Financiële ontvlechting brandweer regio Fryslân Rapport

Financiële ontvlechting brandweer regio Fryslân Rapport Deelprojectgroep Financiën november 2012

Contactpersoon Eric Mulder Luzernestraat 23 2153 GM Nieuw-Vennep Tel.: 088-1264400 www.jeconsultancy.nl

Inhoudsopgave 1

Inleiding ..................................................................................................... 2

2

Budgetuitname ............................................................................................. 3 2.1 Uitgangspunten ...................................................................................... 3 2.2 Bewerkingen .......................................................................................... 4 2.2.1 Exclusie.......................................................................................... 4 2.2.2 Incidentele en structurele kosten .......................................................... 5 2.2.3 loonkosten ...................................................................................... 5 2.2.4 kapitaallasten en inventarisatie ............................................................ 6 2.3 Risicobeheersing ..................................................................................... 7 2.4 Resultaten ............................................................................................ 8 2.5 ‘Verborgen gebreken’ ............................................................................... 8

3

Overhead ...................................................................................................10 3.1 Bepalen overhead...................................................................................10 3.1.1 Benchmark .....................................................................................10 3.1.2 Gesprekken ....................................................................................11 3.1.3 Huidig overheadbudget van VRF ...........................................................11 3.1.4 Indicatieve formatie .........................................................................12 3.2 Verdeling kosten overhead en frictiekosten ...................................................13 3.3 Conclusie .............................................................................................13

4

Kostenverdeling ...........................................................................................14 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

5

Bijlagen: ....................................................................................................17 5.1 5.2

1

Kader voor kostenverdeling .......................................................................14 Model A ...............................................................................................14 Model B ...............................................................................................14 Model C ...............................................................................................15 Een weging van de modellen .....................................................................15 Kostenverdeling 2014 ..............................................................................16

Bijlage 1 Overhead – Benchmark Berenschot .................................................18 Bijlage 2 Overhead – o.b.v. NFC index .........................................................19

Rapport Financiële ontvlechting brandweer regio Fryslân

1 Inleiding Op 10 november 2011 heeft het Algemeen Bestuur van de Veiligheidsregio Fryslân ingestemd met de projectopdracht ‘regionalisering Brandweer Fryslân’. Om de doelstellingen van het project te realiseren zijn begin 2012 een vijftal deelprojectgroepen samengesteld die zich elk bezighouden met het realiseren van een onderdeel van het project. De deelprojectgroepen zijn geformeerd rond de volgende thema’s: • organisatie; • personeel; • kwaliteit; • facilitair/ICT; • financiën. Dit rapport heeft betrekking op de bevindingen van de deelprojectgroep Financiën. Binnen door het bestuur aangegeven kaders diende de deelprojectgroep Financiën te komen tot een voorstel voor de ontvlechting van de lokale brandweer uit de gemeentelijke begroting. Voor de primaire brandweerzorg is gebruik gemaakt van de gemeentelijke brandweerbegrotingen waarbij het uitgangspunt is dat er voldoende middelen aanwezig moeten zijn voor het continueren van de gemeentelijke brandweertaken binnen één geregionaliseerde brandweer. (hoofdstuk 2). Naast de directe brandweerkosten zijn er ook indirecte (PIOFACH) kosten die van belang zijn. Voor het bepalen van deze kosten is een andere aanpak gehanteerd die wordt beschreven in hoofdstuk 3. Het laatste onderdeel van dit rapport gaat over de wijze waarop kosten kunnen worden toegerekend aan de deelnemende gemeenten in de regio Fryslân (hoofdstuk 4).

2


2

Budgetuitname

2.1

Uitgangspunten

Onderdeel van de regionalisering van de brandweer Fryslân op 1 januari 2014 is de financiële ontvlechting van de gemeentelijke brandweer uit de gemeentelijke begroting. De begrotingen van 25 gemeentelijke brandweren, IBOW, NOF, NWF en de regionale brandweer zullen dan de financiële basis moeten vormen voor de nieuwe geregionaliseerde brandweer. Op 10 november 2011 heeft het AB van de Veiligheidsregio Fryslân de projectopdracht ‘regionalisering brandweer Fryslân’ vastgesteld. In deze opdracht zijn een aantal bestuurlijke uitgangspunten opgenomen die bepalend zijn voor de financiële ontvlechting: • • •

• •

• •

De totale financiële kosten voor 2011 van de betreffende brandweerkorpsen en de regionale brandweer vormen het financiële kader voor de brandweer op 1 januari 2014; Stijging van de kosten door autonome ontwikkelingen leiden tot verhoging van bovengenoemd kader; Binnen het project zal een minimaal kwaliteitsniveau opgesteld worden voor de brandweerzorg in de regio. Kosten die afzonderlijke gemeenten moeten maken om aan dit kwaliteitsniveau te voldoen komen ten laste van de betreffende gemeente; Er wordt bij de start geen efficiencyopdracht meegegeven; Harmonisatie van de inwonerbijdrage valt buiten de scope van dit project. Onderzocht wordt met welke begrotingssystematiek de kosten van taken/ prestaties/ brandweerposten inzichtelijk kunnen worden gemaakt; Het materiaal (inventaris) en materieel (voertuigen) gaan over naar de nieuwe organisatie; Gebouwen blijven in eigendom van de gemeente. Overdracht van vastgoed vormt geen onderdeel binnen het project.

