Evaluatierapport Europese aanbesteding PPS Renovatie Financiën

ministerie van Financiën Projectdirectie Eigentijds Werken

Datum: 16 november 2006 Nummer: PEW 2006-0190

Evaluatierapport Europese aanbesteding PPS Renovatie Financiën

Auteur: J.H. Buwalda et al

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën

Inhoudsopgave 1. 2.

Samenvatting............................................................................................... 2 Achtergrond ................................................................................................. 4 2.1 Voorgeschiedenis ..................................................................................................... 4 2.2 Wat is pps?................................................................................................................ 4 3. Doel en methode van evaluatie...................................................................... 6 3.1 Doel evaluatie ........................................................................................................... 6 3.2 Scope evaluatie ........................................................................................................ 6 3.3 Onderzoeksmethode................................................................................................ 6 4. Projectgegevens........................................................................................... 7 4.1 Procesdoelstellingen ................................................................................................ 7 4.2 Kwalitatieve doelstellingen ..................................................................................... 7 4.3 Scope en tijdshorizon van het project .................................................................. 8 4.4 Betrokken partijen ................................................................................................... 9 4.5 Projectorganisatie .................................................................................................. 10 4.6 Samenwerking Rijksgebouwendienst en Financiën .......................................... 11 5. Aanbestedingsdocumenten.......................................................................... 12 5.1 Externe documenten ............................................................................................. 12 5.2 Interne documenten.............................................................................................. 18 6. Wat hebben we bereikt? ............................................................................. 19 6.1 Financiële meerwaarde ......................................................................................... 19 6.2 Kwalitatieve Meerwaarde...................................................................................... 22 6.3 Beschrijving kwalitatieve deel inschrijving BAFO Safire................................... 23 6.4 Kwalitatieve meerwaarde BAFO versus traditioneel ......................................... 24 7. Het aanbestedingsproces en de bevindingen................................................. 25 7.1 Fasering en planning aanbesteding .................................................................... 25 7.2 Bevindingen uit de voorbereidingsfase............................................................... 28 7.3 Bevindingen uit de selectiefase ........................................................................... 32 7.4 Bevindingen uit de consultatiefase...................................................................... 32 7.5 Bevindingen uit de inschrijvingsfase ................................................................... 35 7.6 Bevindingen uit de onderhandelingsfase ........................................................... 37 7.7 Bevindingen uit de BAFO-fase ............................................................................. 39 7.8 Bevindingen uit de Gunningsfase ........................................................................ 39 7.9 De contacten met de gemeente Den Haag........................................................ 40

1


1. Samenvatting Renovatie van het Korte Voorhout nr. 7 (KV7) en het bereiken van meerwaarde via het toepassen van publiek private samenwerking (pps): met die dubbele doelstelling zijn de Rijksgebouwendienst en het ministerie van Financiën in 2004 aan het project ‘PPS Renovatie Financiën’ begonnen. De Europese aanbesteding voor de renovatie van het ministerie van Financiën was het eerste pilotproject voor Rijkshuisvesting in Nederland met behulp van pps. Evaluatie van dit project is van belang om antwoord te vinden op de vraag of aan de hoge verwachtingen is voldaan. Met dit rapport wordt tevens kennis en ervaring beschikbaar gesteld aan mensen die nieuwe pps-projecten gaan uitvoeren. In dit rapport blikt de projectorganisatie terug op het verloop van de aanbesteding en de leerpunten die daaruit naar voren zijn gekomen. Doelstelling van de aanbesteding was: • Een overeenkomst te sluiten met een marktpartij die de economisch meest voordelige aanbieding heeft gedaan op basis van publiek private samenwerking. Deze doelstelling is 2 november 2006 gerealiseerd met de ondertekening van de DBFMO-overeenkomst (definitieve gunning). Eind april 2006 is met de preferred bidder al een Voorbereidingsovereenkomst gesloten (voorlopige gunning); • Het bereiken van een kwalitatieve meerwaarde. Door toepassing van een integrale benadering van ontwerpen, bouwen, financiering, onderhoud en exploitatie was de verwachting dat er kwalitatieve meerwaarde bereikt kon worden ten opzichte van een traditionele uitvoeringsvariant. Met andere woorden een kwalitatief beter eindproduct voor dezelfde prijs of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Op grond van de evaluatie wordt geconcludeerd dat in het geval van de PPS Renovatie Financiën er meer kwaliteit is verkregen voor minder geld. De mate waarin er kwalitatieve meerwaarde is bereikt, is uitgewerkt in hoofdstuk 6; • Het bereiken van financiële meerwaarde. De raming was dat met een pps-aanbesteding een voordeel van zo’n 10% 1 bereikt kon worden ten opzichte van een traditionele aanbesteding. Op grond van de evaluatie kan geconcludeerd worden dat een financiële meerwaarde is bereikt van 15,3% netto contant. Daar wordt in hoofdstuk 6 nader op ingegaan; • De aanbesteding uit te voeren in de periode 1 januari 2004 (start voorbereiding) – 28 februari 2006 (ondertekening DBFMO-contract). In februari 2006 is de preferred bidder aangewezen. De DBFMO-overeenkomst is op 2 november 2006 getekend. Er bleek meer tijd nodig te zijn voor gesprekken op bestuurlijk niveau met de gemeente Den Haag. De werkzaamheden in het kader van de overeenkomst zijn echter onverkort en zonder grote vertraging voortgezet. In de initiële planning werd voor de uitvoering van de renovatie uitgegaan van ingebruikname op 7 oktober 2008 (terugverhuizing naar KV7). Deze datum is thans verschoven naar 15 december 2008. Samenvattend is de perceptie voor het KV7-project dat de belangrijkste zes leerpunten zijn: • Projectorganisatie. Maak er één projectorganisatie van. Aanvankelijk was voor de verhouding tussen Rgd en Financiën een opdrachtnemer / opdrachtgeverrelatie gekozen. Kortweg, Financiën geeft aan wat het wil hebben en de Rgd zal het realiseren. Die opzet werkte niet, zeker niet bij nieuwe materie waarmee het Rijk geen ervaring heeft. Dan is het zaak de beschikbare deskundigheid te bundelen. Nadat er één projectorganisatie van is gemaakt, met de leiding bij de projectdirecteuren van de Rgd en van Financiën is het project voortvarend

1

10,3% in absolute termen en 9,3% netto contant. Bron: Rapportage publiek-private comparator 5/12/2003, PEW 2004-0013

2


•

•

• •

•

verlopen. Bij belangrijke punten moest overeenstemming zijn tussen beide directeuren. Twee kapiteins op een schip werkte prima. Belangrijk is ook dat de projectorganisatie op één locatie (binnen Financiën) gehuisvest werd; De consultatiefase moet goed voorbereid en uitgedacht worden. In deze fase zijn de 1e contacten tussen vraag en aanbieders. Leg het accent tijdens de consultatie op de bouwen dienstenopgave. Al in deze fase maken potentiële inschrijvers hun eerste strategische keuzes ten aanzien van hun ontwerp op basis van de toegestuurde documentatie. Het is van belang dat de uitgangspunten voor het ontwerp volstrekt helder worden gecommuniceerd en geïnterpreteerd. Voor de consortia is het van belang in deze fase de goede vragen te stellen. Voor de Staat is het van belang in deze fase de tijd te nemen om alle vragen afdoende te beantwoorden en om genoeg ruimte te creëren voor discussie en informatie-uitwisseling. Zorg in deze fase voor een helder geformuleerd kader waarbinnen een open wijze van communicatie mogelijk is; Beperk de uitvraag tot datgene wat noodzakelijk is om de inschrijvingen goed te kunnen beoordelen, een keuze te kunnen maken en voldoende zekerheid te krijgen over wat daadwerkelijk zal worden uitgevoerd door de toekomstige opdrachtnemer; Onderhandel en consulteer op basis van gelijkwaardigheid. Een starre houding leidt niet tot een soepel verloop van het proces. Sta open voor de argumenten van de andere partij; Publieke sector comparator (psc). De leerboeken voor pps schrijven voor dat er, nadat inschrijvingen / biedingen ontvangen zijn, weer een afweging gemaakt moet worden tussen een pps-uitvoering en een traditionele uitvoering. De biedingen worden dan vergeleken met een publieke variant oftewel met ramingen behorend bij een referentieontwerp. Een methodologisch punt is dat het referentieontwerp in de tijd constant blijft, maar dat in de praktijk bij een traditionele aanpak het oorspronkelijke ontwerp verder wordt ontwikkeld. De vraag is of het nodig is steeds een afweging te blijven maken tussen twee uitvoeringen. Dat geldt vooral als de inschrijvingen voor de pps-uitvoering beneden de psc liggen. Een keer aan het begin van het traject een keus tussen traditioneel en pps gemaakt hebbende, zou daarmee volstaan kunnen worden. Dit laat onverlet dat de gedetailleerde ramingen van een referentieontwerp zeer nuttig zijn om met de biedingen te vergelijken. Ook voor het bepalen van de financiële strategie in het aanbestedingsproces is de psc zeer waardevol. Daarnaast is het van belang dat indien de biedingen daadwerkelijk hoger zijn dan bij een traditionele uitvoering het geval zou zijn, de opdrachtgever de mogelijkheid heeft om de aanbesteding af te breken. Afstemming met alle betrokken publieke partijen en stedenbouwkundige criteria. Uit het proces met de gemeente Den Haag is duidelijk geworden dat het wenselijk is dat er al in een vroeg stadium van het proces overeenstemming is tussen alle betrokken publieke partijen en de Staat over een grote renovatie van een markant gebouw op een belangrijke plaats. Voor het KV7-project heeft dit overleg, dat al in een vroeg stadium heeft plaatsgevonden, niet tot een bevredigend resultaat geleid.

De evaluatie begint met hoofdstuk 2 waarin de lezer achtergrondinformatie wordt gegeven over de aanleiding voor de renovatie en het begrip pps. In hoofdstuk 3 worden de opzet, het doel en de methode van de evaluatie beschreven. In hoofdstuk 4 wordt een beeld gegeven van de omvang van het project en de projectorganisatie. In hoofdstuk 5 worden de belangrijkste aanbestedingsdocumenten beschreven waarin de strategische keuzes van de opdrachtgever zijn verwerkt. In de laatste twee hoofdstukken zijn de bereikte financiële en kwalitatieve meerwaarde geëvalueerd (hoofdstuk 6), en zijn de bevindingen uit het verloop van het aanbestedingsproces geëvalueerd (hoofdstuk 7).

3


2. Achtergrond 2.1

Voorgeschiedenis

De aanleiding voor het KV7-project was het tekortschieten van de klimaatinstallatie van het ministerie van Financiën. Omdat de constructie van de klimaatinstallatie sterk verweven was met de gevel, werd in mei 2001 duidelijk dat een beperkte opknapbeurt de problemen niet zou verhelpen. Nadat de minister van Financiën in april 2002 had besloten om een ingrijpende renovatie toe te passen op de hoofdzetel van het ministerie van Financiën, werd onderzocht of een pps-constructie meerwaarde bood ten opzichte van een traditionele aanpak. Met behulp van de publiek-privatecomparator (ppc) werd berekend dat inzet van pps meerwaarde opleverde van 9% (netto contant) ten opzichte van een traditionele aanbesteding. Daar wordt in hoofdstuk 6 dieper op ingegaan. Naar aanleiding van dit ppc-rapport is er in december 2003 voor gekozen de renovatie met behulp van een pps-constructie uit te voeren. Omdat deze manier van aanbesteden van een kantoorgebouw binnen de Rijksoverheid nog niet eerder is toegepast, is aan het KV7-project de status van pilot toegekend. Met de keuze voor een pps-constructie werd de haalbaarheidsfase (projectfase 1) van het renovatieproject afgesloten en werd gestart met de voorbereidingen van een Europese aanbesteding (projectfase 2) voor de selectie van een marktpartij met de economisch meest voordelige aanbieding.

2.2

Wat is pps?

PPS is een samenwerkingsverband waarbij overheid en private partijen, met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid, gezamenlijk een project realiseren op basis van een heldere taaken risicoverdeling. Het doel van pps is het realiseren van meerwaarde: een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, of dezelfde kwaliteit voor minder geld. Dat gebeurt door in één keer het hele proces van Design, Build, Finance, Maintain and Operate van een kantoorgebouw, inclusief een scala van facilitaire diensten voor een lange periode uit te besteden aan de markt. De afspraken hierover worden vastgelegd in een zogenaamde DBFMO-overeenkomst. Dit streven naar bedrijfseconomische doelmatigheid kan bij objecten, zoals wegen, spoor en rijkshuisvesting, worden vormgegeven op basis van DBFM(O)-contracten. De term is bedoeld om de hele cyclus van ontwerp-bouw-onderhoud-gebruik en de financiering van een object te dekken door middel van een levensduurbenadering. Anders dan de traditionele uitvoering, waar elke schakel in de keten afzonderlijk wordt aanbesteed, wordt bij DBFMO deze hele keten integraal in één keer aanbesteed en gecontracteerd. De aanbestedende dienst gaat dus door middel van een aanbestedingsprocedure op zoek naar een contractpartner die op basis van slechts één contract voor langere termijn (bijvoorbeeld 20 – 30jr.) de huisvesting wil verzorgen. DBFMO-contracten worden op een andere wijze aanbesteed dan traditionele contracten. Bij een ppsaanbesteding is er een grote samenhang tussen de verschillende onderdelen en disciplines van het project. Iintensief contact tussen aanbestedende dienst en gegadigde(n) is nodig om tot een optimale afstemming van wens en aanbod te komen. Om dit mogelijk te maken wordt een onderhandelingsprocedure (of, sinds kort, een concurrentiegerichte dialoog) gevoerd.

4

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën DBFMO-contracten kunnen leiden tot meerwaarde omdat er een andere prikkelstructuur vanuit gaat. Het integrale karakter van de DBFMO-contracten schept de ruimte om een levenscyclusbenadering te hanteren, innovatie na te streven en daarmee efficiencyvoordelen te behalen. Daarnaast wordt bij DBFMO-contracten gestreefd naar een zo helder mogelijke risicoverdeling tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer. Dit moet leiden tot een betere beheersing van risico’s en daarmee gerelateerde kosten. Ook het feit dat bij DBFMO-contracten banken achter de opdrachtnemer staan – een DBFMOproject wordt met privaat geld gefinancierd – levert een extra prestatieprikkel op. De bank heeft er immers belang bij dat de lening aan het consortium wordt terugbetaald en dat het consortium zijn verplichtingen nakomt. Bovendien kennen DBFMO-contracten een specifiek betalings- en kortingenregime, waardoor een opdrachtnemer financieel geprikkeld wordt om zijn verplichtingen na te komen. Besluitvorming over het wel of niet toepassen van pps vindt mede plaats op basis van een financiële vergelijking van de kosten van een pps-variant van het project versus een traditionele bouwvariant. Ook kwalitatieve en bestuurlijke argumenten spelen bij de afweging wel / geen pps een rol. Een eerste financiële vergelijking wordt gemaakt door middel van een zogenoemde public private comparator (ppc). De ppc geeft een eerste indicatie van de kosten (netto contante waarde) die later wordt uitgewerkt in een public sector comparator (psc). Het is het beleid van het Kabinet dat de bouwministeries (V&W; VROM; LNV en sinds kort Defensie) verplicht een ppc uitvoeren voor huisvestingsprojecten met een netto contante waarde van € 25 mln. of meer en boven € 125 mln. voor infrastructuurprojecten.

5


3. Doel en methode van evaluatie In dit hoofdstuk worden het doel, de opzet en de methode van de evaluatie beschreven. Tevens wordt de periode geduid waarop de evaluatie betrekking heeft.

3.1

Doel evaluatie

De evaluatie kent een tweetal doelstellingen: • In de eerste plaats is de evaluatie bedoeld om de belangrijkste leerervaringen van het aanbestedingstraject te leren kennen. Het project is benoemd als pilot met de nevenopdracht om kennis te ontwikkelen en te borgen. Ook voor de markt was het KV7-project het eerste pps-project voor rijkshuisvesting. De leerervaringen van KV7 kunnen gebruikt worden voor toekomstige pps-projecten die door de Rgd als aanbestedende dienst zullen worden uitgevoerd. Al doende hebben projectmedewerkers op vele vlakken substantiële leerervaringen opgedaan met: het vertalen van huisvestingswensen naar functionele eisen (outputspecificatie), het opzetten van de aanbestedingsprocedure en aanbestedingsstrategie, de vormgeving van het DBFMO-contract en het beheersen van interne en externe processen. • In de tweede plaats is dit rapport een verslag van de projectorganisatie over de bereikte resultaten en over wat de projectorganisatie zoal onderweg is tegengekomen. Het rapport is daarmee ook bedoeld voor bestuurders en beleidsmakers om te laten zien wat er met deze pilot bereikt is.

