GEMEENTE DEN HAAG
KADERNOTA PROSTITUTIEBELEID 2015-2018
1
Inhoudsopgave Hoofdstuk I: Welke belangrijke ontwikkelingen spelen er?
blz. 2
Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche Belangrijkste veranderingen in het prostitutieveld De economische crisis
blz. 2 blz. 3 blz. 5
Hoofdstuk II: Hoe staan we ervoor: verworvenheden en verbeterpunten
blz. 7
Normalisering vergunde sector Limitering vergunde bedrijven Mannenprostitutie Aanpak mensenhandel
blz. 7 blz. 8 blz. 8 blz. 8
Hoofdstuk III: De visie herijkt
blz. 10
Hoofdstuk IV: Regulering Geen uitbreiding van het aantal vergunde bedrijven Ruimte voor nieuwe, kleinschalige werkgemeenschappen Jaarlijkse vergunningaanvraag Geen vergunningplicht voor andere seksgerelateerde inrichtingen
blz. 13 blz. 14 blz. 14 blz. 14 blz. 14
Hoofdstuk V: Handhaving en toezicht
blz. 15
Organisatie gemeentelijke handhaving- en toezichttaken Verdere verbetering handhaving en toezicht Aanpak massagesalons Aanpak illegale thuisprostitutie
blz. 15 blz. 15 blz. 16 blz. 18
Hoofdstuk VI: Zorg en dienstverlening
blz. 19
Volksgezondheid Hulp- en dienstverlening Uitstapprogramma Opvang slachtoffers mensenhandel Pooierboyproblematiek en jeugdzorg Mannenprostitutie
blz. 19 blz. 21 blz. 23 blz. 24 blz. 26 blz. 26
Hoofdstuk VII: Positieverbetering van sekswerkers Verbetering arbeidsomstandigheden Vergroting betrokkenheid van sekswerkers bij het prostitutiebeleid Professionalisering
blz. 27 blz. 28 blz. 28 blz. 29
Hoofdstuk VIII: Lokale Agenda Prostitutiebeleid Den Haag 2015-2018
blz. 29
Hoofdstuk IX: Financiën
blz. 31
2
KADERNOTA PROSTITUTIEBELEID 2015 – 2018 I.
Welke belangrijke ontwikkelingen spelen er?
Het prostitutieveld is sterk in beweging. De afgelopen jaren is veel gebeurd. Er is een nieuwe wet in ontwikkeling. In en met de raad is uitvoerig van gedachten gewisseld over de toekomst van de raamprostitutie. De aanpak mensenhandel heeft een nieuwe impuls gegeven aan de opsporing en aanpak van misstanden. In deze nieuwe Kadernota haken we in op die ontwikkelingen en laten we zien hoe we in Den Haag de komende jaren gaan werken aan een prostitutiebeleid waarin de veiligheid en de gezondheid van sekswerkers en klanten, de leefbaarheid van de omgeving van prostitutiebedrijven en een voortvarende aanpak van misstanden voorop staan. In de beleidsvorming is veel overleg gevoerd met andere gemeenten en het Rijk. Dit in verband met streven van de wetgever en de andere prostitutiesteden om te komen tot een zo uniform mogelijk prostitutiebeleid. Deze samenwerking vindt onder meer plaats in het Landelijk programma prostitutie1. Op bepaalde onderwerpen zijn landelijke wettelijke kaders noodzakelijk om beleidswijzigingen door te voeren, zoals een registratieplicht voor sekswerkers of een vergewisplicht voor klanten. Op veel onderwerpen kunnen gemeenten echter zelfstandig beleidskeuzes maken. In deze Kadernota zetten wij uiteen hoe wij hieraan invulling hebben gegeven. Wetsvoorstel regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche De behandeling van het wetsvoorstel door beide Kamers duurt lang. Tijdens de rit is het wetsvoorstel ingrijpend gewijzigd. De aanpassingen hebben mede betrekking op aard en omvang van door gemeenten uit te voeren taken. Gelet op het belang van de nieuwe (ontwerp) Prostitutiewet 2 voor het gemeentelijk prostitutiebeleid hebben we aanvankelijk gemeend de besluitvorming over deze wet te moeten afwachten voordat we een nieuwe gemeentelijke Kadernota presenteren. Nu de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel opnieuw is aangehouden vinden we verder wachten niet meer verantwoord. Ook de VNG wacht de nieuwe wet niet langer af en past het prostitutiehoofdstuk van de model-APV vooruitlopend op de wet al aan. Daarbij wordt zoveel mogelijk rekening gehouden met de toekomstige kaders. We willen nu door met ons eigen lokale beleid en wijzigen het prostitutiehoofdstuk van onze APV zodra de model-APV van de VNG beschikbaar is.
1
Over het prostitutiebeleid vindt periodiek overleg plaats tussen het Rijk, de VNG en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV) en de meest betrokken gemeenten. Behalve de G4 (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) zijn dit Alkmaar, Eindhoven, Arnhem, Leeuwarden en Den Bosch . Dit overleg wordt “G4+” genoemd. Gezamenlijk voeren ze het Landelijk Programma Prostitutie uit. 2 Voluit de Wet regulering prostitutie en bestrijding misstanden seksbranche (Wrp).
3
Daarmee handelen we overeenkomstig de afspraak die hierover is gemaakt tussen de prostitutiesteden en het Rijk.3 Verwachting is dat de nieuwe Prostitutiewet niet eerder dan in 2017 in werking treedt. Belangrijkste zaken die in de nieuwe wet geregeld worden zijn:
Landelijke uniformering van vergunningen. Hoe die er precies uit komen te zien, wordt in de loop van 2015 uitgewerkt. Gemeenten, waaronder ook Den Haag, praten daarover mee. Onze inzet hierbij is te voorkomen dat uniformering nivellerend werkt: gemeenten die een doortastend beleid willen voeren mogen niet door uniformering worden afgeremd. Er komt een landelijk register escortbedrijven, zoals ook door ons is bepleit. Er komt een register van ingetrokken en geweigerde vergunningen. Het is voortaan toegestaan dat sekswerkers in bepaalde situaties thuis werken zonder dat een vergunning vereist is. Wel kunnen aan de werkzaamheden voorwaarden worden gesteld. Er komt een minimum leeftijdsgrens van 21 jaar voor sekswerkers.
Een aantal andere voorstellen die in de discussie over de nieuwe wet sterk de aandacht hebben getrokken, zijn na interventie van de Eerste Kamer gesneuveld: De in het wetsontwerp opgenomen verplichting voor sekswerkers om zich in een gemeente te laten registreren is geschrapt. Verplichte registratie werd door een meerderheid van de senaat gezien als een te grote inbreuk op de privacy. Bovendien werd gevreesd dat sekswerkers hierdoor eerder de illegaliteit in zouden gaan. De consequentie is dat het moeilijker is om in het kader van toezicht en handhaving informatie in te winnen. Dit wordt zoveel mogelijk ondervangen door andere manieren om informatie te verkrijgen (bijvoorbeeld via fysiek en digitaal veldwerk). Een algemene registratieplicht is gelet op de privacywetgeving pas mogelijk op basis van een formeel wettelijke grondslag in de Prostitutiewet. In het verlengde hiervan vervalt ook de “vergewisplicht” van klanten (om zich ervan te verzekeren dat zij te maken hebben met een geregistreerde sekswerker).
Belangrijke veranderingen in het prostitutieveld Een aantal recente ontwikkelingen is van belang voor (de visie op) het te voeren beleid:
3
De aanpak van mensenhandel heeft veel misstanden aan het licht gebracht die voorheen onder de radar bleven. Daardoor is het beeld over prostitutie zowel in de publieke opinie als bij politiek en media veranderd. Hoewel deze ontwikkeling nog niet heeft geleid tot een andere koers in het rijksbeleid is de groeiende tendens om prostitutie vooral vanuit het perspectief mensenhandel te benaderen wel van invloed op het draagvlak voor het normaliseringsbeleid. Deze ontwikkeling daagt ons uit om met de inzichten van nu opnieuw uit te spreken waarop het Haagse prostitutiebeleid de komende jaren gericht zal zijn.
In zijn brief van 18 juni 2015 onderstreept de Minister van Veiligheid en Justitie het belang van deze afspraak in verband met het streven naar een zo uniform mogelijk prostitutiebeleid.
4 Het is jarenlang de heersende visie geweest om prostitutie primair als een economische activiteit te beschouwen en om het beleid te richten op decriminalisering en normalisatie. Inmiddels lijken er scheuren te komen in het draagvlak voor deze zienswijze en wordt steeds vaker een roep vernomen om een volstrekt andere richting in te slaan, zoals eens strafbaarstelling van klanten naar Zweeds model. Belangrijkste reden daarvoor is dat ook in de vergunde sector regelmatig uitbuiting wordt vastgesteld. Onderzoek door het RIEC laat zien dat netwerken stelselmatig actief zijn met het oogmerk om vrouwen uit bepaalde landen en streken (bepaalde gebieden in Hongarije en in – vooralsnog - mindere mate Bulgarije) al dan niet onder valse voorwendselen in één van de Haagse prostitutiestraten achter een raam te krijgen.
Met de opkomst van het internet zijn de mogelijkheden voor sekswerkers en klanten om met elkaar contact te leggen zonder tussenkomst van derden sterk verruimd. De indruk bestaat dat de traditionele, locatiegebonden prostitutie terrein verliest op deze nieuwe vormen. De samenstelling van de groep sekswerkers in Den Haag verandert voortdurend. In de afgelopen jaren zien we een instroom van sekswerkers uit Midden en Oost Europa en de opkomst van de Chinese massagesalons.
Vanaf de jaren ‘90 is een explosieve toename te zien van het aantal Chinese beautysalons in Nederland, vooral in Den Haag en Amsterdam. In veel van deze salons worden tevens massagebehandelingen gegeven. Salons wisselen regelmatig van eigenaar en rechtsvorm. De werkneemsters in deze branche, de masseuses, zijn zeer mobiel en veranderen van werkplek. De masseuses hebben vaak geen rechtmatige verblijfsstatus. Sinds 2000 komen er regelmatig signalen binnen dat in deze salons mogelijk sprake is van slechte werkomstandigheden, mensenhandel en mensensmokkel. Onderzoek4 wijst uit dat in het merendeel van de Chinese massagesalons seksuele dienstverlening plaatsvindt. Niet gebleken is dat sprake is van mensenhandel, in die zin dat de Chinese beautysalons zijn opgezet met het vooropgezette doel van stelselmatige uitbuiting met bewuste toepassing van dwang. Naar Nederlandse maatstaven is echter in veel gevallen wel degelijk sprake van uitbuiting. Mede omdat vaak sprake is van een meervoudige afhankelijkheid van de werkgever die behalve voor een werkplek ook zorgt voor onder meer woonruimte en een verblijfsvergunning.
4
Onderzoek5 heeft het zicht vergroot op de mannenprostitutie in Den Haag. Hieruit ontstaat de behoefte om in te zetten op de groep mannelijke sekswerkers (homo- en heteroseksueel) en transgenders. Een wezenlijk element van het normaliseringsbeleid is het versterken van de rechtspositie en het verbeteren van de arbeidsomstandigheden van sekswerkers. Het Rijk vindt dit primair een aangelegenheid tussen werkgevers en werknemers. Op zich is dat een begrijpelijk uitgangspunt, maar zonder actieve overheidsbemoeienis gebeurt er op dit terrein te weinig. Sekswerkers missen ondersteuning van een collectieve belangenbehartiger.