Binnen de projectorganisatie heeft de deelprojectgroep Financiën zich beziggehouden met het uitwerken van deze bestuurlijke uitgangspunten in concrete stappen die zullen moeten leiden tot een goede en zorgvuldige bepaling van de budgetuitname. De deelprojectgroep bestaat uit diverse (financiële) professionals die afkomstig zijn van de deelnemende gemeenten, de brandweerorganisaties en de veiligheidsregio Fryslân. Het startpunt van de exercitie betrof de informatievraag die naar alle deelnemende partijen was uitgezet. De informatieset bestond uit de volgende stukken: •

3

Een volledig ingevulde vragenlijst met de cijfers van de jaarrekening 2011, begroting 2011 en 2012;


• • •

• • • • • •

Activastaat 2011 en 2012; Meerjarig investeringsplan 2012; Staat van reserves en/of voorzieningen 2011 en 2012, alsmede een meerjaren onderbouwing van eventuele voorzieningen en stand van de voorziening in 2011 en 2012; Meerjarenbegroting; Formatieoverzicht; Een overzicht van eventuele taakstellingen in de brandweerbegroting na 2011; FLO-overgangsrecht; Kosten duikteams (gespecificeerd naar personele kosten, materiële kosten, afschrijvingslasten, opleidingskosten en oefenen); IV3-lijsten jaarrealisatie 2011 functie 120 naar kostensoorten.

Na een beoordeling op juistheid en volledigheid, o.a. aan de hand van de IV3 lijsten, is begonnen met een analyse van met name de begroting 2011. Waar nodig zijn nog aanvullende vragen gesteld ter verduidelijking. Conform de bestuurlijke uitgangspunten dient de begroting 2011 als financieel kader voor de brandweer op 2014. Om tot een goede budgetuitname te komen is het belangrijk dat de budgetten op basis van dezelfde uitgangspunten worden ingebracht. Om dit te realiseren zijn een aantal bewerkingen uitgevoerd die in deze notitie worden behandeld. Eerst worden de verschillende stappen in algemene zin behandeld, daarna tonen wij u in het laatste deel de resultaten van deze exercitie. 2.2

Bewerkingen

Hieronder volgen nu de verschillende bewerkingen die zijn toegepast. Elke stap wordt nader toegelicht. 2.2.1

Exclusie

De begroting van de gemeentelijke brandweer is ontleend aan de gegevens zoals die zijn ingevuld in de vragenlijst voor de begroting van 2011. De brandweerbegroting maakt naast rampenbestrijding onderdeel uit van functie 120 ‘brandweer en rampenbestrijding’. In de opgave van de brandweerbegroting 2011 zijn de kosten voor rampenbestrijding in sommige gevallen wel en in sommige gevallen niet opgenomen. Daar waar deze kosten waren opgenomen, zijn deze geëxcludeerd. In de bestuurlijke uitgangspunten is opgenomen dat de overdracht van vastgoed geen onderdeel uitmaakt van het project. In afwachting van een mogelijke heroverweging op dit punt als gevolg van een veranderd BTW regime, is er vooralsnog vanuit gegaan dat deze kosten achterblijven bij

4


de gemeente en de kazernes om niet ter beschikking worden gesteld. De volgende kostensoorten zijn in mindering gebracht op de begroting: • • • • • • • • •

kapitaallasten huisvesting; huur; onderhoud gebouwen; onderhoud installaties; OZB; Opstal en inboedelverzekering; dotaties voorziening groot onderhoud; verhuur van dienstwoningen (bate); verhuur (deel ) van de kazerne (bate).

Voor de presentatie van de kosten van de primaire brandweerzorg zijn ten slotte ook de kosten voor de overhead (voor zover deze waren opgenomen) en de regionale bijdrage uit de begroting gehaald. Elke gemeente hanteert een eigen berekening van de overhead. Omdat de uitkomsten voor gelijksoortige gemeenten vaak toch heel verschillend uitpakken, geven deze opgenomen overheadkosten onvoldoende houvast om als indicatie te dienen van de overhead die straks nodig is voor de nieuwe organisatie. Deze overhead zal dan ook apart berekend worden en via een nog te bepalen verdeelsleutel worden toegerekend aan de gemeenten. Deze kosten zijn in deze notitie niet opgenomen. 2.2.2

Incidentele en structurele kosten

Aan de hand van o.a. de rekening 2011 en de begroting 2012 is de begroting van 2011 geanalyseerd. Onderzocht is of er incidentele posten waren opgenomen of dat er sprake was van een structureel te lage raming van de begroting. In voorkomende gevallen is daar nadere informatie over opgevraagd aan de gemeente. Dit heeft in een beperkt aantal gevallen geleid tot een advies om een incidentele post niet mee te nemen, dan wel de raming op te hogen om een zichtbare structurele kostenstijging op te vangen. 2.2.3

loonkosten

In de deelprojectgroep is gesproken over een eenduidige berekening van de raming van de loonsom. Voor de nieuwe organisatie is afgesproken de volgende berekening te hanteren:

berekening loonsom = max. v. salarisschaal x 12 + 8% vak.geld + eindejaarsuitkering 6% + werkgeverslasten 1,28