3.2

Scope evaluatie

De opzet van deze evaluatie is er op gericht om een beeld op hoofdlijnen te krijgen van de leerervaringen: de planning en organisatie, het proces en de producten. De evaluatie bestrijkt de periode vanaf de start van de voorbereidingen voor de Europese aanbesteding (1 januari 2004) tot de ondertekening van het DBFMO-contract op 2 november 2006.

3.3

Onderzoeksmethode

Voor de totstandkoming van dit rapport is gebruik gemaakt van zelfevaluatie. Er hebben interviews (fact-finding) plaatsgevonden met werkgroepleden en met de consortia die zich voor de aanbesteding hebben ingeschreven. Daarnaast is gebruik gemaakt van intervisie tussen projectmedewerkers. De verschillende deskundigen en betrokkenen hebben hun mening gegeven over inhoudelijke en procesmatige aspecten. De bevindingen van de gesprekken met werkgroepleden en consortia zijn vastgelegd in evaluatieverslagen. De aanbestedingsdocumentatie was ook een nuttige bron van informatie voor de totstandkoming van dit rapport. Zowel de documentatie als de gesprekken hebben geleid tot de percepties die in dit rapport zijn weergegeven.

6


4. Projectgegevens In dit hoofdstuk worden de organisatorische en inhoudelijke contouren van het KV7-project weergegeven. Het geeft een beeld van de omvang van het project. Voor wat betreft de doelstellingen van het project is onderscheid gemaakt in procesdoelstellingen en inhoudelijke doelstellingen.

4.1

Procesdoelstellingen

Qua proces was als doel geformuleerd om een Europese aanbesteding voor rijkshuisvesting door middel van een pps-constructie te realiseren. De aanbesteding is geslaagd als: • Er een partij is gekozen die de economisch meest voordelige aanbieding heeft gedaan en waarmee de DBFMO-overeenkomst kan worden getekend. Deze doelstelling is 2 november 2006 gerealiseerd. Eind april 2006 is met de preferred bidder al een Voorbereidingsovereenkomst gesloten; • Een kwalitatief beter eindproduct voor dezelfde prijs of dezelfde kwaliteit voor minder geld. In het geval van de PPS Renovatie Financiën is de conclusie dat er meer kwaliteit is verkregen voor minder geld. De mate waarin de financiële en kwalitatieve meerwaarde is bereikt, is uitgewerkt in hoofdstuk 6. • Het verwachte financiële voordeel zoals berekend in de ppc bereikt wordt. De gerealiseerde meerwaarde van de pps-aanbesteding was 15,3% netto contant. Dit is meer dan de 10% voordeel die in de ppc werd geraamd. In hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegaan; • De aanbesteding volgens de planning is verlopen. De initiële planning voor de aanbesteding liep van 1 januari 2004 (start voorbereidingen) tot 28 februari 2006 (ondertekening DBFMOcontract). In februari 2006 is de preferred bidder aangewezen. De DBFMO-overeenkomst is op 2 november 2006 getekend. Er bleek meer tijd nodig te zijn voor gesprekken op bestuurlijk niveau met de gemeente Den Haag. De werkzaamheden in het kader van de overeenkomst zijn echter onverkort en zonder grote vertraging voortgezet. In de initiële planning werd voor de uitvoering van de renovatie uitgegaan van ingebruikname op 7 oktober 2008 (terugverhuizing naar KV7). Deze datum is thans verschoven naar 15 december 2008.

4.2

Kwalitatieve doelstellingen

Het ministerie van Financiën streeft met zijn huisvesting een aantal inhoudelijke doelstellingen na. Deze zijn leidend voor het hele project en deze zijn geoperationaliseerd in de outputspecificatie. Het bereiken van deze doelstellingen kan in feite pas na de oplevering van de renovatie gemeten worden. Toch kan op basis van het ontwerp en de daarbij behorende documenten zicht worden gekregen in hoeverre het definitieve bod van een aanbieder de doelstellingen van Financiën benadert. De huisvestingsdoelstellingen van Financiën zijn: • Een “prettige” werkomgeving; • Een gezonde en comfortabele werkomgeving; • Een toegankelijke werkomgeving; • Een aantrekkelijke werkomgeving; • Een communicatieve werkomgeving; • Een flexibele werkomgeving;

7

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën • • • • •

4.3

Een architectonische hoogwaardige werkomgeving; Een doelmatige en efficiënte werkomgeving; Een veilige werkomgeving; Een duurzame werkomgeving; Versterken van de organisatiecultuur.

Scope en tijdshorizon van het project

In dit project zijn niet alleen het ontwerp en de realisatie van het gebouw aanbesteed, maar ook het beheer, de financiering en de facilitaire dienstverlening voor een periode van 25 jaar na ingebruikname (2008 – 2033). Dit betekent dat de opdrachtnemer voor een lange periode verantwoordelijk is voor het leveren van een scala aan diensten en alles wat nodig is om deze diensten te leveren. In de onderstaande tabel is weergegeven welke diensten door de opdrachtnemer zullen worden uitgevoerd. Deze diensten zijn meegenomen in de aanbesteding voor het KV7-project. De overige diensten worden blijvend door Financiën uitgevoerd: Verzorgen facilitaire diensten (conform NEN 2748)

Opdrachtgever

Opdrachtnemer

Onderhouden BHV-hulpmiddelen

-

volledig

Onderhouden gebouw (bouwkundig en installaties)

-

volledig

Onderhouden terrein (verhard en groen)

-

volledig

Beheer en onderhoud

Voorzien in energie en water

volledig

Beschikbaar stellen gemaksdiensten Beschikbaar stellen dienstfietsen

-

volledig

Repareren privé-fietsen

-

volledig

Beschikbaar stellen sportfaciliteiten

-

volledig

Documentcreatie

volledig

-

Documentverwerking

volledig

-

Documentreproductie

volledig

-

Documentbeheer

volledig

-

Bibliotheek

volledig

-

Facilitair beleid

deels voor eigen processen


Innovatie



Helpdesk/ bewonersservice

front office OG

aanspreekpunt ON

Facilitair personeel



Uitvoeren van milieu-, arbo-, risico-, inkoop-, informatie- en kwaliteitsmanagement



Reststoffen verzamelen

-

volledig

Reststoffen afvoeren en verwerken

-

volledig

management en coördinatoren

beambten

Documentmanagen

Facility management

Reststoffenmanagen

Risicobeheersen Bewaking en beveiliging

8

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën Preventie en bestrijding calamiteiten

volledig

-

Receptie

kamerbewaarders en chauffeurs

receptionisten

Telefoondienst

telefooncentrale

telefonisten

Schoonmaken

-

Schoonmaken binnenzijde object (afwijkend)

-

volledig

Schoonmaken binnenzijde object (standaard)

-

volledig

Schoonmaken glas

-

volledig

Schoonmaken: niet-planmatig

-

volledig

Ongediertebestrijding

-

volledig

Interne verhuizingen

-

volledig

Externe verhuizing (eenmalig)

-

volledig

Verhuizen

Verstrekken van benodigdheden Verstrekken van kantoorartikelen en hulpmiddelen

kantoorartikelen

hulpmiddelen

Verstrekken van kleding

-

volledig

Verstrekken van groenvoorziening (binnen)

-

volledig

Verstrekken van kunst

deel kunst eigendom rijk

deels

Verstrekken van bewegwijzering

-

volledig

Verstrekken van werkplekken en algemene ruimten

toewijzing organisatie

deels

Verstrekken van vergaderwerkplekken


deels

Verstrekken ruimte voor dienstverlening


deels

Hand- en spandiensten

-

volledig

Verstrekken van ruimte

Voorzien in consumptieve diensten

-

Voorzien in catering in restauratieve ruimte

-

volledig

Voorzien in catering op locatie

-

volledig

Voorzien in dranken- en versnaperingvoorziening

-

volledig

Voorzien in catering bij evenementen

-

volledig

Voorzien in catering voor bestuurlijke top

-

volledig

4.4

Betrokken partijen

De twee verantwoordelijke organisaties als opdrachtgever voor deze aanbesteding zijn de Rgd als aanbestedende dienst en Financiën als opdrachtgever en gebruiker. Vanuit de Rgd waren diverse medewerkers vanuit de Directies Vastgoed, Advies & Architecten, Beheer, Frontoffice, Projecten, PPS & I en VROM/IMV betrokken. Vanuit Financiën waren medewerkers betrokken afkomstig van de Projectdirectie Eigentijds Werken (PEW), het Kenniscentrum PPS, directie B&C (FD, ICT en V&C), FEZ, BJZ en IRF. Gedurende de aanbesteding is gebruik gemaakt van de diensten van de volgende externe adviesbureaus: Bedrijf

Expertise

Product

Nauta Dutilh

juridisch

Opzet aanbesteding en contractering, aanbestedingsdocumentatie, DBFMO overeenkomst en bijlagen, en overige werkzaamheden/begeleiding

9

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën CIBC World Markets (London), Rebelgroup, KPMG OPPS I/O-consultancy

pps en financiële strategie financiële diensten

Financiële onderdelen DBFMO-contract, overige aanbestedingsdocumenten, beoordeling financieel deel inschrijvingen en BAFO’s, ppc en psc

Metrum, Achmea Arbo, Deerns, MBK Bouwkostenmanagement, Workspace Consultancy, ICOP NIC

huisvesting en facilitaire diensten arbozaken technische installaties bouwkosten werkplekken PKM-model

Outputspecificatie, overige aanbestedingsdocumenten, beoordeling technisch deel inschrijvingen en BAFO’s, psc

Challenge learning

teambuilding en simulatie

4.5

Projectorganisatie

De projectorganisatie gedurende de aanbesteding bestond uit een stuurgroep, 2 projectdirecteuren en een kernteam. De verantwoordelijkheid voor de realisatie van de Europese aanbesteding lag bij het kernteam. Onder het kernteam waren voor het hele aanbestedingstraject vier werkgroepen of expertiseteams opgehangen, te weten Financieel, Juridisch, Aanbestedingsproces en TechnischInhoudelijk. De voorzitters van deze werkgroepen waren lid van het kernteam. Stuurgroep De stuurgroep was eindverantwoordelijk voor het project en nam definitieve besluiten. De bestuurlijke context van het renovatieproject en de stuurgroep speelde zich af binnen een samenwerkingsmodel tussen Financiën en de Rgd, waarbij elk ministerie zijn eigen verantwoordelijkheid had. Hierin trad de Rgd op als de Aanbestedende Dienst. De stuurgroep was tevens eindstation voor onbesliste (onderhandelings)punten. De stuurgroep was samengesteld uit: SG Financiën, PSG Financiën, Directeur Vastgoed Rgd, projectdirecteur PEW, projectdirecteur Rijksgebouwendienst en de Accountdirecteur Rijksgebouwendienst. De SG van Financiën had mandaat verleend aan de projectdirecteuren PEW en Rgd gezamenlijk, voor alle beslissingen die nodig waren om tijdige realisatie van elke fase van de aanbesteding mogelijk te maken. Projectdirectie Het project kenmerkte zich door een 2-hoofdige leiding, te weten een projectdirecteur van Financiën en een projectdirecteur van de Rijksgebouwendienst. Beide directeuren waren verantwoordelijk voor alle operationele projectbeslissingen, het leidinggeven aan het project, de aanbestedingsstrategie en de communicatie naar alle projectbetrokkenen. Voor de volgende producten diende definitieve besluitvorming in de stuurgroep plaats te vinden: psc, de DBFMO-contractstukken, de interne protocollen, het selectieverslag van 4 > 2 aanbieders en het selectieverslag van 2 > 1 aanbieder. Kernteam Het kernteam was verantwoordelijk voor de uitvoering en coördinatie van de aanbesteding. In het kernteam zaten beide projectdirecteuren en de trekkers van de 4 werkgroepen. De projectdirecteur van de Rgd trad op als voorzitter. Producten en voorstellen van de werkgroepen werden ter besluitvorming aangeboden aan het kernteam. Als er een nadere analyse nodig was werd een

10

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën werkgroep aan het werk gezet met een duidelijke opdracht. Het kernteam vergaderde in principe elke dinsdag van de week.

4.6

Samenwerking Rijksgebouwendienst en Financiën

Bij de start van het project zijn tussen ministerie van Financiën en de Rijksgebouwendienst de rollen en verantwoordelijkheden benoemd. Deze rollen en verantwoordelijkheden waren: Het ministerie van Financiën fungeert als opdrachtgever en specificeert de behoefte (i.e. outputspecificaties) in omvang en kwaliteit en het (doen) opstellen van de psc en het opmaken van betalingsmechanismen. Financiën was deelnemer aan de onderhandelingen onder leiding van de Rgd. De Rijksgebouwendienst fungeert naar de markt toe als opdrachtgever en koopt de gewenste huisvesting en diensten in. De Rgd is verantwoordelijk voor de aanbesteding inclusief de door Financiën gewenste diensten. Daarnaast neemt de Rgd zijn rol als gebouweigenaar en formuleert vanuit deze rol eisen ten aanzien van onderhoud c.q. instandhouding.

11


5. Aanbestedingsdocumenten In dit hoofdstuk zijn de belangrijkste documenten beschreven over de spelregels van de aanbesteding en de inhoud van het project. In deze documenten zijn strategische keuzes vastgelegd zoals de scope van het project, de duur van de overeenkomst, de risicoverdeling of de hoogte van het budget.

5.1

Externe documenten

Gedurende de aanbesteding waren de volgende externe documenten van belang voor het beheersen van de relatie tussen de opdrachtgever en de marktpartijen: Aanbestedingsleidraad. Deze Leidraad was bedoeld om belangstellenden over de aard en omvang van het renovatieproject bij Financiën en over de spelregels en fasering van de aanbestedingsprocedure te informeren. In de aanbestedingsleidraad stonden de projectambities en de overall visie over PPS Renovatie Financiën en de aanbesteding. Doelstelling van de aanbestedingsprocedure was om te komen tot het aanwijzen van een partij die het DBFMO-contract voor het project zou gaan uitvoeren. Hiertoe werden eerst gegadigden geselecteerd. In de leidraad was onder meer vastgelegd dat 4 gegadigden zouden worden toegelaten tot de inschrijvingsfase. Vervolgens werd op basis van de economische meest voordelige aanbieding bepaald met welke inschrijver het DBFMO-contract voor het project zou worden gesloten. Uitnodiging tot de volgende aanbestedingsfase Na het afsluiten van een aanbestedingsfase kregen de partijen die werden toegelaten tot de volgende fase een uitnodiging om aan die volgende fase deel te nemen. De partijen die afgewezen werden kregen een brief met toelichting over de afwijzing. Bij de uitnodiging tot de volgende fase werden als bijlagen telkens diverse documenten toegestuurd zoals: • Herziene versie DBFMO-contract. Na afloop van een aanbestedingsfase werden verbeteringen in de contractvoorwaarden opgenomen, alsmede aanpassingen van de outputspecificatie; • Eisen technisch deel inschrijving / BAFO; • Eisen financieel deel inschrijving / BAFO; • Eisen Alternatieve inschrijvingen; • Beoordeling inschrijving / BAFO (gunningscriteria). Deze worden beschreven in hoofdstuk 6. Outputspecificatie. De outputspecificatie is een bijlage van het DBFMO-contract. In de outputspecificatie KV7 zijn de eisen beschreven ten aanzien van ontwerp, bouw, onderhoud, exploitatie, en de facilitaire diensten die in de scope van het project zitten. Bij de uitwerking van de outputspecificatie is als eerste project van de Rijksoverheid gebruik gemaakt van het PKM-model (Product Knowledge Model). Dit model bestaat uit een softwarepakket waarin de eisen zijn vastgelegd. Het model is ontwikkeld door PKM Solutions BV en ICOP BV. De belangrijkste redenen om te kiezen voor het gebruiken van een digitaal model waren: • de grotere consistentie in het pakket van eisen. In een papieren programma van eisen vind je vaak veel tegenstrijdigheden. Inconsistenties waren met PKM gemakkelijk op te sporen; • de mogelijkheden van koppelen van informatie binnen de outputspecificatie en de koppeling met monitoring (testen); • het model fungeert als een bibliotheek;

12

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën • eenvoudiger wijzigingenbeheer en rapportagemogelijkheden. • het faciliteren van de inschrijvers. Strikt genomen bevatte de outputspecificatie ook inputeisen, met name ten aanzien de facilitaire diensten. De outputspecificatie bevatte een hoog detailniveau. Een hoog detailniveau geeft de Staat meer zekerheid dat hij krijgt wat hij wil. Anderzijds wordt het hoge detailniveau door de consortia ervaren als beklemmend. Voor de consortia was het model in het begin even wennen. Nadat de werking van het model aan partijen was uitgelegd waren de consortia erg positief over het PKM-model. Het kent een heldere structuur met een systematische opzet. Zaken waren eenvoudig terug te zoeken. DBFMO-contract. In het DBFMO-contract staan de afspraken tussen partijen over de renovatie en exploitatie van het gebouw. De afspraken zijn tot stand gekomen na onderhandelingen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer gedurende de aanbestedingsprocedure en bieden een helder kader voor de samenwerking tussen deze partijen. Bij het opstellen van het contract is ervoor gekozen bij het begin te beginnen en derhalve niet om eerdere DBFMO-contracten te kopiëren. Door deze aanpak werd het projectteam gestimuleerd bij aanvang creatief na te denken over wat het doel van het project is, en op welke wijze dat doel het beste kan worden bereikt zonder direct in standaardformuleringen te vervallen. De onderhandelingen hebben plaatsgevonden op basis van een voor alle private partijen gelijkluidend DBFMO-contract. Er is derhalve niet gewerkt met geïndividualiseerde contracten. Dit om gelijke behandeling zoveel mogelijk te waarborgen en om de hand te kunnen houden aan het vastgestelde tijdschema voor de werkzaamheden. In het DBFMO-contract zijn afspraken gemaakt over: •

Algemeen. Het DBFMO-contract is een contract van geheel eigen aard. De opdrachtnemer is verplicht op de overeengekomen datum een gebouw op te leveren dat gedurende de exploitatieperiode (25jr.) en volgens de in de outputspecificatie vastgelegde eisen beschikbaar is en blijft voor de ministeriële taken die door Financiën verricht worden. De Staat is na definitieve oplevering verplicht een prestatieafhankelijke beschikbaarheidsvergoeding aan de opdrachtnemer te betalen. Bepalingen uit het Burgerlijk Wetboek die zien op bijvoorbeeld de overeenkomst van opdracht, aanneming van werk en huurrecht zijn voor zover mogelijk buiten toepassing verklaard.

