Op weg. naar goed management. Basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen. Routekaart. naar goed financieel management. 2

N1.

Plannen Hoe gaat men binnen de organisatie het gesprek aan over deze evaluatie? Naar wie verantwoordt de organisatie zich over de geleverde kwaliteit en opbrengsten?

Welke consequenties heeft dit voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budget verdelingen en latere beleidsplannen?

Wat kan geleerd worden uit de vorige vragen?

Hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en waarom zijn de budgetten over- of onderschreden?

Welke doelen zijn behaald en waarom niet zijn juist deze doelen niet behaald? Welke doelen zijn behaald en waarom wel zijn juist deze wel doelen behaald?

Dilemma

Welke geledingen worden hierbij op welke manier betrokken?

Zijn de activiteiten over de afgelopen periode (jaar of meerjaren) geëvalueerd?

Zijn de doelen bereikt en de beoogde resultaten behaald over de afgelopen periode?

Hoe verhoudt de doelverwezenlijking zich tot de hoogte van de investering (kosten baten analyse)?

Welke consequenties met betrekking tot beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft deze evaluatie?

Dilemma

Op weg naar goed financieel management Op welke wijze vormt deze evaluatie een deel van de input voor de nieuwe meerjarenstrategie?

Wat zijn onze gezamenlijke ambities voor de komende periode (vier jaar)?

Op basis van welke fundamenten stellen we onze doelen vast (intuïtie, data-driven, wetenschap etc.)?

Routekaart naar goed financieel management

Bevat ons meerjarenbeleidsplan ook een meerjarenbegroting,

een investeringsplan en een meerjaren-onderhoudsplan?

P2.

Programmeren Welke speerpunten worden opgenomen in de beleidskalender met daarin de relevante data voor de toezichthouders en de (G)MR?

Wie monitort wie gedurende het schooljaar?

Wanneer zijn de gesprekken met de schooldirecteuren over de afspraken en de resultaten uit het SBP en het schoolplan?

Dilemma Op welke wijze is de planning uit SBP gekoppeld aan de beleidskalender, de schoolplannen en beleidsagenda?

Hoe wordt de evaluatie en de verantwoording binnen onze organisatie georganiseerd?

P3.

Welke bronnen worden gebruikt om de juiste gegevens en data te verzamelen?

Budgetteren

L5.

Hoe zien de te verwachten baten en de doorlopende lasten (lasten van ongewijzigd beleid) eruit?

Evalueren

Welke nieuwe lasten lastenverschuivingen en zijn er op basis van de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1 en 2)?

Wie legt in deze uitvoeringsfase op welke wijze informatie vast die nodig is voor een latere evaluatie en verantwoording?

Op welke wijze kunnen de uitkomsten van baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid beoordeeld worden?

Dilemma Op welke wijze worden de tussenrapportages benut om na signalering van afwijkingen de tegenmaatregelen te melden?

Dilemma

Welke afspraken zijn gemaakt over hoe en wanneer budgethouders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor afwijkingen en wat hun maatregelen zullen zijn?

Welk vooraf opgesteld financieel toetsingskader gebruikt (dat uitspraken wordt doet over de wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen)?

Welke onderbouwde afweging ligt ten grondslag aan wenselijke rentabiliteitdeze en vermogensverhoudingen? Welke afspraken zijn gemaakt over wie wanneer tussentijdse, ongewenste afwijkingen signaleert?

Hoe wordt in de tussenrapportages gerapporteerd over de voortschrijdende doelverwezenlijking, zodat een beeld ontstaat van de verhouding tussen middeleninzet en bereikte opbrengsten?

De Routekaart

Routekaart naar goed financieel

management is

In hoeverre is iedereen binnen de eigen taken en verantwoordelijkheden voldoende op de hoogte van wat er gemonitord moet worden en welke informatie hiervoor nodig is?

R4.

Uitvoeren

En welke plaats neemt risicoanalyse hierbij de in? Op welke wijze zijn de toezichthouders, de directeuren, de staf en de (G)MR betrokken bij de vaststelling en de toelichting op de gemaakte keuzes?

Dilemma

Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’

Hoe en wanneer betrekken we onze stakeholders in de ontwikkeling van het strategisch beleidsplan (SBP)?

Op welke wijze worden de budgetten aan budgethouders (scholen, projectleiders, e.d.) toegekend?

bij het project ‘Eerst kiezen, ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra (www.vanbeekveldenterpstra.n dan delen’ l) in opdracht van

de PO-Raad (www.poraad.nl)

Kan de definitieve begroting opgesteld worden en kunnen op basis van deze begroting budgetten vastgesteld worden?

Op weg naar goed financieel management

Colofon In opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Martine Fuite, Henk Hendriks, Femke Rood en Suzanne Witteveen van Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau Met tekstbijdragen van: Marcel Verbart Tekstredactie: Claudia Smit Vormgeving en druk: Thoben Offset Nijmegen Illustraties: Marjorie Specht, Ontwerpkantoor ISBN: 978-90-812040-0-2 © 2011 PO-Raad en Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau

2

Op weg naar goed financieel management Basisboek bij het project ‘Eerst kiezen, dan delen’

Inhoud

1.

Voorwoord

7

Leeswijzer

8

3.

Goed financieel management

32

3.1 3.1.1 3.1.2 3.2 3.2.1 3.2.2

Duidelijke definities Financieel management Financieel beleid en financieel beheer Financieel management in ontwikkeling De interpretatie van de niveaus De pijlers van goed financieel management Samenvatting

35 35 37 40 42 43 46

4.

De planning- & controlcyclus

48

4.1 4.2 4.3 4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4

Invloed governancemodel Voorwaarden voor kwaliteit Planning & control in de praktijk Plannen en programmeren Budgetteren Uitvoeren Evalueren en verantwoorden Samenvatting

50 52 53 54 58 62 63 66

Het belang van een koppeling van doelen en middelen

10

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit Verantwoordingscultuur Meer met minder Vermogen onder een vergrootglas Samenvatting

12 13 14 14 15 16

2.

Sturen op onderwijsopbrengsten

18

5.

Goed financieel management in uw organisatie

68

2.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.3 2.4 2.5

Kenmerken van opbrengstgericht werken Richting geven aan opbrengstgericht werken Duidelijkheid over opbrengsten Duidelijkheid over opbrengstgericht werken De ketenbenadering De rol van verwachtingen Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes Samenvatting

20 21 22 22 23 25 27 30

5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.2.5 5.2.6

Waarom deskundigheidsprofielen? De deskundigheidsprofielen Toezichthouder Bestuurder Directeur Controller Financiële staf Medewerker

70 72 74 74 75 76 77 78

4

OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

5.2.7 5.3 5.4 5.4.1

(G)MR-lid De deskundigheidseisen aan uw organisatie Daadwerkelijk verandering realiseren Stappen voor een betere onderwijskwaliteit Samenvatting

78 79 79 81 84

6.

Toezicht en medezeggenschap

86

6.1 6.1.1 6.1.2 6.1.3 6.1.4 6.2 6.2.1 6.2.2

Toezicht Leiden, besturen en toezicht houden De focus van toezicht De uitdaging voor bestuurders De uitdaging voor toezichthouders Medezeggenschap Rollen bij beleid Aandachtspunten Samenvatting

88 88 89 92 92 94 95 95 98

7.

Scenario’s, risico en vermogen

100

7.1 7.1.1 7.1.2 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.2.4 7.3 7.3.1 7.3.2

Scenario’s met meerjarig perspectief Randvoorwaarden Volgorde Risico’s en risicomanagement ‘In control’ Omgaan met instrumenten Omgaan met risico’s Gecombineerde aanpak Vermogen Omvang en samenstelling Vermogen en risico Samenvatting

102 103 104 105 107 107 110 110 111 112 113 116

Noten

119

Bijlagen

121

1. a. b. c.

122 122 124 125

Wet- en regelgeving Wet op het primair onderwijs Wet medezeggenschap op scholen Code goed bestuur in het primair onderwijs

2. Deskundigheidsprofielen

127

3. Begrippenlijst

133

Literatuur

140

Woord van dank

143

INHOUD

5

6


Voorwoord De maatschappelijke opdracht aan ons allen is ten eerste om zo goed mogelijk onderwijs te geven, ten tweede om de middelen die we daarvoor krijgen, doelmatig in te zetten. Dat staat centraal in het project van de PO-Raad: ‘Eerst kiezen, dan delen’. Voor u ligt het basisboek dat de activiteiten van dit project ondersteunt. De PO-Raad wil met dit project de schoolbesturen in het primair onderwijs ondersteunen om hun financiële deskundigheid te versterken. Daarbij gaat het niet zozeer om het bevorderen van financial control, maar om een versterking van de koppeling tussen de (onderwijs-) opbrengsten en de inzet van middelen. Ook de manier waarop de realisatie van die opbrengsten en de inzet van middelen worden gevolgd, krijgt binnen dit project volop aandacht. Sinds de invoering van de lumpsum in 2006 hebben onderwijsbestuurders, directeuren en toezichthouders al veel aandacht besteed aan zorgvuldig financieel beheer. De volgende stap is het verder uitwerken van een goed financieel beleid: welke bijdrage kan een goed financieel beleid leveren aan goed onderwijs? Het project nodigt alle betrokkenen in het primair onderwijs, bestuurders, toezichthouders, directeuren, controllers en (G)MR-leden, uit stil te staan bij wat ze met de inzet van financiële middelen willen bereiken en hoe ze de doelenverwezenlijking en de inzet van budgetten op een samenhangende wijze kunnen bewaken.

Het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ bestaat uit verschillende activiteiten, alle gericht op verbetering van de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet. Een belangrijk onderdeel is een praktijkgericht trainingsaanbod, dat in de eerste plaats bestemd is voor eindverantwoordelijken van onderwijsorganisaties (bestuurders en directeuren – meerpitters en eenpitters), maar tevens (beperkt) toegankelijk voor toezichthouders en ondersteuners. In de trainingen staat de praktijk van alledag centraal. De focus is gericht op manieren waarop deelnemers binnen hun eigen organisatie de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet kunnen versterken. Er is veel ruimte voor het uitwisselen van ervaringen en het samen beoordelen van good practices. Met behulp van een digitaal toegankelijk assessment onderwerpen de deelnemers het financieel management van hun eigen organisatie aan een kritische beschouwing. Ze staan ook stil bij wat goed financieel management van mensen vraagt. Juist daarom is er een expliciete koppeling met de Deskundigheidsprofielen voor financieel management die in het kader van dit project zijn uitgewerkt. Dit basisboek speelt een belangrijke rol in dit trainingsaanbod. Het beoogt zowel een naslagwerk te zijn, als een catalogus van succesvolle voorbeelden, eenvoudig te vermijden fouten, kritische reflecties en handige verwijzingen. Het bevat alle basisinformatie die u nodig hebt om het financieel management binnen uw organisatie verder te verbeteren. Ik wens u veel succes met het werken aan een beleidsrijk financieel beleid en hoop dat de trainingen en dit basisboek hieraan bijdragen. Mocht u in het trainingsaanbod of in dit basisboek nog belangrijke onderwerpen en aandachtspunten missen, laat het ons weten. Uw tips zijn welkom. Simone Walvisch Bestuurslid PO-Raad VOORWOORD

7

Leeswijzer

Hoofdstuk 4 N behandelt de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus. U vindt er de randvoorwaarden voor een nog betere koppeling tussen opbrengsten en financieel beleid. Het hoofdstuk bevat tevens tips voor het aanscherpen van beleidsplannen en voorbeelden van de gevolgen voor begrotingen, tussenrapportages en bestuursverslagen.

Wat vindt u in dit boek? Onderstaand vindt u een korte

Hoofdstuk 5 N gaat in op wat de koppeling van doelen en financieel management vraagt van u en de mensen in uw organisatie. Het hoofdstuk behandelt het nut van de ‘Deskundigheidsprofielen financieel management’ en laat zien hoe die profielen kunnen bijdragen aan bijvoorbeeld de professionele ontwikkeling van uw medewerkers en de afspraken die u met hen wenst te maken over prestaties en middeleninzet.

inhoudsbeschrijving van alle hoofdstukken, zodat u eenvoudig uw weg kunt vinden. Hoofdstuk 1 N beschrijft kort de argumenten om juist nu weer tijd te maken voor een betere koppeling tussen de verwezenlijking van (onderwijs)doelen en de inzet van financiële middelen. Hoofdstuk 2 N besteedt aandacht aan wat opbrengstgericht werken inhoudt, reikt definities aan en gaat in op de discussies rondom zin en onzin van opbrengstgericht werken. Het hoofdstuk bevat richtinggevende uitgangspunten en biedt stappenplannen en tips die houvast geven bij het sturen op opbrengsten binnen uw eigen organisatie. Hoofdstuk 3 N gaat uitgebreid in op financieel management binnen het primair onderwijs en hoe de koppeling tussen opbrengstgericht werken en financieel beleid er in de praktijk uit zou moeten zien. Het hoofdstuk bevat een uiteenzetting van het ‘normatief kader goed financieel management’.

8


Hoofdstuk 6 N beschrijft de specifieke rol die medezeggenschapsorganen en toezichthouders spelen bij goed financieel management. Het hoofdstuk gaat onder meer in op de toenemende gewoonte om bestuur en management te bevragen op wat zij met de middeleninzet beogen en de motieven die daarbij een rol spelen. Hoofdstuk 7 N reikt kennis aan over scenariodenken, risicomanagement en vermogensbeleid. Het hoofdstuk benadert deze thema’s vanuit het perspectief van financieel management en beperkt zich dus niet tot een financieel-beheersmatige insteek. Het hoofdstuk is een uitnodiging om financieel beleid mede te baseren op een meerjarig perspectief, dat rust biedt en daardoor ruimte schept voor bijvoorbeeld de inzet van een deel van het aanwezige vermogen voor de verwezenlijking van onderwijsdoelen.

Noten De hoofdstukken bevatten overwegend voorbeelden die betrekking hebben op de situatie in meerschoolse organisaties. Desalniettemin wordt zo veel mogelijk geprobeerd om – waar nodig – ook aandacht te besteden aan de specifieke situatie van eenpitters. In het boek wordt op verschillende manieren aandacht besteed aan praktijkvoorbeelden. De voorbeelden zijn afkomstig uit de adviespraktijk van de auteurs en de interviews in het kader van dit boek. Gebruikte citaten zijn, vanwege hun soms gevoelige karakter, geanonimiseerd. Naast citaten zijn ook andere bijdragen in het boek opgenomen. De verschillende bijdragen zijn te herkennen aan de bijbehorende iconen. citaten

praktische adviezen

theorie en achtergronden Waar in dit boek gesproken wordt over ‘directeur’, wordt de eindverantwoordelijke voor één of meer BRIN-nummers bedoeld. ‘Directeur’ kan derhalve vaak ook gelezen worden als ‘schooldirecteur’, ‘schoolleider’ of ‘schoolmanager’. Waar in dit boek ‘hij’ staat, kan in algemene gevallen ook ‘zij’ gelezen worden.

LEESWIJZER

9

1 Het belang van een koppeling 10


U hecht er ongetwijfeld waarde aan dat het financiële management geen doel op zich is en dat beheersmatige overwegingen niet een te centrale plek hebben. Iedere bestuurder en directeur streeft naar een middeleninzet die hout snijdt en dienstbaar is aan goed onderwijs. Een groeiend aantal onderwijsinstellingen raakt echter financieel in de problemen. En ook voor anderen is het vaak moeilijk aan de waan van de dag te ontsnappen. Bestuurders en directeuren zien – bijvoorbeeld bij het plannen en uitvoeren van noodzakelijke bezuinigingen – dan ook niet altijd kans om tot een zorgvuldige afweging te komen over verschuivingen in de inzet van de beschikbare middelen.

van doelen en middelen 11

Maar al te vaak leidt dat tot bezuinigingen volgens de kaasschaafmethode en dat is vanuit onderwijsperspectief meestal niet de juiste weg. Daarom is het raadzaam koste wat kost tijd in te ruimen voor reflectie en regelmatig de vraag te stellen of het geld wordt besteed aan activiteiten en middelen die echt toegevoegde waarde hebben. Of zorgen gewoontes en interne weerstanden er misschien voor dat een groot deel van de middelen min of meer zonder evaluatie langdurig wordt ingezet? Gelukkig voelt een groot deel van de bestuurders en directeuren zelf ook de behoefte om tot die reflectie te komen. Dat neemt niet weg dat zij daarbij wel een steun in de rug kunnen gebruiken. Een herbezinning op de koppeling tussen doelen en middelen is dus van belang. Sterker nog, die herbezinning wordt in toenemende mate van u verlangd of zelfs geëist. Een aantal ontwikkelingen maakt dat u steeds vaker wordt verzocht tekst en uitleg te geven over uw middeleninzet. Daarover gaan de komende paragrafen. De ontwikkelingen die in dit hoofdstuk aan de orde komen, onderstrepen het belang van financieel management en de koppeling van opbrengstgericht werken en financieel beleid. Ze vormen een legitieme aanleiding voor een verdere deskundigheidsbevordering van de sector primair onderwijs op het gebied van financieel management.

1.1 Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering In juni 2010 vond er een evaluatie plaats van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs, die in 2006 was ingevoerd (Regioplan e.a. 2010). De lumpsumbekostiging biedt scholen de mogelijkheid op basis van eigen keuzes middelen in te zetten voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Uit de evaluatie blijkt dat de meeste schoolbesturen tevreden zijn over het eigen functioneren en de inrichting van het financieel management. De onderzoekers stellen echter dat schoolbesturen vooral gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten.

12


Ook constateren ze dat de huidige verdeling van middelen nagenoeg gelijk is aan de periode vóór de invoering van de lumpsumfinanciering. Ze menen dat bestuurders en directeuren nog te weinig gebruikmaken van de mogelijkheid andere keuzes te maken.

Beleid versus beheer De begrippen ‘financieel beleid’ en ‘financieel beheer’ worden helaas nog te vaak als synoniemen gebruikt. Zelfs in toonaangevende publicaties, zoals het rapport van de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009), wordt regelmatig gesproken over tekortkomingen in financieel beleid waar tekortkomingen in financieel beheer worden bedoeld. Een helder onderscheid is van belang. Financieel beleid heeft betrekking op het uitzetten van een koers. Financiële keuzes worden gemaakt vanuit het besef dat ze aantoonbaar moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de instelling. Financieel beleid is in dat opzicht afgeleid van of gekoppeld aan de meer primaire doelen van de instelling. Dat alles betekent nog niet dat financieel beleid per definitie ondergeschikt is aan die doelen. Financieel beleid moet bijvoorbeeld ook bijdragen aan het gewaarborgd voortbestaan van de instelling en kan vanuit dat perspectief ook de mogelijkheden en onmogelijkheden op andere beleidsterreinen beïnvloeden. Met andere woorden: het financiële beleid is van invloed op de beleidsruimte op andere terreinen. Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt, nieuwe risico’s veroorzaakt en bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of verspilling van middelen veroorzaakt. Financieel management omvat zowel financieel beheer als financieel beleid. — Bron: M. Verbart 2011.

Financieel management gaat verder dan financieel beheer en impliceert ook een koppeling tussen het financiële en onderwijskundig beleid. Volgens de evaluatie van de lumpsumfinanciering ontbreekt deze koppeling nu in veel gevallen. De koppeling dwingt tot een zorgvuldige afweging van prioriteiten. De vraag wat onderwijsinstellingen met de kinderen willen bereiken, is hierbij leidend. Zodra deze vraag beantwoord is, kunnen onderwijsinstellingen vanuit een visie op opbrengstgericht werken bepalen welke competenties en formatie nodig zijn, welke methoden het beste passen bij de doelstellingen en wat dat betekent voor de inzet en verdeling van financiële middelen. De ontwikkeling van integraal beleid is dus een wezenlijke voorwaarde voor het koppelen van beschikbare middelen aan onderwijsinhoudelijke doelen. Een aantal besturen is volgens de evaluatie goed in staat tot het voeren van een integraal beleid met een meerjarig perspectief. Een groter aantal besturen laat op dit gebied echter nog steken vallen.

1.2 Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit In juli 2007 liet de onderwijsinspectie weten dat ze niet langer alleen de schoolleiders maar ook de bestuurders zou aanspreken op de kwaliteit van het onderwijs en de resultaten van de scholen. Die verantwoordelijkheid van bestuurders voor de onderwijskwaliteit werd kracht bijgezet door de komst van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’, die op 1 augustus 2010 in werking trad. Met die wet beoogt de overheid de kwaliteit van het onderwijsbestuur, ook bij de toenemende ruimte voor schoolbesturen, beter te waarborgen. In de wet zijn de minimumeisen aan de onderwijskwaliteit op scholen voor primair en voortgezet onderwijs vastgelegd. De wet bevat daarvoor wettelijke minimumnormen voor leerresultaten en daarbij behorende procedurevoorschriften. Bovendien werd met invoering van de wet het voldoen aan die normen een voorwaarde voor het ontvangen van rijksbekostiging.

Deze ontwikkelingen maakten het bevoegd gezag – de bestuurders – expliciet verantwoordelijk voor de kwaliteit en resultaten van het onderwijs en hebben nu al grote gevolgen voor de sector. Bestuurders nemen hun verantwoordelijkheid en besteden bijvoorbeeld meer aandacht aan risicomanagement. Het beheersen van risico’s, in de breedste zin van het woord, leidt bij sommigen tot het uitgebreid verzamelen van data. Werken met cockpits, managementrapportages en uitgebreide kwaliteitszorgsystemen betekent echter nog niet dat een bestuur ‘in control’2 is. Bij daadwerkelijke ‘control’ is er sprake van sturing op vooraf gestelde doelen. Die doelen kunnen betrekking hebben op alle terreinen: kwaliteitszorg, huisvesting, materiële middelen, personeel en – ook – financiën. Hierbij is het credo niet ‘meten = weten’, maar ‘willen weten = meten’. De indicatoren die voor bestuurders relevant zijn, zeggen dus iets over doelen en doelenverwezenlijking. Financiële informatie heeft derhalve alleen maar echt waarde als die ook wat zegt over wat er met de middeleninzet werd beoogd en gerealiseerd. Ofwel: zinvolle financiële informatie helpt bij het sturen en draagt zo bij aan het ‘in control’ geraken.

HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN

13

Speurtocht “We werken bij het vormgeven, uitvoeren en evalueren van ons beleid volgens het INK-managementmodel. Het ‘Plan, Do, Check en Act’-principe heeft bij dit alles een prominente plek. Het INK-model helpt ons bij het benoemen van gewenste resultaten en het ontdekken van mogelijke belemmeringen (risico’s). Kortom: we proberen steeds duidelijker de te behalen doelen centraal te stellen (de output) en een goede koppeling aan te brengen tussen die doelen en de middelen die we inzetten voor de uitvoering van processen en het wegnemen van risico’s. We maken werk van wat wij ‘geïntegreerde business control’ noemen. In die benadering staat het behalen van goede onderwijsresultaten voorop. Die resultaten bepalen of we straks klanten hebben, of de leerlingenstroom op peil blijft. De inzet van middelen moet aantoonbaar bijdragen aan die resultaten en moet waar mogelijk drempels wegnemen. In al onze rapportages en evaluaties moet daarom geprobeerd worden om een link te leggen tussen ingezette middelen, weggenomen risico’s en de juist daardoor behaalde resultaten. We zijn eigenlijk continu op zoek naar een zo goed mogelijke, integrale afstemming tussen beleidsplannen, begrotingen en managementrapportages. Het is onze speurtocht naar het zo veel mogelijk zichtbaar maken en houden van de relatie tussen de resultaten uit onze winst- en verliesrekening en de door ons behaalde doelen.” — Citaat algemeen directeur

14


1.3 Verantwoordingscultuur Het onderwijs kent in toenemende mate een verantwoordingscultuur. Zo bevat de ‘Code goed bestuur in het primair onderwijs’ bepalingen over het stellen van heldere, strategische doelen en het afleggen van verantwoording over het al dan niet behalen daarvan (PO-Raad 2010). Ook aan de GMR en de interne toezichthouder worden bestuurders geacht verantwoording af te leggen over de behaalde onderwijsresultaten en middeleninzet. De ontwikkeling van ‘tell me – show me’ naar ‘tell me – prove me’ is in het onderwijs duidelijk waar te nemen. Financieel management speelt in de verantwoording een belangrijke rol. Bestuurders hebben de taak inzichtelijk te maken met welke middelen welke resultaten worden behaald. Dat gaat verder dan verantwoording over een positief of negatief financieel resultaat onder de streep. Bestuurders moeten zich ook verantwoorden over de effectiviteit van de middeleninzet en de gemaakte financiële keuzes. Dat vraagt om een koppeling tussen opbrengstgericht werken en financieel beleid; de gemaakte financiële keuzes moeten worden afgezet tegen de behaalde onderwijsresultaten.

1.4 Meer met minder Veel onderwijsinstellingen worden geconfronteerd met een krimpend budget. Zo moeten schoolbesturen in krimpregio’s met minder middelen minimaal dezelfde kwaliteit blijven leveren om het onderwijsaanbod op peil te houden. Ook de plannen rondom Passend Onderwijs betekenen voor veel onderwijsorganisaties dat ze flink moeten bezuinigen. Bezuinigen is niet eenvoudig, maar soms maakt men van de nood een deugd. Een teruggang in baten kan een goede aanleiding zijn om de effectiviteit van de middeleninzet nog eens kritisch onder de loep te nemen.

