GEMEENTE BEDUM RAAD AGENDAPUNT RV NUMMER
: : :
19 september 2013 6 029
ONDERWERP
:
Gemeenschappelijke Groningen (V&GR)
VOORGENOMEN BESLUIT
:
TOELICHTING
:
regeling
Veiligheids-
en
Gezondheidsregio
1. de overwegingen en kanttekeningen bij de organisatie, wettelijke regeling en begroting 2014 van de brandweerzorg kenbaar te maken aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling V&GR; 2. op grond van het gestelde onder 1. node in te stemmen met het voornemen tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling V&GR conform de hierboven geschetste uitgangspunten; 3. vanuit dezelfde beoordeling kennis te nemen van de begroting 2014 voor de brandweerzorg, het programma Veiligheid; 4. in te stemmen met de begroting 2014 voor de GGD, het programma Gezondheid.
Inleiding De regionalisering van de brandweer is in september 2012 bij wet opgelegd. Fiscale regels dwingen tot effectuering hiervan per 1 januari 2014. Voor de veiligheidsregio Groningen betekent een en ander dat: - de gemeenschappelijke regeling dient te worden aangepast; - een andere begroting met een andere uitkomst moet worden vastgesteld. Op beide zaken gaan we hierna in. Gemeenschappelijke regeling Het Algemeen Bestuur van de gemeenschappelijke regeling Veiligheids- & Gezondheidsregio Groningen (hierna: V&GR regeling) heeft bij besluit d.d. 24 mei 2013 ervoor gekozen om de huidige gemeenschappelijke regeling te splitsen in een regeling voor publieke gezondheid en een regeling voor de veiligheidsregio. Hiermee komt het personeel van de brandweer in dienst van de veiligheidsregio en wordt een aparte brandweerorganisatie opgericht. Voor de gezondheidstaken blijft de GGD van de gemeente Groningen de uitvoeringsorganisatie. Op 5 juli 2013 zijn beide regelingen vastgesteld voor consultatie van de gemeenteraden in de provincie Groningen. De wijziging van de gemeenschappelijke regeling is in twee uitgangspunten samen te vatten: a. Scheiding tussen bestuurlijke aansturing van de Veiligheidsregio (waarin brandweer, gemeentelijke kolom, GHOR en definitie eisen meldkamer voor regionale Ambulancezorg) en de GGD; b. Loskoppeling van de Veiligheidsregio Groningen van de gemeente Groningen wat betreft het personeel. Bij het splitsen moet tegelijkertijd voor beide organisaties – Veiligheidsregio en GGD –een afzonderlijke en zelfstandige gemeenschappelijke regeling worden vastgesteld. Hierbij zijn verder de volgende uitgangspunten gehanteerd. c. De bestaande gemeenschappelijke regeling V&GR is als basis gehanteerd. Achtergrond daarvan is het feit dat wettelijk gezien de ‘procedurewijziging’ minder bewerkelijk is dan ‘opheffing van oude regeling en oprichting van nieuwe regeling’. Laatst genoemde optie vergt namelijk liquidatie, vereffening en overdracht. De oude gemeenschappelijke regeling zou dan ook moeten blijven bestaan, totdat de vereffening is afgerond. Bovendien heeft de bestaande V&GR-regeling haar
1
kwaliteiten aangetoond; helemaal opnieuw beginnen zou extra werk opleveren en de uitkomsten zouden – als het goed is – inhoudelijk niet wezenlijk verschillen. d. Beide gemeenschappelijke regelingen worden qua systematiek zo opgezet dat, als na verloop van tijd blijkt dat het wenselijk is toch weer nauwer samen te werken, de beide regelingen ook weer relatief gemakkelijk in elkaar geschoven kunnen worden. Over twee jaar is in een evaluatie van de regeling voorzien. Ook is de intentie om als regelingen zoveel mogelijk samen te werken, in de preambule van de regeling opgenomen. e. Omdat de raad als wettelijk toebedeelde taak heeft het begrotingsrecht en rekeningrecht, is het goed u te wijzen op het feit dat voor de deelnemersbijdrage van de Veiligheidsregio een andere financiële verdeelsleutel zal gelden. In de toelichting op de begroting 2014 wordt hieraan aandacht besteed. f. De gemeenschappelijke regeling van de GGD wordt meteen zo aangepast dat eventuele toekomstige taken op het gebied van zorg die wellicht nog zullen worden opgedragen aan de gemeenten, ook onder de werking van de nieuwe GGD-regeling kunnen vallen. De regeling verandert om die reden ook qua naam tot gemeenschappelijke regeling Publieke Gezondheid & Zorg. De feitelijke wijziging van de gemeenschappelijke regeling is met deze uitgangspunten vrij overzichtelijk. Een