•

Overname personeel. Een consequentie van de scope van het KV7-project is dat de functie van een aantal personeelsleden van de Facilitaire Dienst na de oplevering van het project in 2008 komt te vervallen. Dit betreft functies bij de Interne Dienst en een aantal beveiligingsmedewerkers. De biedende partijen zijn verplicht deze medewerkers over te nemen. Een half jaar voor de ingebruikname van KV7 krijgen deze medewerkers een arbeidsovereenkomst aangeboden, die voldoet aan de bijlage Sociaal Statuut van de DBFMOovereenkomst. Hierin is onder meer vastgelegd dat de betrokken medewerkers gelijkwaardige arbeidsvoorwaarden en pensioenstatus worden geboden, die zij voor de overgang genoten in het kader van hun ambtelijke status.

•

Risicoverdeling. Bij DBFMO-contracten staat risicoverdeling centraal. De bedoeling is zoveel mogelijk value for money te realiseren. Als algemeen uitgangspunt bij pps-projecten wordt doorgaans genomen dat de partij die de risico’s verbonden aan het project het beste kan

13

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën beheersen, deze risico’s draagt. Risico's die gezamenlijk of door geen van beide partijen beheerst kunnen worden, worden (in enige verhouding) gedeeld. Het DBFM-handboek dat in opdracht van het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën (thans PPS &A) is opgesteld, geeft voorbeelden van de verdeling van risico’s in voorgaande projecten. Voorbeelden van aan risico gerelateerde onderwerpen zijn: wijzigingsprocedure, overmachtsituaties, tekortkoming opdrachtnemer en beëindiging. Hieronder is een beknopte toelichting op de risicotoedeling en enkele overige onderwerpen uit het DBFMO-contract voor KV7 opgenomen: •

Tijdige Oplevering. In een DBFMO-contract betaalt de opdrachtgever eerst vanaf beschikbaarheid, en hebben financiers er belang bij toe te zien op tijdige oplevering. Ter zekerstelling van het halen van de opleverdatum is in het DBFMO-contract voor de PPS Renovatie Financiën als extra prikkel een boete voor de opdrachtnemer gesteld op het niet halen van de opleverdatum.

•

Wijziging in wet - en regelgeving. Aangezien het contract voor een lange periode wordt afgesloten, is rekening gehouden met wijzigingen in wet - en regelgeving. Het biedt geen value for money om alle kosten voortvloeiend uit wijzigingen van wet - en regelgeving zonder meer voor rekening van de opdrachtnemer te laten komen. Dit kan de opdrachtnemer ook niet goed beheersen. In PPS Renovatie Financiën is overeengekomen dat de kosten als gevolg van een wijziging van weten regelgeving die specifiek van toepassing is op de betrokken werkzaamheden en diensten, voor vergoeding in aanmerking komen mits deze ten tijde van indiening van het BAFO niet voorzienbaar waren. Voorts is een drempel afgesproken waaronder de meerkosten als gevolg van wijzigingen in weten regelgeving niet worden vergoed.

•

Vergunningen. De opdrachtnemer dient ervoor te zorgen dat hij steeds beschikt over de voor de uitvoering van zijn werkzaamheden benodigde vergunningen. Daarbij dient de Staat de nodige medewerking te verlenen. In PPS Renovatie Financiën is bepaald dat de Staat een aantal projectspecifieke risico's draagt die samenhangen met vergunningen. Indien in PPS Renovatie Financiën een vergunning niet of niet tijdig wordt verleend vanwege een zogenaamde “overeengekomen afwijking” ten opzichte van het ten tijde van het eindbod vigerende bestemmingsplan draagt de Staat dit risico, mits de opdrachtnemer al het nodige heeft gedaan om tijdige verkrijging te bevorderen. Kanttekening bij het bovenstaande is dat de Staat en opdrachtnemer in de Voorbereidingsovereenkomst – die van toepassing was totdat het DBFMO-contract getekend werd – overeengekomen zijn dat de Staat kan afzien van het sluiten van de DBFMOovereenkomst, onder vergoeding van de door de inschrijver/opdrachtnemer tot dan toe gemaakte kosten - indien het bestemmingsplanrisico door de Staat niet aanvaardbaar geacht werd. Nadat er een voorkeursbieder bekend was, is er overigens constructief overleg tussen de Staat en de gemeente gevoerd. De verwachting is dat de benodigde vergunningen tijdig verstrekt worden; zie ook hoofdstuk 7.9.

14

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën •

Verzekeringen. De aard en omvang van het verzekeringspakket zijn relevant voor de risicoverdeling tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer en de financierbaarheid van het project. De opdrachtnemer zal in de regel een risico slechts willen nemen mits hij het risico kan beïnvloeden dan wel verzekeren. De overheid is zo groot, dat zij zichzelf voor een groot aantal risico's niet verzekert. In PPS Renovatie Financiën is telkens afgewogen of een risico bij een marktpartij gelegd moet worden en/of de Staat daar een premie voor wil betalen. Voor PPS Renovatie Financiën zijn de CAR-verzekering (het werk en de bestaande eigendommen van de Staat), de Bedrijfsaansprakelijkheidsverzekering en de Werkgeversaansprakelijkheidsverzekering verplicht. Indien een verplicht verzekerde gebeurtenis zich voordoet, zal verzekeraar alle uitkeringen doen op de Insurance account welke de opdrachtnemer bij een Security Agent in stand houdt. Tot zekerheid voor de Staat vestigt de opdrachtnemer een eerste pandrecht ten gunste van de Staat op zijn rechten uit hoofde van de verplichte verzekeringen en tevens op de rechten van de opdrachtnemer ten opzichte van de Security Agent. Bijzonder in het DBFMO-contract PPS Renovatie Financiën is dat in geval een premie meer stijgt dan een overeengekomen percentage dat risico "onverzekerbaar" wordt geacht. In dat geval kan de Staat kiezen (i) de opdrachtnemer te compenseren voor wat betreft de premiestijging boven het overeengekomen bedrag, of (ii) het onverzekerbare risico van opdrachtnemer terug te nemen tegen vergoeding door de opdrachtnemer dan wel (iii) de Staat neemt alle risico’s behorende bij de betreffende verzekering terug tegen vergoeding door de opdrachtnemer.

•

Beperking aansprakelijkheid De aansprakelijkheden van de marktpartij zijn voorts gemaximeerd tot een bepaald bedrag.

•

Schade gebouw voor/na oplevering. Tot oplevering zal de opdrachtnemer schade aan het gebouw verzekeren onder een Construction All Risk (CAR)-verzekering. Na oplevering is schade aan het gebouw voor risico van de opdrachtnemer, tenzij schade een gevolg is van tekortkoming van de Staat of een gevolg is van overmacht.

•

Bijzonder Verloop. De meeste DBFMO-contracten wijken af van het Burgerlijk Wetboek als het gaat om de regeling van tekortkoming door de opdrachtnemer, overmacht, opschorting en beëindiging. Vaak wordt zeer concreet omschreven in welke gevallen zich een van de hierboven genoemde situaties zich voordoet. Zo ook in het DBFMO-contract PPS Renovatie Financiën. De financiers zijn aan dergelijke regelingen gewend door de Angelsaksische projecten die eerder zijn gerealiseerd.

•

Bankgaranties. De opdrachtnemer heeft de volgende bankgaranties gesteld: o o o

financial close garantie. De waarborg dat financial close tijdig wordt bereikt; uitvoeringsgarantie. De waarborg voor het geval opdrachtnemer failliet gaat terwijl er nog onvoldoende waarde in de renovatie zit; eindgarantie. De waarborg dat het project bij einde contract in voldoende staat verkeert.

15

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën Voor de volledigheid zij vermeld dat er conform het bepaalde in de aanbestedingsleidraad, bij het BAFO door de inschrijvers een bankgarantie moest worden gegeven ter gestanddoening van een ongeconditioneerde BAFO-inschrijving. •

Informatie. Door de Staat zijn garanties gegeven ten aanzien van de juistheid van een deel van de ter beschikking gestelde informatie die betrekking heeft op (i) casco en fundering en (ii) de juistheid van tekeningen en berekeningen en (iii) dat afwijkingen ten opzichte van tekeningen en berekeningen niet uitgaan boven gebruikelijke maatafwijkingen en -toleranties.

•

Hoedanigheid opdrachtnemer. Door de opdrachtnemer zijn garanties gegeven dat (i) zij naar Nederlands recht zijn opgericht en bestaan, (ii) dat er geen voorstel is gedaan tot ontbinding of vereffening van opdrachtnemer en (iii) dat opdrachtnemer niet met crediteuren onderhandelt over aanpassing of herschikking van schulden noch dat een derde het faillissement van opdrachtnemer heeft aangevraagd.

•

Monitoringsysteem. Het monitoringsysteem is het middel om vast te stellen of de door de opdrachtnemer geleverde werkzaamheden en diensten voldoen aan de outputspecificatie. Indien niet aan de outputspecificatie wordt voldaan, wordt overeenkomstig het betalingsmechanisme een korting aan de opdrachtnemer opgelegd. De wijze waarop de Staat en de opdrachtnemer het monitoringsysteem gezamenlijk dienen te gebruiken en besturen is in het DBFMO-contract beschreven. Voor wat betreft het monitoringsysteem is nog geen standaard ontwikkeld. In PPS Renovatie Financiën is ervoor gekozen de ontwikkeling van de monitoring door de opdrachtnemer en de Staat in 2007 gezamenlijk verder te laten plaatsvinden.

•

Betalingsmechanisme. De financiële afspraken tussen opdrachtnemer en –gever zijn opgenomen in het betalingsmechanisme. De Staat betaalt opdrachtnemer gedurende 25 jaar een vergoeding voor het ter beschikking stellen van het gebouw met de bijbehorende diensten, de zgn. bruto beschikbaarheidsvergoeding. Dit is een prestatie-afhankelijke vergoeding. Indien de dienstverlening onder het afgesproken niveau is, wordt een korting toegepast. Indien de gebruikers van het pand blijkens een jaarlijkse enquête zeer tevreden zijn, bestaat aanspraak op een bonus. Indien zij niet tevreden zijn krijgt de opdrachtnemer een malus. Tevens zijn afspraken gemaakt over verrekening in bijzondere situaties (latere oplevering, voortijdige beëindiging, overmachtsituaties e.d.). Tijdens de onderhandelingen is intensief gediscussieerd over de hoogte van de kortingen bij achterblijvende prestaties. De inschrijvers waren van mening dat de oorspronkelijke kortingen excessief hoog waren en hun doel – het stimuleren van opdrachtnemer tot het nakomen van zijn verplichtingen– voorbij schoten. Mede door de introductie van een bonus/malus-ladder in de hoogte van de kortingen die de betrokken dienst raken, is uiteindelijk overeenstemming bereikt.

•

Instaprechten Staat. Als de Staat van mening is dat hij actie moet ondernemen omdat een risico bestaat voor de gezondheid of de veiligheid, hij een wettelijke verplichting moet vervullen, of een calamiteit of crisis optreedt, dan kan de Staat alle noodzakelijke acties ondernemen. De opdrachtnemer is dan bevrijd van zijn contractuele verplichtingen voor zover die worden belemmerd door de actie van de Staat. Als de Staat daarentegen actie neemt omdat de opdrachtnemer tekort schiet in de naleving van het contract, dan blijven de

16

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën bepalingen van de overeenkomst inzake Tekortkoming Opdrachtnemer onverminderd van kracht en heeft de Staat aanspraak op vergoeding van alle gemaakte kosten. •

Instaprechten Financiers. De Staat zal een directe overeenkomst aangaan met de financiers van de opdrachtnemer. Op basis daarvan mag de Staat de DBFMO-overeenkomst niet beëindigen zonder de financiers in de gelegenheid te stellen maatregelen te nemen (de opdrachtnemer te vervangen).

•

Indexering. De bruto beschikbaarheidsvergoeding wordt jaarlijks aangepast volgens een vooraf overeengekomen indexeringsformule. Op deze wijze wordt opdrachtnemer gecompenseerd voor de inflatie.

•

Benchmarking en markettesting. Voor de facilitaire diensten schoonmaken, risicobeheersing en consumptieve diensten is afgesproken dat er met bepaalde intervallen een benchmark van de kosten zal plaatsvinden. Deze wordt uitgevoerd door een onafhankelijke partij. Mocht blijken dat de kosten in de benchmark lager zijn dan een bepaald percentage van de kosten in de DBFMO-overeenkomst, dan wordt de beschikbaarheidsvergoeding verlaagd met een deel van de lagere kosten. Indien partijen geen gemeenschappelijke conclusie bereiken over de uitkomsten van de benchmark, dan is voorzien in een markettesting procedure. In dit geval vraagt opdrachtnemer offertes uit de markt op. Indien de offertes lager zijn dan een bepaald percentage van de actuele kosten, dan wordt de zittende onderaannemer vervangen. Het instrument van benchmarking en markettesting vormt een aanvulling op de indexering van de bruto beschikbaarheidsvergoeding. Het zorgt voor blijvende prikkels op de prijs van de betreffende facilitaire diensten. Er is van de zijde van de Staat voor gekozen om dit een mechanisme te laten zijn, dat uitsluitend kan leiden tot een verlaging van de beschikbaarheidsvergoeding. Bij een mechanisme dat kan leiden tot een verlaging en verhoging van de beschikbaarheidsvergoeding wordt het gevaar aanwezig geacht dat de inschrijvingen op deze punten te laag zouden kunnen zijn en na de eerste benchmark weer omhoog zouden worden bijgesteld.

•

Financiering en het model. Opdrachtnemer verzorgt de financiering van het project. Dit betreft de voorfinanciering van de transactie- en ontwerpkosten evenals de kosten van de renovatie. Gedurende de looptijd van het contract worden de leningen die de opdrachtnemer heeft gesloten met zijn financiers terugbetaald uit de beschikbaarheidsvergoeding welke de Staat aan opdrachtnemer betaalt. In de overeenkomst is een gegarandeerde beschikbaarheidsvergoeding opgenomen. Dit is een garantie van de Staat dat een deel van de vergoeding te allen tijde wordt uitgekeerd, zelfs als opdrachtnemer niet aan al zijn verplichtingen voldoet. De Staat loopt hierbij geen extra risico omdat de gegarandeerde vergoeding is gerelateerd aan de bouwkosten en de gegarandeerde vergoeding pas verschuldigd is nadat het gebouw volgens de gevraagde specificaties is opgeleverd. De garantie van de Staat zorgt ervoor dat de banken een lagere risico-opslag op de rente in rekening brengen, een zogenaamde solvabiliteitsvrije lening. Hierdoor betaalt Financiën uiteindelijk een iets lagere beschikbaarheidsvergoeding. Als onderdeel van de inschrijving is een financieel model uitgevraagd. Dit model bevat een raming van alle in- en uitgaande kasstromen van het project. De Staat gebruikt dit model om het project te toetsen op economische houdbaarheid. Er is voor gekozen om het model geen onderdeel van de overeenkomst te laten zijn. Wel zijn enkele gegevens van het model

17

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën overgenomen in de overeenkomst, zoals bijvoorbeeld het verwachte projectrendement (dit wordt onder andere gebruikt om de financiële gevolgen bij voortijdige beëindiging van de overeenkomst te bepalen). •

Herfinanciering. Bij eerdere pps-projecten is gebleken dat als de meest risicovolle fasen van het project zijn afgerond, opdrachtnemer een nieuwe financieringsstructuur kiest met gunstiger voorwaarden. In de overeenkomst is vastgelegd dat de Staat voor 50% deelt in het financiële voordeel van een eventuele herfinanciering.