Als organisaties moeten bezuinigen stelt dat bestuurders voor allerlei dilemma’s. Ze willen de best mogelijke keuze maken, maar moeten bij dit alles tevens rekening houden met de opvattingen en belangen van bijvoorbeeld de GMR en vakbonden. Ook zijn bestuurders vaak gebonden aan sociale statuten, cao’s, enzovoort. Alleen als bestuur en directie een glashelder verhaal hebben over de richting van de interne bezuinigingen en de relatie met onderwijskwaliteit, is er kans op draagvlak. Juist als bestuurders zich in tijden van financiële schaarste gedwongen met budgetten moeten bezighouden, is het belangrijk dat onderwijsinhoudelijke keuzes de basis vormen voor het financiële beleid. Beleidsarme bezuinigingen verdienen nooit de voorkeur.

Verder lezen Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010), Lumpsum PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel management, 14 juni. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel beleid van onderwijsinstellingen, 29 september. PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs.

1.5 Vermogen onder een vergrootglas Ten slotte is het nodig dat bestuurders een visie ontwikkelen ten aanzien van de omvang en functie van het binnen hun organisatie aanwezige vermogen. De Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, ook wel ‘Commissie Don’ genoemd, onderzocht in 2009 de financieringsstructuur van instellingen in verschillende onderwijssectoren en concludeerde dat er bij een groot aantal instellingen (te) veel geld op de plank ligt (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009). Dat vermeende of echte vermogenssurplus is aanleiding voor veel discussies en voedt bij velen de overtuiging dat dit vermogen desnoods dan maar verplicht alsnog moet worden ingezet voor onderwijs. Het is daarom van groot belang dat besturen in het primair onderwijs zelf met een goeddoordachte visie komen op de inzet van vermogen, anders keert de wal het schip. Het doel van het vermogen moet in dit verband breder zijn dan alleen het opvangen van risico’s. Zeker bij meer omvangrijke vermogens is het van groot belang dat bestuur en directie aangeven hoe ze delen van het vermogen in de toekomst op een zo goed mogelijke wijze inzetten voor onderwijsdoelen.


15

Samenvatting hoofdstuk 1 Financiële professionalisering urgenter dan ooit Financieel management is geen doel op zich. De inzet van middelen moet dienstbaar zijn aan goed onderwijs. Zowel onderwijsbestuurders als – interne en externe – stakeholders zijn zich daarvan in toenemende mate bewust, spannen zich daarvoor in en sturen daarop aan. Tegelijkertijd wijst onderzoek uit dat schoolbesturen nog vooral gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten. Een stevige koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid ontbreekt veelal. Willen bestuurders de koppeling van middeleninzet en onderwijsdoelen tot stand brengen, dan moeten ze daarvoor tijd vrijmaken. Tijd voor reflectie: worden de middelen besteed aan activiteiten en zaken die daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Uit gewoonte, door tijdgebrek of vanwege interne weerstanden komt deze vraag echter niet altijd op tafel.

16


Ontwikkelingen Een aantal ontwikkelingen vergroot de urgentie om op dit gebied serieuze stappen te zetten: • met de invoering van de ‘Wet goed onderwijs, goed bestuur’ in 2010 zijn bestuurders nadrukkelijk verantwoordelijk geworden voor de onderwijskwaliteit. Dat heeft geleid tot een toenemende aandacht voor risicomanagement. Maar hoe gedegen soms ook, dat wil niet automatisch zeggen dat bestuurders ‘in control’ zijn (ofwel: ‘kunnen sturen’). Financiële informatie is pas van waarde als die ook inzicht biedt in wat er met de middeleninzet werd beoogd en of dat is bereikt; • het onderwijs kent steeds meer een verantwoordingscultuur. Financieel management speelt daarin een belangrijke rol. Bestuurders moeten zich daarbij niet alleen verantwoorden over het resultaat ‘onder de streep’, maar ook over de effectiviteit van de middeleninzet en hun financiële keuzes; • juist in tijden van financiële schaarste (bijvoorbeeld door bezuinigingen of teruglopende leerlingenaantallen) is het van belang dat onderwijsinhoudelijke keuzes ten grondslag liggen aan financieel beleid. Een krimpend budget geeft niet voor niets vaak aanleiding om extra kritisch naar de middeleninzet te kijken. Beleidsarme bezuinigingen en ad hoc-maatregelen verdienen vanzelfsprekend niet de voorkeur. Een stevig onderbouwd verhaal over de inzet van financiële middelen, met een heldere koppeling naar onderwijsdoelen, biedt de grootste kans op draagvlak; • veel onderwijsinstellingen hebben een vermogenssurplus, constateerde de Commissie Don in 2009. Volgens de heersende opinie is dat onacceptabel. Bestuurders die niet willen dat anderen bepalen op welke wijze dit vermogen wordt aangewend, kunnen daartoe beter zelf beleid ontwikkelen.


17

2

18


Sturen op onderwijsopbrengsten Het thema opbrengstgericht werken kan in het primair onderwijs op veel belangstelling rekenen. Zowel van de politiek als het werkveld. Zo vormt opbrengstgericht werken een speerpunt in de ‘Kwaliteitsagenda Primair Onderwijs’, Scholen voor Morgen, die voormalig staatssecretaris Dijksma samen met de sector voor de periode 2007–2011 opstelde (Ministerie van OCW 2007). Deze agenda is gericht op het duurzaam verbeteren van onderwijskwaliteit en daarin is een belangrijke rol weggelegd voor opbrengstgericht werken.

19

Uit onderzoek blijkt dat opbrengstgericht werken de leerprestaties van leerlingen vergroot en de effectiviteit van het onderwijs verbetert (zie bijvoorbeeld: Inspectie van het Onderwijs 2010). De inspectie noemt opbrengstgericht werken de sleutel tot succes op sterke scholen. Op sterke scholen is sprake van een betere analyse en interpretatie van gegevens over de ontwikkeling van leerlingen. Daarnaast worden hier de effecten van het onderwijs en de zorg zorgvuldiger nagegaan. Het begrip ‘opbrengstgericht werken’ wordt inmiddels te pas en te onpas gebruikt en dat wekt bij sommigen irritatie op. Ook het duidelijke accent op ‘meten = weten’ valt niet bij iedereen op voorhand in goede aarde. Reden genoeg om nog een stil te staan bij hoe opbrengstgericht werken bijdraagt aan de verzakelijking van het onderwijs en wat deze manier van werken nu eigenlijk kenmerkt.

Opbrengstgericht werken volgens de inspectie Doelen stellen, zicht hebben op leerresultaten, planmatig en resultaatgericht werken zijn essentieel voor het bereiken van zo hoog mogelijke opbrengsten voor alle leerlingen. Als een school systematisch en doelgericht werkt aan het maximaliseren van de prestaties van haar leerlingen, is er sprake van opbrengstgericht werken. — Bron: Inspectie van het Onderwijs 2010.

Verzakelijking “In zekere zin leiden de ontwikkelingen op het gebied van governance inderdaad tot een verzakelijking van het onderwijs. Ik draag hier als bestuurder ook zelf aan bij. De inspectie en mijn raad van toezicht verwachten het een en ander van mij. Dit leidt bij mij ook tot andere verwachtingen ten aanzien van de directeuren binnen onze stichting. De vraag is of dat erg is. Die trend zien we natuurlijk terug in de hele maatschappij. Die komt niet uit de lucht vallen en was wat mij betreft ook broodnodig op sommige punten.” — Citaat bestuurder

2.1 Kenmerken van opbrengstgericht werken De kern van opbrengstgericht werken is volgens vrijwel alle deskundigen dat de betrokkenen binnen het onderwijs zich in hun taakuitvoering laten sturen door de uitkomsten van een systematische evaluatie van de behaalde onderwijsresultaten/leeropbrengsten. Bij een opbrengstgerichte werkwijze worden altijd de volgende stappen cyclisch doorlopen: • • • • •

het stellen van doelen; het inrichten van het onderwijsprogramma en -proces; het in kaart brengen en houden van opbrengsten/leerresultaten; het analyseren van die opbrengsten/resultaten; het nemen van beslissingen: aanpassingen aanbrengen in de instructie, het programma en indien nodig de doelen bijstellen;

en • waar nodig de inzet van de beschikbare financiële middelen aanpassen/verschuiven, zodat noodzakelijke verbeteringen kunnen worden geïmplementeerd.

20


Zaaien leidt niet altijd tot oogsten Politici zien het onderwijs als een snoeiharde economische productiefactor. Zij kijken er bedrijfseconomisch naar en gaan ervan uit dat met doelgericht, planmatig werken de beste opbrengsten behaald worden. Alle leraren weten dat deze redenering vaak mank gaat. In het onderwijs is time maar gedeeltelijk money. Niet elke minuut kan namelijk effectief besteed worden, omdat leerprocessen in golven van inspanning en ontspanning verlopen en ook nog eens voor elke leerling verschillend zijn. Zaaien leidt niet altijd tot oogsten en resultaten ontstaan soms door toevalligheden. Achter het planmatig streven naar hogere opbrengsten zit het illusoire beeld van de maakbare mens of maatschappij. — Bron: R. Berends 2011.

2.2 Richting geven aan opbrengstgericht werken Opbrengstgericht werken heeft altijd de in de vorige paragraaf genoemde kenmerken. Dat betekent echter niet dat er slechts één weg naar Rome leidt of dat voor de inrichting van opbrengstgericht werken slechts één blauwdruk beschikbaar is. Zo is het aan de organisatie zelf om de doelen te kiezen. Bij die keuze kan de organisatie zich vanzelfsprekend laten leiden door eigen overwegingen en ervaringen, mits ze daarbij tegelijk op een navolgbare wijze rekening houdt met oordelen van de inspectie en andere toezichthouders en stakeholders. Het richting geven aan de inhoud en vorm van opbrengstgericht werken, vraagt vanaf het begin al om maximale duidelijkheid en focus.

Leren van het leren van leerlingen “Wij proberen opbrengstgericht werken niet moeilijker te maken dan het is. Wat ons betreft gaat het om het ‘leren van het leren van leerlingen’. Niet meer en niet minder. En daarvoor maken we gebruik van alles wat we tot onze beschikking hebben, van observaties tot toetsgegevens. Dat gaat dus ook verder dan de zogenaamde basisvaardigheden. Uiteindelijk gaan we de realisatie van al onze ambities ten aanzien van het onderwijs op deze manier na. Grofweg maken we op schoolniveau aan de hand van onze bevindingen vervolgens aanpassingen op de volgende gebieden: • instructie; • klassenmanagement; • leermiddelen; • actieve leertijd; • professionalisering. Wij merken overigens telkens opnieuw dat collectieve deskundigheidsbevordering meer effect heeft dan de individuele scholing die onze mensen volgen. Zeker ten aanzien van de ontwikkeling van opbrengstgericht werken viel dit op. Hiervoor is een gemeenschappelijke taal nodig. Ook om elkaar uiteindelijk te kunnen aanspreken op de uitvoering van het werk en de resultaten hiervan.” — Citaat directeur

STUREN OP ONDERWIJSOPBRENGSTEN

21

2.2.1 Duidelijkheid over opbrengsten Bij het vormgeven van opbrengstgericht werken binnen een organisatie is het in de eerste plaats van belang dat er eenduidigheid bestaat over wat onder onderwijsopbrengsten wordt verstaan. Gaat het daarbij puur om de basisvaardigheden taal, lezen en rekenen? Of valt bijvoorbeeld ook de sociaal-emotionele ontwikkeling van leerlingen daaronder? Ziet u de creatieve vorming van leerlingen als opbrengst? En, zo ja, hoe meet u die dan? Onderwijsopbrengsten kunnen dus verdergaan dan wat de inspectie van het onderwijs verwacht. Het betreft alle zaken die de onderwijsinstelling als waardevol beschouwt. Binnen een schoolbestuur met een divers onderwijskundig palet (met bijvoorbeeld zowel traditioneel als vernieuwend onderwijs) pleit dit dan ook voor differentiatie tussen de scholen als het om de onderwijskundige ambities gaat.

2.2.2 Duidelijkheid over opbrengstgericht werken Ook de term ‘opbrengstgericht werken’ blijkt in de praktijk nog vaak verduidelijking te behoeven. Het is belangrijk ook hierover helder te zijn. Een veelgebruikte definitie voor opbrengstgericht werken is: het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de prestaties van scholen. Maar, is dit ook wat u binnen uw organisatie verstaat onder ‘opbrengstgericht werken’? Welke rol spelen toetsen hierin? En welke afspraken maakt u hierover? Ontwikkel binnen uw organisatie een gezamenlijke taal.

22


Alles wat waardevol is De maatschappelijke opdracht die een onderwijsorganisatie voor zichzelf ziet, is afhankelijk van diverse zaken, zoals de kenmerken van de leerlingen ouderpopulatie, het voedingsgebied, de denominatie et cetera. Als het goed is heeft de maatschappelijke opdracht effect op de onderwijsopbrengsten en -resultaten waarop de organisatie stuurt. Een stichting die zichzelf als opdracht geeft om in groep 8 gelukkige kinderen af te leveren, stuurt op andere opbrengsten dan een stichting die zo hoog mogelijke Cito-scores wil behalen. De laatstgenoemde stichting zal wellicht meer waarde hechten aan de ontwikkeling van basisvaardigheden, terwijl de eerstgenoemde stichting mogelijk meer stuurt op het welzijn van leerlingen en hun talentontwikkeling. Dat kan impliceren dat ze meer aandacht heeft voor bijvoorbeeld resultaten op het gebied van creatieve of lichamelijk vorming.

2.3 De ketenbenadering Binnen de ketenbenadering geldt dat iedereen, op elk niveau binnen de onderwijsorganisatie, zijn eigen verantwoordelijkheid heeft als het gaat om het sturen op opbrengsten. Toezichthouders, bestuurders, directeuren én leraren dienen allen zicht te hebben op de volgende thema’s:

Hoe kom ik aan informatie?

2 Welke informatie heb ik nodig?

1

3

Hoe duid ik de informatie?

4 5

Hoe beïnvloed ik de opbrengsten? Wat is nodig om succesvol te zijn?

De vijf stappen van opbrengstgericht werken (H. Klifman & M. Fuite 2010)

Welke informatie heb ik nodig? Opbrengstgericht werken begint op elk niveau (leraar, directeur, bestuurder, toezichthouder) met het bepalen van de informatiebehoefte. Welke informatie (kengetallen, resultaten, ervaringen) heb ik op mijn niveau nodig om mijn verantwoordelijkheid te nemen? Informatie is iets anders dan een hoeveelheid willekeurige gegevens. De informatiebehoefte loopt sterk uiteen. Een toezichthouder heeft een geheel andere verantwoordelijkheid dan een leraar. Toch heeft iedereen informatie nodig om te kunnen vaststellen of datgene wat voor hem wezenlijk is of zou moeten zijn, ook daadwerkelijk wordt gerealiseerd.

1

Welke informatie heb ik nodig vanuit mijn functie? De informatiebehoefte met betrekking tot onderwijsresultaten wisselt naargelang de functie. Onderstaand vindt u enkele suggesties voor de functies van toezichthouder, bestuurder, directeur en leraar. Een toezichthouder heeft behoefte aan informatie over: • de kwaliteit en opbrengsten van de individuele scholen en het collectief daarvan; • kwaliteitszorgsystemen en kwaliteitsbewustzijn; • de maatschappelijke functievervulling van de individuele scholen. Een bestuurder heeft behoefte aan informatie over: • de leerlingenaantallen en de ontwikkeling daarvan; • de leerresultaten per school op basis van de Cito-eindscore en de intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal-culturele afkomst van de leerlingen; • de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8; • het welbevinden van leerlingen.


23

Een directeur heeft behoefte aan informatie over: • de leerresultaten per groep op basis van de Cito-eindscore en de intelligentietoets, afgezet tegen de sociaal–culturele afkomst van de leerlingen; • de positie van leerlingen aan het begin van het derde jaar voortgezet onderwijs afgezet tegen het advies in groep 8; • het welbevinden van leerlingen.

Hoe duid ik de informatie? Als de informatie is verkregen, volgt de duiding. Het is belangrijk vooraf te bepalen wat de beoordelingscriteria zijn. Wanneer is iets goed genoeg? Hoe definiëren we uitstekend, goed, voldoende en onvoldoende? Daarbij kan uiteraard gebruik worden gemaakt van de zelf geformuleerde ambities en doelstellingen, maar ook van inspectienormen, interne benchmarks of landelijke gemiddelden.

3

Een leraar heeft behoefte aan: • voortgangsgegevens van individuele leerlingen, cognitief en sociaal; • voortgangsgegevens van de groep als geheel, cognitief en sociaal.

Hoe kom ik aan informatie? Is eenmaal bekend welke informatie nodig is, dan moeten betrokkenen uiteraard ook bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen. Ook hierin zien we grote verschillen tussen functies. Voor de hand ligt dat een betrokkene zijn informatie haalt bij de eerstvolgende functie onder hem. Een toezichthouder ontvangt in dat scenario zijn informatie dus van het bestuur. Zo werkt het echter niet altijd. In de praktijk is het niet ongebruikelijk dat de toezichthouder periodiek schoolbezoeken aflegt en derhalve ook informatie verkrijgt van directeuren, leraren en leerlingen. In kleinere organisaties zien we zelfs dat de toezichthouder inspectierapporten van de scholen opzoekt en naslaat; iets wat in grotere organisaties veel minder snel zal gebeuren. De manier waarop informatie wordt verzameld en soms ook de plaats waar die vandaan komt, zijn sterk afhankelijk van de omvang van de onderwijsorganisatie.

2

24


Informatie duiden: een voorbeeld Een bestuurder kan informatie duiden door: • schoolplannen als referentie te gebruiken; • het jaarplan als referentie te gebruiken; • na te gaan wat de bijdrage is aan de collectieve ambities van de onderwijsorganisatie.

Hoe beïnvloed ik de opbrengsten? Om te sturen op opbrengsten is het nodig in beeld te hebben welke acties op welk niveau kunnen worden ondernomen om de opbrengsten te verhogen. Een bestuurder heeft andere beïnvloedingsmogelijkheden dan een toezichthouder. En leerkrachten hebben uiteraard andere handelingsmogelijkheden dan hun directeur. Een goed beeld van de beïnvloedingsmogelijkheden op elk niveau helpt handelingsverlegenheid te doorbreken, rolvastheid te bevorderen en het handelingsrepertoire van eenieder te vergroten.

4

Beïnvloedingsmogelijkheden De beïnvloedingsmogelijkheden van betrokkenen in onderwijsorganisaties verschillen per functie. Onderstaand vindt u een aantal beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders en toezichthouders. Beïnvloedingsmogelijkheden van bestuurders: • directeuren om SMART-doelstellingen vragen; • afspraken maken in managementcontracten; • managementrapportages becommentariëren; • sturen op budget (doelen en middelen verbinden); • individuele gesprekken met directeuren; • sturen met POP’s; • peergroups formeren; • schoolcoach inzetten; • periodiek schoolvergelijkingen verspreiden en bespreken; • medezeggenschapsorganen raadplegen; • met schoolteams in gesprek gaan; • mobiliteit directeuren bevorderen. Beïnvloedingsmogelijkheden van toezichthouders: • nadere informatie vragen; • adviezen geven; • kwaliteit van het bestuurlijk handelen controleren en bevorderen; • agenderen en bespreken van de verslagen van het managementteam met de bestuurder; • agenderen en bespreken van inspectierapporten met de bestuurder inclusief diens oordeel over de rapporten; • functionerings- en beoordelingsgesprekken bestuur; • onthouden van goedkeuring voor documenten als het jaarplan en de begroting; • informele beleidsavonden organiseren; • garanties eisen voor aantoonbare resultaten.

Wat is nodig om succesvol te zijn? Om succesvol te zijn is het nodig middelen ter beschikking te stellen. Als duidelijk is vastgesteld welke opbrengsten centraal moeten staan, wordt het tijd om na te gaan hoe hun realisatie het best kan worden bewerkstelligd. Wat is er eigenlijk nodig om juist daar successen te boeken? Wat betekent dat voor de inzet van (jaar)middelen of vermogen? En hoe kan de toekenning van extra geld of een verschuiving in de toedeling van bestaande budgetten bijdragen aan dat succes? Geld is in deze niet de oplossing, maar een verschuiving van de budgetinzet kan de betrokken medewerkers wel de mogelijkheid verschaffen om werk te maken van de geambieerde doelen en opbrengsten.

5

Opbrengstgericht werken slaagt in de praktijk beter als er binnen een schoolbestuur ruimte is voor een echte ketenbenadering. Die ketenbenadering zorgt ervoor dat leraren, IB’ers, directeuren, bestuurders en interne toezichthouders – ieder vanuit hun eigen specifieke verantwoordelijkheid – worden gestimuleerd om mede invulling te geven aan opbrengstgericht werken. Voor een succesvolle implementatie van opbrengstgericht werken vragen ook verwachtingenmanagement en de kunst van het keuzes maken om aandacht.

2.4 De rol van verwachtingen Iedereen die een beetje thuis is in het primair onderwijs, kent het effect van het uiten van hoge verwachtingen. Leraren kunnen de leerresultaten van leerlingen verbeteren door hoge verwachtingen van hen te hebben en die uit te spreken. Ook is inmiddels bekend dat er een nog effectievere manier is: ervoor zorgen dat leerlingen zelf hoge verwachtingen van hun leerprestaties hebben. Hoge verwachtingen en het uiten hiervan spelen ook een belangrijke rol bij het sturen op opbrengsten.


25

Het effect van hoge verwachtingen is niet alleen van toepassing op de interactie tussen leraren en leerlingen, maar op de interactie tussen alle functies binnen een onderwijsorganisatie. Ook voor bestuurders geldt bijvoorbeeld dat het uitspreken van hoge verwachtingen mensen tot betere prestaties kan brengen. En ook voor toezichthouders is het van belang dat ze hoge verwachtingen uitspreken ten aanzien van de verlangde basiskwaliteit. Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van een ambitie ten aanzien van de resultaten. Om effectief op opbrengsten te sturen is het wel van belang dat de ambities binnen een organisatie intern consistent zijn. Daarnaast helpt het om helder te zijn over de eisen aan de rapportages waarin verslag wordt gedaan van de realisatie van opbrengsten.

Maar… wat is een goede ambitie? Twee jaar na de fusie kondigde het college van bestuur aan te gaan focussen op het verhogen van de onderwijsopbrengsten. Met de scholen en de raad van toezicht werd hier ook al langer over gesproken en ook bij hen bestond behoefte aan richtinggevende ambities ten aanzien van de leerresultaten. Gemakkelijk was het echter niet om tot een goede doelstelling te komen. Nadat het thema tijdens verschillende vergaderingen en bijeenkomsten was besproken, kwam er witte rook uit het bestuursbureau. ‘Geen zwakke scholen binnen de stichting!’ luidde de nieuwe doelstelling. Trots op het bereikte resultaat, presenteerde de voorzitter van het bestuur deze doelstelling aan de raad van toezicht. Die reageerde echter verbaasd: “Dus wat beloven jullie aan de kinderen en hun ouders? Geen zwak onderwijs?!” Zo moet het dus niet! Gelukkig zijn andere scholen ambitieuzer.

Wat zijn uw verwachtingen? Hoge verwachtingen spelen een essentiële rol op alle niveaus. De volgende vragen kunnen helpen bij het verhelderen van uw eigen verwachtingen ten aanzien van opbrengstgericht werken: • welke verwachtingen heb ik van wie? • op welke manier uit ik die? • welke ambitie hebben wij als bestuur? • hoe kan ik aantonen dat dit een hoge ambitie is? • is deze ambitie voor alle scholen gelijk of is het nodig om hierin te differentiëren? • hoe verloopt de communicatie hierover?

26


Een provincie in het oosten van het land kende in 2007 geen zwakke scholen, maar excellente scholen waren er ook niet. Alle reden voor een verbeterimpuls aan het onderwijs. Het doel was om vijftien procent van de scholen die volgens de inspectie voldoende kwaliteit leverden, binnen drie jaar te laten excelleren. De schoolbesturen en de provincie stelden middelen beschikbaar voor de scholen die deze uitdaging aandurfden. Dat leidde tot een enorme energieboost. De focus op de ‘gewone’ school werd als verfrissend ervaren in tijden waarin verhoudingsgewijs vaak de meeste aandacht en de meeste middelen aan zwakke scholen worden besteed.

2.5 Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes Onderwijsinhoudelijke beleidskeuzes kunt u baseren op diverse soorten informatie. Er zijn feitelijk vijf mogelijke invalshoeken: 1. door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten (evidence based); 2. analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven); 3. evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten; 4. eigen intuïtie; 5. wat anderen voorschrijven.

1. Wetenschappelijk onderzoek Iedereen die in het onderwijs werkt, heeft kennis tot zijn beschikking over wat volgens wetenschappelijk onderzoek werkt en wat minder goed werkt. Er is immers veel onderzoek gedaan naar de effectiviteit van onderwijs. Heel bekend zijn bijvoorbeeld de bevindingen van Michael Fullan en Robert Marzano. De uitkomsten en aanbevelingen van dergelijke onderzoeken kunnen een grote rol spelen bij het maken van strategische keuzes tussen verschillende onderwijskundige alternatieven.