volledig overzicht van de wijzigingen is in de oplegger bij de regelingen uiteengezet. Bestuur V&GR Bij de behandeling van het concept van de regeling in het Algemeen Bestuur van de V&GR is nog specifiek gesproken over de stemverhouding ten aanzien van de begroting. Een voorstel om deze te koppelen aan de verdeelsleutel werd door het Algemeen Bestuur afgewezen. Daarbij is de afweging gemaakt dat voor een dergelijk besluit een langere voorbereidingstijd noodzakelijk is. Het evaluatiemoment over twee jaar is daarbij als opportuun moment benoemd, waarbij de discussie de komende tijd kan worden gevoerd. In de regeling is nu opgenomen dat iedere gemeente één gelijke stem heeft. Bevoegdheden besluitvorming Op de procedure tot wijziging van de gemeenschappelijke regelingen zijn in elk geval de volgende wetsartikelen van toepassing: De Wet veiligheidsregio’s meldt: 8. Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio’s, overeenkomstig de bij deze wet behorende bijlage, die kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur. 9. De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in artikel 8, treffen een gemeenschappelijke regeling, waarbij een openbaar lichaam wordt ingesteld met de aanduiding: veiligheidsregio. De Wet publieke gezondheid meldt: 14.1 ter uitvoering van bij of krachtens deze wet opgedragen taken dragen de colleges van burgemeesters en wethouders van de gemeenten die behoren tot een regio als bedoeld in de Wet veiligheidsregio’s, via het treffen van een gemeenschappelijke regeling zorg voor de instelling en in stand houding van regionale gezondheidsdienst in die regio. De Wet gemeenschappelijke regelingen meldt: 1.1. (…) 1.2. De colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters gaan niet over tot het treffen van een regeling dan na verkregen toestemming van de gemeenteraden. De toestemming kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. 1.3. Onder het treffen van een regeling wordt in dit artikel mede verstaan het wijzigen van, het toetreden tot en het uittreden uit een regeling. De Gemeentewet meldt: (sinds de invoering van de Wet revitalisering generiek toezicht): 124.1. Wanneer de raad (…)een bij of krachtens een andere dan deze wet gevorderde beslissing niet of niet naar behoren neemt dan wel (…) niet tijdig of niet naar behoren tot stand brengt, besluiten gedeputeerde staten (…) daarin namens de raad (…) te voorzien ten laste van de gemeente. 2
124.2/124.3/124.4.(…) Op grond van deze wettelijke bepalingen wordt aan de raad gevraagd om het college toestemming te geven de gemeenschappelijke regeling te wijzigen. De gronden waarop de raad diens toestemming kan onthouden, zijn echter beperkt: wegens strijd met het recht of met het openbaar belang.
Begrotingen 2014 Vooruitlopend op de definitieve besluitvorming is een begroting 2014 opgesteld die uit twee delen bestaat: een deel voor het programma Veiligheid en een deel voor het programma Gezondheid. Het bestuur heeft op 5 juli jl. besloten dat beide delen om commentaar aan de raden kunnen worden voorgelegd. In de bijlagen vindt u daartoe: - de beleidsbegroting 2014 programma Veiligheid, met toelichting (bijlage 1); - de beleidsbegroting 2014 programma Gezondheid, met toelichting (bijlage 2). Met toezending van de begrotingsstukken voldoet het V&GR bestuur aan artikel 35, lid 1 van de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit artikel bepaalt dat de begrotingsstukken ten minste zes weken voordat zij door het Algemeen Bestuur worden vastgesteld, aan de raden van de deelnemende gemeenten worden toegezonden voor commentaar. Op 4 oktober a.s. zal het Algemeen Bestuur de ontvangen commentaren betrekken bij het definitief vaststellen van de genoemde stukken. De beleidsbegroting voor het programma gezondheid is in lijn met eerdere begrotingen van de V&GR. Feitelijk vindt daar geen grote aanpassing plaats. De begroting voor de Veiligheidsregio daarentegen heeft vanwege de regionalisering van de Brandweer een gewijzigde opzet gekregen. Hierna wordt de begroting van de veiligheidsregio nader toegelicht en worden de keuzes in het kader van de regionalisering weergegeven. Tot slot wordt aangegeven wat de consequentie voor onze gemeente is en is de opvatting van ons college verwoord.