5.2

Interne documenten

Onder interne documenten worden verstaan de documenten die bestemd waren voor intern gebruik binnen de Staat gedurende het aanbestedingstraject. Interne documenten bevatten afspraken over de aanpak van het proces. Protocollen. In de protocollen werd voor elke aanbestedingsfase de aanpak, samenstelling van de teams, planning en organisatie van een aanbestedingsfase beschreven. De protocollen droegen bij aan een gedeelde visie over de aanpak van een fase. Projectovereenkomst. In de “Projectovereenkomst Rgd - Ministerie van Financiën PPS Renovatie Financiën” zijn de voor het Project PPS Renovatie Financiën geldende organisatorische en financiële kaders voor de samenwerking tussen de Rijksgebouwendienst en het ministerie van Financiën vastgelegd. Hierin opgenomen zijn onder meer de doelstellingen van het project, posities en taken van partijen, de projectorganisatie en besluitvormingsstructuur, de planning en overige administratieve bepalingen. Deze overeenkomst eindigt als de Leveringsovereenkomst Rgd – Financiën (of in Rgd terminologie: Interne Verhuurovereenkomst) is getekend. Leveringsovereenkomst. Doel van de Leveringsovereenkomst is de afbakening van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen de Rgd en de klant(en) gedurende de looptijd van de DBFMO Overeenkomst. De Leveringsovereenkomst regelt tevens de financiële verhouding tussen de Rgd en Financiën. Omdat ondertekening van de DBFMO-overeenkomst pas op een later tijdstip kon plaatsvinden, is een aanvullende overeenkomst getekend voor de periode tot de ondertekening van de DBFMO-overeenkomst. In de Leveringsovereenkomst voor dit project zullen medio 2008 nog afspraken worden gemaakt over de inzet van de Rgd gedurende de exploitatiefase. Gedurende de verbouwingsfase is thans de inzet bepaald op 1,5 fte. Daarbij is rekening mee gehouden dat diverse “traditionele” Rgd-taken gedurende de verbouwingsperiode, als gevolg van de pps-constructie, zijn overgedragen aan de markt. Projectplan, fase 2. In dit projectplan is de planning en organisatie van de aanbesteding weergegeven. De projectorganisatie is beschreven alsmede de samenstelling van de teams. Met de vaststelling van het projectplan is mandaat verleend aan de projectdirecteuren. Naast deze interne documenten waren er ook diverse interne (deel)producten zoals het beoordelingsverslag van de inschrijvingsfase en de BAFO-fase en de psc.

18


6. Wat hebben we bereikt? Het algemene doel van pps is om een kwalitatief beter eindproduct te realiseren voor hetzelfde geld, of een eindproduct van dezelfde kwaliteit tegen minder geld dan in een traditionele samenwerking. In dit hoofdstuk wordt verslag gedaan van de financiële en kwalitatieve meerwaarde die voor het KV7project door middel van publiek-private-samenwerking is bereikt.

6.1

Financiële meerwaarde

Een belangrijke drijfveer voor pps-projecten wordt gevormd door de te behalen financiële voordelen. Ook bij het KV7-project bestond de verwachting dat financiële meerwaarde kon worden behaald, ook al zou het mogelijke voordeel wellicht iets minder groot zijn dan bij een nieuwbouwproject. Om zicht te krijgen op het besparingspotentieel is eerst een Public Private Comparator (ppc) uitgevoerd, welke is afgerond op 5 december 2003. Nadat het besluit tot pps-aanbesteding was genomen, is een Public Sector Comparator (psc) opgesteld, welke als benchmark voor de private biedingen is gehanteerd. Na gunning is een berekening van de gerealiseerde meerwaarde gemaakt door de economisch meest voordelige inschrijving te vergelijken met de psc. PPC De Public Private Comparator is in een aantal stappen doorlopen. Begonnen is met een onderzoek naar de huidige kosten van het gebouw en de facilitaire diensten. Vervolgens is de scope (de reikwijdte van het project) gedefinieerd: welke diensten nemen we mee in de vergelijking en welke niet. De derde stap was het uitvoeren van een verschillenanalyse van de kostenposten die in de vergelijking waren opgenomen. Er is een inschatting gemaakt van de kosten van de facilitaire diensten van de traditionele variant zoals die in 2008 het meest waarschijnlijk zou zijn en de pps-variant. Voor de traditionele variant is er van uit gegaan dat de facilitaire diensten in een shared-service-model zouden worden verzorgd door de Belastingdienst. Ten slotte zijn kosten en risico’s voor de duur van het contract uitgezet in een kasstroomoverzicht en zijn de netto contante waarden van de publieke en de pps-variant vergeleken. Hieruit bleek dat met pps-aanbesteding een voordeel van circa 9% zou kunnen worden behaald. PSC Nadat was besloten tot pps-aanbesteding is een Public Sector Comparator opgesteld, welke de kosten van de meest waarschijnlijke publieke variant weergeeft. Deze is opgesteld conform de methodiek van het Kenniscentrum PPS (nu afdeling PPS & A) van het ministerie van Financiën. De psc is gehanteerd als benchmark voor de inschrijvingen, ten opzichte waarvan de financiële meerwaarde wordt afgemeten. Tijdens de aanbesteding is de psc twee maal geactualiseerd voor wijzingen in de scope van de overeenkomst, de risicoverdeling, de rentestand en dergelijke, zodat steeds een goede vergelijking met private biedingen mogelijk was. Uiteindelijk bedroeg de netto contante waarde van de psc € 212,2 mln. bij een rentestand van 3,81% en een projectspecifieke risico-opslag van 1,95%, tezamen een discontovoet van 5,76%.

19

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën Financiële meerwaarde van KV7: psc versus Best And Final Offer (BAFO) De vergelijking tussen de psc en de economisch meest voordelige inschrijving luidt als volgt: Netto contante waarde (bedragen x €1.000) Projectfase

besparing

Transactiefase

-2,9%

Realisatiefase

-0,9%

Exploitatie – hard FM

3,4%

Exploitatie - soft FM

15,7%

Totaal

15,3%

Dit is meer dan de 9% die in de ppc werd geraamd. In de pps transactiefase is rekening gehouden met de aanbestedingskosten van de Staat (circa €7 mln.). Deze aanbestedingskosten zijn hoog, maar een substantieel deel van de kosten is eenmalig en betrof de ontwikkeling van het pps-instrumentarium als zodanig (“leergeld”). Bij toekomstige ppshuisvestingsprojecten worden deze kosten terugverdiend. De bouwkosten in de traditionele variant en de pps-aanbesteding ontlopen elkaar niet veel. Hierbij moet wel worden bedacht dat in de ppsaanbesteding voor hetzelfde geld een beter pand wordt verkregen met vele creatieve en hoogwaardige oplossingen. Zoals uit de tabel blijkt treedt de meerwaarde in in het KV7-project overwegend op in de exploitatiefase. Hier worden de voordelen zichtbaar van de levensduurbenadering van pps. De voordelen treden in het bijzonder op bij de diensten (soft FM): schoonmaken, risicobeheersen en het verstrekken van ruimten (meubilair). Ook bij hard FM (onderhoud, beheer en energie) zijn per saldo besparingen gerealiseerd. Op een beperkt aantal onderdelen zijn ook meerkosten zichtbaar, met name bij energieverbruik en consumptieve diensten. Dit duidt er wellicht op dat de meerjarige risico’s van deze diensten voor een consortium moeilijk zijn te beprijzen. Het toekomstig volume is moeilijk in te schatten. Op totaalniveau overwegen echter duidelijk de voordelen. Ten aanzien van de waardering van risico’s bleek het in het KV7-project niet goed mogelijk om ppsinschrijvingen te vergelijken met de psc. Inschrijvers maken uiteraard niet transparant op welke wijze zij risico’s waarderen. Bovendien kan het strikte onderscheid tussen de waardering van risico’s enerzijds en kasramingen anderzijds, zoals de psc dat maakt, in de praktijk niet worden teruggevonden. Transactiekosten De transactiekosten zijn een veel genoemd onderwerp in gesprekken over pps. Vooropgesteld wordt dat de kosten van een pilot van nature inefficiënt zijn. Zowel de Staat als de consortia hebben de gedachte dat de transactiekosten hoog zijn in vergelijking met traditionele projecten. Voor dit evaluatierapport is deze vergelijking echter niet nader onderzocht. Hieronder is een uitsplitsing weergegeven van de kosten die zijn gemaakt aan de zijde van de Staat.

20

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën A. Voorbereidingsfase: januari 2004 – augustus 2004 Nr.

Activiteit

1.

Opstellen voorbereidingsovereenkomst

2.

Inrichting projectteam

3.

Ontwikkelen aanbestedingsstrategie

Kosten Staat 140.000

4.

Opstellen documenten aanbesteding (spelregels)

5.

Opstellen DBFMO contract

770.000

6.

Opstellen outputspecificaties

580.000

7.

Opstellen financiële producten (psc, onderdelen contract)

330.000

8.

Administratie en verzorgen van financiële handelingen

90.000

9.

Diversen

160.000

Totaal €

2.070.000

B. Aanbestedingsfase: september 2004 – maart 2006 Nr.

Activiteit

Kosten Staat

1.

Aankondiging en selectie

1.390.000

2.

Consultatie

1.250.000

3.

Inschrijving

950.000

4.

Onderhandeling

530.000

5.

BAFO

6.

Aanwijzing ‘preferred bidder’ en contract close Totaal €

820.000 4.940.000

Voor de consortia waren de transactiekosten eveneens hoog. Het uitvragen van een Voorlopig Ontwerp plus (VO+) is kostenopdrijvend. Ook het financiële deel van de inschrijving (supportletters en due-diligence) brengt hoge kosten met zicht mee. Voor zowel de Staat als voor partijen zijn ook de kosten van advies (juridisch, financieel, technisch) aldus aanzienlijk. De transactiekosten van de consortia zijn overigens verwerkt in de prijs van het BAFO. Bij de berekening van de meerwaarde van de pps-uitvoering van het KV7-project zijn de bovenstaande transactiekosten inbegrepen. De transactiekosten kunnen mogelijk verlaagd worden door: • standaardisatie van documenten; • sneller beperken van het aantal deelnemers, zonder af te doen aan de gewenste concurrentie tussen partijen; • de uitvraag beperken tot datgene wat echt nodig is tijdens de aanbesteding; • toets en selecteer eerst op basis van een ruw ontwerp. In de volgende aanbestedingsfase is het vervolgens gerechtvaardigd om meer kosten te maken; • uitstellen due diligence tot na de gunning. Kanttekening hierbij is dat de Staat dan geen ongeconditioneerde inschrijvingen krijgt; • het toestaan van Angelsaksische steunverklaringen. Hiernaast kan gedacht worden aan het geven van een ontwerpvergoeding. Deze voorstellen om de transactiekosten te beperken zijn nog niet allemaal/volledig in de Nederlandse praktijk getoetst.

21


6.2

Kwalitatieve Meerwaarde

Om te bepalen of er sprake is van kwalitatieve meerwaarde op het gebied van huisvesting en dienstverlening is gekeken naar het ontwerp en de plannen, zoals die door het winnende consortia zijn opgesteld. De vraag daarbij is in hoeverre de door het ministerie van Financiën gestelde huisvestingsdoelen (zie paragraaf 4.2.) zijn gehaald. Daarbij dient tevens de vraag te worden gesteld wat het kwalitatieve resultaat van een traditionele aanbesteding geweest zou zijn, als ontwerp, bouw, beheer en exploitatie in afzonderlijke fases op de markt zouden zijn gezet. Het is dan de vraag of een levenscyclusbenadering leidt tot andere ontwerpkeuzes. Deze paragraaf ziet vooralsnog alleen toe op het huisvestingsdeel. Met betrekking tot de exploitatiefase (beheer, onderhoud en dienstverlening) kan in deze fase van het project niet worden vastgesteld of er sprake is van kwalitatieve meerwaarde. Dit is echter wel de verwachting omdat het ontwikkelde monitoringsysteem een betere prestatiemeting mogelijk maakt. Het monitoringsysteem verbindt financiële consequenties aan het niet realiseren van de overeengekomen prestatieniveaus.

Gunningscriteria en plannen De beoordeling van de inschrijvingen en de BAFO-inschrijvingen vonden plaats in drie stappen, te weten: • het beoordelen of voldaan werd aan de minimumeisen; • het beoordelen van de kwaliteit; • het beoordelen van het financiële deel van de inschrijving. Voor de onderdelen veiligheid, duurzaamheid en constructie, bouwfysica, installaties en planning geldt dat een beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van minimumeisen. Deze onderdelen telden niet mee in de kwalitatieve beoordeling. De prijs en de kwaliteit van de biedingen zijn beide relatief beoordeeld ten opzichte van de goedkoopste en kwalitatief beste inschrijving. Er werden zowel voor prijs als voor kwaliteit punten toegekend. De beoordeling van de kwaliteit van de inschrijvingen en de Best and Final Offers (BAFO) heeft plaatsgevonden op basis van de gunningscriteria “beeldkwaliteit”, “functionaliteit” en “flexibiliteit”. Deze gunningscriteria zijn afgeleid van de eerder vermelde huisvestingsdoelen. In de eisen “Technisch deel inschrijving” en “Technisch deel inschrijving BAFO” stond beschreven welke plannen er door de consortia naast het Voorlopig Ontwerp aangeleverd dienden te worden. Een gecomprimeerd overzicht van de gunningscriteria en de uitgevraagde plannen is weergegeven in onderstaande tabel. Beeldkwaliteit

Functionaliteit

de mate waarin de bestaande architectuur van het gebouw behouden blijft (20%)

Voorlopig Ontwerp Beeldkwaliteitsplan

de mate waarin een werkomgeving wordt gecreëerd die past bij de cultuur van Financiën (20%)

Voorlopig Ontwerp Beeldkwaliteitsplan

de mate waarin een communicatieve werkomgeving wordt gerealiseerd (15%)

Voorlopig Ontwerp Indelings- en Inrichtingsplan (inclusief Ruimtestaat)

22


Flexibiliteit

de mate waarin een doelmatig en efficiënte werkomgeving wordt gecreëerd (20%)

Voorlopig ontwerp Logistiek plan (inclusief verkeersplan) Dienstverleningsplan Monitoringsplan

de mate waarin een efficiënt ruimtegebruik wordt gerealiseerd (5%)

Voorlopig Ontwerp Indelings- en Inrichtingsplan (inclusief Ruimtestaat)

de mate waarin organisatorische veranderingen snel en eenvoudig kunnen Beschrijving worden gerealiseerd zonder verstoring van het werkproces (20%) flexibiliteitsoplossingen

De traditionele variant Voor het opstellen van de psc zijn aannames en keuzes gemaakt met betrekking tot het ontwerp en de renovatie van het gebouw. Vertrekpunt hierbij vormde het traditionele programma van eisen (PvE) dat in 2003 is opgesteld voor de renovatie van KV7. In dit PvE werden de volgende beperkingen meegegeven: • geen (gedeeltelijke) overkapping van de binnentuinen; • geen verplaatsing van de hoofdingang; • geen ‘fratsen’. Hoewel dergelijke ingrepen wel zijn onderzocht was Financiën toen van mening dat deze wensen (te) hoge investeringen met zich mee zouden brengen. De overheid werkt bij nieuwbouw c.q. verbouwingsprojecten met vastgestelde investeringsbudgetten. Deze zijn in het geval van Financiën beperkt tot de noodzakelijke ingrepen. Geen franje was het motto. Om geen onnodige ontwerpvrijheid bij de consortia weg te nemen waren de hierboven vermelde beperkingen niet opgenomen in de outputspecificatie. Consortia moesten de ruimte hebben om zelf afwegingen te maken.