Onderzoek beter benutten “Het Nederlandse onderwijs maakt veel te weinig gebruik van wetenschappelijke informatie over de effectiviteit van onderwijs. Informatie over de kwaliteit van verschillende lesmethoden wordt bijvoorbeeld nauwelijks verspreid, terwijl sommige lesmethoden aantoonbaar slechter zijn dan andere. Toch zijn er nog honderden scholen die van deze methoden gebruikmaken. We zouden er veel aan hebben als dit soort kennis beter verspreid en benut werd!” — Citaat organisatieadviseur

2. Analyse eigen data Waarschijnlijk beschikt u ook over allerlei gegevens over de onderwijsprocessen en leerresultaten binnen uw organisatie. Een analyse van die gegevens kan veel zeggen over wat werkt en wat niet. Wellicht verklaart zo’n analyse niet helemaal HOE iets werkt (in tegenstelling tot echt wetenschappelijk onderzoek), maar ze laat wel zien OF iets werkt. Door zelf de effecten van keuzes te meten, worden de resultaten van beleid steeds beter zichtbaar. Bij een dergelijke data driven – of meetgestuurde – benadering zijn meetresultaten de basis voor keuzes ten aanzien van het onderwijsprogramma en het onderwijsproces. 3. Evaluatie doelstellingen en resultaten De evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten kan uiteraard ook een basis vormen voor onderwijsinhoudelijke keuzes. Informatie over wat wel en niet heeft gewerkt binnen de eigen organisatie kan leidend zijn bij de keuze voor nieuwe interventies en strategieën. Inzetten op successen uit het verleden en hetgeen deze successen mogelijk heeft gemaakt, heeft vaak een positieve en activerende werking. 4. Intuïtie Innovatieve ideeën ontspruiten niet altijd aan wetenschappelijk onderzoek of uit eigen meting verkregen bewijs. Niet zelden speelt bij het maken van beleid ook de intuïtie van een leraar, directeur of bestuurder een grote rol. Aan een intuïtieve keuze ligt geen bewuste en getoetste redenering ten grondslag. Het is een keuze op basis van gezond verstand en soms jarenlange ervaring.


27

5. Wat anderen voorschrijven Het is ook niet ongebruikelijk om onderwijsinhoudelijke keuzes te baseren op de wensen, adviezen en eisen van bijvoorbeeld de inspectie, de interne toezichthouder of een externe adviseur. Ook dat kan een wijs besluit opleveren. Zeker als het alternatief bestaat uit niets doen. Uiteraard zijn ook in dit geval het bestuur en de directie eindverantwoordelijk voor het besluit en de resultaten daarvan. Het verdient aanbeveling uw keuzes vanuit zo veel mogelijk invalshoeken te beschouwen, wat in de praktijk in zekere mate ook gebeurt. Een zo compleet mogelijk beeld van relevante argumenten en informatie zal u het beste in staat stellen tot een goede afweging en keuze te komen.

Intuïtief, dus onverstandig? Uitgaan van intuïtie kan wel degelijk een verstandig besluit opleveren. Intuïtie gaat vaak samen met onbewuste kennis of ontastbare kennis (van het Engelse tacit knowledge). Het betreft bijvoorbeeld handelingen of routines. In deze context wordt ook wel gesproken over bookwise versus streetwise. De individuele kennis van iemand die streetwise is, is moeilijk overdraagbaar. Overdracht vindt meestal plaats door interactie. Intuïtie is dus zeker niet hetzelfde als willekeur, ondoordachtzaamheid of wichelroedeloperij.

28


Onderzoek toont bijvoorbeeld aan dat het verkleinen van de klassengrootte geen direct effect heeft op de kwaliteit van het onderwijs (Hattie 2009). Toch nemen veel directeuren intuïtief het besluit de grootte van de klas te beperken als daar naar verhouding veel leerlingen zitten die meer aandacht nodig hebben. Zo’n besluit is dus niet evidence based en moet wellicht nog eens tegen het licht worden gehouden. Realiseert u zich wel dat de ene benadering niet per definitie beter is dan de andere. Belangrijker is dat u kiest, dat u uw inhoudelijke en de bijbehorende financiële keuzes beargumenteert en dat u dus ook duidelijk kunt maken waarop u uw keuzes baseert.

Verder lezen Inspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van! Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij rekenenwiskunde in het basisonderwijs. Thema opbrengstgericht werken (2010), in: Basisschoolmanagement, 24(10). H. Klifman & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld & Terpstra.


29

Samenvatting hoofdstuk 2

Het is aan organisaties zelf om eigen doelen vast te stellen en te bepalen wat zij nu eigenlijk precies verstaan onder opbrengsten en opbrengstgericht werken. Ontwikkel daarvoor een gezamenlijke taal:

Maximale prestaties

Ketenbenadering

‘Het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de prestaties’: aldus luidt een veel gehanteerde definitie van opbrengstgericht werken. In essentie komt het erop neer dat alle betrokkenen zich in de taakuitvoering laten sturen door de uitkomsten van een systematische evaluatie van behaalde resultaten/opbrengsten.

Met de zogeheten ketenbenadering kunt u effectief invulling geven aan opbrengstgericht werken. Dat wil zeggen dat betrokken op alle niveaus in de organisatie – van leraren tot toezichthouders – mede invulling geven aan opbrengstgericht werken en daarbij allen de volgende stappen doorlopen:

Geen blauwdruk

• betrokkenen bepalen hun informatiebehoefte. Informatie is meer dan een willekeurige verzameling gegevens. Het gaat om gegevens die zodanig zijn bijeengebracht en gepresenteerd dat er betekenis aan kan worden toegekend en die bruikbaar zijn voor het sturen op opbrengsten; • betrokkenen bepalen hoe ze aan de gewenste informatie komen; • betrokkenen duiden de informatie. Zij bepalen vooraf op basis waarvan ze informatie beoordelen; • betrokkenen inventariseren hoe ze kunnen bijdragen aan het verbeteren van opbrengsten. Zicht op de beïnvloedingsmogelijkheden kan handelingsverlegenheid doorbreken, rolvastheid bevorderen en ieders handelingsrepertoire vergroten; • betrokkenen stellen vast wat nodig is om succesvol te zijn. Wat betekenen de geambieerde opbrengsten bijvoorbeeld voor de inzet van (jaar)middelen of vermogen?

Hoewel het te ver gaat om te spreken van een blauwdruk, verloopt een opbrengstgerichte werkwijze altijd volgens een aantal standaardstappen: • • • • •

doelen stellen; inrichten onderwijsprogramma en -proces; opbrengsten/resultaten in kaart brengen en houden; opbrengsten/resultaten analyseren; beslissingen nemen (aanpassingen in de instructie of het programma en eventueel het bijstellen van doelen); • waar nodig de inzet van financiële middelen aanpassen.

30


• wat verstaat u onder onderwijsopbrengsten? U kunt daarbij denken aan zeer uiteenlopende zaken die uw onderwijsinstelling als waardevol beschouwt; • wat verstaat u onder opbrengstgericht werken? Is de definitie aan het begin van deze samenvatting ook passend voor uw organisatie?

Andere succesfactoren Twee laatste belangrijke succesfactoren voor een effectieve, opbrengstgerichte werkwijze hebben betrekking op verwachtingenmanagement en de kunst van het kiezen. Opbrengstgericht werken begint met het uitspreken van verwachtingen (ambities). Stel die ambities niet te laag en spreek ze uit. Dat zal de gerealiseerde resultaten positief beïnvloeden. U kunt onderwijsinhoudelijke keuzes baseren op wetenschappelijk onderzoek (evidence based), zelf verzamelde gegevens (data driven), evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten, uw eigen intuïtie, voorschriften van anderen of een combinatie hiervan. Het een is niet per definitie beter dan het ander. Het gaat erom dat u kiest, dat u uw keuze kunt beargumenteren en dus ook duidelijk kunt maken waarop u uw (inhoudelijke en financiële) keuzes baseert.


31

32


3

Goed financieel management Een weldoordacht financieel management is een belangrijke voorwaarde voor het goed functioneren en voortbestaan van onderwijsinstellingen. Dit hoofdstuk behandelt verschillende facetten van goed financieel management. In paragraaf 3.1 vindt u heldere definities van financieel management, financieel beleid en financieel beheer; begrippen die in de praktijk soms willekeurig door elkaar worden gebruikt. Ook leest u hierin uit welke zes stappen financieel management bestaat en hoe financieel management zich vertaalt naar de cyclus van beleidsplannen binnen een onderwijsorganisatie. Paragraaf 3.2 beschrijft de vier niveaus van financieel management. Financieel management op het hoogste niveau bevat een nadrukkelijke koppeling van doelen en middelen. In paragraaf 3.2 leest u ook op welke pijlers dit hoogste niveau van financieel management rust. Deze vijf pijlers vormen het ‘normatief kader voor goed financieel management’.

33

Met de invoering van de lumpsumfinanciering in 2006 kregen besturen en scholen meer autonomie en keuzevrijheid om middelen gericht(er) in te zetten en zo de (onderwijskundige) doelstellingen te realiseren en de onderwijskwaliteit te verbeteren. Toch wil, kan of durft niet iedere instelling die toegenomen vrijheid te benutten. Sommige instellingen vinden dat de keuzevrijheid binnen de lumpsumfinanciering marginaal is en wijzen er voortdurend op dat meeste lasten meerjarig vastliggen. Andere worden geplaagd door de financiële zorgen van alledag en vinden niet de tijd of moed om de inzet van financiële middelen eens grondig te evalueren en waar nodig te veranderen. Zij benadrukken doorgaans de huidige tekorten of onzekerheden in de bekostiging. Voor deze standpunten is wel enig begrip op te brengen. Toch is het in ieders belang om de middeleninzet in het onderwijs regelmatig te evalueren. Is bijvoorbeeld niet juist schaarste een goede reden om stil te staan bij de vraag of de beperkt beschikbare middelen wel zo effectief mogelijk worden ingezet? En is het niet opvallend dat sommige instellingen met slechts beperkte verschuivingen in hun middeleninzet toch betere onderwijsresultaten weten te boeken? Ook kleine ingrepen zetten soms zoden aan de dijk. Ook buiten de onderwijssector gaan er achter begrotingen en financiële kaderstellingen gewoontes schuil en wordt niet altijd gecontroleerd of een eerder gekozen besteding ook nu en in de toekomst wel het beste resultaat oplevert. Financieel management kent gewoontes en (voor)oordelen, die soms een belangrijk deel van de middeleninzet bepalen. Iedere bestuurder en directeur zou zelf de verantwoordelijkheid moeten nemen voor een regelmatige reflectie op gemaakte financiële keuzes en zich daarbij telkens weer de vraag moeten stellen: “Draagt de huidige inzet van middelen op de best mogelijke wijze bij aan het bereiken van onze (onderwijs)doelen?”

34


Weinig speelruimte “Keuzevrijheid in de besteding van middelen? Nee, die ervaar ik niet zozeer. Ik merk dat ik binnen mijn werkzaamheden zo weinig financiële speelruimte heb, dat ik vrijwel geen eigen keuzes kan maken. De personele lasten bepalen al zo’n zeventig tot tachtig procent van de bestedingen. Tel daar de kosten voor huisvesting, lesmethoden en voorzieningen bij op... Ja, je wilt toch ook nog wat reserves opbouwen voor lastige tijden. Nee, ik zou niet goed weten waar ik die ruimte om eigen keuzes te maken, zou kunnen vinden.” — Citaat algemeen directeur

Patronen doorbreken “Tja, ik merk wel dat het lastig kan zijn hoor, om zelf echt gerichte keuzes te maken over de middelen. Maar binnen ons bestuur lukt het wel. Dat hebben we voor elkaar gekregen door veel bewuster stil te staan bij de verdeling van de middelen. Door continu vraagtekens te zetten bij bepaalde (zo dachten we) vaststaande geldstromen. We stellen elkaar voortdurend de vraag: ‘Waarom besteden we deze middelen op deze manier?’ Kijk, bepaalde middelen worden al jaren op dezelfde manier besteed. Dat kan zo zijn omdat het de juiste keuze is, maar het kan ook komen doordat we het met z’n allen zo gewend zijn. En die patronen doorbreken we nu. Door te reflecteren op de inzet van middelen en meer bewuste keuzes te maken. Zo hebben we de afgelopen jaren sterk ingezet op het verlagen van het ziekteverzuim. Dat leidde tot een half procent minder ziekteverzuim binnen het gehele bestuur. Dat had een groot effect op het vervangingsfonds waardoor we voor 0,4 fte een P&O’er hebben kunnen toevoegen aan ons stafbureau.” — Citaat bestuurder

Een dergelijke vraag kunnen anderen overigens ook stellen. De invoering van lumpsumfinanciering, decentralisatie van de verantwoordelijkheid voor onderwijskwaliteit (wet ‘Goed onderwijs, goed bestuur’), scheiding van toezicht en bestuur, de uitkomsten van onderzoeken naar de kwaliteit van financieel management in het PO (bijvoorbeeld: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009, Regioplan e.a. 2010), de nieuwe rol van de Inspectie van het Onderwijs bij het beoordelen van financiële posities, de toenemende betrokkenheid van vakbonden, belangengroepen en GMR: al die ontwikkelingen leiden ertoe dat besturen en directies van onderwijsinstellingen steeds vaker wordt verzocht om tekst en uitleg te geven over financieel beleid en financiële keuzes.

veel personeel in dienst en het bestuur zag zich na enkele jaren dan ook gesteld voor een financieel miljoenentekort. Een tekort dat om drastische maatregelen vroeg. Het personeelsbestand moest binnen een paar jaar met tientallen medewerkers worden teruggebracht, wat betekende dat er geen plek meer was voor invallers en dat medewerkers die met vervroegd pensioen gingen, niet werden vervangen. De financiële tekorten werden gecompenseerd vanuit de reserves, waarover het bestuur gelukkig wel beschikte. De inspectie volgde de zaak op de voet, want hoewel de tekorten financieel konden worden gecompenseerd, is het niet meer dan logisch dat een dergelijke ontwikkeling ook daar de alarmbellen doet rinkelen.

Besturen en directies staan meer dan ooit voor de taak werk te maken van een goed financieel beleid en een goed financieel beheer en daarbij aan te geven hoe de inzet van middelen bijdraagt aan het bereiken van (onderwijs)doelen en het realiseren van goede onderwijsopbrengsten.

3.1 Duidelijke definities

Miljoenentekort Draagt de inzet van middelen op de best mogelijke manier bij aan de realisatie van onze doelen? De vraag lijkt zo voor de hand te liggen, maar er zijn onderwijsinstellingen die zich deze vraag niet of veel te laat stellen. Dat kan enorme consequenties hebben. Het kan natuurlijk leiden tot financiële problemen, maar bijvoorbeeld ook onrust bij het personeel veroorzaken en imagoschade teweegbrengen. Zo was er enige tijd geleden een bestuur dat al enkele jaren geconfronteerd werd met een gestage terugloop van het leerlingenaantal. Deze ontwikkeling vergde een heroverweging van de strategie en een daaraan aangepaste herziening van de middeleninzet. Maar het betreffende bestuur liet dat helaas na. Er bleef te

3.1.1 Financieel management Financieel management is het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt. Financieel management is dus gericht op het bereiken van doelen. Een organisatie kan haar doelen bereiken door een evenwichtige combinatie van sturing, beheersing en verantwoording.4 De nadrukkelijke focus op doelenverwezenlijking maakt dat goed financieel management per definitie dienstbaar is aan opbrengstgericht werken.

Het denken én praten over financieel management in onderwijsinstellingen vraagt om eenduidige definities. Definities die bijvoorbeeld duidelijk maken dat management control iets anders is dan financial control3, en dat financieel beleid over andere zaken gaat dan financieel beheer.

Succesvol financieel management kenmerkt zich door het cyclisch doorlopen van een zestal stappen (zie figuur op de volgende pagina). GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

35

1. Vertalen van doelstellingen (beleid) in financiële consequenties.

2 Beoordelen van deze consequenties op hun aanvaardbaarheid.

3. Opstellen van definitieve ramingen en omzetten in budgetten.

4. Bewaken van de inzet van middelen.

5. Afleggen van verantwoording over toewijzing en inzet van middelen.

6. Evalueren van de inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie (opbrengsten).

Stappen in financieel management (Verbart 2005).

Door de zes stappen in bovenstaande figuur te doorlopen kan een onderwijsinstelling zorgen voor een goede koppeling van de inzet van middelen en de (onderwijs)doelen. De aanpak kan nog nader worden uitgewerkt in een heldere planning- & controlcyclus. Daarover gaat hoofdstuk 4. Van wezenlijk belang in deze cyclus voor financieel management zijn het inzichtelijk maken van doelstellingen, het volgen van de middeleninzet en de daarmee behaalde prestaties, en de evaluatie, zodat kan worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan. Bij financieel management moet u dus niet alleen oog hebben voor de efficiëntie, maar ook voor de effectiviteit van uitgaven. Efficiëntie betreft de relatieve of absolute omvang van de inzet van (financiële) middelen en houdt derhalve nauw verband met kostenbeheersing. Effectiviteit heeft betrekking op de mate waarin met de inzet van middelen de gestelde doelen daadwerkelijk worden gerealiseerd.

36


In een tijd waarin het onderwijs zich gesteld ziet voor de uitdaging met minder geld tot goede beleidsresultaten te komen, verdient juist effectiviteit volop aandacht.

Verstand van beleid én geld “Beleid maken kost geld en met geld kun je beleid maken. Beleid en geld hebben heel veel met elkaar te maken en kennen veel overlap. Wanneer je verstand hebt van beleid én geld, kun je betere keuzes maken en betere prioriteiten aanbrengen voor de eigen schoolontwikkeling. Wanneer je drie beleidsdoelen hebt vastgesteld van gelijke relevantie en de één vraagt om een veel grotere middeleninzet, dan moet je keuzes maken. Het gaat niet alleen om efficiëntie, maar ook om effectiviteit: wat levert iets op in relatie tot de investering? Het is dus van belang verstand te hebben van beleid én geld.” — Citaat directeur

Liever wat onrust “Ik ben een groot fan van een duidelijke financiële lijn. Het uitgangspunt bij ons is dan ook dat iedere school een sluitende exploitatie heeft, ook al moet er bij sommige scholen iets bij uit ons gemeenschappelijke solidariteitsfonds. Toch zie ik dat juist mijn beste schooldirecteuren bij dit alles de grens opzoeken. Zij hebben allerlei ideeën over wat anders moet of wat om extra uitgaven vraagt. Onze bomen groeien niet tot in de hemel, maar ik heb die houding liever dan dat een directeur altijd geld overhoudt, voortdurend quitte speelt door een gebrek aan ideeën of telkens maar met de kaasschaaf bezuinigt. Liever wat onrust, dan een te grote stilte. Die onrust leidt in ieder geval tot een bezinning op effectiviteit.” — Citaat bestuurder

3.1.2 Financieel beleid en financieel beheer Goed financieel management rust op twee pijlers: financieel beleid en financieel beheer. Het zijn twee begrippen met een geheel andere betekenis. Onderling uitwisselbaar zijn ze zeker niet. • Financieel beleid Bij financieel beleid gaat het om het uitzetten en het waar nodig tijdig bijstellen van een koers, gericht op het bereiken van de doelstellingen van een organisatie. Een organisatie maakt keuzes vanuit het besef dat die bijdragen aan het realiseren van de geformuleerde doelen. Financieel beleid is dan ook sterk gekoppeld aan – of afgeleid van – de primaire doelen van een instelling. Financieel beleid krijgt onder andere een vertaling in: • • • •

Beleidsdoelstellingen

Strategisch plan

Effectiviteit

Management control

Jaarplan en -budget

Uitvoering en verantwoording

Twee pijlers: effectiviteit en efficiëntie (Verbart 2005).

Efficiëntie

Financiële control

meerjarig strategisch beleid en meerjarenbegroting; bestuurlijk jaarplan en beleidsagenda; schoolplan en meerjarenbegroting; jaarplan en jaarbegroting.

Daarnaast besteden hopelijk ook bestuursverslagen en tussenrapportages aandacht aan doelen, de verantwoording over het wel of niet behalen van die doelen en de daarmee gemoeide middeleninzet.

• Financieel beheer Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt, nieuwe risico’s veroorzaakt, bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of verspilling van middelen veroorzaakt.

GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

37

Financieel beheer krijgt onder andere een vertaling in: • • • • • • •

de inrichting van administraties; de vastlegging van financiële mutaties; het opstellen van financiële ramingen; het opstellen van uitputtingsoverzichten; het signaleren van onder- of overschrijdingen; het bewaken en handhaven van budgetdiscipline; het ontwerpen en invoeren van de administratieve organisatie en interne beheersing.

Goed financieel beheer vereist specifieke financiële expertise. Die expertise is niet altijd aanwezig binnen het bestuur zelf. Daarom is de uitvoering hiervan soms belegd bij interne of externe specialisten. Indien dat het geval is binnen uw onderwijsinstelling – u heeft als bestuurder bepaalde onderdelen uitbesteed – dan is een waarschuwing op zijn plaats. Immers, wat u ook uitbesteedt, u dient zelf te allen tijde over voldoende kennis (op hoofdlijnen) te beschikken om uw – extern belegde – vraag/opdracht te specificeren. Vervolgens dient u ook in staat te zijn om de geleverde producten of diensten te beoordelen en controleren. Indien u niet over deze kennis beschikt dan dient u geen specialisten in te schakelen, maar mensen die u kunnen helpen om op een hoger abstractieniveau uw vraag te beantwoorden, zodat de specificatie van uw vraag, controle en beoordeling wel mogelijk worden.

38


Financieel management

Financieel beleid

Financieel beheer

• Het uitzetten en zonodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het bereiken van doelstellingen van de organisatie.

• Het bewaken van de koers van de organisatie; • het uitvoeren van acties en het formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus in de organisatie; • bewaken van grenzen; • inventariseren van risico’s en het tegengaan van verspilling van middelen

Het gaat hierbij om het geheel van organisatorische processen die ervoor zorg dragen dat financiële middelen effectief en efficiënt worden ingezet bij het realiseren van organisatiedoelen.

Het gaat hierbij om de administratieve organisatie waarin alle financiële handelingen verlopen via administratieve procedures, welke zijn vastgesteld in een financieel systeem e.d.

• Aandacht voor beleid én beheer Financieel beheer staat bij veel schoolbesturen centraal. De focus ligt op het begroten en beheersen van de inzet van middelen. Zeker in de huidige financiële situatie krijgen deze meer beheersmatige activiteiten prioriteit.

Niet alleen financieel beheer, maar ook financieel beleid verdient echter de nodige aandacht binnen onderwijsinstellingen. Het is van belang beide onderdelen een duidelijke plaats te geven in de organisatie. Hoewel in begrotingen en beleidsplannen wel voorbeelden te vinden zijn van de koppeling tussen doelstellingen en middelen, lijkt het er toch vaak op dat onderwijsinstellingen op financieel gebied worden geregeerd door de waan van de dag. Ook de breed gedragen opvatting dat het overgrote deel van de middeleninzet bij voorbaat vastligt en de keuzevrijheid (daardoor) beperkt is, speelt hierbij nog een grote rol.

Gebrekkige koppeling beleid en financiën Over het algemeen kunnen we zeggen dat er door de onderzochte schoolbesturen sterk wordt gestuurd op kostenbeheersing en het voorkomen van overschrijdingen in de exploitatie. Er wordt veelal gestreefd naar een sluitende exploitatie waarin geen grote overschotten of tekorten voorkomen. Daarbij ligt de aandacht vooral op het voorkomen van tekorten. Overschotten worden als minder negatief ervaren. De koppeling tussen het beleidsproces en het financiële proces is maar zelden of in beperkte mate zichtbaar in de begroting. In de bovenschoolse begrotingen van grotere besturen is dit inmiddels wel vaker het geval. Hierin worden in dat geval middelen gereserveerd voor bovenschoolse beleidsspeerpunten. Toch is ook op bestuursniveau nog maar beperkt sprake van een koppeling van het beleidsproces en het financiële proces. — Bron: Regioplan e.a. 2010.

Investeren in vernieuwing “In 2007 besloten wij het eens anders aan te pakken. Bij de geplande nieuwbouw van een van onze zestien scholen kozen we ervoor die in te richten als pilot vernieuwingsschool. We hadden een bredeschoolconcept voor ogen. Open van 7 uur ’s ochtends tot 7 uur ’s avonds. We doorbraken daarbij ook de traditionele klassenstructuur. In plaats daarvan richtten we leerlingenunits in van gemiddeld honderd leerlingen. In drie jaar tijd vroeg deze andere organisatievorm 3 fte extra in vergelijking met onze oorspronkelijke formatie, een investering van ongeveer 120.000 euro per jaar dus. Maar… de kosten gaan voor de baten. Het vernieuwende onderwijs heeft in de nieuwbouwwijk, zoals wij voorzagen, meer leerlingen aangetrokken. Ook heeft de school onze goede naam in de regio bestendigd. Als belangrijkste overweging gold echter dat de vernieuwingsschool directeuren en leraren weer nieuw perspectief bood. En dat is de grootste opbrengst van het project: nieuw perspectief op het onderwijs bij alle medewerkers en nieuw perspectief op hun eigen loopbaan binnen de stichting. Om deze slag te maken was een investering van ongeveer vier ton nodig. Het ziet er nu naar uit dat we die, zoals gepland, binnen de komende vijf jaar hebben terugverdiend.” — Citaat bestuurder

Beheer en beleid verdienen beide een rol in het financieel management in organisaties. Het een kan niet zonder het ander. Is er wel aandacht voor beheer, maar niet voor beleid, dan is het helder waar alle middelen aan worden uitgegeven, maar zijn deze uitgaven ‘going concern’. We doen wat we altijd doen. Niets gaat echt fout, maar ook gaat niets echt goed. Beheer zonder beleid resulteert in het ontbreken van enige verbinding tussen inhoud en middelen.


