Erfgoedinspectie Verslag van het toezicht in 2013
1. Inleiding
2. Onderzoeken en inspecties Overheidsinformatie: een duurzaam digitaal archief Rijkscollectie in beheer Wet tot behoud van cultuurbezit In- en uitvoer cultuurgoederen Archeologie
3. Vragen en meldingen
4. Wet- en regelgeving
1. Inleiding
De Erfgoedinspectie werkt aan een duurzaam behoud en een goede toegankelijkheid van erfgoed en overheidsinformatie. Daarbij is het streven zo veel mogelijk kwaliteitsborging door de betrokken instellingen zèlf te realiseren.Bij onvoldoende naleving signaleert de Erfgoedinspectie de risico’s en intervenieert ze in gepaste vorm, met toezicht op maat. Toezicht houdt de verantwoordelijken scherp en zorgt voor een onafhankelijke blik die bijdraagt aan de naleving van wet- en regelgeving. Dit jaarverslag is een verslag van de in 2013 uitgevoerde werkzaamheden op basis van het werkprogramma 2013-2014. In dit programma staat het begrip kwaliteit centraal. In 2015 wordt de verantwoording over de gehele periode van het werkprogramma gegeven. In 2013 heeft de Erfgoedinspectie drie thema- en zeventig inspectieonderzoeken verricht. Er werd 282 keer een incident in behandeling genomen of een vraag om informatie beantwoord. Er zijn 374 uitvoervergunningen verleend. In dit verslag wordt hierop nader ingegaan. Ook is in 2013 de Monitor Erfgoedinspectie. Staat van de naleving 2011-2012 uitgebracht. Deze publicatie schetst de staat van het beheer en het behoud van het Nederlands erfgoed en de duurzaamheid en toegankelijkheid van overheidsinformatie. Ook kwaliteitszorg, zelfregulering en de inzet en beschikbaarheid van personeel en middelen zijn onderwerp van dit onderzoek. Verder heeft de Erfgoedinspectie gewerkt aan haar toezichtkader en zijn voor de sectoren ‘archieven’ en ‘collecties’ toetsingskaders opgesteld. Dit vergroot de transparantie in het optreden van de inspectie.
In de Inspectieraad (het samenwerkingsverband van Rijksinspecties) is de Erfgoedinspectie portefeuillehouder voor kennisontwikkeling op het gebied van maatschappelijke verantwoording. Een belangrijke ontwikkeling in dit verslagjaar is de door Minister Bussemaker aangekondigde ‘Erfgoedwet’. In deze nieuwe wet wordt een aantal bestaande wetten en regelingen op het gebied van monumentenzorg, archeologie, de handel in cultuurgoederen en de zorg voor de rijkscollectie samengevoegd en, waar mogelijk, geïntegreerd. Ook het toezicht wordt in de wet verankerd. Op basis van haar kennis van en ervaringen met het toezicht neemt de Erfgoedinspectie deel aan de voorbereiding van de wet. Ook zal de Erfgoedinspectie toetsen of de voorgenomen wet- en regelgeving voldoende helder is om goed nageleefd te kunnen worden.
2. Onderzoeken en inspecties
Overheidsinformatie: een duurzaam digitaal archief Duurzaam beheer van digitale informatie is al jaren een belangrijk punt van aandacht. In een meerjarig inspectieprogramma naar duurzame digitale toegankelijkheid worden risico’s gesignaleerd en verbetervoorstellen gedaan. In 2013 zijn vijftien zorgdragers 1 op duurzame digitale toegankelijkheid geïnspecteerd.
Een zorgdrager is degene die is belast met de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor het archiefbeheer. In de Archiefwet 1995 wordt een aantal zorgdragers expliciet genoemd: de Hoge Colleges van Staat, de directeur van het Kabinet van de Koning en de ministers. Voor de overige rijksoverheidsorganen is het dagelijkse bestuur aangewezen als zorgdrager. Indien niet aanwezig is dit het bestuur en anders de persoon bekleed met openbaar gezag. 1
2
Kamerstuk 29 362, nr. 226, 15 jan. 2014.
