Eerst kiezen, dan delen. Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid

Eerst kiezen, dan delen

Financieel management op hoofdlijnen

Bouwstenen voor beleid

Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid

2


Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid

Colofon Dit is een uitgave van de PO-Raad in het kader van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’. Tekst: Marcel Verbart Eindredactie: Tanja van Nes en Karen Titulaer Foto’s: Rob Nelisse Grafische verzorging en druk: Thoben Offset Nijmegen ISBN 978-90-820164-4-4 © 2013 PO-Raad

4


Inhoud

4.3 Rapporteren over flexibiliteit, risico’s en voortbestaan

Good Practice rond ‘Bewaken middeleninzet’: Stichting Surplus in Schagen: Meer inzicht door gekoppelde verantwoording 56

Voorwoord Leeswijzer

6 7

Hoofdstuk 1: Strategie

9

Hoofdstuk 2: Doelen, acties en hun financiële vertaling 2.1 Verbetermogelijkheden bij strategievorming 2.2 Omgevingsverkenning, scenario’s en opties 2.3 Doelen formuleren 2.4 Doelen en acties koppelen aan begroting

13 13 15 24 25

Good Practice rond ‘Doelen, acties en hun financiële vertaling’: Leerplein055, Apeldoorn: Vanuit de eigen kernwaarden afkoersen op hogere opbrengsten 28 Hoofdstuk 3: Begroten 3.1 Kenmerken van goede begrotingen 3.2 Begrotingsonderdelen 3.3 Begroten en (financiële) onzekerheden 3.4 Methoden voor meerjarig rekenwerk 3.5 Samenvatting: goed begroten en goed financieel management

51

30 30 31 36 38 41

Good Practice rond ‘Begroten’: Klavertje 4 in Oudewater: Met beleidsrijke begroting anticiperen op nieuwe ontwikkelingen 42 Hoofdstuk 4: Bewaken middeleninzet 44 4.1 Rapporteren over beleid, acties en voortschrijdende middeleninzet 44 4.2 Rapportageformats 47

Hoofdstuk 5: Risicomanagement en AO 5.1 Bijdragen aan Planning- en controlcyclus 5.2 Risicomanagement 5.3 Administratieve organisatie

59 59 60 73

Good Practice rond ‘Risicomanagement en AO’: Salomo in Haarlem: Risico’s inventariseren en afdekken 78 Hoofdstuk 6: Kapitaals- en vermogensposities 6.1 Rol kapitaal- en vermogensbeleid 6.2 Kapitaalsbeleid, financiële ruimte en liquiditeit. 6.3 Kapitaalsbeleid, risicobuffering en risicomanagement 6.4 Vermogensbeleid, solvabiliteit en rentabiliteit 6.5 Samenvatting

81 81 82 85 88 89

Good Practice rond ‘Kapitaals- en vermogenspositie’: Stichting Katholiek Onderwijs Bergh in Montferland: Financieel management is afgestemd op de onderwijsdoelen 92 Hoofdstuk 7: Evalueren en verantwoorden 7.1 Verticale en horizontale verantwoording 7.2 Verantwoording aan toezichthouders 7.3 Verantwoording en jaarverslag

95 95 97 102

Good Practice rond ‘Het jaarverslag’: QliQ Primair Onderwijs, Helmond: Het jaarverslag als basis voor nieuw beleid 108 Good Practice rond ‘Evalueren en verantwoorden’: Gereformeerd Primair Onderwijs West Nederland, Alphen aan den Rijn: Alert toezicht vanuit duidelijke kaders 110 Bouwstenen voor beleid

5

Voorwoord Een schoolbestuur dat de ‘Code Goed Bestuur’ hanteert haalt meetbaar betere onderwijsresultaten dan schoolbesturen die de code niet hanteren. De PO-Raad hecht mede daarom groot belang aan de code. Om schoolbesturen te helpen bij het invoeren van en werken volgens de Code Goed Bestuur organiseert de PO-Raad onder meer bijeenkomsten en trainingen, en geeft de PO-Raad handreikingen en brochures uit. Binnen de po-sector leeft het besef dat de Code Goed Bestuur condities schept om te komen tot goed onderwijs: het zorgt voor een optimale inzet van mensen en middelen en maakt dat onderwijskwaliteit, opbrengsten, goed werkgeverschap en ouderparticipatie in het handelen centraal staan. Goed bestuur vraagt om een goede inrichting van de beleidsvorming, de sturing, beheersing, het toezicht en de verantwoording. Die inrichting bepaalt de vorm en inhoud van de ruggengraat van financiële sturing en verantwoording: de Planning- en controlcyclus. Deze cyclus bestaat uit een opeenvolging van handelingen die maakt dat doelen worden geformuleerd, de voor doelverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden begroot en vastgesteld, de inzet van die budgetten wordt gevolgd en de verhouding tussen de inzet van middelen en bereikte resultaten wordt geëvalueerd. Juist die laatste stap maakt het ook goed mogelijk om verantwoording af te leggen over de inzet van middelen en mate waarin deze inzet heeft bijgedragen aan dat waar de organisatie voor staat.

6


Het PO-Raad project Eerst kiezen, dan delen biedt besturen door o.a. trainingen en publicaties houvast bij de verdere professionalisering van het financieel management van onderwijsinstellingen. Bij dit alles krijgt het optimaliseren van de Planning- en controlcyclus op allerlei manieren aandacht. Het project nadert nu zijn voltooiing. In deze brochure kijken we daarom nog eens terug op wat er over een goede Planningen Controlcyclus is gezegd en geschreven. De brochure gaat in op wat er in themabrochures, trainingen en basisboeken is gezegd over aspecten als de inrichting van financieel toezicht, het formuleren van heldere beleidsdoelen, het opstellen van scenario’s en begrotingen en afleggen van verantwoording. De brochure geeft samenvattingen en reikt nog eens de belangrijkste tips aan. In de brochure wordt ook een beeld geschetst van enkele good practices en komen enkele makers van die good practices aan het woord. Hun voorbeelden en ervaringen zijn wellicht ook voor u een inspiratie voor een verdere vervolmaking van de Planning- en controlcyclus en uw financieel management. Deze brochure is met name bestemd voor bestuurders. De brochure is de laatste in de reeks Bouwstenen voor beleid. In de brochure wordt voor aanvullende informatie en verdieping regelmatig verwezen naar één of meerdere van de andere brochures uit deze reeks. Alle PO-Raadbrochures kunt u downloaden http://www.poraad.nl/ content/publicaties-eerst-kiezen-dan-delen.

Leeswijzer Deze brochure is als volgt opgebouwd: • Hoofdstuk 1 beschrijft de Planning- en controlcyclus en toont de belangrijkste onderdelen van deze cyclus. • Hoofdstuk 2 gaat in op de kunst van het doelen stellen en laat zien hoe omgevingsverkenningen, scenario’s en handelingsopties hun invloed uitoefenen op het formuleren van beleid en de vertaling van dat beleid in heldere doelen. • Hoofdstuk 3 gaat in op aandachtspunten bij het begroten en biedt houvast bij het verwerken van (financiële) onzekerheden in meerjarige begrotingen. • Hoofdstuk 4 geeft aan hoe (tussentijdse) rapportages bijdragen aan de bewaking en evaluatie van de middeleninzet en de met die inzet te bereiken resultaten. Het bewaken van effectiviteit, efficiency, financiële flexibiliteit en continuïteit krijgt bij dit alles extra aandacht. • Hoofdstuk 5 gaat in op het inventariseren en beheersen van risico’s en biedt steun bij het afleggen van verantwoording over het risicomanagement. Ook wordt duidelijk hoe risico-inventarisatie, beheersing en administratieve organisatie bijdragen aan een succesvolle keuze van doelen en het voorkomen van financiële tegenvallers.

• Hoofdstuk 6 beschrijft welke rol vermogens- en kapitaalsposities vervullen bij het managen van (financiële) risico’s en hoe die posities een bijdrage leveren aan het voortbestaan van de instelling. • Hoofdstuk 7 staat stil bij de horizontale en verticale verantwoording van (financieel) beleid en de hiermee behaalde resultaten. In dit hoofdstuk wordt duidelijk hoe transparantie betreffende doelen, ingezette middelen en risicobeheersing bijdraagt aan intern en extern draagvlak voor het gevoerde beleid en toezichthouders en andere betrokkenen in staat stelt om zich een beeld te vormen van het reilen en zeilen van de instelling.


7

8


Hoofdstuk 1

In iedere onderwijsinstelling worden de getoonde stappen in figuur 1 gezet. Deze stappen kunnen overigens alleen goed worden gezet wanneer er in de organisatie ook continu aandacht is voor:

Strategie De Planning- en controlcyclus is de ruggegraat van financiële sturing. Het is een opeenvolging van handelingen die maakt dat er doelen worden geformuleerd, de voor doelverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden begroot en vastgesteld, de inzet van die budgetten wordt gevolgd en behaalde doelen en bereikte resultaten worden geëvalueerd. Dit alles zorgt niet alleen voor een goede sturing en bewaking, maar maakt het mogelijk om (tussentijds) verantwoording af te leggen en waar nodig doelen en/of budgetten bij te stellen.

• Een zorgvuldige en regelmatige identificatie van strategische risico’s, het beheersen van die risico’s en het waar nodig afstemmen van (sub)doelstellingen op het risicoprofiel van de onderwijsinstelling; • Een goed uitgewerkte administratieve organisatie en interne controle (AO/IC) zodat er daardoor in de uitvoering van allerlei processen geen vermijdbare, operationele risico’s ontstaan; • Het waar nodig reserveren van financiële middelen voor de verdere beheersing van risico’s en het verwerken van die voorspelde inzet in (meerjaren)begrotingen.

In deze brochure wordt daarom ook aandacht besteed aan een aantal vragen rondom risicomanagement en AO/IC.

1. Vertalen van doelstellingen (beleid) in financiële consequenties.

2 Beoordelen van deze consequenties op hun aanvaardbaarheid.

3. Opstellen van definitieve ramingen en omzetten in budgetten.

4. Bewaken van de inzet van middelen.

5. Afleggen van verantwoording over toewijzing en inzet van middelen.

6. Evalueren van de inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie (opbrengsten).

Figuur. 1: Stappen in financieel management (Uit: Sturen met geld, M. Verbart, AVS, 2005) Bouwstenen voor beleid

9

Onderzoek maakt duidelijk dat het zetten van die stappen in veel gevallen heeft geleid tot een toereikende financiële beheersing. Onderzoek maakt echter ook duidelijk dat goed financieel management om meer vraagt dan beheersing alléén. Financieel management moet dienstbaar zijn aan opbrengstgericht werken. Daarom is er in een goede Planning- en controlcyclus bijvoorbeeld niet alleen oog voor lastenbeheersing (efficiency), maar ook voor de effectiviteit van die uitgaven.

Financieel beheer Het bewaken van de koers van de organisatie. Het uitvoeren van acties en formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus in de organisatie, bewaken van grenzen, voorkomen van risico’s, i nventariseren van risico’s en het tegengaan van v erspilling van middelen.

Financieel beheer gaat vooral over het ‘passen op de winkel’, het bewaken van een uitgezette koers en het door een zorgvuldige registratie en rapportage nauwkeurig volgen van de inzet van budgetten. Ook zorgt financieel beheer ervoor dat er in de organisatie sprake is van risico beheersing en een goede administratieve organisatie. Tekortkomingen in risicobeheersing of administratieve organisatie kunnen immers voor financiële tegenvallers zorgen.

Het gaat hierbij om de administratieve organisatie waarin alle financiële handelingen die verlopen via administratieve procedures, zijn vastgelegd in een financieel systeem e.d.

Financieel management

Financieel beleid Het uitzetten en zo nodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het bereiken van doelstellingen van de organisatie.

Figuur 2: Overzicht financieel management 10


Het gaat hierbij om het geheel van organisatorische processen dat ervoor zorg draagt dat financiële middelen effectief en efficiënt worden ingezet bij het realiseren van de organisatorische doelen.

Financieel beleid gaat over het vertalen van beleidsspeerpunten en beleidsdoelen in een passende middeleninzet. Daarbij is aandacht voor het benoemen van te bereiken tussenresultaten, zodat ook tussentijds een evaluatie mogelijk is van de besteding van budgetten en de daarmee behaalde resultaten.

Door aanpassingen in de Planning- en controlcyclus kunnen die verbeteringen worden gerealiseerd en kan het niveau van financieel management verder worden verhoogd. In de volgende illustratie wordt dan ook niveau 4 als een wenselijk ambitieniveau beschouwd.

Onderzoek van o.a. Regioplan en de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 1 heeft duidelijk gemaakt dat er bij veel onderwijsinstellingen nog verbetermogelijkheden zijn als het gaat om de kwaliteit van financieel beheer, maar vooral ook als het gaat om financieel beleid.

Een groot aantal instellingen beweegt zich op dit moment nog – als het gaat om financieel management – tussen de niveaus 2 en 3. De onderzoeken van Regioplan en de Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen maken duidelijk wat er nog moet gebeuren om als instelling het niveau 4 te bereiken. Ook ervaringen uit de PO-Raadprojecten Eerst kiezen, dan delen en In Balans bieden wat dit betreft houvast.

1 Financieel beleid van onderwijsinstellingen, rapport van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, september 2009

4 Het realiseren van organisatiedoelstellingen • Meerjaren opbouwen vanuit strategische doelen • Sturen, Beheersen, Verantwoorden en Toezien 3 Meerjaarlijkse financiële beheersing • Goede meerjarenbegroting • Scenario denken en What if? 2 Jaarlijkse financiële beheersing • Goede jaarbegrotingen • Grip ervaren en AO/IC op orde 1 Financiële registratie • Goede vastlegging van de inkomsten, uitgaven en verplichtingen

Figuur 3: De vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010) Bouwstenen voor beleid

11

Het komt er vooral op aan om nog eens met een frisse blik naar de kwaliteit van de afzonderlijke onderdelen van de Planning- en controlcyclus te kijken. Maak daarbij bijvoorbeeld gebruik van de onderstaande aanbevelingen en probeer deze waar nodig te vertalen in concrete aanpassingen van de cyclus:

De in die hoofdstukken genoemde themabrochures bevatten actuele en zeer uitgebreide informatie. Meer algemene informatie over wat goed financieel management kenmerkt en welke instrumenten en competenties bij dit alles een rol spelen, kunt u vinden in het inmiddels breed verspreide basisboek Op weg naar goed financieel management. Mocht u niet over een exemplaar beschikken, dan kunt u via de website van de PO-raad alsnog een exemplaar aanvragen of downloaden.

• Maak pas meerjarenbeleid nadat de interne en externe omgeving grondig zijn verkend en relevante ontwikkelingen zijn vertaald in plausibele meerjarenscenario’s. • Zorg dat bij het uitschrijven van die scenario’s de belangrijkste risico’s een plek krijgen. • Formuleer meerdere mogelijkheden/acties om succesvol in te spelen op het meest plausibele scenario. • Maak vervolgens beleidskeuzen die passen binnen de missie van de instelling en leiden tot een heldere en meerjarige visie. • Vertaal de visie in doelen, tussendoelen en acties en kom vervolgens tot een financiële vertaling in de vorm van meerjarenbegrotingen. • Gebruik de helderheid van risico’s, doelen, acties en middeleninzet om tot een (tussentijdse) bewaking en verantwoording te komen van die middeleninzet en de bereikte doelen en resultaten. In alle eerdere publicaties van het project Eerst kiezen, dan delen staat de gehele Planning- en controlcyclus of staan onderdelen van die cyclus centraal. In de hierna volgende hoofdstukken worden onderdelen van die de cyclus nog eens belicht. Ook wordt via interviews en literatuurverwijzingen duidelijk gemaakt hoe good practices en eerdere publicaties kunnen inspireren tot een verdere verbetering van de cyclus en dus van het financieel management.

12


Meer weten? Meest relevante verdiepingsliteratuur, aanbevolen good practices en/ of tools: Op weg naar goed financieel management, basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen, PO-Raad 2011, hoofdstuk 1 tot en met 4

Hoofdstuk 2

Doelen, acties en hun financiële vertaling 2.1 Verbetermogelijkheden bij strategievorming Alle schoolbesturen geven – in een meestal vaste frequentie – inhoud aan de onderstaande beleidsstukken en aan voorbereidende en uitvoerende activiteiten. Het formuleren van doelstellingen en het opstellen van strategische (meerjaren)plannen vormt binnen de Planning- en controlcyclus een belangrijk en veelal ook verplicht vertrekpunt.

Beleidsdoelstellingen

Strategisch plan

Effectiviteit

Jaarplan en -budget

Efficiëntie

Management controle

Uitvoering en verantwoording

Financiële controle

Schoolbesturen maken dan ook veel werk van deze activiteiten. En als het gaat om strategische plannen, dan hebben die plannen vrijwel altijd een meerjarenperspectief. De volgende tien vragen zullen bij beantwoording duidelijk maken dat er – ondanks alle inspanningen – voor veel instellingen nog verbeter mogelijkheden zijn. 1. Zijn de activiteiten over de afgelopen periode (jaar of meerdere jaren) geëvalueerd? 2. Zijn de doelen bereikt en de beoogde resultaten behaald over de afgelopen periode? 3. Hoe verhoudt de doelverwezenlijking zich tot de hoogte van de investeringen en overige lasten? (kosten-baten analyse) 4. Welke consequenties met betrekking tot beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden, heeft deze evaluatie? 5. Op welke wijze vormt deze evaluatie een deel van de input voor de nieuwe meerjarenstrategie/koers/schoolplan? 6. Hoe krijgen de uitkomsten van risicoanalyses, omgevingsverkenningen en scenario-beschrijvingen een plek bij het formuleren van een dergelijke meerjarenstrategie? 7. Wat zijn vervolgens de ambities voor de komende periode (vier jaar)?

Figuur 4: Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005) Bouwstenen voor beleid

13

TOEZICHT

1. Plannen 2. Programmeren

5. Evalueren

4. Het realiseren van organisatiedoelstellingen

STURING

4. Uitvoeren

3. Meerjaarlijkse financiële beheersing

3. Budgetteren 2. Jaarlijkse financiële beheersing

BEHEERSING

1. Financiële registratie

VERANTWOORDING

Figuur 5: De kernelementen van governance en hun relatie met de Planning- en controlcyclus en de fasen van financieel management

8. Op basis van welke fundamenten worden doelen vastgesteld (intuïtie, data-driven, wetenschap etc.)? 9. Zijn die doelen voldoende vertaald in (deel)resultaten zodat hun voortschrijdende verwezenlijking kan worden gevolgd?

14


10. Bevat het meerjarenbeleidsplan / schoolplan ook een meerjaren begroting waarin een heldere koppeling zichtbaar is tussen doelen, de voor hun verwezenlijking noodzakelijke acties en de baten en lasten die uit deze acties voortkomen?

2.2 Omgevingsverkenning, scenario’s en opties 2.2.1 Duidelijk over het WAT, flexibel in het HOE Een schoolbestuur maakt plannen en kiest doelen die in overeenstemming zijn met de missie en visie van de onderwijsinstelling. Zeker als het gaat om de visie en om de concrete plannen en doelen, vindt er een afstemming plaats tussen wat men in de externe in interne omgeving aan ontwikkelingen ziet en wat de organisatie wil en denkt te kunnen bereiken. Juist door bij dit alles vroegtijdig rekening te houden met kansen en bedreigingen en interne sterkten en zwakten, ontstaat een kansrijke visie en komt men tot een keuze van succesvolle acties en bijbehorende inzet van middelen. In een groot aantal onderwijsinstellingen is juist daarom het uitvoeren van een zogeheten SWOT-analyse gemeengoed. In de themabrochure Het meerjarenperspectief 1 worden echter vraagtekens geplaatst bij de manier waarop omgevingsverkenningen meestal worden uitgevoerd en wordt gepleit voor een meer dynamisch strategievormend proces.

Sommige van de acht stappen zijn algemeen bekend. Zo zal vrijwel ieder schoolbestuur nagaan wat er zich in de externe of interne omgeving voordoet, voordat men tot beleidsvorming komt. Ook zal vrijwel ieder schoolbestuur een visie willen ontwikkelen die duidelijk past bij de missie van de organisatie.

Figuur 6: dynamisch proces van strategievorming aandacht in acht stappen

3. S

cenario’s

5. Visie

O 4.

pt

ies

6.

R

t ou

2.

ng

1. Missie & Succesverhaal

B 7.

ek

aa

rt

8.

evingsverken mg

ni

Het figuur hiernaast toont welke stappen er binnen een meer dynamisch strategievormend proces moeten worden gezet.

Het zetten van de eerste zes stappen moet leiden tot een succesvolle routekaart. Daarna komt de organisatie op basis van die routekaart in beweging. Vervolgens is het zaak dat men al tijdens het bewegen blijft meten wat het effect is van die beweging en dat men blijft kijken naar ontwikkelingen in het heden en de toekomst, zowel binnen als buiten de organisatie.

O

Dit hoofdstuk gaat vooral over verbetermogelijkheden met betrekking tot de aandachtspunten 8, 9 en (in mindere mate) punt 10. Er wordt ook enige aandacht gegeven aan aandachtspunt 6. Aan risicomanagement wordt in deze uitgave overigens nog een afzonderlijk hoofdstuk gewijd.

ew

eg

ten

Me

en

1 Het meerjarenperspectief, PO-Raad, 2013 Bouwstenen voor beleid

15

1 Missie

De missie van een organisatie is een bondige omschrijving van de primaire functie(s), de opdracht of de bestaansreden van de organisatie. Die omschrijving heeft betrekking op een langere periode.

2 Omgevingsverkenning

Het inventariseren van ontwikkelingen, gebeurtenissen, trends, tegentrends en trendbreuken waarop de organisatie zelf niet of nauwelijks direct invloed kan uitoefenen, maar die wel van invloed zijn op die organisatie.

3 Scenario’s

De vertaling van uitkomsten uit de omgevingsverkenning in toekomstbeelden. Het gaat om een toekomstige omgeving waarin de organisatie terecht zou kunnen komen, maar waarop ze geen direct invloed heeft. In een scenario staat alleen die toekomst centraal, en gaat het dus nog niet om het vinden van manieren waarop de organisatie op een dergelijke toekomst kan reageren.

4 Opties

Een optie beschrijft een mogelijke reactie van de organisatie op toekomstige omstandigheden. Wat zijn eigenlijk de mogelijkheden om succesvol op een toekomstige omgeving te anticiperen of te reageren?

5 Visie

Een visie maakt duidelijk waar de organisatie zelf heen wil en hoe dat alles er dan bij voorkeur uit zou zien.

6 Routekaart

De routekaart geeft kort aan waar de organisatie op dit moment staat (missie), waar ze in de toekomst heen wil (visie) en wat er moet gebeuren om daar te komen, gelet op scenario’s en opties. De routekaart gaat in op wie, wat, wanneer, hoe en geeft richting aan het concrete handelen. Met de routekaart in de hand komt de organisatie in beweging.

7 Bewegen

De routekaart maakt duidelijk welke opties daadwerkelijk worden uitgevoerd en dus niet langer alleen een optie zijn, maar nu daadwerkelijk worden uitgevoerd.

8 Meten

Het volgen van de ontwikkelingen binnen en buiten de organisatie en bereikte (tussen)resultaten, zodat waar nodig scenario’s worden aangepast, opties opnieuw worden overwogen, de route kan worden bijgesteld. Kortom: Ligt de organisatie nog op koers en blijft ze tijdig reageren op veranderingen in de toekomst?

Figuur 7: Overzicht van acht stappen in strategievorming 16


Enkele andere stappen worden minder vaak gezet of schieten in hun nadere uitwerking nog wat tekort, en dat terwijl juist deze stappen houvast geven in tijden van onzekerheid. De uitkomsten van deze stappen zijn bijvoorbeeld prima bruikbaar voor het maken van meerjarige begrotingen; begrotingen die in dat geval niet al verouderen voordat de inkt is opgedroogd. In figuur 7 wordt kort vermeld wat iedere stap van een dynamisch strategievormend proces inhoudt. Deze definities maken het n amelijk gemakkelijker om de noodzakelijke volgorde van deze stappen te doorzien. Ook in een, op het eerste gezicht stabiele omgeving rommelt het voortdurend en zijn – als men goed kijkt – allerlei nieuwe ontwikkelingen zichtbaar. Wellicht veroorzaken sommige ontwikkelingen pas op de langere termijn effecten. Een strategie moet er echter voor zorgen dat de organisatie externe of interne ontwikkelingen vroegtijdig herkent en alvast op zoek gaat naar antwoorden. Plannen betekent echter ook vastleggen. De eigen organisatie en de omgeving staan nooit stil, maar zijn continu in beweging. Deze onrust vraagt natuurlijk om sturing. Het zou onwerkbaar worden wanneer men binnen een organisatie voortdurend zonder enig plan aan de slag gaat. Het vasthouden aan een plan kan echter ook tot verstarring leiden en maken dat een organisatie niet of niet tijdig reageert op veranderingen in de externe of interne omgeving. Het proces van dynamische strategievorming moet er daarom voor zorgen dat: • er vanuit meerdere beelden over de toekomst een richting wordt gekozen die houvast biedt, en het mogelijk maakt om een visie om te zetten in een succesvolle route, plannen en acties;

• er aandacht is en blijft voor het feit dat interne en externe omstandigheden snel kunnen veranderen en dat men om die reden flexibiliteit moet weten te behouden; • dat die flexibiliteit niet op de eerste plaats betrekking heeft op aanpassingen in missie en visie, maar juist gaat over het (vroeg)tijdig bedenken van opties, routeaanpassingen en alternatieve acties, zodat missie en visie ook in veranderende omstandigheden kunnen worden volbracht. Een regelmatige, tussentijdse evaluatie van bereikte resultaten en omgevingsveranderingen speelt bij dit alles een belangrijke rol. De evaluatie zorgt ervoor dat strategie een levend en lerend proces is. Een, van de missie afgeleide visie geeft voor een langere tijd aan WAT het schoolbestuur wil bereiken. In een goede strategie wordt echter ruimte geboden aan het HOE. De strategie geeft beleidsopties aan, toont waar nodig meerdere marsroutes en laat zien hoe tussentijdse reflecties van invloed zijn op de daadwerkelijk nog uit te voeren acties. Het gaat om het formuleren van meerdere scenario’s, het bedenken van beleidsopties en het vertalen van een visie in doelen en acties. Het gaat er in die dynamische strategie uitdrukkelijk niet om dat men onzeker heden elimineert. Uitgangspunt is juist dat er meerdere toekomsten mogelijk zijn. Men benoemt in dit strategische proces alle onzekerheden, signaleert kansen en bedreigingen en creëert opties om – wanneer de omgeving daartoe aanleiding geeft – uit een bepaalde activiteit te stappen of deze juist op te starten of uit te breiden. Die flexibiliteit biedt veel meer houvast in onzekere tijden, dan een statische strategie waarin (op basis van bijvoorbeeld een SWOT-analyse) slechts één weg en één mogelijke toekomst wordt geschetst.


17

In de brochure Het meerjarenperspectief wordt veel informatie gegeven over de stappen Omgevingsverkenning, Scenariovorming en Formuleren opties. Het zijn namelijk waarschijnlijk juist deze stappen die bij veel schoolbesturen nog extra aandacht verdienen.

Kom eerst tot een zo volledig mogelijke opsomming van feiten, maar ook van ideeën, meningen en observaties. Eis in dit stadium ook niet dat mensen alleen de overduidelijk relevante ontwikkelingen noemen. Het rangschikken van ontwikkelingen op basis van hun relevantie komt later wel.

2.2.2 SWOT, trends en omgevingsverkenning In een groot aantal strategische beleidsplannen worden uitkomsten van een zogeheten SWOT-analyse meegenomen. Er kleven echter aan een SWOT-achtige verkenning twee nadelen.

Literatuuronderzoek, interviews, brainstormsessies en observatie; het zijn allemaal bruikbare manieren om de omgeving te verkennen. Bij het uitvoeren van een omgevingsverkenning stuit men al snel op trends. Dergelijke trends kunnen indicaties geven over de toekomst. Trends worden juist om die reden al snel meegenomen bij het maken van meerjarenbeleid. Enkele waarschuwingen zijn op hun plaats:

Een SWOT besteedt aandacht aan de externe omgeving (kansen en bedreigingen), maar richt de blik ook al snel weer naar binnen (sterkten en zwakten). Dat is eigenlijk iets te vroeg. Een omgevingsverkenning is in het dynamische strategievormend proces een van de eerste stappen. Bij die stap gaat het er juist om dat de buitenwereld volop aandacht krijgt en dat men nog even weg blijft uit de binnenwereld. Dat komt later wel. In een SWOT-analyse wordt ook niet volstaan met een zo neutraal mogelijke opsomming van ontwikkelingen of kenmerken, maar geeft men al een waardeoordeel over wat men ziet. Men werkt immers met labels als ‘kans’, ‘bedreiging’, ‘sterkte’ of ‘zwakte’. Die waardeoordelen kunnen voorlopig echter beter achterwege blijven. Of iets bijvoorbeeld een interne sterkte of zwakte is, kan later worden bekeken. Of en hoe de organisatie passend kan reageren op die ontwikkelingen is een vraag die wordt opgepakt bij stap 3: het bedenken van (beleids)opties. Laat bij de omgevingsverkenning het vellen van waardeoordelen achterwege. Daarvoor is het nog veel te vroeg en waardeoordelen verstoren al snel een open uitwisseling van ideeën. 18


• Pas op voor een te snelle extrapolatie. Dat wat men gisteren, vandaag of morgen ziet, hoeft zich niet verder door te zetten in de toekomst. Sommige trendmatige ontwikkelingen zetten zich bijna per definitie lang door. Denk bijvoorbeeld aan demografische ontwikkelingen. Toch kunnen zelfs die ontwikkelingen op lokaal niveau al onverwacht snel tot een trendbreuk leiden. • Trends die men nu overduidelijk ziet, zijn soms in werkelijkheid al op hun retour. Mensen praten elkaar maar al te vaak na en denken in grote patronen en hypes. Zo wordt al jaren gesproken over individualisering, maar wellicht maakt dat het ook wat moeilijker om tegenbewegingen te herkennen. Ziet u in jongeren met een koptelefoon medemensen die zich afsluiten voor anderen of is die koptelefoon juist een teken dat ze continu willen communiceren met anderen? • Trends roepen tegentrends op. Maak er dus een goede gewoonte van om ook actief op zoek te gaan naar dergelijke tegentrends en hun betekenis voor de omgeving. Soms gaat het om pendelbewegingen. Op dit moment wordt er veel waarde gehecht aan het meten van leerresultaten. Dat meten zal ongetwijfeld op enig moment naar mening van velen doorschieten en er volgt een tegenbeweging. Een trend is geen toestand, het is veel eerder een beweging.

• Wees bedacht op hoe bijvoorbeeld selectieve perceptie en groepsdenken van invloed zijn op wat men ziet en welke invloed men aan een ontwikkeling toekent. Iedereen kijkt vanuit een eigen bril naar de werkelijkheid. En vrijwel iedereen vindt het moeilijk om iets dat niet binnen zijn wereld past een plaats te geven. Een reflectie op ontwikkelingen in de toekomst en het benoemen van trends krijgt een meerwaarde wanneer men bij dit alles ook nog nadenkt over de bandbreedte van die, in essentie toch onzekere ontwikkelingen. Uitspraken doen over de bandbreedte van een onzekerheid of een effect is ook later in het strategievormend traject een nuttige activiteit en speelt zeker bij het opstellen van meerjarenbegroting een belangrijke rol. Een grondige verkenning van de omgeving levert altijd een veelvoud aan ontwikkelingen, meningen en ideeën op, en wellicht ziet men dan door de bomen het bos niet meer. Het is daarom verstandig om te proberen om ontwikkelingen zoveel mogelijk te clusteren. Clustering is het, in één overzicht samenbrengen van ontwikkelingen, meningen en ideeën die in grote lijnen op elkaar lijken en die men als het ware onder één thema zou kunnen laten vallen. Clustering gaat als volgt: • Probeer (bijvoorbeeld al tijdens de brainstormsessie of workshop) de gevonden ontwikkelingen te groeperen op inhoud. Een willekeurig voorbeeld van een dergelijk cluster is het thema Werkgelegenheid in het onderwijs. Binnen dit cluster worden bijvoorbeeld ontwikkelingen gebundeld als vergrijzing van het personeelsbestand, afname vacatures, later aangroeiende behoefte aan personeel, dalend leerlingenaantal, toenemende specialisatie medewerkers en de invloed van IT-ontwikkelingen op werkgelegenheid.

• Werk vervolgens het cluster verder uit door te beschrijven waarvan de geclusterde ontwikkelingen nu eigenlijk afhankelijk zijn. Wat is bepalend voor de omvang of duur van de ontwikkelingen in het cluster? Wat zijn voor het thema Werkgelegenheid extreme, maar mogelijke uitkomsten? Wat is met andere woorden de bandbreedte voor dit cluster? Dergelijke vragen helpen ook bij het schatten van de mate van onzekerheid. • Zet de clustering en de uitwerking op papier, zodat de informatie en inzichten op een later moment ook gedeeld kunnen worden met anderen.