39

Is er sprake van beleid zonder beheer, dan resulteert dit in het continu ad hoc inspringen op de meest actuele ontwikkelingen en het ontbreken van een langdurige en stabiele koers. Beheer en beleid kennen beide een cyclisch proces, maar ze verschillen qua inhoud en tijdslijn. Beheer kent een tijdslijn van één (boek)jaar en is grotendeels onafhankelijk van de sector. Bij beheer draait het om een overzichtelijke begroting, periodieke overzichten en een jaarafsluiting. Accountantscontroles, wettelijke regels, protocollen en autorisaties spelen een wezenlijke rol. Beleid kent een meerjarig perspectief en een (veronderstelde) periodieke herziening. Financieel beleid gaat niet alleen over de (mate van) doelenverwezenlijking, maar ook over de vraag of doelen voldoende helder zijn en eventueel bijstelling behoeven op basis van de resultaten. Financieel beleid hangt samen met risicoanalyses en scenario’s (zie hoofdstuk 7).

4. Het realiseren van organisatiedoelstellingen 3. Meerjaarlijkse financiële beheersing 2. Jaarlijkse financiële beheersing 1. Financiële registratie

Vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010).

3.2 Financieel management in ontwikkeling Goed financieel management is geen sinecure en het vraagt tijd en aandacht om dat tot ontwikkeling te brengen. Daarbij doorloopt u doorgaans meerdere fasen. Hiernaast vindt u een voorbeeld van een dergelijke, doorlopende ontwikkeling. Binnen niveau 1 staan de financiële registratie en rapportage van inkomsten en uitgaven centraal. Binnen niveau 2 ligt de focus op het sluitend maken van de jaarlijkse exploitatie. Het draait daarbij om de financiële beheersing van de middelen en het (daardoor) realiseren van een sluitende jaarlijkse begroting.

40


Niveau 3 wordt gekenmerkt door het tot stand brengen van meerjarenperspectief. Om een meerjarige beheersing van de financiën te realiseren, maken instellingen veelal gebruik van een meerjarenbegroting. Binnen niveau 4 staat niet langer de financiële beheersing centraal, maar is de organisatie gefocust op het realiseren van haar doelstellingen. Onderwijsinstellingen die zich binnen dit vierde niveau bevinden, maken gebruik van een meerjarenbegroting die een nadrukkelijke koppeling bevat van strategische doelen en de daarvoor noodzakelijk geachte middeleninzet. De meeste onderwijsinstellingen bevinden zich volgens de onderzoekers (Ernst & Young, 2011) binnen het eerste of tweede niveau van dit model. Ze focussen vooral op financiële beheersing en het streven naar een sluitende exploitatie. De aandacht is gericht op het voorkomen van tekorten.

Doordat deze onderwijsinstellingen overschotten over het algemeen als minder negatief beschouwen, zijn ze doorgaans geneigd tot een conservatieve begrotingstendens (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009). Daaraan kleven risico’s. Een van die risico’s is dat financiële middelen, hoewel ze beschikbaar zijn, niet worden aangewend voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Een ander risico van conservatief begroten is dat de betreffende onderwijsinstellingen kaasschaafbezuinigingen doorvoeren, zonder dat duidelijk is of het zo bereikte financiële evenwicht niet te zeer ten koste gaat van onderwijsopbrengsten. Ten slotte bestaat ook het risico dat onderwijsinstellingen die conservatief begroten, het eigen vermogen te weinig durven inzetten om (tijdelijk of langdurig) ruimte te reserveren voor extra uitgaven.

Kleine besturen als potentiële risicofactor “Ik kan geen wetenschappelijk bewijs aandragen, maar in de praktijk zie ik dat het financiële risico van kleine besturen beduidend groter is dan van grote besturen. Als zich onverwachte financiële tegenvallers voordoen of er sprake is van andere ontwikkelingen met aanzienlijke financiële consequenties, dan hebben kleine besturen immers niet zoveel speelruimte. Ook is er binnen kleinere besturen vaak sprake van een meer beperkte professionaliteit op het gebied van bijvoorbeeld financiën. Grotere besturen hebben toch vaak meer kennis en deskundigheid op dit gebied in huis, waardoor risico’s verkleind worden. Dat is niet altijd zo. Er zijn ook kleine besturen die hun zaken prima op orde hebben. Maar in zijn algemeenheid kan ik dit toch wel constateren.” — Citaat begeleider (zeer) zwakke scholen

Niet inzetten van vermogen vereist onderbouwing Vermogen ontstaat door middelen niet in te zetten en daarvoor moeten allerlei goede – en niet alleen bedrijfseconomische – redenen zijn. Instellingen moeten bereid zijn om aan iedereen die daarom vraagt, verantwoording af te leggen over hun vermogensbeleid. Bijvoorbeeld door antwoord te geven op de volgende vragen: • is ons vermogen wellicht te hoog omdat we de door ons als noodzakelijk beschouwde risicobuffer te veel baseren op een optelsom van risico’s, terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren? • doen we recht aan de financiële behoeften van het heden wanneer we vermogen wegzetten voor behoeften in de toekomst? Moeten we bijvoorbeeld een bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een vermogen aanwezig is dat boven een geobjectiveerde norm ligt? • laten we – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen – kansen liggen om ons onderwijs en onze markpositie te verstevigen en daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen? — Bron: Goedhart e.a. 2011.

Financiële voorzichtigheid is goed, maar vraagt wel om een heldere afweging van enerzijds de voordelen van financiële terughoudendheid en anderzijds het effect op de onderwijsopbrengsten. Naarmate een school of bestuur zich beweegt richting niveau 3 of niveau 4 verschuift de focus in onder meer plannen en begrotingen naar het realiseren van organisatiedoelstellingen. Onderwijsinstellingen moeten zich – door hogere eigen ambities en een toenemende druk om ook over het succes van de middeleninzet verantwoording af te leggen – steeds meer richten op heldere, vooraf geformuleerde beleidsdoelen. Niveau 4 is daarom de meest wenselijke situatie en derhalve de norm voor goed financieel management.


41

3.2.1 De interpretatie van de niveaus Het model voor financieel management op bladzijde 42 kan onbedoeld het misverstand in de hand werken dat onderwijsinstellingen altijd eerst een bepaald niveau met succes moeten voltooien, voordat ze de overstap kunnen maken naar een volgend (hoger) niveau. Dat zou betekenen dat besturen en directies pas werk kunnen maken van een goede verbinding tussen (meerjaren)doelen en de (meerjaren)inzet van middelen, nadat ze niveau1 tot en met 3 met succes hebben afgesloten. Dat is niet zo. Zie het model liever als een continu proces; het ene niveau is wellicht het fundament voor het volgende niveau, maar in iedere organisatie wordt voortdurend open teruggeschakeld. Ook als bijvoorbeeld het financieel beheer, dat binnen de niveaus 1 en 2 centraal staat, niet optimaal is, blijft het aan te bevelen om tegelijk werk te maken van het centraal stellen van onderwijskundige doelen en het koppelen van financiële middelen aan die doelen. Zelfs als een onderwijsinstelling door bijvoorbeeld grote financiële tekorten gedwongen is zich te richten op de beheersing van financiële middelen, is het raadzaam de vraag centraal te stellen: “Hoe en in welke richting moeten wij de beschikbare middelen inzetten om de kans op het behalen van de gewenste resultaten (doelstellingen) zo groot mogelijk te maken?” In moeilijke tijden kunnen onderwijsinstellingen financieel beheer in zekere mate uitbesteden aan (interne of externe) specialisten, maar het formuleren van doelstellingen en het gericht toewijzen van middelen blijven een essentieel onderdeel van het takenpakket van directies en besturen. Zij geven richting; zij bepalen de koers van de onderwijsinstelling.

42


Stevig, doch doordacht saneren “Saneren in onderwijsland vraagt om een stevige, maar tegelijkertijd geduldige aanpak. Gaat men overhaast te werk, dan ontstaat er een gebrek aan draagvlak bij directies, onderwijsteams en ouders en dat doet het onderwijs geen goed. Verder loopt men het risico dat men penny wise maar pound foolish te werk gaat. Onderzoek van ieder bezuinigingsvoorstel het effect op de onderwijsopbrengsten en laat de keuze voor een bezuinigingsrichting bepalen door die afweging. Alleen in noodgevallen moet men bij het saneren vol gas geven en het gebrek aan draagvlak en opbrengstenschade dan maar voor lief nemen. Een school leeft echter vooral van reputatie, onderwijskwaliteit, klimaat en organisatorische rust. Ik blijf de financiële positie van uw organisatie zorgwekkend vinden. Toch zie ik in die positie geen aanleiding om het saneertempo koste wat kost verder op te voeren. Er is nog tijd voor een meer doordachte benadering, maar daaraan zijn wat mij betreft wel enkele strikte voorwaarden verbonden en dan zult u ook bereid moeten zijn uw vermogen aan te spreken.” — Citaat financieel adviseur

Op welk niveau zit onze club? Hoe staan wij ervoor als organisatie? Onderstaande vragen geven enig inzicht in de stand van zaken binnen uw organisatie met betrekking tot een aantal essentiële aspecten van financieel management vanuit een ideaaltypisch model. • In hoeverre is het financieel management gebaseerd op relevante wettelijke kaders (onder andere: Wet op het primair onderwijs (WPO), Besluit bekostiging WPO, Belastingwet) en richtlijnen (Code goed bestuur in het primair onderwijs)? • in hoeverre wordt de middelenverdeling in het strategisch beleidsplan onderbouwd op basis van de beleidsdoelstellingen?

• in hoeverre is de verdeling van de middelen in de organisatie gebaseerd op de beleidsdoelstellingen op alle beleidsterreinen (waaronder de onderwijskundige)? • in welke mate legt de organisatie cyclisch verantwoording af over de effectiviteit en efficiëntie van de inzet van middelen op alle beleidsterreinen (waaronder ook de onderwijskundige)? • in hoeverre zijn doelen in de organisatie met financiële middelen verbonden? • in welke mate is het financieel management gericht op het realiseren van de gekozen doelstellingen en gebaseerd op een zorgvuldige afweging van de middeleninzet en het bewaken daarvan? — Bron: Zelftest voor financieel management, Eerst Kiezen, Dan Delen. Normatief kader goed financieel management.

3.2.2 De pijlers van goed financieel management Niveau 4, dat wordt gekenmerkt door een koppeling van middelen en doelen, staat voor goed financieel management. Goed financieel management rust echter altijd op meerdere pijlers. Over welke pijlers dat zijn, lopen de meningen soms uiteen. Onderzoekers van Ernst & Young legden hun oor te luister bij vertegenwoordigers van de sector primair onderwijs en samen kwamen ze tot de conclusie dat het fundament van goed financieel management rust op vijf pijlers (Ernst & Young 2011). Gezamenlijk vormen die pijlers het ‘normatief kader goed financieel management’.

• Opbrengstgericht werken Onderwijsinstellingen moeten financieel management vormgeven vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken. Opbrengstgericht werken is het inzichtelijk maken van de doelstellingen van een school op onderwijsgebied, het volgen van de prestaties van die school en het evalueren, zodat kan worden bepaald wat goed gaat en wat beter kan (zie ook hoofdstuk 2).

Opbrengstgericht investeren in ‘plusklassen’ “Twee jaar geleden zijn we gestart met een initiatief om de onderwijsprestaties van onze meer begaafde leerlingen te vergroten. Wij hebben dit gedaan door delen van ons onderwijsaanbod meer op deze doelgroep af te stemmen. Tien van onze 25 scholen werken inmiddels met ‘plusklassen’. Het project bestond ten eerste uit het ontwikkelen van een signaleringsinstrument. Daarnaast hebben we een aantal IB’ers als talentcoach opgeleid om de hoogbegaafde leerlingen op een betere manier te kunnen begeleiden. Er zijn specifieke hulpmiddelen en materialen ontwikkeld om het aanbod verder vorm te geven. Ook hebben we onderzocht wat de meest wenselijke organisatievorm zou zijn: aparte ‘plusklassen’ per school of de ‘plusleerlingen’ van de tien scholen gezamenlijk één of twee dagen per week bij elkaar. Tien scholen zijn als pilot met de ‘plusklassen’ gestart, maar de opbrengsten van het project zijn voor alle scholen beschikbaar. We hebben dit zonder externe subsidie gedaan en hebben er drie jaar lang jaarlijks 80.000 euro voor uitgetrokken. De eerste opbrengsten zijn nu zichtbaar, onder andere in het welbevinden van de leerlingen, maar ook in hun onderwijsresultaten. Onze vooraf gestelde doelen zijn inmiddels – na twee jaar – al behaald, zo blijkt uit de tussentijdse evaluaties. Die doelen hebben we voor het laatste jaar dan ook naar boven bijgesteld.” — Citaat bestuurder


43

• Governance Voor financieel management gelden de uitgangspunten van het governancemodel. Op die manier kunnen onderwijsinstellingen financieel management namelijk dienstbaar laten zijn aan onderwijsprestaties. Zowel governance als financieel management zijn erop gericht de organisatiedoelstellingen te realiseren. De begrippen sturen, beheersen, verantwoorden en toezicht hebben een centrale plaats in het governancemodel (PO-Raad 2010) en zijn ook van toepassing op financieel management: • financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen of -activiteiten; • financiële beheersing bestaat uit maatregelen die ervoor moeten zorgen dat de organisatieonderdelen de middelen ook echt aan de activiteiten besteden waarvoor ze zijn bedoeld; • verantwoording gaat over de tussentijdse of eindverantwoording van de uitgegeven middelen; • bij financieel toezicht staat de vraag centraal of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders. • Doordachte planning- & controlcyclus Financieel management rust ook op een doordachte planning- & controlcyclus. In deze cyclus volgen vijf fasen elkaar continu op. In fase 1 en 2 staat het stellen van doelen centraal en formuleren organisaties de te bereiken resultaten. In fase 3 wijzen organisaties budgetten toe zodat ze kunnen gaan werken aan het behalen van de geambieerde doelstellingen. In fase 4 gaan organisaties aan de slag met de uitvoering van activiteiten en houden ze de voortgang daarvan in de gaten. In fase 5 is het tijd om te evalueren en leggen organisaties verantwoording af over het behaalde resultaat en de daarmee gemoeide middeleninzet. Hoofdstuk 4 gaat nader in op de planning- & controlcyclus. 44


1. Plannen Doelen stellen 5. Evalueren Verantwoorden

4. Uitvoeren activiteiten ondernemen

2. Programmeren resultaten uitwerken

3. Budgetteren middelen koppelen aan resultaten

De vijf fasen van de planning- & controlcyclus

• Koppeling met HRM Financieel management is sterk gekoppeld aan HRM. Bij de toedeling en inzet van middelen houden organisaties waar nodig rekening met wat in de HR-cyclus over de individuele doelstellingen van medewerkers is overeengekomen. Wat in management- of resultaatcontracten is vastgelegd moet een overeenkomstige vertaling krijgen in begrotingen en budgetafspraken.

• Wettelijk kader en richtlijnen Financieel management is gebaseerd op het geldende wettelijk kader en (sector)richtlijnen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de ‘Wet op het primair onderwijs’ (WPO) en de ‘Wet op de expertisecentra’ (WEC), aan regels over rechtmatigheid en verslaggeving, cao-bepalingen en aan de bepalingen over financiële transparantie en verantwoording in de ‘Code goed bestuur’. Regels over good governance, de opstelling van de onderwijsinspectie en de snelle professionalisering van raden van toezicht zullen er steeds vaker toe leiden dat u actief en kritisch wordt bevraagd over doelen, resultaten en middeleninzet.

Verder lezen Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs. M. Verbart (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1. J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer, ISBN-10: 9013038778. B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU. M. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer Fiscaal, ISBN 9789013022162.


45

Financieel management


Financieel management wordt gedefinieerd als het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt. Goed financieel management wordt gekenmerkt door een continuüm van een zestal stappen. Zie onderstaand model.

Van financieel beheer naar financieel management Sinds de invoering van de lumpsumfinanciering hebben besturen en scholen meer keuzevrijheid ten aanzien van de inzet van financiële middelen. Niet iedereen wil, kan of durft die vrijheid echter te benutten. Hoewel soms begrijpelijk zouden toch iedere manager en bestuurder regelmatig moeten reflecteren op financiële keuzes en zich moeten afvragen of de inzet van middelen wel optimaal bijdraagt aan doelenverwezenlijking. Meer dan ooit is goed doordacht financieel management een belangrijke uitdaging voor leidinggevenden in het onderwijs (zie ook hoofdstuk 1).

1. Vertalen van doelstellingen (beleid) in financiële consequenties.

46

2 Beoordelen van deze consequenties op hun aanvaardbaarheid.


3. Opstellen van definitieve ramingen en omzetten in budgetten.

De doelgerichte focus van goed financieel management maakt dat het per definitie dienstbaar is aan opbrengstgericht werken. Daarom is er in deze doorlopende cyclus niet alleen oog voor kostenbeheersing (efficiëntie), maar ook voor de effectiviteit van uitgaven. Goed financieel management bestaat uit financieel beleid en financieel beheer. Financieel beleid gaat over het uitzetten en waar nodig tijdig bijstellen van een koers en is derhalve sterk gekoppeld aan de (onderwijs)doelstellingen. Dit is primair de verantwoordelijkheid van bestuurders en directies en moet niet worden uitbesteed aan (externe) specialisten.

4. Bewaken van de inzet van middelen.

5. Afleggen van verantwoording over toewijzing en inzet van middelen.

6. Evalueren van de inzet van middelen op effectiviteit en efficiëntie (opbrengsten).

Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt, bestaande risico’s onvoldoende bestrijdt of tot nieuwe risico’s of verspilling leidt.

Vier niveaus We onderscheiden vier niveaus van financieel management: financiële registratie (niveau 1), jaarlijkse financiële beheersing (niveau 2), meerjarige financiële beheersing (niveau 3) en het realiseren van organisatiedoelstellingen (niveau 4). In iedere organisatie wordt continu opgeschakeld en teruggeschakeld tussen de genoemde niveaus. Het is denkbaar dat het financieel beheer – dat centraal staat bij niveau 1 en 2 – niet optimaal is, terwijl de instelling zich tegelijk inspant om onderwijskundige doelen te koppelen aan financiële middelen (niveau 4). In de meeste onderwijsinstellingen ligt het accent op het eerste of tweede niveau. Ze focussen op financieel beheer en het streven naar een sluitende exploitatie. Naarmate een school of bestuur zich meer beweegt richting niveau 3 of 4 verschuift de focus naar het realiseren van organisatiedoelstellingen. Niveau 4 is de norm voor goed financieel management.

Niveau 4 De pijlers van financieel management op niveau 4: • een vormgeving vanuit het perspectief van opbrengstgericht werken; • een centrale rol voor het governancemodel. Zo kan financieel management dienstbaar worden gemaakt aan onderwijsopbrengsten. We kunnen de centrale begrippen in het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording en toezicht) eenvoudig vertalen naar financieel management: – financiële sturing: richting geven aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen en activiteiten; – financiële beheersing: maatregelen nemen om te bewerkstelligen dat de middelen werkelijk aan de bedoelde onderdelen en activiteiten worden besteed; – financiële verantwoording: (tussentijds) verantwoorden van de uitgegeven middelen; – financieel toezicht: controleren of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders; • een doordachte planning- & controlcyclus als fundament (zie hoofdstuk 4); • een goede koppeling met HRM. Bij de toedeling en inzet van middelen wordt rekening gehouden met wat in de HRM-cyclus over de individuele doelstellingen van medewerkers is overeengekomen; • aansluiting met geldende wettelijke kaders en (sector)richtlijnen.


47

4

48


De planning& control cyclus De planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële sturing. Het is een opeenvolging van handelingen die maakt dat doelen worden gesteld, de voor doelenverwezenlijking noodzakelijke budgetten worden geraamd en vastgesteld, de uitputting van die budgetten wordt gevolgd en de uitputting en doelenverwezenlijking worden geëvalueerd, zodat verantwoording kan worden afgelegd en waar nodig doelen en budgetten kunnen worden bijgesteld.

49

De inrichting van de planning- & controlcyclus verschilt van organisatie tot organisatie, maar bestaat altijd uit de fasen die worden weergegeven in onderstaande figuur.

1. Plannen Doelen stellen 5. Evalueren Verantwoorden

4. Uitvoeren activiteiten ondernemen

2. Programmeren resultaten uitwerken

3. Budgetteren middelen koppelen aan resultaten

De vijf fasen van de planning- & controlcyclus. De planning- & controlcycli van organisaties verschillen niet in hun opbouw, maar wel in de manier waarop organisaties de fasen inhoud geven en hun geledingen bij de diverse fasen betrekken. In een grote organisatie met meerdere managementlagen is het proces van doelen stellen, begroten en bewaken complexer dan bij een eenpitter. Niet alleen door de grootschaligheid en de daarmee samenhangende financiële complexiteit, maar ook doordat bijvoorbeeld teamleiders, schooldirecteuren, clustermanagers en het college van bestuur allemaal een duidelijke rol moeten spelen in dit proces.

50


Bottom-up begroten een hele klus “Het is telkens weer een hele klus om onze begroting op tijd klaar te hebben. We proberen daarbij het goede voorbeeld te geven en bottom-up te begroten. Dat betekent dat we zo veel mogelijk geledingen vanuit de school proberen te betrekken bij het aandragen en uitwerken van doelen en het ramen van noodzakelijke uitgaven. Dat is wel een spel van vallen en opstaan. Het komt regelmatig voor dat ik halverwege spijt krijg van deze aanpak en droom van een meer centrale sturing. Het is verleidelijk om van bovenaf aan de slag te gaan. Dan zijn we zeker sneller klaar. Ik merk echter dat juist in slechtere tijden onze wat trage en soms zelfs chaotische aanpak zorgt voor de inbreng van goede ideeën en meer draagvlak voor de grotendeels zelf ingevulde bezuinigingen. Dus al het gedoe werpt ook zeker vruchten af.” — Citaat algemeen directeur

Een goed ontworpen planning- & controlcyclus zorgt ervoor dat bestuur en directie financieel sturing kunnen geven aan hun organisatie. Planning heeft betrekking op het kiezen van doelen en het definiëren van stappen en het scheppen van condities om die doelen te realiseren. Control verwijst naar het monitoren en evalueren om zo nodig het beleid bij te stellen. De planning- & controlcyclus draagt met andere woorden niet alleen bij aan het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan het volgen en bewaken van middeleninzet (financieel beheer) en dient derhalve financieel management in de brede betekenis van het woord.

4.1 Invloed governancemodel De kernelementen van het governancemodel – sturing, beheersing, verantwoording en toezicht – zijn ook van wezenlijk belang voor financieel management. Zonder deze elementen een belangrijke plaats te geven, is het niet mogelijk de vijf fasen van de planning- & controlcyclus adequaat te doorlopen en financieel management in het teken te stellen van onderwijsopbrengsten.

TOEZICHT 1. Plannen 5. Evalueren

2. Programmeren

4. Het realiseren van organisatiedoelstellingen

STURING 4. Uitvoeren

3. Meerjaarlijkse financiële beheersing

3. Budgetteren 2. Jaarlijkse financiële beheersing

BEHEERSING

1. Financiële registratie

VERANTWOORDING De kernelementen van governance en hun relatie met de planning- & controlcyclus en de fasen van financieel management.

Financiële sturing geeft richting aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen of -activiteiten. Financiële beheersing bestaat uit maatregelen die ervoor moeten zorgen dat de organisatieonderdelen de middelen ook echt aan de activiteiten besteden waarvoor ze zijn bedoeld (AO/IC). Verantwoording gaat over de (tussentijdse)

verantwoording van de uitgegeven middelen. Bij financieel toezicht staat de vraag centraal of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders.

DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS

51

4.2 Voorwaarden voor kwaliteit Bij een goede planning- & controlcyclus komt nogal wat kijken. Het gaat daarbij niet alleen om (technische) aspecten van de cyclus zelf. Van wezenlijk belang zijn bijvoorbeeld ook de opvattingen van bestuur en directie over governance en de organisatiecultuur. In organisaties met een afrekencultuur en een taboe op fouten, bestaat doorgaans weinig bereidheid tot evaluatie en verantwoording. Ook de competenties van de betrokken medewerkers beïnvloeden het verloop van de planning- & controlcyclus. Hun deskundigheid is rechtstreeks van invloed op de kwaliteit. De deskundigheidsprofielen voor financieel management beschrijven welke competenties nodig zijn (Ernst & Young 2011). Daarbij kunt u bijvoorbeeld denken aan de vaardigheid om financiële ontwikkelingen in meerjarig perspectief te doorzien of aan de kennis die nodig is om risico’s die de doelenverwezenlijking bedreigen, goed in te schatten.