Eind 2013 heeft de Erfgoedinspectie het eindrapport van de inspectie naar de digitalisering van de kerndepartementen onder de titel ‘Duurzaam duurt het langst’ afgerond. Begin januari 2014 is dit rapport met een beleidsreactie 2 door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aangeboden aan de Tweede Kamer. De belangrijkste conclusie uit dit rapport is dat de kerndepartementen vergevorderd zijn met digitaal documentbeheer en digitaal archiveren. De digitaliseringsdoelstelling, tevens archiefwettelijke eis, die vraagt om een duurzaam beheer van digitale informatie, zal echter niet binnen de gestelde termijn (2 015) gehaald worden. De belangrijkste aanbevelingen aan de ministers van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, van Binnenlandse Zaken en van Wonen en Rijksdienst zijn te sturen op generieke voorzieningen en het stellen van realistische doelen.
In het werkprogramma 2013/2014 constateert de Erfgoedinspectie tevens risico’s in de archiefwet- en regelgeving. Het betreft bijvoorbeeld omschrijvingen en bepalingen over archiefbescheiden en het zorgdragerschap, die in een digitale context niet goed bruikbaar zijn. De Archiefwet 1995 stamt uit een tijd dat de grootschalige digitalisering in de kantooromgeving nog maar net op gang was gekomen. Eigentijdse thema’s als keteninformatisering, informatiearchitectuur en nieuwe vormen van digitaal archief, zoals sociale media en informatie in databases, zijn moeilijk in de Archiefwet in te passen. Het gevolg kan zijn dat belangrijke digitale informatie buiten de werking van de Archiefwet blijft en daardoor verloren raakt. Met alle bijbehorende risico’s voor de bedrijfsvoering, het vermogen van de rijksoverheid om verantwoording af te leggen en de cultuurhistorische waarde van overheidsinformatie. De Erfgoedinspectie brengt deze risico’s verder in kaart en rapporteert hierover onder meer in het kader van het inspectieprogramma Duurzame toegankelijkheid in een digitale omgeving. Preventief toezicht op organisatieveranderingen Organisatieveranderingen brengen risico’s met zich mee voor het beheer van gegevens. Bij de overdracht van taken en verantwoordelijkheden hoort ook het zorgvuldig overdragen van de daarbij behorende gegevens. Wanneer dit niet duidelijk geregeld wordt, kan dit langdurende problemen veroorzaken voor de bedrijfsvoering van de overheid en voor direct belanghebbenden. De Erfgoedinspectie heeft in 2013 bijzondere aandacht besteed aan het archiefbeheer van overheidsorganen die worden opgeheven of gefuseerd, of die taken moeten overdragen aan een ander overheidsorgaan. De inspectie heeft er bij deze organisaties op aangedrongen dat deze tijdig een juridische voorziening treffen voor het informatiebeheer zoals bedoeld in artikel 4 van de Archiefwet. Het betreft hier bijvoorbeeld het beheer van TBS-dossiers bij geprivatiseerde forensisch psychiatrische centra en het beheer van jeugddossiers vanwege de decentralisatie van de jeugdzorg. Samen met de Sociaal Economische Raad wordt toegezien op het beheer van gegevens bij de opheffing van de product- en bedrijfschappen. Het toezicht op organisatieveranderingen wordt in 2014 voortgezet.