2.2.3 Scenario’s Nadat ontwikkelingen zijn geclusterd en er uitspraken zijn gedaan over hun onzekerheden, wordt het mogelijk om uitspraken te doen over wat de belangrijkste trendclusters zijn. Het gaat dan om clusters die vermoedelijk de grootste invloed hebben op de eigen organisatie, maar die tegelijkertijd erg onzeker zijn. Op basis van die clusters vormt men zich een beeld van de toekomst(en). Een scenario laat zien in welke situatie de organisatie terecht kan komen. Een reeks mogelijke gebeurtenissen wordt omgezet in een samen hangend beeld. Een dergelijk scenario helpt de organisatie vervolgens om op risico’s te anticiperen en risico’s beter te begrijpen. Het n adenken over toekomstige situaties zorgt er ook voor dat een organisatie een betere antenne ontwikkelt voor ontwikkelingen in de omgeving. Die ontwikkelingen worden eerder opgepikt en de organisatie kan sneller reageren of zelfs anticiperen. Een voorbeeld van een scenario: De leerlingendaling op onze scholen schrijdt voort. Het tempo van de daling neemt echter af. Toch trekken er nog steeds mensen uit onze omgeving weg, richting Randstad. Een flink aantal van onze scholen heeft momenteel minder dan 100 leerlingen. Het draagvlak voor dergelijke, kleine scholen neemt Bouwstenen voor beleid

19

geleidelijk af. Ook ouders plaatsten vraagtekens bij (te) kleine scholen. Tegelijkertijd wordt gezegd dat een kleine school van groot belang is voor de leefbaarheid van de dorpen. In de onderwijsbekostiging worden aanpassingen doorgezet die de financiering van kleine scholen onder druk zet en stimuleert men samenvoeging, samenwerking of opheffing. Onze duidelijke identiteit wordt door een groot deel van de ouders nog steeds als zeer belangrijk beschouwd.

4. Ga per scenario na wat binnen dat scenario het worst case-scenario zou zijn en het droomscenario. Probeer daarbij tevens oog te hebben voor mogelijke goede kanten (kansen) van een ongunstig scenario en voor de mogelijke slechte kanten van een goed scenario.

Een scenario beschrijft hoe een lokale, regionale, landelijke of zelfs mondiale omgeving zich in de toekomst ontwikkelt. Het zal hierbij meestal gaan om een blik op de komende 4 tot 10 jaar. Voor dit scenario-denken gelden vier belangrijke afspraken:

• Scenario’s stimuleren het nadenken over ‘wat doen we als’- en dat helpt bij het formuleren van diverse beleidsopties. Het doel van scenario’s is niet het met zekerheid voorspellen van wat er gaat er gebeuren en wanneer. Scenario’s zorgen ervoor dat onvermijdelijk de vraag centraal komt te staan: Wat kunnen we doen als dit daadwerkelijk gebeurt (wat als?)? • Het ontwikkelen van scenario’s gaat in de ideale strategische cyclus vooraf aan het formuleren van visie en strategische routeplannen. Maar ook als u al over een uitgewerkt meerjaren strategisch beleidsplan beschikt, heeft het wel degelijk zin om nog eens over scenario’s na te denken. U gebruikt dan scenario’s om al bestaande plannen te testen. U gaat met behulp van scenario’s na of die plannen wel voldoende bestand zijn tegen allerlei ontwikkelingen en of er binnen dit plan nog wel voldoende opties zijn meegenomen om op die ontwikkelingen te reageren. U voert dus als het ware een stresstest uit.

1. Kom altijd tot meerdere, uiteenlopende scenario’s. Bij het ontwikkelen van scenario’s gaat het er om dat de organisatie zicht krijgt op verschillende dingen die zouden kunnen gebeuren. Scenario’s zijn niet bedoeld om de toekomst te voorspellen, maar om allerlei verschillende toekomsten te verkennen en na te denken over wat de eigen organisatie in die toekomsten zou moeten doen. 2. Beschrijf samenhangende ontwikkelingen, maar laat buiten beschouwing of en hoe de organisatie hier al op reageert of zou moeten reageren. Scenario’s verbeelden toekomstige omgevingen waarin de organisatie terecht zou kunnen komen, maar waarop ze geen directe invloed heeft. Een scenario bevat nog geen concrete plannen. 3. Probeer ieder scenario uit te schrijven tot een verhaal met een begin, een middenstuk en een eindbeeld. Een scenario moet meer zijn dan een beschrijving van de toestand op één bepaald moment in de toekomst. Schets een pad van het nu naar dat eindbeeld. Juist zo wordt goed duidelijk hoe bepaalde ontwikkelingen leiden tot dat eindbeeld.

20


Scenario’s bevatten zoals eerder gezegd, geen concrete plannen maar hebben wel degelijk een groot praktisch nut:

2.2.4 Opties, visie en acties Een scenario bevat geen nog concrete plannen. Die plannen moeten er natuurlijk uiteindelijk wel komen. Maar ook hier geldt: verken eerst wat alle mogelijke beleidsopties zijn, vóórdat men tot een keuze komt. Hoe meer opties men verzamelt, hoe meer vrijheid men straks heeft om tot handelen te komen. Er leiden meer wegen naar Rome en het is nuttig om alle openstaande wegen te kennen.

Denk na over wat uw organisatie zou kunnen doen wanneer een bepaald scenario werkelijkheid wordt. Ga dus na wat de opties zijn. Natuurlijk kiest een schoolbestuur uiteindelijk slechts één strategie. Dat is ook niet erg. Het zorgt ervoor dat er richting wordt gegeven en dat is noodzaak. Het is echter wel zaak om te zorgen dat die strategie dynamisch is, en dus ruimte biedt voor aanpassingen als de omstandigheden veranderen. Opties zorgen ervoor dat een schoolbestuur straks die ruimte heeft. Ga bij het inventariseren van opties als volgt te werk: • Zet van het gekozen scenario nog eens de belangrijkste kansen en risico’s op een rijtje; • En doe dat per organisatiedomein. Dus bijvoorbeeld: Wat zijn de specifieke kansen en risico’s voor de domeinen Bestuur en Organisatie, Onderwijs & Identiteit, Financiën, Personeel, Huisvesting, facilitaire dienstverlening en ICT en wat zou men binnen een dergelijk domein kunnen doen om kansen te benutten en risico’s te voorkomen of te beheersen? In omgevingsverkenning en scenario’s krijgen trends aandacht. Het gaat dan om ontwikkelingen die niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn door de organisatie. Het gaat om ontwikkelingen waarop de organisatie zelf geen directe invloed heeft, maar die wel invloed hebben op de organisatie. Bij opties gaat het om mogelijkheden om te handelen die de organisatie juist wel heeft en waartussen ze vrijelijk kan kiezen. Opties spelen daarom een belangrijke rol bij het maken van plannen. Een optie beschrijft een mogelijkheid van een schoolbestuur om zelf iets te doen of juist iets niet doen.


21

Figuur 8: Voorbeeld tabel scoren van opties Scenario’s Opties:

I

II

III

IV

Scenario’s

Bandbreedte: krimp <2%

Bandbreedte: krimp 3-5%

Bandbreedte: krimp 6-10%

Bandbreedte: krimp >10%

++

+

0

-

Lokale samenwerking

0

++

+

+

Lokale fusie

0

+

++

+

Samenvoegen scholen

-

+

++

++

Uitruilen scholen

-

0

+

++

Sluiten scholen

-

-

+

++

Oprichten IKC

+

+

0

-

Introductie combiklassen

++

+

0

-

Aanpassen groepsgrootte

++

+

0

-

Opties:

Actieve leerlingenwerving

Eventuele toelichtingen en inschatting van kosten opties en baten opties

Enzovoorts ++ = zeer effectieve optie, + = effectieve optie, 0 = minder effectief, maar niet schadelijk, – = geen bruikbare optie

22


Opmerkingen over prijs/ kwaliteit

Een optie is een mogelijke actie, gericht op de verwezenlijking van een doel. Maar wat zijn nu eigenlijk de beste opties? Figuur 8 kan uitkomst bieden bij het scoren van de afzonderlijke opties. In de kolom toelichtingen kunt u eventuele op – en aanmerkingen plaatsen, bijvoorbeeld over randvoorwaarden voor die effectiviteit. Kom ook tot een oordeel over wat een optie kost en wat die optie oplevert 2. Of het bij dit alles gaat om nieuwe beleidsplannen en nieuwe opties of dat u een dergelijke tabel gebruikt bij het beoordelen van bestaande plannen en al eerder geformuleerde of zelfs opgestarte opties, maakt weinig verschil. De centrale vraag is in beide gevallen: Past dat, wat u van plan bent en de opties die u hiervoor kunt gebruiken goed bij het scenario dat het uitgangspunt vormt van uw beleid? De scoretabel maakt duidelijk wat de meest effectieve opties zijn om als organisatie, in een specifiek scenario (of in ons voorbeeld: gegeven een bandbreedte), te reageren op ontwikkelingen. Scoort een optie in meerdere scenario’s of in meerdere bandbreedten goed, dan spreekt men van een robuuste optie: een optie die zelfs onder sterk uiteenlopende situaties uitkomst biedt. Het spreekt voor zich dat een robuuste optie die ook nog eens kostengunstig is, een goede plaats verdient in uw beleidsplannen. Sommige opties zijn alleen effectief in een specifiek scenario of in een specifieke bandbreedten. Het zijn omstandigheidsafhankelijke opties. Het gaat erom dat dergelijke acties op het juiste moment worden opgestart of juist stop worden gezet. Kortom, het daadwerkelijk benutten van die opties vraagt om tussentijdse evaluatie. Waar staat u op dit moment in een scenario of in een bandbreedte en is het nu tijd om een actie op te starten of juist stop te zetten?

Op enig moment heeft een schoolbestuur zijn keuzes gemaakt. Het wordt duidelijk aan welk scenario het bestuur een prominente plaats toekent en welke opties (lees: acties) het meest geschikt zijn. Het bestuur geeft tevens aan wat die optie/actie in financieel opzicht kost en/of oplevert en op welk moment of onder welke condities men die acties gaat uitvoeren. Juist door de koppeling met tijd en budget krijgen opties/acties dus een zichtbare plek in een meerjarenbegroting. Voor alle acties (in handelen omgezette opties) geldt natuurlijk dat ze moeten bijdragen aan dat wat een schoolbestuur wil bereiken. Opties moeten dus niet alleen getoetst worden op hun waarde binnen een scenario, maar moeten ook uitdrukkelijk passen binnen de visie van een schoolbestuur. Een visie beschrijft wat en waar de organisatie op een later moment wil zijn en wat de organisatie dus wil bereiken (het wensbeeld). Ook al is er een omgevingsverkenning uitgevoerd en ook al heeft men scenario’s beschreven, de toekomst blijft onzeker en sommige omstandigheden zijn moeilijk of zelfs helemaal niet te beïnvloeden. Een organisatie kan echter wel duidelijk maken wat ze zelf in die onzekere toekomst wil bereiken (visie) en hoe ze hierbij te werk gaat (route en acties). Een visie baseert een organisatie dus op wat die organisatie zelf kan bepalen (missie, opties, routekaart en acties) en hoe de organisatie juist hierdoor succesvol om kan gaan met wat die organisatie niet zelf kan bepalen (trends en scenario’s). Zie het figuur 9 op de volgende pagina.

2 Dit is van groot belang voor latere begrotingen Bouwstenen voor beleid

23

Figuur 9: Wat wil een organisatie bereiken (visie) en hoe ze hierbij te werk gaat (route en acties) Bruikbare input voor visie

Visie

• Trends & scenario’s schetsen beeld van toekomst.

• V isie stelt hoofdoelen centraal en bepaalt keuze van de te gebruiken opties.

• Binnen die toekomstige omstandigheden moet organisatie haar doelen bereiken.

Vervolgens nadere uitwerking van richting die visie aangeeft • Routekaart maakt duidelijk hoe men door acties (gekozen opties) van de huidige situatie tot de gewenste situatie komt en de visie dus verwezenlijkt.

• O pties bieden keuzemogelijkheden bij het werken aan die doelen.

2.3 Doelen formuleren Een visie maakt duidelijk wat een schoolbestuur wil bereiken en bevat dus doelen. De kwaliteit van doelstellingen en kans op het behalen van die doelen neemt toe wanneer een schoolbestuur de keuze van die doelen niet baseert op slechts één fundament. Probeer liever de keuze te laten r usten op een combinatie van de onderstaande fundamenten door: • wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten (evidence based); • een analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven); • een evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten; • eigen intuïtie; • op wat anderen voorschrijven of zeer wenselijk achten (bijvoorbeeld Onderwijsinspectie of Raad van Toezicht). 24


Het gaat er niet om dat een van deze fundamenten per definitie beter is dan de anderen; het gaat erom dat een schoolbestuur bij het maken van keuzes niet bij voorbaat en voortdurend steun zoekt in slechts één van deze mogelijkheden. Ruim daarom tijd in voor het verzamelen van informatie en laat u regelmatig bijpraten over wat recent wetenschappelijk onderzoek zegt over onderwijsaanpakken die werken en die kunnen worden vertaald in doelen en de daarbij behorende budgetten. Varen op intuïtie alléén is te riskant. Doelen moeten natuurlijk ook zo helder mogelijk worden geformuleerd. De SMART-methode wijst erop dat doelen (S)pecifiek, (M)eetbaar, (A)cceptabel, (R)ealistisch en (T)ijdsgebonden moeten zijn. Het CHI-model pleit voor (C)oncrete, (H)eldere en vooral ook (I)nspirerende doelen.

Deze methoden voor het verhelderen van doelen worden al in veel onderwijsinstellingen gebruikt. Wat bij lezing van een groot aantallen beleidsplannen opvalt is:

de afgesproken effecten zijn behaald, maar dat men al tijdens het proces bepaalde factoren, processen en deelresultaten bewaakt om zo nodig vroegtijdig bij te sturen.

• dat in de strategische beleidsplannen van meerpitters niet altijd duidelijk is hoe (hoofd)doelen op organisatieniveau hun verdere uitwerking krijgen in doelen, acties en prestaties op individueel schoolniveau; • dat schoolbesturen niet voldoende aangeven welke effectindicatoren en prestatieindicatoren kunnen worden gebruikt bij het bewaken en evalueren van de doelverwezenlijking; • en dat de, voor de doelverwezenlijking noodzakelijke acties niet of niet voldoende zichtbaar zijn vertaald in financiële consequenties.

Prestatie-indicatoren geven tussentijdse informatie over factoren of processen die van groot belang zijn voor het uiteindelijk wel of niet behalen van doelen en overeengekomen prestaties.

Een effectindicator geeft aan tot welke output of uitkomst een bepaalde actie moet leiden zodat kan worden vastgesteld dat het doel inderdaad is behaald. Effectindicatoren maken het mogelijk om te evalueren en om achteraf verantwoording af te leggen over succes of falen. Doelen en acties die gericht zijn op het verhogen van onderwijskwaliteit en leeropbrengsten kunnen bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de effectindicatoren Cito-eindscore of Succes in vo in relatie tot advies po.

2.4 Doelen en acties koppelen aan begroting Evaluaties van de lumpsumfinanciering en rapporten over de kwaliteit van het financieel management in het PO (Regioplan e.a. 2010, 2012) maken duidelijk dat in strategische plannen en in begrotingen de koppeling tussen middeleninzet en doelen vaak niet zichtbaar genoeg is. Schoolbesturen doen er daarom verstandig aan om nog eens na te gaan of in hun plannen die koppeling wel voldoende aanwezig is. Het gaat er dan om dat alle, voor de doelverwezenlijking noodzakelijke acties zijn ‘vertaald’ in de hiervoor noodzakelijke financiële budgetten en dat daarbij tevens wordt aangegeven welke uitgaven een eenmalig karakter hebben en welke uitgaven van een meer structurele aard zijn. Kort samengevat wint een strategisch beleidsplan aan waarde wanneer:

Effectindicatoren zijn vooral behulpzaam bij het terugkijken. Het is echter verstandig om ook al tijdens de rit een blik te werpen op de tussentijdse doelverwezenlijking of op wat uiteindelijk die doelverwezenlijking gaat bepalen. Prestatieindicatoren helpen daarbij. Is een bepaalde Cito-eindscore het gewenste effect, dan is het verstandig om ook afspraken te maken over de bewaking van tussentijdse resultaten, het voortijdig signaleren van leerachterstanden en een optimale inzet van leerkrachten en dus een gering verzuim. Kortom, met de keuze van prestatie-indicatoren geeft een schoolbestuur aan dat men niet alleen op het einde van de rit gaat kijken of doelen zijn verwezenlijkt en

• het doelen bevat die voldoen aan SMART- en CHI-criteria; • deze doelen op organisatie- en op individueel schoolniveau een nadere uitwerking krijgen; • duidelijk wordt met welke concrete acties men deze doelen wil gaan verwezenlijken; • wordt aangegeven wat deze acties kosten en wanneer men deze uitgaven gaat doen; • de effectiviteit van de acties kan worden gevolgd met behulp van effecten prestatie-indicatoren; Bouwstenen voor beleid

25

• en de bewaking van de uitgaven een zichtbare plek krijgt in financiële tussenrapportages.

Meer weten?

Bij het maken van dat (concept)plan en de bijbehorende (concept) begroting is aandacht voor de volgende vragen van groot belang.

Meest relevante verdiepingsliteratuur, aanbevolen good practices en/of tools:

• Hoe zien de te verwachten ‘reguliere’ baten en lasten (baten en lasten van ongewijzigd beleid) eruit? • Welke nieuwe lasten en lastenverschuivingen zijn er op basis van de nieuwe doelstellingen? • Op welke wijze worden de uitkomsten van baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid beoordeeld? • Welk vooraf opgesteld financieel toetsingskader wordt gebruikt (een kader dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en kapitaalsen vermogensverhoudingen 3)? • Ligt er een onderbouwde afweging ten grondslag aan deze wenselijk geachte rentabiliteit en vermogensverhoudingen? • En welke plaats neemt de risicoanalyse hierbij in? • Kan de definitieve begroting worden opgesteld en kunnen op basis van deze begroting de (deel)budgetten worden vastgesteld? Of moet eerst het beleidsplan en de acties worden aangepast omdat de uitkomsten van de conceptbegroting economisch onaanvaardbaar zijn?

Literatuur: Op weg naar goed financieel management, basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen, PO-Raad 2011, hoofdstuk 2 Het meerjarenperspectief, PO-Raad 2013, hoofdstuk 2, 4, 5 en 6

3 Het gaat om de vraag of de uitkomsten van een conceptbegroting acceptabel zijn als het gaat om zaken als de voorspelde omvang van het jaarresultaat en de invloed van exploitatie- en investeringsramingen op de solvabiliteit en liquiditeit van de instelling. In een vooraf vastgesteld financieel kader worden streefwaarden vastgesteld voor deze grootheden en op basis van dat kader kan dus worden vastgesteld of de begrotingsuitkomsten aanvaardbaar zijn.

4 Good practices zijn praktijkvoorbeelden. Het gaat hierbij niet per definitie om in alle opzichten perfecte uitwerkingen. Het gaat om uitwerkingen die in hun geheel of op onderdelen getuigen van ambitie en kwaliteit en andere schoolbesturen houvast kunnen geven en/of inspireren.

26


Good practices 4: Meerjarenbeleidsplan Leerplein 055 Meerjarenbeleidsplan Stichting Allure


27

Good Practice rond ‘Doelen, acties en hun financiële vertaling’: Leerplein055, Apeldoorn

Vanuit de eigen kernwaarden afkoersen op hogere opbrengsten Leerplein055 is een stichting met 27 openbare basisscholen en drie scholen voor speciaal basis- en voortgezet onderwijs in Apeldoorn. De organisatie richt zich op de kernwaarden: modern, betrokken en toegankelijk. Vanuit die basis kiest elke school voor een eigen profiel en werkwijze. Allemaal werken ze via hun eigen route toe naar meer kwaliteit en meer opbrengsten. Het strategisch beleidsplan, dat de organisatiedoelen uitgebreid onderbouwt, is tot stand gekomen met inbreng vanuit alle gremia: de scholen, de directeuren, het bestuursbureau, de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, medewerkers en ouders. Die laatste twee groepen hebben op vier informatieavonden over de belangrijkste thema’s meegedacht. Zo werd vanuit de missie, kernwaarden en zestien hoofddoelstellingen op zes beleidsterreinen, een indrukwekkende lijst met subdoelen opgesteld die de organisatie in de periode 2011-2015 wil behalen. ‘Dit was de eerste keer dat wij zo te werk gingen, en we kijken er met veel plezier op terug,’ zegt algemeen directeur Otto Meulenbeek. ‘Deze werkwijze is tijdrovend, maar hij levert ook wat op. We kregen heel bruikbare inbreng, vooral ook van de ouders. Je creëert op deze manier bovendien meer draagvlak. Dat is een belangrijke voorwaarde voor het levend houden van het strategisch beleidsplan.’

28


SMART De doelen zijn behoorlijk SMART geformuleerd. Neem bijvoorbeeld het eerste hoofddoel dat is geformuleerd voor het onderwijs: hoogwaardige onderwijskwaliteit. Het kader bij dit artikel laat zien hoe deze hoofddoelstelling verder wordt uitgewerkt. Als bijlage bij het strategisch beleidsplan is een schema bijgevoegd, waarop in één oogopslag is te zien welk doel in welk jaar bereikt moet zijn, en welk budget hiervoor is uitgetrokken. De in dit strategisch beleidsplan geformuleerde doelen vormen geen koerswijziging. Meulenbeek: ‘De doelen zijn wel concreter geformuleerd. En we denken veel nadrukkelijker in termen van opbrengsten en kwaliteit.’ Bij het formuleren van de doelen liet Leerplein055 zich ook inspireren door het project Opbrengstgericht Leiderschap van de PO-Raad. Meulenbeek: ‘Daar hebben tien van onze scholen aan deelgenomen. Dat heeft veel gegenereerd, voor ál onze scholen. We kijken nu nog meer naar de uitkomsten van het onderwijsproces. Dat betekent dat we kritisch kijken naar wat we doen met leerlingen, naar de leerstof, het onderwijsconcept, en hoe we toewerken naar de tevoren geformuleerde onderwijsresultaten.’

Contract met alle directeuren Met de directeuren van alle scholen wordt een jaarcontract afgesloten. Hierin worden per school de doelen uit het strategisch beleidsplan vertaald in concrete doelen per schooljaar. Elke school heeft zijn eigen profiel en werkt op zijn eigen manier. Per onderdeel (organisatie, onderwijs, huisvesting, financiën, enzovoort) zijn specifieke subdoelen vermeld. Daarachter wordt genoteerd in hoeverre deze zijn gerealiseerd. ‘Door het strategisch beleidsplan te actualiseren en concretiseren op schoolniveau voorkomen we dat het onder in een lade komt te liggen,’ legt Meulenbeek uit. Verder is er voor elk beleidsonderdeel een beleidsgroep van directeuren geformeerd. Zij bekijken elk schooljaar hoe de doelen kunnen worden geëffectueerd op de scholen, en hoe ver scholen zijn met het hier naar toewerken.

Schoolplannen De eigen profilering van scholen komt ook terug in de verschillende schoolplannen. Deze worden gemaakt op basis van een format dat Leerplein055 verstrekt. De schoolprofielen, hoe verschillend ook, hebben allemaal als basis de missie, kernwaarden en visie van de organisatie. Leerplein055 heeft de teams geschoold in het werken met groepsplannen. De leerkrachten zijn getraind in het werken met het leerlingvolgsysteem Parnassys. ‘Ze worden er steeds vaardiger mee,’ aldus Meulenbeek. ‘Mede hierdoor worden de ambities steeds beter gehaald. Dat geeft iedereen een extra stimulans.’


29

Hoofdstuk 3

Begroten 3.1 Kenmerken van goede begrotingen Schoolbesturen besteden veel aandacht aan het opstellen van hun jaarbegrotingen. Zelfs bij een zorgvuldige opstelling van een jaarbegroting stuit men onvermijdelijk op onzekerheden of onduidelijkheden over de nabije toekomst en zal een schoolbestuur zich afvragen hoe die onzekerheden een plek moeten krijgen in een begroting. Dat de toekomst niet volledig voorspelbaar is, is misschien ook de verklaring waarom slechts een beperkt aantal schoolbesturen zich waagt aan gedetailleerde meerjarenbegrotingen. Het is echter wel degelijk mogelijk om tot zinvolle, meerjarige begrotingen te komen van die toekomst. enmerken van goede begrotingen: K 1. Voorafgaand aan het begrotingsproces (en als onderdeel van de strategische cyclus) verkent men allerlei (financiële) onzekerheden. Men verkent scenario’s en opties en rekent ze door. Dit heeft niet tot doel om onzekerheden uit te sluiten, maar om onzeker heden beter te inventariseren en te doorgronden. Het is niet nodig om voor allerlei scenario’s complete begrotingen te gaan maken; het gaat er om dat men door omgevingsverkenning en scenario beschrijvingen feeling krijgt met die onzekerheden en hun onderlinge verbanden.

30


Verken, reken interessante ontwikkelingen door, kom zo meer te weten over bandbreedten en financiële onzekerheden en gebruik de opgedane wijsheid bij het maken of bijstellen van een visie, een routeplan en een begroting. 2. De definitieve begroting rust zichtbaar op een routeplan (koppeling tussen acties, budgetten en te bereiken doelen) en het schoolbestuur maakt dit in de cijferopstellingen en de bijbehorende toelichting nog eens extra duidelijk. 3. In die begroting staat slechts één scenario, één visie en één routeplan centraal. Het gaat hierbij om het scenario dat het schoolbestuur het meest waarschijnlijk acht. Binnen dat scenario kunnen er overigens nog onzekerheden bestaan over bepaalde (deel)ontwikkelingen. In dat geval wordt in de begroting getoond wat de (financiële) bandbreedte is van één of meer ontwikkelingen binnen dat scenario. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een krimpscenario waarin men voor wat betreft het tempo van die krimp via een worst case, beste case en middenvariant de te verwachten financiële effecten toont. 4. In de begroting wordt zichtbaar gemaakt met welke acties een schoolbestuur gaat werken aan de verwezenlijking van doelen en wat die specifieke acties gaan kosten en opleveren. Juist omdat de toekomst onzekerheden kent, zorgt het schoolbestuur dat men uit een ruim arsenaal van acties kan putten. De begroting laat daarom zien welke acties alleen worden opgestart of juist worden stopgezet, wanneer een bepaalde ontwikkeling een gekozen grenswaarde overschrijdt.

Zo is het bijvoorbeeld mogelijk dat in een krimpscenario sommige acties (samenvoeging/opheffing) pas worden ingezet wanneer de krimp versnelt. De begroting toont dus de flexibiliteit van actie en toont de afspraak over wanneer die flexibiliteit mag worden benut. Een begroting is de financiële vertaling van wat een schoolbestuur van plan is te gaan doen. Een begroting toont hoe een combinatie van voorgezet en nieuw beleid invloed uitoefent op de te verwachten baten en lasten. De begroting geeft zo een beeld van de financiële omstandigheden binnen het schoolbestuur, en wel op korte, middellange of lange termijn. Het is een raming die met oog voor detail tot stand is gekomen en de best mogelijke inschatting vormt van wat er staat te gebeuren. Die begroting moet rust en richting geven en de organisatie op een gewenste financiële koers zetten. Een dergelijke begroting is ook het fundament waarop – na goedkeuring van de begroting – de interne budgettoekenning wordt gebaseerd, waarna voor alle betrokkenen duidelijk wordt waar en bij wie die budgetten belanden. Begroting en budgettoekenning zijn voor een vooraf overeengekomen periode dan ook bakens voor een duidelijke koers.

3.2 Begrotingsonderdelen Financieel management is het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat de doelstellingen van een onderwijsinstelling worden behaald. De middelen bestaan in belangrijke mate uit jaarmiddelen, maar vrijwel iedere instelling beschikt naast die jaarmiddelen over kapitaal en vermogen. Deze balansgrootheden spelen een belangrijke rol bij het doen van investeringen, het opvangen van onverwachtse tegenvallers en het borgen van het voortbestaan van de onderwijsinstelling.

Een goede begroting maakt niet alleen duidelijk wat de binnen de begrotingsperiode de baten en lasten zullen zijn, maar staat ook stil bij het effect dat jaarresultaten, investeringen en inkomende en uitgaande geldstromen hebben op kapitaal en vermogen. Alleen zo wordt helder of kapitaal en vermogen zich in de gewenste richting ontwikkelen of dat de plannen moeten worden aangepast. Het zijn immers die plannen waarop de begroting is gebaseerd.

Balans Activa (= kapitaal)

Passiva (= vermogen)

Weerspiegelt de waarde van alle bezittingen (geld en goederen). Deze bezittingen c.q. dit kapitaal, zijn het gevolg van beleidskeuzes of moeten worden beschouwd als onvermijdelijk en voortkomend uit het geheel van activiteiten binnen de onderwijsinstelling.

Weerspiegelt de wijze waarop de onderwijsinstelling de huidig aanwezige bezittingen heeft gefinancierd: met eigen vermogen, dan wel vreemd vermogen.

Figuur 10: Balans: activa en passiva

Dit alles maakt het noodzakelijk om een eenjarige, en zeker een meer jarige begroting uit de navolgende onderdelen 1 te laten bestaan:

1 Voorbeelden van dergelijke (deel)begrotingen vindt u in de brochure Het meerjarenperspectief, PO-Raad 2013 Bouwstenen voor beleid

31

1. Investeringsbegroting: raming van alle, binnen de periode te verwachten investeringsuitgaven (aanschaf van materiële vaste activa) en het effect dat deze investeringen hebben op de jaarlijkse afschrijvingslasten. 2. Begroting verloop voorzieningen: raming van alle, binnen de periode te verwachten toevoegingen en onttrekkingen aan voorzieningen, bijvoorbeeld op het gebied van groot onderhoud. 3. Exploitatiebegroting: raming van alle, binnen de periode te verwachten baten en lasten.

4. Liquiditeitsbegroting: raming van het effect dat alle baten en lasten, de investeringen en de veranderingen in de voorziening hebben op de, binnen de instelling beschikbare liquide middelen. 5. Balansbegroting: raming van het effect dat alle, in de deelbegrotingen I tot en met IV opgenomen financiële gebeurtenissen hebben op de omvang en samenstelling van kapitaal en vermogen. De deelbegrotingen III tot en met V zijn het belangrijkst. De begrotingen I en II zijn vooral bedoeld om cijfers aan te dragen die vervolgens hun juiste plek krijgen binnen III, IV en V. In dit schema worden de verbanden tussen de deelbegrotingen nog eens uitgetekend.

Figuur 11: Verband tussen deelbegrotingen I Investeringsbegroting Uitgaven inzake nieuwe investeringen Afschrijving op nieuwe investeringen Afschrijving op eerdere investeringen

V Balansprognose Veranderingen in materiële vaste activa Veranderingen in vorderingen en voorraden Veranderingen in liquide middelen Veranderingen in eigen vermogen Veranderingen in voorzieningen Veranderingen in schulden

II Begroting verloop voorzieningen Onttrekkingen aan voorzieningen Dotaties aan voorzieningen

IV Liquiditeitsbegroting Binnenkomende gelden uitgaande gelden per saldo

32


III Exploitatiebegroting Te verwachten baten Te verwachten lasten Te verwachten jaarresultaat

Alle begrotingsonderdelen zijn gebaseerd op één specifiek scenario en geven duidelijk aan welke route men binnen dat scenario wil volgen. Voor alle deelbegrotingen geldt dus:

Investeringsbegroting Het beleid dat achter investeringen schuilgaat, wordt beter zichtbaar wanneer men:

1. Een belangrijk deel van een begroting bestaat uit baten en lasten, inkomsten en uitgaven die niet of nauwelijks door het schoolbestuur rechtstreeks te beïnvloeden zijn, of althans niet binnen de begrotingsperiode. Zo zullen bijvoorbeeld een belangrijk deel van de huisvestingslasten, de formatieve lasten en de bekostiging binnen de begrotingsperiode min of meer een gegeven zijn. Denk bijvoorbeeld ook aan afschrijvingslasten. Het te verwachten totaalniveau van die lasten komt voor een belangrijk deel voort uit oude investeringen; de invloed van nieuwe investeringen op het totaal is meestal vrij gering.

• Een helder onderscheid aanbrengt tussen vervangings 2- en uitbreidingsinvesteringen 3; • Daarbij aangeeft welke vervangings- en uitbreidingsinvesteringen specifiek samenhangen met de in het beleidsplan genoemde acties en opties; • En vermeldt of aan die specifieke investeringen nog voorwaarden zijn verbonden. Wellicht worden sommige investeringen bijvoorbeeld alleen gedaan of juist niet gedaan wanneer binnen een scenario sommige ontwikkelingen bijzondere waarden aannemen. In een scenario waarin bijvoorbeeld voor de omvang van krimp een bandbreedte is vastgesteld of meerdere deelscenario’s zijn benoemd (gewone krimp, versnelde krimp, vertraagde krimp) zal de uiteindelijke omvang van die krimp wellicht consequenties hebben voor investeringsomvang of tempo.

2. Toch zullen ook baten en lasten, inkomsten en uitgaven die niet door het schoolbestuur te beïnvloeden zijn, niet per definitie constant zijn binnen de begrotingsperiode. Ze kunnen bijvoorbeeld wel degelijk reageren op leerlingenaantallen, veranderingen in de bekostiging e.d. 3. In een begroting is het daarom zaak om in cijfertabellen en/of begeleidende teksten duidelijk te maken welke financiële feiten binnen het gekozen scenario niet te beïnvloeden zijn (en waaraan dus ook geen beleidskeuzes ten grondslag liggen) en welke financiële feiten juist wel te beïnvloeden zijn en die in hun omvang of samenstelling een eigen visie en zelfgekozen routeplan en acties weerspiegelen. In alle deelbegrotingen moet een heldere koppeling tussen beleid en middeleninzet aandacht krijgen. Hierna treft u daarom voor iedere deelbegroting nog enkele tips aan.

