonden via het Servicepunt Bouw van Arbeidsvoorziening in Amsterdam. Dit is gevestigd in het Arbeidsbureau Amsterdam Oud West. Werkzoekenden die in gesprekken op de diverse arbeidsbureaus te kennen geven geïnteresseerd te zijn in werk in de bouw worden naar het Servicepunt doorverwezen, waar ze ofwel in de basisdienstverlening (fase 1) of in de sfeer van meer intensieve begeleiding of bemiddeling (fase 2 en 3) terechtkomen1. Twee medewerkers van het Servicepunt hebben in oktober 1999 een bedrijfsbezoek gebracht aan de bouwplaats op het terrein van het Scheepvaartmuseum. Daar zijn met de aannemer afspraken gemaakt over het aannemen van personeel in het kader van Sociaal Bestek. Er is
1
Bij de ontvlechting van Arbeidsvoorziening is het Servicepunt Bouw in de beschreven opzet verdwenen.
27
onder andere afgesproken om kandidaten te zoeken uit de brede doelgroep langdurig werklozen. In eerste instantie zijn vier kandidaten in procedure genomen. Geen van allen zijn uiteindelijk aangesteld: - één kandidaat kwam niet in aanmerking omdat hij analfabeet is; - één kandidaat werd in procedure genomen, maar is uiteindelijk niet doorverwezen in verband met twijfel aan zijn motivatie; - één kandidaat is eenmaal bij de aannemer op gesprek geweest, maar er is vervolgens geen contact meer geweest, noch met de aannemer, noch met Arbeidsvoorziening; - één kandidaat is tweemaal op gesprek geweest en aangenomen, maar is op zijn eerste werkdag niet verschenen in verband met het aanvaarden van een baan elders. In december 1999 heeft er naar aanleiding van de wervingsproblemen opnieuw een bedrijfsbezoek van een vertegenwoordiger van het Servicepunt plaatsgevonden. Daarbij is onder andere vastgesteld dat motivatie in feite het belangrijkste criterium voor de selectie van de deelnemers is. Tevens is vastgesteld dat het zware en natte werk in de wintermaanden een zware wissel op de motivatie trekt: juist in de beginperiode van de bouw zouden de kandidaten veel buiten moeten werken in winterse omstandigheden. De werving is tijdelijk stopgezet en op 10 januari 2000, na de vakantieperiode rond de feestdagen, hervat. Het zwaartepunt in de werving is bij de doelgroep jongeren gelegd. In januari 2000 zijn twee kandidaten geselecteerd: - één kandidaat uit de doelgroep nieuwkomers, woonachtig in Hoofddorp; - één kandidaat uit de doelgroep langdurig werkloze jongeren, afkomstig uit Amsterdam. Beiden zijn door de aannemer aangesteld en met werkzaamheden begonnen.
3
Verloop van het project
De beide kandidaten zijn, gezien hun achtergrond (geen ervaring of opleiding in de bouw), gestart met ongeschoold werk, bestaande uit assistentie bij betontimmeren en dergelijke. Dit geldt volgens de aannemer als een gebruikelijke manier waarop ongeschoolde werknemers in de bouw kunnen instromen. Afhankelijk van interesse en kundigheid kunnen zij zich, in combinatie met het volgen van vaktechnische opleidingen, opwerken en specialiseren. Na twee weken deden zich problemen voor bij de aanlevering van materiaal, waardoor er tijdelijk geen werk meer was. Eén van de kandidaten heeft vervolgens voor twee weken een uitkering aangevraagd, de andere heeft een week vakantie opgenomen. Daarna zijn de werkzaamheden hervat. 28
De beide kandidaten zijn na hun proeftijd op een contract voor een halfjaar door de aannemer in dienst genomen. Bij één van de deelnemers (degene uit de doelgroep langdurig werkloze jongeren) bleek meer begeleiding nodig dan aanvankelijk werd gegeven. Hiervoor is door de aannemer op de bouwplaats een leermeester aangewezen, die (vooral vaktechnische) begeleiding zou kunnen verzorgen. Bij de andere deelnemer (uit de doelgroep nieuwkomers) traden geen problemen op: hij functioneerde naar tevredenheid van de werkgever. In maart 2000 is in een evaluatie door Arbeidsvoorziening vastgesteld dat de pilot geslaagd was: de beide kandidaten waren naar tevredenheid aan het werk en er bestond uitzicht op verlenging van de arbeidscontracten na het eerste halfjaar. Deze conclusie werd door Arbeidsvoorziening en door de aannemer onderschreven. Later is echter duidelijk geworden dat de begeleiding van de deelnemer uit de doelgroep langdurig werkloze jongeren niet het gewenste resultaat had. Mede in verband met problemen in de privé-sfeer bleef hij steeds vaker zonder kennisgeving weg, hetgeen uiteindelijk tot ontslag heeft geleid. De andere deelnemer is gebleven en heeft opnieuw een contract voor een halfjaar gekregen. Hij is naar een ander bedrijfsonderdeel overgeplaatst, waar meer kleinschalig en ambachtelijk wordt gewerkt in de burgerbouw. In beginsel kan hier meer geleerd worden. De uitvoerder was echter niet tevreden over de motivatie van de deelnemer, hetgeen er uiteindelijk toe heeft geleid dat het contract niet is verlengd2. De deelnemer is niet langer bij de aannemer in dienst.