6.3

Beschrijving kwalitatieve deel inschrijving BAFO Safire

Het kwalitatieve deel van de BAFO-inschrijving van Safire is omschreven als: Het gebouw krijgt een eigentijdse en representatieve uitstraling, waarbij het brutalistische karakter wordt gehandhaafd. De buitenkant van het gebouw wordt voorzien van een dubbele glasgevel. De karakteristieke betonnen gevelpanelen blijven gehandhaafd. De onderplint van de gevel wordt deels verwijderd om een betere relatie tussen gebouw en straat te creëren. Door het (deels) weghalen van de onderste borstwering krijgen de Schouwburgstraat en de Casuariestraat een meer open en transparant karakter, wat een sterke verbetering oplevert ten aanzien van het huidige straatbeeld. De ‘kubus’ op de hoek Schouwburgstraat/Korte Voorhout wordt tot op maaiveldniveau verwijderd. Op de hoek van de Prinsessegracht / Korte Voorhout wordt de glazen buitengevel om de aanwezige balkons heengetrokken. Hierdoor ontstaat een tweetal dubbelhoge wintertuinen. In het oorspronkelijke ontwerp dat bij BAFO werd ingediend, werd uitgegaan van een verticale doorsnede door alle bouwlagen van het gebouw, 14 meter breed, aan de zijde van het Korte Voorhout. Na overleg met de gemeente Den Haag is er voor gekozen om dit aan te passen in een horizontale uitsnijding. Het gebouw wordt thans aan de kant van het Korte Voorhout ontsloten met een grote poort van 52 meter breed over 2 bouwlagen en een kleine poort over twee bouwlagen aan de kant van de Casuariestraat. Door de poorten verandert de grote binnentuin in een hof. De centrale entree wordt verplaatst naar het nieuwe Platanenhof. De in- en uitgangen van de parkeergarage blijven gehandhaafd. De ingang

23

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën van de fietsenstalling wordt verplaatst naar de Schouwburgstraat. Het Platanenhof is voor het publiek toegankelijk. Door de kleine binnentuin te overkappen wordt een atrium gecreëerd met een koepelvormig dak. Het atrium biedt de mogelijkheid om een ‘hart’ van het gebouw te creëren en een grote kolomvrije vergaderzaal te realiseren. Het atrium geeft toegang tot het vergadercentrum op de 1, en het bedrijfsrestaurant en overige centrale algemene ruimten op de begane grond. In het midden van het atrium komt boven de grote vergaderzaal een binnentuin. Rondom het atrium worden op diverse plaatsen vides met bamboetuinen gecreëerd. Het interieur voorziet in veel glas en transparantie. De klimaatinstallatie voorziet in een koelplafond. Een verhoogde installatievloer en een sprinklerinstallatie op alle kantooretages bieden veel indelingsmogelijkheden en flexibiliteit.

6.4

Kwalitatieve meerwaarde BAFO versus traditioneel

Het ontwerp van Safire biedt veel kwalitatieve meerwaarde. Er wordt voldaan aan de outputspecificatie en de huisvestingsdoelen worden gehaald. De bestaande problemen in het gebouw en het beheer daarvan worden opgelost. Geconstateerd kan worden dat Safire kiest voor een aantal forse ingrepen in het gebouw. De ruimte en ontwerpvrijheid die door het outputgericht specificeren van de vraag is ontstaan, is door het consortium ten volle benut. Ontwerpkeuzes, zoals de dubbele glasgevel en het overkappen van de binnentuin, zijn gemaakt vanuit een integrale levenscyclusbenadering. Op een contractduur van 25 jaar zijn dit soort investeringen terug te verdienen. De conclusie met betrekking tot de kwalitatieve meerwaarde in deze aanbesteding is dan ook dat er aanzienlijk meer kwaliteit is gerealiseerd dan bij een traditionele aanbesteding. Het verdient dan ook aanbeveling voor vervolgprojecten scherp te kijken naar de gunningscriteria en de ruimte die er in de outputspecificatie voor partijen is om met integrale en creatieve oplossingen te komen.

24


7. Het aanbestedingsproces en de bevindingen In december 2003 is het definitieve besluit genomen om de renovatie van Financiën door middel van een pps-constructie te realiseren. Op 2 november 2006 wordt de DBFMO-overeenkomst getekend. Daar ligt een proces tussen. Hoe is dat ingericht om het resultaat te bereiken? Had dit doelmatiger gekund? In dit hoofdstuk worden eerst beknopt de fasering en de planning beschreven. Daarna wordt een beeld gegeven van de strategische keuzen, de vraagstukken waar de projectorganisatie per fase tegenaan is gelopen en hoe het eindresultaat tot stand is gekomen.

7.1

Fasering en planning aanbesteding

De planning was ambitieus en krap. Aanvankelijk vonden de consortia de planning onrealistisch. Achteraf is is gebleken dat de planning, ook voor de consortia, wel haalbaar was, maar het had niet korter gekund. Uitgangspunten voor de Staat voor de fasering waren: • dat 80% van het DBFMO-contract en de outputspecificatie gereed moest zijn vóór de aankondiging van de Europese aanbesteding; • het vasthouden aan de naar buiten gebrachte planning. De Europese aanbesteding is uitgevoerd volgens de EU-onderhandelingsprocedure. De aanbesteding is opgedeeld in de fases: Voorbereidingsfase (intern). Periode 1 januari 2004 – 13 augustus 2004. In de voorbereidingsfase werden strategische keuzes gemaakt, die hun effecten voor de gehele duur van de aanbesteding lieten gelden. Voorbeelden van deze keuzes zijn de relatieve weging van de inschrijvingen, de keuze om vooraf te bepalen hoeveel de Staat bereid was te betalen voor kwaliteit, de wens om ervaren marktpartijen te selecteren, de sobere wijze van aanbesteden en het feit dat 80% van de outputspecificatie gereed moest zijn voor de selectie. In deze fase hebben de volgende werkzaamheden plaatsgevonden: • Projectovereenkomst Financiën – Rgd; • strategiesessies over de aanpak; • vertaling van het programma van eisen naar een outputspecificatie (80% gereed); • opstellen 0-versie van het DBFMO-contract; • opstellen aanbestedingsleidraad; • opstellen selectieprotocol; • (Voor) aankondiging EU-aanbesteding. Vooraankondiging van deze aanbesteding heeft plaatsgevonden in het Publicatieblad van de Europese Unie op 10 juli 2004 onder nummer 2004/S 133-112930. De aankondiging is 13 augustus 2004 gepubliceerd. Aanmeldings- en selectiefase. Periode 14 augustus 2004 – 14 december 2004. De selectiefase had als doel om vier gegadigden te selecteren die voor de volgende fase van de aanbestedingsprocedure - de consultatiefase – zouden worden uitgenodigd. In deze fase hebben de volgende activiteiten plaatsgevonden: • ontvangst aanmeldingen (8 oktober 2004). Negen gegadigden hebben zich aangemeld; • opstellen outputspecificatie (van 80% naar 100%);

25

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën • • •

beoordeling aanmeldingen (van 9 aanmeldingen > 4); opstellen consultatieprotocol; uitnodiging voor consultatie (7 december 2004);

De gegadigden / consortia die geselecteerd waren zijn: • Safire (SAmen FInanciën REnoveren): ABN-AMRO Bank NV, Strukton Groep NV, GTI NV, Burgers Ergon BV en ISS BV; • Florijn: Imtech Projects BV, Heijmans NV, Vebego International BV, NIB Capital NV; • Koninklijke BAM Groep NV; • BM Managers BV, Serco Ltd, Hillen - Roosen BV, HOK International Ltd, EGM Architecten BV, Hilson Moran Partnership Ltd. Consultatiefase. Periode 15 december 2004 – 31 maart 2005. De consultatiefase had als doel om te komen tot een optimale afstemming (informatie-uitwisseling) tussen de consortia en de aanbestedende dienst over de voorwaarden voor de opdracht (zoals deze zijn neergelegd in het concept DBFMO contract) en (als onderdeel daarvan) de outputspecificatie. Om tot een optimale afstemming te komen was het van belang dat de gegadigden nauwkeurig geïnformeerd werden over de inhoud van het project. Dit is gebeurd aan de hand van een plenaire informatiebijeenkomst, individuele gesprekken, overleggen tussen deskundigenteams en schriftelijk door middel van het beantwoorden van vragen (de informatiememoranda). In deze fase hebben de volgende activiteiten plaatsgevonden: • oefensessie consultatiegesprek; • individuele consultatiegesprekken; • plenair consultatiegesprek; • beantwoording vragen d.m.v. informatiememoranda; • opstellen herzien DBFMO-contract en outputspecificatie; • opstellen inschrijvingsprotocol voor 4 overgebleven partijen. • uitnodiging tot inschrijving (31 maart 2005); Inschrijvingsfase. Periode 1 april 2005 – 1 september 2005. Het doel van de inschrijvingsfase was het beoordelen van de inschrijvingen van 4 partijen om te komen tot de selectie van de twee economisch meest voordelige aanbiedingen. Deze twee inschrijvers zouden dan uitgenodigd worden voor de volgende fase, de onderhandelingsfase. In de inschrijvingsfase hebben de volgende activiteiten aan de zijde van de Staat plaatsgevonden: • beantwoording vragen van consortia; • ontvangst inschrijvingen (15 juni 2005); • presentatie ontwerpen door 3 consortia; • beoordeling van 3 inschrijvingen; • voorbereiden onderhandelingsfase; • opstellen onderhandelingsprotocol; • uitnodiging tot onderhandeling (2 september 2005). Onderhandelingsfase. Periode 1 september 2005 – 11 november 2005. Het doel van de onderhandelingsfase was het per partij optimaliseren van de voorwaarden van het DBFMO-contract (incl. bijlagen), om deze partijen in staat te stellen een best and final offer (BAFO) in te dienen. Het resultaat van de onderhandelingsfase is een DBFMO-contract waarop de twee overgebleven consortia een BAFO kunnen indienen. In deze fase werden de volgende activiteiten uitgevoerd:

26

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën • • • • • • • • •

voorbereiden onderhandelingen (oefensessies); onderhandelingssessies Safire (7x); onderhandelingssessies BAM (8x); overleg van het Financiële, Juridische en Technische Team gesprekken met ABP en pensioendeskundigen van de consortia over opgebouwde pensioenrechten van het over te nemen personeel; opstellen herzien DBFMO-contract en outputspecificatie; opstellen BAFO-protocol; opstellen notitie bestemmingsplanrisico (11 november 2005); uitnodiging tot indienen BAFO (11 november 2005).

Best and Final Offer (BAFO) fase. Periode 12 november 2005 – februari 2006. Het doel van de beoordeling van de BAFO’s was het opstellen van een rangschikking van de twee inschrijvers op basis van het criterium economisch meest voordelige BAFO om medio februari 2006 te komen tot een preferred bidder. Met deze preferred bidder zal getracht worden tot een afronding van de aanbesteding te komen, dat wil zeggen gunning dan wel het sluiten van een Voorbereidingsovereenkomst. In deze fase werden de volgende activiteiten uitgevoerd: • voorbereiden beoordeling BAFO’s • beantwoorden (clarificatie) vragen; • ontvangst BAFO’s (23 december 2005); • beoordeling BAFO’s. De beoordeling van het BAFO werd op gelijke wijze uitgevoerd als de beoordeling tijdens de inschrijvingsfase; • overleg met gemeente Den Haag; • aanwijzen preferred bidder (8 februari 2006). Gunningsfase. Periode 9 februari 2006 – 2 november 2006. Deze fase was ten tijde van de evaluatie nog niet afgerond. In deze fase hebben tot nu toe de volgende activiteiten plaatsgevonden: • Afsluiten Voorbereidingsovereenkomst Staat – Safire (28 april 2006); • Leveringsovereenkomst Rgd – Financiën (6 juli 2006); • Gesprekken op bestuurlijk niveau met de gemeente Den Haag; • Werkzaamheden en bouwoverleg t.b.v. het bestek; • 1e Wijziging Staat (14 juli 2006); • Addendum asbestsanering (6 oktober 2006). Audits De Accountantsdienst heeft tijdens het proces verschillende audits uitgevoerd. Een Control Risk Self Assesment (CRSA) in de 2e helft van 2004 heeft een belangrijke bijdrage geleverd aan bewustwording van procesrisico’s en van te nemen maatregelen. In december 2004 heeft een audit plaatsgevonden naar de registratie en archivering van projectdocumenten. Door de Accountantsdiensten van VROM en Financiën is in 2005/2006 een audit uitgevoerd naar het aanbestedingsproces. Het doel van deze audit was om na te gaan of de opzet en werking van de projectorganisatie toereikend waren om de pps-aanbesteding binnen de randvoorwaarden van budget en planning te realiseren. Communicatie De externe en interne berichtgeving is gedurende alle aanbestedingsfases zorgvuldig afgewogen. Jaarlijks is voor het project een communicatieplan opgesteld. Het project beschikte over

27

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën communicatieadviseurs / persvoorlichters van Financiën en de Rgd. Langs verschillende wegen zijn het personeel van Financiën en de media op de hoogte gesteld van de vorderingen van project. Dit is vooral te danken aan de goede manier waarop er binnen het communicatieteam werd samengewerkt. Er is soms een spanningsveld tussen de wens tot openheid in de communicatie versus de juridische beperkingen in de communicatie. Na het aanwijzen van de preferred bidder kan de communicatie weer wat opener en kan een communicatieadviseur weer deel uitmaken van het kernteam.

7.2

Bevindingen uit de voorbereidingsfase

Strategische keuzes In de voorbereidingsfase (en daarvoor al in 2003) werd het gehele aanbestedingstraject doordacht. Voorafgaand aan de officiële start van de Europese aanbesteding werden de belangrijkste strategische kaders voor de aanbesteding uitgewerkt. In zogeheten strategiebijeenkomsten in 2004 zijn belangrijke uitgangspunten vastgelegd. Definitieve besluitvorming over strategische keuzes vond plaats in de stuurgroep. De strategische keuzes betroffen onder andere de scope van het project, de duur van de overeenkomst, wel / geen ontwerpvergoeding, wel / niet openbaar maken budget. •

Scope project. De projectorganisatie is tevreden over de knip die in de scope is gelegd t.a.v. het uitbesteden van facilitaire diensten. Er is nog wel discussie geweest over het uitbesteden van de coördinatie van de beveiliging en de coördinatie van het Centraal Servicepunt. Het is niet altijd handig om de knip binnen een dienst te leggen (wel de mensen / niet de middelen). Financiën wilde echter niet de algehele verantwoordelijkheid voor de beveiliging uit handen geven. Wellicht kan een consortium een dienst slimmer inrichten als het een hele dienst in handen heeft, maar Financiën was er geen voorstander van om bijvoorbeeld bodes en chauffeurs van de bestuurlijke top uit te besteden aan derden.

•

Duur van de overeenkomst. Aanvankelijk was de Rgd voorstander van een contractduur van 20 jaar. Dit paste beter in het Rijkshuisvestingsstelsel waarin de afschrijvingstermijn voor installaties 20 jaar is. Uiteindelijk is gekozen voor een contractduur van 25 jaar zodat de biedingen gebaseerd moesten worden op een volledige vervangingscyclus van installaties en andere middelen.

•

Ontwerpvergoeding. Voor het KV7-project is er voor gekozen om geen ontwerpvergoeding aan biedende partijen te geven. De gedachte hierbij was dat er in de markt sowieso voldoende belangstelling voor dit project was gelet op de toen geldende marktsituatie. Uiteindelijk is de vraag hoe de kosten te beperken in plaats van te verschuiven.

•

Financiële strategie. Qua financiële doelstelling is vooraf de strategie bepaald. Er was veel energie gestroken in het realiteitsgehalte van de ramingen voor een referentieontwerp en voor de facilitaire dienstverlening. Bekend was waar onzekerheden in de ramingen zaten. Tijdens het proces is op verschillende momenten overwogen of deze strategie aanpassing behoefde. Dat is overigens niet gebeurd.