5


Bij de raming van de loonsom is uitgegaan van de formatiegegevens die van de gemeenten is ontvangen. Ook is rekening gehouden met de CAO afspraken in 2012. De uitkomst van deze berekening is vergeleken met de opgaven in de meest actuele begroting omdat de formatiegegevens daar het best op aansloten. Verschillen zijn geanalyseerd. Daar waar de uitkomst hoger was dan de opgenomen raming, is voor het hogere bedrag gekozen. Daar waar het opgenomen bedrag hoger was dan de berekende loonsom had dit in alle gevallen te maken met toelagen, piketvergoedingen of FLO kosten. In die gevallen is voor het hogere bedrag gekozen. Bij het bepalen van de budgetuitname gaat het om structurele kosten. De FLO kosten hebben geen structureel karakter en kunnen jaar op jaar sterk wisselen qua hoogte. Deze kosten zijn daarom voor de bepaling van de budgetuitname geëxcludeerd. In de paar gevallen waar deze kosten zich voor doen zal per jaar apart worden afgerekend. 2.2.4

kapitaallasten en inventarisatie

Voor het bepalen van de afschrijvingen kunnen verschillende afschrijvingsmethoden en afschrijvingstermijnen worden gehanteerd. Iedere gemeente heeft in haar financiële verordening de wijze van afschrijven vastgelegd. Voor de begroting van de geregionaliseerde brandweer zal één methodiek gehanteerd moeten worden. De deelprojectgroep Financiën heeft hiervoor een uniform schema opgesteld. De investeringen met economisch nut, zoals bedoeld in artikel 35 van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten, worden lineair afgeschreven in:

6

a.

20 jaar

renovatie, restauratie en verbouwing van bedrijfsgebouwen; technische installaties in bedrijfsgebouwen; voorzieningen aan terreinen (zoals parkeerplaatsen); containers;

b.

15 jaar

brandweervoertuigen c.q. brandweervaartuigen; medische apparatuur;

c.

10 jaar

kantoormeubilair; bouwrente; brandweermateriaal;

d.

7 jaar

diensten OVD-voertuigen;

e.

5 jaar

alarmeringsmiddelen (C2000 apparatuur); overige medische apparatuur; PSU rampbestrijdingsfuncties; verbindingsmiddelen; overige kantoorinventaris; software, werkplek automatisering, telefooncentrale;

f.

3 jaar

Systeem hardware


g.

Niet

Gronden en terreinen

Bedrijfsgebouwen worden lineair afgeschreven in 40 jaar, waarbij rekening wordt gehouden met een eventuele restwaarde. Activa met een verkrijgingprijs van minder dan € 10.000 worden, in principe, niet geactiveerd, uitgezonderd gronden en terreinen. Deze laatst genoemden worden altijd geactiveerd. Op grond van bovengenoemd schema zijn alle activa zoals opgekregen via de activastaten doorgenomen en heeft een herberekening plaatsgevonden van de kapitaallasten per gemeente. Daar waar het aantal termijnen afneemt ten opzichte van de berekening van de gemeente, nemen de afschrijvingslasten toe en andersom. Dit geldt ook voor de boekwaarde van het kapitaalgoed. Voor de berekening van de kapitaallasten voor 2014 zijn ook de opgaven uit het meerjarig investeringsplan meegenomen. In de zomermaanden heeft op de verschillende locaties een inventarisatie plaatsgevonden op de aanwezige roerende goederen. De inventarisatie is vergeleken met activastaat van de gemeente. In die gevallen waar een kapitaalgoed niet voorkwam in de activastaat, zijn deze kapitaalgoederen alsnog aan de kapitaallasten toegevoegd. 2.3

Risicobeheersing

In het kader van het wel of niet onderbrengen van de WABO-taken bij de geregionaliseerde brandweer zal nog vastgesteld moeten worden welke medewerkers wel of niet mee overgaan naar de nieuwe organisatie. De uitkomst van dit onderzoek zal bij een aantal gemeenten nog leiden tot een verschuiving van kosten. Daar waar brandweermedewerkers zich bezighouden met risicobeheersing en waar deze taak bij de gemeente blijft, zullen deze uit de brandweerbegroting moeten worden gehaald. Daar waar gemeentelijke medewerkers niet werkzaam zijn bij de dienst brandweer maar zich wel bezighouden met risicobeheersing en waar de taak over gaat naar de brandweer, zullen zij waarschijnlijk aan de brandweerbegroting worden toegevoegd.