In de 7e rapportage mensenhandel van de Nationale Rapporteur Mensenhandel staat dat er (gedwongen en vrijwillige) prostitutie wordt bedreven in diverse nagelstudio’s, kapsalons en massagesalons. In 2012 hebben de Dienst Nationale Recherche en de Universiteit van Amsterdam een onderzoek gedaan naar mensenhandel en mensensmokkel in de Chinese Wellnessbranche. Ook hieruit volgt dat er in veel massagesalons een verhoogd risico is op uitbuiting en een afhankelijkheid op meerdere fronten van masseuses ten opzichte van hun werkgevers. 5 Een onderzoek van Paul van Gelder ‘Boys online / boys offline’ (update met internetescorts 2009 – 2012).
5
Exploitanten stellen zich op het standpunt dat zij slechts faciliteiten bieden aan zzp-ers en ontkennen de aanwezigheid van een arbeidsverhouding. Hoewel hier veel op af te dingen valt, lijken de exploitanten hier toch mee weg te komen. Er wordt een groeiend beroep op de gemeente gedaan om hierin positie te kiezen. De economische crisis De economische crisis dwingt ons om heldere keuzes te maken. We moeten goed nadenken welke maatregelen het hoogste rendement bieden en hoe we menskracht en middelen het meest effectief kunnen inzetten. Belangrijke aandachtspunten daarbij zijn :
6
De houdbaarheid van de met veel moeite en vaak met inzet van tijdelijke projectmiddelen ontwikkelde structuren voor zorg en dienstverlening en voor handhaving en toezicht staat onder druk. Om de investeringen van de afgelopen jaren veilig te stellen en te kunnen (blijven) inspelen op nieuwe vragen en behoeften is het van belang om nu voor de komende vier jaar de hoogte van de budgetten vast te stellen. Daarmee wordt voorkomen dat de positieve resultaten die zijn bereikt door o.a. inzet van RIEC, HEIT6, het dienstencentrum Spot 46 en de aanpak van mensenhandel weer teniet worden gedaan omdat de continuïteit niet gegarandeerd is. Het is niet mogelijk gebleken om binnen afzienbare tijd de raamprostitutie in de Doubletstraat uit te plaatsen. De kosten die dit met zich mee zou brengen zijn te hoog. Het college blijft voorstander van verplaatsing van de raamprostitutie in de Doubletstraat naar een locatie buiten het Oude centrum, maar stelt zich op het standpunt dat het initiatief daarvoor uit de markt moet komen. Marktpartijen moeten bereid en in staat zijn om de kosten van verplaatsing en de kosten verbonden aan exploitatie van hun ondernemingen op een nieuwe plek uit eigen middelen te dragen. Tot die tijd blijven wij met een brede aanpak in nauwe samenwerking met de bewoners en ondernemers onverminderd inzetten op verbetering van de leefbaarheid en de veiligheid in het Oude Centrum. Over de voortgang van de brede aanpak Oude Centrum wordt de gemeenteraad periodiek geïnformeerd (o.a. in RIS281141). Ook in de prostitutiebranche doet de crisis zich voelen. In het kader van het normaliseringsbeleid is het aantal verplichtingen waaraan vergunde ondernemers moeten voldoen toegenomen. Die tendens zal zich met de komst van de nieuwe Prostitutiewet voortzetten. Dat kost ondernemers geld.
Haags Economisch Interventie Team. Het Haags Economisch Interventie Team (HEIT) controleert ondernemers op fraude en geeft preventieadvies. In het team zitten de gemeente, politie, arbeidsinspectie, Sociale Verzekerings Bank (SVB), UWV en de Belastingdienst.
6
Wij vinden dat van exploitanten van seksinrichtingen, net als van overige ondernemers, mag worden gevraagd dat zij investeren in zaken als de kwaliteit van bedrijfspanden en de arbeidsomstandigheden en de gezondheid van hun personeel en bezoekers. Het is niet alleen de overheid die daarvoor verantwoordelijk is. Dat kan leiden tot hogere kosten, terwijl klanten minder te besteden hebben en kunnen uitwijken naar thuisprostitutie of internetprostitutie. Bij het treffen van maatregelen die leiden tot kostenverhoging voor ondernemers moeten we er alert op zijn dat de sekswerker niet opdraait voor de rekening. In de eerste hoofdstukken van deze Kadernota gaan wij nader in op bovenstaande en andere relevante ontwikkelingen. Dat mondt uit in een aantal beleidskeuzes. Deze hebben betrekking op de vier belangrijke pijlers in ons prostitutiebeleid:
regulering, handhaving en toezicht, zorg en dienstverlening, en positieverbetering.
Uit deze beleidskeuzes vloeit een aantal actiepunten voort die samen de lokale agenda prostitutiebeleid 2015 – 2018 vormen. Evenals in 2010 kiezen we voor een integrale presentatie van ons prostitutiebeleid die zowel de openbare orde kant als de zorgkant omvat. Samen optrekken vanuit een gedeelde visie zal ertoe leiden dat de maatregelen die vanuit deze twee sectoren worden genomen elkaar aanvullen en versterken. In een aantal gevallen staan doelstellingen vanuit het openbare orde perspectief en het zorg- en dienstverleningsperspectief op gespannen voet met elkaar en zal dus een afweging moeten worden gemaakt wat we, op dit moment, het belangrijkst vinden. Ook dit is een van de functies van deze Kadernota. Ontwikkeling van een gezamenlijk gedragen visie is mede noodzakelijk omdat de belangen niet altijd parallel lopen. Dit laat zich goed illustreren aan het voorbeeld van de mannenprostitutie. Deze vindt merendeels onvergund en dus illegaal plaats. De sekswerkers hebben er alle belang bij om onder de radar te blijven, omdat zij niet willen dat zij bekend komen te staan als sekswerker, omdat zij geen belasting willen betalen of bang zijn voor korting op hun uitkering, maar vaak ook omdat zij zichzelf niet als professionele sekswerker (willen) zien. Het maatschappelijke belang om op te treden tegen illegale prostitutie, belastingontduiking, uitkeringsfraude etc. staat tegenover het wellicht nog grotere maatschappelijke belang van de volksgezondheid dat vereist dat deze groep gemotiveerd en in staat gesteld wordt om zich (al dan niet anoniem) te laten controleren op seksueel overdraagbare aandoeningen en zich zo nodig te laten behandelen.
Positieverbetering is een thema waarop beide sectoren met elkaar en met andere gemeentelijke en niet-gemeentelijke partijen intensief moeten samenwerken.
7
De sector zorg- en dienstverlening is daarbij aan zet voor de visievorming en de betrokkenheid van de doelgroep daarbij, de sector openbare orde voor het vastleggen van initiatieven tot positieverbetering in vergunningsvoorwaarden (voor zover daarvoor onder het regime van de nieuwe Prostitutiewet nog ruimte zal zijn) en voor het toezicht op de naleving van deze voorwaarden.
II.
Hoe staan we ervoor: verworvenheden en verbeterpunten
Met de opheffing van het bordeelverbod in het jaar 2000 heeft de rijksoverheid gekozen voor een beleid dat is gericht op normalisering en decriminalisering van de prostitutie. Lange termijn doelstelling is dat prostitutie een normale vorm van middenen kleinbedrijf wordt. Dat veronderstelt onder meer dat in de sector alleen wordt gewerkt door professionals die uit eigen vrije wil voor dit werk kiezen en die dat werk verrichten onder aanvaardbare arbeidsvoorwaarden en - omstandigheden. Normalisering vergunde sector Na 15 jaar kunnen we vaststellen dat op sommige onderdelen vorderingen zijn gemaakt maar op andere nog niet of nauwelijks. Met grote inspanning en tegen relatief hoge kosten slagen gemeente en politie er redelijk in om de vergunde sector gezond en veilig te houden. Dat is niet vanzelf gegaan. Vasthouden van de bereikte resultaten gaat evenmin vanzelf. Er vinden frequente controles plaats en er wordt strikt gehandhaafd. Er wordt actief op zoek gegaan naar misstanden en als die worden geconstateerd volgt steeds een sanctie die proportioneel is aan de ernst van het vastgestelde feit. Gevolg is dat inmiddels slechts bij uitzondering een overtreding wordt geconstateerd die zo ernstig is dat tijdelijke of definitieve sluiting van een onderneming gerechtvaardigd is. Ook de overlast voor de omgeving blijft binnen aanvaardbare grenzen. Dit resultaat is echter alleen vast te houden door de controle en het toezicht op het huidige hoge peil te handhaven. Er is immers nog steeds sprake van een verhoogd risico op criminaliteit en uitbuiting. Daarom is de coördinatie op het toezicht en de handhaving vanuit het HEIT versterkt (zie hoofdstuk V). De politie eenheid Den Haag past het zogenaamde negatief werkadvies toe. Dit houdt in dat een vermoedelijk slachtoffer van mensenhandel niet in de vergunde prostitutiesector mag werken. Bedoeling is dat ondernemers/beheerders nieuwe sekswerkers actief aanmelden bij de politie voor een gesprek. De politie is immers bij uitstek de deskundige partij die sekswerkers op signalen van mensenhandel kan controleren. Een aantal bedrijven is alert en meldt nieuwe sekswerkers en “verdachte” gevallen zelf bij de politie. Andere ondernemingen zijn minder actief en laten, bewust of onbewust, slachtoffers van mensenhandel in hun bedrijven werken totdat de politie hen op het spoor komt. Analyse van de negatieve werkadviezen laat een aantal patronen zien. Onder meer hoe actief of hoe passief bepaalde ondernemers en beheerders zijn. Zie ook de paragraaf aanpak mensenhandel, pag. 8.