Begroting Veiligheidsregio Vanaf 2014 moet de brandweerzorg geregionaliseerd zijn en maken de (voorheen) gemeentelijke korpsen deel uit van de veiligheidsregio Groningen. Dit heeft een grote impact op de organisatie van de brandweer en de nu voorliggende begroting. Het programma Veiligheid bestaat uit vier deelprogramma’s: - Rampenbestrijding & Crisisbeheersing - Brandweerzorg, inclusief (thans nog) de meldkamer - GHOR - Gemeentelijke kolom De eerste twee deelprogramma’s zijn ondergebracht in de organisatie Veiligheidsregio Groningen. De GHOR maakt in operationeel opzicht onderdeel uit van de GGD. De taken van de gemeentelijke kolom worden (vooralsnog) uitgevoerd door een regionaal netwerkteam en gefaciliteerd door een centrumgemeente.
Regionalisering van de Brandweer De brandweerzorg in de regio Groningen wordt verzorgd door ca. 750 vrijwilligers, ca. 90 beroepsmedewerkers en ongeveer 200 dagdienstmedewerkers. De multidisciplinaire taken worden uitgevoerd door een klein aantal medewerkers, ondergebracht binnen de verschillende sectoren en diensten. Verspreid in de regio zijn 40 brandweerkazernes, waarvan 38 kazernes met een vrijwillige bezetting en twee kazernes met een 24-uurs (beroeps) bezetting en een regionaal bureau. De meldkamerfunctie is ondergebracht in de Meldkamer Noord-Nederland (MkNN). Overigens loopt op dit moment het traject om te komen tot één Landelijke Meldkamer Organisatie (LMO). Dit zal vermoedelijk zo rond de zomer leiden tot een transitieakkoord. 3
Met de regionalisering van de brandweer gaat de organisatie van de brandweer van 23 gemeenten over naar één organisatie voor de geregionaliseerde brandweer.
Totstandkoming begroting geregionaliseerde brandweer Wegens de regionalisering van de brandweer zijn de begrotingen van de 23 gemeenten én het regionaal bureau samengevoegd. Hierbij is een uitvoerig proces doorlopen. In de periode juni 2012 - februari 2013 zijn nulmetingen uitgevoerd. De begrotingen 2012 van de gemeentelijke brandweerkorpsen hebben als basis gediend voor de begroting van de regionale brandweer. In de nulmeting is bekeken hoeveel middelen per gemeente zijn opgenomen voor brandweerzorg. PricewaterhouseCoopers (PwC) heeft de totstandkoming van de nulmeting onderzocht en heeft geconcludeerd dat het proces rondom de nulmeting zorgvuldig is verlopen en dat de gegevens uit de nulmeting, exclusief de kosten voor overhead en huisvesting, een goede basis vormen voor de begroting 2014 van de regionale brandweer. PwC constateert daarnaast dat de gemeenten in Groningen minder uitgeven aan de brandweer dan in het (fictief aandeel van het ) gemeentefonds is opgenomen.