Het gaat om de dialoog “Een algemeen directeur moet natuurlijk sturen op cijfers en meerjarenbeleid formuleren. Onze vorige algemeen directeur stuurde op cijfers, maar deed dat heel strak. Daar werd je als directeur eigenlijk heel sterk op afgerekend. Er was weinig discussie mogelijk. Dat resulteerde er ook in dat er een cultuur ontstond met weinig vertrouwen en een negatieve insteek. De huidige algemeen directeur stuurt ook op cijfers, maar gaat veel meer in gesprek met ons als directeuren. Er ontstaat als het ware een dialoog over schoolontwikkeling. Dat is toch waar het om gaat!?” — Citaat directeur

52


Koers houden in dynamische tijden “Er doen zich zo veel ontwikkelingen voor in het onderwijs; ontwikkelingen waarvan de consequenties van dag tot dag verschillen. Kijk bijvoorbeeld naar de veranderingen in het kader van Passend Onderwijs. Er gaat geen maand voorbij en de plannen worden weer aangepast. Dat vraagt van ons om flexibiliteit, maar soms hebben we ook wel het idee dat we in een glazen bol moeten kijken. Hoe kun je hier deugdelijk financieel management op voeren? Hoe kun je onder deze wisselende omstandigheden je financieel beheer op orde houden en vasthouden aan je financiële beleid?” — Citaat bestuurder

Een goede planning- & controlcyclus vraagt om: • een goede, nadere uitwerking van de vijf fasen van de cyclus; • een werkbare verdeling van activiteiten over het jaar, zodat alle betrokkenen weten wat van hen wordt verwacht en zij ook de tijd hebben om serieus werk te maken van hun bijdragen aan die cyclus; • een passend deskundigheidsniveau, zodat alle betrokkenen (indien nodig met behulp van bijscholing en/of coaching) ook in staat zijn de gevraagde bijdragen en kwaliteit te leveren; • een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten als vanzelfsprekend of op zijn minst als wenselijk worden beschouwd; • de bereidheid om alle genoemde stappen telkens weer opnieuw te zetten en dus systematisch te werken aan een meer opbrengstgericht financieel management; • de bereidheid om bij het stellen van doelen niet alleen eigen ervaringen en kennis een rol te laten spelen, maar ook de ervaringen en onderzoeken van derden een plek te geven.

Bij de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus verdient het ten slotte aanbeveling dat het vierde niveau van financieel management maatgevend is. Daarin staat de koppeling tussen middelen en strategie centraal; de inzet van middelen staat ten dienste aan het bereiken van de gewenste resultaten en opbrengsten.

4. Het realiseren van organisatiedoelstellingen 3. Meerjaarlijkse financiële beheersing 2. Jaarlijkse financiële beheersing 1. Financiële registratie

De vier niveaus van financieel management (Regioplan e.a. 2010)

Ook als u nog volop werk heeft aan de niveaus 1 tot en met 3 en bijvoorbeeld nog met problemen kampt op het gebied van financiële beheersing, hoeft dat niet te betekenen dat u nog niet kunt werken aan de koppeling tussen doelen en middeleninzet. Als u bij de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus die koppeling geen centrale rol laat spelen, is dat hoe dan ook een gemiste kans.

Beleid met brede scope “In het onderwijs is het niet ongebruikelijk het strategische beleidsplan in te richten als verbeterplan. Ook bij ons was dat tot ons laatste beleidsplan het geval. De meeste aandacht ging uit naar vernieuwingen. Dat verklaarde ook meteen waarom de verbinding met de meerjarenbegroting zo lastig te maken was: hierin ging het overgrote deel van de middelen uiteraard naar het in stand houden van het huidige; de continuering van alles wat er al gebeurde. Zo gaat – zoals bij zo velen – alleen al 87 procent van onze middelen op aan personele kosten. Daarom hebben we ons laatste strategisch beleidsplan beschouwd als een businesscase: wat zijn onze afwegingen om iets wel of niet te doen? Wat zijn de kosten en wat zijn de baten? We richten onze blik nu op de volledige scope van onze organisatie in plaats van op de slechts drie procent die wij gemiddeld aan innovatie uitgeven.” — Citaat bestuurder

4.3 Planning & control in de praktijk De planning- & controlcyclus omvat zowel voor de planning- als controlonderdelen meerdere stappen en activiteiten. De belangrijkste bespreken we in de komende paragrafen. Belangrijk aandachtspunt vooraf is dat alle fasen met elkaar samenhangen. In de praktijk is er veelal sprake van een continue wisselwerking tussen de fasen van de planning- & controlcyclus. De fasen worden lang niet altijd in dezelfde volgorde doorlopen. Het is niet uitzonderlijk als organisaties achtereenvolgens plannen maken, budgetteren, tussentijds evalueren, de plannen aanpassen, nieuwe plannen maken, weer begroten, plannen uitvoeren en daarna evalueren en verantwoording afleggen. Niet de volgorde maar de onderlinge samenhang van de fasen van de planning- & controlcyclus is essentieel.


53

Flexibel met fases “Een typerend voorbeeld van de continue wisselwerking van de fasen van de planning- & controlcyclus is de formatie (die op 1 mei voor het nieuwe schooljaar wordt vastgesteld). Bij een onverwacht grote of juist tegenvallende instroom kan het nodig zijn het in mei vastgestelde formatieplan op 1 augustus nog eens te herzien. Dat heeft consequenties voor de begroting van het lopende jaar, de meerjarenbegroting en het meerjarige formatieplan. Tussentijdse rapportages, prognoses en evaluatie s zijn essentieel om tijdig te kunnen ingrijpen als dat nodig is. Als je daartoe in staat bent, dan ben je past echt ‘in control’. Maar in de praktijk blijkt dat er vaak een jaar of zelfs twee jaar overheen gaat voordat de noodzaak gevoeld wordt dat er iets moet veranderen. Als je dan nog mensen moet ontslaan (zoals bij krimp), duurt het nog veel langer voor de school weer een sluitende begroting heeft.” — Citaat financieel adviseur

Een strategisch meerjarenplan bevat tevens een meerjarenbegroting, een investeringsplan en een meerjarenonderhoudsplan. Een meerjarenstrategie wordt eens in de vier jaar opgesteld en vastgelegd.

4.3.1 Plannen en programmeren Fase 1 en 2 van de planning- & controlcyclus, 1. Plannen planning en programmering, bestaan uit de realisering van een aantal beleidsdocumen5. 2. Evalueren Programmeren ten. Dat zijn onder meer de meerjarenstrategie van het bestuur, jaarplannen van het bestuur, de beleidsagenda van het bestuur, 3. 4. het school(jaar)plan en alle bij deze plannen Uitvoeren Budgetteren horende begrotingen.5

• Schoolplan Mede op basis van de beleidsagenda stellen scholen een schoolplan op. In een schoolplan staat welke activiteiten en bijbehorende doelstellingen de komende vier jaar centraal staan binnen de school. Onderdeel van een schoolplan is een meerjarenbegroting.

• Meerjarenstrategie bestuur Om de doelen duidelijk te maken en daarmee aan te geven wat een onderwijsinstelling wil bereiken, formuleert een bestuur een meerjarenstrategie. Deze strategie en bijbehorende doelstellingen liggen ten grondslag aan keuzes die de organisatie maakt.

Tussen alle genoemde plannen en begrotingen bestaan (hopelijk) duidelijke verbindingen. Het ene plan vormt de basis voor het andere en ook de begrotingen zijn integraal met elkaar verbonden.

54


• Het bestuurlijk jaarplan Om duidelijk te maken wat het komende jaar centraal staat, stellen besturen een jaarplan op. Een jaarplan vermeldt de concrete activiteiten voor het komende schooljaar. Deze activiteiten komen voort uit de meerjarenstrategie van het bestuur en worden geconcretiseerd in doelstellingen. Een jaarbegroting maakt deel uit van een jaarplan. • Beleidsagenda Het jaarplan dient als basis voor de beleidsagenda (ofwel kaderbrief). Besturen geven in een beleidsagenda een raamwerk van prioriteiten (speerpunten) voor schoolplannen.

• Jaarplan In een jaarplan staan de doelstellingen waaraan een school de komende periode gaat werken. Onderdeel hiervan is een jaarlijkse begroting.

Meerjaren strategisch beleid en meerjarenbegroting

Bestuurlijk jaarplan en beleidsagenda

Schoolplan en meerjarenbegroting

Jaarplan en jaarbegroting Plannen en begrotingen in integraal verband. • Doelen stellen Bij het opstellen van de genoemde documenten vraagt vooral het stellen van doelen aandacht. Hoe kunt u goede doelen formuleren voor uw organisatie? De kwaliteit van doelen en de kans op het behalen van die doelen nemen toe als u de volgende adviezen volgt: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament; zorg voor een goede informatiestroom; organiseer inspiratie; breng focus aan; stimuleer betrokkenheid; formuleer heldere, inspirerende doelen; breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht.

Ad 1. Baseer de keuze van doelen op meer dan één fundament Het is raadzaam de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend te baseren op slechts één fundament. In paragraaf 2.5 las u dat u de keuze van doelen kunt baseren op: • door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten (evidence based); • een analyse van zelf verzamelde gegevens (data driven); • een evaluatie van eerdere doelstellingen en behaalde resultaten; • eigen intuïtie; • wat anderen voorschrijven of wenselijk achten (bijvoorbeeld onderwijsinspectie of interne toezichthouder). Het is niet zo dat een van deze fundamenten per definitie beter is dan een ander. Het is echter wel belangrijk om bij het maken van keuzes niet bij voorbaat en voortduring onderbouwing te zoeken in slechts een van deze mogelijkheden. Dat betekent onder meer dat u tijd moet inruimen voor het verzamelen van informatie en dat u zich regelmatig laat bijpraten over of verdiept in actueel wetenschappelijk onderzoek. Welke nieuwe inzichten zijn er bijvoorbeeld over de effectiviteit van onderwijsaanpakken? En hoe laat zich die kennis vertalen in doelen voor uw organisatie en daarbij behorende budgetten? Ad 2. Zorg voor een goede informatiestroom Om op basis van data en evaluaties doelen te kunnen formuleren, is het een must dat u tijdig over de juiste informatie kunt beschikken. Datastromen hebben de neiging om ongecontroleerd aan te zwellen en kunnen dan ongemerkt snel een bron van verwarring worden. Denk daarom al in een vroeg stadium na over wat voor uw positie zinvolle informatie is en ga na of die informatie op een werkbare, toegankelijke en betaalbare manier te verzamelen is.


55

Als u gaat definiëren welke informatie u nodig heeft, realiseert u zich dan dat u bij het stellen van doelen nooit met een schone lei begint. Het beleid van morgen blijft in vrijwel alle situaties deels gebaseerd op het beleid van gisteren. Dat maakt dat u ten minste moet kunnen beschikken over gegevens die duidelijk maken in welke mate en door welke oorzaken eerder gestelde doelen wel of niet zijn behaald. Het betekent ook dat u bij nieuwe doelen tevens antwoord moet geven op de vraag op welke manier u het behalen van die doelen in kaart wilt gaan brengen. Ad 3. Organiseer inspiratie Het is waardevol regelmatig kennis te nemen van (onderzoeks)bevindingen, ontdekkingen en (succes)ervaringen van anderen. Dat kan bijvoorbeeld door het bijhouden van vakliteratuur, het bijwonen van conferenties, het bezoeken van vakbeurzen of gesprekken met collega’s. Het kan ook heel inspirerend zijn om eens een spreker van buiten uit te nodigen om met bestuurders en interne toezichthouders in een andere setting te praten over nieuwe ontwikkelingen en wenkende perspectieven. En vraag die spreker dan ook eens naar wat hij of zij, gelet op die nieuwe ontwikkelingen en perspectieven, vindt van uw huidige doelstellingen. Er bestaan diverse manieren om bij het stellen van doelen platgetreden paden te verlaten en ruimte te geven aan nieuwe impulsen. Ook u kunt profijt hebben van die inspiratie voordat u aan de slag gaat. U moet die inspiratie vaak echter wel (tijdig) zelf organiseren. Ad 4. Breng focus aan Strategische plannen gaan niet zelden gebukt onder een overdaad aan voornemens en doelen. Kijk daar in uw plannen nog eens kritisch naar. De ervaring leert dat een plan met een duidelijke focus, dus met slechts enkele centrale speerpunten, een veel grotere kans heeft op realisatie. Door de focus wordt het veel gemakkelijker de doelen in de hoofden te doen leven en aandacht te vragen voor hun realisatie. 56


‘Minder is meer’ is het devies. Juist dan kunt u goed sturen op doelenrealisatie en is de daarvoor noodzakelijke informatievoorziening en bijsturing veel gemakkelijker te organiseren. Ad 5. Stimuleer betrokkenheid Het is aan te raden medezeggenschapsorganen, leraren, IB’ers, schooldirecteuren, toezichthouders en eventuele andere betrokkenen een serieuze rol te geven bij het stellen en nader uitwerken van doelen. Dit ontslaat u weliswaar niet van het recht en de plicht strikt te sturen op doelenverwezenlijking en waar nodig zelfs uw opvatting te laten domineren over die van anderen, maar veranderingen (en dus ook het realiseren van nieuwe doelen) komen alleen tot stand als er draagvlak is of wordt bevorderd. Probeer daarom in de planning- & controlcylcus ruimte en tijd te creëren voor het bottom-up bedenken van zinvolle doelen of laat rechtstreeks betrokkenen de centraal vastgestelde doelen nader uitwerken. Nog te vaak is het formuleren van doelen een te weinig geregisseerde haastklus en vallen de opbrengsten van het proces tegen. Ga daarom nog eens na of in uw huidige planning- & controlcyclus de inbreng van diverse geledingen voldoende wordt geborgd. Kijk ook nog een kritisch naar het belangrijke onderscheid tussen WAT en HOE. Een directeur (bovenschools of op schoolniveau) doet er verstandig aan zich vooral te buigen over het WAT en andere, meer rechtstreeks betrokkenen de ruimte te geven om zelf (binnen zekere grenzen) tot het HOE te komen. Als het onduidelijk is wie over het WAT en wie over het HOE gaat, leidt dat niet zelden tot irritatie tussen betrokkenen, zoals bijvoorbeeld tussen de toezichthouders en het bestuur. Kortom, wat u niet wilt dat u geschiedt, doet dat ook een ander niet.

Actief inzetten op betrokkenheid “Binnen ons bestuur heb ik het idee dat alle medewerkers (leraren, IB’ers, ondersteunende medewerkers) een grote stem hebben bij het bepalen van de koers. Maar dit gebeurt niet vanzelf. Hier zetten we als bestuur actief op in. We organiseren bijeenkomsten waarin we gezamenlijk nadenken over de koers. Een selecte groep afgevaardigden sluit hierbij aan. Deze mensen hebben zich op basis van vrijwilligheid aangemeld om intensiever betrokken te zijn bij de beleidsbepaling. Om deze groep daadwerkelijk mee te kunnen laten praten, organiseren we ook met regelmaat scholingsbijeenkomsten. Zo is een aantal mensen onlangs naar een landelijke bijeenkomst over krimp gegaan – voor ons een actueel en relevant thema – om beter geïnformeerd te raken over de mogelijkheden en onmogelijkheden van onze situatie. Dit zorgt ervoor dat ze zelf meer invloed kunnen uitoefenen op het beleid, sterker betrokken raken bij de koers die we gezamenlijk varen en betere beslissingen nemen.” — Citaat bestuurder

Ad 6. Formuleer heldere, inspirerende doelen In de praktijk worden doelen niet altijd even helder geformuleerd. De populariteit van de SMART-methode is hierdoor te verklaren. De SMARTcriteria (Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdsgebonden) zijn zeker bruikbaar bij het beoordelen van de helderheid en haalbaarheid van doelen. Maak waar nodig echter ook gebruik van het aanvullende CHI-model (Concreet, Helder en Inspirerend), omdat SMART-doelstellingen veelal als weinig inspirerend worden ervaren terwijl dat juist een belangrijke voorwaarde is voor het realiseren van doelen.

Inspirerende doelen stellen Een voorbeeld van een ambitie: “In de komende beleidsperiode schaffen alle scholen een viertal digiborden aan. Voor 1 september 2013 moet dit gerealiseerd zijn.”

Wel SMART, weinig inspirerend. Want hoe gaan leraren binnen de scholen met de digiboards aan de slag? Hoe leren wij onze leraren digiborden op een verantwoorde manier in te zetten? De ambitie kan ook anders vormgegeven worden: “In de komende beleidsperiode schaffen alle scholen een aantal digiborden aan. Afhankelijk van de omvang van de school en de fase waarin de school zich bevindt, maakt de school hier zelf keuzes in. Deze digiborden schaffen we aan om het onderwijs meer aantrekkelijk aan te bieden en de actualiteit sterker te integreren in het onderwijs. Om dit mogelijk te maken vinden we het eerst van belang onze leraren duidelijk te scholen middels een lesprogramma op maat. In twee middagen zal per school één leerkracht deze training volgen. Vervolgens zorgt deze leerkracht er als ‘vertegenwoordiger’ voor dat de kennis binnen de eigen school wordt verspreid. Deze ‘vertegenwoordigers’ vormen vervolgens een netwerk, dat als vehikel dient om ideeën en good practices rondom het gebruik van de digiborden tussen de scholen onderling te delen.”

Ad 7. Breng doelen en resultaten continu voor het voetlicht Plannen belanden op een of andere manier maar al te vaak in een lade. Het lijkt alsof het werk is geklaard op het moment dat de inkt is opgedroogd. Niets is echter minder waar. Als de plannen klaar zijn, staan alle bestuurs- en managementlagen voor de soms uitputtende taak de gewenste doelen en resultaten continu voor het voetlicht te brengen. Ze moet alle gelegenheden aangrijpen om de doelen opnieuw te benoemen en aandacht te vragen voor inmiddels behaalde of nog te behalen resultaten. Juist het continu uitzenden van de boodschap zorgt ervoor dat doelen geen dode letters worden, maar blijven leven in hoofd, hart en handen van alle betrokkenen.


57

Ook als er geen nieuws is “Ik communiceer continu met alle lagen in de organisatie waar we naartoe willen en hoe we er – in relatie tot dat doel – voor staan. Tot vermoeiens toe, heb ik af en toe het idee. Ik communiceer zelfs als er géén nieuws is. Dan communiceer ik dat er geen nieuws is. Om iedereen maar op de hoogte te houden van hoe we het doen en hoe we ervoor staan.” — Citaat directeur

begrijpelijk moet zijn. Daar zorgen we dan ook voor en binnen ons bestuur stimuleren we directeuren hetzelfde te doen. Gewoon vierjaarlijks terugkoppelen hoe jouw school het doet in relatie tot de beoogde doelstellingen. Dit stimuleert om samen continu te blijven werken aan de ontwikkeling van de school, zo denken wij.” — Citaat bestuurder

4.3.2 Budgetteren Zekere de hogere managementlagen doen er verstandig aan tijd in te ruimen voor het telkens weer en op allerlei manieren herhalen van de boodschap. Ook de interne informatievoorziening moet zijn afgestemd op het vestigen van aandacht op doelen en realisatie. Dat betekent bijvoorbeeld dat financiële tussenrapportages niet alleen ingaan op budgetbenutting, maar ook aandacht schenken aan de doelen die met de budgetinzet worden gediend en de status van de doelenverwezenlijking op dat moment. Ook bestuursverslagen moeten ingaan op de doelen en de behaalde (onderwijs)opbrengsten.

Iedereen continu op de hoogte “Vierjaarlijks gaat er een samenvatting van onze kwartaalrapportage de organisatie in. We zorgen er dan voor dat iedereen die op de hoogte zou moeten zijn van de voortgang in onze organisatie, ook op de hoogte wordt gesteld. Hierbij maken we gebruik van verschillende media, om er maar voor te zorgen dat we mensen bereiken. We zorgen voor een prettig leesbare samenvatting met voor de betreffende geleding relevante informatie. Zo ontvangen de (G)MR-leden andere informatie dan leraren, puur omdat zij ook een andere positie innemen en dus andere rechten en plichten hebben. Credo is dat het op maximaal één A4’tje moet passen en voor een leek

58


1. Plannen 5. Evalueren

4. Uitvoeren

•

•

• • •

2. Programmeren

3. Budgetteren

Fase 3 is de budgetteringsfase. Daarbij gaat het om meer dan alleen het opstellen van een begroting. Het gaat ook om het plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en uitgaven. Fase 3 bestaat uit:

• het ramen van de te verwachten doorlopende baten en lasten (baten en lasten van ongewijzigd beleid); het ramen van de met de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1 en 2) samenhangende lasten en lastenverschuivingen (lasteneffecten nieuw beleid)6; het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid, bijvoorbeeld door ze te toetsen aan een vooraf opgesteld financieel kader dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen; het waar nodig aanpassen van de inzet van middelen; het opstellen van de definitieve begroting en het op basis van die begroting vaststellen van budgetten; het toekennen van die budgetten aan budgethouders (scholen, projectleiders enzovoort).

De volgorde van deze stappen kan sterk uiteenlopen. Soms zijn bijvoorbeeld de financiële kaders zo uitvoerig en dwingend, dat de omvang van de toelaatbare (deel)budgetten eigenlijk bij voorbaat al vaststaat en iedereen in feite binnen die budgetten vervolgens werk maakt van overige stappen.

Een vergaande meerjarenbegroting “Een meerjarenbegroting is voor ons meer dan alleen een instrument waarmee we beoordelen of de huidige verdeling van middelen ook in de toekomst haalbaar is. Nee, het gaat veel verder. Liquiditeitsprognoses, financiële en strategisch risicoanalyses, scenario-uitwerkingen: dat alles proberen we een plek te geven in ons budgetteringsproces. Niet omdat we om werk verlegen zitten, maar omdat we meer dan ooit proberen geld vrij te maken voor belangrijke verbeteringen in onderwijskwaliteit en we zeker willen weten dat we voor die speerpunten ook meerjarig gezien geld hebben.” — Citaat bestuurder

Kosten en uitgaven, wel degelijk iets anders De begrippen ‘kosten’ en ‘uitgaven’ worden vaak als synoniem gebruikt, maar betekenen allerminst hetzelfde. Zo zijn afschrijvingen (op meubilair) geen uitgaven, maar wel kosten. Het meubilair wordt minder waard, dus het kost je wat. Maar je geeft geen cent uit. Hetzelfde geldt voor ontvangsten en opbrengsten (baten). Ook dit zijn geen synoniemen. Wanneer je bijvoorbeeld geld hebt uitgeleend waarvoor je eens per jaar (in de maand december) rente ontvangt, kun je in een maandelijks overzicht de rente steeds als opbrengst boeken. Alleen in de maand december zal de rente daadwerkelijk ook als ontvangsten geregistreerd worden (bij het moment van betalen).

In een liquiditeitsbegroting draait het om verwachte ontvangsten en uitgaven, ofwel fysieke geldstromen. In een winst- en verliesrekening staan kosten en opbrengsten centraal. Uitgaven zijn geen synoniem van kosten. Evenzo zijn ontvangsten geen synoniem van opbrengsten. Budgettering is altijd al een belangrijk onderdeel geweest van financieel management. Wat dat betreft is er niets nieuws onder de zon. Een aantal ontwikkelingen zorgt er echter voor dat een goed verlopend en ‘beleidsrijk’ budgetteringsproces steeds belangrijker wordt: 1. bezuinigingen op de bekostiging en een daling van het leerlingenaantal maken het voor veel onderwijsinstellingen lastig om hun exploitatie sluitend te krijgen. Er zal vanuit dat perspectief steeds meer aandacht zijn voor het tijdig opstellen van voldoende betrouwbare begrotingen en het daarin opnemen van de noodzakelijke saneringen; 2. veel instellingen hebben in de afgelopen jaren ramingsfouten gemaakt als het gaat om de ontwikkeling van de loonkosten en de manier waarop veranderingen in die loonkosten al dan niet worden gecompenseerd door aanpassingen in de bekostigingsbedragen. Die fouten dwingen instellingen om nog eens goed te kijken naar begrotingskwaliteit en begrotingsproces; 3. het wordt duidelijk dat een eenjarig begrotingsperspectief te veel beperkingen kent. Om bijvoorbeeld het effect van bezuinigingen en voorgestelde saneringen goed te doorgronden, wordt het steeds noodzakelijker meerjarenramingen op te stellen; 4. de Inspectie van het Onderwijs, raden van toezicht, GMR, belangenorganisaties en ouders zullen besturen en directies van onderwijsinstellingen steeds vaker vragen naar de behaalde onderwijsresultaten en zij zullen willen zien dat er een duidelijke link is tussen de inzet van middelen en geambieerde doelen.