Foto’s compilatie RCE/Tim Koster
Rijkscollectie in beheer De rijkscollectie is op verschillende plaatsen in beheer gegeven. Met een meer jarig onderzoek naar de staat van de rijkscollectie wordt een inzicht verkregen in de kwaliteit van registratie, veiligheid, conservering en zichtbaarheid. In 2013 is het tweede deel uitgebracht van het rapport ‘De staat van de rijkscollectie’. Het eerste deel betrof het beheer van museale voorwerpen bij ministeries. Dit tweede deel gaat in op de kwaliteit van behoud, beheer en toegankelijkheid van de rijkscollectie die door buitenlandse posten en buitendiensten van de ministeries wordt beheerd. De Erfgoedinspectie heeft onderzocht hoe het beheer is ingericht en welke rol het kerndepartement hierbij speelt. Het onderzoek richtte zich op de organisatie, de registratie, het behoud, de veiligheid en de zichtbaarheid. Verder is onderzocht of de voorwerpen feitelijk op de locatie aanwezig zijn. De uitkomsten zijn overwegend positief: het beheer en behoud van de rijkscollectie bij de buitendiensten en buitenlandse posten is goed. Er zijn ook aandachtspunten, namelijk het feit dat een aantal departementen geen rol speelt in de uitvoering van beheertaken van museale voorwerpen door buitendiensten. In sommige gevallen ontbreekt het buitendiensten verder aan kennis over goed beheer. In 2013 is gestart met het onderzoek naar het behoud en beheer van de rijkscollectie bij museale instellingen. Dat onderzoek zal resulteren in een derde rapport, waarna een overkoepelend rapport de reeks zal afsluiten.
Inspecties van de collecties bij het Koninklijk Instituut voor de Tropen en het Geldmuseum De Erfgoedinspectie voerde in 2013 op verzoek van de minister inspecties uit bij het Koninklijk Instituut voor de Tropen en het Geldmuseum.
Bij het Koninklijk Instituut voor de Tropen hield de inspectie verband met de overdracht aan het Rijk van de museale collectie van het Tropenmuseum en de erfgoedcollectie van de bibliotheek. Alvorens het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap de verantwoordelijkheid voor deze collecties accepteerde, is een overdrachtsinspectie uitgevoerd. Daarbij is gebleken dat de collecties fysiek in goede staat zijn. Wel dient de collectieregistratie van het Tropenmuseum op enkele punten te worden aangevuld en verbeterd. De activiteiten die het museum op dat terrein in voorbereiding had, zullen door de Erfgoedinspectie worden gevolgd. Aanleiding voor de inspectie bij het Geldmuseum was het sluiten van het museum en als gevolg daarvan de overdracht van de collectie aan De Nederlandsche Bank en het Rijksmuseum van Oudheden. Naar aanleiding van de inspectie zijn alle betrokken partijen er op geattendeerd dat zij voldoende maatregelen moeten treffen om de collectie veilig over te dragen en te beheren. Ook is vastgesteld dat de registratie van de collectie tekortschiet. Naar aanleiding van die bevinding worden maatregelen genomen om de registratie op orde te brengen. De Erfgoedinspectie voert in 2014 een vervolginspectie uit om vast te stellen of de overgedragen collectie adequaat wordt beheerd.
Wet tot behoud van cultuurbezit In september 2013 is de geactualiseerde informatiebrochure over de Wet tot behoud van cultuurbezit (Wbc) uitgebracht. De brochure is verzonden aan alle eigenaren en beheerders van voorwerpen en verzamelingen die bij wet beschermd zijn. Met het toezenden van de brochure beoogt de Erfgoedinspectie de kennis van de wet bij hen op te frissen. In de brochure staat onder andere wat de rechten en plichten zijn van eigenaren en beheerders van Wbc-voorwerpen. Te denken valt aan de verplichting om verplaatsingen van Wbc-voorwerpen binnen Nederland aan de Erfgoedinspectie te melden. Ook worden tips voor het behoud van de objecten gegeven. De Erfgoedinspectie heeft in 2013 ook onderzoek gedaan bij 27 kerken waar zich Wbc-voorwerpen bevinden. Aanleiding voor het onderzoek is de toename van het aantal sluitingen van kerken. Het rapport hierover wordt in 2014 uitgebracht.