•

Projectbudget. Besloten was om het budget voor de renovatie openbaar te maken. In de uitnodiging tot inschrijving werd meegedeeld dat partijen dienden uit te gaan van een taakstellend budget van € 190 mln. netto contant. Dit bedrag betrof een indicatieve schatting

28

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën afgeleid van de psc. De inschrijvers werd tevens meegedeeld dat dit bedrag nog kon wijzigen. Het definitieve budget werd aan partijen meegedeeld in de uitnodiging tot BAFO-inschrijving. In de aanbestedingsleidraad was bepaald dat de Staat de mogelijkheid had de aanbesteding te beëindigen wegens overschrijding van het definitieve budget. De Staat had eigenlijk verwacht dat de consortia moeite zouden hebben om onder het budget te blijven, en zij hield er dan ook rekening mee dat de biedingen hoger zouden kunnen zijn dan de gestelde limiet. Alle biedingen waren echter lager. Wat de risicocomponent betreft gingen de private partijen er vanuit dat moeilijk te ramen risico’s door de Staat zouden worden teruggenomen of zouden worden gelimiteerd. Daarnaast speelde ook de concurrentie op de markt een rol. •

Betalingsmechanisme en monitoring. Het betalingsmechanisme moest uit 3 onderdelen bestaan te weten een omschrijving van de dienst die geleverd moest worden, de norm waar de dienst aan moest voldoen, en de hoogte van de korting als de dienst niet volgens de norm wordt geleverd. Om dit als geheel te laten werken is een monitoringsysteem nodig om de prestaties te meten. Het monitoringsysteem bestaat uit een klachtenregistratiesysteem, een gebouwbeheersysteem en een facilitair management informatiesysteem (FMIS-systeem). In de voorbereidingsfase zijn de principes en uitgangspunten m.b.t. het betalingsmechanisme en monitoringsysteem ontwikkeld. Na de gunning wordt het monitoringsysteem gezamenlijk door Staat en opdrachtnemer uitgewerkt. Het betalingsmechanisme is onlosmakelijk verbonden met de outputspecificatie en het monitoringsysteem. In het begin van het project werd nog te weinig samenwerking gezocht tussen het Technische Team en het Financiële Team. Hierdoor ontstonden geen goede producten. Pas later is samenwerking gezocht, waardoor het monitorings- en betalingsmechanisme goed aansloten op de outputspecificatie. Dit is een belangrijke leerervaring geweest. De projectorganisatie had eerder tot een interdisciplinaire aanpak moeten overgaan.

•

Eigendomsvraagstukken. Draagt de Staat het eigendom van KV7 over? Mag een consortium het gebouw commercieel exploiteren? Krijgt het consortium alleen een gebruiksrecht? Gelet op het karakter van een ministerie was commerciële exploitatie geen optie. Het overdragen van het eigendom van KV7 evenmin. Besloten werd het consortium een gebruiksrecht te geven voor de duur van de overeenkomst.

•

Alternatieve inschrijvingen. De Staat was in de veronderstelling dat er in de uitvraag nog inefficiënties en/of prijsopdrijvers konden zitten. Derhalve werd besloten om alternatieve inschrijvingen toe te staan. De gedachte hierachter was om consortia te prikkelen met creatieve ideeën te komen die tot besparingen zouden leiden. Over het algemeen waren de consortia niet geïnteresseerd in alternatieve biedingen. Eén consortium heeft geldige alternatieven ingediend. Van één van deze alternatieven is door de Staat gebruik gemaakt.

•

Personele consequenties. Een aantal facilitaire diensten zoals beveiliging, catering en schoonmaak was al uitbesteed. Als gevolg van de scope van het project zouden nog meer facilitaire diensten worden uitbesteed. Voor het KV7-project had dit gevolgen voor de medewerkers van de Interne Dienst en voor een aantal beveiligingsmedewerkers. Er is nagedacht over de aanpak. Besloten werd een sociaal statuut als onderdeel van de eisen voor de inschrijving mee te nemen in de uitvraag. Dat sociale statuut is in overleg met de Ondernemingsraad tot stand gekomen. Ook de vakbonden zijn hiervan op de hoogte gesteld.

29


•

De rol van de Rijksbouwmeester. In de traditionele bouwvariant is de keuze van de architect een belangrijke mijlpaal / activiteit voor de Rijksbouwmeester. In de pps-variant wordt door de opdrachtgever geen architect gekozen. Er wordt in de pps-variant immers alleen gestuurd op prestaties (output). Er is lang met de Rijksgebouwendienst van gedachten gewisseld op welke wijze de Rijksbouwmeester kon bijdragen aan de keuze van het ontwerp. Dit heeft ertoe geleid dat de beeldkwaliteitseisen mede zijn geformuleerd door het Atelier van de Rijksbouwmeester. Deze eisen konden bij de beoordeling van de ontwerpen getoetst worden. In de outputspecificatie is qua visie op het gebouw veel inbreng geweest van het Atelier Rijksbouwmeester. Niet onvermeld mag blijven dat de beslissing om het gebouw Korte Voorhout 7 intact te laten afkomstig is van de Rijksbouwmeester. Toch heeft de Rijksbouwmeester zich bij de voorbereiding van de selectiefase teruggetrokken. Dat is te begrijpen uit de rol van hoeder van architectuur. Bij traditionele processen wordt deze ingevuld door van een vooraf geselecteerde lijst architecten te laten inschrijven. Waarborging van kwaliteit geschiedt via een vooraf bepaalde lijst van architecten. De pps-constructie vergt dat partijen zelf uitzoeken met welke combinatie ze denken de meeste kans te maken het aanbestedingsproces te winnen. Die filosofie staat haaks op de werkwijze bij traditionele projecten. Uiteindelijk is gekozen voor de zuivere pps-lijn, dat partijen zelf bepalen met welke combinatie, inclusief architect, ze in zee gaan. De Rijksbouwmeester was bezorgd dat hij daarbij zijn verantwoordelijkheid niet waar kon maken. Achteraf kan worden vastgesteld dat de kwaliteit van de architectuur niet ter discussie heeft gestaan. Wel zouden in de selectiecriteria of in de gunningcriteria de eisen waaraan de architectuur moet voldoen beter tot uitdrukking kunnen worden gebracht. Overigens is de Rijksbouwmeester later in het aanbestedingsproces weer volledig betrokken.

•

Type aanbestedingsprocedure. De vraag was onder welke Europese richtlijn de ppsaanbesteding zou kunnen worden gevolgd: de richtlijn Werken, Diensten of als Concessie? Er was na overleg met juristen besloten om de aanbesteding plaats te laten vinden onder vigeur van de Europese Richtlijn Overheidsopdrachten: Werken (93/37/EEG) zoals gewijzigd bij Richtlijn 97/52/EG ('Richtlijn Werken'). Gevolgd werd een onderhandelingsprocedure met voorafgaande bekendmaking. Thans is de concurrentiegerichte dialoog tevens een mogelijkheid.

•

Outputspecificatie en 0-versie DBFMO-contract. Het officiële aanbestedingsproces ging medio augustus 2004 starten. Een belangrijk uitgangspunt was dat 80% van de outputspecificatie en van de conceptovereenkomst gereed moest zijn voordat de aankondiging in het publicatieblad van de EU stond. Een strategische keuze was om de outputspecificatie in een database vast te leggen met behulp van het PKM-model. Er moest vooruit gewerkt en nagedacht worden. Het in 2003 opgestelde programma van eisen moest ‘vertaald’ worden naar een outputspecificatie. Voorkomen moest worden dat er tijdens het aanbestedingsproces nog zoveel inhoudelijk werk gedaan moest worden dat het tijdschema niet haalbaar was. Per se is als uitgangspunt gekozen dat de Staat deskundig over wilde komen bij de private partijen.

De strategische keuzes kwamen tot uitdrukking in de aanbestedingsleidraad. Die geeft duidelijkheid aan de private partijen, maar dit kan ook als keurslijf gaan werken. Bij afwijkingen van de aanbestedingsleidraad kan het verwijt vallen dat een partij bevoordeeld wordt. Toch kunnen zich omstandigheden voordoen waarin het wenselijk is van de leidraad af te wijken. Dat was dus moeilijk

30

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën tot onmogelijk. Het lijkt raadzaam in de aanbestedingsleidraad verder weg liggende fasen niet in detail vast te leggen. Wel moeten partijen weten waar ze qua planning en selectie- en gunningcriteria aan toe zijn. Men moet immers kunnen beoordelen of men vanuit de onderneming bezien kans maakt het aanbestedingsproces te winnen. Ten tijde van het verschijnen van de aanbestedingsleidraad waren de gunningscriteria nog niet bekend. De strategische keuzes ten aanzien de beste inschrijving werden gedurende de selectiefase gemaakt. De gunningscriteria en de wijze van beoordeling werden in de uitnodiging tot consultatie pas bekend gemaakt. Tijdens de consultatiefase werden de gunningscriteria nader uitgewerkt. Projectorganisatie Er was begin 2004 een nieuwe projectorganisatie vanuit de Rijksgebouwendienst en het ministerie van Financiën ingericht volgens het model van stuurgroep, kernteam (projectgroep) en werkgroepen. Aanvankelijk zat er bij de inrichting van de organisatie een denklijn in dat Financiën aangaf wat het gerealiseerd wilde hebben (de eisen) en dat de Rijksgebouwendienst er voor zorgde dat dit ook ging gebeuren (inkopen). Bij traditionele huisvestingsprojecten is dit de rolverdeling. Er ontstond in de beginfase van het project echter verschil van inzicht over de rollen en verantwoordelijkheden, de samenwerking was niet optimaal. De spelregels van het Rijkshuisvestingsstelsel zijn daar mede debet aan geweest. Dit stelsel werd opgezet voordat pps voor rijkshuisvesting zijn intrede deed. Daarnaast is de inkoop van facilitaire diensten altijd een verantwoordelijkheid van Financiën geweest. Van augustus 2004 tot begin 2005 heeft er een heroverweging plaatsgevonden over de samenwerking tussen beide ministeries. Een zelfevaluatie m.b.v. de CRSA-methode en een heisessie leidden er toe dat een verbeterde projectorganisatie werd gevormd met een duidelijke projectstructuur. Er werden verantwoordelijke teamleiders benoemd met specifieke aandachtsgebieden. Daarnaast werd een tweekoppige projectleiding benoemd. Er is toen ook besloten de projectmedewerkers van Financiën en de Rgd op één locatie te huisvesten. De projectorganisatie is vanaf januari 2005 op één locatie bij Financiën gehuisvest geweest. Na de heroverweging is de samenwerking tussen Financiën en de Rgd sterk verbeterd. De gezamenlijke huisvesting heeft een grote stimulans gegeven aan het project. Daarnaast heeft de wil van samenwerken bij de tweekoppige projectleiding meegewerkt aan een resultaatgerichte samenwerking. Qua besluitvorming was de lijn dat beide projectdirecteuren het over een beslispunt eens moesten zijn. Als dat niet het geval was, werd het punt aan de stuurgroep voorgelegd. Dit laat onverlet dat er uit de aard der zaak ook andere beslispunten aan de stuurgroep werden voorgelegd. Kennis en deskundigheid Een punt was dat de pps-constructie voor huisvesting voor het eerst werd toegepast en dat specifieke juridische en financiële deskundigheid niet altijd aanwezig was op plaatsen in de organisatie zoals dat bij traditionele projecten het geval is. Veel deskundigheid was niet binnen de ministeries aanwezig. Daarom werd er externe deskundigheid aangetrokken. Soms werden er meer deskundigen op een bepaald terrein aangetrokken om er zeker van te zijn dat de juiste besluiten op dat terrein werden genomen. Er is kennis genomen van andere pps-projecten. Er is kennis overgedragen vanuit het pps-project Montaigne Lyceum. Er werd bewust voor gekozen om de DBFMO-overeenkomst voor het Montaigne Lyceum niet te kopiëren, juist om eigen creativiteit te laten ontwikkelen. Er hebben ook gesprekken plaatsgevonden met betrokkenen bij de pps-projecten voor de rijkswegen N-31 en A-59. Ook is naar

31

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën ervaringen geluisterd bij projecten in het Verenigd Koninkrijk, zoals bij de Treasury en het Ministry of Defense. Het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën heeft veel kennis overgedragen aan de projectorganisatie. Uiteraard is alle relevante literatuur bestudeerd. Hoewel er gebruik gemaakt is van ervaringen vanuit verschillende andere projecten, was het werk in deze conceptuele fase in hoge mate te kenschetsen als explorerend. Er lag geen blauwdruk voor de inhoud en detaillering van de outputspecificatie. Ook de afbakening tussen de onderdelen outputspecificatie, betalingsmechanisme, monitoring en DBFMO-overeenkomst was niet op voorhand duidelijk. Dat heeft – met de druk om producten tijdig gereed te hebben - soms afbakeningsproblemen tussen verschillende projectonderdelen opgeleverd. Het eindresultaat heeft daar niet onder geleden. Voor volgende projecten kan het proces waarschijnlijk doelmatiger verlopen. Overigens is de lijn van de Rijksgebouwendienst dat kennis die voor nieuwe projecten permanent aanwezig moet zijn, binnen de rijksoverheid aanwezig is, zodat er minder een beroep op externen hoeft te worden gedaan.

7.3

Bevindingen uit de selectiefase

In deze fase ging het niet om de selectie van een geschikt product, maar om de selectie van geschikte bedrijven die het product konden leveren en uitvoeren. Qua selectiecriteria werd gekozen voor (internationaal georiënteerde) bedrijven met aantoonbare ervaring met pps-projecten: ervaring met integratie / samenwerking tussen verschillende disciplines zoals architectuur, bouw, facility management en dienstverlening. Bij het eerste pps-project van de rijksoverheid is daar veiligheidshalve voor gekozen. Dat is voor nieuwe projecten geen wet van Meden en Perzen. De projectorganisatie was tevreden over het aantal gegadigden dat zich had aangemeld (9 consortia). Er werden 4 gegadigden toegelaten tot de consultatiefase. Dit aantal was vastgesteld met het oog op voldoende concurrentie en rekening houdend met de mogelijkheid dat gedurende de rit een partij zich uit eigen beweging nog zou kunnen terugtrekken. Belangrijk aandachtspunt in deze fase was de druk om de laatste 20% van de outputspecificatie op tijd gereed te krijgen. De outputspecificatie moest bij de uitnodiging tot consultatie worden verzonden aan de partijen. 7.4

Bevindingen uit de consultatiefase

Tijdens de consultatiefase is de omvangrijke documentatie aan de partijen toegelicht. Enige vertraging in het opleveren van de definitieve aanbestedingsdocumenten door de Staat heeft bij de consortia voor een behoorlijke druk gezorgd. Sommige bijlagen waren nog niet gereed en sommige formules waren nog niet goed. Er werd voor de consultatiesessies aangegeven dat partijen maar over 10 onderwerpen vragen mochten stellen. Uiteindelijk zijn er wel 800 vragen gesteld door de consortia. Dat leverde veel werk op, maar ze zijn alle besproken en beantwoord. Sommige antwoorden leidden weer tot nieuwe vragen. Om de consistentie te bewaken zijn alle vragen en antwoorden, gerangschikt naar onderwerp en in een grote Excelsheet gezet. Veel vragen gingen over de denklijn van de Staat ten aanzien van de onderscheiden contractonderdelen en hadden een sterk juridisch/financieel karakter.

