Gemeente Den Haag
INTEGRITEITBELEID BIJ AANBESTEDINGEN OP HET TERREIN VAN BOUW, ICT EN MILIEU (versie 2007) Inleiding Op 1 juni 2003 is de Wet BIBOB (Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur, hierna: de wet) in werking getreden. Deze wet moet voorkomen dat de gemeente ongewild criminele activiteiten mogelijk maakt door het verlenen van een vergunning, het verstrekken van een subsidie of het verlenen van een overheidsopdracht. Dit betekent dat de gemeente bij de beoordeling van een te verlenen subsidie of vergunning of bij het verstrekken van een overheidsopdracht onderzoek moet doen naar de integriteit van de aanvrager of gegadigde/onderaannemer. De reikwijdte van de wet beperkt zich tot specifieke beleidsterreinen. Voor wat betreft de aanbestedingen heeft de wetgever de sectoren Bouw, Milieu en ICT aangemerkt als kwetsbare sectoren en onder de reikwijdte van de wet gebracht. De toegevoegde waarde van de Wet BIBOB voor wat betreft de vergunningen is groot. De wet biedt een nieuwe weigerings-en intrekkingsgrond, namelijk indien er ernstig gevaar bestaat dat de vergunning gebruikt zal worden voor criminele activiteiten. Ter onderbouwing van dit ernstige gevaar kan de gemeente advies vragen aan het Landelijk Bureau BIBOB (hierna: LBB). De toegevoegde waarde bij aanbestedingen is daarentegen beperkter omdat de Europese Richtlijnen een limitatief aantal uitsluitingsgronden bevat. Ter onderbouwing van deze uitsluitingsgronden kan de gemeente advies vragen aan het LBB. Dit advies kan leiden tot uitsluiting van deelneming aan de aanbesteding. Het LBB valt onder het Ministerie van Justitie en heeft diverse onderzoeksmethoden en screeningsprofielen ontwikkeld. Om deze reden is het LBB in staat versluieringconstructies bloot te leggen die ten doel hebben om criminele activiteiten te verhullen. Daarnaast heeft het inzage in zowel openbare- als gesloten bronnen en kan het hierdoor een meer diepgaand onderzoek doen dan de gemeente. Ten aanzien van alle gegadigden1 voert de gemeente een integriteittoets uit met inachtneming van de volgende punten onder A, B en C. Ad A. De integriteittoets verplicht te stellen voor openbare aanbestedingen van opdrachten groter of gelijk aan € 200.000,Het rijk past een integriteittoets toe boven de Europese drempelwaarden. Voor de gemeente Den Haag zijn deze drempelwaarden, voorzover het Werken betreft, niet realistisch. Het aantal en de omvang van opdrachten die de gemeente aanbesteedt, zijn immers veel beperkter dan die van het rijk. De meeste aanbestedingen zouden hierdoor niet in aanmerking komen voor een integriteittoets. Bij aanbestedingen van opdrachten onder de drempelwaarde van € 200.000,- vindt in principe geen integriteittoets plaats. De reden hiervoor is dat deze opdrachten onderhands worden aanbesteed, waarbij de aanbestedende dienst immers zelf de keuzemogelijkheid heeft wie zij uitnodigt. Bovendien is de hoogte van de bedragen zodanig, dat het niet proportioneel is om extra eisen te stellen aan de gegadigden. Overigens kan onder de genoemde drempelwaarde een integriteittoets worden uitgevoerd indien er sprake is van een opdracht met een aanzienlijke maatschappelijke waarde (b.v. veiligheidsmaatregelen). 1
Met gegadigde wordt de dienstverlener, leverancier of aannemer aangeduid die meedingt naar een overheidsopdracht