In- en uitvoer cultuurgoederen Samenwerkingsketen en opsporing De samenwerking tussen de verschillende handhavende instellingen (douane-politie-Openbaar Ministerie-Erfgoedinspectie) is essentieel om de opsporing én preventie van illegale handel in cultuurgoederen te verbeteren. Bij de regionale eenheden van de politie zijn taakaccenthouders kunst- en antiekcriminaliteit aangesteld. Een aparte dienst bij de Landelijke Eenheid houdt zich onder meer bezig met het bijhouden en analyseren van gegevens over diefstal van cultuurgoederen. Ook is er een landelijk opererende officier van justitie aangesteld als taakaccenthouder ‘kunstgerelateerde criminaliteit’. De volgende stap is het vormgeven van afspraken en procedures om de informatievoorziening te versterken. Op nationaal niveau coördineert de Erfgoedinspectie verschillende activiteiten rond de bescherming van cultuurgoederen in relatie tot Europese en internationale regelgeving. Met de douane heeft de Erfgoedinspectie een samenwerkingsovereenkomst. Uitwisseling van informatie en opleiding van de douane op verschillende kunstgebieden zijn onderdeel van deze samenwerking. Zo is in 2013 met de contactpersonen cultuurgoederen van de douane een bezoek gebracht aan het Nationaal Muziekinstrumenten Fonds, waar de douanemedewerkers uitleg is gegeven over belangrijke kenmerken van muziekinstrumenten en nieuwe wettelijke voorzieningen om het professionele musici makkelijker te maken om met hun instrumenten de buitengrenzen van de EU te passeren.
UNESCO-verdrag en regelgeving In 2013 is de procedure voor de teruggave van cultureel erfgoed in het kader van de Uitvoeringswet UNESCO-verdrag 1970 verbeterd. Aan deze procedure is een aantal stappen toegevoegd met het oog op de zorgvuldigheid en transparantie in ons handelen. Daarbij kan gedacht worden aan collegiale toetsing, besluitvorming en hoor- en wederhoor. Voor specifieke identificatie is in Nederland door experts een handelingskader vastgesteld. Onder de Wet teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied (2007) is een teruggave gedaan door Nederland aan Cyprus van vier iconen die zijn gestolen uit de Antiphonitiskerk in Kalograia in Noord-Cyprus. De Erfgoedinspectie was betrokken bij de voorbereiding van deze teruggave en heeft gezorgd voor identificatie van de iconen in Nederland. Vanwege de steeds zorgwekkender situatie in Syrië is eind 2013 een Verordening van de EU met beperkende maatregelen tot stand gekomen, die geleid heeft tot aanpassing van de Sanctieregeling Syrië 2012. Hierin is een verbod opgenomen op de invoer, uitvoer en overdracht van Syrische cultuurgoederen en andere goederen van archeologisch, historisch, cultureel, groot wetenschappelijk of religieus belang, die na 9 mei 2011 uit Syrië zijn uitgevoerd. De Erfgoedinspectie is aangewezen voor het toezicht op de naleving van de Sanctieregeling. Uitvoervergunningen cultuurgoederen In totaal heeft de Erfgoedinspectie 374 uitvoervergunningen verstrekt in 2013. De meeste vergunningen (105) zijn afgegeven voor de uitvoer van muziekinstrumenten, opgenomen in de categorie ‘andere antiquiteiten van meer dan 100 jaar oud’. Het gaat daarbij vooral om instrumenten die bespeeld worden door internationaal optredende concertmusici. Een tweede grote groep vergunningen (92) is verstrekt voor de uitvoer van handgemaakte afbeeldingen en schilderijen. De meest voorkomende bestemming van de uitvoer van cultuurgoederen in 2013 waren de Verenigde Staten (108 keer).