32

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën De consultatiebijeenkomsten zijn begonnen met een gemeenschappelijke zitting. Deze plenaire sessie had geen toegevoegde waarde. Vooraf waren ook al vraagtekens gezet bij het nut van een plenaire sessie. De consortia lieten ten opzichte van elkaar niet het achterste van hun tong zien. De individuele sessies verliepen constructief. Bij alle gesprekken waren van zowel van de zijde van de Staat als van de zijde van de consortia juristen aanwezig. De gesprekken waren gebonden aan vooraf vastgelegde aanbestedingsrechtelijke randvoorwaarden. De aandacht ging vooral uit naar juridische en financiële kwesties. Er was naar mening van het technisch team niet altijd voldoende ruimte om intensief inhoudelijk over het ontwerp en overige technische onderwerpen te kunnen sparren. Het technische team voelde zich van tijd tot tijd beperkt door de aanbestedingsrechtelijke randvoorwaarden. Een belangrijke observatie in deze fase was het soort vragen dat door de tendermanagers van de consortia werd gesteld. Het proces van het maken van een voorlopig ontwerp door de consortia begint namelijk al in de consultatiefase. Al tijdens de consultatiefase moet de outputspecificatie worden geïnterpreteerd. Hieruit kunnen de consortia de ruimte afleiden voor de strategische kaders van hun ontwerp. Achteraf kan worden geconstateerd dat de outputspecificatie door sommige consortia te letterlijk is geïnterpreteerd (bijvoorbeeld ten aanzien van het aspect brutalisme en bestemmingsplan). Er was meer ruimte voor ingrepen in het KV7-gebouw dan uit de stukken werd afgeleid. De rol van de architect is in het begin van de consultatiefase erg belangrijk. De presentatie van het Atelier Rijksbouwmeester en de gesprekken met de eindgebruikers werden anders geïnterpreteerd (voornamelijk de beeldkwaliteit) dan wat in de outputspecificatie stond. De consortia moesten hier een inschatting van de richting van hun ontwerp maken. De status van de gebruikerssessie had duidelijker kunnen worden uitgelegd. Bij aanvang van de consultatiesessies vonden de consortia het vertrekpunt van de Staat ten aanzien de risicoverdeling rigide. De Staat heeft te lang vastgehouden aan de 0-versie van de overeenkomst en teveel risico’s bij de opdrachtnemer belegd. Tijdens de consultatiefase bleek dat verschillende factoren in de risicoverdeling prijsopdrijvend zouden werken. Als de opdrachtgever deze risico’s niet terugneemt, komen deze terug in de prijs van de bieding. Dat inschattende heeft de opdrachtgever, de conceptovereenkomst in deze fase aangepast ten gunste van opdrachtnemers. Dat was uniek in pps-aanbestedingsprocedures. De gangbare gedachte was dat de Staat geen zaken prijsgeeft als daar niets tegenover staat. De inschatting aan de kant van de staat was echter dat er anders inschrijvingen zouden volgen die het budget verre te boven zouden gaan. Hoewel partijen daar op dat moment tevreden mee waren, bleek later tijdens de onderhandelingsfase dat het nodig was de risicoverdeling opnieuw aan te passen. Er werd in deze fase expliciet gekozen voor hetzelfde contract voor alle partijen. Hoewel partijen aangaven specifieke oplossingen te willen offreren, die zouden leiden tot afwijkende contractuele bepalingen, is daar door de Staat niet voor gekozen. De outputspecificatie biedt reeds alle ruimte voor creatieve oplossingen. Naar werd ingeschat zouden individuele afwijkingen van de voorwaarden niet tot meerwaarde leiden. Daarnaast zou dit leiden tot een complexer en kwetsbaarder beoordelingsproces, omdat de inschrijvingen onderling moeten worden vergeleken. Wel is er een aantal financiële alternatieven aan partijen voorgelegd. Gunningscriteria In de uitnodiging tot consultatie werd bepaald dat de economisch meest voordelige aanbieding als uitgangspunt zou worden gehanteerd. Daarbij waren de economische kosten en de kwaliteit de van

33

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën belang zijnde elementen. Vanuit dit principe was het mogelijk te kiezen om tegen een bepaalde plafondprijs zoveel mogelijk kwaliteit te krijgen, of een aanvaardbare kwaliteit uit te vragen tegen een zo laag mogelijk prijs. Er werd bepaald dat de inschrijvers voor de kwaliteit van de inschrijving een puntenscore kregen toegekend voor de elementen beeldkwaliteit, flexibiliteit en functionaliteit. Aan elk van deze elementen was een wegingsfactor gekoppeld. Tevens werd een puntenscore toegekend voor de economische kosten. De puntenscore voor kwaliteit en economische kosten werden vervolgens opgeteld. Het ontwikkelen van het model met de gunningscriteria was een strategisch aandachtspunt. Er moest een gewichtsverdeling tussen prijs en kwaliteit, een puntenverdeling en een compartimentering worden opgesteld. Er werd gekozen voor een model met een relatieve beoordeling ten opzichte van elkaar. Dit betekende dat de partij die op een onderdeel als beste scoorde het maximum aantal punten voor dat onderdeel kreeg. De overige partijen kregen voor dat onderdeel minder punten dat in onderlinge vergelijking met de beste inschrijving werd vastgesteld. Er werden enkele simulaties uitgevoerd om na te gaan of het model daadwerkelijk zou leiden tot de keuze van de beste partij. Het model werd onder behoorlijke tijdsdruk afgetimmerd, waardoor achteraf geconstateerd is dat de consequenties en effecten van het model voor de stuurgroep vooraf niet voldoende duidelijk waren. Achteraf is eveneens geconstateerd dat sommige consortia de werking van het model en de wijze van beoordeling niet goed hebben begrepen. Tevens is er in de gunningscriteria geen rekening gehouden met een stedenbouwkundig criterium voor wat betreft de inpassing van het ontwerp in de omgeving van het Korte Voorhout, zie paragraaf 7.9. Tijdens de consultatiefase werd door partijen gevraagd om de gunningscriteria nader te verbijzonderen in subcriteria om meer richting te geven aan de gunning. Het model van de gunningscriteria werd toen nader uitgewerkt. Door middel van het benoemen en beschrijven van subcriteria en het toekennen van subwegingsfactoren werden de hoofdcriteria transparanter gemaakt en verder geobjectiveerd. PSC Voor het einde van de consultatie moest de psc definitief zijn vastgesteld. De psc diende immers als referentieontwerp bij het beoordelen van de inschrijvingen. De psc werd uiteindelijk op 4 mei 2005 vastgesteld. Op 14 juni 2005 werd een 1e addendum op de psc vastgesteld. Op 22 december 2005 werd een 2e tevens laatste addendum vastgesteld. In de aanbestedingsleidraad is gekozen voor een voorlopig taakstellend budget in termen van netto contante waarde. Voor de indiening van het BAFO was dit veranderd in een definitief taakstellend budget. Biedingen mochten dit bedrag niet overschrijden. Het is een aanbestedingspolitieke vraag hoe hoog het definitieve taakstellende bedrag wordt gesteld. De maximale hoogte is normaal gesproken de netto contante waarde van de zogenoemde benchmark-psc. Als de biedingen daarboven liggen, is het verstandig alsnog een traditionele uitvoering te kiezen, tenzij het stopzetten van het aanbestedingsproces duurder zou zijn. In dit project lag het definitieve taakstellende bedrag lager dan de netto contante waarde van de benchmark-psc. In de aanbestedingsdocumenten was de relatie tussen het taakstellende bedrag en het toetsen van de inschrijvingen / biedingen aan de psc niet duidelijk beschreven. Bij het maken van de aanbestedingsleidraad was verondersteld dat het definitieve taakstellende bedrag uiteindelijk gelijkgesteld zou worden aan de hogere waarde van de psc. Dat was echter niet nodig. De beprijzing van risico’s bleek een lastig onderdeel van de psc. Er kunnen zich immers vele omstandigheden voordoen tijdens de lange looptijd van het contract. Het is moeilijk de gevolgen van

34

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën onvoorziene omstandigheden (kans en effect) te ramen. Overigens zitten de private partijen met hetzelfde vraagstuk. Om structuur aan te brengen in de risico’s zijn de risico’s onderscheiden naar 2 : • Pure risico’s; • Technische spreidingsrisico’s; • Marktgerelateerde spreidingsrisico’s. De technische spreidingsrisico’s zijn gewaardeerd door de verwachte bandbreedte rondom de kasramingen in te schatten en daarna te bepalen bij welke waarde de kans 16% is dat de feitelijke uitkomsten hoger zullen zijn. Dat betekent dat er een waarde wordt toegekend aan de kans dat de kostenpost hoger uitvalt dan de meest waarschijnlijke waarde. De waarde van marktgerelateerde spreidingsrisico’s is bepaald door een inschatting te maken van de projectspecifieke risico-opslag in de disconteringsvoet. Twee projectbenaderingen zijn gehanteerd om tot een totaalinschatting van de pure risico’s te komen: • ‘Inside view’ – Resultaten kasramingen en risicowaardering op basis van een projectanalyse door de direct betrokkenen (bottom up benadering). • ‘Outside view’ – Is een analyse op hoofdlijnen waarbij de uitkomsten van de ‘inside view’ vergeleken worden de ervaringen bij vergelijkbare projecten (top down benadering). De ‘outside view’ betreft als het ware een ‘reality check’. De leerboeken voor pps schrijven voor dat er, nadat inschrijvingen / biedingen ontvangen zijn, weer een afweging gemaakt moet worden tussen een pps-uitvoering en een traditionele uitvoering. De biedingen worden dan vergeleken met een publieke variant oftewel met ramingen behorend bij een referentieontwerp. Een methodologisch punt is dat het referentieontwerp in de tijd constant blijft, maar dat in de praktijk bij een traditionele aanpak het oorspronkelijke ontwerp verder wordt ontwikkeld. De vraag is of het nodig is steeds een afweging te blijven maken tussen twee uitvoeringen. Dat geldt vooral als de inschrijvingen voor de pps-uitvoering beneden de psc liggen. Een keer aan het begin van het traject een keus tussen traditioneel en pps gemaakt hebbende, zou daarmee volstaan kunnen worden. Dit laat onverlet dat de gedetailleerde ramingen van een referentieontwerp zeer nuttig zijn om met de biedingen te vergelijken. Ook voor het bepalen van de financiële strategie in het aanbestedingsproces is de psc zeer waardevol. Daarnaast is het van belang dat indien de biedingen daadwerkelijk hoger zijn dan bij een traditionele uitvoering het geval zou zijn, de opdrachtgever de mogelijkheid heeft om de aanbesteding af te breken.

7.5

Bevindingen uit de inschrijvingsfase

Een aanbestedingsproces wordt gekenmerkt door selecteren. Er zijn meer gegadigden om het werk uit te voeren en uiteindelijk moet er één overblijven. Bij het kiezen tussen partijen, zijn partijen in de verschillende fasen ten opzichte van elkaar beoordeeld. Aan het eind van de inschrijvingsfase mochten er maar 2 aanbieders overblijven die toegelaten zouden worden tot de onderhandelingsfase. Kort nadat de inschrijving was gestart heeft één geselecteerd consortium zich teruggetrokken uit het aanbestedingstraject. Dit werd als een teleurstelling ervaren, maar de projectorganisatie had al

2

Zie voor een toelichting op de begrippen de Handleiding van het PSC van het Kenniscentrum PPS (http://www.minfin.nl/nl/onderwerpen,publiek-private-samenwerking/publicaties/PPC-PSC.html)

35

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën rekening gehouden dat dit zou kunnen gebeuren. Er heeft een exitgesprek plaatsgevonden met de partij die zich had teruggetrokken. Het feit dat wijzigingen in de samenstelling van het consortium tijdens het aanbestedingstraject niet werden toegestaan heeft mede bijgedragen aan de keuze van die partij om zich terug te trekken. Er werd verder als reden opgegeven dat men zelf het kantoorconcept had willen uitdenken, en dat de kosten van het proces te hoog werden. Op de dag dat de inschrijvingen bij de Staat werden ingediend, mochten de inschrijvers een presentatie van hun ontwerp geven. Vooraf is besproken dat duidelijk moest zijn wat het doel was van de presentatie, en op welke wijze deze zou worden meegenomen in de beoordeling. Afgesproken werd dat de presentaties geen onderdeel van de beoordeling zouden zijn en dat er tijdens de presentatie geen vragen mochten worden gesteld die een waardeoordeel over het ontwerp bevatten. De presentatie werd om verschillende redenen als positief ervaren: • Het contact tussen Staat en partijen. Partijen hebben het zeer gewaardeerd om hun inspanningen en creativiteit te mogen presenteren. Het verkleint de afstand tussen Staat en markt in een sterk door juridische kaders omgeven procedure. Een interessante observatie was dat er 3 totaal verschillende ontwerpen werden gepresenteerd; • Een tastbare beeldvorming over een nieuw KV7-gebouw bevordert de betrokkenheid bij het project van bestuurders en managers. Tot de presentatie was de aanbesteding uitsluitend een papieren tijger geweest. Het is niet altijd leuk om je wensen alleen maar op papier te zitten. Je wilt ook wel eens wat zien. Na de consultatiefase moest een ongeconditioneerde inschrijving worden gedaan. Toch waren de consortia nog niet tevreden met de overeenkomst waarop men toen inschreef. De consortia gingen er dus vanuit dat de overeenkomst tijdens de onderhandelingsfase nog zou kunnen worden aangepast. Als de overeenkomst in de onderhandelingsfase niet meer werd aangepast, hadden de consortia via de due diligence mogelijk nog van de inschrijving af kunnen komen. De veronderstelling van de consortia was namelijk dat de banken niet akkoord zouden gaan met de contractvoorwaarden. De beoordeling heeft bestaan uit een beoordeling van het financiële deel van de inschrijvingen (separaat ingediend van de rest van de inschrijvingen) en het technische deel van de inschrijvingen. Het Juridisch Team beoordeelde voor beide teams de juridische aspecten van de inschrijvingen. De beoordeling van het financiële en het technische deel van de inschrijving heeft strikt gescheiden plaatsgevonden. Een kostendeskundige heeft de investeringskosten in relatie tot het ontwerp beoordeeld. Er waren diverse subwerkgroepen die aspecten van het technische deel van de inschrijving beoordeelden zoals beveiliging en logistiek. Op gezette tijden vond in het kernteam afstemming plaats tussen de verschillende beoordelingsteams. De beoordelingsperiode was een periode met veel werk, veel overleg en pallets vol met dozen met papier. Nadat de deelbeoordelingen gereed waren, heeft het Financiële Team zorg gedragen voor de uiteindelijke rangschikking van de inschrijvingen aan de hand van de toegekende punten. Op basis van deze rangschikking is besloten welke twee inschrijvers werden uitgenodigd voor de onderhandelingsfase. Tijdens de financieel-technische analyse bleek dat het zinvol was om meer integraal inzicht te krijgen in de inschrijvingen en aandachts- en onderhandelpunten alvast te signaleren. De aangeleverde stukken hadden bij inschrijving een erg hoog detailniveau. Voor volgende processen is het verstandig een onderscheid te maken tussen hoofd- en bijzaken. Er werd teveel uitgevraagd. De plannen voor duurzaamheid en bouwfysica waren dubbelop met het voorlopig ontwerp. Daardoor werden er teveel documenten aangeleverd, die niet allemaal / helemaal werden beoordeeld. Het

36

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën managementplan en dienstverleningsplan werden wel als zinvol ervaren. Aandachtspunt is of een plan op hoofdlijnen in deze fase van de aanbesteding kan volstaan.

7.6

Bevindingen uit de onderhandelingsfase

Ruim voor de start van de onderhandelingsfase werd nagedacht hoe dit proces in te richten. Er is een zoektocht geweest naar een ervaren procesmanager. De procesmanager, afkomstig van de Rijksoverheid, was voorzitter van het onderhandelingsteam. De voorzitter bemoeide zich niet met de inhoud van de onderhandelingen, maar regisseerde het proces. Het onderhandelingsteam bestond verder uit de beide projectdirecteuren en een jurist. Waar nodig werd het onderhandelingsteam aangevuld met de trekkers van het Financiële of Technische Team. Het onderhandelingsproces was zodanig ingericht dat onderhandelingspunten telkens naar een hoger niveau konden worden gebracht: • Stuurgroep: om definitieve knopen over onderhandelingspunten door te hakken; • Onderhandelingsteam: bespreken onderhandelingspunten en toezeggingen doen aan marktpartijen. Alvorens er toezeggingen aan marktpartijen werden gedaan, werden die punten besproken in het kernteam; • Technisch, Financieel en Juridisch Team: informatie uitwisselen met specialisten van marktpartijen zonder toezeggingen te mogen doen. De inschrijvingen vormden de basis voor de start van de onderhandelingsfase. Vooraf zijn door betrokkenen van de Staat de onderhandelingen met verschillende oefeningen gesimuleerd. Tijdens de onderhandelingsfase werden er veel gesprekken met de private partijen gevoerd. Gedurende een periode van 2 maanden was er 1x per week met elk consortium een onderhandelingssessie. Deze frequentie werkte goed. Er was zo voldoende tijd over voor interne afstemming binnen de Staat en voor het interne onderhandelingsproces binnen de consortia. De onderhandelingssessies verliepen positief en constructief. Er werd goed geluisterd naar elkaar. In de beginfase van de onderhandelingen bleek dat “informatie-uitwisseling” en “onderhandelen” soms erg dicht bij elkaar lagen. Dat heeft ertoe geleid dat de trekkers van de teams, naar gelang het onderwerp, bij de sessies van het onderhandelingsteam aanwezig waren. Op een aantal punten moesten de BAFO’s ten opzichte van de inschrijvingen verbeterd worden. Strikt genomen werd niet op alle punten aan de minimumeisen voldaan, maar is er bij de beoordeling van de inschrijvingen geconstateerd dat de BAFO’s wel aan alle eisen kunnen voldoen. Dat vergde een bepaalde opening van de onderhandelingsfase teneinde te borgen dat deze nog aan te brengen veranderingen in de inschrijving begrepen waren. Aangezien reeds kwalitatief goede inschrijvingen onder het taakstellend budget waren ingediend, was het uitgangspunt van de Staat bij de onderhandelingen dat de voorwaarden slechts gewijzigd zouden worden indien de consortia konden beargumenteren waarom dit tot een beter BAFO zou leiden. In de onderhandelingen bestond hierdoor echter de indruk bij de consortia dat er geen ruimte was voor onderhandelingen. De beginfase van de onderhandelingen verliep daardoor niet erg soepel. De Staat heeft de kaarten mogelijk wat te lang tegen de borst gehouden. De consortia lieten duidelijk merken dat zij nogmaals diepgaand over de conceptstukken wensten te spreken en deze op onderdelen wensten aan te passen. De Staat en consortia hebben de respectieve belangen besproken en zijn

