Közigazgatási munkacsoport
Félidő után A magyar közigazgatás helyzete
Sorsdöntő, és hosszabb távra is kiható változásoknak lettünk tanúi a második Orbánkormány ciklusának első felében – a közigazgatásban is. Nem kétséges, hogy ahogy az egész ország, a közigazgatás is komoly átalakításokra szorult két évvel ezelőtt. A kormány nem habozott, és komoly reformokat hajtott végre – ha a járásokat is felállítják, akkor elmondhatjuk: ez a közigazgatás számos elemben különbözik a két évvel ezelőttitől. A mindenkori kormánypárt (ok) hatalomban
maradása alapvetően függ a
közigazgatás színvonalától. A kormány akár az általános politikai víziót, akár a szakpolitikai elképzeléseit csak egy felkészült, jól működő közigazgatással tudja úgy átültetni a mindennapokba, hogy a választók a meghozott intézkedéseknek a jótékony hatását érezzék. A polgár a mindennapi életének számos ügyintézése során (pl. okmánycsere, építési eljárás, gyermekvédelem, adóigazgatás) szembesül a közigazgatással, azaz az állammal működésével, és az ottani tapasztalatok is jelentősen befolyásolhatják a kormányról alkotott véleményét. De a közigazgatás nem önmagáért kell, hogy jobb színvonalon
működjön:
hozzá
kell
járulnia
a
gazdaság
fejlődéséhez
(a
gazdaságpolitikai döntések magas színvonalú előkészítésével, és végrehajtásával, a gazdasági szereplőkkel való jó együttműködéssel). A well-being szemlélet szerint nem lehet egyedül a GDP-növekedésen mérni egy adott ország fejlettségét, vizsgálni kell az életminőség összetevőit (pl. magasabb színvonalú oktatás, műveltség, egészségügy, környezetvédelem, a humán erőforrás állapota, vagy éppen a politikai jogok biztosítása) is. Ezek mind olyan területek, amelyekre a közigazgatás tud hatni : - -
1
a politikai jogok tiszteletben tartását illetően gondoljunk csak a gyülekezési jog biztosítására, vagy a pártok működésére. Ha egy oktatási intézménynek maga az állam a fenntartója, akkor azon keresztül befolyásolhatja az adott közösség képzettségét, a kórházakon keresztül a lakosság egészségügyi állapotát. Sok múlik tehát a közigazgatáson, annak rossz működése aláássa a kormányzat legitimációját.
I. Az Orbán-kormány első két éve a közigazgatásban A kormányzati szerkezet A ciklus elején a kormány azonnal hozzáfogott a tervezett átalakításokhoz, ami a központi közigazgatás jelentős részét megmozgatta, és a személyi állományt is érintő változásokat, átcsoportosításokat hozott. A gyakorlat általában igazolta a minisztériumok feladatkörének csoportosítását. Egyes területek elosztása már nem bizonyult ilyen sikeresnek, egyes hatáskörök több minisztérium hatáskörében szerepelnek (pl. fejlesztéspolitikával a Nemzetgazdasági Minisztérium, és a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium egyaránt foglalkozik), időnként a kormányon belüli eltérő elképzelések gátolják az egységes gazdaságpolitika megvalósítását. A mélységében is változó struktúrában komoly szerep jutott a helyettes államtitkároknak, akik általában önálló szakterületekért felelősek. E szervezeti keretek között viszont a döntés előkészítést végző munkatársak kvázi messze kerültek egymástól, ha egy ügy több helyettes államtitkárság együttműködését igényli (különösen eltérő minisztériumokban), a szolgálati út betartása gyakran a hatékonyság rovására megy. A gazdasági és politikai célkitűzések megvalósításának tempója a miniszterelnökhelyettes szerint is túl gyors, gyakran nincs idő az alapos munkára, a több körös egyeztetésekre. A legutóbbi változtatások azt a szándékot tükrözik, hogy a Miniszterelnökség tevékenységével erősítse a koordinációt a kormányzaton belül, illetve a választások közeledtével politikai célmeghatározó szerepet lásson el, ebben - -
2
Lázár János vállalt kulcspozíciót. A miniszterelnöki akarat minisztériumok felé való közvetítése a volt frakcióvezető feladata.