Begroting verloop voorzieningen Bij deze begroting geldt dat een groot deel van de hierin opgenomen

2 Een vervangingsinvestering is een investering ter vervanging van een verouderde bezitting. Door voortschrijdende innovatie gaat het wellicht hierbij niet om een volledig identieke vervanging. De vervangingsvestering dient echter min of meer hetzelfde doel en de aanschaf doet de omvang van de bezittingen niet of nauwelijks stijgen. 3 Bij uitbreidingsinvesteringen gaat het niet om een aanschaf ter vervanging van verouderde, afgeschreven bezittingen, maar om een bewuste uitbreiding van de bezittingen, bijvoorbeeld omdat het leerlingenaantal stijgt en het schoolbestuur meer meubilair en leermiddelen nodig heeft. Ook technologische ontwikkelingen (ICT) kunnen het noodzakelijk maken om geheel nieuwe bezittingen aan te schaffen die niet in plaats komen van al aanwezige en wellicht verouderde bezittingen. Bouwstenen voor beleid

33

bandbreedte ontwikkelingen* – Scenario Naam

–/+ jaar 1

bandbreedte ontwikkelingen* +

–

–/+ jaar 2


–

–/+ jaar 3


–

–/+

+

jaar 4

Baten en lasten: Staand beleid • Baten • Lasten Resultaat Staand beleid Acties (opties) • Effect optie 1 op baten • Effect optie 1 op lasten • Effect optie 2 op baten • Effect optie 2 op lasten • Effect optie 3 op baten • Effect optie 3 op lasten • Effect optie 4 op baten • Effect optie 4 op lasten etc. Baten en lasten: Aangepast beleid: • Baten • Lasten Resultaat Aangepast beleid * – ongunstig –/+ neutraal + gunstig

Figuur 12: Vormgeving en opbouw van cijfertabellen in een ruwe schets 34


toevoegingen en onttrekkingen samenhangt met staand beleid. Maar ook bij deze begroting geldt dat de tabellen of begeleidende tekst duidelijk moeten maken welk deel van de toevoegingen (dotaties) en onttrekkingen specifiek samenhangt met de opties/acties uit het routeplan en of hieraan nog bijzondere voorwaarden zijn verbonden. Exploitatiebegroting De exploitatiebegroting toont door vormgeving, detaillering en/of tekst wat de financiële consequenties zijn van een scenario en het op dat scenario afgestemde beleid. De begroting maakt zichtbaar: • in welk scenario de getoonde baten en lasten zich zullen voordoen; • met welke ontwikkelingen deze baten en lasten samenhangen; • met welke opties/acties het schoolbestuur gaat reageren op die ontwikkelingen; • of die reacties wellicht afhankelijk zijn van de bandbreedten waar binnen ontwikkelingen zich kunnen voordoen; • en wat die acties in financieel opzicht kosten of besparen. Het zal duidelijk zijn dat bij een dergelijke begroting een uitvoerige toelichting niet kan worden gemist. Het is echter ook zaak om al in de vormgeving en opbouw van de cijfertabellen (delen van) het verhaal te vertellen. Een ruwe schets biedt wellicht al inspiratie (figuur 12). In dit voorbeeld wordt een nadere rubricering en detaillering van baten en lasten gemakshalve even weggelaten. Het zou een samenvattend voorblad kunnen zijn dat onderdeel uitmaakt van een voor dit scenario geldende, meer gedetailleerde begroting.

Kenmerkend voor de lay-out is dat duidelijk wordt dat het gaat om het financiële reilen en zeilen binnen één scenario en dat voortkomt uit een mengeling van staand beleid en nieuw beleid. Het dynamische van de getoonde exploitatiebegroting schuilt uitdrukkelijk niet in het gelijktijdig tonen van meerdere scenario’s. Dynamiek en flexibiliteit ontstaan door voor een of meerdere ontwikkelingen binnen één scenario 4 meerdere mogelijke uitkomsten te schetsen. Liquiditeitsbegroting Een liquiditeitsbegroting beschrijft het effect van uitgaande en binnenkomende geldstromen op de liquiditeitspositie van het schoolbestuur. De koppeling tussen deze begroting en beleid is gegarandeerd, op voorwaarde dat een schoolbestuur in de investerings-, voorzieningenen exploitatiebegroting goed heeft aangegeven welke financiële feiten een rechtstreeks gevolg zijn van dat beleid. De liquiditeitsbegroting bevat geen nieuwe feiten, maar maakt slechts duidelijk welke elementen uit de andere deelbegrotingen invloed hebben op de omvang van de liquide middelen en geeft ook aan op welk moment die invloed ontstaat. Balansbegroting De balansbegroting 5 brengt de toekomstige kapitaalsen vermogensposities in beeld. Hierdoor wordt het voor het schoolbestuur mogelijk om te zien hoe staand en nieuw beleid effect uitoefenen op kapitaal en vermogen en of dat kapitaal en vermogen daarna een wenselijk niveau en samenstelling hebben.

4 Het meest waarschijnlijk geachte scenario 5 Zie voor een voorbeeld ook de meerjarige begrotingsmodellen van de PO-Raad: http://www.poraad.nl/content/meerjarenbegrotingsmodellen-geld. De balansbegroting treft u aan op het tabblad BAL. Bouwstenen voor beleid

35

De balansbegroting vindt zijn basis in alle eerder genoemde deelbegrotingen. Ook hier geldt dus dat, als al in die deelbegrotingen de koppeling tussen beleid en middeleninzet goed is uitgewerkt, ook de balans dat beeld laat zien. Beslissingen ten aanzien van investeringen (materiële vaste activa), voorzieningen, begrote winsten of verliezen (vermogensaangroei of vermogensdaling) en het tijdstip waarop al deze beslissingen invloed uitoefenen op de beschikbare liquide middelen; dit alles bepaalt hoe een balans er straks uit komt te zien. De deelbegrotingen bevatten als het goed is voldoende details om over de ontwikkeling van belangrijke balansposten uitspraken te kunnen doen en het verband tussen beleid en middeleninzet duidelijk te maken: • De investerings- en voorzieningenbegroting geven uitsluitsel over de te verwachten omvang, waarde en samenstelling van de balanspost materiële vaste activa; • De exploitatiebegroting maakt duidelijk of er winst of verlies wordt behaald en maakt het dus mogelijk om te voorspellen hoe de balanspost eigen vermogen stijgt of daalt door die winsten of verliezen; • De liquiditeitsbegroting maakt duidelijk hoe en wanneer alle financiële gebeurtenissen in de investerings-, voorzieningenen exploitatiebegroting effect hebben op de stand van de balanspost liquide middelen; • In die liquiditeitsbegroting vinden alle inkomsten en uitgaven een plek en dus ook de ontvangsten die samenhangen met het aantrekken of aflossen van langlopende schulden. Op basis van die liquiditeitsbegrotingen kan de ontwikkeling van de balanspost langlopende schulden goed worden geschat; • De genoemde begrotingen bevatten meestal geen gegevens die het mogelijk maken om uitspraken te doen over de ontwikkeling van de balansposten vorderingen, voorraden en kortlopende schulden, en dat is ook niet echt noodzakelijk. Men gaat er namelijk bij meerjarige 36


balansbegrotingen meestal gemakshalve vanuit dat die posten geen wijzigingen ondergaan en gedurende de gehele periode gelijk blijven. Dat is natuurlijk fictie, maar dit compromis tast de kwaliteit van de meerjarenbegroting niet echt aan en bespaart het schoolbestuur veel denkwerk

3.3 Begroten en (financiële) onzekerheden De cijfers in een begroting moeten natuurlijk met de nodige zorg worden verzameld en op hun onderbouwing worden beoordeeld. Begroten is in dat opzicht een klus die om tijd, aandacht en oog voor detail vraagt. Ook tijd, en aandacht voor detail kunnen echter niet voorkomen dat een meerjarenbegroting aanzienlijke financiële onzekerheden bevat. Die onvermijdelijke onzekerheden leiden tijdens het begroten tot sterk uiteenlopende reacties bij schoolbesturen en enkele voorbeelden zijn: 1. Sommige schoolbesturen steken nog meer tijd en aandacht in de begroting en proberen vooral de rekensommen telkens beter te maken. Men zoekt naar manieren om de cijfers aan betrouwbaarheid te laten winnen en zo de omvang van de onzekerheid verder terug te dringen. Men verliest daarbij soms de realiteit uit het oog en blijft maar doorrekenen. Dit leidt in het ergste geval tot cijfers die een indrukkende precisie en betrouwbaarheid tonen, maar in werkelijkheid dat vertrouwen niet waard zijn. Sterker nog, hun ogenschijnlijke precisie kan de gebruikers op het verkeerde been zetten. 2. Sommige schoolbesturen geloven dat onzekerheden de meerwaarde van een begroting te zeer aantasten. Die schoolbesturen verliezen het vertrouwen in begrotingen en hun meerwaarde voor sturing. Men maakt nog steeds de verplichte meerjarenbegrotingen, maar het wordt eerder gezien als een ritueel, dan als een belangrijke opmaat voor sturing en verantwoording. De kwaliteit van de begroting neemt daardoor af.

3. S ommige schoolbesturen beschouwen de onzekerheden als onvermijdelijk. Onzekerheden tasten de waarde van een begroting wellicht aan, maar die waarde is op een andere manier alsnog te herstellen of zelfs te vergroten. Een begroting kan namelijk ook laten zien of een organisatie over voldoende reactievermogen beschikt om te reageren, wanneer blijkt dat sommige baten of lasten zich anders ontwikkelen dan aanvankelijk werd gedacht. In een goede begroting wordt duidelijk hoe een bestuur denkt om te gaan met onzekerheden. Natuurlijk moet het uiteindelijke jaarresultaat liefst niet al te veel afwijken van een eerdere begroting. In die zin is de begroting in taakstellend. Aan een begroting worden dus consequenties verbonden, zeker wanneer de begroting zijn vertaling krijgt in budgetten. Het gaat er echter om dat een begroting helpt bij het behalen van de best mogelijke resultaten in een, in essentie onzekere toekomst. Hoe groot dat best mogelijke resultaat is, valt niet exact te voorspellen. Een goed resultaat kan echter alleen worden behaald als een organisatie in staat is om te reageren op mee- en tegenvallers. Bij het maken van een begroting zou het dus vooral moeten gaan over flexibiliteit. Hoe bouwt een schoolbestuur mogelijkheden in om te reageren en waar wordt dat zichtbaar in de begroting? Bij een meerjarenbegroting gaat het niet op de eerste plaats om de vraag of een schoolbestuur alle getallen keurig op een rijtje heeft. Het gaat erom dat de begroting uitnodigt om aan de hand van cijfers door een mogelijke toekomst te lopen en na te gaan of het schoolbestuur is voorbereid op wat er zou kunnen gebeuren. Een meerjarenbegroting vindt zijn nut dus niet op de eerste plaats in de juistheid van getallen, maar in het opnemen van handelingsalternatieven (wat te doen, als?) gekoppeld aan een inschatting van hun baten en lasten.

De mogelijkheid om de daadwerkelijk uit te voeren acties af te laten hangen van de feitelijke omstandigheden op dat moment, zorgt ervoor dat het bestuur flexibel blijft in zijn handelen en dat daardoor de financiële resultaten zich zoveel mogelijk ontwikkelen zoals begroot. Die flexibiliteit is van zeer groot belang en ontstaat vooral doordat men zorgt dat men kan blijven kiezen uit handelingsalternatieven. Flexibiliteit ontstaat ook wanneer men actief stuurt op een belangrijk kenmerk van lasten: hun variabiliteit. De commissie Don introduceerde enige tijd geleden het begrip weerstandscapaciteit (niet te verwarren met het kengetal weerstandsvermogen). Deze weerstandscapaciteit kan worden gebruikt om tegenvallers in inkomsten en uitgaven op te vangen. Een schoolbestuur dat in zijn begrotingen nog belangrijke financiële onzekerheden herkent, doet er dan ook verstandig om na te gaan hoe het met de weerstandscapaciteit staat. Is die capaciteit omvangrijk, dan is er met de financiële begrotings onzekerheden wel te leven. Mocht er straks – ondanks zorgvuldig opgestelde begrotingen – toch een grote kloof gapen tussen begroting en (tussentijdse) realisatie, dan zorgt een toereikende weerstandscapaciteit ervoor dat het schoolbestuur snel en adequaat kan reageren. De weerstandscapaciteit van een schoolbestuur is samengesteld uit de volgende twee componenten: 1. De financiële buffer: Naast het aanhouden van liquiditeiten voor een soepele bedrijfsvoering en voor het kunnen doen van investeringen, moet een schoolbestuur ook geld achter de hand houden voor het opvangen van eventuele onverwachtse tegenvallers.


37

2. Neerwaartse flexibiliteit van de uitgaven: De omvang van de weerstandscapaciteit wordt ook bepaald door de mate waarin het schoolbestuur op korte of middellange termijn in staat is om door bezuinigingen of tegenvallers op te vangen. Schoolbesturen besteden over het algemeen veel aandacht aan kapitaalsen vermogensvraagstukken. De omvang van de financiële buffer krijgt zo bij vrijwel ieder schoolbestuur aandacht. Er zijn echter nog te weinig schoolbesturen die systematisch aandacht geven aan de omvang van de neerwaartse flexibiliteit en tot duidelijke uitspraken komen over de gewenste omvang van die flexibiliteit. Dat is jammer. Sturen op neerwaartse flexibiliteit past prima bij een dynamische strategie en een flexibele begroting. Neerwaartse flexibiliteit bestaat eigenlijk uit een verzameling bezuinigingsopties. Die opties hoeven nog geen plaats te krijgen in een begroting, maar het is fijn om te weten dat ze er zijn en uitkomst kunnen bieden als de onzekerheden wat ongunstiger uitpakken dan al werd voorzien. Een schoolbestuur doet er daarom goed aan om jaarlijks een grondige inventarisatie te maken van lasten die binnen 6 tot 36 maanden inderdaad kunnen worden verlaagd. In de PO-Raad brochure Het meerjarenperspectief vindt u een voorbeeld van een dergelijke inventarisatie. Vervolgens moet een schoolbestuur zelf beoordelen of men die flexibiliteit in een goede verhouding vindt staan tot de omvang van de financiële onzekerheden in de begroting.

38


3.4 Methoden voor meerjarig rekenwerk 3.4.1 Extrapoleren Meerjarenbegrotingen vertellen niet alleen wat nieuw is, maar vertellen hoe ‘staand beleid’ financieel doorwerkt naar de toekomst en hoe allerlei al bestaande baten en lasten zich zullen ontwikkelen in die toekomst. Juist in meerjarenbegrotingen worden historische cijfers voor wat betreft die baten en lasten gezien als goede voorspellers van de toekomst. Men extrapoleert dan cijfers uit het recente verleden naar de toekomst. Daar is op zich ook niets op tegen. Het is wel verstandig om dat financiële verleden kritisch onder de loep te nemen en op zoek te gaan naar achterliggende baten- en lastenpatronen. Het herkennen van die patronen maakt het namelijk beter mogelijk om hun toekomstige omvang te voorspellen. Probeer daarom bij extrapolatie van historische cijfers rekening te houden met het volgende. De omvang van baten en lasten die een schoolbestuur in het verleden aantreft, waren wellicht mede-afhankelijk van bijvoorbeeld leerlingenaantallen. Hoe die baten en lasten zich in de toekomst ontwikkelen, wordt dus ook bepaald door de mate waarin die baten of lasten reageren op veranderingen in die leerlingenaantallen. Het is met andere woorden belangrijk om stil te staan bij wat die baten en lasten doet variëren, en wat de omvang en het karakter is van die variabiliteit. Zo kunnen baten en lasten bijvoorbeeld een vast of variabel karakter hebben. Niet-variabel betekent dat hun omvang min of meer vast staat en niet afhankelijk is van ontwikkelingen binnen (of zelfs buiten) de organisatie. De huur van een dislocatie zal bijvoorbeeld niet afhankelijk zijn van het aantal leerlingen dat die dislocatie bezoekt en de huur zal dan ook binnen een gegeven begrotingsperiode geheel of grotendeels constant zijn.

Variabel betekent dat de omvang van de betreffende baten of lasten wel meebeweegt met een of meer andere variabelen. Zo kan het materiaalverbruik Leermiddelen reageren op leerlingenaantallen, kunnen scholingskosten soms reageren op formatieomvang en zal het aantal leerkrachten waarschijnlijk mede afhankelijk zijn van leerlingenaantallen. Rest nog de vraag hoe sterk dat variabele karakter is. Sommige lasten zijn proportioneel variabel. Hun stijging of daling is qua omvang volledig in overeenstemming met de ontwikkeling van een of meer andere variabelen. Dus daalt bijvoorbeeld het leerlingenaantal met 50%, dan dalen dergelijke lasten ook met 50%. Sommige lasten zijn progressief variabel. Dit betekent dat zij sneller stijgen dan een andere variabele. Zo zullen de kosten van ziekteverzuim tot op zekere hoogte gelijke tred houden met de formatieomvang, maar op een moment wellicht sneller stijgen, juist omdat de formatie door bezuinigingen onder druk komt te staan. Weer andere lasten zijn degressief variabel. Dit betekent dat hun stijging vanaf een bepaald moment achterblijft met de stijging van een andere variabele en dat hun stijging in dat opzicht dus relatief bescheiden blijft. Zonder enige kennis van deze patronen is het niet goed mogelijk om op basis van huidige lastenomvang voorspellingen te doen over hun toekomstige omvang.

3.4.2 Indexeren In een meerjarenbegroting kunnen sommige baten en lasten met voldoende zekerheid worden geschat, bijvoorbeeld omdat historische patronen houvast bieden. Of omdat het baten en lasten betreft waarvan de opbouw en omvang ook voor de toekomst helder is, bijvoorbeeld omdat het gaat om al goed ‘doorgerekende’ elementen van nieuw beleid. Zo kunnen de kopieerkosten waarschijnlijk goed worden voorspeld op basis van historie, waar nodig gecorrigeerd voor een te verwachten

prijsstijging (indexering). En bij een redelijk stabiel leerlingenaantal kan zelfs de Rijksbekostiging – althans in rustige jaren – redelijk goed worden voorspeld met rekentools en een aanvullende indexering. Indexering biedt uitkomst voor de raming van baten en lasten die voor wat betreft hun toekomstige onderbouwing of patroon voldoende bekend zijn, maar waarbij het nog wel de vraag is welk prijsniveau leidend moet zijn bij de berekening van hun toekomstige waarden. Indexering is van groot belang bij het voorspellen van de personele en materiële bekostiging en bij het voorspellen van loonkostenniveaus. Niemand heeft bij dit alles de wijsheid in pacht. Er zijn terugkijkend wel kwaliteitsverschillen te zien in de manier waarop schoolbesturen of hun externe adviseurs tot indexering komen. Het verdient aanbeveling om, voorafgaand aan de indexering aanvullende informatie in te winnen. Vertrouw hierbij niet op de mening van enkelen. Maak nog eens belronde en kijk wat sectororganisaties te melden hebben over mogelijke ontwikkelingen in bijvoorbeeld de bekostiging. En ga eens praten met experts op het gebied van werkgeverslasten. Nog te vaak wordt aan vraagstukken van indexering niet voldoende tijd besteed en vertrekt men bij het maken van een meerjarenbegroting daardoor niet vanuit de meeste actuele gegevens en inschattingen. Zorg dat in de toelichting op de begroting de toegepaste indexering en het effect op baten en/of lasten uitvoerig wordt besproken. Het wordt de gebruikers dan vanzelf duidelijk welke impact die indexering heeft en wat er zou gebeuren als werkelijkheid en indexering uiteenlopen. Het gaat er bij een meerjarenbegroting niet om of de opsteller van die begrotingen straks gelijk heeft. Die kans is over een langere periode genomen vrij gering. Het gaat erom dat voor alle betrokkenen duidelijk wordt welke aannamen en veronderstellingen schuilgaan in de begrotingen. Bouwstenen voor beleid

39

3.4.3 Majoreren en minoreren Bij de voorspelling van bijvoorbeeld de bekostigingsbaten spelen natuurlijk niet alleen prijseffecten een rol. Het variabiliteitspatroon maakt duidelijk dat die baten sterk afhankelijk zijn van leerlingenaantallen. De ontwikkeling in die aantallen (binnen een gekozen scenario) zou in de toekomst wel eens sterk uiteen kunnen lopen, en dat heeft per definitie grote financiële effecten. Het wordt dan tijd om gebruik te gaan maken van majoreren 6 en minoreren. Bij majoreren gaat men ervan uit dat de ontwikkeling (in dit geval: krimp leerlingenaantallen) een grote vlucht neemt en dat de daling grotere vormen aanneemt. Bij minoreren gaat men ervan uit dat daling juist een lager omvang zal aannemen. Vergelijk het maar met een onderscheid in normaal, worst case en best case. De getoonde afbeelding maakt duidelijk dat er binnen een meerjaren begroting vrijwel altijd tegelijkertijd sprake is van extrapolatie, indexering en waar nodig majorering en minorering.

bandbreedte ontwikkelingen* – Scenario Naam

–/+

Baten en lasten: Staand beleid • Baten • Lasten Resultaat Staand beleid Acties (opties) • Effect optie 1 op baten

Indexeren • Effect optie 1 op lasten Het denken over prijsinvloeden • Effect optie 2 op baten

Majoreren/minoreren Het denken in bandbreedten

• Effect optie 2 op lasten • Effect optie 3 op baten • Effect optie 3 op lasten • Effect optie 4 op baten • Effect optie 4 op lasten

Pas majorering en minorering echter alleen toe op werkelijk belangrijke ontwikkelingen, want anders wordt de begroting te complex.

etc. Baten en lasten: Aangepast beleid: • Baten • Lasten Resultaat Aangepast beleid * – ongunstig –/+ neutraal + gunstig

Figuur 13: Extrapolatie, indexering en waar nodig majorering en minorering 6 Een bewust hoge raming 40


+

jaar 1

3.5 Samenvatting: goed begroten en goed financieel management • Een meerjarenbegroting is gebaseerd op één scenario, één visie en routeplan. • Door technieken als extrapolatie en indexering toe te passen winnen de begrotingscijfers aan kwaliteit. • Voor een goede extrapolatie is het wel van belang dat men weet heeft van het variabele of juist niet variabele karakter van lasten en/of baten. • Voor een verantwoorde indexering is het zaak dat een schoolbestuur nog tot op het laatste moment informatie blijft inwinnen over prijs effecten, voordat het bestuur de begroting definitief opmaakt. • In die begroting past een schoolbestuur majorering en minorering toe, als het bestuur van mening is dat de omvang van sommige (al dan niet geclusterde) ontwikkelingen te moeilijk te schatten is, maar er wel bandbreedten kunnen worden aangeven; • Ook na zorgvuldige extrapolatie, indexering, majorering en minorering blijven er onzekerheden bestaan binnen de begroting. Dat hoeft ook geen bezwaar te zijn op voorwaarde dat het school bestuur binnen de begroting meerdere handelingsopties verwerkt; • En daar waar zelfs deze opties tekort schieten om te reageren op tussentijdse tegenvallers, doet het schoolbestuur een beroep op de weerstandscapaciteit van uw organisatie, en dan vooral op de neerwaartse financiële flexibiliteit. • Het opvangen van tegenvallers via kapitaalsbuffers moeten worden gezien als laatste redmiddel. Alle andere manieren om onzekerheden tegen te gaan of op te vangen, hebben de voorkeur.

Meer weten? Meest relevante verdiepingsliteratuur, aanbevolen good practices en/of tools:

Literatuur: Op weg naar goed financieel management, basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen, PO-Raad 2011, hoofdstuk 4 Het meerjarenperspectief, PO-Raad 2013, hoofdstuk 7 en 8 Good practices 7: Beleidsrijke meerjarenbegroting Klavertje4 (eenpitter) Financieel Meerjarenbeleidsplan Stichting Openbaar Onderwijs aan de Amstel



41

Good Practice rond ‘Begroten’: Klavertje 4 in Oudewater

Met beleidsrijke begroting anticiperen op nieuwe ontwikkelingen Jenaplanschool Klavertje 4 in Oudewater is een eenpitter. De school wil bij haar leerlingen een verantwoorde basis leggen voor een stap naar volwassenheid en hen goed voorbereiden op het vervolgonderwijs en participatie in de samenleving. Een meerjarenbeleid, gekoppeld aan een meerjarenbegroting, moet de school helpen om bij dit streven op koers te blijven. ‘In de actualiteit van de dag gebeurt veel en daar moet je op anticiperen,’ zegt beleidsmedewerker Madelon Nawijn. ‘Een meerjarig beleidsperspectief helpt om de juiste keuzes te maken. Wij hebben bijvoorbeeld te maken met krimp. We maken nu al keuzes in de formatie, met het oog op de verwachte ontwikkeling van de leerlingaantallen.’ Het koppelen van meerjarig beleid en meerjarig begroten is betrekkelijk nieuw voor Klavertje 4. Die ontwikkeling is een paar jaar geleden in gang gezet. Binnen het vrijwilligersbestuur rees de vraag of Klavertje 4 een eenpitter moest blijven, of samenwerking moest gaan zoeken met andere besturen. Nawijn, destijds bestuursvoorzitter en afkomstig uit het bedrijfsleven, onderzocht die vraag een jaar lang op vrijwillige basis. ‘Op basis van mijn verslag besliste het bestuur: we blijven eenpitter, maar het management moet worden verzwaard.’

42


Sterkte-zwakte-analyse Het ontwikkelen van een meerjarig beleidsperspectief, met daaraan gekoppelde meerjarige begroting, leek een logische volgende stap. Het bestuur maakte allereerst een sterkte-zwakte-analyse. Als sterke kanten van de school zag men de kleinschaligheid en zelfstandigheid; het feit dat Klavertje 4 nieuwbouw zou betrekken; en het ‘loyale en trotse’ personeel. Als andere sterke punten zag het bestuur het opbrengstgericht en handelingsgericht werken; de scheiding van bestuur en toezicht; en de toenemende aandacht op school voor Engelse les. Als zwakke punten noteerde men dat de school een aantal grote groepen heeft; de kennis en deskundigheid van het personeel lastig op peil zijn te houden; de hoge druk op de directeursfunctie en het feit dat de continuïteit van het management onvoldoende is geborgd. Ook vraagt het bestuurswerk om steeds meer expertise en heeft men moeite om bestuursvacatures te vervullen. De financiën vormen een ander zorgpunt vanwege het dalend aantal leerlingen, de consequenties van de functiedifferentiatie en de teruglopende bekostiging en subsidies. Klavertje 4 formuleerde zes speerpunten om het onderwijs en het beleidsvoerend vermogen van de organisatie te versterken: versterking van het onderwijsmanagement; verbetering van de opbrengsten

van spelling en technisch lezen; leerkrachten krijgen beter zicht op de onderwijsbehoefte van leerlingen; de ondersteuning van leerlingen is doelgericht, systematisch en transparant; het Passend onderwijs aan hoogbegaafde leerlingen wordt verder verbeterd; en de start van de doorgaande leerlijn Engels.

Om meer zicht te krijgen op de financiële positie van de school en hierover beter het gesprek met het bestuur aan te kunnen gaan, heeft het management haar kennis vergroot met behulp van een externe financieel deskundige.

Gaandeweg scherpstellen

Het bestuur concludeert na toepassing van het meerjarenbegrotingsmodel van de PO-Raad, dat bij ongewijzigd beleid de meerjarenbegroting tot een negatief resultaat leidt in 2016. Dit komt vooral door het verwachte dalende leerlingaantal. De rentabiliteit en het weerstandsvermogen zouden onder de gestelde norm komen te liggen en ook de solvabiliteit, liquiditeit en kapitalisatiefactor zouden aanzienlijk verslechteren. Het meerjarenbegrotingsmodel maakt duidelijk dat inkrimping van de personeelsformatie vanaf 2015 waarschijnlijk onvermijdelijk is. Maar ook dat bezuinigingen op kostenposten zoals energie, schoonmaak en de administratie- en beheerskosten vanaf 2013 wenselijk zijn.

Nawijn: ‘We keken per beleidskader naar: dit is de situatie, hier staan we voor, dit is waar we naar toe moeten. De doelen krijg je gaandeweg met elkaar scherp. Zo hadden we vrij snel de goede lijn te pakken.’ Voorafgaand aan een nieuw beleidsjaar worden de doelen SMART geconcretiseerd in een jaarplan. Na afloop evalueert het bestuur alle opbrengsten en worden de lange termijndoelen waar nodig bijgesteld en nieuwe ontwikkelingen meegenomen. In het jaarplan worden de beschikbare taakuren gekoppeld aan de doelen. Nawijn: ‘We merkten dat de teamleden weinig inzicht hebben in het aantal uren dat zij werken en de hoeveelheid tijd die zij worden geacht in bepaalde onderdelen te steken.’ Daarom voert het management sinds dit jaar aan het begin van het schooljaar met ieder een gesprek over zijn aandeel in het jaarplan. Daarbij wordt aan de belangrijke taken specifieke onderwijstijd verbonden. ‘Dat helpt ons ook om de planning in het jaarplan reëel te houden,’ zegt Nawijn. Het bestuur is kien op het voorkomen van overschrijdingen. Dat streven, hoe nobel ook, werkt soms belemmerend. Nawijn: ‘We hebben momenteel een positief resultaat van ongeveer € 60.000. Als management zouden we daarmee graag nog een aantal wensen voor het nieuwe pand verwezenlijken. Het bestuur is echter geneigd om dit geld in de reservepot te stoppen, om onvoorziene kosten te kunnen opvangen.’

‘Gewoon beginnen’

De ervaring van Klavertje 4 illustreert dat een schoolbestuur kan werken aan een goede verbinding tussen doelen en de inzet van middelen voor een meerjarige periode, 0ok als het financieel beheer nog niet optimaal is. Nawijn: ‘Wij zijn gewoon begonnen en merkten gaandeweg dat we meer financiële kennis nodig hadden. Het maakt niet zoveel uit wat je startpunt is, als je maar zorgt dat je meer zicht krijgt. Wij zoeken gaandeweg antwoorden op de vragen die we tegenkomen.’ De financiële situatie van Klavertje 4 zal aandacht blijven vragen. ‘Maar door opbrengstgericht en bedrijfsmatig te werken, kunnen wij bijtijds de bakens verzetten. Deze beleidsrijke begroting vormt een belangrijke eerste stap.’


43

Hoofdstuk 4

Bewaken middeleninzet 4.1 Rapporteren over beleid, acties en voortschrijdende middeleninzet

Beleidsdoelstellingen

Tussentijdse, financiële rapportages maken duidelijk of de baten en lasten zich ontwikkelen conform de begroting en de, daarvan afgeleide budgetten. Financiële rapportages gaan echter als het goed is over meer dan geld alleen. Niet alleen de cijfers doen ertoe. Het gaat erom dat de gebruiker van deze rapportages wordt geïnformeerd over de verwezenlijking van het beleid, het al dan niet bereiken van (tussen)doelen, de manier waarop aan doelverwezenlijking door geplande acties wordt gewerkt en de middelen die hiervoor zijn ingezet. Een begroting die overduidelijk is gebaseerd op een visie, een routeplan met opties helpt daarbij. Een dergelijke begroting maakt het immers eenvoudiger om realisatiecijfers af te zetten tegen de oorspronkelijke ramingen en bij dit alles niet alleen stil te staan bij de verschillen tussen begroting en realisatie, maar ook tekst en uitleg te geven over wat deze verschillen zeggen over de verwezenlijking van het beleid en de rol die de middeleninzet speelt. hierbij Een tussentijdse rapportage moet een belangrijke bijdrage leveren aan het in beeld brengen van de effectiviteit en efficiency van het handelen en de middeleninzet binnen de onderwijsinstelling.

44


Strategisch plan

Jaarplan en -budget

Effectiviteit Management Controle

Efficiëntie Uitvoering en verantwoording

Financiële Controle

Figuur 14: Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005)

Effectiviteit Een organisatie is effectief wanneer gestelde doelen daadwerkelijk worden behaald. Nog te vaak wordt in financiële rapportages alleen gekeken naar de efficiency en niet naar de effectiviteit van uitgaven. Een schoolbestuur scoort wellicht goed door lage kosten, maar dat is nog geen garantie dat

de uitgaven ook zin hebben gehad. Wat hebben de uitgaven opgeleverd en is dat conform de verwachtingen en gestelde doelen? Tussenrapportages geven daarom als het goed is ook antwoord op vragen als: • Wat waren de te behalen doelen en (leer)resultaten? • Welke budgetten waren voor het behalen van die doelen begroot? • Hoe is doelverwezenlijking en middeleninzet in werkelijkheid verlopen? • Zijn met de inzet van de beschikbare financiële middelen de vooraf gestelde doelen en (leer)resultaten bereikt? • Waardoor zijn afwijkingen ten opzichte van de begroting veroorzaakt en hebben genoemde oorzaken (financiële) consequenties voor het realiseren van gestelde doelen en (leer)resultaten in de nabije toekomst? Dergelijke vragen zijn niet altijd eenvoudig te beantwoorden. Een groot deel van de uitgaven staat binnen de beleidsperiode al vast en aan deze uitgaven zijn niet altijd heldere doelen gekoppeld.