7


2.4

Resultaten

De begroting van alle samen te voegen onderdelen bedroeg conform de begroting van 2011 bijna €28,8 mln. Uit dit bedrag zijn de kosten voor huisvesting gehaald die in principe niet mee over gaan naar de nieuwe organisatie. Deze kosten waren in 2011 begroot op €2,8 mln. Bij vijf gemeenten wordt geadviseerd de begroting aan te passen ofwel vanwege een incidentele kostenpost die zich na 2011 niet zal voordoen, ofwel vanwege een post die structureel hoger geraamd zou moeten worden. Dit laatste indien blijkt dat ook de raming op het totaal achterblijft bij de realisatie. De loonkosten zijn berekend op basis van actuele formatiegegevens. De verschillen met de opgave in de begroting van 2011 kunnen verschillende redenen hebben. Een andere berekeningswijze van de geraamde loonkosten of een verschuiving van fte’s tussen functies. Ook kan er bij een samenwerkingsverband een deel overhead zijn berekend. De overhead is hier uitgehaald. Ten slotte kan het ook zijn dat FLO-kosten zijn uitgenomen. De berekende kapitaallasten gaan uit van de situatie in 2014. Omdat in een aantal gevallen het aantal afschrijvingstermijnen op basis van een nieuw afschrijvingsschema is verlaagd, kan het zijn dat sommige kapitaalgoederen nog wel in gebruik zijn , maar conform het nieuwe schema geheel zijn afgeschreven. Dit betekent voor 2014 in de voorkomende gevallen een verlaging van de kapitaallasten. In de jaren daarop zullen nieuwe investeringen plaatsvinden waardoor de kapitaallasten weer op een nieuw ‘normaal’ niveau zullen komen. Voor de jaren na 2014 zal daarom nog rekening moeten worden gehouden met een zekere fluctuatie van de kapitaallasten. Na uitname van de huisvestingslasten en de verschillende beschreven mutaties komt de begroting van de nieuwe geregionaliseerde brandweer uit op een bedrag van €26,1 mln. Dit is exclusief de kosten voor de PIOFACH functies. Deze worden apart berekend. In het genoemde bedrag zijn de loonkosten opgenomen die gebaseerd zijn op de CAO afspraken van 2012. Eventuele afspraken voor 2013 en 2014 zullen nog mee genomen moeten worden. De overige kosten (niet-kapitaallasten) zijn gebaseerd op het (verwachte) prijspeil van 2011 en zullen ook nog voor de jaren 2012, 2013 en 2014 geïndexeerd moeten worden. 2.5

‘Verborgen gebreken’

Bij het maken van de verschillende berekeningen is uitgegaan van de door gemeenten aangeleverde gegevens. Deze zijn op juistheid en volledigheid gecheckt. Ook zijn de

8


berekeningen van de deelprojectgroep ter controle aan de gemeenten aangeboden (dit proces loopt op dit moment nog en kan hier en daar nog leiden tot enige aanpassingen in de cijfers. De verwachting is dat deze wijzigingen de uitkomsten niet wezenlijk meer zullen veranderen.). Desondanks is het mogelijk dat na de overgang in 2014 zaken aan het licht komen die niet waren meegnomen in de berekeningen. Een voorbeeld hiervan kan zijn dat er voor de brandweer werkzaamheden worden uitgevoerd – anders dan PIOFACH taken - bij een andere gemeentelijke dienst die niet zichtbaar zijn opgenomen in de begroting van de brandweer. Dergelijke budgetten zullen dan alsnog moeten worden toegevoegd aan die van de brandweer. Hoewel na de verschillende controles de kans hierop klein is, kan het ook zijn dat een kapitaalgoed met een hoge waarde niet in de activalijst is opgenomen en ook niet is gezien bij de inventarisatie. Wanneer een dergelijk goed moet worden vervangen kan dit tot een extra budgettaire belasting leiden waarvoor geen ruimte bestaat in de begroting. Ook in een dergelijk geval zal budget moeten worden toegevoegd. Wij stellen voor dat na afloop van het eerste jaar een evaluatie plaatsvindt, waarbij er zo nodig per gemeente correcties kunnen worden aangebracht in het overgedragen budget.

9


3 Overhead 3.1

Bepalen overhead

Met de komst van een geregionaliseerde brandweer worden ook de overhead taken (PIOFACH) uitgebreid binnen de veiligheidsregio. Om deze uitbreiding te kunnen realiseren wordt in de nog op te stellen brandweerbegroting hiervoor ook budget opgenomen, welke wordt overgeheveld vanuit de gemeentelijke begrotingen. Tijdens de inventarisatie van de begrotingen is gebleken dat binnen de Friese gemeenten verschillend wordt omgegaan met de overhead. Iedere gemeente kent haar eigen methodiek voor het toerekenen van overhead. In sommige gevallen wordt zelfs niets toegerekend aan de brandweer. Met andere woorden naast de ruim € 28 miljoen die binnen de gemeenten aan Brandweerzorg wordt uitgegeven, is het op basis van toegerekende overhead lastig te bepalen hoe groot de overhead moet zijn voor de nieuwe geregionaliseerde brandweer. Om toch te komen tot een indicatie van het budget, zijn verschillende methoden gehanteerd om de omvang van de overhead te kunnen bepalen. 1) Hanteren van een benchmark inzake overheadfuncties; 2) Gesprekken bij een aantal gemeenten om te achterhalen over de wijze waarop het lokale korps wordt ondersteund en met welk budget; 3) Hanteren van het bestaande overheadbudget van de Begroting 2012 van VRF; 4) Bepalen van de indicatieve formatie die nodig is om de geregionaliseerde Brandweer van overheadfuncties te voorzien. 3.1.1