8
Limitering vergunde bedrijven Om wildgroei te voorkomen, is het aantal locaties in Den Haag waar een prostitutiebedrijf kan worden geëxploiteerd beperkt. Er is sprake van een stabiele situatie met 85 vergunde bedrijven (prostitutie-inrichtingen, escortbedrijven en sekswinkels). Buiten die locaties staat het bestemmingsplan dit niet toe. Mannenprostitutie Langzaam maar zeker groeit het zicht op voorheen vrijwel onzichtbare segmenten van de prostitutie, zoals de mannenprostitutie. Het is extra moeilijk om hiervan een goed beeld te krijgen omdat degenen die in deze sector werken zichzelf vaak niet als sekswerker beschouwen en hun uiterste best doen om onzichtbaar te blijven voor politie en instanties. Voor de periode 2009-2012 heeft SHOP € 60.000 extra per jaar ontvangen voor onderzoek en hulpverlening aan jongens en mannen in de prostitutie. Deze tijdelijke extra bijdrage was vooral bedoeld om zicht te krijgen op de doelgroep en hun vertrouwen te winnen. De verworven kennis is daarna ingebed in het reguliere aanbod. In deze periode is een onderzoek uitgevoerd. In het onderzoeksrapport “Boys online/boys offline” is beschreven hoe deze doelgroep is samengesteld en op welke wijze de contacten met de klanten tot stand komen (voornamelijk via internet). Op grond van de onderzoeksresultaten is berekend dat ruim 400 jongens en mannen in Den Haag en omgeving actief zijn in de prostitutie. De meesten van hen zijn van Marokkaanse afkomst of komen uit een van de MOE-landen. Zij hebben over het algemeen weinig kennis over (seksuele) gezondheid en vormen dus een risicogroep voor seksueel overdraagbare aandoeningen zoals HIV. Vanuit het gezondheids- en het veiligheidsbeleid is de behoefte groot om meer zicht en meer grip op dit veld te krijgen. Het is onontkoombaar om daarbij keuzes te maken. Eerste doelstelling is mannelijke sekswerkers goed te informeren zodat zij veilig en gezond kunnen werken zonder zichzelf of hun klanten in gevaar te brengen en hen in contact te brengen met zorg en dienstverlening. Het opbouwen van een vertrouwensrelatie is een voorwaarde om dit goed te kunnen doen. Dit vraagt om een intensivering van veld(onderzoeks)werk. Voor mannelijke sekswerkers gelden echter dezelfde regels als voor hun vrouwelijke collega’s. Daarom geldt voor hen hetzelfde beleid als het gaat om het tegengaan van onder meer onvergund werken, belastingontduiking en uitkeringsfraude. Aanpak mensenhandel De grote aandacht voor het thema mensenhandel/seksuele uitbuiting heeft de kijk op prostitutie veranderd. Tegen de normalisatielijn in krijgen politiek, media en publiek steeds meer oog voor de met prostitutie verbonden uitbuiting. Zelfs als sekswerkers zelf voor het werk kiezen moeten ze vaak werken onder omstandigheden die naar
9
onze maatstaven niet acceptabel zijn. Het feit dat velen het in hun herkomstland nog veel slechter gewend waren en daarom geneigd zijn hun omstandigheden hier vrij mild te beoordelen doet daar niet aan af. De aanpak van mensenhandel heeft van meet af aan hoge prioriteit gekregen van ons college. Wij zetten hier zeer actief op in. Dat ongeveer een derde van het landelijk aantal aangebrachte casussen mensenhandel uit Den Haag komt, zegt iets over de omvang van de problematiek, maar ook over onze inzet en de effectiviteit daarvan. Voor de opvang van slachtoffers is inmiddels een adequaat functionerend netwerk van zorg, opvang en hulpverlening ontwikkeld. Een sterk netwerk is van belang omdat de druk op de zorg- en dienstverlening toeneemt naarmate de opsporing van mensenhandel succesvoller verloopt. Extra probleem daarbij is dat slachtoffers niet alleen uit de stad en de regio komen, maar uit het hele land. Het is voor hun veiligheid soms noodzakelijk dat zij uit hun omgeving worden gehaald. Hoewel een dergelijke maatregel op zichzelf logisch is, kan deze er wel toe leiden dat er soms geen plek is voor slachtoffers uit de eigen regio. Dit probleem vraagt om een oplossing op landelijk niveau. Deze kwestie is ook gesignaleerd in de landelijke Task Force Mensenhandel. De intensivering van het toezicht en de aanscherping van het handhavingsarrangement voor seksinrichtingen en escortbedrijven begint zijn vruchten af te werpen. Sinds maart 2012 wordt in Den Haag een negatief werkadvies afgegeven als het vermoeden bestaat dat een sekswerker slachtoffer is van mensenhandel. Om de effectiviteit van dit instrument nog verder te vergroten, wordt erop toegezien dat exploitanten zich aan de in de APV opgenomen zorgplicht houden. Deze kan worden gekenmerkt als een soort vergewisplicht voor exploitanten dat de door hen te faciliteren sekswerker geen slachtoffer is van mensenhandel. Hiermee worden exploitanten nog nadrukkelijker verantwoordelijk gemaakt voor het signaleren en aanpakken van mogelijke mensenhandel. Vergewist een exploitant zich er niet van of een sekswerker mogelijk slachtoffer is en blijkt hiervan achteraf sprake te zijn, dan leidt dit tot een bestuurlijke maatregel. Om exploitanten bij deze verantwoordelijkheid tegemoet te komen, kunnen zij (nieuwe) sekswerkers aanmelden voor het spreekuur bij de toezichthouders. De toezichthouders controleren de sekswerker op signalen van mensenhandel. Is hiervan sprake, dan leidt dit tot een negatief werkadvies. Via het RIEC wordt ingezet op de aanpak van faciliteerders van mensenhandel. Daarbij valt onder meer te denken aan malafide uitzendbureaus en huisjesmelkers. Zij vormen immers een essentiële schakel. Hun activiteiten maken mensenhandel mogelijk en ondermijnen de aanpak ervan. Het aanpakken van faciliteerders vormt een belangrijke extra barrière tegen mensenhandel: mensenhandelaren kunnen er immers niet meer op vertrouwen dat zij met de bij hen bekende partijen zaken kunnen blijven doen en zullen dus veel moeten investeren in het ontwikkelen van nieuwe netwerken.
10
III.
De visie herijkt
Het denken over prostitutie is sterk in beweging. Het prostitutiedossier is moreel sterk beladen. Opinieleiders die zich op dit terrein bewegen hebben vaak zeer uitgesproken overtuigingen over de principiële wenselijkheid of verwerpelijkheid van maatschappelijke verschijnselen, processen binnen de sector of door de overheid te volgen beleidskoersen. Vaak laten deze overtuigingen zich niet of nauwelijks beïnvloeden door praktische overwegingen in de sfeer van haalbaarheid en doelmatigheid of door feiten. De discussie wordt de afgelopen jaren gedomineerd door andere visies dan die waarop het normaliseringsbeleid gebaseerd is. Steeds vaker en steeds duidelijker gaan er stemmen op die bepleiten dat de overheid in plaats daarvan juist zou moeten benadrukken dat prostitutie niet normaal is. De voorlichtingsinspanningen van de overheid zouden zich in deze visie bij uitstek moeten richten op het aanspreken van klanten van sekswerkers op hun gedrag. In deze gedachtegang past ook het pleidooi voor het strafbaar stellen van klanten. Deze discussies maken duidelijk dat prostitutie binnen de samenleving nog steeds omstreden is, wellicht nu nog meer dan enkele jaren geleden, en dat er nog geen sprake is van acceptatie en normalisatie. Gemeenten zijn gehouden aan het uitvoeren van door de wetgever vastgesteld beleid. In dit geval is dit beleid dat in het teken van normalisering staat. Met die keuze maakt de Nederlandse overheid het zich niet makkelijk. Simpelweg verbieden lijkt een stuk makkelijker. Maar we moeten ons realiseren dat de wereld daardoor niet verandert. In de landen waar prostitutie strafbaar is gesteld of gebleven is zij als maatschappelijk verschijnsel niet verdwenen of afgenomen, sterker nog, zij vindt nog meer in het verborgene plaats. De verwevenheid met criminaliteit is nog groter geworden. Prostitutie is in deze setting minder veilig en ook de risico’s voor de volksgezondheid zijn groter. Het lijkt een gegeven dat een flinke groep mensen gebruik wil (blijven) maken van de diensten van een mannelijke of vrouwelijke sekswerker en dat een substantieel aantal mensen in deze sector zijn of haar brood wil (gaan of blijven) verdienen. Wat voor soort beleid hier ook op gevoerd wordt, geen enkele aanpak is erin geslaagd een wezenlijke verandering tot stand te brengen en hetzij de vraag, hetzij het aanbod duurzaam en wezenlijk te beïnvloeden. In zoverre lijkt prostitutie ‘beleidsresistent’. Wat wel beïnvloedbaar is gebleken, zij het in mindere mate en minder snel dan we zouden willen, zijn de omstandigheden waarbinnen prostitutie gestalte krijgt. Daar zal de ‘winst’ gevonden moeten worden. Hoe restrictiever het beleid is hoe meer de sector (ondernemers, sekswerkers en klanten) zich aan het zicht zal onttrekken en hoe groter de kans wordt op ongewenste situaties (uitbuiting, onveiligheid, gezondheidsrisico’s, verwevenheid met criminaliteit). Onze taak als overheid is te kiezen voor een aanpak die de best mogelijke waarborgen biedt op het gebied van veiligheid en gezondheid en de best mogelijke handvatten om uitbuiting op te sporen en aan te pakken. Dat betekent niet dat we als gemeente onze ogen sluiten voor complicaties die we daarbij tegenkomen.
11
Het streven naar normalisering blijkt langer en moeizamer dan aanvankelijk was verwacht en voorzien. De opkomst van internet en de instroom van sekswerkers uit China en de MOE-landen hebben het beeld van de prostitutie veel complexer gemaakt. Er zijn nieuwe partijen in beeld gekomen op wie het beleid dat is gericht op de traditionele prostitutie geen vat heeft. De aanpak mensenhandel heeft duidelijk laten zien dat de verwevenheid van prostitutie en criminaliteit nog steeds bestaat, deels andere gedaanten heeft aangenomen en nog steeds zo sterk is dat nog niet van een ‘normale’ branche kan worden gesproken. Het beeld van de mondige sekswerker die bewust kiest voor werken in de prostitutie en het recht opeist om met een minimum aan belemmeringen haar werk te doen moet worden bijgesteld als we de resultaten van onderzoeken naar Chinese en Oost-Europese sekswerkers zien. Het beeld dat daaruit naar voren komt is dat van mensen die niet vrijwillig kiezen voor prostitutie maar werkzaam zijn onder dwang, geronseld door mensensmokkelaars. Dit werd juni 2015 bevestigd tijdens een internationaal gecoördineerde actie van de Koninklijke Marechaussee, de Hongaarse politie en de gemeente in de Geleenstraat en de Doubletstraat. Daarbij zijn drie Hongaarse mannen aangehouden die worden verdacht van het uitbuiten van Hongaarse vrouwen in de raamprostitutie. Twee panden in de Geleenstraat zijn direct gesloten. Eenmaal in Nederland zijn deze sekwerkers op allerlei manieren afhankelijk van de ‘facilitators’ die bepalen waar je kan wonen en werken, hoeveel je voor de verleende ‘diensten’ moet betalen, hoe lang en onder welke omstandigheden je moet werken en hoeveel van je verdiende geld je mag houden, Bovendien dragen zij dan ook nog eens een flinke afdracht af aan degenen die hun komst naar Nederland hebben geregeld. In dit beeld dat bovengenoemde onderzoeken schetsen weten deze mensen soms op voorhand dat zij in de prostitutie zullen belanden en soms ook niet. Zij zijn geneigd hun lot te accepteren omdat ze het hier in elk geval beter hebben dan waar ze vandaan komen. Maar dat maakt die uitbuiting voor een overheid nog niet aanvaardbaar. Dergelijke verschillende beelden van enerzijds daadkrachtige sekswerkers en anderzijds slachtoffers van mensenhandel tonen aan dat er in de persoonlijke situatie van sekswerkers een grote diversiteit bestaat. Met deze diversiteit moeten we rekening houden in onze aanpak van mensenhandel en misstanden in de prostitutie. Eerste harde voorwaarde voor normalisering is dat snel, krachtig en effectief wordt opgetreden tegen alle factoren die bij onvoldoende aanpak onvermijdelijk tot recriminalisering zullen leiden. Dit vraagt in de eerste plaats om een doortastende aanpak van mensenhandel, zowel preventief als repressief. Behalve het toezien op naleving van wet- en regelgeving door vergunde seksbedrijven krijgt en houdt ook het opsporen en ontmantelen van illegale seksbedrijven hoge prioriteit. We zetten daarbij sinds 2013 vooral in op de Chinese massagesalons en illegale thuiswerkers. Hoe wij dat doen wordt beschreven in het hoofdstuk Handhaving en toezicht.