Dat is natuurlijk te betreuren. Ook staand beleid vraagt immers om een gedegen evaluatie. Probeer in de rapportages in ieder geval duidelijk te maken of de voor het nieuwe beleid vastgestelde doelen zijn verwezenlijkt en of de hiervoor ingezette middelen in een goede verhouding staan tot de behaalde doelen. Kortom, of de lasten inderdaad opwegen tegen de behaalde resultaten. Dit alles is alleen mogelijk wanneer de doelen helder zijn geformuleerd, waar nodig zijn onderverdeeld in tussendoelen en er duidelijkheid is over prestatie-indicatoren en kritische succesfactoren. Doelen zijn helder wanneer duidelijk is vastgelegd wat, hoe, wanneer en waarom moet worden bereikt en op welke manier kan worden nagegaan of het doel ook daadwerkelijk is bereikt. In het onderstaande voorbeeld geeft een schoolbestuur aan waartoe een actie moet leiden en hoe straks kan worden beoordeeld of die actie het gewenste resultaat heeft.

Wat gaan we doen (actie)?

Waartoe moet het bijdragen, welke resultaat willen we bereiken?

Hoe gaan we het bereiken van dat resultaat in kaart brengen (meten)?

En wanneer spreken we van een voldoende tot goed resultaat (norm)?

Bijscholing leerkrachten in leesonderwijs.

Verbetering tempo van lezen aan het einde van groep 3.

Drieminutentoets AVI.

60% leerlingen ten minste AVI3, 80% leerlingen ten minste AVI6.

Figuur 15: Voorbeeld van acties met hun gewenste resultaten Bouwstenen voor beleid

45

De kritieke succesfactoren zijn sleutelfactoren waar de organisatie goed in moet zijn om haar strategische doelstellingen te bereiken. Het succes van een onderwijsinstelling is bijvoorbeeld sterk afhankelijk van de kwaliteit van personeel. Blijft die kwaliteit achter, dan zullen sommige onderwijskundige doelen niet of nauwelijks worden behaald. Met behulp van prestatie-indicatoren worden kritieke succesfactoren meetbaar gemaakt. De kwaliteit van het personeel kan bijvoorbeeld in beeld worden gebracht met behulp van hun scholingsniveau, de gevolgde bij- en nascholing, de uitkomsten uit functioneringsgesprekken, enzovoorts.

Efficiency Bij het sturen op efficiency gaat het om het voorkomen van een verspilling van middelen en het streven naar relatief lage lasten. Gunstige lastenverhoudingen maken de kans groter dat de organisatie ook morgen kan bestaan. Verder zorgt het efficiënt omgaan met de beschikbare middelen ervoor dat er financiële ruimte ontstaat voor onderwijsinnovatie, kwaliteitsbeleid en goed werkgeverschap. Een rapportage moet daarom deze efficiency in beeld brengen. Hierbij spelen kengetallen en benchmarking een grote rol.

Kengetallen en/of overige Indicatoren efficiency: 1 Kosten overhead in % van de totale lasten 2 Directielasten per leerling 3 Lasten Onderwijsgevend personeel per leerling 4 Lasten Onderwijsondersteunend personeel per leerling 5 Huisvestingslasten per leerling 6 Schoonmaaklasten per leerling 7 Energielasten per leerling 8 Lasten leermiddelen per leerling 9 Lasten meubilair per leerling 10 ICT-lasten per leerling 11 Administratielasten per leerling 12 Totale lasten per leerling

46


13 Landelijke GPL versus eigen GPL 14 Loonkosten directie versus bekostiging directie (o.a. directie toeslagen) 15 Afwijkingen ten opzichte van landelijk veronderstelde relatie tussen leeftijd en salaris 16 Omvang verloflasten versus in bekostiging opgenomen toeslagen o.b.v. landelijke gemiddelden 17 Omvang verzuim en arbeidsongeschiktheids-instroom versus landelijke gemiddelden 18 Omvang salarisgaranties versus in bekostiging opgenomen opslag o.b.v. landelijke gemiddelden 19 Omvang van de kosten die redelijkerwijs ten laste komen van het budget P&A en de ruimte die dat budget qua onderbouwing eigenlijk voor die kosten verschaft 20 Omvang van de materiële instandhoudingslasten versus de aan de MI-bekostiging ten grondslag liggende VELO-normen

Kostenverhoudingen (bijvoorbeeld: kosten leerling, kosten per m2, kostenaandeel in % van de totale kosten, enzovoorts) zeggen namelijk meer dan het absolute niveau van die kosten. De uitkomsten van de kengetallen gaan leven wanneer men ze in een rapportage afzet tegen landelijke gemiddelden (of beter nog: die van bevriende en goed vergelijkbare collega-instellingen). Die landelijke gemiddelden zijn echter niet per definitie zaligmakend. Een gemiddelde is niet per definitie ook een norm. Er kunnen zeer legitieme redenen zijn waarom eigen uitkomsten sterk afwijken van een landelijk gemiddelde. Ga dus altijd na of het gevonden verschil tussen eigen uitkomsten en die gemiddelden kan worden verklaard en wellicht zelfs kan worden gerechtvaardigd.

4.2 Rapportageformats Binnen een schoolbestuur hebben meerdere gebruikersgroepen behoefte aan financiële rapportages. Het voert te ver om in deze brochure voor alle groepen (toezichthouders, bestuurders, locatie managers, enzovoorts) voorbeelden aan te reiken van rapportages die een blik op de zuiver financiële dimensie combineren met informatie over doelverwezenlijking. De navolgende twee rapportagefragmenten bieden hopelijk echter enig houvast bij het ontwerpen van rapportages-op-maat. Het moet dan gaan om rapportages die antwoord geven op de volgende vragen: • Wat was het schoolbestuur in de betreffende verslagperiode van plan? Wat waren de (tussen)doelen, met welke acties wilden het bestuur die doelen gaan bereiken en wat waren de voor die acties en voor de reguliere exploitatie, gereserveerde budgetten?

• Hoe verhouden zich de daadwerkelijke baten en lasten zich tot de begrote baten en lasten. Wat zijn de afwijkingen in euro’s en in procenten? En wat zijn de oorzaken van die afwijkingen? • En hoe verhouden de daadwerkelijke baten en lasten zich tot wat er met die middeleninzet concreet is bereikt? Ligt het schoolbestuur qua doelverwezenlijking op schema of zijn er ook op dat gebied belangrijke afwijkingen? • Wat is het samenvattend oordeel over de periode wanneer het schoolbestuur kijkt naar zowel de financiële afwijkingen als afwijkingen in doelverwezenlijking? • Zijn de afwijkingen in de navolgende perioden alsnog te verhelpen of wordt het begrote eindresultaat (in geld en/of qua doelverwezenlijking) niet behaald? • Hoe gaat het resultaat zich dus ontwikkelen in de komende periode(n)? In de navolgende voorbeeldfragmenten wordt ingegaan op de zuiver financiële gang van zaken in de verslagperiode en daarnaast – voor wat betreft de speerpunten van beleid – ingegaan op de verhouding tussen middeleninzet en doelverwezenlijking. Voorbeeld 1 (figuur 16): fragment, rapporteren over begroting versus realisatie. Zie volgende pagina. Voorbeeld 2 (figuur 17): rapporteren over hoe het staat met acties, doelverwezenlijking en de middeleninzet op deze speerpunten van beleid. Met behulp van de onderstaande tabellen gaat het schoolbestuur in de tussenrapportage in op de speerpunten van beleid. Het gaat om de, in het strategische beleidsplan vastgestelde (tussen)doelen en de, daarvoor uit te voeren acties en hun kosten. De rapportage maakt duidelijk of deze acties inderdaad bijdragen aan de gestelde doelen en of de uitvoering van die acties meer of minder kost dan oorspronkelijk werd geraamd.


47

realisatie t/m periode 1E KW 2012

IN %

budget t/m periode 1E KW 2012

IN%

AFWIJK IN €

Lasten Personele lasten lonen en salarissen

2.800.820,00

63,8

2.828.828,00

65,2

-28.008,00

sociale lasten

277.804,00

6,3

272.248,00

6,3

5.556,00

pensioenlasten

365.868,00

8,3

376.844,00

8,7

-10.976,00

dotatie voorziening wachtgeld

-

vrijval, onttrekking en dotatie

9.433,00

overige pers. Voorzieningen

-

0 0,2 0

10.093,00 -

0 0,2 0

-660,00 -

Figuur 16: ////// uitzendkrachten, declaranten e.d.

166.578,00

Overige personele lasten: nascholing Uitkeringen -/Totaal personele lasten

-

0

144.923,00

-

3,3

0

21.655,00

-

29.110,00

0,7

29.401,00

0,7

-291,00

-13.351,00

-0,3

-14.419,00

-0,3

1.068,00

3.636.262,00

82,8

3.647.918,00

84,1

-11.656,00

Figuur 16: Fragment, rapporteren over begroting versus realisatie 48

3,8


AFWIJK IN %

beknopte omschrijving oorzaak afwijking

Geadviseerde interventie

-1,4 0

premielast tijdelijk hoog, daalt in komende perioden

geen interventie noodzakelijk

-0,4 0

11.203.280,00

11.203.280,00

1.111.217,00

1.111.217,00

1.463.471,00

1.463.471,00

37.732,00

0

0

Roling forecast NA interventie

-

0

0,5

Roling forecast VOOR interventie

wat hoger dan begroot, n.a.v. bestuursbesluit om flexibiliteit in formatie te behouden, meerkosten wegen op tegen besparing op formatie in loondienst

geen interventie noodzakelijk

666.311,00

-

37.732,00 -

666.311,00

-

0

116.441,00

116.441,00

0

-53.405,00

-53.405,00

14.545.047,00

14.545.047,00

-1,3


49

Wat waren we van plan (acties)?

Hoe staat het met de realisatie?

Dragen de acties bij aan gestelde doelen?

Rapportage tussenopbrengsten Alle scholen rapporteren in het voorjaar van 2012 voor het eerst over hun tussenopbrengsten voor taal, rekenen en sociaal emotionele ontwikkeling van de groepen 2, 5 en 8, al dan niet met behulp van Cool+.

Alle scholen hebben hun opbrengsten geanalyseerd, een verbeterplan gemaakt en hierover vóór 1 april 2012 gerapporteerd. Er is bovenschools een analyse gemaakt van de kwaliteit en consistentie van deze rapportages. Cool+ is uitgevoerd en naar de deelnemende scholen gerapporteerd. De bovenschoolse rapportage verschijnt in september.

Rapportages over tussenopbrengsten moeten uiteindelijk zichtbaar bijdragen aan een verbetering van de onderwijs-opbrengsten (zie speerpunten en prestatie-indicatoren beleidsplan). Het is echter nu nog te vroeg om een dergelijk effect vast te kunnen stellen.

Scholing i-coaches Er zijn vóór 1 augustus 2012 5 i-coaches geselecteerd en deze hebben een uitgewerkt scholingstraject in hun POP opgenomen om tot expert door te groeien.

Er zijn 2 leerkrachten geselecteerd, die de opleiding i-coach gaan volgen vanaf sept ’12. Het ziet er niet naar uit dat we 5 geschikte i-coaches in de gestelde termijn hebben geselecteerd en opgeleid. In overleg met Natonco worden daarom nu ook schoolteams in sept ’12 uitgenodigd om met enkele teamleden deel te nemen aan scholing t.b.v. de aansturing van innovatie met ICT op schoolniveau.

ICT-toepassing en innovatie moet bijdragen aan de mogelijkheden voor een meer kindgericht onderwijs (zie speerpunten en prestatieindicatoren beleidsplan). De aangepaste acties worden met vertraging gerealiseerd in schooljaar 2013/2014. Hun bijdrage aan doelverwezenlijking kan nog niet worden vastgesteld.

Figuur 17: Voorbeeldfragment uit tussentijdse managementrapportage 50


Welke nieuwe ontwikkelingen, aandachtspunten en risico’s zijn er (kort)?

Wijkt de middeleninzet af van de begroting, wat is hiervoor de reden en schrijdt deze afwijking voort of wordt deze later weer inverdiend?

Geen bijzonderheden.

Geen afwijking t.o.v. begroting.

Het is raadzaam om dergelijke, uitvoerige tabellen alleen op te stellen voor de speerpunten in het beleid en voor de acties die zichtbaar in het beleidsplan en de begroting zijn verwerkt. Natuurlijk heeft ook staand beleid een doel en vraagt dat staande beleid om evaluatie, maar de tussenrapportage wint aan focus wanneer een schoolbestuur zich concentreert op wat voor de rapportageperiode als nieuw beleid en nieuwe acties is vastgesteld. In het halfjaar- of jaarverslag kan dan alsnog worden stil gestaan bij de effectiviteit van het gehele beleid en de gehele middeleninzet. Ook dan kan de tabel in figuur 18 als format dienen.

4.3 Rapporteren over flexibiliteit, risico’s en voortbestaan

Onder huidig personeel geen animo om de i-coachopleiding te doen. Gevraagde competenties bij huidig personeel niet aanwezig.

Meerkosten van collectief professionaliseringsaanbod voor teamleden kunnen worden gedekt door besparing op kosten voor individuele trajecten; per saldo geen overschrijding.

Goede financiële (tussen)rapportages moeten een bijdrage leveren aan management control ( het sturen op en bewaken van doelverwezenlijking) en aan financiële control (het sturen op en bewaken van een kostengunstige middeleninzet en het zorgdragen voor een goed financieel beheer). Ook een schoolbestuur dat zijn zaken wat dit betreft goed voor elkaar heeft, zal echter van tijd tot tijd worden geconfronteerd met tussentijdse, financiële tegenvallers. Juist daarom moet er in rapportages ook aandacht zijn voor: • De risico’s die doelverwezenlijking belemmeren en de beheersing van die risico’s; • De borging van de continuïteit van de organisatie, zodat de organisatie kan blijven werken aan doelverwezenlijking en de realisatie van missie en visie; • En de rol die financiële flexibiliteit bij dit alles speelt. Sommige tegenvallers kunnen wat betreft hun kans of impact aanzienlijk worden verkleind door een goed risicomanagement. En ook een goed doordacht kapitaalsen vermogensbeleid draagt bij aan het kunnen omgaan met tegenvallers en het voortbestaan van de Bouwstenen voor beleid

51

onderwijsinstelling. Verder speelt ook de zogeheten neerwaartse financiële flexibiliteit een belangrijke rol bij het succesvol reageren op onverwachtse tegenvallers. In hoofdstuk 5 en 6 van deze brochure wordt uitvoerig aandacht besteed aan risicomanagement en kapitaalsen vermogensbeleid. We volstaan in deze paragraaf daarom met een beknopte uiteenzetting over hoe informatie over financiële flexibiliteit een plaats krijgt in tussentijdse rapportages. Flexibiliteit en weerstandscapaciteit Flexibiliteit betekent – als het gaat om baten en lasten – de mogelijkheid om snel de tering naar de nering te zetten. Die flexibiliteit bepaalt of een schoolbestuur onverwachte tegenvallers snel kan opvangen door te bezuinigen. Sommige schoolbesturen kennen – als het gaat om het opvangen van financiële tegenvallers- een hoofdrol toe aan eerder aangelegde buffers. De commissie Don 1 pleit er echter terecht voor dat tegenvallers op de eerste plaats moeten worden opgevangen door het benutten van financiële flexibiliteit. Alleen wanneer die flexibiliteit niet toereikend of niet snel genoeg vruchten afwerpt, is de inzet van finan ciële buffers gerechtvaardigd. De weerstandscapaciteit van een onderwijsinstelling bestaat uit de volgende componenten: • De aanwezigheid van financiële buffers; • Een neerwaartse flexibiliteit van de uitgaven 2.

1 Financieel beleid van onderwijsinstellingen, rapport van de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, september 2009 2 Wellicht bestaat er ook de mogelijkheid om de baten snel te vergroten en ook dat is dan een oplossing voor tegenvallers. In vrijwel alle gevallen zal echter de oplossing moeten worden gezocht in een flexibiliteit van de lasten 52


Naast de financiële buffers wordt de weerstandscapaciteit van een onderwijsinstelling dus bepaald door de mate waarin het schoolbestuur op de korte en middellange termijn in staat is om door bezuinigingen financiële tegenvallers tijdig op te vangen. Het is dan ook belangrijk om in tussenrapportages en/of jaarverslag een beeld te geven van de ontwikkeling van de omvang van de financiële flexibiliteit. Het is dan wel zaak dat men eerst tot een streefwaarde komt voor de omvang van die flexibiliteit. De streefwaarde wordt in belangrijke mate bepaald door de risico’s van de onderwijsinstelling en de daaruit voortkomende kans op tegenvallers. Een dialoog met interne en externe deskundigen en een risico-inventarisatie geven waarschijnlijk het beste houvast voor het vaststellen van de streefwaarden In afwachting van die streefwaarden is het waarschijnlijk verstandig om de flexibiliteit op ten minste het niveau van de nulmeting 3 te houden. Flexibiliteit in lasten ontstaat bijvoorbeeld door: • De mogelijkheid om dienstverbanden te verbreken; • De mogelijkheid om bestaande contracten voor leveringen en diensten op te zeggen; • De mogelijkheid om geplande uitgaven die geen verplichtend karakter hebben simpelweg niet te doen. In de onderstaande tabel wordt getoond hoe een schoolbestuur door middel van een nulmeting de huidige flexibiliteit in kaart brengt.

3 De huidige omvang van de flexibiliteit. Verkleining van die omvang wordt voorlopig als niet-wenselijk beschouwd en de rapportage vergelijkt dit startniveau vervolgens telkens met de, in de periode geconstateerde omvang van de flexibiliteit.

< 6 maanden

< 12 maanden

< 24 maanden

< 36 maanden

• Lonen en salarissen

51.000

73.000

73.000

126.000

• Overige personeelslasten

11.000

20.000

20.000

20.000

2.000

2.000

2.000

2.000

2.500

3.500

3.500

3.500

66.500

98.500

98.500

151.000

5,0%

7,3%

7,3%

11,3%

Personeelslasten Brutolonen en salarissen

Totaal personeelslasten

Afschrijvingen Totaal afschrijvingen Huisvestingslasten Totaal huisvestingslasten Overige lasten • Administratie- en beheerslasten • Inventaris, apparatuur en leermiddelen • Overige lasten Totaal overige lasten

Totaal lasten

Totaal jaarlasten in begroting t 1.341.000

Figuur 18: Inschatting van de omvang van de eventueel te benutten financiële flexibiliteit en de tijd waarbinnen die flexibiliteit kan worden gerealiseerd, in € en in % van het jaarlastentotaal.


53

In dit voorbeeld gaat een schoolbestuur ieder jaar – na het opstellen van schoolbegrotingen – na of er binnen die schoolbegrotingen nog voldoende financiële flexibiliteit aanwezig is. Het schoolbestuur maakt bij dit alles gebruik van het Excelmodel in figuur 18 4. Mocht uit de inventarisatie blijken dat de financiële flexibiliteit te wensen overlaat, dan gaat dit bestuur alsnog op zoek naar mogelijkheden om die flexibiliteit te vergroten, zelfs wanneer het begrote jaarresultaat in alle andere opzichten tot tevredenheid stemt. De streefwaarde van dit bestuur voor flexibiliteit luidt: de lasten dienen (gerekend vanaf het rapportagemoment) binnen een periode van maximaal 12 maanden met ten minste 5% te kunnen worden teruggebracht. De tabel maakt duidelijk dat aan die streefwaarde kan worden voldaan. Het is ook mogelijk om in rapportages te werken met kengetallen of andere indicatoren die iets vertellen over financiële flexibiliteit. Het gaat erom dat men in rapportages onderbouwde uitspraken doet over de ontwikkeling van de financiële flexibiliteit en of die ontwikkeling acceptabel is.

4 Zie voor het volledige inventarisatiemodel: http://www.poraad.nl/content/ good-practices 54



Literatuur: Het meerjarenperspectief, PO-Raad 2013, hoofdstuk 8 en 9 Good practices 5: Halfjaarrapportage Stichting Surplus Model Neerwaartse financiële flexibiliteit, Stichting Surplus



55

Good Practice rond ‘Bewaken middeleninzet’: Stichting Surplus in Schagen

Meer inzicht door gekoppelde verantwoording financiën en beleid Surplus is een collectief van 35 scholen in en rond Schagen die intensief samenwerken. Centraal in de kernopdracht van Surplus staat dat de scholen de kinderen de ruimte geven om zichzelf te ontplooien en hen stimuleren zichzelf te ontwikkelen. De stichting houdt de vinger aan de pols door halfjaarlijks te rapporteren over de voortgang van zowel de financiën als het beleid.

De halfjaarrapportage is echt een gezamenlijk product. Voor het onderdeel over de beleidsrealisatie hebben alle medewerkers die eigenaar zijn van een jaarplanonderdeel, hun aandeel geleverd. Het financiële gedeelte wordt in samenwerking met het administratiekantoor, de controller en de stafmedewerker financiën opgemaakt, gecontroleerd en voorzien van prognoses.

Surplus pakt sinds kort haar rapportage op een andere manier aan. De verantwoording over de eerste helft van 2011 was de eerste die de vorm kreeg van een halfjaarrapportage in twee delen. Het ene voortgangsrapport richt zich op de verwezenlijking van beleidsspeerpunten en voorwaardenscheppend beleid; het andere op de ontwikkeling van baten en lasten en vermogensposities. In de rapportage wordt regelmatig verwezen naar de geldende beleidsplannen en begrotingen en wordt qua nummering en terminologie zoveel mogelijk aangesloten bij de opzet van deze plannen en begrotingen. Bijgevoegd is bovendien aanvullende informatie over ontwikkelingen binnen de aandachtsgebieden onderwijs, personeel, financiën en huisvesting. Surplus ziet als voordeel van zo’n gecombineerde rapportage over de financiën en het beleid, dat je zo inzicht verschaft in zowel de efficiency als de effectiviteit van je organisatie.

Elke geleding een eigen rapport

56


Surplus houdt in de rapportage rekening met welke informatie voor welk niveau relevant is: de directeur krijgt een meer gedetailleerde rapportage dan de bestuurder. De Raad van Toezicht krijgt een samenvatting van het geheel. Controller Stephan Plomp: ‘Die versie willen we nog meer indikken tot er een geraamte overblijft dat goed bruikbaar is als toezichtskader. We willen hen niet vermoeien met overbodige informatie, maar wel voldoende inzicht geven zodat zij een goed beeld krijgen. We zoeken nog naar het juiste evenwicht. We hebben ook pas één jaar een Raad van Toezicht. We zullen polsen of zij zich goed geïnformeerd voelen.’ De rapportage gaat ook naar de GMR en de directeuren.

De halfjaarrapportage wordt gemaakt op basis van een format. ‘Maar terwijl we ermee bezig waren is de rapportage verder ontwikkeld naar zijn huidige vorm,’ vertelt Plomp. ‘Dat heeft een maand of vier geduurd. Gaandeweg hebben we telkens aanpassingen gedaan na reacties van het bestuur.’ Het lukt om ieder half jaar een rapportage uit te brengen, maar vanwege de zomervakantie komt het verslag over de tweede helft van het jaar soms pas in september uit. Een knelpunt is dat sommige collega’s die niet financieel zijn onderlegd, het moeilijk vinden om een rapportage in te vullen waar ook een budget aan is verbonden. Plomp: ‘Verder zitten er vaak verschillen tussen de plannen op het punt van tempo en niveau.’

Schooljaren versus kalenderjaren

De halfjaarrapportage vormt een goede basis voor evaluaties. De bestuurder houdt twee keer per jaar een evaluatief gesprek met de directeuren, waarin wordt bekeken in hoeverre de doelen zijn behaald. Dan wordt ook bepaald of er doelen moeten worden bijgesteld. De directeuren evalueren met hun eigen teams. Deels wordt daarvoor ook de gesprekkencyclus ingezet. Het jaarplan wordt geëvalueerd aan de hand van het jaarverslag. De conclusies worden verwerkt in het nieuwe jaarplan. De koppeling tussen voortgang van de doelen en de financiële consequenties heeft nog een onverwacht, positief effect. De controller: ‘We zien dat meer mensen betrokken raken bij de financiën. Het besef groeit dat plannen niet vrijblijvend zijn, maar geld kosten.’ Het lijkt hem ook om die reden een goed idee dat directeuren eenzelfde systematiek gaan hanteren bij het maken van hun schoolontwikkelingsplannen.

Een groter struikelblok vindt hij echter dat het onderwijsproces schooljaren aanhoudt, terwijl de begroting en het jaarplan worden gemaakt op basis van kalenderjaren. Dat verschil zet zich voort in de hoofden van de betrokken medewerkers, zegt Plomp. ‘Een school meldt bijvoorbeeld in september dat ze ‘‘nog dit jaar’’ een bepaalde aanschaf willen doen, en dan blijken ze het te hebben over februari: dat is voor mij volgend jaar. Misschien moeten we de zaak gelijktrekken en ook voor het schooljaar een begroting gaan maken. Dat is veel werk, maar het heeft zeker voordelen.’


57

58


Hoofdstuk 5

Risicomanagement en AO 5.1 Bijdragen aan Planning- en controlcyclus In de hieronder afgebeelde opbouw van de Planning- en controlcyclus wordt risicomanagement en administratieve organisatie niet vermeld. Toch zijn beide activiteiten van een groot, en soms zelfs doorslaggevend belang voor een succesvol verlopende cyclus. Het zijn geen afzonderlijke stappen op de weg van beleidsplan naar begroting, inzet en evaluatie. Het zijn eerder activiteiten die bij voortduring aandacht vragen, juist omdat ze een fundament leggen waarop alle andere stappen kunnen worden gezet.

1. Vertalen van doelstellingen (beleid) in financiële consequenties.

2 Beoordelen van deze consequenties op hun aanvaardbaarheid.

3. Opstellen van definitieve ramingen en omzetten in budgetten.

Een tijdige inventarisatie van risico’s maakt bijvoorbeeld duidelijk wat de verwezenlijking van doelen kan belemmeren. Die inventarisatie kan de opmaat vormen voor een betere beheersing van die risico’s en daardoor helpen bij de verwezenlijking van beleid. Omdat een blik op risico’s ook een onderdeel vormt van een goede omgevingsverkenning, kan die inventarisatie zelfs van invloed zijn op de keuze van doelen, routes en acties. Risicomanagement oefent ook invloed uit op de in te zetten financiële middelen, de aan te houden financiële buffers en de na te streven waarden voor kapitaal en vermogen. Risicomanagement bepaalt dus mede welke begrotingsuitkomsten men als aanvaardbaar beschouwt.

4. Bewaken van de inzet van middelen.

5. Afleggen van verantwoording over toewijzing en inzet van middelen.

6. Evalueren van de inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie (opbrengsten).

Figuur 19: Stappen in financieel management (Verbart 2005) Bouwstenen voor beleid

59

De bovenstaande opsomming maakt hopelijk duidelijk dat risico management bij het zetten van vrijwel alle stappen een invloed uit oefent en medebepalend kan zijn voor het succes van een of meerdere stappen.

WAT Categorisering op basis van de aard van de doelen die worden bedreigd

WAAR Categorisering op basis van de domeinen of processen waarbinnen zich deze risico’s voordoen

Strategisch

Bestuur & Organisatie

Operationeel

Onderwijs & Identiteit

Rapportage

Financiën

Compliance

Personeel

5.2 Risicomanagement 5.2.1 Risicosoorten Risico is de kans op een schade die kan optreden als gevolg van externe dan wel interne omstandigheden en die een negatief effect heeft op de mogelijkheid van een schoolbestuur om gestelde doelen te verwezenlijken, of op een andere wijze de materiële of immateriële belangen van de onderwijsinstelling schaadt.

Huisvesting, facilitaire dienstverlening en ICT

Risico = Kans x Gevolgen (Impact) Niet ieder risico is even belangrijk. Het gaat er bij risicomanagement om dat men zich vooral concentreert op risico’s met mogelijk aanzienlijke gevolgen en een serieus te nemen kans van optreden. De kans en impact van een risico bepalen welk risico bij voorrang om aandacht vraagt. Een categorisering van risico’s helpt bij het scannen van de externe en interne omgeving op dergelijke, relevante risico’s. De indeling van risico’s fungeert bij dit alles als een soort checklist en ondersteunt het schoolbestuur bij het op een rijtje zetten van mogelijke risico’s. De zoektocht naar risico’s verloopt namelijk succesvoller wanneer men weet wat en waar men moet zoeken.

Figuur 20: Categorisering van risico’s

Het PO-Raadinstrument Risico’s in beeld 1 heeft tot doel om schoolbesturen te ondersteunen bij een inventarisatie van risico’s. Met behulp van uitvoerige vragenlijst doorloopt de gebruiker de hierboven genoemde domeinen en krijgt men een beeld van allerlei soorten risico’s, hun kans en impact en de wijze waarop deze risico’s op dit moment binnen het schoolbestuur wel of niet voldoende worden beheerst.

1 Dit instrument is bij uitstek geschikt voor wat grotere schoolbesturen (meerpitters). Voor kleinere besturen (eenpitters) is het instrument in sommige opzichten wellicht te uitvoerig. Zij kunnen echter inspiratie vinden in de good practice NRS (zie verwijzing aan het einde van dit hoofdstuk). 60


Strategische risico’s Strategische risico’s zijn van invloed op de wijze waarop de organisatie als geheel zijn doelen kan realiseren. Een schoolbestuur maakt meer jarige beleidsplannen en formuleert doelen op hoofdlijnen. In de interne en externe omgeving gaan echter risico’s schuil die de verwezenlijking van deze doelen kunnen belemmeren. Strategische risico’s zijn externe bedreigingen of interne zwakten die de verwezenlijking van hoofddoelen kunnen belemmeren. Het is niet altijd even eenvoudig om strategische risico’s te scheiden van operationele risico’s. De verwezenlijking van hoofdoelen op het gebied van onderwijskwaliteit staat of valt bijvoorbeeld ook met de aanwezigheid van voldoende en kundig personeel en een goede uitvoering van het onderwijsprocessen. Kortom, de verwezenlijking van het doel stelt eisen aan operationele zaken en wordt in die zin ook beïnvloed door operationele risico’s. De toevoeging strategisch geeft dus niet aan dat dergelijke risico’s belangrijker zijn dan alle andere risico’s. Natuurlijk verwijst strategisch naar hoofddoelen, naar richtinggevend beleid, naar de belangrijkste koers. Er zijn echter ook situaties denkbaar waarin bijvoorbeeld operationele risico’s of compliance risico’s grote gevolgen hebben en alleen al daardoor de verwezenlijking van de belangrijkste doelstellingen bedreigen. Niet het onderscheid tussen strategisch en operationeel is dus per definitie bepalend bij het wegen van risico’s. Het gewicht dat men aan een specifiek risico toekent, kan beter worden gebaseerd op de omvang van de kans en gevolgen van dat risico. Operationele risico’s Operationele risico’s zijn risico’s die het effectief en efficiënt inzetten van middelen belemmeren of het verloop van allerlei dagelijkse processen ongunstig beïnvloeden. Het gaat om kwesties die invloed uitoefenen op praktische gang van zaken. Ze treden op in allerlei domeinen van de organisatie en geen enkel proces is vrij van deze risico’s.

Onduidelijkheden of gebrekkige aansturing in het inkoopproces of het ontbreken van heldere afspraken over de afhandeling van ziekteverzuim kunnen bijvoorbeeld leiden tot zeer hoge kosten. Rapportagerisico’s Rapportagerisico’s hebben betrekking op de informatievoorziening binnen de organisatie. Ze beïnvloeden de betrouwbaarheid van alle informatie die door de organisatie intern wordt gebruikt of aan externen ter beschikking wordt gesteld. Het gaat om zaken als juistheid, volledigheid en tijdigheid van informatie; informatie die moet maken dat er zicht is op alle processen en hun effectiviteit en efficiency. Informatievoorziening wordt door velen zelfs gezien als een onvervreemdbaar onderdeel van de dagelijkse gang van zaken. Het is daarom te verdedigen dat het hier niet gaat om een aparte categorie risico’s en dat de risico’s die de informatievoorziening bedreigen, thuishoren in de categorie operationele risico’s. Beide risicocategorieën hebben in ieder geval in belangrijke mate betrekking op de bedrijfsvoering. Dat pleit ervoor om deze twee risicocategorieën samen te voegen tot één categorie: de bedrijfsvoeringsrisico’s. Financiële risico’s Over wat financiële risico’s zijn, bestaat onduidelijkheid. Gaat het hier om risico’s die verwijzen naar de domein Financiën of gaat het om allerlei risico’s en verwijst de toevoeging financieel slechts naar het gegeven dat die risico’s niet zonder financiële gevolgen blijven. Het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld houdt rekening met beide definities en dat zorgt er voor dat risico’s die financieel van aard zijn aandacht krijgen, maar dat er tevens wordt gekeken naar risico’s die niet financieel van aard zijn, maar wel degelijk financiële gevolgen hebben.