Benchmark

Het bureau Berenschot verzamelt met enige regelmaat gegevens omtrent de omvang van het ambtelijk apparaat van publieke organisaties. Deze benchmark geeft inzicht in de formatie die nodig is voor de uitvoering van de PIOFACH-taken bij een bepaalde omvang van de organisatie. Daarbij maakt Berenschot onderscheid tussen ZBO’s (Zelfstandige Bestuursorganen) en gemeenten. De ZBO heeft de meeste overeenkomst met de regionale brandweer omdat deze eveneens een sterk uitvoerend karakter heeft binnen een publieke context. Uit deze benchmark blijkt dat gemeenten in relatieve zin over een grotere overhead beschikken dan ZBO’s. Gemeenten brengen zeer uiteenlopende producten voort, wat tot een grotere complexiteit leidt. Dit impliceert dat de kosten voor de middelenfuncties bij de geregionaliseerde brandweer lager zouden moeten uitvallen dan bij de gemeenten. In de praktijk laat dit zich echter moeilijk vaststellen. Anders dan de ZBO’s beschikt de brandweer over een grote vrijwilligerspopulatie. De inspanningen die ten behoeve van de vrijwilligers worden uitgevoerd vanuit de middelenfuncties zullen veelal beperkter zijn dan voor de medewerkers met een vaste aanstelling. Berenschot

10


hanteert een omrekenfactor waarbij de vrijwilliger voor P&O taken meetelt voor een halve fte en voor de andere PIOFACH-taken voor een vierde fte. Voor de berekening van de benodigde middelenformatie wordt gebruik gemaakt van percentages die ontleend zijn aan de ZBO’s die een efficiënte organisatiestructuur hebben. Berenschot verdeelt in haar onderzoek de uitkomsten in vier groepen: organisaties die qua formatie ruim (3e kwartiel) of zeer ruim (4e kwartiel) bemeten zijn. Deze organisaties opereren niet efficiënt en zijn dus te duur. Dan zijn er ook organisaties die over een te kleine bezetting beschikken (1e kwartiel). Deze organisaties worden gekenmerkt door zogenaamde ‘beleidsarmoede’. Men komt niet of nauwelijks toe aan het ontwikkelen van beleid omdat men over net genoeg formatie beschikt om de strikt noodzakelijke taken uit te voeren. Voor het bepalen van een norm voor de PIOFACH-taken wordt gebruik gemaakt van de gegevens van organisaties die als efficiënt gekenmerkt worden (2e kwartiel). Wanneer we voor de facilitaire taken er vanuit gaan dat de gebouwen niet mee overgaan, komen we voor de geregionaliseerde brandweer uit op een totaal van 66,2 fte. Uitgaande van een gemiddelde loonsom van €60.000 per fte en een opslag van 25% voor werkplekkosten en andere zaken van materiële aard komen de totale overheadkosten daarmee uit op €5,0 mln. (zie bijlage 1. Overhead - benchmark Berenschot). Dit is 19,0% van de totale begroting (€26,1 mln na exclusie van huisvestinglasten en uniformering van uitgangspunten). 3.1.2

Gesprekken

Uit de gesprekken met enkele gemeenten blijkt dat de dienstverlening verschillend wordt uitgevoerd en passend naar de aard en de schaal van de gemeente en het korps. Vaak is sprake van beheersmatige en administratieve werkzaamheden en zijn de taken veelal beleidsarm. Verschillende taken op het gebied van PIOFACH zijn ondergebracht bij een secretarieel/ administratief medewerker zoals post verwerking, factuur verwerking, archivering etc. In andere gevallen zijn taken ondergebracht bij andere functies waardoor bijvoorbeeld eerstelijns vragen van bijv. P&O of verzekeringen bij een aanwezig financieel medewerker worden neergelegd. Tenslotte kunnen ook onderhoudswerkzaamheden etc. worden ondergebracht bij een vrijwilliger die vervolgens extra oefenuren krijgt uitbetaald. Geconcludeerd kan worden dat zaken vaak lokaal, praktisch en beheersmatig worden geregeld, waarbij de kosten relatief laag zijn. Het benoemen van een 'gemiddelde overhead' is dan ook lastig. 3.1.3

Huidig overheadbudget van VRF

De begroting 2012 van VRF heeft een omvang van Є 34,8 miljoen, waarbij 5,2 miljoen aan overhead wordt doorbelast. Dit is ongeveer 15,3 % van de totale begroting. Dit zijn kosten voor

11


de afdelingen Concernstaf en Bedrijfsvoering; Directie algemeen en een deel van de huisvesting en facilitaire kosten (kosten werkplek). Wordt deze verhouding toegepast op het budget van de geregionaliseerde Brandweer, dan komen we met 15,3% van circa € 26,1 mln uit op € 4,0 mln. 3.1.4