12
In Den Haag zien wij thuisprostitutie in beginsel altijd als bedrijfsmatig en daarmee vergunningplichtig, zodat wij overconcentratie kunnen voorkomen en aanpakken, een limiet kunnen stellen op het aantal thuiswerkers en een aanknopingspunt hebben voor controle op gezondheid, hygiëne en veiligheid. Als blijkt dat een thuiswerker niet in de werkruimte woont of dat de ruimte wordt gebruikt door meerdere sekswerkers, dan gaan wij ervan uit dat sprake is van bedrijfsmatige prostitutie en stellen wij een handhavingsprocedure in werking. Uitkomst daarvan kan zijn een bestuurlijke boete, of een last onder dwangsom. Wij zullen corporaties aanspreken op hun verantwoordelijkheid voor het woonklimaat en hun vragen op te treden als thuiswerkers onacceptabele overlast veroorzaken. Daarnaast blijven wij illegale prostitutie via internet actief opsporen en treden wij op als er klachten en signalen hierover bij ons binnenkomen. Een tweede noodzakelijke voorwaarde voor normalisering is dat voortgemaakt wordt met de positieverbetering van sekswerkers. De arbeidsomstandigheden van sekswerkers zijn nog steeds niet voldoende geregeld. De rijksoverheid vindt dat een zaak van ‘werkgevers en werknemers’, maar gaat eraan voorbij dat de ‘werknemers’ mede door het ontbreken van collectieve belangenbehartiging in een wel erg ongunstige en daardoor kwetsbare positie verkeren om met succes positieverbetering te kunnen afdwingen. Sterker nog, er bestaat onduidelijkheid over de vraag wanneer een dienstverband mag worden aangenomen tussen een exploitant en een sekswerker. Zelfs als de exploitant in hoge mate de werkomstandigheden bepaalt, komt hij nog vaak weg met de redenering dat hij slechts voorwaarden schept en niet meer doet dan bijvoorbeeld een werkplek te verhuren aan een zzp-er. Wij moedigen aan dat sekswerkers en/of hun belangenbehartigers een uitspraak van de rechter vragen over de vraag of in de huidige situatie, waarin exploitanten en beheerders in hoge mate bepalen onder welke omstandigheden wordt gewerkt, een arbeidsrelatie kan worden aangenomen en zo nee, aan welke criteria dan niet wordt voldaan. Zo’n uitspraak is van groot belang voor de verdere discussie over positieverbetering. Tegenover de ruime aandacht die de afgelopen jaren, op zichzelf terecht, is besteed aan de plichten van sekswerkers, met name op fiscaal gebied, steekt de geringe aandacht voor hun rechten ongunstig af. Wij vinden dat dit de geloofwaardigheid van het normalisatiebeleid aantast. Daarom zullen wij het Rijk hierop krachtig (blijven) aanspreken, samen met andere steden en apart. Zoals wij al aangaven in hoofdstuk I, gaan wij ervan uit dat de raamprostitutie voorlopig op de twee bestaande locaties (Doubletstraat en Geleen/Hunsestraat) blijft bestaan. De recente discussie heeft laten zien dat raamprostitutie, gezien het brede aanbod, nog steeds in een behoefte voorziet. Deze prostitutievorm biedt een zekere mate van veiligheid. Sekswerkers die werkzaam zijn binnen de raamprostitutie hoeven ook minder zelf te regelen dan in andere prostitutievormen. Raamprostitutie is ook beter in zicht te houden voor handhavers, controleurs en dienst- en hulpverleners.
13
Hoewel de crisis zich ook in deze sector laat voelen blijft de bezetting van de ramen goed en zijn er nog voldoende klanten. Ook voor hen heeft raamprostitutie het voordeel van relatieve veiligheid, bereikbaarheid en laagdrempeligheid (je hoeft zelf weinig uit te zoeken of voorzorgsmaatregelen te treffen). Het aanbod van zorg- en dienstverlening ten behoeve van actieve sekswerkers, sekswerkers die van plan zijn uit te treden en slachtoffers van mensenhandel heeft in de afgelopen jaren zijn waarde bewezen. Wij spannen ons in om dit aanbod in de periode 2015-2018 te handhaven. Wij vinden het van belang dat eigenaren, exploitanten en sekswerkers meer dan tot nu toe bij de discussie over het prostitutiebeleid worden betrokken. Deels om hun ervaringen te kunnen meewegen in de vorming en de evaluatie van ons beleid, deels om hen nadrukkelijker te kunnen aanspreken op hun medeverantwoordelijkheid voor het welslagen van het voort te zetten normalisatiebeleid. Wij zien het streven naar normalisatie niet als een exclusieve overheidsverantwoordelijkheid. Ook voor eigenaren, exploitanten en sekswerkers ligt er een taak. De normalisatie dient in de eerste plaats een belang van de vergunde sector. Daarom verwachten wij van de branche ook een wezenlijke bijdrage aan zaken die ervoor moeten zorgen dat prostitutie in Den Haag gezond en veilig kan plaatsvinden. Daarbij kan onder meer worden gedacht aan het leveren van een bijdrage aan de leefbaarheid en de veiligheid van de raamprostitutiestraten. Maar ook aan het mogelijk maken dat sekswerkers het huisartsenspreekuur en de soa-gerelateerde zorg en dienstverlening benutten. Het overleg met ondernemers en exploitanten wordt met het oog hierop geïntensiveerd. Het is essentieel dat (organisaties van) sekswerkers meepraten over alle aspecten van het prostitutiebeleid. Het welzijn, de gezondheid, de veiligheid en de positieverbetering van sekswerkers zijn daarin belangrijke aandachtspunten. Prostitutiebeleid is echter meer dan welzijnsbeleid voor sekswerkers. Ook in het overleg met sekswerkers zal uitdrukkelijk aandacht worden gevraagd voor hun eigen rol in het normalisatiebeleid. IV.
Regulering
Regulering is een belangrijk onderdeel van het normalisatiebeleid. De regels zijn gericht op gezondheid, veiligheid, het voorkomen van overlast en het tegengaan van uitbuiting. Belangrijke elementen in dit speerpunt zijn:
geen uitbreiding van het aantal van 85 vergunde seksbedrijven, het stellen van eisen aan de locatie waar een vergund seksbedrijf zich mag vestigen, via het bestemmingsplan, het stellen van voorwaarden aan de wijze waarop in de vergunde sector wordt gewerkt, via het vergunningenbeleid, jaarlijkse vergunningaanvraag met telkens volledige toetsing, Geen vergunningplicht voor andere soorten seksinrichtingen.
14
Geen uitbreiding van het aantal vergunde seksbedrijven Zoals eerder gemeld is er in Den Haag geen reden om het huidige aantal van 85 vergunde seksbedrijven uit te breiden. Ruimte voor nieuwe, kleinschalige werkgemeenschappen Vanuit het werkveld wordt gesteld dat er behoefte zou bestaan aan het scheppen van mogelijkheden voor kleine groepjes van twee tot vier sekswerkers die samen een werkruimte willen delen. Of dat inderdaad zo is laat zich lastig beoordelen, want concrete aanvragen daarvoor hebben we nooit ontvangen. Bij aantoonbare behoefte zijn wij bereid de (planologische) mogelijkheden te bezien om op een beperkt aantal plekken in de stad de vestiging van kleinschalige werkgemeenschappen van sekswerkers toe te staan. Als zich een dergelijke situatie voordoet, dan vergt dit uiteraard maatwerk waarover wij de gemeenteraad tijdig zullen informeren. Jaarlijkse vergunningaanvraag Elk jaar moet opnieuw een vergunningaanvraag worden ingediend. Hiervoor is gekozen om de vinger aan de pols te kunnen blijven houden (en de branche ook te laten voelen dat we dat doen). Deze lijn zetten we de komende jaren voort. Geen vergunningplicht voor andere seksgerelateerde inrichtingen. Er komen steeds nieuwe prostitutievormen bij. Dat maakt het nodig om periodiek te heroverwegen welke vormen vergunningplichtig moeten zijn en welke verboden, en of de gemeente alle situaties kan en moet regelen waarin afspraken gemaakt worden over seks tegen betaling. Vanuit de zorg en de dienstverlening is voorgesteld om bijvoorbeeld parenclubs, inrichtingen met darkrooms, zogenaamde seks-sauna’s vergunningplichtig te maken. Wij begrijpen deze wens. Een vergunningplicht maakt het gemakkelijker voor de GGD om inrichtingen te inspecteren en om er voorlichting te geven en biedt een aanknopingspunt voor het verbinden van gezondheids- en hygiënevoorwaarden aan de vergunningen met sancties bij niet-nakoming. Toch gaan wij hierin niet mee. Homobars en sauna’s zijn inrichtingen waar mensen met bepaalde voorkeuren elkaar ontmoeten, doorgaans met het oog op seks. Dat hoeft echter geen betaalde seks te zijn. Er is dan ook geen reden om deze inrichtingen anders te behandelen dan andere gewilde plekken voor het leggen van seksuele (en andere) contacten, zoals hotelbars, cafés of disco’s. Overzicht actiepunten Regulering: 1. Geen uitbreiding van het aantal vergunde prostitutiebedrijven. 2. Wel wordt ruimte geboden voor concrete en levensvatbare aanvragen van sekswerkers om zelf kleinschalige werkgemeenschappen te starten. 3. Handhaven eis dat elk jaar een vergunning moet worden aangevraagd.
15
V.
Handhaving en toezicht
Frequente, strakke en consequente handhaving is een noodzakelijke voorwaarde om de winst te consolideren en het tempo te houden in het streven naar normalisering. Belangrijke elementen in dit speerpunt zijn:
organisatie gemeentelijke handhavingstaken, verdere verbetering handhaving en toezicht, aanpak massagesalons,
Organisatie gemeentelijke handhaving- en toezichttaken Het toezicht op de prostitutie is in Den Haag belegd bij de Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel ( AVIM, voorheen Commerciële Zeden). De toezichthouders zijn vanuit de politie gedetacheerd naar het HEIT- team. Deze toezichthouders voeren de taken uit die volgens de wet bij de gemeente zijn belegd. De toezichthouders zijn dagelijks aanwezig in de raamprostitutiestraten en houden daar de vinger aan de pols. Die dagelijkse aanwezigheid is van onschatbare waarde. Misstanden kunnen hierdoor relatief snel worden opgespoord en veranderingen op de voet worden gevolgd. Ook de clubs worden met grote regelmaat bezocht. De toezichthouders houden zich tevens bezig met het opsporen van onvergunde en dus illegale prostitutie, deels op basis van klachten en aangiften uit de stad, deels door speurwerk. Gezien de sterke groei van met name de internetprostitutie is dit met de huidige bezetting eigenlijk niet bij te houden. Prioriteit wordt gegeven aan het natrekken van klachten over overlast. Verdere verbetering handhaving en toezicht De afgelopen jaren hebben we grote slagen gemaakt op het gebied van het verbeteren van handhaving en toezicht op ´kwetsbare branches´ waaronder de vergunde en niet-vergunde prostitutie. Belangrijke ontwikkelingen waren:
invoering van de methodiek Handhaven op Niveau (HON) voor het constateren van thuiswerk, illegale escort en hotelprostitutie, de zgn. omgekeerde escortcontrole, via een query op internet, met het accent op handhaving op aanbieders en providers op het internet, integrale controles bij Chinese massagesalons, integrale controles naar aanleiding van meldingen van mensenhandel, negatieve werkadviezen in de vergunde prostitutiebranche.