59

De ontwikkelingen 1 tot en met 3 zijn vooral vanuit een financieelbeheersmatig perspectief relevant. Ontwikkeling 4 vraagt juist vanuit een financieel-beleidsmatig perspectief om meer aandacht voor budgettering. Het begint op te vallen dat er vooral op schoolniveau zelden sprake is van een (zichtbare) koppeling tussen het financiële proces en het beleidsproces. Mocht een dergelijke koppeling er wel zijn, dan laat die koppeling in ieder geval te weinig sporen na in de begroting (Regioplan e.a. 2010). In de bovenschoolse begroting van grotere besturen zijn meer sporen te vinden. Er worden bijvoorbeeld middelen gereserveerd voor bovenschoolse speerpunten in beleid. Toch blijkt uit onderzoek van de Commissie Don dat ook op bestuursniveau de koppeling tussen middelen en beleid veelal slechts in beperkte mate is doorgevoerd (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009). Het is volgens een toenemend aantal bestuurders in ieder geval tijd om (bij meerpitters) opnieuw te kijken naar wat de veelgenoemde integrale verantwoordelijkheid en zekere financiële autonomie nu eigenlijk moeten opleveren op schoolniveau. Verantwoordelijkheid en autonomie zouden moeten maken dat het beleid op schoolniveau (en dus ook de middeleninzet) zo maximaal mogelijk inspeelt op wat in die specifieke context nodig is of mogelijk wordt. Over wat men van een directeur mag verwachten op het gebied van financieel management lopen de meningen sterk uiteen. Die directeur kent echter, als het goed is, de school en schoolomgeving als geen ander en zou dus bij uitstek betrokken moeten zijn bij het formuleren van schoolspecifiek beleid en daarop ook aangesproken moeten worden. Of dit alleen kan als de directeur ook over een vergaande financiële autonomie beschikt, blijft hier verder buiten beschouwing. Financiële autonomie en onderlinge, financiële solidariteit zijn binnen 60


een meerpitter geen doelen op zich, maar zijn bedoeld om de verwezenlijking van doelen te bevorderen. Het kan geen kwaad om van tijd tot tijd te evalueren of dat ook het geval is. Middelen worden veelal naar rato – op basis van leerlingenaantallen (gecorrigeerd voor het aantal gewichtenleerlingen) – toegewezen aan scholen, zonder te kijken naar de beleidsdoelstellingen en behoeften die de school heeft. Dat heeft zeker voordelen (bijvoorbeeld eenvoud en consistentie), maar gaat te vaak voorbij aan de vraag wat juist die ene school nodig heeft of door eigen inzet zelfs verdient. Het is in ieder geval verstandig om de directeur op een serieus te nemen wijze te betrekken bij de beleidsvorming (op school- en bovenschools niveau) en afspraken over doelenverwezenlijking en middeleninzet beter te verankeren in managementcontracten en prestatieafspraken. De kwaliteit van onderwijs is gebaat bij het goed en gericht besteden van middelen. Dat vraagt om keuzes, maar de keuzemogelijkheden op korte termijn zijn beperkt. Een belangrijk deel van de uitgaven ligt volgens velen nu eenmaal voor een langere periode vast. Het gerichter toewijzen van middelen vraag soms om enig geduld en zeker om het budgetteren met meerjarig perspectief. Een meerjarenblik maakt effecten zichtbaar en die wetenschap geeft rust en vergroot waar nodig de moed om de inzet van middelen daadwerkelijk te verschuiven. Het gaat om een integratie van meerjarig beleid en de meerjarige inzet van personele en materiële middelen. Dat betekent dat beleids- en budgetteringsprocessen nog beter op elkaar moeten worden afgestemd. Dat alles vraagt van sommigen een omslag in denken. Onderwijsuitdagingen en verbeterkansen moeten (weer) centraal komen te staan bij het maken van beleid en het startpunt van discussies moet niet liggen bij vraagstukken van financiële beheersing. Het gaat daarbij onder andere om een doordachte verschuiving van een inputbekostiging (verdeling van middelen binnen een bestuur op basis van leerlingenaantal)

naar een outputbekostiging, die uitgaat van wat nodig is om de doelstellingen van de school/het bestuur te bereiken.

Inzicht schept mogelijkheden “Je hebt gewoon een bepaalde mate van financiële kennis nodig om degelijk financieel leiding te geven aan je school. Immers, het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes is verbonden met het financieel beleid. Wanneer je meer zicht hebt op de financiële kant van de zaak, ga je ook mogelijkheden zien. Creatieve oplossingen om de middelen in te zetten ten behoeve van onderwijskundige verbeteringen. Zo hebben wij binnen ons bestuur een ‘innovatiepot’ in het leven geroepen. Een potje waarop scholen een beroep kunnen doen met een creatief, inspirerend en innovatief plan om verbeteringen door te voeren. De school met het meest aansprekende en best onderbouwde plan kan aanspraak maken op de pot.” — Citaat directeur

Een (meerjaren)begroting mag niet ontbreken. De begroting moet zichtbaar gebaseerd zijn op het (meerjarig) beleidsplan. Ook een koppeling van die begroting aan investerings-/onderhoudsplannen en risicoanalyses heeft zeker zin. Daarnaast hoort een liquiditeitsbegroting in dit rijtje thuis. Het moet, last but not least, ook duidelijk zijn wat de rol van het vermogen is bij dit alles. Het kan dan wel zo zijn dat de middelen op de korte termijn beperkt zijn of dat hun inzet al vastligt, het inzetten van delen van het vermogen kan wel voor een zeer wenselijke versnelling van de doelenverwezenlijking zorgen. In hoofdstuk 7 leest u meer over vermogensbeleid, risicomanagement en scenario-denken.

Gebrek aan opbrengsten- of kostenbewustzijn? Gesprek tussen twee organisatieadviseurs Adviseur A: “Het probleem bij onderwijsinstellingen is vaak niet het ontbreken van kostenbewustzijn. Dat is wel aanwezig. Het is het gebrek aan opbrengstenbewustzijn.” Adviseur B: “ Dat ben ik niet met je eens! Ik kom ook voorbeelden tegen van een groot gebrek aan kostenbewustzijn. Ook daar is soms nog een wereld te winnen.” Adviseur A: “ Effectiviteit en efficiëntie zijn beide belangrijk.” Adviseur B: “Zeker. Soms schrik ik echt van de verspilling, geld dat gewoon weglekt. Schoolbesturen doen soms gigantisch grote investeringen, op het gebied van ICT bijvoorbeeld, zonder een meerjarig investeringplan.” Adviseur A: “Als je vragen stelt over hoe het onderhoud, de vervanging of de samenhang met andere investeringen is geregeld, dan blijkt vaak dat ze daarover eigenlijk nog nauwelijks hebben nagedacht.” DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS

61

4.3.3 Uitvoeren 1. Plannen 5. Evalueren

2. Programmeren

4. Uitvoeren

3. Budgetteren

Nadat de plannen zijn vastgelegd in beleidsdocumenten, begrotingen zijn opgesteld en budgetten zijn toegekend, start de uitvoering (fase 4). In deze fase – de naam zegt het al – gaan alle betrokkenen aan de slag. Daarbij houden zij zich aan de overeengekomen doelen en budgetten.

In fase 4 moet werk worden gemaakt van een goede informatievoorziening. De organisatie moet nu op een of andere manier vastleggen hoe het met de doelenverwezenlijking en de budgetinzet gaat. Daarbij zijn er drie grote uitdagingen: • er moeten aansprekende tussentijdse rapportages komen over de inzet en uitputting van budgetten, waarin bijzaken van hoofdzaken gescheiden zijn; • die tussenrapportages (of bijlagen) moeten vervolgens ook informeren over de voortschrijdende doelenverwezenlijking, zodat een beeld ontstaat van de verhouding tussen middeleninzet en bereikte opbrengsten; • er moeten heldere afspraken komen over wie wanneer tussentijdse, ongewenste afwijkingen signaleert en hoe en wanneer budgethouders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor afwijkingen en wat hun maatregelen zullen zijn. De tussenrapportages, het signaleren van afwijkingen en het melden van tegenmaatregelen: dat alles moet een vaste plek krijgen in de planning- & controlcyclus.

62


Een van de taken in de uitvoeringsfase is ook om – al werkende – informatie te laten vastleggen die nodig is voor fase 5, evaluatie en verantwoording. Ten slotte is het van belang na te gaan welke informatie voor welk niveau relevant is. De informatiebehoefte van een toezichthouder is een andere dan die van een directeur en de informatiestromen moeten daarop zijn aangepast. Anders wordt het een Poolse landdag: iedereen krijgt een teveel aan informatie en gaat zich bemoeien met van alles en nog wat. Kortom: meer is niet altijd beter. Het gaat om gerichte, overzichtelijke en toegespitste managementrapportages waaruit de noodzakelijke informatie direct naar voren komt. In de uitvoeringsfase vinden er hopelijk regelmatig, en op verschillende niveaus, gesprekken plaats om de uitvoering te volgen en waar nodig tussentijds bij te sturen. Fase 5 en fase 4 zijn in werkelijkheid dan ook niet altijd strikt gescheiden. Dat is niet erg. Het gaat erom dat verantwoording en evaluatie een werkbare plek krijgen en niet te lang op zich laten wachten.

Het kan veel efficiënter “In het onderwijs hebben we mijns inziens nog een hele hoop te winnen als het om efficiëntie gaat. Ik schrik soms van onze eigen werkprocessen. Bijvoorbeeld de declaraties: langs hoeveel handen zo’n bonnetje gaat voordat het bedrag op de juiste rekening gestort wordt… Maar ook het aantal mensen dat zich binnen onze stichting met een ziekmelding van een van mijn leerkrachten bezighoudt. Het is geloof ik niet ongebruikelijk dat die langs zes mensen gaat: mijzelf als directeur, de administratie, de bovenschoolse staf, het administratiekantoor, het vervangingsfonds en de bestuurder. Eigenlijk onverantwoord. Daar valt nog veel te winnen.” — Citaat directeur

4.3.4 Evalueren en verantwoorden Evaluatie en verantwoording (fase 5) zijn 1. Plannen onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het draait in deze fase zowel om het evalueren 5. 2. Evalueren Programmeren van de ondernomen activiteiten als om het afleggen van verantwoording over de resultaten van die activiteiten, de verhouding 4. 3. tussen de geplande en werkelijke middelenUitvoeren Budgetteren inzet en de verhouding tussen de werkelijke middeleninzet en de behaalde resultaten. Evaluatie en verantwoording vinden plaats op en tussen verscheidene niveaus in de onderwijsorganisatie: • • • • • •

vanuit de leraar/leraren richting de directie; vanuit ondersteunende functies richting de directie; vanuit de directie richting het bestuur; vanuit de directie richting de MR; vanuit het bestuur richting de GMR; vanuit het bestuur richting de toezichthouders.

Het is belangrijk na afloop van een activiteit op ieder niveau te kijken of die ook daadwerkelijk iets heeft opgeleverd in relatie tot de kosten die ermee gemoeid waren. Niet als doel op zich, maar om tot nog betere resultaten en opbrengsten te komen in het vervolg. Daarnaast is het uiteraard van belang dat evaluatie en verantwoording zo nodig gepaard gaan met aanpassingen en bijstellingen van het beleid. Onderwijsinstellingen moeten de opbrengsten van de evaluatie verankeren in de nieuwe cyclus. Er mag geen ‘knip’ bestaan tussen het einde van de ene en het begin van een volgende cyclus. Alleen zo kan de planning- & controlcyclus met recht een cyclus heten. Daarom

moeten onderwijsinstellingen in de verantwoording aandacht besteden aan de oorzaken van het al dan niet behalen van doelen en om diezelfde reden verdienen strategische beleidsplannen tijdens hun vierjarige periode tussentijdse aanpassingen.

Evaluaties op ‘detailniveau’ “Leerkrachten in onze school evalueren na afloop van een gevolgde scholing de effectiviteit daarvan. Wat heeft dit mij nu daadwerkelijk opgeleverd? En hoe verhouden deze opbrengsten zich tot de investering in mijn scholing? Door hierbij stil te staan stimuleren we onder meer de bredere verspreiding van kennis binnen de school en proberen we ook de opbrengsten te borgen.” — Citaat leraar “Ik sta zelf ook bewust stil bij de evaluatie van activiteiten die ik onderneem. Zo had ik laatst een groot teamcoachingstraject binnen ons bestuur. Daarop volgde een evaluatie. We gingen na welke doelen waren behaald en of dat ook de doelen waren die we vooraf hadden bepaald. Ook stonden we stil bij de doelen die juist niet waren behaald. Ook met het oog op de toekomst: ‘Waar kunnen we ons nu op richten?’ Maar nog belangrijker was de vraag: ‘Hoe verhouden de opbrengsten zich tot de inzet van middelen?’ Als de verhouding onevenredig was, kon je je toch afvragen of het wel zo’n slimme investering was geweest, zo’n teamcoachingstraject.” — Citaat directeur “Het afgelopen jaar is er binnen ons stafbureau voor twee dagen een P&O’er aangesteld. Tijdelijk, met uitzicht op een vaste aanstelling. Voordat we zo’n vaste aanstelling vastleggen, is het toch eerst van belang om na te gaan wat het afgelopen jaar heeft opgeleverd. Hoe verhouden de kosten zich tot de opbrengsten? We zijn dus heel nauwgezet nagegaan wat de opbrengsten zijn geweest van het afgelopen jaar. Dat houdt iedereen scherp. Want de centrale vraag is: ‘Wat is mijn meerwaarde?’ Daar gaat het om.” — Citaat bestuurder DE PLANNING- & CONTROLCYCLUS

63

Kwetsbare confrontaties “Wij evalueren jaarlijks heel bewust de rol en positie van onze bestuurders. Dit doen de bestuurders en toezichthouder in samenspraak. Op dat moment staan we stil bij de doelenverwezenlijking (hebben we behaald wat we wilden behalen), maar ook bij wat iets heeft opgeleverd in relatie tot de kosten en bij wat we niet hebben behaald en waarom. En wat is de positie van de bestuurder hierin geweest? Dat kunnen heel kwetsbare momenten zijn, want eigenlijk spreek je direct over het functioneren van mensen. Maar die kwetsbaarheid moet je gezamenlijk wel durven opzoeken om daadwerkelijk resultaten te boeken.” — Citaat toezichthouder “Met mijn directeuren evalueer ik met grote regelmaat. Nou, evalueren klinkt dan gelijk zo groot, maar het komt erop neer dat ik meerjaarlijks wat informeler naga of de school zich ontwikkelt conform planning en jaarlijks zijn er ook formele momenten. Formele momenten waarop we echt om de tafel gaan zitten en nagaan in hoeverre bereikt is wat bereikt had moeten worden. En dat we vervolgens ook nagaan wat de redenen zijn van het eventueel achterblijven van resultaten. En dan kan het er stevig aan toegaan. Ik denk dat dat ook noodzakelijk is. Kijk, als resultaten achterblijven terwijl er wel geïnvesteerd wordt, moet je toch nagaan welke consequenties dat heeft. Consequenties voor beleidsplannen, budgetverdelingen, taken en verantwoordelijkheden.” — Citaat bestuurder

64


Evaluatie en verantwoording zijn geen doel op zich, maar een middel om tot betere opbrengsten te komen. De evaluatie en verantwoording hebben daarom altijd betrekking op de volgende vragen: • welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald? • welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet gehaald? • hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en waarom zijn de budgetten over- of onderschreden? • wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen? De momenten en wijze waarop u evalueert en verantwoording aflegt, worden ook beïnvloed door weten regelgeving en de interne werking van statuten, reglementen en managementcontracten. In hoofdstuk 6 staan we daarom stil bij wat vanuit die externe en interne regels wenselijk is.

Verder lezen M. van der Hoff-Israël (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer Fiscaal, ISBN 9789013022162.


65

Samenvatting hoofdstuk 4 Planning- & controlcyclus: ruggengraat van financiële sturing De planning- & controlcyclus is de ruggengraat van financiële sturing. Een goed ontworpen planning- & controlcyclus draagt niet alleen bij aan het stellen van doelen (financieel beleid), maar ook aan het volgen en bewaken van middeleninzet (financieel beheer). Het verdient de voorkeur om niveau 4 van financieel management (zie hoofdstuk 3) hierbij maatgevend te laten zijn. Oók als uw organisatie nog kampt met beheersproblemen (niveau 1 of 2). Stel onderwijsuitdagingen en verbeterkansen centraal bij het formuleren van financieel beleid. Het startpunt van discussies moet niet liggen bij vraagstukken van financiële beheersing. Van veel instellingen vraagt dit een omslag in het denken.

Fase 1 (‘Plannen’) en 2 (‘Programmeren’) bestaan uit de realisatie van een aantal – onderling samenhangende – beleidsdocumenten en alle bij deze plannen behorende begrotingen. Vooral het stellen van doelen verdient aandacht. Een aantal factoren verbetert de kwaliteit en slagingskans van de doelstellingen: • u baseert de keuze van doelen niet bij voorbaat en voortdurend op slechts één bron. U ruimt tijd in voor het verzamelen van informatie en informeert uzelf over actuele ontwikkelingen; • u zorgt voor een tijdige, werkbare, toegankelijke, beheersbare en betaalbare informatiestroom; • u organiseert (tijdig) inspiratie die ruimte schept voor nieuwe impulsen en denken buiten gebaande paden; • u focust op enkele doelstellingen; • u creëert draagvlak door alle belanghebbenden in een vroeg stadium te betrekken bij het stellen en uitwerken van doelen; • u verheldert doelen niet alleen door gebruik te maken van de SMARTcriteria, maar ook met behulp van het (meer inspirerende) CHI-model; • u houdt doelen en resultaten levend door er continu over te blijven communiceren. Fase 3 (‘Budgetteren’) draait om het plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en uitgaven en bestaat uit de volgende (niet noodzakelijkerwijs chronologische) onderdelen:

Fasering De planning- & controlcyclus verloopt in iedere organisatie in vijf vaste, cyclisch opeenvolgende fasen. De manier waarop organisaties precies inhoud geven aan de fasen en op welke manier ze diverse geledingen binnen hun organisatie betrekken, varieert.

66


• het ramen van te verwachten doorlopende baten en lasten; • het ramen van lasten(verschuivingen) die samenhangen met nieuw beleid; • het beoordelen van de uitkomsten van deze baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid; • het waar nodig aanpassen van de middeleninzet; • het vaststellen van de definitieve begroting en budgetten; • het toekennen van budgetten aan budgethouders.

Hoewel budgetteren in het onderwijs altijd al belangrijk was, maakt een aantal ontwikkelingen dat de urgentie van een goed verlopend, ‘beleidsrijk’ budgetteringsproces toeneemt: • bezuinigingen en teruglopende leerlingenaantallen maken het lastiger de exploitatie sluitend te krijgen; • de afgelopen jaren hebben veel instellingen fouten gemaakt met betrekking tot de loonkostenraming, die hen nu nopen tot een herbeoordeling van de begrotingskwaliteit en het -proces; • het wordt steeds noodzakelijker meerjarenramingen (i.t.t. jaarbegrotingen) op te stellen, bijvoorbeeld om het effect van bezuinigingen goed te kunnen te doorgronden; • interne en externe stakeholders vragen steeds vaker om uitleg over de middeleninzet en de relatie met opbrengsten. Vooral op schoolniveau ontbreekt die koppeling nogal eens: een reden om directeuren nadrukkelijk bij het budgetteringsproces te betrekken.

Succesfactoren Succesfactoren voor een goed functionerende planning- & controlcyclus: • • • •

een gedegen uitwerking van de vijf fasen van de cyclus; een voor alle betrokkenen werkbare planning van activiteiten; een passend deskundigheidsniveau van betrokkenen; een inbedding in een cultuur waarin het geven en ontvangen van sturing, het afleggen van verantwoording en het leren van fouten op zijn minst als wenselijk worden beschouwd; • de discipline om herhaaldelijk systematisch alle fasen van de cyclus te doorlopen; • de bereidheid om ervaringen en onderzoeken van derden mee te nemen bij het doelen stellen.

In fase 4 (‘Uitvoering’) houdt de onderwijsinstelling zich zo goed mogelijk aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte, overzichtelijke en toegespitste managementrapportages verschaffen in deze fase informatie over de inzet en uitputting van budgetten, de voortschrijdende doelenverwezenlijking, eventuele afwijkingen, verklaringen daarvan en getroffen maatregelen. Er is regelmatig overleg op diverse niveaus om de uitvoering te volgen en, indien nodig, tussentijds bij te sturen. Fase 5 draait om ‘Evaluatie en verantwoording’ met betrekking tot de ondernomen activiteiten, de behaalde resultaten, de verhouding tussen geplande en gerealiseerde middeleninzet en de verhouding tussen middeleninzet en resultaten. Evaluatie en verantwoording vinden plaats op elk niveau in de organisatie.


67

5

68


Goed financieel

management in uw organisatie Het mag inmiddels duidelijk zijn dat goed financieel management geen sinecure is. Financieel management daadwerkelijk ‘in de vingers hebben’ – het verbinden van onderwijskundige en financiële expertise – vereist nadrukkelijk bepaalde competenties en deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) op alle organisatieniveaus. Daarnaast vereist de implementatie van goed financieel management doorgaans een gedragsverandering. We kunnen mensen wel (bij)scholen en vervolgens zeggen dat ‘we’ het vanaf vandaag anders doen, maar de praktijk wijst uit dat deze boodschap alleen doorgaans onvoldoende is om daadwerkelijk verandering te bewerkstelligen.

69

Ernst & Young heeft de voor goed financieel management vereiste kennis en vaardigheden van zeven functies/rollen in onderwijsorganisaties inzichtelijk gemaakt in Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs (Ernst & Young 2011). Deze deskundigheidsprofielen vormen het onderwerp van de eerste paragrafen in dit hoofdstuk. Paragraaf 5.1 gaat in op het nut van de profielen en paragraaf 5.2 geeft een korte omschrijving van de relevante kennis, vaardigheden en attitude van alle relevante functies. Interessant is natuurlijk wat dit betekent voor uw eigen organisatie. In paragraaf 5.3 leest u hoe u ervoor kunt zorgen dat de vereiste deskundigheden op de relevante niveaus binnen uw organisatie aanwezig zijn en paragraaf 5.4 beschrijft wat er nog meer nodig is om daadwerkelijk verandering te realiseren.

Decentralisatie huisvesting “Op een gegeven moment hadden we met z’n allen wel door dat het ‘zo niet langer verder kon gaan’. Het ene na het andere bestuur liet nieuwbouw plaatsen. Het was geen uitzondering dat binnen een straal van 500 meter meerdere besturen voor nieuwbouw kozen. Vanuit het perspectief van de regelgeving hadden al die besturen ook ‘recht’ op nieuwbouw. Maar goed, of het tot de gewenste opbrengsten zou leiden… dat was de vraag. We hebben toen besloten om de verantwoordelijkheid niet meer uitsluitend bij de gemeente neer te leggen, maar een stichting op te richten die door de scholen en besturen zelf wordt beheerd. Zo is het mogelijk geworden gezamenlijk nieuwbouw te realiseren en in samenspraak op te treden. Geen ad hoc-beslissingen en dubbel werk, maar onderbouwde gezamenlijke keuzes. Dat werkt heel prettig.” — Citaat bestuurder

5.1 Waarom deskundigheidsprofielen? Zoals in de voorgaande hoofdstukken beschreven, draait goed financieel management niet alleen om het op orde hebben van de financiële uitgaven en inkomsten (beheer). In het eerder beschreven normatief kader voor goed financieel management (paragraaf 3.2.2) komt naar voren dat goed financieel management een aantal belangrijke componenten kent: de koppeling met opbrengstgericht werken, het centraal stellen van de governancebenadering, een goed doordachte planning& controlcyclus, een koppeling met HRM en een aansluiting op de geldende wetgeving en richtlijnen. Goed financieel management is dus uitdrukkelijk geen geïsoleerd aspect binnen een onderwijsinstelling. Het is een integraal onderdeel van alle processen: onderwijs en leren, cultuur, huisvesting, personeelsbeleid et cetera.

70


Goed financieel management werkt door in alle domeinen van de organisatie én op alle niveaus. De toezichthouders, het bestuur, de directie, de controller, de financiële staf, de medewerkers en de medezeggenschapsraad: al deze gremia hebben continu te maken met vraagstukken rondom financieel management. Om adequaat in te spelen op deze vraagstukken, tot goede keuzes te komen en zo doelen te realiseren, zijn bepaalde deskundigheden – kennis, vaardigheden en een hierbij passende attitude – van belang. Welke deskundigheden relevant zijn, staat beschreven in de Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs (Ernst & Young 2011). Hierin beschrijft Ernst & Young vanuit een ideaaltypisch model welke kennis, vaardigheden en attitude vereist zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel management. De profielen kunnen beschouwd worden als een werkmodel en voor veel organisaties als een toekomstmodel. Een blauwdruk zijn ze echter nadrukkelijk niet.

Focus aanbrengen voor constructieve gesprekken “Voorheen gingen we met bergen informatie een gesprek met een schoolleider in. Zo veel informatie dat je eigenlijk al niet goed alle informatie kon doornemen, laat staan dat je zicht had op de knelpunten en opvallende zaken. Tegenwoordig bereiden we de gesprekken veel uitgebreider voor. We gaan na welke informatie voor wie relevant is. Zo is voor mij, als bestuurder, uiteraard andere informatie relevant dan voor de schoolleider met wie ik het gesprek voer. Met deze duidelijke en overzichtelijke gegevens voeren we ook veel constructievere gesprekken. Uiteindelijk zijn de data natuurlijk ook niet leidend. Het gaat om de duiding van de data en het gesprek hierover, maar dan moeten de data wel zo geordend zijn dat je het juiste gesprek voert!” — Citaat algemeen directeur

Bedrijfsmatig denken in het onderwijs “Ik weet, toen ik vanuit het bedrijfsleven in het onderwijs terecht kwam… het was toen echt pionieren. Vanuit het bedrijfsleven was ik gewend aan de bedrijfsmatige benadering van de inzet van gelden en doelenverwezenlijking met continu vragen als: ‘Wat is de investering? Wat zijn de (beoogde) opbrengsten? Op welke termijn?’ Na afloop evalueren, maar ook het proces controleren… Toen ik in het onderwijs kwam, was het echt zoeken. Zoeken naar de wijze waarop dit gedachtegoed uit het bedrijfsleven ingepast kon worden in deze sector. Want één op één toepasbaar is het niet direct. Ik moet zeggen dat daarover weinig informatie beschikbaar is.” — Citaat bestuurder

De deskundigheidsprofielen gaan over competenties voor goed financieel management. Bepaalde kennis en vaardigheden moeten binnen elke organisatie aanwezig zijn. Ze spelen een rol in allerlei organisatieprocessen.

De competentieprofielen kunnen dienen als afvinklijst bij het onderzoeken van de mate waarin uw organisatie voldoet aan de eisen van goed financieel management. Ze dragen bij aan het inzichtelijk maken van relevante eigenschappen van bepaalde functies. U kunt de profielen ook inzetten bij trainingen, bij werving en selectie en bij persoonlijke ontwikkelplannen. De profielen helpen zicht te krijgen op de mate waarin bepaalde kwaliteiten binnen de organisatie aanwezig zijn en aandachtspunten te signaleren.

Denkt u daarbij bijvoorbeeld aan: • het maken van afwegingen over nieuwe functies (functiehuis, functiebouwwerk); • het opstellen van managementcontracten; • beoordelingsgesprekken; • het maken van een afweging tussen inhouse en outscourcing; • het maken van een afweging over splitsing van functies.