Indicatieve formatie

Om te komen tot een kwalitatieve ondersteuning is aan de hand van de gewenste dienstverlening eveneens benoemd hoeveel formatie hiervoor noodzakelijk is. Aan de hand van een portefeuilleverdeling omtrent P&C, P&O, Services, Informatiemanagement, Communicatie en Bestuursondersteuning is bepaald hoeveel formatie noodzakelijk is om zowel beleids- als beheersmatige taken uit te kunnen voeren. Hierbij is enerzijds gelet op de door de Audit commissie geadviseerde en de door het AB overgenomen advies met betrekking tot doorontwikkeling van de bedrijfsvoering. In dit advies wordt het noodzakelijk geacht dat niet alleen administratieve en beheersmatige taken worden uitgevoerd, maar dat tevens gemeenschappelijk beleid wordt ontwikkeld voor onder meer P&C, P&O en Informatiemanagement. Anderzijds is er naar gestreefd om te komen tot een efficiënte organisatie met maar weinig ‘vet op de botten’. Uit deze exercitie komt naar voren dat 56 fte noodzakelijk is. Uitgaande van een gemiddelde loonsom met bijkomende kosten van € 60.000 per fte en een opslag voor werkplekkosten (NFC index) komt dat uit op € 4,2 mln (zie bijlage 2. Overhead - o.b.v. NFC index). Dit is 16% van de totale begroting. In vergelijking tot andere regio’s zit de regio Fryslan hiermee in de middenmoot. De VRU zit op 20%. Brandweer Brabant Noord in het eerste jaar van de regionalisatie op 17%. Inmiddels is de formatie voor de overhead daar onder druk van bezuinigingen iets ingekrompen. Gooi en Vechtstreek heeft een overhead percentage van 15%. Zuid-Holland Zuid die nog moet regionaliseren gaat uit van een percentage tussen de 12% en 13%. Hier wordt echter verwacht dat o.a. aanbestedingen tot substantiële besparingen zal leiden. Naast de vraag of dergelijke maatregelen al in het eerste jaar tot zulke besparingen kunnen leiden, is het ook de vraag of de hoogte van de verwachte besparingen realistisch zijn. Overigens is het belangrijk te noteren dat de genoemde aantallen fte niet allen per se in dienst hoeven te worden genomen. Voor sommige functies zal het beter zijn deze alleen in huis te halen indien nodig. Dit geldt bijvoorbeeld voor juridisch advies. In dat geval zijn de berekende aantallen fte slechts een middel om tot een verantwoord budget te komen.

12


3.2

Verdeling kosten overhead en frictiekosten

Naast de hoogte van de overhead is het ook van belang vast te stellen op welke wijze deze kosten zouden moeten worden verdeeld over de deelnemende gemeenten en de regionale brandweer. Wanneer we er vanuit gaan dat er een nauwe relatie bestaat tussen de hoogte van de begroting voor de primaire brandweerzorg en de kosten voor overhead ligt het voor de hand om voor alle gemeenten en de regionale brandweer één en hetzelfde percentage te hanteren. Het bedrag dat per gemeente aan overhead wordt berekend is in principe gelijk aan de frictiekosten. Daar waar voor de nieuwe geregionaliseerde brandweer de overhead moet worden opgetuigd, komt bij gemeenten t.a.v. de PIOFACH functies capaciteit beschikbaar die over het algemeen niet direct opnieuw kan worden ingevuld. Daar waar medewerkers van de gemeenten PIOFACH taken uitvoeren en onderdeel uitmaken van de gemeentelijke brandweer zullen deze medewerkers overgaan en daarmee de frictiekosten verlagen. In de meeste gevallen echter zijn PIOFACH-medewerkers niet werkzaam bij de Dienst Brandweer en slechts voor een beperkt deel van hun tijd werkzaam voor de brandweer. Deze medewerkers zullen capaciteit overhouden. Deze capaciteit zal zoveel mogelijk op een andere wijze worden ingevuld dan wel worden afgebouwd. Het creëren van een interne arbeidsmarkt waarbij medewerkers met voorrang de mogelijkheid wordt geboden om te solliciteren op de PIOFACH-functies van de geregionaliseerde brandweer kan daar een bijdrage toe leveren. 3.3

Conclusie

Aan de hand van een uitgebreid onderzoek wordt geconstateerd dat voor een goede uitoefening van de overheadfuncties € 4,2 miljoen noodzakelijk is. Ten opzichte van de benchmark is nadrukkelijk sprake van inverdien c.q. efficiency effecten. Het realiseren van verdergaande efficiencyvoordelen zal uiteraard ook na de implementatie de nodige aandacht houden. Op basis van het voorgesteld kostenmodel bedragen de kosten voor de PIOFACH functies 16,1% van de kosten van de primaire brandweerzorg. Dit is exclusief huisvesting.