16
Kenmerk van al deze controleacties is hun integraliteit. Er zijn steeds meerdere partners bij betrokken die elk vanuit hun eigen invalshoek en met hun eigen deskundigheid participeren. Verdere winst is te behalen door:
verder ontwikkelen van beleid- en regelgevend kader, verdere verbetering van informatie en analyse, contacten te intensiveren met andere korpsen/regio’s.
Aanscherping van het beleid en de daarop gebaseerde voorschriften kan het fundament voor handhaving en toezicht verder versterken. We gaan het prostitutiehoofdstuk van onze APV wijzigen op basis van de model-APV van de VNG die eind 2015 verschijnt. In dat kader zal de leeftijd voor sekswerkers worden verhoogd naar 21 jaar. Ook wordt het voor exploitanten verplicht om een bedrijfsplan in te dienen. In dit bedrijfsplan moet de exploitant beschrijven welke maatregelen hij treft om te waarborgen dat er goede hygiëne en werkomstandigheden zijn en te voorkomen dat er slachtoffers van mensenhandel werkzaam zijn. Een ondeugdelijk bedrijfsplan leidt tot afwijzing van de vergunningaanvraag. Het niet naleven van de maatregelen uit het bedrijfsplan leidt tot het intrekken van de vergunning. Aanpak massagesalons Het college heeft geld vrijgemaakt voor intensivering van de controle op seksuele dienstverlening door Chinese massagesalons. De controles worden sinds mei 2013 uitgevoerd door het Haags Economisch Interventie Team (HEIT), waarin gemeente, politie, SZW/UVW, Inspectie SZW (ISZW) en de Belastingdienst samenwerken. Verhoging van de controlefrequentie en verbreding van de reikwijdte van de controles maakt het mogelijk sneller en effectiever bestuurlijke instrumenten in te zetten in de gevallen dat dit nodig blijkt. Probleem hierbij is dat het zeer lastig is aan te tonen dat daadwerkelijk sprake is van illegale seksuele dienstverlening. De activiteiten vinden plaats in de beslotenheid van een kamer. Klanten en masseuses zijn om begrijpelijke redenen zeer terughoudend in het afleggen van verklaringen. Hiervoor is een oplossing gevonden door het betrekken van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) bij de controles. Het NFI onderzoekt de biologische sporen die in een massagesalon worden aangetroffen en kan met zekerheid vaststellen of hierbij spermaresten aanwezig zijn en zo ja, of deze van een of meerdere mannen afkomstig zijn. Indien spermaresten van meerdere mannen worden aangetroffen, wordt aangenomen dat illegale seksuele dienstverlening heeft plaatsgevonden. De massagesalon kan dan direct worden gesloten. De meerwaarde van de geïntensiveerde controle heeft zich inmiddels in de praktijk al bewezen. Salons worden vooraf geselecteerd op signalen – klachten, internet, waarnemingen van de politie – van illegale prostitutie.
17
In vrijwel alle gecontroleerde salons waar al sprake was van signalen van illegale prostitutie, zijn tijdens de bestuurlijke controle spermasporen aangetroffen en is een sluitingsprocedure in gang gezet. Het intensief controleren van de Chinese beautybranche sinds 2013 heeft aangetoond dat de massagesalons vaak verbonden zijn met seksuele dienstverlening en dat tijdelijke sluiting er niet toe leidt dat de illegale seksuele dienstverlening stopt. Gelet hierop is op verzoek van de gemeenteraad het beleid aangescherpt en leidt een sluitingsprocedure voortaan direct tot sluiting van de salon voor onbepaalde tijd. Daarnaast krijgt de exploitant – indien een klaarblijkelijk gevaar bestaat dat hij op een andere locatie wederom een malafide salon zal openen – tevens een preventieve last onder dwangsom opgelegd dat hij geen salon mag openen in de stad Den Haag. Als bij een controle wordt vastgesteld dat er illegale werknemers actief zijn, dan volgt een tijdelijke sluiting. Basis hiervoor is artikel 174, tweede lid, van de Gemeentewet. Als een illegale werknemer wordt aangetroffen zal de salon in de regel voor zes maanden worden gesloten. Bij recidive kan tot definitieve sluiting worden overgegaan. Bij verzwarende omstandigheden kan een sluitingsduur van twaalf maanden worden opgelegd. De controleacties winnen aan doelmatigheid en effectiviteit omdat hiervoor een solide basis is gelegd in een gezamenlijk opgesteld en gedragen interventieplan waarin prioriteiten worden gesteld en doelstellingen en succescriteria worden geformuleerd. Het interventieplan bevat realistische doelen en kiest de meest effectieve instrumenten om deze te bereiken. Bijvoorbeeld inzet van het NFI om vast te stellen of seksuele diensten worden verleend in Chinese massagesalons. Hierbij worden tevens afspraken gemaakt over de inzet van bestuurlijke instrumenten, zoals bestuurlijke boetes, dwangsommen, sluitingen, financiële ontnemingen. Direct na de controle of interventie worden deze instrumenten ingezet vanuit de “back office”. In aanvulling op de stringentere handhaving, is in de gebieden waar thans sprake is van een overconcentratie via een aanpassing van het bestemmingsplan voorkomen dat zich nieuwe massagesalons in het gebied vestigen. Eigenaren van panden waarin massagesalons zijn gevestigd hebben een brief van de gemeente ontvangen waarin zij zijn gewezen op de risico’s die zijn verbonden aan het verhuren van hun pand aan (malafide) massagesalons. Als een massagesalon wordt gesloten loopt de eigenaar van het pand immers het risico dat hij geen huur meer ontvangt. Het is van belang dat eigenaren zich bewust zijn van dit risico, zodat zij zorgvuldig kunnen beoordelen met welke partijen zij wel of niet in zee gaan. Met de bevriezing middels aanpassing van het bestemmingsplan in combinatie met het geïntensiveerde toezicht en aanscherping van het handhavingsbeleid, is meer grip ontstaan op de ongebreidelde toename van het aantal massagesalons en het tegengaan van de misstanden in deze branche.
18
Het aantal massagesalons is de laatste jaren sterk gegroeid. Het is daarom nodig om grenzen te stellen aan het aantal massagesalons dat in een bepaald gebied actief mag zijn. Dit is mede noodzakelijk om te voorkomen dat de resultaten van de geïntensiveerde handhaving deels teniet worden gedaan doordat er weer nieuwe salons worden geopend. Aanpak van de huidige overconcentratie in bepaalde gebieden is niet alleen nodig om uitbuiting en illegale seksuele dienstverlening tegen te gaan, maar ook voor de leefbaarheid in de betreffende gebieden. Een cumulatie van massagesalons heeft een negatieve uitstraling op winkel- en woonstraten. Op dit moment zijn er vijf gebieden waar sprake is van een overconcentratie: Grote Marktstraat e.o., Oude Centrum, Oude Centrum 4e herziening, Laakkwartier/Schipperskwartier en Spuimarkt e.o. Inmiddels is het bestemmingsplan “Partiële herziening Massagesalons” onherroepelijk. Doel van deze wijziging is vestiging van nieuwe massagesalons in deze gebieden onmogelijk te maken.
Aanpak illegale thuisprostitutie Sinds de overgang van de politiefunctionarissen naar het HEIT wordt thuisprostitutie hard aangepakt. Met thuiswerkers wordt een afspraak gemaakt voor betaalde seks. Dit leidt vervolgens tot een bestuurlijke maatregel. Wij gaan door met het intensief controleren van thuiswerkers. Bedrijfsmatige thuisprostitutie blijft ook onder de nieuwe Prostitutiewet vergunningplichtig en vaak blijkt tijdens de controle pas of daar al dan niet sprake van is. Ook krijgen we pas bij een controle ter plaatse zicht op mogelijke misstanden, waaronder gedwongen prostitutie. Om in zowel de vergunde als de onvergunde branche het toezicht en de handhaving te verbeteren, is de coördinatie vanuit het HEIT versterkt. Voor de periode 20142017 zijn hiervoor extra middelen beschikbaar gesteld, €550.000 in 2014 en € 750.000 in 2015, 2016 en 2017. Vijf extra fte’s zijn ingezet voor extra coördinatie, gegevensanalyse, back office, politie-inzet en administratieve ondersteuning. Daarmee is de inzet voor de vergunde branche (raamprostitutie, clubs) geïntensiveerd, maar is ook een extra impuls gegeven aan de aanpak van nieuw opkomende, onvergunde prostitutievormen zoals de Chinese massagesalons en illegale thuiswerkers. Door deze intensivering is de controlefrequentie verhoogd, worden bestuurlijke instrumenten sneller en effectiever ingezet en wordt de multidisciplinaire aanpak verder versterkt. Overzicht actiepunten Handhaving en toezicht: 1. Gemeentelijke toezichttaken worden in de periode 2015-2018 uitgevoerd door politietoezichthouders die gedetacheerd zijn naar het HEIT. 2. Doorgaan met integrale controles. Aanscherping regelgeving waaronder – vooruitlopend op de nieuwe Prostitutiewet – het verplicht stellen van een bedrijfsplan en verhoging van de leeftijd van sekswerkers naar 21 jaar. 3. Geïntensiveerde integrale aanpak Chinese massagesalons en thuiswerkers voortzetten.
19
VI. Zorg en dienstverlening In dit hoofdstuk komen de maatregelen en voorzieningen aan de orde die zijn gericht op gezondheid, voorlichting en maatschappelijke dienstverlening aan sekswerkers, zorg en opvang voor slachtoffers van mensenhandel en de ondersteuning van sekswerkers die uit de prostitutiebranche willen stappen. Belangrijke elementen inzake zorg, hulp- en dienstverlening zijn:
Volksgezondheid Dienstverlening Uitstapprogramma Aanpak slachtoffers mensenhandel Pooierboyproblematiek en jeugdzorg Mannenprostitutie De invloed van internet en sociale media
De gemeentelijke middelen zijn beperkt. De zorg, hulp- en dienstverlening moeten daarom wendbaar, alert en flexibel zijn, in nauw contact staan met de doelgroepen van het beleid en snel kunnen inspelen op nieuwe ontwikkelingen (zoals bijvoorbeeld de opkomst van internet / sociale media en een vrije locatiekeuze van sekswerkers). Zo zal er moeten worden nagedacht op welke wijze de hulp- en dienstverlening aan doelgroepen het beste kunnen worden geboden. Nieuwe kennis en expertise die via projecten wordt ontwikkeld dient te worden ingepast in de reguliere aanpak. De beperkte middelen brengen met zich mee dat niet voor elke groep en voor elk probleem alles uit de kast kan worden gehaald. Volksgezondheid De Wet publieke gezondheidszorg (Wpg) kent de gemeente een aantal specifieke taken toe op het gebied van infectieziektebestrijding. Deze wet bepaalt dat de gemeente verantwoordelijk is voor algemene preventieve maatregelen en het bestrijden van seksueel overdraagbare aandoeningen, inclusief bron- en contactopsporing. Deze taken zijn belegd bij het Regionaal soa-centrum, dat onderdeel uitmaakt van de GGD Haaglanden. Medewerkers van het soa-centrum werken outreachend. Ze zoeken de doelgroep op hun werkplekken op, geven daar voorlichting, voeren tests uit en geven hepatitis B vaccinaties. Eind 2009 is met deze outreachende aanpak begonnen. Het is van groot belang voor de volksgezondheid dat sekswerkers veilig hun werk kunnen doen. Wij zetten daarom krachtig in op het geven van goede voorlichting en het bieden van hulp en zorg waar dat nodig is. Essentieel is dat het stelsel van preventieve en curatieve gezondheidsvoorzieningen die voor sekswerkers en hun klanten van belang zijn voor hen voldoende bekend en toegankelijk zijn.