Van begroting 2012 naar 2014 Om van de nulmeting op basis van begrotingsjaar 2012 te komen tot een begroting voor 2014 is een aantal stappen gezet. Deze worden hieronder nader toegelicht. Aan het eind van dit raadsvoorstel wordt beschreven wat de consequenties van deze stappen voor onze gemeente zijn. “Been bijtrekken” Uit de nulmeting bleek dat een aantal gemeenten te weinig middelen begroot had voor verbindingsmiddelen, kapitaallasten activa en dagdienstpersoneel (gebaseerd op 80% van de Brandweernorm Groningen). Per gemeente is bekeken of aan de norm wordt voldaan. Indien niet, is een ophoging van het budget berekend aan de hand van genormeerde bedragen. Harmoniseren Het harmoniseren heeft betrekking op de gehanteerde afschrijvingstermijnen voor investeringen en de rentevoet. Het harmoniseren leidt voor de meeste gemeenten tot een vermindering van de kosten in de begroting. Indexeren Kostenposten als vrijwilligersvergoedingen en kosten voor opleiden en oefenen zullen in 2014 hoger zijn dan in 2012. Om hierin te kunnen voorzien, is de begroting van 2012 geïndexeerd. Hiervoor is het percentage conform indexatie gemeentefonds gehanteerd: 1,83% van 2012 naar 2014. Huisvesting De kosten voor huisvesting die in de gemeentelijke begrotingen zijn opgenomen, lijken te laag. Het Algemeen Bestuur heeft ervoor gekozen om huisvesting niet over te nemen, tenzij een gemeente en het regionaal bestuur na gezamenlijk overleg besluiten om dat wel te doen. De financiële consequenties op het gebied van huisvesting zijn daarom nog niet te berekenen en in de begroting buiten beschouwing gelaten. Overhead Gemeenten hebben bij de nulmeting aangegeven hoeveel overhead in (brandweer/gemeente)begrotingen is opgenomen. Dit leverde een zeer divers beeld op. Sommige gemeenten rekenen geen of een zeer laag percentage overhead toe aan de brandweer, terwijl andere gemeenten hun totale overhead over alle producten omslaan. Vanwege de grote verschillen in methodiek bij gemeenten is er op advies van PwC voor gekozen de benodigde overhead voor de nieuwe organisatie zelfstandig te bepalen. Om de personele overhead te kunnen bepalen is door adviesbureau Berenschot een benchmark uitgevoerd. Berenschot stelt dat de nieuwe organisatie vergelijkbaar is met een beleidsarm agentschap. Voor dit type organisatie wordt uitgegaan van een personele overhead van 21,5 % ten opzichte van de gehele personele formatie. Er is nog geen benchmark voor Veiligheidsregio’s beschikbaar. 4
Voor de materiële overhead wordt aangesloten bij de normbedragen die de RUD hanteert. Naast een vergelijking met de RUD hebben we ook een vergelijking gemaakt met de berekende overhead bij de Veiligheidsregio Fryslân. De VR Fryslân komt voor de kosten voor PIJOFACH en materiele overhead uit op 16% van de totale begroting. Bij de Veiligheidsregio Groningen is dat 15%. Verdeelsleutel Naast het samenvoegen van de 24 begrotingen (23 gemeenten en regionaal bureau) is ook gekeken naar de wijze waarop de totale kosten verdeeld worden onder de deelnemende gemeenten. Op basis van rechtvaardigheid, transparantie en toekomstbestendigheid is ervoor gekozen om in een periode van vijf jaar over te gaan op de verdeelsleutel op basis van de allocatie van de middelen voor brandweerzorg in het gemeentefonds. Deze sleutel is gekozen omdat deze rekening houdt met een aantal verschillende variabelen die tezamen een goed beeld geven van het risicoprofiel binnen een gemeente. Vereveningsfonds De Veiligheidsregio heeft vacatures in de bedrijfsvoering die zoveel mogelijk door personeel van de huidige 23 gemeenten zullen worden ingevuld. Ter verzachting van de frictiekosten bij sommige gemeenten wordt een vereveningsfonds opgesteld; een fonds dat de voordelen vanuit de vacatureruimte over de gemeenten terug laat vloeien, naar rato van de verdeelsleutel gemeentefonds.