61

De processen die samenhangen met financieel management en financiële administratie maken onderdeel uit van de dagelijkse gang van zaken en risico’s die betrekking hebben op dergelijke processen zijn dus operationele risico’s. De introductie van een categorie financiële risico’s voegt in dat opzicht weinig toe. Het gaat erom dat ook deze processen aandacht krijgen bij de inventarisatie en latere beheersing van dergelijke operationele risico’s. Voor alle risicocategorieën geldt overigens dat er binnen een categorie risico’s bestaan met financiële gevolgen en risico’s zonder financiële gevolgen. Een beoordeling van risico’s op die financiële gevolgen is zeker zinvol. Bij de beheersing van risico’s met financiële gevolgen kunnen namelijk financiële buffers een belangrijke rol spelen. Een goede inschatting van de financiële gevolgen maakt het mogelijk om na te gaan of de omvang van die financiële buffers 2 past bij de omvang van de financiële gevolgen. Compliance risico’s Compliance risico’s hebben betrekking op het niet voldoen aan, of het niet handelen binnen de grenzen van de voor een schoolbestuur geldende weten regelgeving. Overigens wordt het begrip compliance vaak terecht uitgebreid tot de door het schoolbestuur zelf opgestelde gedragsregels en belangrijk geachte normen en waarden. Niet-ethisch handelen of het opzij schuiven van interne gedragsregels kan immers grote risico’s met zich meebrengen, ook al laten de gevolgen soms lang op zich wachten. Risicomanagement moet ervoor zorgen dat alle belangrijke risico’s tijdig worden geïdentificeerd en beoordeeld. Risicomanagement gaat

2 In hoofdstuk 6 wordt nader ingegaan op risicoprofiel en de wenselijke omvang van financiële buffers 62


ook over de maatregelen die een schoolbestuur treft om de kans van optreden of de gevolgen van risico’s op een gewenste wijze beïnvloeden. Risicomanagement moet de kans van optreden waar mogelijk verkleinen of ervoor zorgen dat de gevolgen (impact) van een risico worden beperkt en opgevangen. Risicomanagement moet dus leiden tot risicobeheersing.

5.2.2 Risico’s prioriteren Het aantal risico’s is enorm groot, maar niet ieder risico is van even groot belang. Het gaat er dus om dat een schoolbestuur tot prioritering komt: het aanbrengen van een rangorde in risico’s zodat duidelijk wordt welke risico’s het meeste gewicht in de schaal leggen. Het aanbrengen van een rangorde op basis van de aard van de risico’s (strategisch, operationeel, compliance, enzovoorts) heeft geen zin. Strategische risico’s raken de belangrijkste doelstellingen van de instelling als geheel. Dit maakt dat juist deze risico’s vrijwel altijd op aandacht kunnen rekenen. Toch kan ook een specifiek strategisch risico van een relatief geringe betekenis zijn, en juist een operationeel risico voor grote schade zorgen. Het uiteindelijke oordeel over een risico kan dan ook beter worden gebaseerd op het antwoord op de onderstaande vragen: • Hoe groot is naar uw mening de KANS dat het risico zich voordoet? • Wat zijn naar uw mening op dat moment de gevolgen? • Hebt u voor dit risico wel of niet al toereikende beheersingsmaatregelen getroffen? Het zal duidelijk zijn dat risico’s met een aanzienlijke kans, een grote impact en een niet-toereikende beheersing als eerste aandacht moeten krijgen.

Figuur 21: Zoektocht naar risico’s Stap 1

Stap 2

Stap 3

Stap 4

Scan de externe en interne omgeving op risico’s.

Gebruik hierbij een ondersteunende indeling in domeinen en processen zodat u zeker weet dat belangrijke gebieden niet aan uw aandacht. ontsnappen.

Stel vervolgens vast of het hier om strategische, operationele, rapportage- of compliance risico’s gaat.

Beoordeel of het hier gaat om risico’s met (directe) financiële gevolgen.

Figuur 22: Enkele willekeurige voorbeelden van verschillende soorten risico’s Operationele risico’s + Rapportage risico = Bedrijfsvoeringsrisico’s Strategische risico’s

Operationele risico’s

Rapportage risico’s

Compliance risico’s

Wel omvangrijke, directe financiële gevolgen

Ontwikkeling leerlingenaantal

Tekortkomingen in procedures rondom aanstelling personeel en/of verlenging

Onbetrouwbare, niet tijdige en/of onvolledige financiële informatie

Onrechtmatigheid uitgaven

Geen omvangrijke, directe financiële gevolgen

Achterblijvende competentieontwikkeling personeel

Geen optimale koppeling tussen boodschap, medium en ontvangende partij


63

Het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld nodigt de gebruiker daarom uit om voor ieder risico een uitspraak te doen over kans, impact en beheersing en kan op basis van die antwoorden tot een prioritering komen.

5.2.3 Kans Risico’s worden gerangschikt naar grootte; een grootte die afhangt van hun waarschijnlijkheid (kans) en hun vermoedelijke gevolgen (impact).

Figuur 23: Matrix van impact en kans Kans laag

Kans midden

Kans hoog

Impact laag Impact midden Impact hoog

Het is niet altijd eenvoudig om tot een goede inschatting te komen van de kans dat een specifiek risico zich daadwerkelijk voordoet. Een schoolbestuur zal bij dit alles terug moeten vallen op historische ervaringen, de ervaringen van anderen, onderzoeksrapporten, sectorbenchmarks, enzovoorts.

64


Een risicobeoordeling wint aan betrouwbaarheid wanneer men: • vooraf een heldere scoringsleidraad vaststelt; • vervolgens het eigen oordeel over de kans of impact toetst aan de mening van andere, interne betrokkenen of afzet tegen de mening van externe deskundigen. Het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld reikt dergelijke scorings leidraden aan. Het staat een schoolbestuur natuurlijk vrij om tot een eigen leidraad te komen, maar ook in dat geval kan Risico’s in beeld fungeren als een richtinggevend voorbeeld Zie figuur 24: Voorbeeld KANS: scoringsleidraad voor tienpuntschaal

5.2.4 Impact Onder impact verstaat men de (negatieve) gevolgen van een risico. Voor het bepalen van de omvang van die impact verdient het weer aanbeveling om vooraf een scoringsleidraad vast te stellen. Impact kan verwijzen naar financiële effecten, maar in een groot aantal gevallen gaat het om andere effecten, om meer kwalitatieve gevolgen. Een risico kan bijvoorbeeld tot reputatieschade leiden of de kwaliteit van onderwijsprocessen ernstig aantasten. Uiteindelijk zullen overigens ook die risico’s mogelijk op termijn alsnog een negatief financieel effect hebben. Bij het schatten van de impact zijn historische ervaringen en de meningen van betrokkenen uit de functionele domeinen en processen welkom. Het is verstandig om die meningen te verzamelen via goed voorbereide interviews en plenaire sessies. Vervolgens kan men op basis van die aanpak tot een samenvattend beeld komen.

Figuur 24: Voorbeeld KANS: scoringsleidraad voor tienpuntschaal. Uit: Risico’s in beeld, PO-Raad 2013 Score

Kans

Indicaties

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Laag

Midden

Hoog

Treedt waarschijnlijk niet op binnen 5 jaar of minder dan 2% kans van optreden.

Treedt waarschijnlijk op binnen 3 jaar of minder dan 25% kans van optreden (maar groter dan 2%).

Treedt waarschijnlijk op binnen 1 jaar of meer dan 25% kans van optreden.

Zeldzaam/erg onwaarschijnlijk, zou verrassend zijn als het zou optreden.

Heeft zich in het verleden vaker voorgedaan. Zou geen grote verassing zijn indien het zich voordoet.

Heeft zich niet eerder voorgedaan in Nederland of bij vergelijkbare scholen.

Heeft de potentie om meerdere keren op te treden* binnen de komende 5 jaar. Heeft zich in de laatste 2 jaar voorgedaan. Duidelijke indicatoren die wijzen op optreden van het risico.

* Het gaat hierbij om de kans dat het risico zich voordoet binnen de eigen instelling of met deze instelling vergelijkbare organisaties.


65

Figuur 25: Voorbeeld IMPACT: scoringsleidraad voor tienpuntschaal Score

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Impact Kans

Financieel

Operationeel

Laag

Midden

Hoog

Minder dan 0,05% van de begroting (of minder dan € 0,5 mln.*) batenverlies of extra kosten.

Meer dan 0,05% van de begroting (of meer dan € 0,5 mln.) maar minder dan 0,1% van de begroting (of minder dan € 1 mln.) batenverlies of extra kosten.

Meer dan 0,1% van de begroting (of meer dan € 1 mln.) batenverlies of extra kosten.

Beperkte impact op het bereiken van de operationele doelstellingen.

Grote impact op het bereiken van de operationele doelstellingen.

Minimale afname van onderwijsk waliteit.

Gematigde afname van onderwijskwaliteit.

Minimale afname van mensen en/of middelen.

Reputatie

Gematigde afname van mensen en/of middelen. Kortstondige onderbreking primaire proces.

Lage politieke en/of maatschappelijke gevoeligheid.

Gematigde politieke en/of maatschappelijke gevoeligheid.

Geen negatieve aandacht in de media, slechts interne bekendheid.

Negatieve aandacht in de lokale media. Bijzondere aandacht van het Ministerie, toezichthoudende instanties.

* Ga voor het nominale bedrag, wanneer toepassing van procenten tot een lager bedrag zou leiden.

66


Grote impact op het bereiken van de strategische (en operationele) doelstellingen. Significante afname van onderwijskwaliteit. Significante afname van mensen en/of middelen. Langdurige onderbreking primaire proces.

Significante politieke en/of maatschappelijke gevoeligheid. Negatieve aandacht in de nationale media. Waarschuwing van het Ministerie, toezichthoudende instanties.

Figuur 26: Fragment van tabel waarin alle betrokkenen kunnen aangeven welke risico’s zij zien en wat de kans en impact van die risico’s is.

Risicocategorie

Compliance

Domein

Proces

Risico

Kans

Impact

Financiën

Inkoop- en contractmanagement

Niet voldoen aan regels betreffende Europese aanbesteding

Hoog

Hoog

Enzovoorts

5.2.5 Risicoprofiel, risicobeheersing en financiering Risicomanagement bestaat uit het inventariseren en analyseren van risico’s met behulp van vastgestelde risicocategorieën. Vervolgens weegt men de gevonden risico’s met behulp van de factoren kans en impact. Er ontstaat daardoor een risicoprofiel van de instelling. Dat risicoprofiel vormt het vertrekpunt bij het beoordelen van de al aanwezige risicobeheersing en risicofinanciering en het waar nodig aanpassen van deze beheersing of financiering. Een risicoprofiel geeft een opsomming van de belangrijkste risico’s die voortkomen uit externe en interne omstandigheden van een specifiek schoolbestuur, gaat in op hun kans en gevolgen wanneer ze niet beheerst worden en doet vervolgens uitspraken over de toereikendheid van de huidige beheersingsmaatregelen. Op basis van dit risicoprofiel kan vervolgens gewerkt worden aan het ontwikkelen en implementeren van aanvullende beheersingsmaatregelen en strategieën.

Beheersmaatregelen zijn instrumenten, maatregelen en/of strategieën waarmee risico’s op de gewenste wijze worden vermeden, beïnvloed of opgevangen.

Risicobeheersing: Het treffen van maatregelen zodat de kans of impact van risico’s wordt verkleind. Beheersmaatregelen hebben betrekking op het uitsluiten, afwentelen, delen, terugdringen of accepteren van de effecten die voortkomen uit risico’s.

Het is natuurlijk onmogelijk om alle risico’s door beheersing tot nihil terug te brengen. Er blijft ook na een vergaande beheersing altijd een zogeheten restrisico over.


67

Het is soms zelfs verstandig om af te zien van beheersing, bijvoorbeeld omdat de kosten van die beheersing enorm hoog zijn en niet in verhouding staan tot de potentiële schade. In beide gevallen accepteert men het risico en zijn gevolgen. Als deze gevolgen financieel van aard zijn is de vraag hoe men deze financiële gevolgen gaat opvangen.

Risicofinanciering: Het in financieel opzicht (laten) opvangen van de financiële gevolgen van risico’s. Niet alle risico’s met financiële gevolgen kunnen volledig worden uitgesloten of door terugdringing en/of delen van al hun negatieve, financiële gevolgen worden ontdaan.

Niet alle risico’s hebben ook financiële gevolgen, maar ook voor risico’s met financiële gevolgen geldt dat men de effecten van deze risico’s eerst door beheersing probeert terug te dringen. Risicofinanciering wordt alleen ingezet voor effecten die niet of slechts tegen zeer hoge kosten door beheersing verder zijn terug te dringen. In die situatie wordt het resterende risico geaccepteerd en zorgt men op eigen kracht of met behulp van anderen (verzekeringsmaatschappijen, samenwerkingspartners) voor een toereikende financiële dekking voor het geval dat het risico en zijn effecten zich daadwerkelijk voordoen. De commissie Don wijst erop dat schoolbesturen nog de neiging hebben om bij het omgaan met risico’s vooral steun te zoeken in de aanleg van aanzienlijke financiële buffers. Een schoolbestuur doet er echter verstandig aan om eerst tot een goede risicobeheersing te komen en vervolgens alleen voor de verder niet te verkleinen financiële gevolgen een toereikende financiële buffer 3 aan te houden.

Figuur 27: Van risico naar risicobeheersing

Kans en/of impact beïnvloeden

Brutorisico* k

Beheersmaatregelen k

* Brutorisico is de kans en de impact van een risico vóórdat beheersingsmaatregelen zijn getroffen en effect hebben op die kans en/of impact

68


Verzekeren k

Vervolgens blijft over

En kan noodzaak en omvang financiële buffer worden bepaald

Restrisico k

Inzet financiële buffer voor restrisico’s met financiële impact

3 In hoofdstuk 6 wordt uitvoeriger aandacht besteed aan de rol die financiële buffers vervullen en wat hiervoor hun noodzakelijke omvang is

5.2.6 Beheersmaatregelen Het schoolbestuur kan voor wat betreft het effect van de beheers maatregelen gaan voor:

• Mogelijkheid 1: vermijden van risico’s • Mogelijkheid 2: het overdragen van risico’s • Mogelijkheid 3: het beperken van risico’s (beïnvloeden kans of impact) • Mogelijkheid 4: het accepteren van (rest) risico’s • Mogelijkheid 5: combinaties van mogelijkheden 1 t/m 4

Vermijden Sommige risico’s kunnen worden vermeden door een activiteit niet te op te starten of een al wel opgestarte activiteit te beëindigen. Een bestuur komt bijvoorbeeld tot de conclusie dat aan de exploitatie van kinderopvangvoorzieningen grote risico’s kleven en besluit vervolgens om hierin niet te participeren. Het middel mag hierbij natuurlijk niet erger zijn dan de kwaal. Verandering en innovatie brengen risico’s met zich mee. Dat aan Brede Scholen aanzienlijke exploitatierisico’s k leven, betekent nog niet dat men dergelijke vernieuwingen per definitie moet vermijden. Men zou bijvoorbeeld de risico’s ook op een juridische manier kunnen uitsluiten en vermijden.

Risico’s vermijden door bijvoorbeeld: • Aansprakelijkheid via juridische maatregelen uit te sluiten • Activiteiten en samenwerkingen niet op te starten • Activiteiten te beëindigen • Scholen te sluiten • Processen aan te passen

Overdragen Een school kan ook besluiten om (meestal tegen een vergoeding) bepaalde risico’s over te dragen aan anderen. Het afsluiten van een verzekering is hiervan een bekend voorbeeld. De te betalen vergoeding moet dan wel in verhouding zijn tot het overgedragen risico. Andere voorbeelden van het overdragen van risico’s zijn het onder brengen van risicovolle activiteiten in aparte rechtspersonen of het uitbesteden van bepaalde werkzaamheden. Ook door samenwerking met andere schoolbesturen kunnen risico’s worden overgedragen van een individueel bestuur naar een collectief.

Risico’s overdragen door bijvoorbeeld: • (Her)verzekering • Onderbrenging van risicovolle activiteiten in aparte rechtspersoon (stichting/vereniging/bv) • Overheveling van risico’s door afscheiding en samenwerking (coöperatie) • Treasurymaatregelen (afdekken koers- en/of renterisico’s) • Outsourcen van risicovolle processen/activiteiten

Beperken Belangrijke risico’s die niet of slechts tegen zeer hoge kosten door vermijding of overdracht buiten de organisatie kunnen worden geplaatst, moeten altijd worden aangepakt. Acceptatie van het risico is een optie, maar alleen wanneer het schoolbestuur van mening is dat het risico niet beïnvloeden is en moet worden beschouwd als onvermijdelijk. In alle andere gevallen moet men proberen om de impact en/of de kans van het risico te beïnvloeden.


69

Het actief signaleren van verzuim, demotivatie, conflicten, het tijdig inzetten van coaching, begeleiding en mediation, het aanleggen van goede personeelsdossiers, het benoemen van vertrouwenspersonen; dit alles zijn voorbeelden van maatregelen die een beperkend effect hebben op de omvang van bepaalde personele risico’s. Ook de introductie van protocollen kan gericht zijn op het beperken van risico’s, bijvoorbeeld in de omgang met ouders en leerlingen.

Risico’s beperken door bijvoorbeeld: • Goede administratieve organisatie • Vroegtijdige signalering • Heldere protocollen/procedures voor belangrijkste en risicovolle (deel)processen • Outsourcen van processen • Actieve kwaliteitszorg • Monitoring en evaluatie • Back-up en achterwachtfuncties goed geregeld • Aansprakelijkheidsbeperkende maatregelen • Schaalvergroting of schaalverkleining

Accepteren Het accepteren van een risico betekent niet dat een schoolbestuur simpelweg berust. Accepteren is alleen verantwoord wanneer men tot de conclusie is gekomen dat men het risico goed in beeld heeft en voldoende mogelijkheden ziet om de gevolgen van dit risico op te vangen, bijvoorbeeld door de tijdige vorming van financiële buffers. Acceptatie sluit ook zeker niet uit dat men tegelijkertijd pogingen doet om het risico verder te beperken. Een onderwijsorganisatie doet er verstandig aan om bijvoorbeeld voor de afwikkeling van mogelijke arbeidsconflicten financiële reserves aan te leggen. 70


Dat sluit echter niet uit dat men tegelijkertijd een poging doet om het ontstaan van dergelijke conflicten waar mogelijk tegen te gaan of te voorkomen. Acceptatie is een passende reactie wanneer een schoolbestuur van mening is dat een verdere beheersing van het risico’s te kostbaar is, het risico om allerlei goede redenen niet uit de weg kan worden gegaan en men over voldoende financiële buffers beschikt om de gevolgen op te vangen.

Risico’s verantwoord accepteren door bijvoorbeeld: • Tegelijkertijd een normaal en betaalbaar niveau van beheersing te onderhouden • Toereikende financiële buffers aan te leggen en aan te houden

Een effectieve beheersing vraagt om een evenwichtige mix van vermijden, overdragen, beperken en accepteren maar vraagt ook om planning, om actie, om evaluatie en om bijsturing. Juist daarom moet de risicobeheersing aansluiten bij de Planning- en controlcyclus en is de zogenaamde PDCA-cirkel bruikbaar bij het beoordelen van de evenwichtigheid en effectiviteit van de risicobeheersing. Een schoolbestuur probeert bijvoorbeeld risico’s met betrekking tot subsidieaanvragen en oormerking te beïnvloeden door in een procedure of plan (P) uit te schrijven hoe een dergelijke aanvraag moet verlopen en wat de spelregels zijn over de inzet en verantwoording van dergelijke subsidies. Om dit alles daadwerkelijk het gewenste effect heeft, hangt natuurlijk ook af van de feitelijke uitvoering (D), controle op de uitvoering (C) en de waar nodig uit deze controle voortkomende bijstelling (A).

Figuur 28: PDCA-cirkel

Ontwerpen (plannen)

Figuur 29: Voorbeeld van ingevulde PDCA-matrix Mogelijkheid 3: het beperken van risico’s (beïnvloeden kans of impact)

Uitvoeren (doen)

P

Bijstellen (acteren)

Maatregel bestaat uit plannen en ontwerpen

Controleren (check)

D

In de matrix (figuur 30) kan een schoolbestuur beheersmaatregelen een plek geven. Zo wordt duidelijk welk effect een maatregel moet hebben. Ook wordt duidelijk of bij de beheersing van risico’s alle onderdelen van de PDCA-cyclus voldoende aandacht krijgen en de beheersing juist daardoor in evenwicht is. Voor de beheersing van een compliance risico rondom Europese aanbestedingsregels neemt een schoolbestuur bijvoorbeeld de navolgende beheersmaatregelen. Zie overzicht in figuur 29. Het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld kent juist hierom een rapportage die niet alleen ingaat op het gewenste effect van beheersmaatregelen en het oordeel over hun toereikendheid. De rapportage plaatst de getroffen beheersmaatregelen ook in een PDCA-diagram en helpt zo bij het in kaart brengen van onevenwichtigheden. Zo wordt voorkomen dat een schoolbestuur bijvoorbeeld veel, op beheersing gerichte plannen maakt, maar in de controle en evaluatie bijvoorbeeld steken laat vallen.

C

A

Bestuur stelt notitie op die ingaat op het te voeren inkoopbeleid, de daarbij geldende regels en eisen aan rechtmatigheid.

Maatregel richt zich op controleren en evaluatie

Eindverantwoordelijke toetst maandelijks of inkoop op een of meerdere gebieden de grensbedragen nadert die gelden voor Europese aanbesteding.

Maatregel bestaat uit (laten) uitvoeren

Bestuur wijst aan wie eindverantwoordelijk is voor de inkoop en eindverantwoordelijke ontvangt rapportages met daarin inkoopniveaus (begroot en gerealiseerd).

Maatregel richt zich op evaluatie en bijstelling van beheersing

Halfjaarlijks wordt in overleg met de directeur-bestuurder bekeken of het systeem van inkoopniveaubewaking en/of de organisatie van de inkoop aanpassing behoeft.


71

Figuur 30: PDCA-matrix

Mogelijkheid 1: vermijden van risico’s

72

P

Maatregel bestaat uit plannen en ontwerpen.

D

Maatregel richt zich op controleren en evaluatie.

C

Maatregel bestaat uit (laten) uitvoeren.

A

Maatregel richt zich op evaluatie en bijstelling van beheersing.


Mogelijkheid 2: het overdragen van risico’s

Mogelijkheid 3: het beperken van risico’s (beïnvloeden kans of impact)

Mogelijkheid 4: het accepteren van (rest) risico’s

5.3 Administratieve organisatie 5.3.1 Betekenis administratieve organisatie Administratieve Organisatie (AO) 4 houdt zich bezig met het functioneren van de organisatie, de informatie die hieruit voortkomt en het complex van maatregelen om het functioneren en informeren naar wens te laten verlopen. Een goede administratieve organisatie en interne controle bestaat uit: • Het beschrijven van de processen; • het vastleggen van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden op functie- en locatie en/of afdelingsniveau; • het vastleggen van risico’s en maatregelen van interne controle (IC); • het zorgdragen voor kwaliteitstoetsing, kwaliteitsverbetering en voortgangsbewaking; • het zorgdragen voor managementrapportages rondom processen, risico’s en interne controle. Administratieve organisatie en interne controle gaat niet alleen om maatregelen die een organisatie treft om de juistheid van de administratieve verwerking van gegevens te waarborgen. De combinatie van AO en IC moet namelijk een belangrijke bijdrage leveren aan het inventariseren, beheersen en evalueren van risico’s en de kwaliteit van processen.

administratieve verwerking van gegevens te waarborgen. De combinatie van AO en IC moet ook een belangrijke bijdrage leveren aan het inventariseren, beheersen en evalueren van risico’s en de kwaliteit van processen. Tekortkomingen in de AO kunnen ertoe leiden dat bijvoorbeeld de tussentijdse bewaking van mindere kwaliteit is, dat de uitvoering van belangrijke processen te wensen overlaat of dat er onduidelijkheid bestaat over wie waarvoor verantwoordelijk is. Dergelijke tekortkomingen tasten al snel de kwaliteit van een of meerdere onderdelen van de Planning- en controlcyclus aan. Ook bij AO gaat het niet een afzonderlijke stap in de cyclus, maar ook om, continu doorlopende en randvoorwaardelijke activiteit die de kans vergroot dat alle zes stappen met het gewenste succes worden doorlopen. Een goede AO zorgt er voor dat bijvoorbeeld de onderstaande processen goed verlopen en dat alle hiervoor geldende afspraken duidelijk zijn en worden gevolgd:

Administratieve organisatie en interne controle gaat dus niet alleen om maatregelen die een organisatie treft om de juistheid van de

• De aanstelling en ontslag van personeelsleden • De manier waarop het inkopen is geregeld • De inrichting van de leerlingenadministratie en het leerlingenvolgsysteem • De wijze waarop het (kunnen) doen van betalingen is geregeld • De inrichting van het begrotingsproces • De wijze waarop wordt gerapporteerd en geëvalueerd

4 Administratieve organisatie wordt meestal in één adem genoemd met Interne Controle (IC). Deze toevoeging maakt duidelijk dat zonder maatregelen voor interne controle de organisatie van processen per definitie tekort schiet.

Een goede inrichting van processen en administratieve verwerking draagt ertoe bij dat de zes stappen van de Planning- en controlcyclus met meer succes kunnen worden gezet, juist omdat AO ervoor zorgt dat risico’s binnen die processen tijdig worden gesignaleerd en beperkt. Bouwstenen voor beleid

73

Om tot een goede AO te komen, is het van belang om na te gaan: • Wat de belangrijkste 5 processen zijn binnen de organisatie. • Welke risico’s binnen deze processen spelen. • En hoe men, door het maken van heldere afspraken deze processen kan stroomlijnen en hun risico’s kan beheersen.

Administratieve organisatie gaat over de 6 W’s: 1. Wie (medewerker) mag 2. Wat 3. Waarom 4. Wanneer 5. Waarmee 6. Waarover en aan wie wordt gerapporteerd

Administratieve organisatie gaat dus vooral over het inrichten van processen, het toewijzen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden en het op gang brengen en houden van informatiestromen. Die inrichting en toewijzing moet ervoor zorgen het handelen effectief is en processen efficiënt verlopen. Effectiviteit ontstaat wanneer er heldere doelen zijn en de verwezenlijking van die doelen niet wordt belemmerd door risico’s. Efficiency ( het kostengunstig handelen) is geen doel op zich, maar zorgt ervoor dat er geen middelen verloren gaan en dat juist daardoor zoveel mogelijk middelen kunnen worden gebruikt voor echt belangrijke zaken.

5 Het gaat om de, voor de organisatie zeer wezenlijke processen en om processen waarbij bij een eerdere evaluatie of controle is vastgesteld dat daarin meer dan normale risico’s zijn te onderscheiden. 74


Wat zijn de risico’s in de domeinen: • Bestuur en Organisatie, • Onderwijs & Identiteit, • Financiën, • Personeel, • Huisvesting, ICT en Facilitaire dienstverlening Wat is (gegeven die risico’s) de uitdaging voor AO? • Door heldere en vastgelegde afspraken over taken, verant woordelijkheden, bevoegdheden, werkwijzen, middelengebruik, te respecteren regels, informatiestromen en informatieplichten deze risico’s in de gewenste richting beïnvloeden of zelfs wegnemen.

Juist omdat AO moet bijdragen aan effectiviteit is het belangrijk dat men bij de administratieve organisatie rekening houdt met het risicoprofiel van de organisatie en tot een inrichting komt die risico’s in de gewenste richting beïnvloedt of wegneemt. Zo zorgen goede procedures voor het aannemen van personeel ervoor dat er geen verplichtingen worden aangegaan voordat duidelijk is dat aanname past bij het HRM-beleid van de organisatie en er voor de aanstelling voldoende budget is. In het risicoprofiel van de onderwijsinstelling staan de belangrijkste risico’s centraal en worden kleine, meer operationele risico’s niet besproken. Ook in de AO gaat het in de eerste plaats om het beïnvloeden van belangrijke risico’s. Bij het opzetten van een goede AO passeren echter onvermijdelijk allerlei procesdetails de revue. Deze liefde voor het detail zorgt ervoor dat ook aan minder belangrijke, meer operationele risico’s aandacht wordt gegeven.

5.3.2 Inrichten AO Een goede AO wordt pas echt goed mogelijk wanneer men: 1. In beleidsplannen heldere doelen opneemt en aangeeft welke risico’s de verwezenlijking van juist deze (strategische)doelen kunnen belemmeren; 2. met behulp van domeinindelingen enige orde aanbrengt in het veelvoud aan processen die binnen deze organisatie spelen; 3. vervolgens voor ieder proces nagaat welke strategische of meer operationele risico’s dat proces met zich meebrengt; 4. het proces op basis hiervan inricht en vastlegt zodat deze risico’s naar behoren worden beheerst; 5. en bij dit alles oog houdt voor wat werkbaar en efficiënt is.

Domein Financiën

1. Begrotingsproces 2. Budgetteringsproces 3. Administreren 4. Afsluiten 5. Jaarverslaggeving 6. Baten 7. Lasten 8. Geldverkeer 9. Treasury 10. Automatisering 11. Proces onderhoud AO-handboek

Een voorbeeld Een organisatie van 26 scholen heeft de opdracht gegeven om de administratieve organisatie vast te leggen in een AO-handboek. Dit handboek gaat in op wat men binnen deze organisatie als belangrijke processen beschouwt, en brengt orde aan in die processen met behulp van de onderstaande hoofdstukindeling. In dit voorbeeldhandboek komen de domeinen Bestuur en Organisatie, Financiën en Personeel vrij uitvoerig aan bod. Domeinen als Huisvesting, Onderwijs & Identiteit, enzovoorts krijgen niet of nauwelijks aandacht. Het is natuurlijk wel raadzaam om ook aan die domeinen aandacht te besteden.

Domein Personeel

12. Proces vaststelling omvang vacatureruimte 13. Sollicitatieproces leerkracht 14. Sollicitatieproces OOP 15. Sollicitatieproces directiefuncties 16. Benoeming 17. Verwerken mutaties 18. Ontslagproces

Figuur 31: Domeinen Financiën en Personeel Bouwstenen voor beleid

75

Het getoonde handboekvoorbeeld is niet dus volledig. Het is echter wel in de opbouw van de nadere uitwerking van processen aanbevelenswaardig. In dit voorbeeld-handboek wordt namelijk bij iedere procesbeschrijving een antwoord gegeven op de 6-W-vragen en een procesbeschrijving bevat juist daarom altijd 4 standaardonderdelen. De beschrijving van het proces BEGROTEN ziet er bijvoorbeeld als volgt uit.

Het begrotingsproces

1. Risico’s in het begrotingsproces 2. Doel van het begrotingsproces 3. Taken in het begrotingsproces 4. Beschrijven gewenste uitvoering deelprocessen: – vooroverleg begrotingsronde – opstellen begroting(en) – voorleggen begroting aan bestuur – voorleggen begroting aan de GMR – vaststellen begroting – verwerking & invoer begroting door administratiekantoor

Standaardonderdeel I: Risico’s in het begrotingsproces De volgende risico’s doen zich voor in het begrotingsproces: • De Directeur-bestuurder legt in de begroting geen heldere relatie tussen baten en lasten en het binnen de instelling gekozen beleid en overeengekomen doelen en te leveren prestaties. • De Directeur-bestuurder geeft in de begroting bewust een te pessimistische of te optimistische voorstelling van zaken. • De opgestelde begrotingen worden niet op de juiste wijze gefiatteerd door Raad van Toezicht of niet op de juiste wijze ter advisering voorgelegd aan de GMR. • Bij het invoeren van de begroting in het budgetvergelijkingssysteem wordt niet de juiste begrotingsversie gebruikt. Standaardonderdeel II: Doel van het begrotingsproces Het begrotingsproces heeft als doel om tot een inzichtelijke, volledige en voldoende betrouwbare begroting te komen. De beschrijving van dit proces moet duidelijk maken wie, wat, hoe en wanneer doet en helderheid verschaffen over de manier waarop we de volledigheid en betrouwbaarheid van de begroting borgen. Verder moet duidelijk worden hoe vastgesteld beleid, doelen en prestatieindicatoren een plek krijgen in deze begroting.

Figuur 32: Begrotingsproces

De procesbeschrijvingen starten dus in alle gevallen met een opsomming van risico’s die juist in dit proces spelen en die men wil beïnvloeden. De beschrijving van het begrotingsproces bevat bijvoorbeeld de navolgende paragrafen en zijn juist deze twee paragrafen die het voorbeeld een meerwaarde geven: 76


Probeer bij het beschrijven van processen vooral aandacht te geven aan een dergelijke beschrijving van relevante risico’s.

Wat is het domein en het – voor dat domein uit te werken – proces?

• Bestuur en Organisatie • Onderwijs & Identiteit • Financiën • Personeel • Huisvesting, facilitaire dienstverlening en ICT

En wat zijn belangrijkste risico’s binnen dat proces?

Meer weten? Meest relevante verdiepingsliteratuur, aanbevolen good practices en/of tools: Literatuur: Risico’s en risicobeheersing, PO-Raad 2013, hoofdstuk 1 tot en met 5 Good practices 6 & instrumenten: Administratieve organisatie en Interne controle, GPO-WN Risicomanagement eenpitter, NRS Risico’s in Beeld, instrument voor risico-inventarisatie en evaluatie van de beheersing, PO-Raad 2013

• Strategisch • Operationeel • Rapportage • Compliance

En hoe gaat u het proces inrichten zodat deze risico’s zoveel mogelijk worden beheerst?

Figuur 33: Begrotingsproces

Kijk daarbij niet alleen naar risico’s die rechtstreeks de verwezenlijking van strategische doelen in de weg staan. Ook meer operationele risico’s of risico rondom rapportage en compliance vragen om aandacht en zijn vaak door een goede AO tot een verdere beheersing te brengen.