4
Vorm en organisatie
Sociaal Bestek is bij deze pilot in een overzichtelijke vorm toegepast. De enige twee betrokken partijen zijn, naast de opdrachtgever, de aannemer en Arbeidsvoorziening geweest. De omvang van de pilot, in termen van het aantal instromers via Sociaal Bestek, is bescheiden geweest. De hoofdaannemer achtte de kernbezetting op de bouwplaats te gering voor de aanvankelijk beoogde vier deelnemers.
2
Navraag bij de aannemer en bij Arbeidsvoorziening heeft geleerd dat dit verschijnsel in de bouw vaker voorkomt: een werknemer, die op het ene project goed functioneert, kan op een ander project met een andere uitvoerder problemen krijgen. De wisselwerking tussen werknemer en uitvoerder is in de bouw blijkbaar erg belangrijk.
29
Hierdoor zou een scheve verhouding tussen vaklieden en ongeschoolde werknemers ontstaan, met een onevenredig grote inspanning voor begeleiding. Daarom zijn slechts twee deelnemers geplaatst, hetgeen overigens niet slecht uitkwam in verband met de problematisch verlopen werving. De hoofdaannemer heeft de Sociaal Bestek-verplichting niet opgelegd aan de onderaannemers, omdat ook deze in relatief kleine bezetting op de bouwplaats aanwezig waren; naar de mening van de hoofdaannemer te klein voor het inschakelen van bijkomende ongeschoolde krachten, die de nodige begeleiding zouden vragen. Er is geen gebruik gemaakt van een regionale infrastructuur voor scholing. De deelnemers zijn uitsluitend op de bouwplaats begeleid door de overige werknemers. In een van de gevallen is er een leermeester aangewezen, maar er is geen gebruik gemaakt van aanvullende scholing, niet vóór en niet tijdens het project. Wel is er regelmatig overleg gevoerd tussen Arbeidsvoorziening en de aannemer (in casu de uitvoerder) over de ervaringen met de twee deelnemers. Daarbij zijn steeds afspraken gemaakt over de nodige begeleiding van een van de deelnemers. Het verloop van Sociaal Bestek stond wekelijks op de agenda van het bouwoverleg. Dit overleg wordt door de betrokken partijen positief gewaardeerd.
5
Meerwaarde
Sociaal Bestek is een ambitieus project, waarvan de meerwaarde gezocht moet worden in: - methodiekontwikkeling, gericht op verbetering van de infrastructuur voor toeleiding, scholing en duurzame arbeidsinpassing van (langdurig) werklozen in de bouw; - aanvulling en versterking van sectoraal arbeidsmarktbeleid; - bijdrage aan de personeelsvoorziening in de bouw. Door de bescheiden opzet (in kwantitatieve termen), het ontbreken van aansluiting bij een regionale infrastructuur en het uiteindelijk uitvallen van de beide kandidaten is de beoogde meerwaarde van Sociaal Bestek niet gerealiseerd. Door de aannemer wordt het project vooral in termen van sociaal beleid gedefinieerd.
6
Knelpunten
Er zijn verschillende knelpunten naar voren gekomen, waarmee ook andere pilots te maken kunnen krijgen.