13


4 Kostenverdeling 4.1

Kader voor kostenverdeling

Na samenvoeging van de verschillende brandweerbegrotingen tot één begroting voor één geregionaliseerde brandweer, zullen de kosten van deze nieuwe organisatie op een bepaalde wijze moeten worden toegerekend aan de gemeenten in de regio Fryslân. In het land zijn er op dit moment op hoofdlijnen drie modellen te onderscheiden. Deze modellen worden hieronder kort toegelicht. 4.2

Model A

De Veiligheidsregio Utrecht heeft gekozen voor een zogenaamd “boxenmodel”. Dit model houdt in dat zowel de prestaties als de kosten per gemeente inzichtelijk gemaakt en vastgelegd worden in een Dienst Verlenings Overeenkomst (DVO). De prestaties en kosten zijn onderverdeeld in drie boxen, die ook een eigen kostenverdeling kennen: • box 1 primaire brandweerzorg feitelijke kosten per gemeente • box 2 bedrijfsvoeringstaken bijdrage per inwoner • box 3 specialistische taken verhouding OOV component gemeentefonds Door deze uitwerking in boxen is er maximale transparantie in de diensten die men per gemeente krijgt geleverd. Ook is het mogelijk dat gemeenten kiezen voor een kwaliteitsniveau dat ligt boven het regionaal afgesproken minimum niveau (een zogenaamd “pluspakket”). Bij dit model zijn de herverdelingseffecten die zouden kunnen optreden als gevolg van een andere kostenverdeling tussen de gemeenten beperkt of nihil. Om die reden is het een zeer toegankelijk model om te hanteren als instapmodel. Nadeel van deze systematiek is dat van het bestuur en het nieuwe management gevraagd wordt keuzes te maken vanuit het regionaal perspectief, terwijl er het kostenverdeelsysteem een sterke lokale nadruk legt. Hierdoor zijn collectieve efficiencyvoordelen in de praktijk moeilijk te realiseren. 4.3

Model B

In Hollands Midden heeft men ervoor gekozen de totale kosten van de geregionaliseerde brandweer te verdelen volgens een verdeelsleutel die gebaseerd is op het budget dat de gemeenten toebedeeld krijgen in het kader van de OOV component van het gemeentefonds. De OOV component is opgebouwd uit het onderdeel “brandweer en rampenbestrijding” en het onderdeel “overige openbare orde en veiligheid”. De toekenning voor het onderdeel brandweer en rampenbestrijding is gebaseerd op de volgende indicatoren:

14


• • • • • • • • • • • •

inwoners; klantpotentiëlen (lokaal/regionaal); oppervlakte land; binnenwater; buitenwater; oppervlakte bebouwing woonruimten; omgevingsadressendichtheid; kernen; bedrijfsvestigingen; Woz-waarde niet woningen; en een vast bedrag.

Het totale budget wordt in deze systematiek verdeeld naar de verhouding van de OOV componenten van de verschillende gemeenten. Het management van de nieuwe organisatie heeft daarmee de ruimte om voor de regio de meest optimale brandweerzorg te leveren tegen de minste kosten. Bovendien is het model transparant en goed uitlegbaar. Omdat de kosten voor overgang naar de nieuwe organisatie sterk verschillen, treden er bij de overgang naar de nieuwe organisatie mogelijk substantiële herverdelingseffecten op. In de bijlage is te zien hoe de herverdeeleffecten kunnen uitpakken bij enkele verdeelsleutels. 4.4

Model C

In ondermeer Kennemerland en Brabant Noord heeft men gekozen voor een model waarbij het behoud van de huidige kwaliteit en de huidige kostenverdeling het uitgangspunt vormt. Op basis van een kwaliteitsmeting is het minimum kwaliteitsniveau bepaald voor de regio. De gemeenten die onder dat niveau presteerden moesten een extra inspanning leveren om op het minimumniveau te komen. Vervolgens zijn de kosten van de verschillende korpsen geïnventariseerd. Op basis van die kosten en de gerealiseerde kwaliteit (op of boven het afgesproken minimum) zijn de verschillende gemeenten ingestapt in de nieuwe organisatie. Voordeel van dit model is dat de herverdelingseffecten zeer beperkt zijn. Nadeel is dat de gemeenten die op dit moment meer betalen voor veel meer kwaliteit deze kosten ook in de nieuwe situatie houden terwijl de kwaliteit aan meer gemeenten ten goede komt. 4.5

Een weging van de modellen

Wat opvalt is dat geen van de genoemde regio’s er voor kiest de kosten te verdelen op basis van het aantal inwoners van de desbetreffende gemeenten. Dit is verklaarbaar vanuit het feit dat de risico’s tussen gemeenten aanmerkelijk kunnen verschillen en dat die meer bepalend zijn voor

15


het kostenniveau dan het aantal inwoners. Bovendien zijn ook de inkomsten van de gemeenten (OOV component gemeentefonds) niet alleen gebaseerd op het aantal inwoners. Ten opzichte van de andere regio’s die in dit document beschreven zijn, is het moment van regionalisering een belangrijk verschil. Op dit moment is het zo dat de Tweede Kamer heeft ingestemd met een verplichte regionalisering. Ook zijn de economische omstandigheden op dit moment anders dan vijf jaar geleden. Dat brengt met zich mee dat er meer nadruk komt te liggen op het realiseren van een efficiënte en effectieve organisatie die het beste past bij de collectieve verantwoordelijkheid van het Veiligheidsbestuur. Model B sluit daar het beste bij aan. 4.6