77

Good Practice rond ‘Risicomanagement en AO’: Salomo in Haarlem

Risico’s inventariseren en afdekken Salomo, een bestuur met 18 basisscholen in Haarlem, wil kinderen een veilige en uitdagende leeromgeving bieden waarin zij leren om zelfstandig keuzes te maken en ervaren dat leren leuk is. Het schoolbestuur streeft ernaar om een hedendaagse invulling te geven aan christelijke waarden en normen. Sinds een jaar doet Salomo actief aan risicomanagement. Daarbij wordt niet alleen gekeken naar de financiën, maar naar alle beleidsterreinen. Meteen toen er een eerste versie beschikbaar kwam van het instrument ‘Risico’s in beeld’, ging Salomo daarmee aan de slag. ‘Tot dat moment, september 2012, deden wij eigenlijk niet aan risico-analyse en risicomanagement,’ vertelt algemeen directeur Ben Cüsters. ‘Wij waren op zoek naar een manier om risicoanalyse systematisch aan te pakken, dus het kwam ons goed uit dat dit instrument beschikbaar kwam. Je kunt voor dit doel bijvoorbeeld ook een accountantskantoor inschakelen, maar wij zochten een bredere aanpak die niet alleen focust op de financiële risico’s.’ Vanuit het instrument ‘Risico’s in beeld’ komen de verschillende beleidsterreinen langs. Cüsters: ‘Ik heb om de tafel gezeten met onze beleidsmedewerkers en staffunctionarissen, en per beleidsdomein besproken wat in hun en mijn ogen de belangrijkste risico’s waren. En ook wat wij al doen om die risico’s te beheersen. Als bestuurder alleen overzie je niet alles. Onze mensen wezen mij op een aantal 78


maatregelen die al in ons beleid verankerd zitten, die risico’s beperken of voorkomen.’ Een voorbeeld: het risico dat de organisatie onvoldoende overzicht heeft over de materiële vaste activa, zoals computers en laptops. ‘De vraag was: hebben we die scherp in beeld? Of lopen we het risico dat er ongemerkt zaken verdwijnen of dat de afschrijvingslast niet klopt? Toen bleek dat alles keurig is vastgelegd in zogenaamde activa-staten.’ Cüsters: ‘Je moet de kennis gebruiken van de mensen op de verschillende beleidsterreinen in je organisatie. Dat betrekt hen ook bij het denken over risico’s. Bovendien: zij hebben hun blinde vlekken en jij als bestuurder ook. Mede daarom vond ik dit proces waardevol.’

Lange lijst Op de oorspronkelijke lijst van Salomo stonden maar liefst 95 risico’s. Bij nadere beschouwing bleek dat de organisatie er 74 had afgedekt. Van de 21 overgebleven risico’s oordeelde Salomo dat er acht een laag risico vormden. De overgebleven dertien risico’s waren middelgroot. Als voorbeeld noemt Cüsters het informatiebeveiligingsbeleid. ‘Als er onvoldoende zorgvuldig wordt omgegaan met bijvoorbeeld leerlinggegevens, kunnen deze onbedoeld op straat komen te liggen. Dan is niet alleen de privacy in het geding, maar kun je ook imagoschade oplopen.’ Salomo onderzocht ook of de data in het eigen ICT-systeem voldoende zijn beveiligd. ‘En ook wie toegang heeft tot welke gegevens. Wat zijn de bewaartermijnen bij archivering? We willen een

informatiebeveiligingsbeleid opstellen en ook interne richtlijnen voor de bewaartermijn van gegevens.’ Een ander voorbeeld is de doordecentralisatie van verantwoordelijkheid voor het buitenonderhoud van gebouwen, vanaf 2015, van de gemeenten naar schoolbesturen. ‘Wij denken dat er een middelgroot risico is dat we onvoldoende in staat zullen zijn om de onderhoudsstaat van onze gebouwen te garanderen.’ In de personele sfeer wijst de bestuurder op het risico van uitval en toename van ziekteverzuim doordat mensen op termijn langer zullen moeten doorwerken. ‘Wij hebben een evenwichtige leeftijdsopbouw en in het algemeen valt bij ons het ziekteverzuim onder het oudere personeel erg mee. Maar een aantal leerkrachten is na jarenlang voor de klas te hebben gestaan niet meer bestand tegen de druk die het werk met zich meebrengt. Als zij uitvallen, is dat vaak voor langere tijd. Wij willen dus nog meer gaan nadenken over leeftijdsbewust personeelsbeleid.’

Brede benadering Voor alle risico’s heeft Salomo proceseigenaren aangewezen. In het geval van dit laatste voorbeeld is dat de hrm-medewerker. Alle uitkomsten van de risicoanalyse zijn geïnventariseerd en kritisch gewogen in het bestuursoverleg. De conceptversie van de risicoanalyse, inclusief de voorgestelde beheersingsmaatregelen, is met de RvT besproken en inmiddels vastgesteld. Cüsters staat helemaal achter de brede benadering van ‘Risico’s in beeld’. ‘De financiën vormen maar een beperkt stukje van het verhaal. Bij ons stonden twee vragen centraal: welke risico’s kunnen het voortbestaan van onze organisatie bedreigen, en welke kunnen de realisatie van onze strategische doelen bedreigen?’ Dan gaat het bijvoorbeeld ook om de vraag in hoeverre de organisatie in staat is om ernstige calamiteiten

goed af te handelen, en welk risico Salomo daarbij loopt op imagoschade. Besloten is om tijdens studiedagen met de schoolleiders voorbeeldcases te bespreken. Een andere uitkomst van de risicoanalyse is dat Salomo ondersteuning gaat regelen voor extern woordvoerderschap. Cüsters: ‘Dit proces maakte ons bewust van een aantal bedreigingen waaraan je als organisatie bloot kunt komen te staan. Je krijgt een beter overzicht van wat al is afgedekt en gaat de hiaten zien. We zijn in het onderwijs allemaal druk. Het is goed om periodiek even afstand te nemen en kritisch en gestructureerd te kijken naar de risico’s waaraan je bloot staat.’ Tegelijkertijd pleit hij voor enige relativering. ‘Door een aantal incidenten zijn bestuurders en toezichthouders onder een vergrootglas komen te liggen. Doen ze hun werk wel goed? Letten ze wel op? Ik merk dat dat, zeker bij toezichthouders, snel tot een soort verkramping leidt en tot de behoefte om op elk risico grip re krijgen. Dat speelde ook enigszins bij de bespreking van de risicoanalyse met onze Rvt. Die stelde voor om de expliciete formatieruimte voor controlling, die zich nu vooral op de financiën richt, uit te breiden naar de andere beleidsgebieden. Daar ben ik niet zo gelukkig mee. Je moet uitkijken dat het vestigen van aandacht op risico’s niet verlammend werkt op de durf om te ondernemen en te innoveren.’ Cüsters wil wél jaarlijks bekijken of de risicoanalyse nog actueel is. ‘En we willen elke vier jaar, bij het opstellen van het strategisch beleidsplan, de stappen van de risicoanalyse herhalen. Zodat we geen belangrijke risico’s over het hoofd zien.’


79

80


Hoofdstuk 6

Kapitaal- en vermogensposities 6.1 Rol kapitaal- en vermogensbeleid Ieder schoolbestuur heeft financiële middelen nodig om bijvoorbeeld de voor een onderwijsinstelling noodzakelijke processen succesvol te laten verlopen en om financiële tegenvallers op te vangen. Ook is het belangrijk dat de (financiële) uitkomsten van die processen kunnen worden beoordeeld aan de hand van een goed doordacht kapitaal- en vermogensbeleid en de daarop gebaseerde streefwaarden voor solvabiliteit, liquiditeit, rentabiliteit en kapitalisatie. Een doordacht kapitaal- en vermogensbeleid draagt bij aan het zetten van stappen in de Planning- en controlcyclus, bijvoorbeeld door een kader aan te reiken waarmee de gezette stappen en hun uitkomsten kunnen worden beoordeeld en geëvalueerd.

Balans Activa (= kapitaal)

Passiva (= vermogen)

Weerspiegelt de waarde van alle bezittingen (geld en goederen). Deze bezittingen c.q. dit kapitaal, zijn het gevolg van beleidskeuzes of moeten worden beschouwd als onvermijdelijk en voortkomend uit het geheel van activiteiten binnen de onderwijsinstelling.

Weerspiegelt de wijze waarop de onderwijsinstelling de huidig aanwezige bezittingen heeft gefinancierd: met eigen vermogen, dan wel vreemd vermogen.

Figuur 34: Balans: activa en passiva

Kapitaal- en vermogensbeleid moet ervoor zorgen dat de omvang en samenstelling van het kapitaal en het vermogen van een schoolbestuur past bij de ambities van dat schoolbestuur en bij de processen en plannen die binnen dat schoolbestuur om financiering vragen.

aanwezig of wenselijk vermogen, hebben dan ook alleen waarde nadat die kapitaalbehoeften op een heldere wijze zijn vastgesteld.

Nog te vaak gaat bij dit beleid de aandacht vooral uit naar de gewenste omvang en samenstelling van het (eigen) vermogen en wordt bijvoorbeeld actief gestuurd op solvabiliteit en liquiditeit. Vermogen is echter dienstbaar aan de als normaal te beschouwen kapitaalbehoeften van de onderwijsinstelling. Uitspraken over de omvang en samenstelling van

Kapitaal is niets anders dan de som van bezittingen die een onderwijsinstelling heeft of denkt nodig te hebben. Deze bezittingen staan aan de activazijde van een balans. In het ideale geval is de omvang en samenstelling van deze bezittingen perfect afgestemd op de specifieke behoeften van de instelling. Bouwstenen voor beleid

81

In kapitaalsen vermogensbeleid gaat het dan ook op de eerste plaats om de vraag of het met die afstemming inderdaad wel goed zit? Wat heeft een schoolbestuur eigenlijk echt nodig als het gaat om vaste activa of vlottende activa? Pas nadat die vraag is beantwoord, wordt het tijd voor het nadenken over vermogensomvang en vermogenssamenstelling. Die vermogensomvang en samenstelling moet namelijk maken dat de instelling nu en straks inderdaad in staat is de gewenste bezittingen (kapitaal) te vergaren, aan te houden en waar nodig tijdig te vernieuwen of uit te breiden. Het begrip vermogen verwijst naar de manier waarop een schoolbestuur de gewenste bezittingen financiert. Het gaat bij dit alles bijvoorbeeld om vragen over welke rol eigen of vreemd vermogen mag of moet spelen bij de financiering van die bezittingen. En ook hier geldt: het juiste antwoord op die vragen is alleen te vinden wanneer men eerst uitvoerig stil staat bij de omvang en gewenste kenmerken van de bezittingen (lees: kapitaal).

6.2 Kapitaalsbeleid, financiële ruimte en liquiditeit Een schoolbestuur moet te allen tijde kunnen beschikken over: 1. Allerlei noodzakelijke materiële vaste activa. Het gaat hierbij om investeringen in inventaris, apparatuur, leer middelen, enzovoorts. 2. Voldoende liquide middelen of snel in liquide middelen om te zetten bezittingen, zodat het schoolbestuur alle noodzakelijke transacties tijdig kan afwikkelen en betalen (transactiefunctie van kapitaal). 3. Voldoende liquide middelen of snel in liquide middelen om te zetten bezittingen, zodat het schoolbestuur in staat is om financiële tegenvallers op te vangen (bufferfunctie).

82


Het vaststellen van het benodigde kapitaal vraagt dan ook om goede meerjarenbegrotingen van de investeringen in materiële vaste activa en de daarmee gemoeide bedragen. De voor transacties en processen benodigde liquiditeiten 1 baseert men bij voorkeur op meerjarige ramingen van baten en lasten en inkomsten en uitgaven. En de, voor het kunnen opvangen van mogelijke tegenvallers benodigde liquiditeiten 2 stemt men bij voorkeur af op de uitkomsten van een risicoanalyse 3. Met behulp van de uitkomsten uit investerings-, exploitatie- en balansbegrotingen en de uitkomsten van risico-inventarisaties kan vervolgens worden nagegaan of die uitkomsten voor wat betreft hun invloed op de kapitaalbehoeften acceptabel zijn. Maken de investeringsplannen bijvoorbeeld dat een schoolbestuur erg veel middelen langdurig vastlegt in materiële vaste activa en blijven er dan nog wel voldoende liquide middelen over voor het afwikkelen van transacties en/of het opvangen van onverwachtse tegenvallers? Het vinden van het antwoord op de bovenstaande vraag lukt beter wanneer men vooraf streefwaarden heeft vastgesteld voor de voor de transactie- en bufferfunctie noodzakelijke omvang van de liquiditeiten. Dergelijke streefwaarden zijn natuurlijk ook geschikt om tussentijdse, financiële realisatiecijfers op hun effecten te beoordelen. In de PO-Raadbrochure Kapitaal en vermogen aan het werk wordt uitvoerig aandacht besteed aan het schatten van de kapitaalbehoefte en aan

1 Ook wel transactieliquiditeiten genoemd 2 Ook wel bufferliquiditeiten genoemd 3 Het instrument Risico’s in beeld stelt een schoolbestuur beter in staat om tot een risicoprofiel van de organisatie te komen en na te gaan of voor wat betreft de streefwaarde voor bufferliquiditeit kan worden volstaan met de waarden die de commissie Don adviseert, of dat een lagere of hogere waarde meer gepast is.

het opstellen van streefwaarden. Het PO-Raadinstrument Toetsingskader Financiële Positie helpt schoolbesturen met het schatten van die kapitaalbehoeften. Het model nodigt uit om maatwerkuitkomsten in te voeren, maar stelt de gebruiker ook in staat om bij gebrek aan betrouwbaar maatwerk het benodigde kapitaal voorlopig te baseren op de meer algemene normen. In het PO-instrument Toetsingskader Financiële Positie treft een schoolbestuur dergelijke normen aan en wordt ook al een eerste poging gedaan om die normen al iets toe te snijden op de omvang en samenstelling van dat specifieke schoolbestuur. De normen zijn voor hun onderbouwing in belangrijke mate gebaseerd op onderzoek van de commissie Don, maar wijken op sommige onderdelen daarvan af. Die afwijkingen zijn echter vooral te beschouwen als nadere uitwerkingen van wat de commissie Don voorstelt. De commissie Don vindt bijvoorbeeld dat er een verband bestaat tussen de omvang van de materiële bekostiging van een schoolbestuur en de te verwachten investeringen van die instellingen. Zolang een school bestuur niet beschikt over goede, meerjarige investeringsbegrotingen, zou men op basis van het genoemde verband tot een eerste inschatting kunnen komen van de, als normaal te beschouwen omvang van de investeringen in materiële vaste activa. Ook voor de noodzakelijke omvang van transactie- en bufferliquiditeiten komt de commissie Don met algemene, streefwaarde. Ook hier geldt weer: maatwerk is altijd te verkiezen, maar indien men nog niet beschikt over een goede risico-inventarisatie, bieden de streefwaarden 4 van de commissie Don voorlopig enig houvast.

4 De commissie Don spreekt van ‘signaleringsgrenzen’: waarden die de minimale omvang, maar soms ook maximale omvang aangeven die een schoolbestuur moet aanhouden.

In het PO-raadinstrument Toetsingskader Financiële Positie spelen die waarden een rol, maar is het tegelijkertijd mogelijk om andere waarden in te voeren en hun invloed te ontdekken op de zogeheten financiële ruimte. In dit model wordt namelijk het benodigde kapitaal vergeleken met het werkelijk aanwezige kapitaal en introduceert het model voor het verschil tussen benodigd en werkelijk aanwezig kapitaal de term financiële ruimte.

Werkelijk aanwezig kapitaal minus Benodigd kapitaal*: · Benodigde materiële vaste activa · Benodigde transactieliquiditeit · Benodigde bufferliquiditeit = Financiële ruimte * Op basis van eigen begrotingen en risico-inschattingen of op basis van wat het model ‘automatisch’ berekent met behulp van de standaard-streefwaarden van de commissie Don

Financiële ruimte verwijst naar de mogelijkheid om op korte of middellange termijn een deel van het bezit niet langer aan te houden en waar nodig alsnog om te zetten in liquiditeiten zodat deze daarna kunnen worden gebruikt voor de dekking van extra uitgaven. Uitgaven die bijvoorbeeld gericht zijn op een verdere versterking van onderwijskwaliteit en het verhogen van onderwijsopbrengsten. Bouwstenen voor beleid

83

Wanneer het werkelijke kapitaal groter is dan het benodigde kapitaal, houdt de instelling te veel bezittingen aan. Het terugbrengen van de omvang van deze bezittingen geeft ruimte om een deel van dat kapitaal anders in te zetten en niet langer aan te houden. Bij een aanzienlijk positieve uitkomst is er dus sprake van een ruimte die om aandacht en verantwoording vraagt. Blijkt ook na een verdere analyse en een grondige blik op de toekomst (via begrotingen) dat het kapitaal langdurig groter is dan vanuit de behoeften aan materiële vaste activa, transactieliquiditeit en buffer liquiditeit kan worden verklaard, dan wordt het tijd om de ruimte te gaan benutten voor andere doelen. De ruimte verdient een aanwending die de kwaliteit van onderwijs en onderwijsopbrengsten beter dient. Wanneer het werkelijk aanwezige kapitaal kleiner is dan het benodigde kapitaal kunnen niet alle functies naar behoren worden vervuld en ontstaan er binnen afzienbare termijn problemen. Het schoolbestuur zal dan ook extra kapitaal moeten aantrekken om alsnog aan de kapitaal behoefte te kunnen voldoen. De uitkomst van de vergelijking aanwezig kapitaal – benodigd kapitaal is het vertrekpunt van een zinvolle reflectie op de kapitaalspositie en zorgt ervoor dat het bestuur wordt uitgenodigd om het antwoord te geven op de onderstaande vragen: 1. Op welke wijze en binnen welke termijn wordt een (te) positieve financiële ruimte afgebouwd? Hoe komt het schoolbestuur hierbij tot een keuze voor één of meer aanwendingsrichtingen c.q. hoe dragen juist die investeringen/extra uitgaven bij aan een nog betere realisatie van vastgestelde doelen en te bereiken leerresultaten? 2. Op welke wijze en binnen welke termijn wordt een (te) negatieve financiële ruimte naar een aanvaardbaar niveau gebracht? Welke 84


invloed verwacht het schoolbestuur van de hiervoor noodzakelijke maatregelen op de vastgestelde doelen en te behalen leerresultaten? En hoe borgt het schoolbestuur dat deze toch worden behaald? Kapitaals- en vermogensbeleid moet er op de eerste plaats voor zorgen dat die financiële ruimte niet te laag of te hoog is. Natuurlijk spelen de bekendere kengetallen met betrekking tot solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit een belangrijke rol als het gaat om een verstandig financieel management. Een te vroege of eenzijdige focus op deze dimensies kan echter maken dat de kapitalisatie van de instelling te weinig aandacht krijgt en niet wordt ingegrepen bij een dreigende, te lage financiële ruimte of een onnodig hoge financiële ruimte. Een positieve financiële ruimte hoeft echter op zichzelf nog niet te betekenen dat de financiële positie van een schoolbestuur (te) rooskleurig is, net zo min als een negatieve financiële ruimte betekent dat het met de financiële positie per definitie slecht gesteld is. Een (te) positieve of (te) negatieve financiële ruimte kan bijvoorbeeld een zeer tijdelijk verschijnsel zijn. Er is dan geen reden voor ingrijpen. Het begrip financiële ruimte zegt ook niets over de solvabiliteit van het schoolbestuur. In de berekening van de financiële ruimte gaat het om een vergelijking tussen benodigd kapitaal en het werkelijk aanwezige kapitaal. De verhouding tussen eigen vermogen en vreemd vermogen (schulden) doet hierbij in principe niet ter zake. Toch moeten solvabiliteitsoverwegingen wel degelijk een rol spelen bij het nemen van een besluit om een te hoge financiële ruimte alsnog te gaan verkleinen of een te lage finan ciële ruimte weg te werken. In dat laatste geval bepaalt bijvoorbeeld de solvabiliteit of het tijdelijk aantrekken van vreemd vermogen oplossing kan bieden en überhaupt mogelijk en verantwoord is, of dat een schoolbestuur al te veel schulden heeft.

Ook zegt financiële ruimte als einduitkomst niets over de liquiditeit van het schoolbestuur. Ook bij een hoge financiële ruimte houdt een schoolbestuur wellicht te weinig kapitaal in liquide vorm aan en heeft men middelen vooral vastgelegd in zeer omvangrijke investeringen in materiële vaste activa. Wanneer de te hoge of te lage financiële ruimte van langere duur is, wordt het tijd voor maatregelen. Bij de keuze van die maatregelen moeten naast afwegingen over doelrealisatie ook solvabiliteits-, liquiditeitsen rentabiliteitsoverwegingen een plaats krijgen. Over solvabiliteit en liquiditeit werd al iets gezegd. Het gevaar voor de continuïteit van de instelling ligt veelal niet aan het gebrek aan vermogen, maar aan het gebrek aan liquiditeit. Ook rentabiliteitsoverwegingen spelen een rol bij wat een schoolbestuur van een te lage of te hoge financiële ruimte gaat vinden en welke maatregelen dat schoolbestuur overweegt om die ruimte op directe of indirecte wijze te beïnvloeden.

6.3 Kapitaalsbeleid, risicobuffering en risicomanagement Binnen een onderwijsinstelling ontstaan voortdurend (tijdelijke) verschillen tussen ontvangsten en uitgaven. Het proces moet echter altijd doorgang kunnen vinden en er moet voldoende geld zijn om alle lopende (dagelijkse) transacties te financieren, voor zover deze nog niet uit overeenkomstige ontvangsten kunnen worden gedekt. Liquide middelen maken de uitvoering van deze transacties mogelijk en vervullen dus de zogeheten transactiefunctie. Onderwijsinstellingen krijgen ook te maken met financiële tegenvallers die niet of niet snel genoeg binnen de lopende exploitatie kunnen worden opgevangen. Ook in die gevallen kan kapitaal in de vorm van geld (of snel in geld omzetbare, andere vlottende activa) helpen om deze tegenvallers af te dekken. Liquide middelen vervullen dan een zoge heten (risico)bufferfunctie.

Werkelijk aanwezig kapitaal Rentabiliteit 5 draagt bij aan de aangroei (winst) of daling (verlies) van het vermogen. Blijven de kapitaalbehoeften van een onderwijsinstelling gelijk, dan zorgt winst of verlies ervoor dat de financiële ruimte stijgt, respectievelijk daalt. Bij beslissingen om te werken aan de financiële ruimte is dan ook een meerjarig zicht op de rentabiliteit van belang. Ook veranderingen in de rentabiliteit kunnen immers uitkomst bieden of het effect van andere maatregelen op de financiële ruimte aantasten. In hoofdstuk 5 en 6 van de brochure Kapitaal en vermogen aan het werk wordt daarom uitvoerig ingegaan op allerlei combinaties van financiële ruimte, solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit en worden oplossingsrichtingen voorgesteld die juist bij een specifieke combinatie van deze waarden wenselijk zijn.

minus Benodigde omvang kapitaal ( = kapitaalbehoefte) • Benodigd kapitaal in de vorm van goederen • Benodigd kapitaal in de vorm van liquide middelen of snel in geld omzetbare andere, vlottende activa = Financiële ruimte

Voor de omvang van de risicobuffer (de bufferliquiditeiten) geldt echter uitdrukkelijk dat die omvang moet passen bij het risicoprofiel van de instelling en een normaal te achten niveau van risicobeheersing.

5 Omvang van het saldo van baten en lasten Bouwstenen voor beleid

85

Alleen dan is de behoefte aan dit “bufferkapitaal” onderbouwd. In de praktijk zoekt men bij het opvangen van risico’s vaak zijn heil in het aanhouden van (te) veel bufferliquiditeiten en is er minder aandacht voor hoe men door risicobeheersing en administratieve organisatie de behoefte aan bufferliquiditeiten kan terugdringen en de aanwezige liquiditeiten dus voor een deel voor andere, vanuit onderwijskundige overwegingen meer nuttige zaken kan aanwenden. In deze paragraaf wordt daarom nog wat extra uitleg gegeven over bufferliquiditeiten en hun noodzakelijke omvang. In het rapport van de commissie Don neemt het begrip budgetbeheer een belangrijke plaats in. Dit begrip verwijst volgens Don naar de capaciteit van een onderwijsinstelling om tegenvallers op korte of middellange termijn op te vangen en de rol die financiële buffers bij dit alles kunnen en moeten spelen. Die financiële buffers zijn volgens Don alleen bedoeld voor risico’s met aanzienlijke financiële gevolgen, die niet of slechts tegen zeer hoge kosten op een andere manier kunnen worden bestreden. Het kan hierbij gaan om teruglopende (financiële) opbrengsten zonder dat hierbij overeenkomstige aanpassingen in de uitgaven tegenover kunnen staan. Of het gaat om hogere uitgaven, zonder dat de opbrengsten meegroeien. Buffers dienen ter overbrugging van de periode waarin inkomsten en uitgaven alsnog met elkaar in evenwicht moeten worden gebracht. Buffers zijn niet het antwoord op risico’s van een niet-financiële aard. Buffers zijn ook niet het antwoord op risico’s met een financiële impact, maar waarvan de kans en de gevolgen nog met aanvullende beheersmaatregelen te beïnvloeden zijn. De aanwezigheid van financiële buffers mag er nooit toe leiden dat men de beheersing van risico’s laat versloffen en men tegenvallers vermijdbaar ten laste brengt van die buffers. 86


Het aanleggen en aanhouden van financiële risicobuffers is volgens de commissie Don alleen te rechtvaardigen voor risico’s die: • niet op andere manieren beheersbaar zijn; • en niet of onvoldoende voorzien kunnen worden; • en een duidelijke financiële impact hebben. De commissie Don doet ook aanbevelingen voor de omvang van de bufferfunctie. De commissie hanteert hierbij als uitgangspunt, dat de schoolbesturen in eerste instantie op risico’s reageren door het treffen van passende beheersingsmaatregelen, en alleen voor risico’s die in alle redelijkheid niet te beheersen zijn, terugvallen op financiële buffers. Die buffers zijn dus uitsluitend bedoeld voor de navolgende, zeer moeilijk te beheersen en nauwelijks te voorziene risico’s: 1. grote fluctuaties in leerlingenaantallen; 2. financiële gevolgen van arbeidsconflicten; 3. instabiliteit in de bekostiging; 4. onvolledige indexatie van de bekostiging; 5. restrisico’s De aard van de risico’s 1 tot en met 4 spreekt voor zich. Het begrip restrisico’s behoeft echter enige toelichting. Soms rekent men de kosten van bijvoorbeeld hoog ziekteverzuim of veel interim personeel tot dergelijke restrisico’s. Ook batentegenvallers in bijvoorbeeld gemeentelijke bijdragen en ouderbijdragen worden soms in de categorie restrisico’s ondergebracht. Het is echter beter om restrisico’s te definiëren als risico’s die ondanks alle als normaal te beschouwen beheersingsinspanningen niet tot een verdere beheersing te brengen zijn en dus als een resterend en onvermijdbaar netto-risico moeten worden beschouwd.

Er rest in die gevallen slechts (tijdelijke) acceptatie van dat risico en het opvangen van zijn financiële gevolgen met behulp van financiële buffers. En ook voor de door Don genoemde risico’s (1) tot en met (4) geldt dat eerst alle moeite moet worden gedaan om de kans van hun optreden of hun gevolgen (impact) direct of indirect te beïnvloeden, voordat men besluit deze risico’s in hun omvang te accepteren en waar nodig af te wentelen op buffers. In het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld wordt daarom eerst getoetst of de beheersing van de risico’s op niveau is. Een schoolbestuur kan met behulp van dit instrument een rapportage aanmaken die duidelijk vertelt hoe het met de beheersing van risico’s is gesteld en of het schoolbestuur op basis daarvan kan volstaan met de door de commissie Don geadviseerde omvang van die buffer. Is dat niet het geval, dan verdient het aanbeveling om met spoed te werken aan een betere beheersing. Het aanhouden van een hogere bufferliquiditeit is alleen zeer tijdelijk te rechtvaardigen en is dus een noodoplossing, in afwachting van een betere.

Een goed budgetbeheer vraagt dus om: • Een goede analyse en beoordeling van risico’s met financiële gevolgen (brutorisico 6); • het waar mogelijk beïnvloeden van deze risico’s en hun financiële gevolgen (nettorisico); • het vervolgens zoveel mogelijk opvangen van de resterende gevolgen in de exploitatie en het opnemen van die gevolgen in meerjarenbegrotingen van baten en lasten, maar ook van de liquiditeitsontwikkelingen; • het aanwenden van financiële buffers 7 wanneer een opvang in de exploitatie niet tot de mogelijkheden behoort en de nadelige financiële gevolgen ook niet op een andere manier kunnen worden opgevangen.

6 De kans en gevolgen van een risico vóórdat deze door beheersingsmaatregelen zijn beïnvloed 7 Ook wel aangeduid met de term Bufferliquiditeiten

Figuur 35: Schema voor budgetbeheer Stap 1

Stap 2

Stap 3

Stap 4

Inschatten brutorisico ’s.

Door beheersing tot nettorisico komen.

Nettorisico opvangen door bezuinigingen (neerwaartse financiële flexibiliteit).

Is bezuiniging niet mogelijk of vanuit andere beleidsoverwegingen ongewenst, dan financiële buffers inzetten.


87

6.4 Vermogensbeleid, solvabiliteit en rentabiliteit De balans van een schoolbestuur maakt duidelijk wat de omvang en samenstelling van het op dat moment aanwezige kapitaal is. Het spreekt voor zich dat deze bezittingen op een of andere manier gefinancierd moeten zijn. De passivazijde maakt duidelijk hoe het met die financiering is gesteld en welke rol eigen en/of vreemd vermogen (schulden) bij dit alles spelen. Een doordacht vermogensbeleid moet ervoor zorgen dat die financiering degelijk en toereikend is. Tekortkomingen in die financiering kunnen er immers toe leiden dat het schoolbestuur niet of niet tijdig genoeg over het benodigde kapitaal kan beschikken of dat dit kapitaal niet de juiste samenstelling kent. Naast vaste activa (investeringen in inventaris, leermiddelen, ICT, enzovoorts) staan op een balans ook zogeheten vlottende activa. Deze vlottende activa bestaan voornamelijk uit vorderingen en liquide middelen. De toevoeging vlottend geeft aan dat deze bezittingen of al in liquide vorm aanwezig zijn of binnen afzienbare termijn alsnog en zonder al te veel problemen in liquide middelen kunnen worden omgezet. Juist die liquide vorm maakt dat ze voor allerlei doelen kunnen worden aangewend. Ze hebben geen specifiek vastomlijnd eigen doel, maar kunnen door hun liquide vorm allerlei andere doelen dienen. Ze zijn in dat opzicht erg nuttig. Met liquide middelen kan een schoolbestuur financiële tegenvallers opvangen en/of allerlei transacties betalen. Of die liquide middelen hun basis vinden in eigen vermogen of dat men ze heeft verkregen door het aantrekken van kredieten, maakt voor de bufferfunctie op korte termijn weinig uit.

88


Bij het berekenen van de financiële ruimte speelt het vermogen als zodanig geen directe rol en blijft het onderscheid tussen eigen en vreemd vermogen buiten voorlopig beschouwing. Toch verdient dit onderscheid uiteindelijk wel degelijk aandacht. Een schoolbestuur doet er verstandig aan om niet alleen na te denken over een als normaal te beschouwen kapitaalbehoefte en de daarbij behorende vermogensomvang, maar ook stil te staan bij wat binnen dat vermogen een wenselijke verhouding is tussen eigen en vreemd vermogen. Die verhouding is namelijk van invloed op de vermogens kosten, de financiële onafhankelijkheid en de continuïteitskansen van de onderwijsinstelling. Vermogen maakt het financieren van alle noodzakelijk geachte bezittingen mogelijk. Kapitaal (de bezittingen) en vermogen vormen wat dat betreft de twee kanten van één medaille. Als de kapitaalbehoefte van een schoolbestuur hoger is dan het aanwezige vermogen, dan zal het schoolbestuur de extra kapitaalbehoefte moeten financieren met eigen vermogen dan wel vreemd vermogen. Het eigen vermogen en vreemd vermogen, de passivazijde van de balans, speelt dus een secundaire, beter gezegd een “dienende rol”. Het (eigen) vermogen moet het verwezenlijken van onderwijskundige doelen (en daarbij benodigde kapitaal) mogelijk maken. In het belang van de continuïteit en onafhankelijkheid van de organisatie, is het nodig dat het eigen vermogen van een schoolbestuur niet te laag wordt ten opzichte van het vreemd vermogen. Aan dat vreemde vermogen (schulden) kleven immers maar al te vaak aanzienlijke rente- en aflossingsverplichtingen. Dergelijke verplichtingen en het gegeven dat schuldeisers invloed gaan uitoefenen op de onderwijsinstellingen, maken dat dit middel soms erger is dan de kwaal. Het is daarom belangrijk dat een schoolbestuur oog heeft voor werkbare

verhoudingen tussen eigen en vreemd vermogen. Staan in kapitaalsbeleid zaken als liquiditeit en financiële ruimte centraal; bij vermogensbeleid gaat het vooral om solvabiliteit: het werken aan een goede verhouding tussen eigen en vreemd vermogen.

Een verstandig vermogensbeleid is er natuurlijk wel op gericht om uiteindelijk tot een gunstige verhouding te komen tussen eigen en vreemd vermogen en dus ook te sturen op rentabiliteit.

Het werken met eigen vermogen heeft overduidelijk voordelen. Aan dit bij de oprichting bijeengebrachte en/of daarna door positieve resultaten aangroeiende vermogen kleven immers geen rente- en aflossingsverplichtingen. Het is dus vermogen dat lang en goedkoop zijn rol kan vervullen.