30
De werving van deelnemers Het is, niet geheel onverwacht, moeilijk gebleken om geschikte deelnemers te vinden, zelfs in een regio waar Arbeidsvoorziening over een op de bouw gerichte specialisatie beschikt. Tijdgebrek speelt hierbij een rol: er was weinig voorbereidingstijd, waardoor het niet goed mogelijk was om intensief te zoeken naar geschikte kandidaten, bijvoorbeeld uit de doelgroep nieuwkomers (waar in de ogen van Arbeidsvoorziening geschikte en gemotiveerde kandidaten te vinden zijn) en uit de CVV-cursisten. Gevonden kandidaat-deelnemers konden ook niet worden voorbereid op de werkzaamheden. De selectie van gemotiveerde deelnemers Motivatie geldt, in geval van ongeschoolde arbeid, als belangrijkste selectiecriterium. In de ogen van de aannemer is dit bij langdurig werklozen in de huidige arbeidsmarktomstandigheden een belangrijk knelpunt. Verder wordt een wissel op de motivatie getrokken als het doorgaans zware werk onder winterse omstandigheden in de buitenlucht moet worden uitgevoerd. De begeleiding van deelnemers Ondanks het goede overleg tussen uitvoerder en Arbeidsvoorziening over de voortgang is er toch slechts een beperkte capaciteit voor begeleiding en dan alleen nog in vaktechnisch opzicht. Sociale begeleiding kan soms nodig zijn, maar is niet beschikbaar ("de bouw is geen sociale werkplaats"). Dit kan bij langdurig werklozen tot uitval leiden. Van de zijde van Arbeidsvoorziening is gepleit voor een wat ruimere voorbereidingstijd, waardoor het mogelijk zou zijn geweest om de kandidaten beter op het werken voor te bereiden met behulp van een korte training, gericht op de sociale vaardigheden in een arbeidssituatie (wat wordt er van een werknemer verwacht, op tijd komen en dergelijke). Het ontbreken van scholing In de pilot is geen gebruik gemaakt van scholing, zoals bepleit in het eindrapport van de technische Commissie Sociaal Bestek (november 1998): "RBA's stellen een scholings- of toeleidingstraject op, voeren dit zelf uit of besteden dit uit". Dit manco kan duurzame plaatsing in de bouw bemoeilijken. Er is, behalve bij de werving, geen aansluiting gezocht bij een bestaande lokale structuur en Sociaal Bestek is niet ingebed in een breder arbeidsmarktbeleid.
31
7
Lessen
De pilot is, na een moeizame aanloopperiode, door de betrokken partijen aanvankelijk als een succes aangemerkt. Dit was op dat moment (maart 2000) zeker niet onterecht. Uiteindelijk zijn de beide kandidaten echter niet voor het bedrijf behouden en onduidelijk is of zij werkzaam zullen blijven, al dan niet in de bouwsector. Toch zouden er ook bij succesvolle doorstroom van de deelnemers vraagtekens bij het resultaat van Sociaal Bestek in deze eerste pilot geplaatst hebben kunnen worden. Het belangrijkste probleem is dat er geen aansluiting is bij een regionale structuur voor sectoraal arbeidsmarktbeleid. In verhouding tot de conclusies en aanbevelingen van het rapport van de Technische Commissie Sociaal Bestek is er ad hoc gewerkt, waardoor eventuele successen in sterke mate afhankelijk zijn van toevallige factoren, gelegen in de persoon van de deelnemers of in verhoudingen binnen het bedrijf. Op grond van deze waarneming kunnen enkele lessen worden geformuleerd: - De werving van deelnemers moet niet te zeer onder tijdsdruk worden geplaatst: er moet ruimte zijn voor het zoeken naar geschikte, gemotiveerde kandidaten. In de huidige arbeidsmarktomstandigheden is dit erg moeilijk, aangezien het geschikte aanbod onder fase 2 en 3-werkzoekenden door Arbeidsvoorziening en door de aannemer gering wordt geacht. - Een structurele inpassing van deelnemers in de bouw is gebaat bij een aansluiting bij de infrastructuur voor scholing. Er zou scholing moeten worden aangeboden en van de kandidaat-deelnemers zou een zekere bereidheid tot scholing moeten worden gevraagd (zie ook het rapport van de Technische Commissie). - Inpassing van de deelnemers in de bouw is gebaat bij begeleiding, die mogelijk niet alleen door de aannemer op de bouwplaats kan worden gegeven. Wellicht moet hier extern in worden voorzien, bijvoorbeeld door een begeleider vanuit de WIW-organisatie. Deze begeleiding zou gedurende langere tijd aanwezig moeten zijn, aangezien trajecten ook op de langere termijn nog kunnen mislukken. Zonder dergelijke maatregelen zal Sociaal Bestek niet veel meer dan sociaal beleid zijn, met incidentele successen gebaseerd op toevallige factoren. Daarmee wordt aan de oorspronkelijk geformuleerde bedoeling van het project onvoldoende recht gedaan.
32