Kostenverdeling 2014

Hoewel model B het beste lijkt te passen bij de wens om een efficiënte en effectieve organisatie te realiseren, zullen substantiële herverdeeleffecten in dit tijdsgewricht van financiële krapte mogelijk tot een zeer complexe discussie leiden. Het voordeel van model C is dat men min of meer uitgaat van de huidige, genormeerde budgetten en de huidige kwaliteit. In dat opzicht zou model B gezien kunnen worden als een ideaal situatie waar de organisatie vanuit model C in een aantal jaren naar toe evolueert. Dit zou goed passen bij de ontwikkeling van de organisatie waarbij het op den duur immers steeds moeilijker wordt om nog een één op één verband te leggen tussen de activiteiten van de regio en elke gemeente afzonderlijk. Voor het jaar 2014 zal worden gekozen voor een verdeling van kosten op basis van model C, min of meer de huidige verdeling van kosten. Voor de jaren na 2014 zal een separaat voorstel worden gedaan.

16


5 Bijlagen: Bijlage 1 Overhead – benchmark Berenschot; Bijlage 2 Overhead –o.b.v. NFC index.

17


5.1

Bijlage 1 Overhead – Benchmark Berenschot

Brandw eer (kleine correcties nog mogelijk): vast personeel

174,90 (excl. PIOFACH functionarissen*)

vrijw illigers

1.180

Voor P&O tellen de vrijw illigers voor de helft mee. Voor de overige activiteiten voor een vierde.

% voor efficiënte inrichting cnf Berenschot ZBO Gem eenten

fte's efficiënte inrichting cnf Berenschot ZBO

Gem eenten

P&O

1,9

2,8

14,53

21,42

Financiën

3,1

6,6

14,57

31,01

I&A

3,3

2,4

15,51

11,28

Communicatie/kw aliteitszorg

1,8

1,4

8,46

6,58

Juridische zaken

0,5

1,2

2,35

5,64

Facilitaire Zaken (excl. huisvesting)

2,3

7,7

10,81

36,18

66,22

112,11

Totaal

gem. personeelskosten:

60.000

aantal fte * pk = opslag voor w erkplek, materiële kosten Totaal overhead brandw eer

3.973.326

ZBO

993.332

25%

4.966.658

* aantal P IOFA CH functio narissen mo et no g wo rden vastgesteld.

18


5.2

Bijlage 2 Overhead – o.b.v. NFC index

Werkplekkosten: NFC index 1. Huisvesting zoals voorzien in gebouw en terreinen, verzekeringen, onderhoud, verbouwingen, energie en water, beheer (in termen van huur, koop en lease) en rente van vastgoed.

€

5.000

2. Diensten en middelen zoals voorzien in consumptieve diensten (bedrijfsrestaurant, catering, drankenautomaten), risicobeheersing, (bewaking, beveiliging en receptie), schoonmaak, verhuizingen, het managen van documenten (creatie, verwerking in de postkamer, reproductie, beheer en archivering), het managen van reststoffen, het verstrekken van ruimte, kantoorartikelen, groenvoorziening, kunst en bewegwijzering, als ook bedrijfskleding.

€

2.000

3. Informatie- en communicatietechnologie zoals voorzien in in- en externe transmissie-infrastructuur, hardware, software en ondersteuning (in termen van opleiding, beheer en onderhoud, advies en calamiteiten).

€

2.500

€ €

500 10.000

4. Facility management integrale sturing van voornoemde rubrieken zoals voorzien in facilitair beleid, marketing en innovatie van FM, het voorzien in een bedrijsbureau voor administratie, planning en control, secretariële ondersteuning en de personeelzaken van de facilitaire functie, het voorzien in een helpdesk, c.q. bewonersservice, het voorzien in beleid inzake het milieu en de arbeidsomstandigheden, als ook het managen van risico's, inkoop, informatie en kwaliteit. Totaal

kostensoort Aantal beroeps (excl. Piofach functionarissen) 177,3 minus 2,4* Minus 24 uurs dienst x factor 0,5 aantal vrijwilligers (tellen voor 1/4) PIOFACH P&O P&C materieel beheer Inkoop Communicatie Bestuurondersteuning Informatie management Totaal** werkplekkosten PIOFACH

174,9 40 1180 fte's 10 13 2 2 4 2 4 37

2+3+4 2+3+4 2+4+ICT= €150

loonsom 60.000 60.000 60.000 60.000 60.000 60.000 60.000 1+2+3+4

Totale Overhead

werkplekkosten excl. Huisvesting € € € €

874.500 -100.000 914.500 1.689.000

€ € € € € € € € € €

600.000 780.000 120.000 120.000 240.000 120.000 240.000 2.220.000 370.000 2.590.000

€

4.279.000

*aantal PIOFACH functionarissen bij gemeentelijke brandweer moet nog worden vastgesteld. **In paragraaf 3.1.4 wordt gesproken over 56 fte. Omdat in deze berekenening gewerkt wordt met de NFC index worden de fte's die reeds in de index zijn opgenomen, niet opnieuw meegenomen in deze berekening.

19


Financiële ontvlechting brandweer regio Fryslân Rapport

Recommend Documents