37

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën onder meer aan de hand daarvan tot een op onderdelen meer gedifferentieerde risicotoedeling gekomen (ondermeer ter zake van het project specifieke bestemmingsplanrisico (zie hierna § 7.9.), en het fijnstofrisico, die beide – uiteindelijk - niet of nauwelijks door consortia te beheersen zijn. Een aantal risico’s, zoals het bestemmingsplanrisico, is door de Staat teruggenomen. Na afloop van een sessie werden de punten in werkgroepen bestudeerd. Het standpunt van de werkgroep werd vervolgens in het kernteam afgestemd en teruggekoppeld naar de stuurgroep. Na goedkeuring door de stuurgroep werden diverse toezeggingen aan de consortia gedaan. In deze periode is het belangrijk om een korte en efficiënte besluitvormingscyclus te hebben. Dit betekent dat de stuurgroep van een juist niveau en samenstelling moet zijn, om beslissingen te kunnen nemen over onderwerpen waar zij bevoegd over is. Partijen worstelden met het bestemmingsplanrisico. Bij een renovatie van het ministerie speelt ook de gemeente een rol. Er moeten immers vergunningen door de gemeente verstrekt worden, zoals een sloop- en bouwvergunning. Als buiten het bestemmingsplan wordt getreden, is er toestemming van B&W dan wel van de gemeenteraad nodig. De Staat had bij de inschrijving aangegeven dat het bestemmingsplanrisico bij de opdrachtnemer lag, er vanuit gaande dat: • de inschrijver ook binnen het kader van het bestemmingsplan kon inschrijven, of; • bij een inschrijving buiten de kaders het risico deels kan beheersen. Partijen hebben inschrijvingen ingediend die niet conform het bestemmingsplan zijn, hoewel de Staat gevraagd had binnen het bestemmingsplan te blijven. Blijkbaar vonden partijen dit risico aanvaardbaar. Tevens bleek de Staat voorstander te zijn van beide ontwerpen die op onderdelen buiten het bestemmingsplan vielen. Nadat bleek dat voor de inschrijvingen ontheffing van het bestemmingsplan nodig was en dat dit risico absoluut niet door de inschrijvers gedragen zou kunnen worden, is besloten het bestemmingsplanrisico bij de Staat te leggen. (zie paragraaf 7.9). Overname personeel Een consequentie van de scope van het KV7-project is dat de functie van een aantal personeelsleden van de Facilitaire Dienst na de oplevering van het project in 2008 komt te vervallen. Dit betreft functies bij de Interne Dienst en een aantal beveiligingsmedewerkers. De biedende partijen werden verplicht deze medewerkers over te nemen. Tijdens de onderhandelingen bleek dat partijen nog onvoldoende precies geïnformeerd waren over salaris, opleidingsniveau, opgebouwde pensioenrechten en dergelijke. Deze informatie is alsnog verstrekt. Een half jaar voor de ingebruikname van KV7 krijgen deze medewerkers een arbeidsovereenkomst aangeboden, die voldoet aan het sociaal statuut bij de DBFMO-overeenkomst. PSC Tijdens de onderhandelingen is de psc gebruikt om de inschrijvingen op detailniveau te vergelijken met de psc. Bij grote verschillen is een nadere toelichting aan de inschrijvers gevraagd. Dit heeft soms geleid tot wijzigingen in de risicoverdeling en tot nadere verduidelijking van de uitvraag. Voorts is de psc gebruikt om de budgettaire inpasbaarheid binnen de begroting van het ministerie van Financiën te bepalen.

38

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën 7.7

Bevindingen uit de BAFO-fase

Op de laatste werkdag voor de kerstvakantie van 2005 zijn 2 ongeconditioneerde BAFO’s ontvangen. Naar aanleiding van de BAFO's is nog een aantal clarificatievragen gesteld, ondermeer ter zake van fiscaliteit en verzekeringen. Expertise op dit terrein kan beter in een eerder stadium ingezet worden. De beoordeling van de BAFO’s is op vergelijkbare wijze geschied als de beoordeling van de inschrijvingen: technische beoordeling gescheiden van de financiële beoordeling en daarnaast een juridische toets. Ook is gekeken in hoeverre het BAFO afweek van de inschrijving. Dit proces verliep vlot. Er waren nu maar 2 biedingen om te beoordelen. Beide biedingen waren op dezelfde wijze ingedeeld zodat snel per onderdeel vergeleken kon worden. Geconstateerd kan worden dat de partij die – gegeven de verschillende disciplines – het meest geïntegreerd werkt, het aanbestedingsproces heeft gewonnen. De consultatiefase, waarin partijen nadere vragen konden stellen, was achteraf bezien van cruciaal belang voor de consortia. In die fase moesten de consortia de eerste strategische keuzes maken voor hun ontwerp.

7.8

Bevindingen uit de Gunningsfase

Deze fase is ten tijde van deze evaluatie nog niet afgerond. In deze fase is al een aantal activiteiten afgerond, te weten: De Voorbereidingsovereenkomst met de preferred bidder Voor het KV7-project was het noodzakelijk een voorbereidingsovereenkomst (de voorlopige gunning) af te sluiten om de werkzaamheden onverkort voort te zetten als ware de DBFMO-overeenkomst al getekend. Er was namelijk nog onvoldoende zicht of er voldoende medewerking van Den Haag was om een vergunning te krijgen voor de vrijstelling van het bestemmingsplan. De DBFMO-overeenkomst kan pas getekend worden als er voldoende zicht is op een tijdige verstrekking van de benodigde vergunningen. In de voorbereidingsovereenkomst behield de Staat het recht om aan Safire en BAM een nieuw BAFO te vragen dat wel binnen het bestemmingsplan paste. Daarmee werden de opties voor de Staat open gehouden voor het geval dat de gemeente niet wilde meewerken aan een bestemmingsplanwijziging of ontheffing. De Leveringsovereenkomst Rgd – Financiën In de Leveringsovereenkomst zijn de afspraken tussen de Rgd en Financiën vastgelegd inzake de renovatie- en exploitatiefase. De totstandkoming van deze overeenkomst was een moeizaam proces. Dat is nu eenmaal inherent aan een pilot. Een aantal taken die traditioneel door de Rgd worden geregeld worden als gevolg van de pps-constructie overgedragen aan de markt. Voorkomen moet worden dat 2 Staatsonderdelen elkaar aan het werk houden met opdrachten aan het consortium en betalingen aan het consortium. In de Leveringsovereenkomst zijn op hoofdlijnen de volgende afspraken gemaakt: • Betalingen aan opdrachtnemer vinden plaats door de Rgd nadat Financiën de facturen van opdrachtnemer heeft goedgekeurd; • Financiën betaalt daarnaast apparaatskosten aan de Rgd en een vergoeding voor het casco; • Gedurende projectfase 3 zal de Rgd voor de periode tot de ingebruikname in beginsel 1,5 fte inzetten. Over de inzet gedurende de exploitatie worden nog afspraken gemaakt;

39

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën •

•

•

Financiën is voorzitter van het Uitvoeringsoverleg met opdrachtnemer, de Rgd is de eerste vertegenwoordiger van de Staat in het Bouwoverleg. De Rgd wordt voorzitter van het Contractoverleg met opdrachtnemer. Voorafgaand aan het Bouw- en Managementoverleg vindt telkens een vooroverleg plaats tussen Rgd en Financiën; In de externe civielrechtelijke verhouding tussen Staat en opdrachtnemer treedt slechts Financiën op als vertegenwoordiger van de Staat. De directeur-generaal van de Rgd heeft hiertoe volmacht en machtiging verleend, met uitzondering van de taken genoemd in artikel 3.3 van de Leveringsovereenkomst. Ten aanzien van deze taken is eerst goedkeuring van de Rgd nodig; Financiën stuurt de maandelijkse monitoringsrapportages ter kennisneming aan de Rgd.

Asbestsanering Opdrachtnemer had voorgesteld de asbestsanering al te starten voor de afgifte van het aanvangscertificaat om vertraging als gevolg van procedure met de gemeente Den Haag te voorkomen. In het contract was hierin voorzien. Voor de Staat was het belangrijk dat het risico van asbestsanering niet bij de Staat terecht zou komen. In een addendum bij de DBFMO-overeenkomst is geregeld dat Safire al voor de afgifte van de bouwvergunning en de andere voorwaarden voor het Aanvangscertificaat, de asbestsanering kan uitvoeren.

7.9

De contacten met de gemeente Den Haag

Voor een goed begrip waarom de ondertekening van de DBFMO-overeenkomst is vertraagd, wordt het proces van de contacten met de gemeente Den Haag weergegeven. Hieronder volgt een overzicht van contacten met de gemeente in het proces. Die zijn er al voordat het aanbestedingsproces begint. December 2001

Directeur Dienst Stedelijke Ontwikkeling (DSO) bespreekt met sg Financiën de mogelijkheid om woningen op het gebouw te zetten. Men wil dat deel van de stad verlevendigen. Financiën vindt het bespreekbaar het gebouw op te fleuren. Voorts heeft de gemeente een andere wens op stedenbouwkundig terrein.

Begin 2002

Er zijn geruchten dat de gemeente andere plannen heeft met de locatie van het ministerie van Financiën. De geruchten zijn echter niet concreet.

April 2002

Nadat onderzocht is of renovatie voordeliger is dan nieuwbouw, stemt minister Zalm in met renovatie, waarbij de mogelijkheid van pps onderzocht moest worden. Financiën volgt de opvatting van de Rijksbouwmeester om het brutalistische karakter van het KV7-gebouw in stand te houden.

Eind 2002

Er wordt een begin gemaakt met het opstellen van een programma van eisen en met de publiek-private comparator

April 2003

Bij het opstellen van het programma van eisen is het opportuun om zo mogelijk wensen van de gemeente mee te nemen. Dat leidt tot een overleg waarbij de gemeente enkele wensen heeft: winkels, horeca op de begane grond van de Schouwburgstraat / Casuariestraat, een discotheek onder het gebouw, appartementen op vleugel 2 of 6 en een deel van de parkeergarage openbaar. Afgesproken wordt dat met DSO en A-RBM gekeken wordt naar een vriendelijker uitstraling van het gebouw.

Mei 2003

Workshop bij A-RBM over het gebouw. De stadsarchitect laat op het laatste moment verstek gaan bij deze bijeenkomst.

Mei 2003

Financiën besluit – mede door de budgettaire nood – niet in te gaan op alle wensen van de gemeente. Appartementen op het gebouw tasten het brutalistische karakter van het gebouw aan. Verfraaiing van de buitengevel is bespreekbaar. Een deel van de parkeergarage kan openbaar worden.

Mei / juni 2003

In een gesprek met de stadsarchitect wordt de uitkomst van de besluitvorming door Rgd en Financiën meegedeeld.

Okt/dec 2003

Overleg tussen wethouder en sg Financiën over de parkeerplaatsen.

December 2003

Definitief besluit over renovatie van het gebouw met een pps-constructie.

2004

Het programma van eisen wordt omgevormd tot outputspecificatie.

40

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën Augustus 2004

Start van het EU-aanbestedingsproces

Maart 2005

De consultatiefase levert op dat de consortia mogelijkheden zien in een commerciële functie voor de locatie KV5 (het bedrijfsrestaurant). Dat is in lijn met eerdere gedachten van de gemeente. Het lijkt nog mogelijk daarmee in het aanbestedingproces rekening te houden. Voorwaarde is dat de zekerheid er is dat het bestemmingsplan daarvoor gewijzigd wordt. Overleg met DSO levert op dat die zekerheid niet op korte termijn kan worden verkregen. De gemeente komt weer met dezelfde wensen. De Staat legt het aanbestedingsproces uit. De gemeente wil op dat moment niet met de consortia overleggen. Men wil in een pilot-achtige situatie een workshop over het project houden.

Mei 2005

In een krantenartikel geeft de wethouder aan het gebouw te willen slopen.

Mei – augustus 2005

Verschillende overleggen tussen Staat en gemeente over de uitlatingen van de wethouder. Daarbij zijn sg Financiën en wethouder aanwezig. In een louter ambtelijk overleg presenteert DSO tekeningen met woontorens op het gebouw. De Staat geeft aan dat men geen woontorens op het gebouw wil en dat dit – zoal de Staat dit zou willen - juridisch in het lopende aanbestedingsproces niet is in te passen. De gemeente zal het aanbestedingsproces respecteren. Het is verstandig dat de twee overgebleven partijen voor het verkrijgen van de vergunningen contact hebben met de gemeente.

Juni 2005

Drie partijen dienen inschrijvingen in die niet conform het bestemmingsplan zijn zoals was verzocht. Dat betekent dat partijen op dat moment het bestemmingsplanrisico nemen.

September – november 2005

De Staat is van oordeel dat het wenselijk is dat de twee overgebleven partijen BAM en Safire in het aanbestedingsproces hun BAFO indienen in lijn met hun inschrijving, dat wil zeggen niet conform bestemmingsplan. Tijdens de onderhandelingsfase hebben de twee partijen contact met de gemeente Den Haag. De terugkoppeling vanuit deze besprekingen leidt ertoe dat de Staat besluit het bestemmingsplanrisico te dragen, met een mogelijkheid om – indien gemeente niet meewerkt – een bieding conform bestemmingsplan te vragen.

Februari 2006

Het consortium Safire wordt voorkeursbieder in het aanbestedingsproces.

April 2006

Met Safire wordt een Voorbereidingsovereenkomst afgesloten.

Maart – juli 2006

In deze periode vinden op verschillende niveaus besprekingen tussen de gemeente en de Staat plaats. Van gemeentezijde zijn daarbij betrokken de burgemeester, de verantwoordelijke wethouder, de Dienst Stedelijke Ontwikkeling en de stadstedenbouwer. De Staat is vertegenwoordigd door sg Financiën, de projectdirectie Eigentijds Werken, de Rijksgebouwendienst en het Atelier Rijksbouwmeester. Ook Safire neemt aan verschillende besprekingen deel. De einduitkomst is dat het ontwerp van het gebouw enigszins wordt aangepast, wat de openheid van het gebouw ten goede komt. Rgd en gemeente bezien later de mogelijkheid tot het neerzetten van een gebouw op de plaats van KV5. Financiën stelt een ¼deel van de parkeergarage beschikbaar voor vergunninghouders en bezoekers van de Koninklijke Schouwburg. Daarnaast wordt op enkele andere stedenbouwkundige onderwerpen bezien of de Staat de gemeente behulpzaam kan zijn.

14 juli 2006

Safire dient de bouwaanvraag bij de gemeente in.

Uit het proces met de gemeente Den Haag is duidelijk geworden dat het wenselijk is dat er al in een vroeg stadium van het proces overeenstemming is tussen de gemeente en de Staat over een grote renovatie van een markant gebouw op een belangrijke plaats. In het onderhavige proces is er al in een vroeg stadium contact tussen de Staat en de gemeente geweest. Dat heeft geleid tot de constatering dat meningen van de gemeenten en van de Staat over het gebouw verschillen. Het blijft de vraag of in 2002 en 2003, gegeven de opinie van de Rijksbouwmeester en van het ministerie van Financiën, verder overleg voor het onderhavige project zinvol zou zijn geweest. Verder overleg zou ook tot grote vertraging hebben kunnen leiden. Eind 2003 is besloten tot een pps-constructie. Gemeentelijke procedures zijn daar niet op ingericht. De gemeente is gewend, nadat een architect is uitgekozen, mee te denken bij de herontwikkeling. In het onderhavige aanbestedingsproces was dit niet mogelijk. Wel is er – nadat er een winnend ontwerp was – op verzoek van de gemeente een verandering in het ontwerp aangebracht. Achteraf was het wenselijk geweest in de outputspecificatie of bij de gunningcriteria stedenbouwkundige aspecten op te nemen. Dat veronderstelt dat daarover vooraf overeenstemming met de gemeente kan worden

41

Evaluatierapport EU-aanbesteding PPS Renovatie Financiën bereikt. Een alternatief kan zijn dat de gemeente (rechtstreeks) betrokken wordt bij het opstellen van de outputspecificatie en dat de gemeente zich daaraan committeert. Gelet op de wens van de Staat het gebouw intact in te laten, is een vraag in hoeverre de gemeente vergaande eisen zou mogen stellen nu het bestemmingsplan als het ware gegoten is om het gebouw Korte Voorhout 7. Met andere woorden zouden bestemmingsplannen niet ruimer geformuleerd moeten worden? Moeilijk valt in te zien waarom, bijvoorbeeld een overkapping van één van de binnentuinen, een wijziging of ontheffing van een bestemmingsplan betekent.

42

Evaluatierapport Europese aanbesteding PPS Renovatie Financiën

Recommend Documents