Ten slotte kunnen de deskundigheidsprofielen bijdragen aan het transparanter organiseren van uw organisatie. Met behulp van de profielen wordt namelijk ook duidelijk waar en wanneer het nodig is tussen de diverse functies/rollen een zekere mate van functiescheiding aan te brengen.

Dit zijn slechts een enkele voorbeelden.

GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE

71

5.2 De deskundigheidsprofielen Voordat we toelichten wat de deskundigheidsprofielen voor uw organisatie kunnen betekenen, geven we van elk profiel een korte samenvatting. In bijlage II vindt u een volledig overzicht van de profielen van de bestuurder en directeur, gezien het feit dat deze profielen in het kader van dit boek het meest relevant zijn. Er zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen: • • • • • • •

de toezichthouder; de bestuurder; de directeur; de controller; de financiële staf; de medewerkers; de medezeggenschapsraad.

Voor een goede invulling van het financiële management moet een organisatie elke rol op adequate wijze beleggen. De tabel op de volgende pagina toont een overzicht van de zeven rollen, de bijbehorende competenties en de kernopdracht. De genoemde zeven rollen zijn integraal met elkaar verbonden. Ze maken immers ook deel uit van een en hetzelfde onderwijssysteem en staan nadrukkelijk in relatie tot elkaar. Het is van belang voor iedere functionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te definiëren: • de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie; • de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden); • de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude). Om als organisatie goed te kunnen functioneren zijn voor elk van de rollen/functies bepaalde deskundigheden vereist.

Zie onderstaande tabel.

Toezichthouder

Raad van toezicht, algemene ledenvergadering, algemeen bestuur etc.

Bestuurder

College van bestuur, dagelijks bestuur, bestuurder, (bovenschools) directeur etc.

Directeur

Schooldirecteur, locatiedirecteur, schoolleider, adjunct-directeur etc.

Controller

Controller

Financiële staf

Stafhoofd, beleidsmedewerker, financieel (administratief ) medewerker etc.

Medewerkers

Leerkracht, (bouw-)coördinator, IB’ er, OOP’er etc.

Medezeggenschapsraden

GMR personeels- en oudergeleding en MR personeels- en oudergeleding

De rollen kunnen binnen diverse functies belegd zijn. 72


Rol/functie

Kernopdracht

Competenties

Toezicht: onderwijs, organisatie en financiën

Toezichthouder

Toezicht houden op onderwijs, organisatie en financiën.

Bestuurder

Besturing van organisatie en onderwijs.

Directeur

Leiding geven aan onderwijs, organisatie en financiën.

Controller

Beheersen van doelen op organisatie, onderwijs en financiën.

Financiële staf

Administreren, ontwikkelen en adviseren over financiën.

Medewerkers

Uitoefening van de taak met financiële notie.

(G)MR

Adviseren en controleren op onderwijs, organisatie en financiën.

Plannen: onderwijs, organisatie en financiën

Sturen: onderwijs, organisatie en financiën

Beheersen: financiële middelen

VerantwoorAdministreren: den: onderwijs, financiële organisatie en informatie financiën


73

5.2.1 Toezichthouder De toezichthouder als orgaan van bevoegd gezag houdt toezicht. Aandachtspunt hierbij is de scheiding tussen toezicht en bestuur. Ook vanuit het normatief kader voor goed financieel management heeft de toezichthouder een belangrijke toezichthoudende rol op het gebied van onderwijs, organisatie en financiën. Daarnaast legt de toezichthouder verantwoording af richting stakeholders. De toezichthouder: • ziet erop toe dat het bestuur de koppeling tussen financiële middelen en strategische doelen expliciteert en vastlegt; • ziet erop toe dat het strategisch beleidsplan meetbaar, praktisch uitvoerbaar en financierbaar is; • houdt toezicht op de mate waarin de (financiële) doelen voor de onderwijsorganisatie en onderdelen daarvan worden gerealiseerd; • ziet erop toe dat de korte en lange financiële risico’s voor de organisatie in kaart zijn gebracht en vertaald zijn naar beleid; • ziet erop toe dat het bestuur afwijkingen van de normen voor de belangrijkste financiële kengetallen (solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit en rentabiliteit) motiveert en vastlegt; • beschikt over de kennis om toezicht te kunnen houden op de balans en de resultaten- en exploitatierekening.

Duidelijke en betrouwbare data “Wij maken binnen onze stichting gebruik van de Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse Vereniging van toezichthouders in de kinderopvang). Het kan natuurlijk niet zo zijn, dat een toezichthouder in de financiële wereld een geheel ander toezicht houdt dan een toezichthouder met een maatschappelijke achtergrond. Om echt zicht te houden op de resultaten en opbrengsten van de gehele organisatie hanteren wij vragen uit de checklist, zoals: 74


• kunnen wij de inzet van de (financiële) middelen toetsen aan de te bereiken resultaten? • is de informatie zodanig gestructureerd dat wij inzicht hebben in de koppeling van middelen en doelen? • zijn de doelen van het financiële beleid gekoppeld aan de beleidsdoelen van de organisatie? • welke doelen zijn er gesteld ten aanzien van de liquiditeit en de cashflow, de solvabiliteit en het rendement op vermogen? • worden wij geïnformeerd over de essentiële punten van het externe financieringssysteem van de onderwijssector? Het gaat erom dat de data die je krijgt betrouwbaar en helder zijn, zodat wij die als toezichthouder kunnen duiden. Jaren geleden kreeg je cijfers en je wist niet goed of ze betrouwbaar waren. Laat staan dat je ze kon duiden. Nu gaat het bij ons om het gesprek. Driemaandelijks krijgen we managementrapportages met een compacte set data. Nu kunnen we echt toezicht houden.” — Citaat voorzitter raad van toezicht

5.2.2 Bestuurder De bestuurder is een spil in de onderwijsinstelling tussen toezichthouder enerzijds en medebestuurders, staf en directie anderzijds. Hij is belast met de integrale besturing van de onderwijsinstelling en veelal ook het bevoegd gezag. Op het gebied van financieel management heeft de bestuurder een cruciale positie binnen de onderwijsinstelling, waarmee we de taken van de andere gremia niet teniet willen doen. De bestuurder heeft vele taken op financieel gebied en is tevens verantwoordelijk voor tal van taken die hij lager in de organisatie uitzet. De bestuurder: • beschikt over kennis op het gebied van (strategische) beleidsontwikkeling, die nodig is om te kunnen besturen;

• evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en stelt de doelen zo nodig bij; • ziet erop toe dat de keuzes in schoolplannen een passende financiële onderbouwing hebben; • monitort de uitvoering van beleid op schoolniveau; • stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij; • legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken belanghebbenden; • brengt de financiële risico’s systematisch in kaart en vertaalt deze naar beleid; • onderbouwt financiële beslissingen met betrekking tot het omgaan met risico’s en legt de onderbouwing vast; • werkt systematisch met meerjarige investeringsplannen op organisatie- en schoolniveau; • hanteert bij het besturen van de organisatie algemeen gangbare normen voor de solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit en rentabiliteit; • analyseert planmatig de balans en de financiële resultaten- en exploitatierekening en onderneemt indien nodig actie, op organisatieniveau en het niveau van de scholen.

Financiële deskundigheid in de hele organisatie “We hebben als schoolbestuur onlangs een onderzoek uitgevoerd onder onze schoolleiders, de raad van toezicht en bestuurders om inzichtelijk te maken wat voor ondersteuningsbehoefte wij hebben ten aanzien van het stafbureau. Dit hadden we al vaker gedaan, maar nu hebben we voor het eerst de planning- & controlcyclus centraal gesteld en de informatie die nodig is om die cyclus goed te doorlopen. Dat heeft ertoe geleid dat we een controller hebben aangesteld voor één dag in de week, terwijl we eerst dachten een fulltime controller nodig te hebben. Veel expertise

waarvan we dachten dat we die bij de controller zouden beleggen, hebben we nu op andere niveaus ondergebracht: niet alleen bij de administratieve ondersteuning, maar ook bij onze schoolleiders. We merken dat deze bredere verspreiding van financiële deskundigheid in de organisatie ertoe leidt dat onderwijskundige doelen veel sterker gekoppeld zijn aan financiële onderbouwing. Dat maakt het voor iedereen mogelijk om de risico’s én mogelijkheden op langere termijn inzichtelijk te krijgen.” — Citaat lid college van bestuur

5.2.3 Directeur 7 Goed financieel management vraagt uiteraard ook veel van een directeur. Als integraal en/of onderwijskundig leider zijn directeuren verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en de algemene gang van zaken. Zij moeten hun rol van manager en van onderwijskundig leider aan elkaar verbinden om een bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van goed financieel management binnen de organisatie. Dat vereist specifieke deskundigheden. De directeur: • beschikt over de kennis van beleidsontwikkeling, die nodig is om leiding te kunnen geven; • maakt een beleidsrijke begroting waarin beleidskeuzes financieel zijn uitgewerkt; • evalueert de effectiviteit en efficiëntie van de financiële keuzes en stelt de doelen zo nodig bij; • beschikt op hoofdlijnen over de theoretische en praktische kennis van de planning- & controlcyclus, die nodig is om leiding te kunnen geven en voert deze planning- & controlcyclus uit; • stelt (financiële) meerjarendoelen vast, bewaakt de voortgang en evalueert de realisatie en stelt indien nodig het beleid bij;


75

• legt op vastgestelde tijdstippen verantwoording af aan de betrokken belanghebbenden; • voert (taakstellende) gesprekken met budgethouders, leerkrachten en andere inhoudelijk verantwoordelijken; • voert risicoanalyses uit en bouwt beredeneerd reserves op en/of zet deze gericht in en legt de onderbouwing vast; • besteedt middelen op een effectieve manier; • hanteert bij het leiding geven aan de school algemeen gangbare normen voor de solvabiliteit en kapitalisatiefactor; • beschikt over de kennis over welke partij(en) hij dient te raadplegen bij eventuele ondersteunings- en/of verdiepingsvragen; • geeft aan wanneer hij over onvoldoende en/of onjuiste informatie beschikt.

Wat werkt? En wat werkt niet? “Binnen onze stichting hebben we eerst gekozen voor een zogenaamde ‘business school manager’. Dat was een soort van bovenschoolse bestuurder bedrijfsvoering en hij regelde alles op financieel gebied voor mij en mijn collega-directeuren. Dat was op zich wel gemakkelijk, maar gaandeweg merkten we zelf ook wel dat het niet helemaal werkte. Directeuren binnen de stichting bleven onbekwaam op het gebied van financieel management. Immers, dat was een zaak van de business school manager. Ik geloof er dus niet in om alles weg te halen bij directeuren, want dan gaan we de financiële verantwoordelijkheid juist niet voelen. Ons bestuur heeft ervoor gekozen om gezamenlijk op training te gaan. Hierin hebben we meer geleerd over projectmatig werken mét oog voor financiële overwegingen. De business school manager is ondertussen ook vervangen. Hij merkte zelf ook dat het niet goed werkte.” — Citaat directeur

76


Zoals ook uit het voorgaand citaat blijkt, heeft de wijze waarop de financiële expertise binnen de organisatie is verdeeld, bepaalde consequenties. Het is van belang goed na te denken over de deskundigheden waarover directeuren moeten beschikken.

5.2.4 Controller Manusje van alles voor alles wat te maken heeft met financiën? Of een intern adviseur en ondersteuner? Ideaaltypisch is de controller – hiërarchisch rechtstreeks onder de bestuurder – onafhankelijk. Vanuit zijn functie neemt de controller een ondersteunende rol in gericht op de financiële beheersing van de organisatie. Organisaties kunnen er eventueel voor kiezen de financiële control (beheersing) uit te besteden. De kernopdracht van een controller is het ondersteunen van de organisatie bij het ‘in control’ geraken én blijven. Hiertoe verzamelt en interpreteert de controller financieel-economische gegevens, eventueel aangevuld met niet-financieel-economische gegevens. Deze (geduide) informatie verstrekt hij aan bestuurders en toezichthouders om hen in staat te stellen de organisatie adequaat te besturen (strategievorming, plannen, beheersen, beslissen) en verantwoording af te leggen.

Inhouse versus outsourcen “De slechtste reden om financieel beheer te outsourcen is misschien wel de overweging ‘wij weten het zelf niet zo goed, dus zoeken we iemand die het voor ons kan doen’. Ja, daar zijn we nu wel achtergekomen. Kijk, de heel gedetailleerde organisatie die hoeven we niet te kennen, maar op hoofdlijnen moet je toch wel weten waar die lui het over hebben. We hebben nu een eigen controller aangesteld voor 0,3 fte en we merken nu dat we veel betere keuzes kunnen maken rondom de inzet van middelen, alleen al doordat we zelf meer kennis in huis hebben over financiën.” — Citaat bestuurder

De controller: • signaleert en analyseert in- en externe ontwikkelingen relevant voor de (financiële) strategische ontwikkeling van de organisatie; • voert – gevraagd en ongevraagd – bedrijfseconomisch onderzoek uit naar de effectiviteit en efficiëntie van de besteding van middelen; • ontwikkelt procedures en systemen voor de administratieve organisatie en adviseert hierover aan de toezichthouders; • volgt en analyseert relevante ontwikkelingen op het gebied van planning & control; • inventariseert de (financiële) informatiebehoefte, formuleert eisen en vertaalt deze naar methodieken, rapportages en systemen. Stemt bovendien af met het administratiekantoor; • ontwikkelt een visie ten aanzien van de planning- & controlfunctie, alsmede over het concrete beleid en de uitvoering en adviseert hierover aan bestuurders; • verzamelt en beoordeelt gegevens m.b.t. bedrijfsvoering, middeleninzet en resultaten. Analyseert deze in relatie tot de geformuleerde (strategische) doelstellingen en formuleert overkoepelende conclusies; • rapporteert periodiek aan toezichthouders en bestuurders over financieel en bedrijfeconomisch onderzoek, de realisatie van doelstellingen en bedrijfsvoering (middeleninzet); • adviseert over de uitgangspunten van financieel beleid en ontwikkelt een financieel meerjarenbeleid; • stelt de (meerjaren)begroting, de jaarrekening, het jaarplan en jaarverslag, kwartaalrapportages, de liquiditeitsplanning e.d. op; • beheert overtollige middelen, bewaakt de financiële positie en draagt zorg voor treasury management; • draagt zorg voor de interne controle en ziet toe op de naleving van regels en procedures; • controleert de (financiële) gegevens in rapportages voor de fiscus en de accountant en bespreekt de rapportages intern en extern.

Checklist voor externe ondersteuning Bestuurders en directeuren hebben regelmatig te maken met offertes van externe partijen. Bij het uitbesteden van werkzaamheden of het beoordelen van offertes is het raadzaam de volgende aandachtspunten in het achterhoofd te houden: • in hoeverre is mijn hulp-/adviesvraag helder en eenduidig? • wat is voor mij een gewenste opbrengst? • welke voorwaarden stel ik aan het proces? • in hoeverre en op welke manier wil ik worden berokken bij de uitvoering en voortgang? • welke informatie heb ik over de sector en de offrerende partij? • wat is het gemiddelde uurtarief binnen de sector? • wil ik referenties inwinnen?

5.2.5 Financiële staf De financiële staf binnen een schoolorganisatie is veelal centraal georganiseerd en wordt meestal hiërarchisch aangestuurd door de bestuurder. Met name in wat grotere organisaties is de financiële staf samengesteld uit een veelheid aan functies. Taken van de financiële staf zijn meestal gericht op financiële beheersing en het administreren van financiële informatie.

Scheiding van taken “Wij hadden op een gegeven moment ook een fulltime controller aangesteld en we hadden eigenlijk alles wat ook maar iets met financiën te maken had, bij hem belegd. Dat had als gevolg dat degene die de jaarrekening opstelde, die – bij wijze van spreken – ook controleerde en hierover verantwoording aflegde. Scheiding van functies en taken was ver te zoeken. Bovendien hield de controller zich ook bezig met allerlei administratieve GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE

77

taken, ver onder zijn niveau, omdat hij daar ook tijd voor had. Tijdens de herziening van ons functiehuis hebben we de controllerfunctie omgezet naar een dienstverband van 0,3 fte. Daarnaast hebben we een administratief medewerker aangesteld voor 0,4 fte en geïnvesteerd in scholing en professionalisering op andere niveaus.” — Citaat bestuurder

5.2.6 Medewerker Het gaat te ver om alle medewerkers in de schoolorganisatie een sterk financieel bewustzijn bij te brengen. Niettemin staan we kort bij hen stil, omdat er ook van hen iets verwacht mag worden vanuit het normatief kader voor goed financieel management. Daarbij gaat het om basisvaardigheden om vanuit de eigen functie een koppeling te leggen met financiële gevolgen, een besef dat onderwijsactiviteiten samenhangen met baten en lasten en een notie van het feit dat onderwijsactiviteiten effectief en efficiënt kunnen worden uitgevoerd, maar ook ineffectief en inefficiënt. Het is wenselijk om bij alle medewerkers een zeker bewustzijn te creëren over financieel management. 5.2.7 (G)MR-lid De MR behartigt de belangen van leerlingen, ouders en medewerkers op schoolniveau. Op centraal niveau doet dat de GMR. Vanuit advies- en instemmingsrecht is de (G)MR in de positie om grotendeels zelfstandig mee te denken en te adviseren over belangrijke beslissingen. Voorts heeft de (G)MR een belangrijke klankbordfunctie richting bestuur en directie. De taken van de (G)MR zijn divers. De leden denken mee over nieuwe ontwikkelingen (plannen), sturen op ontwikkelingen en houden toezicht op de schoolorganisatie.

78


Het (G)MR-lid: • beschikt over de kennis van strategie en op hoofdlijnen van bedrijfseconomie die nodig is om advies/goedkeuring te kunnen geven; • adviseert over (mogelijke) gevolgen van relevante in- en externe ontwikkelingen voor beleid en bedrijfsvoering; • adviseert over (mogelijke) gevolgen van financieel en organisatiebeleid; • ziet erop toe dat het financieel beleid gekoppeld is aan het organisatiebeleid en een passende onderbouwing heeft; • beschikt over de kennis van de planning- & controlcyclus die nodig is om advies/goedkeuring te kunnen geven; • leest en interpreteert de plannings- en verantwoordingsdocumenten; • beschikt over kennis over partij(en) die men kan raadplegen met eventuele verdiepingsvragen; • stelt, indien nodig, verdiepingsvragen aan bestuurder(s)/directeuren over financiële informatie en analyses.

Kennis als basis voor goed toezicht “Tot een paar jaar geleden ervaarden wij als GMR handelingsverlegenheid in het beoordelen van onder meer de meerjarenbegroting, de jaarrekening en het formatieplan. Alle zaken die samenhingen met kosten, waren voor ons vrij lastig. Dat hebben we opgelost door onze GMR op te splitsen in een aantal beleidsgroepen. In de beleidsgroep ‘financiën’, waar ik deel van uitmaak, hebben we wat scholing ontvangen op het gebied van financieel management. Dat betekent nu ook dat maar een beperkt aantal GMR-leden naar de financiële stukken kijkt en dat anderen (die er ook minder vanaf weten) er niet meteen iets over te zeggen hebben. We merken dat we de stukken nu ook echt op waarde kunnen beoordelen. Dat is prettig voor de relatie met het bestuur, maar het geeft bovenal meer vertrouwen in de samenwerking.” — Citaat lid GMR

5.3 De deskundigheidseisen aan uw organisatie In de voorgaande paragrafen las u dat op elk niveau in de organisatie bepaalde deskundigheden nodig zijn om te voldoen aan het normatief kader voor goed financieel management. Niet als doel op zich, maar als middel voor een gezonde bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking. Zitten in uw organisatie de juiste mensen op de juiste plek? Het verdient veelal aanbeveling binnen de organisatie grondig na te gaan of op alle niveaus de relevante kennis, vaardigheden en attitude in voldoende mate aanwezig zijn. Als enkele personen over specifieke kennis beschikken, is dat misschien voldoende om een goede financiële beheersing van inkomsten en uitgaven te realiseren, maar het koppelen van middelen aan (strategische) doelen en het verbeteren van de resultaten en opbrengsten red je hier niet mee.

Herziening van functies en taken “Wij hebben het functieboek binnen ons bestuur onlangs in orde gemaakt. Hiervoor is een flink aantal gesprekken gevoerd met medewerkers. Vervolgens bleek, ook op basis van de analyse, dat een aantal mensen niet geschikt was of niet paste binnen de organisatie. Van hen hebben we helaas afscheid moeten nemen. Toen werd het echter wel mogelijk specialisten aan te stellen. We hebben aan aantal specialisten kunnen aanstellen voor functies van kleine omvang, waaronder een controller en een HRMspecialist.” — Citaat bestuurder

Gezamenlijke scholing “Op een gegeven moment constateerden we samen dat we eigenlijk totaal geen kaas gegeten hadden van financiën. Ook vonden we dat dit zo niet langer kon. Uiteindelijk ben je toch verantwoordelijk voor het gehele bestuur. Maar ook directeuren dragen een verantwoordelijkheid. Dat kan niet zonder een zekere kennis en expertise. Toen zijn we een

scholingstraject gestart, waarin relevante actoren (onder meer toezichthouder, bestuur, directeuren en (G)MR) zich samen zijn gaan scholen. Het samen ontwikkelen en leren is immers ook veel effectiever dan individuele scholing. Dat heeft geleid tot een heel succesvol en enthousiasmerend scholingstraject. Ik kan nu wel zeggen dat wij ons niet meer zullen laten verrassen door cijfers of achterblijvende resultaten. Wij houden elkaar binnen ons bestuur continu scherp op cijfers en resultaten.” — Citaat bestuurder

5.4 Daadwerkelijk verandering realiseren Goed financieel management vraagt niet om geheel nieuwe opvattingen over besturen en leiding geven. U moet doen wat werkt. Soms zal dat betekenen dat u uw organisatie het beste top-down kunt aansturen, terwijl het in andere gevallen tot (meer) resultaat leidt als alle niveaus in de organisatie mede-eigenaar en mederegievoerder zijn. Om dit te illustreren, vindt u hieronder een tweetal voorbeelden.

Er moet iets veranderen “Wij staan er als organisatie zo voor, dat er echt iets moet veranderen. En wel op korte termijn. Een vijfentwintigtal scholen in een krimpregio, waarvan ook nog eens zes scholen het predicaat zwak tot zeer zwak hebben gekregen. De urgentie is aanwezig: er moeten wezenlijke veranderingen worden doorgevoerd. We hebben dan ook een managementinformatiesysteem ingevoerd waar scholen relevante indicatoren invoeren. Over ziekteverzuim en onderwijsopbrengsten. Het verzamelen van gegevens is natuurlijk geen doel op zich. Vier keer per jaar voeren we hierover een gesprek. We gaan dan na in hoeverre de gestelde doelen behaald zijn. Dat is geen vrijblijvend gesprek. Die tijd zijn we voorbij. Gaandeweg is wel duidelijk geworden dat onze directeuren in deze gesprekken echt verantwoording afleggen. Hoe staat de school GOED FINANCIEEL MANAGEMENT IN UW ORGANISATIE

79

ervoor? Hoe zou de school ervoor moeten staan? En waar komen eventuele afwijkingen vandaan? Deze afwijkingen moeten verklaard worden. Wij als bestuur hebben een koers voor ogen. Een koers zonder zwakke of zeer zwakke scholen. Door duidelijk aan te geven waaraan de scholen moeten voldoen en hier continu bovenop te zitten, realiseren we dit. Het gebeurt niet vanzelf.” — Citaat bestuurder

Effectief en efficiënt meedenken “Ons bestuur bepaalt niet waar we met z’n allen naar toegaan. Nee, daar zou niets van terechtkomen. Wij als schoolleiders, integraal schoolleiders, worden heel serieus genomen. Wij zijn immers ook degenen die het beleid binnen onze scholen moeten uitvoeren. En om daar nu voorschrijvend in te zijn… Nee hoor, dat werkt niet. Aan de andere kant zijn onze overleggen en besluitvormingsprocedures ook niet te omschrijven als een ‘Poolse landdag’. Gezamenlijke besluitvorming en effectieve en efficiënte besluitvorming hoeven elkaar volgens mij niet te bijten. We hebben binnen ons bestuur zogenaamde ‘slimme kleine meedenkgroepen’. Zo noemen we ze. Maximaal drie mensen die zich verdiepen in een bepaald thema, vervolgens met een onderbouwd advies komen en dat voorleggen binnen het bestuur. Vervolgens vindt hierover besluitvorming plaats; heel zorgvuldig in het afwegen van voors en tegens. Het werkt heel gemakkelijk. Bovendien kun je zelf groepen samenstellen. Dus als je wilt dat er iets gebeurt, kun je daar ook echt invloed op uitoefenen!” — Citaat directeur

Om goed te sturen op resultaten en uitvoering te geven aan gefundeerd financieel beleid hoeft u dus uw opvattingen over besturen en leiding geven niet te veranderen. Het kan soms echter wel beter zijn om – vanuit bestaande bestuurs- en leiderschapsstijlen – uw aanpak aan te

80


passen. Het is belangrijk u daarbij te realiseren dat gedrag pas verandert als de setting verandert. Met andere woorden: als er geen andere vragen gesteld worden en als de opdrachten en afspraken hetzelfde blijven, verlaat men niet snel het gebaande pad. Ook niet als gesteld wordt dat ‘we’ het anders moeten gaan doen. Nee, gedrag veranderen begint met een andere benadering van de beginvraag: “Wat is er nodig voor een hogere onderwijskwaliteit?” De implementatie van goed financieel management in organisaties start altijd met deze vraag, want financieel management staat ten dienste van de onderwijspraktijk.