Ad. B. Indicatoren van mistanden kunnen betrekking hebben op de persoon van gegadigde(n)/onderaannemer(s), de financieringsstructuur van de onderneming, de ondernemingsstructuur en de zakelijke omgeving. Eigen onderzoek De gemeente dient eerst zelf te onderzoeken of zij op basis van de haar beschikbare informatie een gegadigde kan uitsluiten. Het is mogelijk dat deze informatie onvoldoende aannemelijk maakt dat één van de uitsluitingsgronden aan de orde is, maar wel indicatoren hiervoor bevat. De aanwezigheid van een belangrijke indicator of de optelsom van meerdere indicatoren kunnen voor de gemeente aanleiding zijn om een advies te vragen aan het LBB. Vragenlijst Dit formulier bevat vragen die noodzakelijk zijn om een goed integriteitonderzoek te verrichten. De vragenlijst bevat onder meer vragen over belastingen, sociale lasten, financiering- en ondernemingsstructuur. De vragenlijst werkt als een eigen verklaring. Gegadigde verklaart hiermee te voldoen aan de integriteiteisen en in staat te zijn desgevraagd de vereiste informatie te overleggen. Alle gegadigden die meedingen naar de aanbesteding dienen de vragenlijst in te vullen. Een opdrachtnemer moet het standaardvragenformulier (met de daar aangegeven bijlagen) binnen acht dagen na een schriftelijk verzoek van de aanbesteder overhandigen; Ten aanzien van de openbare aanbestedingen zonder voorafgaande selectie worden slechts drie gegadigden gevraagd om de bewijsmiddelen in te leveren ter staving van hetgeen is ingevuld. De gemeente controleert enkel de juistheid van de op de vragenlijst verstrekte informatie van de drie gegadigden die naar het oordeel van de aanbestedende dienst het meest in aanmerking komen om de opdracht uit te voeren door hen te verplichten de op de vragenlijst vermelde bewijsmiddelen te overleggen. Bij de openbare aanbestedingen met voorafgaande selectie moeten alle gegadigden bewijsmiddelen inleveren. De ervaring leert dat bij openbare aanbestedingen met voorafgaande selectie slecht een beperkt aantal gegadigden meedingt naar de opdracht. Inschakelen van het LBB Indien de gemeente op grond van de beschikbare informatie de uitsluitingsgronden onvoldoende kan onderbouwen, maar toch het vermoeden heeft dat een gegadigde(n)/onderaannemer(s) niet integer is, dan kan de gemeente op grond van de wet BIBOB het LBB om advies vragen. Een adviesaanvraag aan het LBB is dus een ultimum remedium. Als een advies wordt aangevraagd, moeten eerst de gegadigde(n)/onderaannemer(s) worden geïnformeerd door de gemeente. Het LBB komt vervolgens met een advies op grond waarvan de gemeente een beter gefundeerde beslissing kan nemen over het al dan niet uitsluiten van een onderneming. Er bestaat echter geen verplichting om het BIBOB-advies over te nemen. Indien de aanbestedende dienst – ondanks een negatief advies – toch de opdracht wil gunnen aan de betreffende gegadigde dan dient hier een collegebesluit aan ten grondslag te liggen. Het LBB moet in beginsel binnen vier weken adviseren. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. Dit betekent dat de aanbestedingsprocedure met maximaal acht weken wordt verlengd. Ook kan de gemeente op basis van meergenoemde wet het LBB benaderen indien zij hiertoe wordt getipt door de Officier van Justitie. Uit het onderzoek van het LBB zal blijken of er daadwerkelijk aanleiding bestaat om gegadigde van de aanbestedingsprocedure uit te sluiten. De werkgroep doet de aanbeveling, om in alle gevallen advies te vragen aan het LBB, indien de persoon van de gegadigde, de financieringsstructuur van de onderneming en/of de ondernemingsstructuur hiertoe aanleiding geven.