Consequenties regionalisering brandweer voor de gemeente Bedum Onze gemeente heeft bij de nulmeting een bedrag van € 368.000,-- opgegeven (exclusief huisvesting). Dit bedrag is gebaseerd op de begroting van 2012. In een later stadium is gebleken dat bij de nulmeting ook de uren handhaving (voor het deel brandveiligheid) hadden moeten worden meegenomen. Daarmee zouden de historische kosten van Bedum uitkomen op € 387.000,--. Op basis van een doorberekening van de uitgangspunten komen de kosten voor 2014 uit op een bedrag van € 427.000,--. Het verschil bedraagt € 40.000,--. Dit wordt voornamelijk verklaard doordat wij aan de nieuwe organisatie € 35.000,-- meer overhead betalen dan wij zelf toerekenden. De overhead die wij zelf toerekenden, moet afgebouwd of herverdeeld worden. Voor de goede orde merken wij op dat in de voorjaarsnota 2013 een bedrag van € 60.000,-- als nadeel is genoemd. Dat is inclusief die handhavingskosten, maar deze zijn wel in de begroting gedekt. Overigens zijn we nog in discussie over de omvang van het aantal uren handhaving en een eventuele invulling daarvan; de uitkomsten daarvan zijn nog niet helder. De overgang naar de verdeelsleutel op basis van het gemeentefonds leidt voor onze gemeente tot een verlaging van deze nieuwe bijdrage. Dit wordt veroorzaakt doordat het aandeel van onze gemeente in de totale historische kosten hoger is dan het relatieve aandeel in de middelen voor brandweerzorg en rampenbestrijding in het gemeentefonds. De fasering om te komen tot de verdeelsleutel leidt er toe dat in vijf jaar tijd de kosten geleidelijk zullen dalen tot een bedrag van € 405.000,-- in 2018. Door de geleidelijke overgang naar de nieuwe verdeelsleutel komt de begroting voor 2014 uit op € 422.000,--. Dit is € 427.000,-- minus € 5.000,-- als eerste deel van de afbouw- of overgangsregeling. Op dit moment vindt een landelijke evaluatie plaats van de Wet Veiligheidsregio’s. Tevens zal eind dit jaar een onderzoek starten naar de omvang en verdeling van het cluster OOV in het gemeentefonds en de BDUR (Brede Doeluitkeringuitkering Rampenbestrijding) voor de uitgaven op het terrein van brandweer, GHOR, rampenbestrijding en crisisbeheersing. Mogelijk leidt dit tot de overgang van de huidige hybride financiering naar een rechtstreekse verstrekking van rijksgelden aan de Veiligheidsregio’s.
Overwegingen Regelmatig hebben wij de ontwikkelingen van de brandweerzorg en onze kanttekeningen daarbij met u gedeeld. Dat gold de wettelijke verplichting tot regionalisering van ons brandweercorps, de hiaten tussen regionale bevoegdheden en lokale verantwoordelijkheden, als ook de keuze om de hulpverleningsdienst in zijn huidige vorm op te heffen en een aparte brandweerorganisatie op te richten. 5
Het gevolg van deze verschillende ontwikkelingen en keuzes, soms op rijksniveau, soms in het verband van de veiligheidsregio Groningen, is dat wij fors meer moeten gaan betalen voor dezelfde brandweerzorg. En dan blijven de kosten van de brandweerhuisvesting en van fricties voor onze rekening. Dit standpunt met onderbouwing hebben wij verwoord in onze brief aan het bestuur van de Veiligheidsregio d.d. 3 juli 2013; deze hebben we voor u ter inzage gelegd. Gelet op de stemverhouding in het bestuur van de veiligheidsregio stellen wij u voor node in te stemmen met de regeling en de begroting voor de brandweerzorg.
Conclusie en voorstel Aan de gemeenteraden in de provincie Groningen worden om commentaar voorgelegd: - de wijziging van de gemeenschappelijke regeling V&GR, conform de hierboven geschetste uitgangspunten, uitmondend in een splitsing van de brandweerorganisatie en de GGD; - de begroting 2014 voor Veiligheidsregio / brandweerorganisatie; - de begroting 2014 voor de GGD. De laatste begroting geeft ons geen aanleiding tot commentaar. Bij de veranderingen in de brandweer hebben wij kanttekeningen gemaakt die we in het hoofdstuk “overwegingen” hebben samengevat. Op grond van eerdere discussies in uw raad gaan wij ervan uit dat u die kunt delen en dat u dat kenbaar wilt maken aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling V&GR.
Daarom stellen wij u voor te besluiten: 1. de overwegingen en kanttekeningen bij de organisatie, wettelijke regeling en begroting 2014 van de brandweerzorg kenbaar te maken aan het bestuur van de gemeenschappelijke regeling V&GR; 2. op grond van het gestelde onder 1. node in te stemmen met het voornemen tot wijziging van de gemeenschappelijke regeling V&GR conform de hierboven geschetste uitgangspunten; 3. vanuit dezelfde beoordeling kennis te nemen van de begroting 2014 voor de brandweerzorg, het programma Veiligheid; 4. in te stemmen met de begroting 2014 voor de GGD, het programma Gezondheid.
Bedum, 13 augustus 2013 Burgemeester en wethouders van de gemeente Bedum, De secretaris,
De burgemeester,
R. Wiltjer
drs. H.P. Bakker
6