Archeologie De Erfgoedinspectie inspecteert en stimuleert de kwaliteitszorg bij vergunninghoudende opgravingsbedrijven. Een betere toegankelijkheid en grotere beschikbaarheid van de archeologische vondsten en documentatie is een tweede zwaartepunt in het programma van de Erfgoedinspectie. Inzet voldoende gekwalificeerd personeel In 2013 zijn 21 opgravingen en 8 proefsleuvenprojecten geïnspecteerd. De bevindingen stemmen over het algemeen tot tevredenheid. Eén vergunninghouder werd onder verscherpt toezicht gesteld. Opmerkelijk was dat bij 14% van de projecten de kennis van de ruimere context onvoldoende was. De leidinggevende bleek niet op de hoogte van (algemeen toegankelijke) historische gegevens over de onderzoekslocatie, of van archeologisch onderzoek in de onmiddellijke nabijheid daarvan. Of dit te wijten is aan tekortkomingen in het vooronderzoek is onderwerp van de thematische inspectie van boor- en bureauonderzoek die in 2014 wordt gedaan. Minder standaardrapporten opgravingen gereed
Zoek! Een speurtocht naar de rapporten van opgravingen 2003-2006.
3
Archis is een databank, in beheer van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed, waarin allerlei gegevens over archeologische vindplaatsen en terreinen vanaf de prehistorie tot de Nieuwe tijd in Nederland zijn opgeslagen.
4
Als vervolg op eerder inspectie-onderzoek 3 is in 2013 een quickscan gedaan naar de oplevering en de traceerbaarheid van rapporten van opgravingen die zijn uitgevoerd in 2008, 2009 en 2010. De naleving is verbeterd bij gemeenten, maar bij bedrijven afgenomen. Gemiddeld was 75% van de rapporten op tijd gereed, tegen 86% in 2009. De uitkomsten zijn aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) voorgelegd. De RCE voert de Beleidsregel handhaving rapportageplicht opgravingen (6 augustus 2012) uit. In 2013 is nog geen uitvoering gegeven aan het aanmanen van vergunninghouders of aan handhaving. De rapporten zijn wel beter traceerbaar: 88% van de rapporten was terug te vinden in Archis 4. In 2009 was dat nog 38%.
3. Vragen en meldingen
Jaarlijks komen vragen en meldingen bij de Erfgoedinspectie binnen, hieronder volgt een overzicht per toezichtdomein. Archieven Er zijn 130 vragen binnengekomen over de toepassing van de Archiefwet, waarbij het merendeel betrekking had op het beheer van examengegevens van het Middelbaar Beroepsonderwijs en voormalige inservice-opleidingen voor ziekenverzorging. Het aanvragen van een vervangend diploma blijkt een probleem als scholen en verpleeginrichtingen zijn gefuseerd of opgeheven. De Erfgoedinspectie is met DUO en het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in overleg over een duurzame oplossing voor dit probleem. Van de 14 meldingen die binnenkwamen zijn er 6 nader onderzocht. Het betreft hier voornamelijk onderzoek naar de beschikbaarheid en de raadpleegbaarheid van archieven. Een van de meldingen betreft het digitaliseren en vernietigen van historische kadasterkaarten door het Kadaster. Het Kadaster werkt in overleg met het Nationaal Archief aan een oplossing, de Erfgoedinspectie is hierbij betrokken. Een andere melding houdt verband met onduidelijkheid bij gemeenten en provincies over de toepassing van de Archiefwet bij het registeren van Koninklijke onderscheidingen. Samen met de provinciale archiefinspecties zijn met de Kanselarij der Nederlandse Orden afspraken gemaakt over de verbetering van het gemeenschappelijk gegevensbeheer bij het toekennen van Koninklijke onderscheidingen. De Erfgoedinspectie heeft naar aanleiding van verschillende inspecties het Ministerie van Veiligheid en Justitie dringend verzocht om verbetermaatregelen te treffen voor het beheer van TBS-dossiers. De gevoelige aard van de dossiers, de bewaaromstandigheden en de aangekondigde sluiting van forensisch psychiatrische instellingen maken dat gericht handelen op zeer korte termijn noodzakelijk is. Het ministerie heeft toegezegd de problemen op te lossen. De Erfgoedinspectie houdt in 2014 toezicht op de voortgang hiervan.