20
Toegankelijkheid impliceert ook en vooral bescherming van hun privacy. Met name voor illegaal opererende sekswerkers is het van essentieel belang dat zij erop kunnen vertrouwen dat gezondheidswerkers hen niet aangeven bij de politie, de gemeente of de fiscus. Omdat juist deze groep de meeste gezondheidsrisico’s loopt en kan veroorzaken is het nodig hier zeer alert op te zijn. Als het belang van de volksgezondheid dit met zich mee brengt zullen andere belangen, zoals opsporingsbelangen of het belang van handhaving van het prostitutiebeleid, daarvoor moeten wijken. Dit moet echter van geval tot geval worden bekeken en beoordeeld. Tegen deze achtergrond zijn gespecialiseerde voorzieningen er de afgelopen jaren redelijk tot goed in geslaagd ook sekswerkers die buiten de vergunde sector en dus illegaal opereren met hun aanbod te bereiken en te bedienen. Voortdurende aandacht en inzet blijft echter geboden. De populatie van sekswerkers is in relatief korte tijd ingrijpend veranderd, met name als gevolg van de instroom uit Midden en Oost Europa en de opkomst van de Chinese massagesalons. De onvergunde prostitutie via internet is sterk in omvang en betekenis aan het groeien. Het beeld van de afgelopen jaren laat zien dat de doelgroep sekswerkers fluctueert. Er is dus alle aanleiding om zeer alert te blijven en actief te blijven zoeken naar nieuwe doelgroepen en nieuwe manieren om informatie over te dragen en vertrouwen te winnen. Het Regionaal soa-centrum neemt hier een sleutelpositie in. Het soa-centrum bezoekt alle sekswerkers binnen de vergunde bedrijven op de plek waar zij werken. Elke maand staat de bus van het soa-centrum in één van de raamprostitutiestraten. De clubs worden eens per zes maanden bezocht. De sekswerkers kunnen zich dan laten testen op soa en krijgen de mogelijkheid zich te laten vaccineren tegen hepatitis B. Daarnaast wordt ook wekelijks spreekuur gehouden bij het dienstencentrum Spot 46. Het soa-centrum verstrekt ook anticonceptiemiddelen, geeft desgewenst hulp bij ongewenste zwangerschap en adviseert over seksuele problemen. Verder verstrekt het soa-centrum gratis hepatitis B-vaccinaties en geeft het voorlichting over werkhygiëne en veilig werken. Onze inzet is de komende vier jaar te garanderen dat het soa-centrum zijn werk op tenminste het huidige niveau voort kan zetten. Preventie gericht op jongeren blijft daarin een aandachtspunt. De outreachende werkwijze is een belangrijke succesfactor en dient dus behouden te blijven. Het soa-centrum treedt in overleg met migrantenorganisaties om prostitutie en daaraan verbonden gezondheidsrisico’s bij hun achterban bespreekbaar te maken. Het Huisartsenspreekuur voor sekswerkers is een ander belangrijk onderdeel van de sociaal-medische basiszorg. Doel hiervan is sekswerkers op een laagdrempelige wijze toegang te verschaffen tot huisartsenzorg. Sekswerkers hebben vaak te maken met een groot aantal gezondheidsklachten, uiteenlopend van rug- tot stressklachten. Lange en onregelmatige werktijden en slechte werkomstandigheden dragen daaraan bij. Het Huisartsenspreekuur zorgt ervoor dat wonden worden verzorgd, recepten worden uitgeschreven, indicaties worden gesteld en doorverwijzing naar specialistische zorg plaatsvindt.
21
Het Huisartsenspreekuur wordt 1 uur per dag gedurende 5 dagen per week gehouden op een laagdrempelige locatie in de omgeving van de raamstraten. Daarnaast is er een spreekuur bij de 24-uurs opvang van SHOP (1,5 uur per week). Het Huisartsenspreekuur bereikt gemiddeld circa 20 bezoekers per week. De GGD Haaglanden heeft op dit gebied een adviserende rol. De hierboven beschreven sociaal-medische basiszorg voor sekswerkers (soacentrum en Huisartsenspreekuur) blijft de komende jaren gehandhaafd. Sinds 1 oktober 2012 gelden afspraken met zorgverzekeraar CZ over de inschrijving van circa 500 cliënten in de praktijk van de ‘Haagse Straatdokter’. Doel van deze afspraak is te garanderen dat kwetsbare groepen zoals dak- en thuislozen, illegalen en onverzekerde verslaafden toegang krijgen tot medische zorg. Indien nodig en mogelijk kunnen deze afspraken mede van toepassing worden verklaard op sekswerkers die zich niet kunnen verzekeren voor ziektekosten. Dit moet wel binnen het afgesproken quotum van 500 personen. De afdeling Leefomgeving van GGD Haaglanden voert inspecties uit in seksinrichtingen. Dit is Technische Hygiënezorg. Met de Bestuursdienst vindt overleg plaats en worden signalen doorgegeven en voorwerk gedaan voor het opleggen van sancties bij overtredingen door exploitanten. Hulp- en dienstverlening Het aanbod en het bereik van zorg en welzijn is de laatste jaren flink gegroeid. Tegen het licht van de bezuinigingen die de gemeente Den Haag zal moeten doorvoeren is het plafond van die groei bereikt. Er is inmiddels een breed scala van voorzieningen gerealiseerd: ambulante hulpverlening, outreachend werk, 24-uurs- en dagopvang (Zamenhofstraat), het dienstencentrum Spot 46. Zorg en dienstverlening staan voor de opgave om te blijven inspelen op de vele veranderingen in het veld (zoals nieuwe doelgroepen, nieuwe prostitutievormen zoals online aanbod, de invloed van internet en de bij invoering van de Wrp ruimere mogelijkheden van thuiswerk). Een belangrijke recente ontwikkeling is de opkomst van het digitale veldwerk via internet en sociale media. Hiermee kunnen ook degenen worden bereikt en bediend voor wie de drempel naar zorg en dienstverlening nog te hoog is. In de huidige situatie van bezuinigingen is het onontkoombaar om prioriteiten te stellen. De zorgvraag is groot maar daarin moeten keuzes worden gemaakt. Stichting Hulpverlening en Opvang Prostitutie en mensenhandel (SHOP) gaat zich vanaf 2015 naast haar reguliere activiteiten (outreachend werk, residentiële opvang en ambulante hulp- en dienstverlening en zorgcoördinatie, expertisepunt), richten op een aantal nieuwe activiteiten ten behoeve van cliënten dan wel partners:
Kwaliteitsverbetering, met bijzondere aandacht voor de realisering van diversificatie bij de residentiële hulpverlening.
22
Bereik van onzichtbare/moeilijk bereikbare groepen, onder meer door het aanbieden van informatie over hulp- en dienstverlening via sociale media en internet. Positieverbetering en vergroting van de maatschappelijke acceptatie, emancipatie en integratie van voormalige, startende en actieve sekswerkers en sekswerk als beroep. Daarbij gaat bijzondere aandacht uit naar enkele tot nu toe deels onderbelichte doelgroepen, zoals Hongaarse sekswerkers en Chinese sekswerkers die in massagesalons werken. Ook de groep Roemeense Roma vrouwen behoeven aandacht vanwege illegale prostitutie, overlast en malafide verhuurders van woonruimte. Als expertisecentrum organiseert SHOP bijeenkomsten over diverse thema’s. Voorbeelden zijn gedwongen prostitutie, jongens/mannen/pooierboys, de kwetsbaarheid van de groep licht verstandelijk beperkten (LVB), administratieve en juridische procedures in geval van slachtofferschap mensenhandel.
Het dienstencentrum Spot 46 van SHOP is in oktober 2011 van start gegaan. Spot 46 heeft zich in korte tijd goed op de kaart weten te zetten. Met diverse spreekuren op locatie bij diverse instanties en door goede samenwerking met andere voorzieningen zoals het soa-centrum is een groot bereik gerealiseerd. Sekswerkers die een negatief werkadvies van de politie eenheid Den Haag krijgen worden doorgeleid naar Spot 46 voor uitleg en ondersteuning. Spot 46 is destijds gerealiseerd met een incidenteel budget voor drie jaar. Dat budget liep eind 2013 af. Met inzet van een deel van het budget dat is vrijgevallen doordat de verplaatsing van de raamprostitutie voorlopig niet doorgaat is het voortbestaan van Spot 46 veilig gesteld tot en met 2017. Stichting De Haven, gevestigd in de directe omgeving van de Doubletstraat, biedt pastorale zorg en maatschappelijke hulp aan sekswerkers. Sekswerkers die vrijwillig werken hebben vanwege het feit dat hun leven verweven is met de prostitutie moeite om een nieuw sociaal netwerk op te bouwen. Vaak wonen en werken sekswerkers binnen hetzelfde netwerk. Voor slachtoffers mensenhandel geldt dat ze vaak eenzaam zijn omdat ze geen familie en vrienden hebben. Gezien de (religieuze) achtergrond van veel buitenlandse sekswerkers is pastorale zorg een geschikt instrument om zorg en hulp aan te bieden. Het aanbod bestaat onder meer uit gespreksgroepen, sociale en recreatieve activiteiten en individuele hulpverlening. Bij de activiteiten zijn veel vrijwilligers betrokken. De stichting heeft contacten met bedrijven met als doel om sekswerkers die uit de prostitutie willen stappen te helpen met het vinden van ander werk.