Een positieve rentabiliteit moet ervoor zorgen dat het eigen vermogen op het juiste niveau komt en verhouding tussen eigen en vreemd vermogen goed is (solvabiliteit). In situaties waarin het eigen vermogen al meer dan toereikend is, of zelfs opvallend hoog, kan een schoolbestuur overigens besluiten om een of meerdere jaren extra uitgaven te doen en het hieruit voortkomende verlies (negatieve rentabiliteit) tijdelijk voor lief te nemen en het vermogen voor een deel te doen slinken.

De opbouw van een toereikend eigen vermogen vraagt echter om tijd. In vrijwel alle gevallen groeit eigen vermogen langzaam aan door het behalen van positieve exploitatieresultaten (winsten).

6.5 Samenvatting

De winstgevendheid van het schoolbestuur (rentabiliteit) is dan ook in belangrijke mate bepalend voor de omvang van het eigen vermogen en een langdurige en/of omvangrijke negatieve rentabiliteit (verliezen) kunnen een eerder gevormd eigen vermogen snel doen verdampen. Een schoolbestuur zal echter te allen tijde over het juiste kapitaal moeten kunnen beschikken en een toereikend vermogen moet het schoolbestuur in staat stellen om over dat kapitaal te kunnen beschikken. Is het eigen vermogen te klein om die dienstbare rol te vervullen, dan kan het noodzakelijk zijn om extra schulden aan te gaan. Aan dit vreemd vermogen kleven weliswaar rente- en aflossingsverplichtingen, maar dat neemt een schoolbestuur wellicht tijdelijk of langdurig voor lief. Bijvoorbeeld omdat de kapitaalbehoeften in alle opzichten te rechtvaardigen zijn en passen bij normale onderwijsambities en een werkbare soberheid. Het aantrekken van vreemd vermogen heeft in ieder geval als voordeel dat er snel wordt voorzien in het nodige vermogen en dat men geen jaren hoeft te wachten totdat door een positieve rentabiliteit het eigen vermogen voldoende is aangegroeid.

• Kapitaalsbeleid moet ervoor zorgen dat het kapitaal een omvang en samenstelling kent die past bij de ambities van het schoolbestuur (doelen), de omvang van processen en de daarmee samenhangende transacties en het risicoprofiel van dit schoolbestuur. Alleen dan wordt recht gedaan aan de drie functies van kapitaal (financieringsfunctie, transactiefunctie, risicobufferfunctie). • Meerjarenbegrotingen en een grondige risico-inventarisatie zijn nodig om de juiste omvang en samenstelling van het kapitaal te bepalen. In de brochure Kapitaal en vermogen aan het werk vindt u methoden om het, voor de drie functies noodzakelijke kapitaal te helpen berekenen. Ook het instrument Toetsingskader Financiële Positie biedt een rekenkundig houvast. • Wanneer een schoolbestuur nog niet kan beschikken over goede meerjarenramingen en/of risico-inventarisaties, bieden de door de commissie Don en het instrument Toetsingskader Financiële positie aangereikte streefwaarden voor kapitalisatie en vermogensopbouw tijdelijk uitkomst.


89

• Vermogen is dienstbaar aan de noodzakelijk geachte kapitalisatie. Zowel eigen als vreemd vermogen kunnen deze dienstbare rol vervullen. Dit neemt echter niet weg dat de verhouding tussen eigen en vreemd vermogen aandacht vraagt. Het aantrekken van vreemd vermogen kan zeker wenselijk zijn, maar mag er uiteindelijk niet toe leiden dat de solvabiliteit van het schoolbestuur in gevaar komt. • Een positieve rentabiliteit is geen doel op zich, maar dienstbaar aan een gezond kapitaal- en vermogensbeleid. Exploitatieresultaten oefenen o.a. invloed uit op de liquiditeit en solvabiliteit van het school bestuur. Het gaat dus vooral om dat de rentabiliteit past bij wat men qua liquiditeit en solvabiliteit wil bereiken. • In hoofdstuk 5 en 6 van de brochure Kapitaal en vermogen aan het werk wordt uitvoerig aandacht besteed aan wat de kengetallen kapitalisatiefactor, liquiditeit, solvabiliteit en rentabiliteit vertellen en hoe men op basis van meerdere kengetallen tot een meer samenhangende analyse komt. In deze hoofdstukken wordt ook uit de doeken gedaan waarom aan het overbekende kengetal weerstandsvermogen minder aandacht wordt besteed.


Literatuur: Risico’s en risicobeheersing, PO-Raad 2013, hoofdstuk 6 Kapitaal en vermogen aan het werk, PO-Raad 2012, hoofdstuk 1 tot en met 6 Good practices 8 & instrumenten: Rapport Financiële positie, SKOB Financieel meerjarenbeleidsplan Openbaar onderwijs a/d Amstel, GPO-WN Toetsingskader Financiële verantwoording, instrument voor kapitaalsen vermogensanalyse en, PO-Raad 2013


90



91

Good Practice rond ‘Kapitaals- en vermogenspositie’: Stichting Katholiek Onderwijs Bergh in Montferland

Financieel management is afgestemd op de onderwijsdoelen De Stichting Katholiek Onderwijs Bergh (SKOB) vormt het bestuur van acht katholieke basisscholen. SKOB wil goed, innovatief onderwijs bieden dat kinderen in staat stelt zich te ontplooien in alle facetten van hun ontwikkeling op weg naar volwassenheid. De onderwijsorganisatie legt een duidelijk verband tussen het vermogensbeleid en de eigen onderwijsdoelen. Dat moet ook tot uitdrukking gaan komen in de financiële verantwoording en verslaglegging.

Maar gezien de krimp rijst nu wel de vraag hoe SKOB een verantwoord vermogensbeleid op de middellange termijn moet voeren; hoe hoog de reserves moeten zijn en hoe de organisatie de eventuele financiële ruimte verantwoord kan benutten. Verder moet worden besloten hoe SKOB komt tot vermogensbeleid dat niet alleen ingaat op het opvangen van risico’s, maar ook dienstbaar is aan de onderwijsdoelen.

Na een grondige analyse van het eigen budgetbeheer en vermogensbeheer concludeert SKOB dat de stichting en de scholen anno 2012 financieel gezond zijn en een consistent financieel meerjarenbeleid voeren. Het beeld is positief, ondanks de in de regio heersende krimp. Het leerlingenaantal daalt, en daarmee ook de baten, terwijl de lasten naar verhouding stijgen. Jan Ruikes, algemeen directeur financiën en beheer, legt uit hoe het komt dat SKOB ondanks de tegenwind financieel wel vaart. ‘Wij zijn in 2004 ontstaan vanuit zes verschillende schoolbesturen die allemaal bestonden uit vrijwilligers. Zij vonden het belangrijk om zuinig te zijn. Toen SKOB van start ging, hadden we dan ook een behoorlijke reserve tot onze beschikking.’

SKOB prijst zich gelukkig met het feit dat haar bestuur goed is toegerust om een antwoord te vinden op die vragen. Na de invoering van de lumpsum ontstond bij SKOB de behoefte aan een professioneel bestuur om de financiële én de onderwijskundige bedrijfsvoering in goede banen te leiden. In 2007 kwam er een algemene directie, die in 2012 werd omgevormd tot een college van bestuur.

92


Professioneel bestuur

Uit de jaarcijfers over 2011 blijkt dat de ‘vette’ jaren voorbij zijn en er exploitatietekorten gaan ontstaan. Tot 2015 zal het gaan het om een tekort van € 600.000. Toch is er geen reden tot zorg, vindt SKOB: niet alleen is de vermogenspositie anno 2012 zeer goed; het bestuur volgt de (financiële) ontwikkelingen op de voet en uit de hoge score op de checklist Budgetbeheer blijkt dat de bestuursleden volledig geïnformeerd en in control zijn.

Het bestuur moet nu op zoek naar een balans tussen het in stand houden van een verantwoorde vermogenspositie, en het maximaal beleidsmatig inzetten van de gelden ten behoeve van de onderwijskwaliteit op de scholen. Ruikes: ‘Vanaf 2011 werd het besef sterker dat vermogen moet worden ingezet voor de ontwikkeling van onze leerlingen, en wilden wij dit actiever en beleidsmatiger gaan inzetten. We wilden uitzoeken welke buffer we minimaal moeten aanhouden.’ Voor deze rekensom gebruikt SKOB het door de PO-Raad ontwikkelde toetsingskader. De conclusie: de solvabiliteit en liquiditeit liggen ruim boven de signaleringsgrenzen die OCW en de inspectie aanhouden. SKOB beschikt anno 2012 over een financiële ruimte van 1,5 miljoen euro.

Opbrengstgericht financieel management SKOB wil opbrengstgericht werken: doelen stellen, voortgang meten en resultaten zichtbaar maken. Daarbij hoort opbrengstgericht financieel management: het op zo’n manier aanwenden van de beschikbare middelen, dat de doelstellingen op school- en organisatieniveau op een effectieve en efficiënte wijze worden behaald. SKOB heeft een aantal investeringsrichtingen gekozen, die allemaal moeten leiden tot een hogere kwaliteit van het onderwijs. Deze speerpunten zijn terug te vinden in de begroting, en vanaf de komende verantwoordingsronde ook in het (financieel) jaarverslag. Het belangrijkste speerpunt is de instandhouding van de onderwijskwaliteit ondanks de krimp. SKOB gaat op 1 januari 2014 fuseren met een iets groter schoolbestuur. De nieuwe onderwijsorganisatie zal van start gaan met 21 scholen. Ruikes: ‘Maar door de krimp zullen er scholen moeten fuseren. We denken in 2016 nog 15 à 16 scholen over te hebben. Gelukkig kunnen we onze reserves deels inzetten om de kwaliteit te waarborgen, cognitief en sociaal-emotioneel.’ SKOB investeert in de professionalisering én in de omvang van het personeel. ‘Wij financieren

boventalligheid,’ vertelt Ruikes. ‘Niet structureel, maar wel in deze overgangsfase naar eventuele scholenfusies. We willen de kwaliteit blijven waarborgen en ons personeel een toekomst blijven bieden. Niet alleen qua baanzekerheid; we willen dat mensen kunnen blijven groeien in hun beroep.’ Eén van de scholen baarde zorgen op het punt van de onderwijsopbrengsten. Het bestuur kocht externe begeleiding in. ‘De opbrengsten zijn nu op peil. En als gevolg van dit traject hebben we nu samen met drie andere schoolbesturen een eigen visitatieteam opgezet. Alle betrokken scholen worden gevisiteerd en de kwaliteit en ontwikkelpunten worden in beeld gebracht.’ Naar aanleiding van deze rapporten worden er ontwikkelplannen opgesteld en uitgevoerd.

Verantwoording per organisatiedoel In de financiële verslaglegging is de link met de onderwijsdoelen van SKOB nog niet expliciet zichtbaar. Ruikes: ‘We hebben onze doelen en uitgangspunten goed in beeld, maar de formele vastlegging is nog een ontwikkelpunt. Dit komt onder andere doordat het fusietraject veel tijd vraagt.’ Aan het begin van de komende begrotingscyclus bespreekt SKOB met alle directeuren de schoolbegroting en de totaalbegroting. Dan worden alle doelen benoemd, wordt daar een taakstelling aan gekoppeld en wordt het geheel opgenomen in de begroting. In het volgende jaarverslag zal per organisatiedoel verantwoording worden afgelegd, inhoudelijk en financieel. Ruikes: ‘Ons bestuur werkt er hard aan om samen met alle betrokkenen het proces rond de bestuurlijke fusie en scholenfusies soepel te laten verlopen. Daarbij zijn onze financiën de smeerolie: zo kunnen we in de overgangssituatie toch waarborgen dat de kinderen kwaliteit krijgen.’


93

94


Hoofdstuk 7

Evalueren en verantwoorden 7.1 Verticale en horizontale verantwoording Een schoolbestuur legt op allerlei momenten en op allerlei manieren verantwoording af over het handelen van dat bestuur en staat stil bij doelen, bereikte resultaten en ingezette middelen. Het gaat bij dit alles om verantwoording richting het Ministerie van Onderwijs en de Inspectie van het Onderwijs (de verticale verantwoording), maar ook om horizontale verantwoording richting de interne en externe betrokkenen en belanghebbenden. Denk bij dat laatste bijvoorbeeld aan verantwoording vanuit het bestuur aan de interne toezichthouders. De regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJO), het burgerlijk wetboek (boek 2, titel 9) en de Richtlijnen voor de Raad voor de Jaarverslaggeving (RJ 660) bevatten allerlei voorschriften voor de inrichting van de jaarrekening. Deze regelingen en richtlijnen zijn dan ook vooral bepalend voor de wijze waarop onderwijsinstellingen jaarlijks een verticale, financiële verantwoording afleggen. In de bovengenoemde regelingen wordt echter ook melding gemaakt van het zogeheten jaarverslag 1. De regelingen schrijven voor dat het bestuur in dit verslag uitvoerig stilstaat bij de gang van zaken gedurende het verslagjaar, het gevoerde beleid en de stand van zaken

1 Wordt ook wel aangeduid als ‘directieverslag’ of ‘bestuursverslag’

op het einde van het verslagjaar. Dit jaarverslag speelt om die reden ook een belangrijke rol bij de horizontale verantwoording. Het spreekt echter voor zich dat ook begrotingen, beleidsplannen en tussenrapportages onmisbaar zijn voor een goede verantwoording. In hoofdstuk 4 is uitvoerig aandacht besteed aan wat goede tussenrapportages kenmerkt en welke onderwerpen in die rapportages centraal moeten staan. Rapportages verschaffen als het goed is een beeld van hoe het met de effectiviteit, efficiency, flexibiliteit en continuïteit van de organisatie staat; onderwerpen die ook in de richtlijnen en regelingen voor de jaarverslaggeving zijn verankerd en ook terug te vinden in de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs. Om herhaling te voorkomen wordt in hoofdstuk 7 niet verder ingegaan op tussenrapportages, maar gaat het vooral om het jaarverslag en de manier waarop interne toezichthouders worden geïnformeerd. De in hoofdstuk 4 aangereikte tips voor een zinvolle inhoud en toegankelijke vormgeving van rapportages, zijn echter ook prima bruikbaar bij het maken van het jaarverslag of de verantwoording aan toezichthouders. De regelingen en richtlijnen voor de jaarverslaggeving schrijven voor dat het jaarverslag ingaat voor alle relevante ontwikkelingen gedurende het verslagjaar. Het gaat daarbij uitdrukkelijk niet alleen om financiële zaken, hoewel uiteraard aan tal van beleidsbeslissingen een financiële aanleiding ten grondslag ligt of omgekeerd. Bouwstenen voor beleid

95

Het jaarverslag gaat o.a. in op belangrijke externe en interne ontwikkelingen, missie en visie, op onderwijsprestaties, kwaliteitszorg, gover nance ontwikkelingen en op het al dan niet bereiken van gestelde doelen en de effectiviteit van de middeleninzet. Het jaarverslag is daardoor een goed instrument voor horizontale verantwoording, juist omdat het ingaat op wat interne en externe betrokkenen en belanghebbenden raakt. Ook de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs 2 gaat in op de wijze waarop een schoolbestuur (horizontaal) verantwoording aflegt en aangeeft of de beschikbare middelen op een effectieve en verantwoorde wijze worden ingezet 3. Enkele, voor verantwoording relevante bepalingen uit de Code Goed Bestuur zijn:

Artikel 7 – Opdracht Bevoegde gezagsorganen binnen het primair onderwijs zijn maatschappelijke instellingen met een specifieke verantwoordelijkheid. Zij verzorgen de vorming en opleiding van kinderen in de leeftijd van 4 tot circa 12 jaar en zorgen voor kwalitatief goed onderwijs. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan zijn er namens het bevoegd gezag in ieder geval verantwoordelijk voor dat: • ieder kind het maximale rendement uit zijn of haar mogelijkheden kan halen, doordat hij of zij het best mogelijke onderwijs krijgt; • de scholen adequate opbrengsten realiseren; • de leerlingen zich optimaal kunnen ontwikkelen als democratisch burger en lid van de samenleving (burgerschap); • de leerlingen zich er van bewust worden dat leren bijdraagt aan hun

2 PO-Raad, versie 2013 3 Artikel 7, Code Goed Bestuur 96


ontwikkeling en een ‘leven lang’ aan de orde zou moeten zijn; • de medewerkers zich optimaal kunnen ontwikkelen en onder optimale omstandigheden hun bijdrage aan deze processen kunnen leveren (goed werkgeverschap); • de beschikbare middelen op een effectieve en verantwoorde wijze worden ingezet ter realisatie van deze opdracht.

Artikel 8 – Inrichting van de organisatie Lid 1. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan dragen er zorg voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht. Lid 3. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan dragen er zorg voor dat de organisatie zo is ingericht dat deze het vermogen heeft zich aan te passen aan een wijzigende omgeving. Artikel 12 – Jaarverslag Lid 1. In het jaarverslag leggen het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan verantwoording af over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de interne verantwoording en de horizontale dialoog. Lid 2. In het jaarverslag wordt voorts gemeld: • hoe de functies van bestuur en intern toezicht worden uitgeoefend, welke organen daartoe zijn ingesteld, wie deel uitmaakt van de betreffende organen, wie welke taken heeft en wat de werkwijze is; • in hoeverre de organisatie voldoet aan de bepalingen uit deze code en de uitleg voor eventuele afwijkingen; • welke resultaten op organisatie- en schoolniveau zijn behaald ten aanzien van strategisch beleid, gestelde doelen en leerresultaten. Artikel 15 – Strategisch beleid Lid 1. Het schoolbestuur draagt zorg voor een actueel strategisch beleid met heldere doelen die gelden als leidraad voor de organisatie. Lid 2. In het strategisch beleid maakt het schoolbestuur ondermeer

duidelijk hoe strategisch beleid op organisatieniveau zijn vertaling vindt naar kwalitatief goed onderwijs en leerresultaten voor kinderen. Lid 3. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan evalueren regelmatig de realisatie van het strategisch beleid en de geformuleerde doelen binnen een vaste cyclus voor planning & controle. Lid 4. Het schoolbestuur onderzoekt periodiek en op gestructureerde wijze welke onzekere factoren het realiseren van zijn strategisch beleid en doelen in de weg kunnen staan. Uit deze bepalingen wordt duidelijk dat goed bestuur o.a. werk maakt van effectiviteit, efficiency, aanpassingsvermogen (flexibiliteit) en het inventariseren van onzekerheden en beheersen van risico’s. Het spreekt voor zich dat deze dimensies dan ook aandacht moeten krijgen in jaarverslagen en de verantwoording aan toezichthouders. De code maakt verder duidelijk dat het jaarverslag slechts één van de instrumenten is voor horizontale verantwoording. Het gaat er juist om dat de verantwoording zich niet beperkt tot een moment in het jaar, maar dat verantwoording onderdeel uitmaakt van een Planning- en controlcyclus waarin volop aandacht en tijd is voor regelmatige, tussentijdse rapportage, evaluatie en verantwoording. En dat men bij die verantwoording ook openstaat voor nieuwe vormen. Nieuwe initiatieven zoals Vensters PO 4 (http://www.scholenopdekaart.nl) bieden immers prima mogelijkheden om gegevens over onderwijsopbrengsten, leerlingpopulatie, financiën en personeel aan een breed publiek te presenteren.

4 Vensters PO is een project waarbij cijfermatige informatie over scholen voor primair onderwijs verzameld wordt in één systeem. Het gaat dan bijvoorbeeld om gegevens op het gebied van onderwijsopbrengsten, leerlingenpopulatie, financiën en personeel. Zie www.vensterspo.nl

Ook de afspraken tussen bestuur en de interne toezichthouders, of tussen bestuur en schoolmanagement (managementstatuten, prestatieovereenkomsten) geven richting aan de manier waarop en de frequentie waarmee men tot (interne) verantwoording komt over doelen, resul taten en middeleninzet.

7.2 Verantwoording aan toezichthouders 7.2.1 Onderwerp van toezicht en relatie tussen bestuur en toezichthouder De Code Goed Bestuur gaat in op de relatie tussen bestuur en interne toezichthouders en de wijze waarop een bestuur verantwoording aflegt aan toezichthouders: Artikel 17 – Informatie Het schoolbestuur draagt er zorg voor dat het intern toezichtsorgaan beschikt over de informatie die vereist is voor de uitoefening van intern toezicht en horizontale dialoog. Artikel 21 – Leidraad intern toezichtsorgaan Lid 1. Bij de vervulling van zijn taak richt het intern toezichtsorgaan zich naar de opdracht van het eigen bevoegd gezag alsmede naar de opdracht als gesteld in artikel 7 van deze code. Lid 2. Aandachtspunten van het intern toezichtsorgaan zijn tenminste: • de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs; • rechtmatig en integer bestuur en beheer van de organisatie; • rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van middelen; • naleving van de code.


97

Lid 3. Het intern toezichtsorgaan stelt een toezichtskader vast waarin wordt geëxpliciteerd op welke criteria het intern toezicht zich voorts in het bijzonder richt. Artikel 22 – Informatie Het intern toezichtsorgaan is verantwoordelijk voor zijn eigen informatievoorziening. Het formuleert hiertoe zijn informatiebehoefte ten opzichte van het schoolbestuur, doch voorziet ook zichzelf anderszins van de benodigde informatie. Het toezicht strekt zich uit tot allerlei terreinen, en ziet uitdrukkelijk ook toe op financiën en financieel beleid. Dit financieel toezicht verloopt echter nog niet altijd even succesvol, bijvoorbeeld omdat toezichthouders en bestuurders moeite hebben met vinden van een zinvolle inhoud en vorm voor dat toezicht. Dit leidt in de praktijk regelmatig tot onduidelijkheden en zet soms zelf de relatie tussen bestuurders en toezichthouders onder druk. Die relatie is o.a. gediend met: • heldere afspraken over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van bestuurders en toezichthouders en het uitspreken van verwachtingen over en weer; • het komen tot roldefinitie, rolbesef, rolneming en rolvastheid 5; • het maken van afspraken over de wijze waarop en frequentie waarmee bestuurders de toezichthouder informeren; • het maken van afspraken over de wijze waarop de toezichthouders zelfstandig informatie verzamelen. of de, door bestuurders Het is daarom belangrijk om tijdig stil te staan bij wat toezicht op financiën en financieel beleid zou moeten inhouden en tot heldere afspraken te komen over de wijze waarop bestuurders toezichthouders informeren.

5 Zie hoofdstuk 2 van de brochure Financieel toezicht, een handreiking voor toezichthouders in het onderwijs, PO-Raad, 2012 98


In de PO-Raadbrochure Financieel toezicht 6 vindt u meer informatie over de onderwerpen van toezicht en over rollen en rolvastheid. In de navolgende paragrafen besteden we uitsluitend aandacht aan financieel toezicht en de wijze waarop een uitgewerkt kader richting geeft aan dat toezicht en ervoor zorgt dat de juiste focus behouden blijft.

7.2.2 Financieel toezicht, verantwoording en informatievoorziening Financieel toezicht moet aantoonbaar bijdragen aan een financieel management dat het realiseren van onderwijsdoelstellingen centraal stelt. Financieel management in deze context betekent: het managen van de beschikbare middelen op een zodanige manier dat de doelstellingen op organisatie- en schoolniveau op een effectieve en efficiënte wijze worden behaald. Toezicht zou ervoor moeten zorgen dat dit inderdaad het geval is. In dit kader is ook verstandig om kennis te nemen van wat over goed financieel management wordt gezegd in het rapport Deskundigheidprofielen voor het financieel management 7. Het rapport wijst erop dat goed financieel management op 4 pijlers rust: 1. Het financieel management dient te rusten op het wettelijk kader dat op PO-sector van toepassing is. Denk hierbij aan wettelijke regels die specifiek van toepassing zijn op het primair onderwijs (WPO, WEC, WMS) en aan wettelijke regels die voor alle onderwijsinstellingen gelden (bijvoorbeeld fiscale regels, de Arbowet). Naast wettelijke eisen zijn er ook brancheafspraken of richtlijnen waar besturen zich aan

6 Financieel toezicht, een handreiking voor toezichthouders in het onderwijs, PO-Raad, 2012 7 Deskundigheidsprofielen voor financieel management voor het primair onderwijs, Ernst & Young, 2011

moeten houden. Een belangrijk voorbeeld is de Code Goed Bestuur van de PO-Raad. 2. Financieel management dient zichtbaar in het teken te staan van onderwijsprestaties en ertoe bijdragen dat de kwaliteit van onderwijs zo groot mogelijk wordt. 3. Bij de inrichting en uitvoering van Financieel management moeten de begrippen sturen, beheersen, verantwoording en toezicht centraal staan en financiële management dus vanuit een governance benadering worden ingericht en uitgevoerd 4. Financieel management vraagt om een goed doordachte Planning- en controlcyclus. In die cyclus krijgt het vaststellen van de organisatiestrategie, het formuleren van doelen en de vertaling van die doelen in een bijbehorende middeleninzet vroegtijdig aandacht. Het gaat dus in die cyclus niet alleen om budgetteren, monitoren en beheersen, maar ook om vroegtijdige en systematische aandacht voor het leggen van verbindingen tussen doelen en middeleninzet. Financieel toezicht moet zorgen dat schoolbesturen op een transparante wijze verantwoording afleggen over de manier waarop ze tot sturing en beheersing van financiële middelen komen en wat die sturing en beheersing bijdraagt aan de verwezenlijking van (onderwijs)doelen. Financieel toezicht werpt een blik op de hierboven genoemde 4 pijlers en komt tot een oordeel over de degelijkheid van het fundament waarop financieel management van de instelling rust. Goed financieel toezicht richt zich vooral op de kwaliteit van financieel beleid, maar besteedt daarnaast aandacht aan onderdelen van het financieel beheer. De begrippen financieel beleid en financieel beheer worden ten onrechte soms als synoniemen gebruikt. Zelfs in toonaangevende publicaties zoals het rapport van de commissie Don wordt in een enkel geval gesproken over tekortkomingen in financieel beleid terwijl men dan

eigenlijk vooral wijst op tekortkomingen in financieel beheer. Een helder onderscheid is echter van belang. Financieel beleid is het uitzetten van een koers. Financiële keuzen worden gemaakt vanuit het besef dat ze aantoonbaar moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de instelling. Financieel beleid is in dat opzicht afgeleid van, of gekoppeld aan, de primaire (onderwijs) doelen van de instelling. Dit alles betekent nog niet dat financieel beleid per definitie ondergeschikt is aan die doelen. Financieel beleid moet bijvoorbeeld ook bijdragen aan het gewaarborgd voortbestaan van de instelling en kan vanuit dat belang ook invloed uitoefenen op andere beleidsterreinen. Ook vanuit het financiële beleid kunnen dus voorwaarden voortkomen die van invloed zijn op de beleidsruimte op andere terreinen. Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt, nieuwe risico’s veroorzaakt en bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of verspilling van middelen veroorzaakt. Toezicht moet erop toezien dat er een koers is en dat die koers vervolgens wordt behouden totdat het weer tijd wordt om de koers doordacht en op basis van heldere evaluatie te verleggen. Zowel financieel beleid als financieel beheer moeten dus aandacht krijgen van de toezichthouder. Een vooraf vastgesteld toezichtkader of toezichtplan helpt om het toezicht goed uit te voeren. Een dergelijk kader bevat uitspraken over waar de toezichthouders aan hechten, op zullen letten en wat ze verwachten, bijvoorbeeld als gaat om de informatievoorziening. Bouwstenen voor beleid

99

Een goed toezichtkader zorgt ervoor dat o.a. duidelijk wordt hoe de toezichthouder tot een beoordeling van het beleid van de bestuurder komt en wat de focus is van toezicht. Het kader geeft verder aan welke afspraken hierover zijn vastgelegd in statuten en regelementen. Een goed kader geeft ook aan over welke informatie de toezichthouder moet kunnen beschikken en met welke frequentie het bestuur deze informatie dient te verstrekken. Ook geeft het kader uitsluitsel over de vraag met op welke wijze en welke frequentie de toezichthouder zelf informatie verzamelt. Om tot een dergelijk kader te komen, is het verstandig om vooraf – en in overleg tussen toezichthouder en bestuurder – voor beide terreinen (financieel beleid en financieel beheer) de juiste vragen vast te leggen. Overleg betekent niet dat bestuurders grote invloed mogen uitoefenen op de aard van dat toezicht; overleg is vooral nodig om begrippen te verhelderen en om rekening te kunnen houden met wat voor het bestuur in de praktijk en in alle redelijkheid mogelijk is. In de brochure Financieel toezicht vindt u een checklist die allerlei, mogelijk relevante vragen opsomt. De checklist gaat in op zaken als: • Toereikendheid van (financiële )informatie • De aanwezigheid van financiële doelen • Effectiviteit van de middeleninzet • Efficiency • De kwaliteit van de Planning- en controlcyclus • De kwaliteit van de administratieve organisatie • De rol van de accountant • De rol van de bankier

Daar komen vragen uit voort als: • Zijn de doelen van het financiële beleid aantoonbaar afgeleid van de beleidsdoelen van de instelling? • Wat is er bekend over het efficiencyeffect van bepaalde schaalgrootten van voorzieningen of diensten en van de instelling zelf? • Heeft het bestuur een visie op de noodzakelijke vermogensvorming? • Is er een risicobeheersingsystematiek? • Levert de administratie voldoende informatie op voor de toetsing van het financiële beleid en beheer? • Is er een heldere taakopdracht aan de accountant verstrekt? • Zijn tussenrapportages gebaseerd op de boekhouding sec of zijn er ook aannames in verwerkt? Het is goed mogelijk om op basis van deze checklist tot een voor bestuurder(s) en toezichthouders werkbare jaaragenda te komen voor het financiële toezicht. Die agenda schept duidelijkheid over de inhoud, reikwijdte en frequentie van dat toezicht. Die jaaragenda maakt dan tevens duidelijk welke informatie door het bestuur moet worden aangereikt en welke informatie door de Raad van Toezicht zelf wordt ingewonnen. In de good practice Intern toezichtarrangement 8 vindt u een voorbeeld van een uitgewerkt toezichtplan, wordt duidelijk wat de focus is het van het toezicht en wordt tevens duidelijk welke afspraken er zijn gemaakt over de frequentie en aard van de informatie die het bestuur verstrekt aan de toezichthouders. Het arrangement bevat ook een jaaragenda en verwijzingen naar alle interne statuten en reglementen die bepalend zijn voor de verhoudingen tussen bestuur en toezichthouders en de informatievoorziening.

8 GPO-WN, 2011 100


Bij het inrichten van die informatievoorziening zijn de onderstaande aandachtspunten en overwegingen van groot belang: • Integraliteit De informatievoorziening moet maken dat er zicht is en blijft op alle relevante beleidsterreinen, er aandacht is voor zowel de inzet van middelen en de daarmee bereikte doelen en duidelijk wordt wat het uitgevoerde beleid betekent voor stakeholders. De informatievoorziening moet er voor zorgen dat toezicht mogelijk wordt op alle eerder genoemde aspecten. • Heldere status Informatie is geen doel op zich, maar een middel. Het is daarom belangrijk om aan te geven of de verstrekte gegevens uitsluitend zijn bedoeld om de intern toezichthouders te informeren, of dat deze aan de intern toezichthouders ter verantwoording of goedkeuring worden voorgelegd.

is er voor de bestuurder(s) ruimte om niet alleen stil te staan bij de uitkomst van processen, maar ook bondig te reflecteren op hun aard en betekenis en een blik vooruit te werpen. Zo krijgt niet alleen het recente verleden aandacht, maar ook de nabije toekomst. • Waarborging objectiviteit Een raad van toezicht is voor zijn informatievoorziening sterk afhankelijk van het college. En zelfs de bestuurder is voor het verkrijgen van informatie soms afhankelijk van stafmedewerkers, schooldirecteuren of externen. Het is daarom belangrijk dat waar mogelijk informatie wordt geobjectiveerd, bijvoorbeeld door als raad zelfstandig aanvullende informatie in te winnen of derden te vragen om toe te zien om de betrouwbaarheid van informatie, bijvoorbeeld door hiertoe opdracht te geven aan de accountant of verslagen op te vragen van exitgesprekken. Ook verslagen van inspectie en/of audit- en klachtencommissies dragen bij aan objectieve oordeelsvorming.

• Werkbare frequentie Het verzamelen en waar nodig bewerken van gegevens kost tijd en geld en sommige gegevens zijn simpelweg niet continu opvraagbaar of verliezen aan gebruikswaarde wanneer men ze te frequent benut. Ook het vergaderschema van de intern toezichthouder kent grenzen en dat vraagt dus om enige terughoudendheid in de frequentie waarmee informatie wordt verstrekt.

• Meer is minder op toezichtniveau Het meer is minder-beginsel moet ervoor zorgen dat de raad niet wordt overspoeld met informatie. Het continu verstrekken van een te veel aan informatie leidt al snel tot het afdwalen van hoofdlijnen, op discussiëren over het HOE in plaats van het WAT en in dat geval ook tot een taakvervaging van bestuurder en toezichthouders. Verder kan juist door het verstrekken van een overdaad aan informatie het zicht worden ontnomen op belangrijke interne of externe ontwikkelingen.