A területi államigazgatás átalakítása – a központosítás útján Az átalakításokra egyértelműen a központosítás, és az állam hatalmának kiterjesztése nyomja rá a bélyegét. Az önkormányzatok szerepének csökkenése Az új önkormányzati és a köznevelési törvény gyökeresen szakított a szubszidiaritás 1990-ben bevezetett elvével, amikor is az iskolák fenntartását az önkormányzatoktól elvette, és az államhoz (gyakorlatilag a kormányhoz) telepítette. Az iskolák irányítása átkerül a kormány igazgatási rendszerének alkotóeleméhez, a kormányhivatalokhoz, pontosabban azok intézményfenntartó szerveihez, a tanfelügyeletekhez, illetőleg a Klebelsberg Intézményfenntartó Központhoz. Az iskolaigazgatók megválasztásának a jogát a települési önkormányzatok elvesztették, ez átkerült a kormányzat kezébe. Ráadásul az állam átvette a kórházak irányítását is, az ottani vezetők megbízása is immár kormányzati hatáskör. Mindez azzal a fontos politikai következménnyel jár, hogy a helyi politikusok kinevezési hatalma jelentősen meggyengült, mert jóval kevesebb pozíció betöltéséről rendelkezhetnek ezentúl. Egy példával érzékeltetve: hiába lesznek elégedetlenek a lakosok a helyi kórházzal, saját választott képviselőiknek már nem áll hatalmukban, hogy az intézmény vezetőjének lecserélésével enyhítsenek a problémán. A 2011 decemberében elfogadott új jogi szabályozás jelentősen megnyirbálta a megyei
önkormányzatok
jogkörét
is,
és
az
államhoz
telepítette
intézményrendszerüket. Ennek a Fideszen belüli erőviszonyokra is van hatása, mert
- -
3
a jelentősen meggyengült megyék közgyűlései élén fideszes politikusok állnak, többen közülük országgyűlési képviselők, az ő politikai súlyuk is gyengült ezzel. A kormányhivatalok széles jogköre A megyei kormányhivatalok jelentős hatalmat kaptak; nem pusztán átvették a korábbi közigazgatási hivatalok jogkörét, feladat-és hatáskörük jelentősen a területi kormányzati feladatok nagy részét (összesen 17 db-ot) egy szervezeti egységbe vonta, méghozzá a megyei kormányhivatalokba. Ennek köszönhetően az egészségés nyugdíjbiztosítási, vagy a munkaügyeket most már a kormányhivatal szervezeti rendszerében belül intézik.
A
települési önkormányzatokkal
szemben
az új önkormányzati
törvény a
közigazgatási hivatalokénál nagyobb hatalmat adott a kormányhivataloknak többek között azáltal, hogy nem csak kezdeményezheti a képviselő-testület összehívását, hanem össze is hívhatja; kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás visszatartását vagy megvonását; felügyeleti bírságot szabhat ki. A járások létrehozása .A járási hivatalok 2013. január 1-jétől kezdenék meg a működésüket, és kizárólag államigazgatási ügyeket - jegyzői feladatokat - vesznek át, önkormányzatit nem. Ezáltal megszűnne az a gyakorlat – melyet a közigazgatás költséghatékonysága érdekében alakítottak ki –, hogy a jegyző államigazgatási feladatokat lát el.
A
jegyzőnél továbbra is azon ügyek maradnának, amelyeknél a helyi viszonyok ismerete szükséges.