23
Uitstapprogramma Ook in de komende jaren is het begeleiden van sekswerkers naar een andere baan of een vorm van dagbesteding een belangrijk aandachtspunt voor SHOP en Spot 46. SHOP heeft van het toenmalige ministerie van Justitie twee jaar lang extra middelen ontvangen voor het ontwikkelen van een uitstapprogramma voor sekswerkers die de prostitutiebranche willen verlaten. Doel is hen te begeleiden naar een andere baan buiten de prostitutiesector. Bij de ontwikkeling van dit programma ‘Carrière Switch’ is nauw samengewerkt met de gemeentelijke dienst SZW. SZW heeft gezien de netwerken in de stad en doelgroepenbeleid een belangrijke rol gespeeld in het slagen van de Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees (RUPS I). In de periode april 2009 tot juli 2013 hebben 195 sekswerkers aan dit uitstapprogramma deelgenomen. Daarvan zijn er 91 ook daadwerkelijk uitgestapt (47% van het totale aantal deelnemers). Zij hebben destijds ander werk gevonden, zijn een opleiding gestart of ontvingen een uitkering. De ontwikkelde methodiek is ingebed in de reguliere activiteiten van SHOP en Spot 46. De ervaring wijst uit dat het niet eenvoudig is voor voormalige sekswerkers om een bestaan buiten de prostitutie op te bouwen. Vaak hebben zij een lage opleiding. Werkgevers zijn merendeels nog altijd terughoudend om met voormalige sekswerkers in zee te gaan, mede vanwege het stigma dat op dit beroep rust. De economische crisis leidt tot een verdere vermindering van het perspectief. Er is een groot terugvalrisico. Dat is geen specifiek Haags probleem maar is ook elders in het land te constateren. Na afloop van het begeleidingstraject verdwijnt de deelnemer uit beeld. We weten dus niet exact hoe vaak sprake is van terugval. Redenen om weer actief te worden in de prostitutie zijn onder meer dat het niet lukt ander werk te vinden of dat de inkomsten uit ander werk te laag zijn. Toch blijft het van belang om aandacht te blijven besteden aan de versterking en het bereik van uitstapprogramma’s. De eerdergenoemde RUPS I heeft een vervolg gekregen: het Rijk heeft voor een periode van vier jaar (2014-2017) landelijk jaarlijks € 3 mln. beschikbaar gesteld voor uitstapprogramma’s voor prostituees (RUPS II). Op basis van een aangenomen motie tijdens de behandeling van de begroting van Justitie is deze subsidieregeling opgesteld7. Zowel gemeenten als maatschappelijke instellingen kunnen gebruik maken van deze regeling. Zij dienen zelf voor 25% cofinanciering te zorgen. De opstellers van de motie hebben aangegeven dat uitstapprogramma’s bij voorkeur gericht zijn op sekswerkers afkomstig uit meer gemeenten. De uitstapprogramma’s hebben nu een landelijke dekking waardoor de gesubsidieerde instellingen meerdere gemeenten moeten bedienen. 7
Motie 33750 VI nr. 80 van de leden Van der Staaij en Segers
24
Den Haag richt zich in dit verband op Zoetermeer, Leiden, Delft en Gouda. Het subsidieverzoek van SHOP en stichting De Haven is door het ministerie van Veiligheid en Justitie gehonoreerd. Opvang slachtoffers mensenhandel Basis voor de aanpak van slachtoffers van mensenhandel is het Protocol Slachtoffers Mensenhandel Den Haag uit 2006. De ketenzorg slachtoffers mensenhandel is onderverdeeld in drie subketens: 18 plus, 18 min en overige, dat wil zeggen niet prostitutie-gerelateerde uitbuiting (‘overige uitbuiting’). Den Haag heeft 4 bedden bij SHOP in de Zamenhofstraat beschikbaar voor de opvang van slachtoffers van prostitutie-gerelateerde uitbuiting, alsmede 2 plaatsen in de mannenopvang van stichting Wende. Overigens komen de bezettingspercentages van de beschikbare bedden niet boven de honderd procent uit. Omdat slachtoffers soms in een andere regio moeten worden opgevangen dan die waar zij vandaan komen is het zorgen voor een toereikend aanbod van opvangplaatsen in eerste instantie een verantwoordelijkheid van de rijksoverheid. In Friesland, Amsterdam, Drenthe en Rotterdam is sprake van een categoraal aanbod (Centrale Opvang Slachtoffers mensenhandel COSM). Wij zullen het Rijk aanspreken als wij de indruk krijgen dat slachtoffers uit de regio Haaglanden niet of niet snel genoeg een opvangplek aangeboden krijgen, in Den Haag of elders. Overigens gaat het niet alleen om 24-uurs opvang in de zin van beschikbare bedden. Vaak gaat het ook om het bieden van een dak boven het hoofd en begeleiding. Het gaat dan onder meer om een huisvestingsprobleem. De 24-uurs opvang van SHOP in de Zamenhofstraat is in 2014 geëvalueerd. Deze opvang werd gerealiseerd na de sluiting van de tippelzone aan de Waldorpstraat in 2006. Op basis van de voorgaande periode zijn aanbevelingen in het rapport gedaan die op uitvoering worden getoetst. In 2014 was er behoefte aan een herijking van een aantal afspraken uit het protocol, om slagvaardiger en effectiever te kunnen werken. Het netwerk/casuïstiekoverleg voor de doelgroep 18- is destijds niet in het Protocol opgenomen (deze doelgroep kent andere financiers, andere verantwoordelijke partijen), maar al wel langere tijd betrokken. Er zijn veel verschillende registratiesystemen. Niet duidelijk was wie bevoegd is om daarin meer duidelijkheid te brengen: soms gaat de gemeente erover, soms het Rijk. In 2014 is SHOP overgestapt op het cliëntvolgsysteem ‘Conclusion’ dat meer mogelijkheden biedt om cliënten te volgen en managementinformatie te verschaffen.
25
Een kwartiermaker heeft de knelpunten in de ketenzorg slachtoffers in beeld gebracht en voorstellen gedaan die ertoe leiden dat de Kerngroep zorgnetwerk slachtoffers mensenhandel betere sturingsinstrumenten tot zijn beschikking krijgt. In het advies is ingegaan op:
structuur, taken en functie van elk onderdeel van de zorgketen, beschrijving van taken, functie en functie-eisen van de ketenregisseur, functie en taken van de betrokken gemeentelijke beleidsafdeling, relatie met en verantwoording aan het bestuur.
Op basis van het advies is gesproken over heldere en meetbare doelstellingen voor de korte en de lange termijn waaraan de ketenpartners zich conformeren en die zorgt voor een goede balans tussen zorg- en veiligheidsdoelstellingen. Er wordt ingezet op eenduidige definiëring van minderjarige slachtoffers. Daarnaast wordt gekeken naar de mogelijkheden voor centrale registratie van (vermoedelijke) slachtoffers en een expertisepunt met specialisten op mensenhandel. Bij de aanpak van mensenhandel werkt de gemeente nauw samen met het Coördinatiecentrum Mensenhandel (CoMensha), het landelijk meldpunt voor de centrale aanmelding, plaatsing en registratie van slachtoffers van mensenhandel. CoMensha regelt de eerste opvang van (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel en zet de hulpverlening in gang. De opvangmogelijkheden voor slachtoffers van mensenhandel zijn beperkt. CoMensha gaf aan dat er landelijk een daling te zien is in aanvragen voor opvang, dit geldt ook bij de categorale opvang. Het aantal meldingen van (vermoedelijke) slachtoffers neemt daarentegen toe, in de regio Den Haag maar ook in de rest van het land. De opvang in Den Haag staat open voor hulpvragers uit het hele land. Daarvoor is gekozen omdat het soms nodig is voor de veiligheid van slachtoffers om hen uit hun omgeving te halen en op te vangen buiten de eigen regio. Dat betekent echter dat er soms onvoldoende aanbod kan zijn voor mensen met een regiobinding. Dit is een probleem dat wij niet alleen kunnen oplossen. In G4+ verband en afzonderlijk zullen wij het Rijk aanspreken op haar verantwoordelijkheid voor een landelijk dekkend netwerk van opvangplekken voor slachtoffers van mensenhandel. Stichting Stek voor stad en kerk en VluchtelingenWerk Zuidvleugel voeren sinds eind 2012 het Maatjesproject slachtoffers mensenhandel uit. De doelstelling is het vergroten van de weerbaarheid en zelfredzaamheid van slachtoffers van mensenhandel. De slachtoffers worden gekoppeld aan een ‘maatje’ dat hen helpt hun weg te vinden in de samenleving. Er zijn zowel sociale maatjes als juridische maatjes. De juridische maatjes ondersteunen de cliënten bij het doorlopen van de vaak ingewikkelde juridische procedures. Op deze wijze doorbreekt het maatjesproject de negatieve spiraal van isolement en demotivatie. Dit project loopt goed, de methodiek is duidelijk, de vrijwilligers zijn voor dit werk goed getraind. Wij zullen de komende jaren dit project blijven subsidiëren.
26
Er zijn gesprekken om de werkwijze ook voor slachtoffers 18- in te voeren, vooral voor degenen die terugkomen uit een (gesloten) jeugdhulpverleningsinstantie. Pooierboyproblematiek en jeugdzorg De Nationaal Rapporteur Mensenhandel benoemt in haar negende rapportage uitgebreid het fenomeen pooierboys. De groep slachtoffers blijkt groter dan tot dusver uit monitoringgegevens (CoMensha registreert landelijk) naar voren is gekomen. Door de digitalisering en het toenemend gebruik van sociale media is het een moeilijk te ‘vangen’ verschijnsel. Er is momenteel een wettelijke regeling voor de zorgcoördinatie voor een deel van de slachtoffergroep. In het kader van de transitie Jeugd (met ingang van 2015 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de jeugdzorg) is het van belang in het oog te houden dat deze functie wordt voortgezet en verder versterkt. De jeugdteams zijn per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor de hulpverlening aan minderjarige slachtoffers van pooierboys (mensenhandelaren). Ook is belangrijk dat de deskundigheid die nodig is op het gebied van signalering en diagnostiek, risicotaxatie, traumaverwerking behouden blijft en niet wordt versnipperd. Het bieden van veiligheid, warmte en aandacht is van groot belang voor het opgevangen slachtoffer. Het verouderde plan van aanpak pooierboys wordt geactualiseerd en aangescherpt. In dit plan zal een belangrijk accent liggen op preventie. De huidige integrale aanpak, die nu al plaatsvindt in het afstemmingsoverleg tussen de betrokken zorg- en welzijnsinstellingen, de gemeente en de politie, wordt geïntensiveerd. In dit overleg worden signalen van (potentiële) slachtoffers van pooierboys behandeld. In het kader van preventie zal de gemeente doorgaan met het subsidiëren van weerbaarheidstrainingen op scholen, waarbij ook de pooierboyproblematiek centraal staat. Daarnaast blijft SHOP trainingen geven aan de werknemers en de doelgroep van welzijnsorganisaties over de risico's van pooierboys en het herkennen van signalen van slachtofferschap. Mannenprostitutie De groep jongens en mannen, werkzaam in de prostitutie, is inmiddels redelijk in beeld gebracht. Deze groep wordt nog maar beperkt bereikt door de hulpverlening. Hierbij speelt een rol dat zij er vaak belang bij hebben om ‘onder de radar te blijven’ en daarom contacten met alles dat overheid of instantie is proberen te vermijden. Daarnaast is van belang dat velen van hen wel seksuele diensten tegen betaling verrichten maar zichzelf niet als sekswerkers beschouwen. Het grote taboe op mannenprostitutie binnen hun cultuur en binnen de samenleving in bredere zin speelt daar zeker in mee. Een aantal van hen lijkt inmiddels de weg naar de soa-poli te hebben gevonden. Deze doelgroep is moeilijk bereikbaar en mijdt het zorg- en dienstverleningsaanbod.
27
Wij voelen ons verantwoordelijk voor het geven van een antwoord op concrete hulpvragen. Maar we gaan niet zelf actief achter nog niet geformuleerde hulpvragen aan. Daarvoor ontbreken ons de tijd en het geld. Ten aanzien van deze groep geven wij op voorhand prioriteit aan het voorkomen en bestrijden van gezondheidsrisico’s. In dat verband zijn alle pogingen om met de doelgroep in contact te komen van groot belang. Overzicht actiepunten Zorg en Dienstverlening: 1. Het soa-centrum en het Huisartsenspreekuur (sociaal medische basiszorg) worden de komende 4 jaar gehandhaafd op het niveau van 2014. 2. De Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees (RUPS II) wordt uitgevoerd tot medio 2018. 3. Het dienstencentrum Spot 46 wordt voortgezet tot en met 2017. 4. SHOP accentverschuiving: het takenpakket wordt aangepast op basis van behoeften van de diverse doelgroepen. 5. Het Maatjesproject slachtoffers mensenhandel wordt voortgezet. 6. Het Plan van aanpak pooierboyproblematiek wordt geactualiseerd.