Uitsluitingsgronden Het onderzoek van de aanbestedende diensten en het LBB is, zoals reeds eerder vermeld, gericht op de toepasselijkheid van één van de limitatieve uitsluitingsgronden uit de Europese richtlijnen. Uitsluitend op basis van één deze zeven uitsluitingsgronden kan een aanbestedende dienst een gegadigde uitsluiten namelijk indien: ( a ). deze verkeert in staat van faillissement, of voorwerp van een surseance van betaling is ( b ). t.a.v. deze faillissement is aangevraagd/ surseance van betaling aanhangig is gemaakt ( c ). deze onherroepelijk is veroordeeld voor een delict inzake de professionele integriteit ( d ). deze een ernstige fout heeft begaan in de uitoefening van zijn beroep ( e ). deze niet heeft voldaan aan de verplichtingen t.a.v. de betaling van de sociale verzekeringsbijdragen ( f ). deze niet heeft voldaan aan de verplichtingen t.a.v. de betaling van de belastingen ( g ). deze zich in ernstige mate schuldig heeft gemaakt aan valse verklaringen bij het verstrekken van de inlichtingen t.a.v. de uitsluitinggronden en geschiktheidscriteria De criteria a, b, e, f, en g behoeven geen nadere invulling. Daarentegen behoeven de uitsluitingsgronden betreffende schending van de beroepsmoraliteit (of professionele integriteit) en het begaan van ernstige fouten (in de notitie de c- en de d-grond) wel nadere invulling. Hieronder kan immers een hele rij delicten, fouten of niet-integere feiten, handelingen of gedragingen worden begrepen. Met een nadere invulling wordt bereikt dat zowel voor de ondernemingen als voor de gemeente duidelijk is welke gedragingen of feiten in ieder geval als zodanig ernstig worden aangemerkt. Indien een onderneming zich hieraan schuldig heeft gemaakt deze onderneming in beginsel niet in aanmerking komt voor een opdracht. Voor de invulling van de c- grond mag gegadigde niet bij een gerechtelijke beslissing strafrechtelijk en onherroepelijk veroordeeld zijn voor een delict dat zijn beroepsmoraliteit in het gedrang brengt. Bij een delict in het kader van de beroepsmoraliteit kan worden gedacht aan omkoping, valsheid in geschrifte, schending van geheimen, afpersing en verduistering. Uit de formulering van de d- grond blijkt dat de ernstige fout gerelateerd moet zijn aan de uitoefening van het beroep. Hierbij gaat het niet noodzakelijkerwijs om onherroepelijke veroordelingen, zoals bij de c- grond. De ernstige fout kan met alle relevante feiten aannemelijk worden gemaakt. Naast de feiten als vermeld onder het vorige punt, kan het hierbij ook gaan om feiten waartegen bestuursrechtelijk en/of civielrechtelijk is opgetreden (bestuurlijke boete/dwangsom/onrechtmatige daad). Aan de toepassing van de uitsluitingsgronden is altijd het risico verbonden dat deze in rechte geen stand houdt. Met name bij grote overheidsopdrachten is het zaak om dit risico te beperken. Dit kan door inschakeling van ter zake kundige juristen en door strategische toepassing van de spoedprocedures die zijn vastgelegd in de aanbestedingsreglementen. Zodra een inschrijver per brief een gemotiveerde uitsluiting ontvangt, moet de gemeente hem een redelijke termijn gunnen om hiertegen een spoedprocedure aanhangig te maken. Pas na afloop van deze termijn dan wel na afloop van de procedure kan de gemeente de opdracht gunnen. Als de gemeente tot gunning wil overgaan is het aan te raden om het voornemen hiertoe aan de overige inschrijvers kenbaar te maken. Deze krijgen vervolgens een redelijke termijn om in een spoedprocedure het voornemen aan te vechten. Het verdient aanbeveling om in het bestek / de aankondiging een procedurebepaling op te nemen waarbij voormelde redelijke termijn wordt gesteld op 15 dagen.
Proportionaliteit en subsidiariteit Op grond van de Europese richtlijnen moet een uitsluiting steeds proportioneel en niet discriminatoir zijn. De uitsluiting en de duur van de uitsluiting dienen in verhouding te staan tot de ernst van de frauduleuze handeling of fout. Tevens moeten de uitsluiting en de duur daarvan in verhouding staan tot de omvang van de opdracht. Het vaststellen van een absolute termijn waarbinnen een gegadigde die fraude heeft gepleegd op voorhand moet worden uitgesloten van deelneming aan een aanbestedingsprocedure van de gemeente, is gelet hierop niet mogelijk. Per aanbesteding dient te worden bepaald of een onderneming moet worden uitgesloten van deelneming aan de betreffende aanbestedingsprocedure. Reden hiervoor is dat het onder meer vanuit economisch perspectief bezien niet wenselijk