- -
4
II. Következtetések Tagadhatatlan, hogy Magyarországon, és ezen belül a közigazgatásban valós reformokról beszélhetünk. Számos változás történt a közigazgatásban 2010-2012 között, amelyek alapjaiban érintették a területi és helyi közigazgatást egyaránt, ezek fő jellemzői: 1. Centralizáció A közigazgatás elmúlt két évét egyszerre jellemzi a centralizáció, és az állami (kormányzati) szervek hatáskörének megnövelése. Ez nem feltétlenül ördögtől való, de érdemes mértéket tartani. Figyelembe kell venni a magyar politikai kultúrának azon sajátosságát, amely sokat vár és elvár az államtól, és keveset az állampolgár egyéni kezdeményezőkészségétől, tettrekészségétől. Abban igazat kell adni a kormánynak, hogy egyedül a piacra nem lehet bízni az ország fejlődését, ehhez kormányzati ösztönzések, és befolyás is szükségeltetnek. Viszont az állam túlhatalma sem orvosság bajainkra, különösen akkor nem, ha továbbra is erős a kontraszelekció. Pl. a kulcsfontosságú megyei kormányhivatalok élére nem szakembereket, hanem gyakorló politikusokat állított a kormány, és ez várható a majdani járási hivatalok esetében is. Miután azonban e vezetők a területi kormányzati szervek alkalmazottjainak a főnökei, az ottani alkalmazottak – állásuk féltése miatt – a politikai vezetők iránti megfelelésben érdekelnek, semmint a minél színvonalasabb és innovatív szakmai munkában. Érdemes volna elgondolkozni azon,
hogy
a
német
közigazgatás
alkalmazottai,
a
Beamte
elnevezésű
köztisztviselők komoly munkajogi védelemben részesülnek, az ország ennek ellenére (vagy talán épp ezért is) komoly társadalmi-gazdasági fejlődésen ment át a II. világháború után. Emellett a kormány nem emelte meg a közszolgálatban dolgozók bérét, így az állami szolgálat egyre kevésbé versenyképes a piaci szférával szemben. 2. A közigazgatás és a társadalom - -
5
A közigazgatás (és más területek) reformja eddig nem hozta meg a magyar társadalom és gazdaság magasabb szintre emelését. A gazdaság elindult a recesszió felé, az életszínvonal jobb esetben is csak stagnál (lásd a reálkeresetek 2 %-os várható csökkenését). Ezért persze nem a közigazgatás a fő felelős, de a „vétkessége” mégsem kerülhető meg teljesen: a gazdaságpolitika irányítói ugyanis általában a közigazgatástól kapják meg a döntés-előkészítő anyagokat. Ez a tényező megint rámutat arra, mennyire fontos (lenne), hogy a közigazgatásban minél felkészültebb szakemberek tevékenykedjenek. Annyiban viszont megengedőbbnek kell lennünk, hogy a változások hatásainak érvényesülésére hosszabb időre van szükség, a közigazgatásban dolgozóknak igen nagy mennyiségű jogszabályanyagot kellett elsajátítaniuk, és azt a gyakorlatban alkalmazniuk. Mindesetre maradt még két éve a kormánynak a hibák korrigálására, és a társadalmi viszonyok fejlesztése. A kormánynak erre azért is van erre nagyobb lehetősége, mert – amint azt láthattuk – jelentősen központosította és kiterjesztette az állami hatalmat. Viszont a társadalmi problémák komplexitása miatt elengedhetetlen, hogy minél több jól felkészült, tehetséges szakember foglalkozzon ezekkel a problémákkal a közigazgatásban. A politikai kontraszelekció elburjánzása ezt nagy mértékben akadályozza. Paradox módon a politikai vezetők saját önérdekük ellen is cselekszenek, ha túlságosan teret engednek a politikai alapú kinevezéseknek: hatalomtechnikailag ez hasznos eszköz lehet ugyan, minél több embert lekötelezetté és támogatóvá tenni, de ezzel a kormányt szakmailag gyengébb közigazgatás támogatja. A rosszul működő közigazgatás rontja az adott kormánypárt újraválasztási esélyeit. 3. A közigazgatása innovációja Amit mindenképpen kifogásolnunk kell, hogy a magyar kormány legfeljebb a kormányzati szerkezet átalakításánál hasznosította a külföldi tapasztalatokat (lásd csúcsminisztériumok), de a közigazgatás teljesítmény mérését illetően elzárkózás tapasztalunk a közigazgatás-tudomány, és a vezetéselmélet legújabb vívmányaitól. Nem hallani kormányzat szintjén a T-governmentről, azaz az elektronikus ügyintézés
- -
6
digitális televíziók platformján keresztüli lefolytatásáról sem, holott már ez is alternatívája a hagyományos, azaz személyes ügyintézésnek. Befejezésül azt mondhatjuk, hogy egy kellő jogkörökkel felruházott és cselekvőképes állam, ugyanakkor egy nyitott, innovatív, felkészült szakemberekből álló közigazgatás képes hozzájárulni Magyarország magasabb szintre juttatásához, vagy ha úgy tetszik, egy jobb well-being kialakításához.
- -
7