Collecties In 2013 zijn 82 vragen met betrekking tot dit onderwerp binnengekomen. In 34 gevallen betrof het een vraag of een specifiek voorwerp op grond van de Wet tot behoud van cultuurbezit beschermd is. Er kwamen 15 verzoeken binnen om inzage in de lijst van beschermde voorwerpen en 3 vragen over het beheer van cultuurgoederen. In de overige 30 gevallen betrof het informatievragen over de in- en uitvoer van cultuurvoorwerpen. De vragen gaven geen aanleiding tot verdere acties. Naast de vragen werden 5 incidenten gemeld, waarvan op 4 actie is ondernomen. Van deze meldingen gingen er 2 over Museum Catharijneconvent in Utrecht. De eerste melding betrof een gestolen monstrans. Door optreden van de politie is de monstrans weer teruggevonden. De tweede melding werd gedaan door Museum Catharijneconvent zelf en betrof een risicovolle situatie die ontstond als gevolg van achterstallig onderhoud van de klimaatinstallatie door de Rijksgebouwendienst. Twee andere meldingen werden gedaan vanwege bezorgdheid over het beheer van de kruiswegstaties van de St. Odulphuskerk in Assendelft en van de St. Bernulphuskerk in Oosterbeek. De statie in de St. Odolphuskerk valt buiten het toezicht van de Erfgoedinspectie. Over de toestand van de andere statie, van de hand van Jan Toorop, is de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed geïnformeerd. Archeologie Er zijn 13 informatievragen over archeologie binnengekomen waarvan 6 afkomstig van burgers. Ook werden 9 meldingen gedaan. Deze gingen over (mogelijke) tekortkomingen bij gemeenten of bij vergunninghouders. De meeste meldingen werden gedaan door archeologen die werkzaam zijn bij bedrijven of overheden (8 van de 9). De Erfgoedinspectie werd tweemaal benaderd in haar rol van toezichthouder met meldingen over (gebrek aan) kwalificaties van archeologisch specialisten. Monumenten Er is 26 keer door burgers en 3 keer door gemeenten een vraag gesteld over monumenten. Uit de vragen van burgers sprak hun zorg over de omgang met rijksmonumenten of ontwikkelingen in beschermde stads- of dorpsgezichten (22). Van de burgervragen gingen er 4 over schade aan monumenten en een beschermd stads- of dorpsgezicht door aardschokken in het noordelijk gaswinningsgebied. Alle verzoeken zijn beantwoord door uitleg over taken van de gemeenten te geven of de vraagstellers werden doorverwezen naar de juiste instantie om de vraag te beantwoorden. Omdat door de Wet revitalisering generiek toezicht (Wrgt) het toezicht op gemeentes is overgegaan van de Erfgoedinspectie naar de provincies, is dit jaar een begin gemaakt met het doorsturen van vragen voor de provincie aan de contactpersoon interbestuurlijk toezicht bij de desbetreffende provincie.
4.
Erfgoedinspectie (IPC 3500) Postbus 16478 2500 BL Den Haag Tel. 070-41 24 012 E:
[email protected] www.erfgoedinspectie.nl
April 2014
Wet- en regelgeving De Erfgoedinspectie houdt toezicht op de naleving van het bepaalde bij en krachtens • Monumentenwet (Besluit archeologische monumentenzorg, Regeling archeologische monumentenzorg • Archiefwet 1995 (Archiefbesluit 1995, Archiefregeling) • Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en aanverwante regelgeving • Wet tot behoud van cultuurbezit (1984), waarin geïmplementeerd: de Verordening (EG) nr. 116/2009 van de Raad van 18 december 2008 betreffende de uitvoer van cultuurgoederen • Regeling materieel beheer museale voorwerpen (2013) • Sanctiewet 1977 (Sanctieregeling Irak 2004 II) • Sanctieregeling Syrië (2012) • Wet tot teruggave cultuurgoederen afkomstig uit bezet gebied (2007) • Uitvoeringswet UNESCO-verdrag 1970 (2009) • Richtlijn nr. 93/7/EEG van de Raad van 15 maart 1993, betreffende de teruggave van cultuurgoederen die op onrechtmatige wijze buiten het grondgebied van een lidstaat zijn gebracht.