• Evenwicht tussen meten, reflecteren en vooruitzien Het werken met (prestatie-)indicatoren is een belangrijke bijdrage aan de sturing van onderwijsinstellingen. Het is echter zaak om bij dit alles niet alleen te varen op bijvoorbeeld kengetallen, maar ook aandacht te hebben voor wat meer vormvrije voortgangsverslagen en reflecties voor de intern toezichthouder kunnen beteken. Juist in dergelijke verslagen

• Het gaat bij de informatievoorziening niet alleen om effectrapportage, maar ook om early warning In de beperking toont zich de meester. Het maat weten houden in informatie mag echter niet ten koste van een vroegtijdige signalering van ontwikkelingen die de reputatie, cultuur of continuïteit kunnen schaden. Aan de behoefte aan vroegtijdige signalen kan bijvoorbeeld worden Bouwstenen voor beleid

101

tegemoet gekomen door op iedere interne toezichthoudersvergadering informatie te verstrekken over een vijftal ontwikkelingen en/of gebeurtenissen; het gaat hierbij om zaken die gelet hun aard en/of mogelijke impact om een snelle melding en/of bespreking vragen, bijvoorbeeld: - ongunstige ontwikkelingen in de liquiditeit; - substantiële afwijkingen tussen realisatie en begroting; - binnengekomen klachten; - melding van (arbeids)conflicten en vergrijpen; - publiciteit betreffende de instelling.

7.3 Verantwoording en jaarverslag 7.3.1 Inhoud en functie van het jaarverslag Het maken van een jaarverslag is een wettelijke verplichting, ook in het primair onderwijs. Het jaarverslag vormt een belangrijk middel om verantwoording af te leggen aan de subsidieverstrekkers (verticale verantwoording) en aan de omgeving, de ouders, de medewerkers, de gemeente en andere betrokkenen uit het onderwijsveld (horizontale verantwoording). Een jaarverslag (bestaande uit bestuursverslag en jaarrekening) geeft aan alle betrokkenen een beeld van de organisatie. Het jaarverslag zet de werkelijke gang van zaken gedurende een jaar af tegen eerder opgestelde begrotingen, beleidsvoornemens en verwachtingen. Het brengt waar mogelijk behaalde successen en teleurstellingen in beeld. Het jaarverslag beperkt zich niet tot heden en recente verleden, maar staat waar nodig ook stil bij belangrijke beleidsaanpassingen en ontwikkelingen voor het komende jaar. Een goed jaarverslag bevat dus niet alleen cijfers en tabellen. Het jaarverslag gaat over veel meer dan alleen het financiële reilen en zeilen van het schoolbestuur. Het verslag gaat uitdrukkelijk in op het 102


beleid met betrekking tot onderwijs, kwaliteitszorg, risicomanagement, personeelsbeleid, toelatingsbeleid, klachtenafhandeling, enzovoort. En bij dit alles gaat het niet om verantwoording over het beleid, maar ook over verantwoording over de met dat beleid behaalde resultaten. Het verslag geeft een evaluatie van de gestelde doelen, hun verwezenlijkingen en wat die verwezenlijking van de organisatie heeft gevraagd. Ook als het gaat om financieel beleid en financieel beheer gaat het verslag niet alleen in op financiële cijfers, maar ook op achtergronden en betekenis van financiële ontwikkelingen en beleid voor de (financiële) toekomst van de instelling. Een jaarverslag gaat als het gaat om financiën en financieel beleid o.a. in op: • een toelichting op de financiële balanspositie van de organisatie; • een toelichting op het resultaat en wat daartoe heeft bijgedragen; • een vergelijking tussen begrotingen en financiële werkelijkheid; • informatie over de relatie tussen beleid en middeleninzet en de met die middeleninzet bereikte doelen; • een uiteenzetting over het gevoerde investeringsbeleid; • een uiteenzetting over het gevoerde beleid met betrekking tot beleggen en belenen; • informatie over (financiële) risico’s en beheersing. Een schoolbestuur probeert bij dit alles niet alleen terug te kijken, maar schetstook een meerjarig beeld van financiële toekomst en geeft aan welke scenario’s en routes die toekomst naar alle waarschijnlijkheid zullen bepalen. Het verslag zet dus omgeving, beleid en financiële gevolgen in een meerjarig perspectief. Het jaarverslag maakt dus ook duidelijk of er financiële ontwikkelingen of posities zijn die de continuïteit van de instelling bedreigen.

De continuïteit van een onderwijsinstelling is in financieel opzicht gebaat bij: • Het vormen en aanhouden van toereikende financiële buffers zodat het schoolbestuur in staat is om door een goed onderbouwd kapitaalsen vermogensbeleid financiële tegenvallers op te vangen en zo de continuïteit van de instelling te waarborgen. Het vaststellen van streefwaarden voor solvabiliteit, (buffer)liquiditeit en/of weerstandsvermogen en het sturen op het bereiken van die streefwaarden is dan ook van groot belang. • Het handhaven van een toereikende neerwaartse financiële flexibiliteit. Deze flexibiliteit maakt dat het schoolbestuur bij het opvangen van financiële tegenvallers niet of niet uitsluitend een beroep moet doen op financiële buffers. Dat zou er immers toe leiden dat het schoolbestuur te grote buffers moet aanhouden en de kapitalisatiefactor onnodig toeneemt. • Het zorgen voor evenwicht tussen structurele baten en structurele lasten. Het jaarverslag moet dus ook informatie aanreiken over buffers, flexibiliteit en baten- en lastenpatronen. Jaarverslagen hebben in de afgelopen jaren zeker aan kwaliteit gewonnen. Enkele good practice-voorbeelden 9 illustreren deze ontwikkeling. De navolgende onderdelen kunnen echter nog wel wat extra aandacht gebruiken: • Het in het bestuursverslag samenvatten van belangrijke beleidsdoelen en het geven van informatie over hoe aan hun verwezenlijking

is gewerkt, welke resultaten daarbij zijn bereikt en of bij dit alles de voor hun verwezenlijking gereserveerde budgetten wel of niet zijn overschreden. • Het, in een meerjarig perspectief plaatsen van ontwikkelingen in omgeving en beleid en hun financiële consequenties. • Het toelichten van verschillen tussen vastgestelde begrotingen en de daadwerkelijke financiële realisatie. • Het geven van informatie over het ‘in control zijn’. • Het afleggen van verantwoording over de inzet en omvang van kapitaal en vermogen. In de hoofdstukken 2 tot en met 4 van deze brochure wordt duidelijk gemaakt hoe men ontwikkelingen verkent en van invloed laat zijn op beleid, hoe men doelen koppelt aan de inzet van financiële middelen, hoe men die inzet opneemt in begrotingen en hoe men vervolgens rapporteert over doelverwezenlijking en begrote en gerealiseerde middeleninzet. De in deze hoofdstukken aangereikte voorbeelden en tips zijn ook bruikbaar voor het opstellen van een jaarverslag, ook al zal men in dat verslag zich moeten beperken tot hoofdzaken. In de volgende paragrafen besteden we daarom alleen aandacht aan de hierboven genoemde onderdelen IV en V.

7.3.2 Verantwoording over control en risicomanagement In de Code Goed Bestuur is afgesproken dat een schoolbestuur zorgt voor een goed functionerend intern beheersings- en controlesysteem. Daarover wordt vervolgens in het jaarverslag gerapporteerd. Het is aan het bestuur zelf om uitvoering te geven aan activiteiten die nodig zijn om een inventarisatie te maken van de noodzakelijke beheersingssystemen en toe te zien op de implementatie, de werking en de evaluatie daarvan.

9 Zie verwijzingen aan het einde van dit hoofdstuk Bouwstenen voor beleid

103

Als het schoolbestuur van mening is dat de interne beheersings- en controlesystemen adequaat zijn kan het bestuur een zogeheten ‘in control statement’ opstellen en in het jaarverslag opnemen. De Code Goed Bestuur en ook verslaggevingsvoorschriften zijn echter vooral bedoeld als een uitnodiging om openlijk te reflecteren op risico’s en hun beheersing en stil te staan bij successen en mogelijke tekortkomingen. Het is bij dit alles minder van belang of u deze informatie wel of niet in de vorm van een in control statement uitbrengt. Sterker nog, organisaties die beweren in control te zijn, doen er vaak verstandig aan om nog eens opnieuw stil te staan bij het reilen en zeilen van hun organisatie. In control zijn verwijst namelijk niet naar een toestand op enig moment, maar naar een continu doorlopend proces, gericht op het ontdekken en beheersen van risico’s. Een proces waarin ook met enige regelmaat dingen fout zullen gaan. Zie kader. De sector is gebaat bij schoolbesturen die verantwoording afleggen over waarop men werkt maakt van deze zes aandachtspunten, de problemen die men bij dit alles ontmoet en de successen die men bij het signaleren, prioriteren en beheersen van risico’s behaalt. Dergelijke mededelingen beschrijven geen eindtoestand, maar een proces, gericht op beweging en verbetering. De informatie maakt duidelijk hoe een schoolbestuur risico’s identificeert, kwalificeert, kwantificeert en er voor zorgt dat het bestuur regelmatig en systematisch kan nagaan of deze risico’s daadwerkelijk worden beheerst. Men beschrijft een hopelijk passend geheel van beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen die samen de onderwijsinstelling beter in staat stellen om te reageren op belangrijke risico’s en bijdragen aan het naleven van interne afspraken of wettelijke regels.

104


Organisaties die echt werk maken van het ‘in control zijn’ kenmerken zich door: • Heldere en door alle betrokkenen als waardevol ervaren doelen. • Het breed gedragen besef dat risico’s de verwezenlijking van die doelen kunnen belemmeren en de wens om die risico’s te identificeren. • De beschikbaarheid van instrumenten en werkvormen om die risico’s te kunnen rangschikken op basis van hun impact en waarschijnlijkheid. • Het beheersen van deze risico’s door ze te vermijden, accepteren, beperken of over te dragen. • Het regelmatig evalueren van het succes van die beheersingsmaatregelen en het waar nodig aanpassen van die maatregelen. • De aanwezigheid van een klimaat, een cultuur waarin fouten niet bij voorbaat taboe zijn en medewerkers tekortkomingen durven en willen melden zodat nieuwe risico’s tijdig worden ontdekt of oude risico’s beter kunnen worden aangepakt.

Het bestuur rapporteert over de werking van dat geheel. Het bestuur geeft bijvoorbeeld aan of er belangrijke wijzigingen zijn in dat stelsel van maatregelen en processen, meldt successen en tekortkomingen en geeft aan hoe men met de laatstgenoemden denkt om te gaan. De mededelingen hebben geen eeuwigheidswaarde en zijn niet bedoeld als garantiebewijs. Het zijn berichten die duidelijk maken dat men werk maakt van risicobeheersing en regelmatig de vinger aan de pols legt.

Geef bij het afleggen van verantwoording over risicomanagement dus informatie over: • Hoe het bestuur aankijkt tegen risico’s (mate van risicobereidheid en risicotolerantie, zie hoofdstuk 5). • Hoe men de externe en interne omgeving scant op risico’s. • Hoe men risico’s weegt (kans x impact). • Welke risico’s de verwezenlijking van belangrijke doelen kunnen belemmeren. • Of u bij dit alles in meerdere scenario’s denkt. • Of bepaalde risico’s elkaar juist versterken of afzwakken. • Hoe u de beheersing van risico’s evalueert. • Wat de meest recente evaluatie heeft opgeleverd en wat u met de resultaten doet.

Vooral na invoering van lumpsumfinanciering per 1 augustus 2006, worden steeds meer eisen gesteld aan hoe schoolbesturen inhoud geven aan de sturing, beheersing en verantwoording van de financiële middelen. Een belangrijk aspect hierbij is ook het vinden van een juiste balans tussen het opbouwen van een noodzakelijke en verantwoorde vermogenspositie en het maximaal inzetten van de ter beschikking gestelde financiële middelen ten behoeve van het onderwijs. In de Code Goed Bestuur staat aangegeven dat schoolbesturen in het jaarverslag onder andere verantwoording afleggen over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de verwerving van de nodige middelen het besteden en beheren daarvan (zie artikel 10-13, Code Goed Bestuur). Het geven van tekst en uitleg over de vermogenspositie is dan ook een onderdeel van die verantwoording. Goed financieel management draagt bij aan het bereiken van de in het strategisch beleid gestelde doelen en leerresultaten. De verantwoording in het jaarverslag moet duidelijk maken of die missie geslaagd is.

In hoofdstuk 5 van deze brochure vindt u methoden en instrumenten waarmee u tot een inventarisatie van risico’s en beheersing kunt komen. Het instrument van de PO-Raad Risico’s in beeld helpt bij het afleggen van verantwoording over risico’s en de aard en toereikendheid van de risicobeheersing. Een rapportage met behulp van dit instrument levert in ieder geval voldoende grondstof op voor een zinvolle verantwoording in het jaarverslag.

7.3.3 Verantwoording over kapitaal en vermogen Goed financieel management is een absolute basisvoorwaarde voor het verzorgen van kwalitatief goed primair onderwijs, zoals omschreven in artikel 7 van de Code Goed Bestuur in het primair onderwijs.

Het jaarverslag geeft daarom als het goed is antwoord op vragen als: • Wat waren de te behalen doelen en leerresultaten? • Welke budgetten waren voor het behalen van die doelen begroot? • Hoe is doelverwezenlijking en middeleninzet in werkelijkheid verlopen? • Zijn met de inzet van de beschikbare financiële middelen de vooraf gestelde doelen en leerresultaten bereikt? • Waardoor zijn afwijkingen ten opzichte van de begroting veroorzaakt en hebben genoemde oorzaken (financiële) consequenties voor het realiseren van gestelde doelen en leerresultaten in de nabije toekomst?


105

Het aanhouden, vergroten of verkleinen van vermogensposities is van invloed op de beschikbare middelen en dat maakt dat men ook over dat vermogensbeleid op dezelfde wijze kan worden bevraagd. Het beoordelingskader van de Commissie Don speelt een belangrijke rol bij het oordeel dat de onderwijsinspectie en politiek vellen over de financiële positie van schoolbesturen. Instellingen met een kapitaal en/ of vermogen dat ver boven of onder de aangedragen signaleringsgrenzen van de commissie Don ligt, worden bijvoorbeeld door de inspectie van het onderwijs verzocht aan te geven wat hiervoor de oorzaken of overwegingen zijn. Het beoordelen en verantwoorden van het vermogen van een schoolbestuur moet echter verder gaan dan het toetsen van de eigen kapitaalsen vermogensposities aan de kengetallen van de Commissie Don. Iedere instelling doet er goed aan zich te realiseren dat het toetsingskader Don een realiteit is en dat men ook vanuit dat kader in het jaarverslag met tekst en uitleg moet komen. De kengetallen uit het toetsingskader zijn echter niet in alles leidend. Het gaat er dus vooral om dat in het jaarverslag duidelijk wordt wat het oordeel van het bestuur is over de kapitaalsen vermogensposities en wat het toekomstige beleid is met betrekking tot die posities. Het jaarverslag moet vertellen op welke wijze kapitaal en vermogen van belang is voor het behalen van beleidsdoelen en het borgen van het voortbestaan van het schoolbestuur. En dus niet of niet alleen ingaan op hoe het kapitaal en vermogen zich verhoudt tot een landelijke norm. Verantwoording is in dat opzicht maatwerk. Toch is het in het belang van de sector om gezamenlijk tot enige uniformiteit te komen in de opzet van die verantwoording. Bijvoorbeeld door een wijze van beoordelen en verantwoorden van de vermogensposities af te spreken die uitgaat van de specifieke situatie en dito 106


kapitaalbehoeften van het schoolbestuur, zonder dat hierbij gedetailleerde richtlijnen en/of harde normen onmiddellijk gaan domineren. De PO-Raad heeft om die reden het Toetsingskader Financiële positie ontwikkeld. Dit instrument draagt bij aan een uniforme analyse van kapitaal en vermogen, sluit aan bij de signaleringsgrenzen van de commissie Don, maar laat ook uitdrukkelijk ruimte voor andere normen. In hoofdstuk 6 van deze brochure vindt u voorbeelden en tips voor een grondige analyse van kapitaal en vermogen en wordt duidelijk gemaakt hoe u zinvolle verbanden legt tussen kapitalisatie, solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit. Een dergelijke analyse maakt duidelijk of de omvang en samenstelling van kapitaal en vermogen naar uw mening te wensen overlaat en juist daarover kunt u vervolgens verantwoording afleggen in het jaarverslag. Het jaarverslag maakt daardoor vooral duidelijk in hoeverre er op grond van het toetsingskader sprake is van financiële ruimte. En vervolgens geeft het schoolbestuur aan: • Of de financiële ruimte langdurig te omvangrijk is en hoe en in welk tempo men deze omvang in dat geval gaat aanpassen, wat de invloed is van aanpassing op de solvabiliteit en liquiditeit en of bij dit alles er ook een noodzaak is om de rentabiliteitseisen te verhogen of te verlagen. • Of de financiële ruimte langdurig tekort schiet en hoe en welk tempo men deze ruimte wil gaan vergroten. Ook nu gaat men in op wat dit betekent voor de solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteitseisen. • En altijd geeft het bestuur aan of de aanpassingen van kapitaal en/of vermogen invloed heeft op de vastgestelde doelen, de daarvoor in te zetten financiële middelen en de te bereiken leerresultaten.


Literatuur: Risico’s en risicobeheersing, PO-Raad 2013, hoofdstuk 7 Kapitaal en vermogen aan het werk, PO-Raad 2012, hoofdstuk 7 Financieel toezicht, een handreiking voor toezichthouders in het onderwijs, PO-Raad 2012, hoofdstuk 1 tot en met 4 Good practices 10 & instrumenten: Arrangement Intern toezicht, GPO-WN Jaarverslagen van o.a. Openbaar Onderwijs aan de Amstel, O2A5, Qliq, Surplus, St. Josephscholen Toetsingskader Financiële positie, PO-Raad 2013



107

Good Practice rond het jaarverslag: QliQ Primair Onderwijs, Helmond

Het jaarverslag als basis voor nieuw beleid QliQ Primair Onderwijs is een stichting met 15 basisscholen in Helmond. De organisatie heeft als motto: verbindend leren, verbindend leven. Het jaarverslag van Qliq is niet alleen bedoeld om verantwoording af te leggen, maar vooral ook om het eigen beleid te evalueren en de beleidslijn door te trekken naar het volgende jaar. Per beleidsonderdeel en per school geeft Qliq aan wat de doelen waren, wat er is gedaan, wat dit heeft opgeleverd, en welke conclusies hieruit moeten worden getrokken voor het volgende beleidsjaar. Bij de productie van het uitgebreide jaarverslag zijn veel mensen betrokken. Het is een hele klus om al die onderdelen in de juiste vorm en tijdig binnen te krijgen en daar een goed lopend en bruikbaar document van te maken. ‘Maar het is alle moeite waard,’ zegt Jan van der Heijden, voorzitter van het College van Bestuur. ‘Reflectie is belangrijk. We verwachten van de leerkracht dat hij reflecteert en kijkt wat het rendement is, en datzelfde moeten de scholen en de stichting ook doen. Niet alleen voor de buitenwereld, maar ook voor onszelf. Uiteindelijk gaat het ons erom dat de directeuren zien wat er op de andere scholen gebeurt, en zij daardoor nieuwe mogelijkheden en kansen ontdekken voor hun eigen school.’

108


Het verslag is overzichtelijk opgezet. Vanuit de missie van QliQ wordt een aantal ambities geformuleerd: elke school heeft oog voor tevreden en enthousiaste leerlingen die met plezier naar school komen; streeft de samenwerking met ouders na en is daarom laagdrempelig; de school vormt een waardengemeenschap; de school streeft de optimale ontwikkeling van kinderen na; en biedt educatieve arrangementen aan met minimaal voor-, tussen- en naschoolse opvang. Bij de vormgeving van het onderwijs zijn de kernwaarden richting gevend: het kind staat centraal; de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden worden zo laag mogelijk in de organisatie neergelegd; de scholen dragen samen het beleid en de risico’s; en het schoolbestuur biedt een normatief kader, waarbinnen veel professionele ruimte is voor schoolleiders en leraren en de scholen een eigen identiteit hebben.

SWOT Een andere pijler onder het strategisch beleid is de SWOT-analyse die QliQ heeft uitgevoerd. Vanuit deze analyse van de sterke en zwakke punten en kansen en bedreigingen zijn zes speerpunten vastgesteld. Deze worden verder uitgewerkt in het strategisch beleidsplan en een hieruit voortvloeiend, concreet activiteitenplan.

Het jaarverslag is een overzichtelijk en goed leesbaar document van ruim 60 pagina’s waar spaarzaam wat zwart-wit fotootjes in zijn opgenomen. ‘We hebben weinig energie gestoken in het glossy karakter,’ zegt Van der Heijden. ‘Het gaat om de inhoud.’ Het jaarverslag is zonder externe hulp geproduceerd. ‘Het taalgebruik past bij onze stichting. Het is no-nonsense; we benoemen wat niet is gelukt. Maar het is ook Bourgondisch: we uiten trots op wat wél is gelukt, gebruiken hier en daar warme woorden en het verslag heeft een positieve inslag.’

Ketenpartners De jaarverslagen over 2010 en 2011 werden positief beoordeeld door de PO-Raad en onderwijsdienstverlener Dyade. Van der Heijden: ‘Daar zijn we trots op. Maar uiteraard is het nóg belangrijker dat de ontvangers er iets aan hebben.’ Interne partijen, zoals de Raad van Toezicht, GMR en de scholen, en ketenpartners zoals de kinderopvang, gemeente en collegastichtingen, vinden de jaarverslagen goed bruikbaar. ‘Men vindt het prettig dat we steeds die vier stappen hanteren: wat wil je bereiken, wat heb je gedaan, wat heeft het opgeleverd en wat concluderen we hieruit voor het volgende jaar.’ Het jaarverslag maakt onderdeel uit van de beleidsketen. Allereerst worden vanuit de beleidsvoornemens en -uitvoering conclusies getrokken voor het volgende beleidsjaar. Daarnaast wordt het jaarverslag besproken door alle schoolteams. ‘Daarbij is vooral het benchmarken belangrijk,’ zegt Van der Heijden. ‘De teams kijken hoe de andere scholen het doen op het punt van onderwijs, personeel, verzuim, enzovoort. Daar komen mooie dingen uit. Zo is er iemand van een school die al ver is met Passend onderwijs, gevraagd om daarover te komen vertellen op een andere school.’

Verder bestuderen het College van Bestuur en de Raad van Toezicht de verslagen van de afzonderlijke scholen. ‘We kijken naar parallellen: staan dingen haaks op elkaar of zijn ze complementair? Dat bespreken we in het directieberaad. De vraag is steeds: wat kan er beter? Dat reflectie moment is belangrijk, voor de individuele scholen én de totale stichting.’

Leerpunten Het jaarverslag wordt ook besproken met de stakeholders. Vorig jaar heeft CliQ het jaarverslag onder anderen besproken met de wethouder van Onderwijs. ‘We hebben gekeken of er gemeenschappelijkheden waren tussen zijn ambities en de onze, bijvoorbeeld op het terrein van huisvesting. Je stelt je op een dergelijk moment kwetsbaar op, maar kwetsbaarheid maakt de kracht van de toekomst. Daar moet je niet bang voor zijn. Iedereen mag weten hoe onze euro’s worden ingezet.’ Uit de reacties heeft QliQ leerpunten gehaald voor het volgende jaarverslag. Zo geeft het jaarverslag over 2012 een stuk explicieter aan hoe de middelen, inhoudelijke doelen en prestaties aan elkaar zijn gekoppeld. En ook de conclusies die worden getrokken over het verslagjaar, leiden aanwijsbaarder tot voornemens voor het komende beleidsjaar. Van der Heijden: ‘De kunst is om dat wat je in je hoofd hebt, zichtbaar te maken op papier.’ Daarnaast vindt hij het een uitdaging om ‘niet-beïnvloedbare factoren beïnvloedbaar te maken’. Als voorbeeld geeft hij de financiële situatie. ‘Na rijke jaren volgen altijd magere jaren. Als er krimp en bezuinigingen op de loer liggen, moet je daarop anticiperen. Daarmee houd je rekening bij je reserves, personeelsbeleid, de aanschaf van nieuwe methodes en uitbreiding van scholen. Dát is strategische planning.’ Een goed jaarverslag inventariseert nieuwe ontwikkelingen en maakt zo onderdeel uit van een stevige basis voor nieuw beleid.


109

Good Practice rond ‘Evalueren en verantwoorden’: GPO-WN, Alphen aan den Rijn

Alert toezicht vanuit duidelijke kaders Gereformeerd Primair Onderwijs West Nederland (GPO-WN) bestuurt 25 basisscholen. De organisatie ziet het als haar opdracht de ontwikkeling van het kind te stimuleren. De inspiratie daarvoor wordt gevonden in het geloof in God, met Gods woord als fundament en richtingwijzer voor het leven. De toezichthouders worden gezien als een belangrijk instrument voor het bereiken van het organisatiedoel. GPO-WN bakent zorgvuldig hun rol af en regelt zwart op wit dat zij tijdig, volledig en zo objectief mogelijk worden geïnformeerd. GPO-WN hecht groot belang aan het toezicht. Samen met het bestuur ziet de Raad van Toezicht (RvT) erop toe dat ieder kind het maximale rendement uit zijn mogelijkheden kan halen; de scholen adequate resultaten boeken; de leerlingen zich optimaal kunnen ontwikkelen als democratisch burger en lid van de samenleving en zich ervan bewust worden dat leren bijdraagt aan hun ontwikkeling; en de medewerkers zich goed ontwikkelen en onder optimale omstandigheden kunnen werken. De organisatie heeft in een ‘intern besturingsmodel’ vastgelegd hoe de besturing en beheersing, het toezicht en het afleggen van verantwoording moeten verlopen. Hierin staan ook de rollen en verantwoordelijkheden beschreven van de RvT, directeur-bestuurder, het schoolmanagement, de teams en individuele medewerkers.

110


‘Ik heb goed team van toezichthouders,’ zegt directeur-bestuurder René Tromp. ‘Zij weten wat hun verantwoordelijkheid is. De voorzitter bewaakt het proces scherp. De grenzen zijn goed afgebakend, maar daar gaan we niet rigide mee om. Onderling vertrouwen is ook heel belangrijk.’

Instemming nodig Het bestuur kan bepaalde besluiten pas nemen wanneer de RvT akkoord is. Dat geldt voor het vaststellen van de begroting, de jaarrekening, het treasurystatuut en het jaarverslag, het strategisch beleidsplan, het jaarplan en het managementstatuut. Maar er is ook instemming van de RvT nodig voor het stichten, opheffen, fuseren of overdragen van scholen; het aangaan of beëindigen van duurzame samenwerkingsrelaties met derden; ingrijpende reorganisaties, het aangaan van leningen; en een aanvraag tot faillissement of surseance van betaling. De RvT kan haar taak alleen uitoefenen als zij goed is geïnformeerd. De directeur-bestuurder moet ervoor zorgen dat de toezichthouders tijdig in het bezit zijn van informatie over ten minste alle onderwerpen die hun goedkeuring behoeven; het bestuursverslag en de managementletter; en periodieke rapportages over de hoofdlijnen van beleid en kengetallen. De RvT heeft bovendien jaarlijks contact met de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad, en brengt werkbezoeken aan

de scholen van de vereniging. Op de jaarlijkse themadag praat de raad informeel met het bestuur en stakeholders over sectorontwikkelingen en hun betekenis voor GPO-WN. Zo krijgt de RvT meteen een indruk van hoe stakeholders GPO-WN ervaren. Op het identiteitscongres kunnen de toezichthouders van gedachten wisselen met alle betrokken geledingen. Kwalitatief goede informatie

Early warning set

GPO-WN vindt dat de RvT recht heeft op kwalitatief goede informatie. Deze moet zicht geven op alle relevante beleidsterreinen, de inzet van middelen en de daarmee bereikte doelen, en duidelijk maken wat het uitgevoerde beleid betekent voor stakeholders. De organisatie moet telkens aangeven of gegevens zijn bedoeld ter informatie, ter verantwoording of ter goedkeuring. Om de hoeveelheid informatie en de timing te reguleren is een vergaderschema gemaakt, waarin wordt aangegeven wat wanneer kan worden ingebracht.

• Ongunstige ontwikkelingen in de liquiditeit • Substantiële afwijkingen tussen realisatie en begroting • Binnengekomen klachten • Melding van (arbeids)conflicten en vergrijpen • Publiciteit betreffende GPO-WN

GPO-WN vindt dat de RvT niet alleen kengetallen onder ogen moet krijgen. Er moet een evenwicht zijn tussen meten, reflecteren en vooruitzien. Daarom krijgt de RvT ook wat meer vormvrije voortgangsverslagen, waarin de directeur-bestuurder reflecteert op de aard en betekenis van ontwikkelingen, en een blik vooruit werpt. De vereniging vindt het ook belangrijk dat de informatie, die via de directeur-bestuurder meestal afkomstig is van stafmedewerkers of schooldirecteuren, wordt geobjectiveerd. Dat kan de RvT doen door zelfstandig aanvullende informatie in te winnen of derden toe te laten zien op de betrouwbaarheid van informatie. De raad kan bijvoorbeeld verslagen opvragen van exitgesprekken, benchmarks uit (laten) voeren, contra-expertise inschakelen of een accountant raadplegen.

GPO-WN vindt dat het toezicht niet draait om controle, maar om in control zijn. De informatievoorziening draait niet alleen om rapportage, maar ook om vroegtijdige signalering. Om de raad hiertoe in staat te stellen wordt op iedere RvT-vergadering informatie verstrekt over ontwikkelingen die GPO-WN samenvat in een early warning set:

In de begroting en financiële rapportage wordt een koppeling gelegd met de organisatiedoelen. Zo kunnen de toezichthouders bepalen of GPO-WN de middelen voldoende inzet voor deze doelen. Tromp: ‘Dat geldt voor zowel de gemeenschappelijke begroting en verantwoording als die per school. De financiële verantwoording geeft zicht op het daadwerkelijk verloop van processen zoals opleiden in de school, ICT-ontwikkelingen en professionalisering.’ Ook bij de jaarlijkse evaluatie door de RVT van de strategie en het beleid van de directeur-bestuurder wordt die koppeling gelegd. De toezichthouders meten diens functioneren af aan de in het jaarplan vermelde voornemens en de in de rappor tages vermelde resultaten. ‘Het kan allemaal nog beter,’ zegt directeur-bestuurder Tromp over de werkwijze van zijn vereniging, ‘maar we zijn al vrij beleidsrijk in onze investeringen.’


111

112


Financieel management op hoofdlijnen Een schoolbestuur dat de ‘Code Goed Bestuur’ hanteert haalt meetbaar betere onderwijsresultaten dan schoolbesturen die de code niet hanteren. De PO-Raad hecht mede daarom groot belang aan de code. Om schoolbesturen te helpen bij het invoeren van en werken volgens de Code Goed Bestuur organiseert de PO-Raad onder meer bijeenkomsten en trainingen, en geeft de PO-Raad handreikingen en brochures uit. Binnen de po-sector leeft het besef dat de Code Goed Bestuur condities schept om te komen tot goed onderwijs: het zorgt voor een optimale inzet van mensen en middelen en maakt dat onderwijskwaliteit, opbrengsten, goed werkgeverschap en ouderparticipatie in het handelen centraal staan. Goed bestuur vraagt om een goede inrichting van de beleidsvorming, de sturing, beheersing, het toezicht en de verantwoording. Die inrichting bepaalt de vorm en inhoud van de ruggengraat van financiële sturing en verantwoording: de Planning- en controlcyclus. Deze cyclus bestaat uit een opeenvolging van handelingen die maakt dat doelen worden geformuleerd, de voor doelverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden begroot en vastgesteld, de inzet van die budgetten wordt gevolgd en de verhouding tussen de inzet van middelen en bereikte resultaten wordt geëvalueerd. Juist die laatste stap maakt het ook goed mogelijk om verantwoording af te leggen over de inzet van middelen en mate waarin deze inzet heeft bijgedragen aan dat waar de organisatie voor staat. Varrolaan 60 Postbus 85246 3508 AE Utrecht T 030 3100 933 www.poraad.nl [email protected]

Het PO-Raad project Eerst kiezen, dan delen biedt besturen door o.a. trainingen en publicaties houvast bij de verdere professionalisering van het financieel management van onderwijsinstellingen. Bij dit alles krijgt het optimaliseren van de Planning- en controlcyclus op allerlei manieren aandacht. Het project nadert nu zijn voltooiing. In deze brochure kijken we daarom nog eens terug op wat er over een goede Planningen Controlcyclus is gezegd en geschreven. De brochure gaat in op wat er in themabrochures, trainingen en basisboeken is gezegd over aspecten als de inrichting van financieel toezicht, het formuleren van heldere beleidsdoelen, het opstellen van scenario’s en begrotingen en afleggen van verantwoording. De brochure geeft samenvattingen en reikt nog eens de belangrijkste tips aan. In de brochure wordt ook een beeld geschetst van enkele good practices en komen enkele makers van die good practices aan het woord. Hun voorbeelden en ervaringen zijn wellicht ook voor u een inspiratie voor een verdere vervolmaking van de Planning- en controlcyclus en uw financieel management. Deze brochure is met name bestemd voor bestuurders. De brochure is de laatste in de reeks Bouwstenen voor beleid. In de brochure wordt voor aanvullende informatie en verdieping regelmatig verwezen naar één of meerdere van de andere brochures uit deze reeks. Alle PO-Raadbrochures kunt u downloaden http://www.poraad.nl/ content/publicaties-eerst-kiezen-dan-delen. ISBN 978-90-820164-4-4

Eerst kiezen, dan delen. Financieel management op hoofdlijnen Bouwstenen voor beleid

Recommend Documents