VII.
Positieverbetering van sekswerkers
Positieverbetering is nodig om ervoor te zorgen dat sekswerkers legaal en transparant hun vak kunnen uitoefenen zonder bloot te staan aan vormen van uitbuiting en dwang. Dat betekent dat zij rechten én plichten hebben. Tegenover de verplichting om legaal te werken (in een vergunde onderneming of als thuiswerker), belasting te betalen en de vigerende gezondheids- en hygiënevoorschriften na te leven, staan het recht op goede arbeidsomstandigheden, normale werktijden en een heldere rechtspositie, het recht om bepaalde diensten of klanten te weigeren en de mogelijkheid om een verzekering en een lening af te sluiten, en het recht om uit te stappen als de sekswerker dat zelf wil. Belangrijke elementen in dit speerpunt zijn:
Verbetering arbeidsomstandigheden Vergroting betrokkenheid van sekswerkers bij het prostitutiebeleid Professionalisering
Zoals eerder gezegd vinden wij positieverbetering van sekswerkers een integraal en onmisbaar onderdeel van het door het Rijk in gang gezette normalisatiebeleid. Voor de geloofwaardigheid en het succes van dit beleid is positieverbetering een noodzakelijke voorwaarde. Het ligt niet op de weg van de gemeente om hierin het voortouw te nemen. Dat is een taak van het Rijk. Het Rijk stelt zich op het standpunt dat arbeidsvoorwaarden en –omstandigheden primair door werkgevers en werknemers geregeld moeten worden.
28
De gemeente Den Haag neemt deel aan het Landelijk Programma Prostitutie waarin prioriteiten zijn benoemd om deze onderwerpen met meerdere partijen gestalte te geven. De huidige ongelijkheid in positie tussen eigenaren/exploitanten en sekswerkers en de zeer terughoudende opstelling van bijvoorbeeld banken en verzekeringsmaatschappijen om met sekswerkers in zee te gaan staat dit echter in de weg. Inmiddels zit er beweging in het gebrek tot dusver aan sterke collectieve belangenbehartiging. Inmiddels zijn twee verenigingen – PROUD en SWexpertise opgericht. Wij blijven in onze contacten met het Rijk, in G4+ verband en afzonderlijk, erop aandringen dat het Rijk ernst maakt met positieverbetering. Daarnaast spannen wij ons in om optimaal gebruik te maken van onze eigen mogelijkheden om positieverbetering te realiseren. Verbetering arbeidsomstandigheden We onderzoeken de mogelijkheden om in de exploitatievergunningen voorwaarden op te nemen die betrekking hebben op de arbeidsomstandigheden. Daarbij valt onder meer te denken aan het maximeren van het aantal werkuren per dag en per week, het stellen van grenzen aan de kosten die een exploitant aan een sekswerker in rekening mag brengen en het stellen van voorwaarden aan de mate waarin de exploitant regels mag bepalen over kleding, gebruik van alcohol, acceptatie van klanten enz. Dat moet geen symboolregelgeving zijn; als wij dergelijke voorwaarden gaan stellen moeten die juridisch houdbaar en praktisch handhaafbaar zijn. Daarom laten we eerst een deugdelijk onderzoek instellen naar mogelijkheden en onmogelijkheden. Dit onderzoek vindt plaats in 2015. Daarna nemen wij een besluit over het al dan niet verscherpen van vergunningvoorwaarden met het oog op de verbetering van de arbeidsomstandigheden van sekswerkers. Vergroting betrokkenheid van sekswerkers bij het prostitutiebeleid Wij bevorderen organisatievorming door sekswerkers en betrokkenheid van sekswerkers bij de totstandkoming en evaluatie van gemeentelijk prostitutiebeleid. Over collectieve belangenbehartiging op landelijk niveau zijn afspraken gemaakt tussen Rijk en gemeenten. In Den Haag zijn op initiatief van SHOP gesprekken gaande met sekswerkers om een vorm van plaatselijke belangenbehartiging te realiseren. Sekswerkers en hun belangenbehartigers worden uitdrukkelijk door ons uitgenodigd om mee te denken en mee te praten over het gemeentelijk prostitutiebeleid, te beginnen met deze Kadernota. Tenminste één maal per jaar beleggen wij een bijeenkomst voor sekswerkers en hun belangenbehartigers om met ons van gedachten te wisselen over ontwikkelingen in de branche, knelpunten in het beleid en de uitvoering daarvan en belemmeringen die sekswerkers ondervinden.
29
Hierbij worden onder meer de leden van de door SHOP opgezette klankbordgroep van (ex)sekswerkers betrokken. Over de uitkomsten van dit overleg wordt gerapporteerd aan de raad. Professionalisering Spot 46 heeft een programma ontwikkeld voor vrouwen die in de prostitutie willen gaan werken of dat op een professioneler basis willen doen, bijvoorbeeld door het opzetten van een eigen bedrijf of een coöperatie. De begeleiding kan bestaan uit informatie, doorverwijzing naar bijvoorbeeld de Kamer van Koophandel of hulp bij het opstellen van een ondernemingsplan. Sekswerkers en uittredende sekswerkers die een eigen bedrijf willen starten en daarvoor een lening willen afsluiten kunnen op eenzelfde voet als andere startende ondernemers gebruik maken van de faciliteiten die het gemeentelijk startersbeleid biedt. Aanvragers met een prostitutieachtergrond zullen overigens evenals andere startende ondernemers een deugdelijk ondernemingsplan moeten presenteren. We dringen bij het Rijk aan om te bevorderen dat op landelijk niveau afspraken met banken en verzekeraars worden gemaakt over hun dienstverlening aan sekswerkers, met als inzet dat sekswerkers als gewone klanten worden beschouwd en behandeld. 1. Overzicht actiepunten Positieverbetering: we bezien de mogelijkheden om in de vergunningen voorwaarden op te nemen over de arbeidsomstandigheden. 2. Communicatievormen: aandacht voor overleg inzake belangenbehartiging doelgroep: sekswerkers en hun organisaties worden structureel betrokken bij de vorming en de evaluatie van prostitutiebeleid. Ontwikkeling van voorlichtingsmaterialen en strategieën op basis van een communicatieplan 3. Bij het Rijk wordt bepleit dat op landelijk niveau afspraken worden gemaakt met banken en verzekeraars over hun dienstverlening aan sekswerkers. VIII. Lokale Agenda Prostitutiebeleid Den Haag 2015-2018 Samenvattend willen we eind 2018 de volgende ambities hebben gerealiseerd: Regulering 1.
2. 3. 4.
Vooruitlopend op de nieuwe wet past de gemeente het prostitutiehoofdstuk van de APV aan waarbij de model-APV van de VNG als uitgangspunt geldt. Zodra de nieuwe Prostitutiewet in werking is getreden, implementeert de gemeente deze in de lokale regelgeving. De jaarlijkse vergunningplicht en de periodieke (om de twee jaar) Bibob-toets voor seksbedrijven blijven in stand. Het aantal van 85 vergunde seksbedrijven wordt niet uitgebreid. De gemeente is bereid om levensvatbare initiatieven te onderzoeken voor de vestiging van kleinschalige werkgemeenschappen van zelfstandig werkende sekswerkers.
30
5.
De gemeente blijft voorstander van het verplaatsen van de raamprostitutie in de Doubletstraat naar een locatie buiten het (Oude) Centrum. Het initiatief daartoe moet vanuit marktpartijen komen.
Handhaving en toezicht 6.
7.
8.
9. 10. 11. 12. 13. 14.
Criminelen en criminele netwerken die de komst van sekswerkers naar Den Haag organiseren met het oogmerk van uitbuiting worden in kaart gebracht en aangepakt. Het RIEC speelt hierbij een sleutelrol. Het HEIT houdt integraal toezicht op de vergunde en niet-vergunde prostitutie door jaarlijks tenminste 600 controles uit te voeren. Daarbij wordt het toezicht in de Doubletstraat geïntensiveerd en krijgt het Oude Centrum extra aandacht. Het screenen van massagesalons op het geven van gelegenheid voor betaalde seks wordt voortgezet. Wanneer illegale prostitutie aannemelijk is, dan wordt direct tot een sluiting voor onbepaalde tijd overgegaan (one strike out). Zorg en dienstverlening Het soa-centrum en het Huisartsenspreekuur worden gehandhaafd op het huidige niveau.. Het dienstencentrum SPOT 46 wordt in ieder geval voortgezet tot en met 2017. Het takenpakket van SHOP wordt aangepast op basis van behoeften van de diverse doelgroepen. De subsidie voor het Maatjesproject slachtoffers mensenhandel wordt verlengd. Het plan van aanpak pooierboys wordt geactualiseerd, waarbij de gemeente een belangrijk accent zal leggen op de preventie van pooierboyproblematiek. De structuur van het zorgnetwerk voor de aanpak mensenhandel wordt aangepast. Aandachtspunten zijn het delen van informatie, monitoring, vaststelling van gezamenlijke doelstellingen, nadere uitwerking van de faciliterende rol van de gemeente en afstemming op het gebied van preventie, opvang, zorg en handhaving.
Positieverbetering 15. De gemeente dringt bij het Rijk aan op strakkere regulering van de arbeidsomstandigheden van sekswerkers en neemt hierin ook haar eigen rol. 16. De gemeente dringt er bij het Rijk op aan op landelijk niveau afspraken te maken met banken en verzekeraars om in hun dienstverlening sekswerkers als reguliere klanten te beschouwen. 17. De gemeente spant zich in om samen met de raamexploitanten de kwaliteit van de openbare ruimten in de raamstraten te verbeteren. 18. De gemeente en de hulverlening zoeken actief het contact met exploitanten en sekswerkers om zo hun betrokkenheid bij het prostitutiebeleid te vergroten. 19. De gemeente bevordert de collectieve belangenbehartiging van sekswerkers zowel op lokaal als landelijk niveau, dit laatste in samenwerking met andere gemeenten en het Rijk.
31
20. Sekswerkers die willen uittreden en op zoek gaan naar ander werk, krijgen ondersteuning. De Regeling Uitstapprogramma’s Prostituees (RUPS II) wordt uitgevoerd tot medio 2018.
IX.
Financiën
De voornemens opgenomen in deze Kadernota worden uitgevoerd binnen het bestaande financiële kader. Bij de besluitvorming over de toekomst van de raamprostitutie is besloten een deel van de middelen die aanvankelijk waren bestemd voor maatregelen in het kader van de sluiting van de Doubletstraat te herbestemmen voor prostitutie-gerelateerde maatregelen. In 2015, 2016 en 2017 is € 750.000 beschikbaar voor intensivering van HEIT, onder meer met het oog op de bestrijding van mensenhandel aanpak van de illegale branche. Zie voor een beschrijving van de werkzaamheden hoofdstuk V van deze nota. Verder is besloten om voor de periode 2014-2017 €160.000 jaarlijks beschikbaar te stellen voor intensivering van zorg en dienstverlening aan prostitué(e)s en slachtoffers van mensenhandel. Daarvan is € 50.000 bestemd voor de versterking van Spot 46, € 30.000 voor sociaal-medische basiszorg en € 80.000 voor versterking van de zorgketenregie mensenhandel. Het Ministerie van Veiligheid en Justitie stelt voor de uitvoering van de uitstapregeling RUPS in de periode medio 2014 t/m medio 2018 jaarlijks € 468.258 aan middelen ter beschikking.