wordt geacht om bedrijven voor een langere termijn uit te sluiten. Dit geldt des te meer wanneer deze bedrijven inmiddels maatregelen hebben getroffen om schending van de beroepsmoraliteit of de professionele integriteit of een ernstige fout in de uitoefening van het beroep in de toekomst te voorkomen. Transparantie Een ander belangrijk aspect is transparantie. Voor de gegadigde moet duidelijk zijn aan welke eisen zij dienen te voldoen en op welke gronden hij kan worden uitgesloten van deelneming aan de aanbesteding. Uit dit oogpunt moet de gemeente reeds in de publicatiefase en/of bestek aangeven dat zij een integriteittoets zal uitvoeren die kan uitmonden in een adviesaanvraag aan het LBB. Tevens moet zij in de publicatiefase en/of het bestek vermelden dat het niet overleggen van de gevraagde informatie of het verschaffen van onjuiste en onvolledige informatie kan leiden tot uitsluiting. Indien een opdrachtnemer voor meer dan € 200.000 een opdracht door één onderaannemer wil laten uitvoeren, dient de opdrachtnemer -na de gunning, maar voor de uitvoering- een VOGverklaring van die ondernemer in te dienen (welke niet ouder mag zijn dan één jaar te rekenen vanaf de datum van afgifte). Internationale bedrijven Een aanbestedende dienst zal van buitenlandse inschrijvers doorgaans niet dezelfde (mate van) informatie kunnen verkrijgen als van Nederlandse inschrijvers. Ten aanzien van de wijze waarop de uitsluitingsgronden worden onderbouwd geldt op grond van de richtlijnen, echter een vrije bewijsvoering. De richtlijnen geven daarbij aan welke documenten in ieder geval als bewijs moeten worden aanvaard. Ten aanzien van de integriteittoets bij internationale bedrijven concludeert de werkgroep dat het Europeesrechtelijk en naar Nederlands recht niet bezwaarlijk is dat de mate waarin en/of de wijze waarop informatie kan worden verkregen van buitenlandse inschrijvers afhankelijk is van de betreffende nationale wetten. Ad. C. De Verklaring Omtrent het Gedrag voor rechtspersonen (VOGrp) en natuurlijke personen (VOGnp) als vereiste te stellen. Reeds bij de publicatie (aankondiging) wordt vermeld dat de VOGrp/np binnen acht dagen na een schriftelijk verzoek van de aanbesteder moet worden overgelegd door gegadigden. De overgelegde verklaring mag niet langer dan één jaar geleden zijn afgegeven. Door deze eis al in de publicatiefase aan te kondigen wordt voorkomen dat de aanbestedingsprocedure onnodig wordt vertraagd. Het VOGrp/np is een handvat ten behoeve van de uit te voeren integriteittoets. Het onderzoek dat naar aanleiding van een VOGrp-aanvraag plaatsvindt, richt zich op de rechtspersoon en alle natuurlijke personen met sleutelposities binnen deze rechtspersoon; dit zijn bestuurders, maten vennoten of beheerders. Het VOGrp wordt afgegeven indien blijkt dat noch de rechtspersonen noch de onderzochte natuurlijke personen strafbare gedragingen op hun naam hebben staan. Als er wel sprake is van strafbare gedragingen, wordt beoordeeld of de ernst en het aantal strafbare gedragingen in relatie staan tot het doel waarvoor de verklaring is aangevraagd. Bij een voorgenomen weigering van een VOGrp krijgt de gegadigde de mogelijkheid zijn zienswijze in
te dienen, waarna de beschikking volgt en de verklaring al dan niet wordt afgegeven. De gemeente heeft geen inzage in de onderliggende beschikking. Sinds 1 april 2004 wordt de VOG afgegeven door het Centraal Orgaan Verklaring Omtrent Gedrag (hierna: COVOG). Voor het onderzoek raadpleegt het COVOG de justitiële documentatie. Hierin staan gegevens betreffende de afwikkeling van strafbare feiten, onherroepelijke veroordelingen, antecedenten, sepots, bestuurlijke boetes en transacties. Met betrekking tot aanbestedingen strekt het onderzoek tevens tot illegale tewerkstelling, omkoping en milieudelicten. De VOGrp/np dient dus alleen ter onderbouwing van de c-grond (onherroepelijk veroordeling voor een delict inzake de professionele integriteit) en niet ter onderbouwing van de d-grond (ernstige fout in de uitoefening van zijn beroep). Het COVOG gaat in principe uit van gegevens over de afgelopen vier jaar. Overigens behoudt het onderzoek door het LBB een duidelijke meerwaarde ten aanzien van het onderzoek van het COVOG. Ten eerste is het LBB meer gespecialiseerd in fraudeonderzoek. Ten tweede kan het LBB, in tegenstelling tot het COVOG, beschikken over meer dan louter justitiële informatie. Inwerkingtreding en werkingsduur Deze gewijzigde beleidslijn treedt in werking per 1 april 2007.