Nieuwe aanpak bevordert ondernemingszin en creativiteit “Eigenlijk maakten wij in het verleden nagenoeg geen aanspraak op extra middelen als innovatie- of knelpuntenpotjes. Het ontbrak ons eerlijk gezegd ook gewoon aan goede plannen. Om goede ideeën te laten ontstaan en creativiteit ook echt te belonen hebben we het twee jaar geleden helemaal omgegooid. Onze scholen krijgen sinds twee jaar geen middelen voordat ze met gefundeerde plannen ten aanzien van hun onderwijs, de beoogde doelen en de benodigde investeringen komen. Na de bespreking en goedkering van hun plannen ontvangen ze hun basiskapitaal. Door het verantwoorden van de resultaten en het toetsen of die in lijn zijn met de beoogde doelen kunnen scholen aanspraak maken op de rest van het beschikbare budget. Nadien gaan we uiteraard ook de effecten van de inspanningen en de inzet van middelen na en worden eventuele successen breed gedeeld. De ervaringen zijn tot nu toe goed. Sommige directeuren ontpoppen zich als heuse ondernemers en de creativiteit is in die twee jaar al aanzienlijk gegroeid. Nu dient het een cyclisch proces te worden, zodat scholen hun bestaansrecht verdienen. Het hele proces vereiste overigens een echt andere rol van de schooldirecties en -medewerkers, maar ook voor ons als bestuur gold dat we een andere basishouding moesten aannemen.” — Citaat bestuurder

5.4.1 Stappen voor een betere onderwijskwaliteit Wat is nodig voor een hogere onderwijskwaliteit? Het is geen gemakkelijk te beantwoorden vraag. Daarvoor dient u eerst te benoemen wat het streven is en hoe dat bereikt wordt. Het lijkt simpel, maar dit is al een heel proces. Want hoe maakt u de juiste keuzes? Dat vraagt om een goede analyse en om visie (zie paragraaf 4.3.1). Heeft u uw doelen geformuleerd, dan is het tijd om te onderzoeken wat er allemaal nodig is om die doelen te verwezenlijken. Daarbij moet duidelijk zijn dat het streven naar een hogere onderwijskwaliteit een integraal vraagstuk is met diverse spelers. Het gaat niet alleen om kinderen die toetsen maken, maar bijvoorbeeld ook om goed personeelsbeleid, zodat de kinderen van de beste leraren les krijgen. Het gaat om goed leiderschap, want de organisatie moet in ontwikkeling blijven. Stilstand is in het onderwijs net zo goed achteruitgang. En het gaat om goed besturen en toezicht houden, want een correcte verantwoording is deels een verplichting, maar kan ook de basis van vooruitgang zijn. Uiteraard is ook geld belangrijk, als middel om doelen te bereiken. Maar zonder visie, zonder oog voor de vooruitgang en de uiteindelijke effecten, is iedere uitgegeven euro er één teveel. Het is in deze tijd niet meer verantwoord om te doen wat men altijd al deed. Aan de ene kant kan dat niet meer door de verminderde zekerheid van en beschikking over financiële middelen. Het borgen en versterken van de onderwijskwaliteit vraagt om permanente aandacht. Investeringen zijn zeker nodig en niet onmogelijk, maar vragen van betrokkenen wel een andere benadering. Heeft u vastgesteld wat nodig is om de doelen te verwezenlijken, dan

dringt de vraag zich op of dat ook in uw organisatie aanwezig is. In ieder geval voor zover mogelijk. Is de situatie zodanig dat we onze doelen kunnen realiseren. U redeneert dus niet: “Wat is mijn budget en wat kan ik daarmee doen?” Nee, u start met de vraag: “Wat wil ik gaan doen en wat heb ik daarvoor nodig?” Dit is een heel andere benadering van doelenverwezenlijking. U redeneert dan vanuit wat wenselijk en noodzakelijk is in plaats vanuit wat (on)mogelijk is.

Een gouden zet! “Sinds kort werken wij binnen ons bestuur met een vervangingspool. Die is geheel gevuld met boventallig personeel met een vaste aanstelling. Onder hen een aantal leerkrachten, maar ook één directeur. Deze directeur is beschikbaar wanneer een directeur om wat voor reden dan ook uitvalt, maar legt daarnaast het gehele jaar klassenbezoeken af bij de leerkrachten uit de vervangingspool. Zij voert doelstellingsgesprekken met de leerkrachten en helpt hen hun competenties verder te ontwikkelen. Al met al een gouden zet. Niet alleen zetten we ons boventallige personeel zo op een efficiënte manier in, het heeft ons ook een wezenlijke kwaliteitsimpuls opgeleverd.” — Citaat bestuurder

Nadat u in kaart hebt gebracht of de juiste voorwaarden aanwezig zijn om de doelen te laten slagen is het tijd voor de uitvoering van beleid om de doelstellingen te realiseren. Gedurende deze fase is monitoring van groot belang (zie 4.3.3). Door middel van tussenrapportages en de dialoog hierover houdt u continu zicht op de uitvoering van de plannen. Dat stelt u in staat om de uitvoering op ieder gewenst moment bij te stellen als dat nodig is.


81

Uiteindelijk kun je in de praktijk niet voorbijgaan aan verantwoording. Niet als doel op zich, maar om tot betere opbrengsten te komen. Verantwoording en evaluatie zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden, zoals blijkt uit de vragen die centraal staan in deze fase: • welke doelen zijn gehaald en waarom zijn juist deze doelen gehaald? • welke doelen zijn niet gehaald en waarom zijn juist deze doelen niet gehaald? • hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en waarom zijn de budgetten over- of onderschreden? • wat kunt u leren uit de eerste drie vragen en welke consequenties moet dat hebben voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budgetverdelingen en latere beleidsplannen?

Innovatieprijs als katalysator voor ondernemerschap “Wij werkten tot 2005 redelijk ‘beleidsarm’ en braaf met onze begroting en ik wilde wel wat meer lef en onderwijskundige vernieuwing in onze organisatie. We hebben toen 50.000 euro vrijgemaakt en hiervoor konden alle twintig scholen een projectaanvraag doen. In de jury zaten naast mijzelf onder andere een plaatselijke notabele, een personeelslid en een directeur. Het beste project kreeg onze onderwijsprijs en een bedrag van 5.000 euro extra. Hoewel dit nog maar een kleine stap was, heeft deze innovatieprijs het projectmatig denken en handelen enorm vergroot. Inmiddels is de tweejaarlijkse innovatieprijs gekoppeld aan onze onderwijsdag voor alle personeelsleden. De zes genomineerde projecten/scholen worden via een filmpje van vijf minuten aan iedereen gepresenteerd en alle personeelsleden kunnen meestemmen.” — Citaat bestuurder

82


Stappenplan Samenvattend kunnen we het proces om een hogere onderwijskwaliteit te realiseren, weergeven met onderstaand stappenplan. 1. Wat zijn de ambities van onze organisatie? Maken we de juiste keuzes? Passen onze keuzes bij onze uitgangssituatie? 2. Wat hebben we nodig om deze ambities te realiseren? Beschikken we over de juiste middelen? Beschikken we over de juiste kennis en vaardigheden? 3. Hoe gaan we de uitvoering van deze ambities monitoren? Hoe volgen we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden? 4. Hoe verantwoorden we ons? Naar wie verantwoorden we ons? Waarover verantwoorden we ons?

Verder lezen Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs. A. J. M. van der Kroon (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer, ISBN-10: 9013038778. M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1.


83

Samenvatting hoofdstuk 5 Financieel management stelt eisen aan de hele organisatie Goed financieel management vereist bepaalde competenties en deskundigheden in alle organisatiedomeinen en op alle organisatieniveaus. Financieel management is immers een integraal onderdeel van alle organisatieprocessen. Daarnaast vereist de implementatie van goed financieel management doorgaans ook een verandering van gedrag.

Deskundigheidsprofielen: geen doel, maar middel De deskundigheidsprofielen van Ernst & Young (2011) beschrijven welke deskundigheden (kennis, vaardigheden en attitude) voor welke functies/ rollen relevant zijn vanuit het normatief kader voor goed financieel management. Niet als doel op zich, maar als middel voor een gezonde bedrijfsvoering en doelenverwezenlijking. U kunt de deskundigheidsprofielen gebruiken als u wilt weten in hoeverre uw organisatie aan de eisen van goed financieel management voldoet, om eigenschappen van bepaalde functies inzichtelijk te maken, om uw organisatie transparanter te organiseren en bij trainingen, werving en selectie en persoonlijke ontwikkelplannen.

Zeven profielen Er zijn deskundigheidsprofielen voor zeven rollen/functies binnen onderwijsorganisaties: 1. de toezichthouder houdt toezicht op onderwijs, organisatie en financiën en legt verantwoording af aan stakeholders; 2. de bestuurder is belast met de integrale besturing van de organisatie en het onderwijs; hij speelt een cruciale rol in financieel management; 3. de directeur is als integraal en/of onderwijskundig leider verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, de dagelijkse leiding en de algemene gang van zaken; hij verbindt zijn rol van manager en van onderwijskundig leider om bij te dragen aan de ontwikkeling van goed financieel management; 4. de controller is ideaaltypisch onafhankelijk en heeft een ondersteunende rol ten aanzien van de financiële beheersing van de organisatie; 5. de financiële staf houdt zich doorgaans bezig met financiële beheersing en het administreren van financiële informatie; 6. elke medewerker moet beschikken over een zeker bewustzijn van de samenhang tussen onderwijsactiviteiten en financiële aspecten; 7. een (G)MR-lid denkt mee en adviseert over nieuwe ontwikkelingen (plannen), stuurt op ontwikkelingen en houdt toezicht op de schoolorganisatie. In paragraaf 5.2 vindt u van ieder profiel de kernopdracht en de belangrijkste taken en verantwoordelijkheden.

Deskundigheden in uw organisatie De zeven rollen/functies waarvoor deskundigheidsprofielen zijn opgesteld, zijn integraal met elkaar verbonden. Het is van belang voor iedere functionaris in de organisatie de volgende onderdelen duidelijk te definiëren:

84


• de specifieke rolomschrijving en de positie in de organisatie; • de kernopdracht (hoofdwerkzaamheden én resultaatgebieden); • de noodzakelijke deskundigheden (kennis, vaardigheden, attitude). Vervolgens is het raadzaam na te gaan of op alle niveaus en in alle onderdelen van uw organisatie de relevante kennis, vaardigheden en attitude in voldoende mate aanwezig zijn.

Gedragsverandering in uw organisatie De implementatie van goed financieel management in uw organisatie vergt geen nieuwe opvattingen over besturen en leiding geven. Soms kan het wel beter zijn om – vanuit bestaande bestuurs- en leiderschapsstijlen – uw aanpak aan te passen. Gedrag verandert pas als de setting verandert en start met een andere benadering van de beginvraag: “Hoe bereiken we een hogere onderwijskwaliteit?” Achtereenvolgens doorloopt u de volgende stappen: • wat zijn de ambities van de organisatie? (Maken we de juiste keuzes en passen die bij onze uitgangssituatie?) • wat hebben we nodig om de ambities te realiseren? (Beschikken we over de juiste middelen, kennis en vaardigheden?) • hoe gaan we de uitvoering van de ambities monitoren? (Hoe volgen we de mate waarin onze ambities gerealiseerd worden?) • hoe verantwoorden we ons? (Naar wie en waarover verantwoorden we ons?)


85

6

86


Toezicht en medezeggenschap Besturen van onderwijsinstellingen hebben een behoorlijke mate van autonomie als het gaat om het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Ze nemen ingrijpende beslissingen over de koers van de organisatie en de inzet van middelen. Het is daarom niet meer dan billijk dat ze (niet alleen extern, maar ook intern) verantwoording afleggen over hun keuzes, hun handelen en de gerealiseerde opbrengsten. Bestuurders moeten handelen binnen de afgesproken kaders en regels en zich realiseren dat zowel een toezichthouder als een medezeggenschapsorgaan, elk vanuit een specifieke verantwoordelijkheid, meekijkt, meedenkt en meeweegt.

87

Omdat intern toezicht en medezeggenschap uiterst relevante functies zijn in het kader van het beleidsproces – en derhalve ook in relatie tot financieel management – staan hun rollen in dit hoofdstuk centraal.

6.1 Toezicht Toezicht is een breed begrip. Bestuurders leggen verantwoording af aan de Inspectie van het Onderwijs (al dan niet met tussenkomst van de CFI) over de rechtmatigheid van bestedingen en over de bereikte financiële posities (vermogen en resultaten). Instellingen in het openbaar onderwijs leggen verantwoording af aan de gemeenteraad. Veel besturen leggen in verschillende vormen horizontale verantwoording af aan bijvoorbeeld ouders en belanghebbende maatschappelijke instanties. Het afleggen van dergelijke vormen van externe verantwoording blijft in deze paragraaf buiten beschouwing. Hier gaat het alleen om verantwoording aan interne toezichthouders. Centraal daarbij staan het erkennen en herkennen van verschillen tussen besturen en toezicht houden. Of het interne toezicht door middel van functionele scheiding8 of organieke scheiding9 gestalte krijgt, doet in dit verband minder ter zake.

Groeiende autonomie De groei van de autonomie van besturen van onderwijsinstellingen leidt ertoe dat besturen zelf meer beslissingen moeten nemen, ingrijpende keuzes moeten maken en risico’s moeten kunnen afwegen. Een bestuur moet ook aan de directe stakeholders – personeel, ouders en leerlingen – en de maatschappelijke omgeving van de onderwijsinstelling verantwoorden welke doelstellingen het volgt en wat daarvan in de praktijk wordt gerealiseerd. — Bron: Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders 2009.

88


6.1.1 Leiden, besturen en toezicht houden De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen bestuurders, toezichthouders en (G)MR-leden berust in belangrijke mate op wettelijke spelregels en governancecodes. Die bepalen in belangrijke mate hoe instellingen in statuten en reglementen een nadere uitwerking geven aan de verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. In bijlage I vindt u een samenvatting van enkele belangrijke regels in dit verband. Regels geven meestal voldoende duidelijkheid over bijvoorbeeld bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Maar al werkende ontstaat er tussen toezichthouders en bestuurders soms onduidelijkheid over wat nu precies op wiens bord hoort.

Leiding geven, besturen en toezicht houden Dagelijkse leiding: de eindverantwoordelijkheid voor de dagelijkse gang van zaken op de school of scholengroep. Besturen: het richting geven aan de organisatie, besluiten nemen, beleid vaststellen, toezicht houden op de dagelijkse leiding, klankborden, adviseren, verantwoording afleggen, vertegenwoordigen. Toezicht houden: het opeisen en ontvangen van verantwoording door een ander orgaan, van bestuur richting dagelijkse leiding, van raad van toezicht richting college van bestuur. — Bron: J. Van Elderen e.a. 2006.

Om het risico op onduidelijkheden in de praktijk te beperken, is het bestuurders daarom aan te raden om – met enige regelmaat en in samenspraak met de toezichthouders – opnieuw antwoord te geven op de volgende vragen:

concentreren op hoofdlijnen en weg te blijven van operationele kwesties. Die moeilijkheden hebben we nu opnieuw, want waar eindigt toezicht houden en begint besturen?” — Citaat lid college van bestuur

• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding geven, besturen en toezicht houden? • wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken om te informeren, tot advies te komen of instemming te krijgen? • wat is de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoorziening, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?

6.1.2 De focus van toezicht Toezicht moet eraan bijdragen dat het voortbestaan van de onderwijsinstelling is gewaarborgd en het beleid kan rekenen op draagvlak bij betrokkenen (zoals ouders en personeel), recht doet aan hun belangen en voor wenselijke resultaten zorgt, zonder dat bij dit alles zorgzaamheid, goed werkgeverschap, integriteit en rechtmatigheid in het gedrang komen. Toezicht is dus geen doel, maar een middel om een duurzame verwezenlijking van waardevolle (onderwijs)doelen te bevorderen. Toezichthouders kunnen daartoe waar nodig bevragen, adviseren, instemmen, goedkeuren of afkeuren.

De antwoorden op deze vragen kunnen als input dienen voor een jaaragenda voor het overleg tussen bestuurders en toezichthouders en een informatiecanon. De jaaragenda biedt ruimte voor het bespreken van alle belangrijk geachte onderwerpen. De informatiecanon geeft precies aan welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn, wil het bespreken van die onderwerpen zinvol zijn. Op bladzijde 90 vindt u een voorbeeld van een jaaragenda.

Onderscheid in de praktijk “Ik denk dat we bij de scheiding van bestuur en toezicht alles keurig hebben geregeld. We hebben nieuw statuten en reglementen. Daar schort het niet aan. Toch merken we dat we het allemaal moeilijk hebben om aan onze nieuwe rol te wennen. We hebben ervoor gekozen de voormalige bestuurders toe te laten treden tot een raad van toezicht en mijn collega en ik zijn als voormalige algemene directie nu in de rol van college van bestuur getreden. De statuten en reglementen regelen natuurlijk eenieders taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Maar we moeten zelf inhoud geven aan die rollen en opnieuw ontdekken hoe we tot elkaar staan. Het was al moeilijk genoeg om bijvoorbeeld als bestuurder je te blijven

Relevante vragen voor toezichthouders zijn: • wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich heeft gesteld? • welke geledingen zijn betrokken geweest bij het formuleren van die doelen? • waarom zijn juist deze doelen gekozen? • wat kan de verwezenlijking van deze doelen bedreigen? • wat is er gedaan om dat te voorkomen? • hoe kunnen we straks zien hoe het met de doelenverwezenlijking staat? • hoe kunnen we ervoor zorgen dat we bij dit alles niet alleen varen op subjectieve informatie, maar ook kunnen bouwen op meer objectieve gegevens? Deze vragen zorgen ervoor dat vooraf gestelde doelen, hun draagvlak, hun onderbouwing en hun verwezenlijking volop aandacht krijgen.

TOEZICHT EN MEDEZEGGENSCHAP

89

Voorbeeld van een jaaragenda

90

Datum vergadering/themadag

Goedkeuren/vaststellen

Informeren

Verantwoorden

1

Januari

Begroting

· Organisatiebulletin CvB*

· Halfjaarbericht INK-domeinen*** · Halfjaarbericht Financiën**** · Altijd:early warning set*****

2

Mei

Jaarverslag (incl. jaarrekening)

· Management letter accountant · Organisatiebulletin CvB*

· Early warning set***** · Bestuursverslag

3

Juli

Vrije agenda

· Lezing naar keuze · Ontmoeting stakeholders

· Early warning set*****

4

September

Vrije agenda

· Organisatiebulletin CvB*

· Halfjaarbericht INK-domeinen*** · Halfjaarbericht Financiën**** · Early warning set*****

5

November

Strategisch meerjarenbeleidsplan (eenmaal per 4 jaar)

· Prioriteitennota** · Organisatiebulletin CvB*

· Early warning set*****


Toelichting bij voorbeeld jaaragenda

* Organisatiebulletin bestuur Het bestuur zet in dit bulletin ter informatie de belangrijkste gebeurtenissen en ontwikkelingen op een rij. Het bulletin is bedoeld om feeling te houden met de veelheid aan activiteiten die binnen de onderwijsinstelling worden ondernomen. Het bulletin vermeldt de voortgang van allerlei relevante ontwikkelingen en staat stil bij zaken die intern of extern de belangstelling hebben getrokken en die niet al zijn opgenomen in de meer formele informatie- of verantwoordingsstromen. ** Prioriteitennota strategisch beleid Ieder jaar vertaalt het bestuur het meerjarig strategisch beleidsplan in een prioriteitennota. Deze nota beschrijft op hoofdlijnen hoe in het komende jaar concreet handen en voeten worden gegeven aan het meerjarenplan. De nota beschrijft belangrijke activiteiten en te behalen resultaten. *** Halfjaarbericht INK-domeinen Het INK-model biedt uitstekende mogelijkheden om de verantwoording van het college aan de raad van toezicht vorm te geven. Een halfjaarbericht gaat in op de binnen een INK-gebied behaalde doelen en komt met informatie over alle belangrijk geachte indicatoren. **** Financieel halfjaarbericht Het financiële halfjaarbericht geeft informatie over de budgetuitputting, bevat verwachtingen over de ontwikkeling van het jaarresultaat en koppelt financiële informatie aan informatie over doelenverwezenlijking. ***** Early warning set De early warning set geeft als dat nodig is tussentijds informatie over binnengekomen klachten, (arbeids)conflicten, aansprakelijkheidsstellingen, bijzondere projectontwikkelingen en bijzonder negatieve financiële ontwikkelingen.

Een toezichthouder wil in aanvulling daarop ook toezicht houden op meer beheersmatige aspecten van de organisatie. Tekortkomingen in efficiency, de planning- & controlcylcus, de administratieve organisatie en het risicomanagement kunnen immers het succesvol voortbestaan van de organisatie bedreigen. De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang10) biedt houvast bij het stellen van vragen over beleid en beheer. De checklist gaat in op zaken als: • • • • • • • •

de toereikendheid van informatie; financiële doelen; de effectiviteit van de middeleninzet; efficiency; de planning- & controlcyclus; de administratieve organisatie; de rol van de accountant; de rol van de bankier.

Werk in uitvoering Zijn de doelen van het financiële beleid aantoonbaar afgeleid van de beleidsdoelen van de instelling, kent de raad het efficiencyeffect van bepaalde schaalgrootten van voorzieningen of diensten en van de instelling zelf, heeft het bestuur een visie op de noodzakelijke vermogensvorming, is er een risicobeheersingsystematiek, levert de administratie voldoende informatie op voor de toetsing van het financiële beleid en beheer, is er een heldere taakopdracht aan de accountant verstrekt, zijn tussenrapportages gebaseerd op de boekhouding sec of zijn er ook aannames in verwerkt?


91

De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid reikt allerlei relevante vragen aan. Wellicht schrikt het aantal vragen af, maar toch zijn eigenlijk alle aangereikte vragen belangrijk. Sommige vragen zijn gemakkelijk te beantwoorden, andere vragen zijn alleen na ingrijpende wijzigingen in het financiële management te pareren. Zie daarom het vinden van alle antwoorden als ‘een werk in uitvoering’, dat om enig geduld vraagt en pas na één of twee jaar tot een goed getrainde gewoonte wordt. — Bron: M. Verbart 2011.

6.1.3 De uitdaging voor bestuurders De bestuurder draagt verantwoordelijkheid voor financieel beleid en beheer. De toezichthouder kan op verzoek of op eigen initiatief de bestuurder adviseren. Dat verandert echter niets aan de verantwoordelijkheid van de bestuurder en betekent dus ook niet dat het de bestuurder aan een zekere mate van financiële kennis mag ontbreken. Toch schort het in de praktijk regelmatig aan die kennis. Een bestuurder hoeft geen specialist te zijn, maar moet wel in staat zijn om het huiswerk van interne stafleden of ingehuurde externe financiële dienstverleners te beoordelen en hun functioneren aan te sturen. Het komt nog te vaak voor dat bestuurders niet voldoen aan de verwachtingen van de toezichthouder omdat ze simpelweg niet in staat zijn het functioneren van de staf of externen te verbeteren. Het delegeren van taken aan staf of externen is alleen verantwoord als de bestuurder zelf in staat is om hun functioneren en hun output te beoordelen of gericht te laten beoordelen. Delegatie is dus geen oplossing voor kennisgebrek. Ontbreekt het bestuurders aan een zekere mate van financiële kennis, dan is dat een goede reden opnieuw plaats te nemen in de schoolbanken en werk te maken van het alsnog verwerven van de ontbrekende kennis of vaardigheid.

92


Digitaal zelftest Met behulp van de digitaal toegankelijke zelftest kunt u bepalen op welke terreinen van financieel management u zich verder kunt ontwikkelen. Tevens biedt deze test zicht op de kwaliteit van het financiële management binnen uw organisatie en op de eisen die goed financieel management aan uw mensen stelt. U vindt de Digitale zelftest voor financieel management op http://eerstkiezen.poraad.nl

Regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitzorg, interne audits en gericht extern advies kunnen een bestuurder meer grip geven op de inhoud en kwaliteit van de interne beheersing en informatievoorziening. Ook de accountant kan daarbij een rol spelen, maar dan moet een bestuurder wel duidelijk maken wat die rol moet zijn. We maken nog regelmatig mee dat een bestuurder geen antwoord kan geven op belangrijke vragen van de toezichthouder en daardoor de onderlinge relatie onder druk zet. Een bestuurder mag wat dit betreft niet naïef zijn. Het dragen van bestuurlijke verantwoordelijkheid betekent dat bestuurders terug moeten kunnen vallen op eigen expertise en op een kundige interne of externe ondersteuning.

6.1.4 De uitdaging voor toezichthouders De toezichthouder staat voor de uitdaging tot een werkelijk integraal financieel toezicht te komen. De Checklist toezicht op financiën en financieel beleid (Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang) kan er in ieder geval voor zorgen dat er geen onderwerp aan de aandacht ontsnapt en dat toezichthouders de juiste vragen stellen. Financieel toezicht blijft echter een klus voor gevorderden. Zo stuiten toezichthouders vrijwel altijd op drie taaie problemen:

• financiële informatie heeft ondanks alle goede bedoelingen in de praktijk toch nog vooral een beheersmatig karakter, legt meestal geen heldere verbanden tussen middeleninzet en de daarmee bereikte doelen en staat meer stil bij het recente verleden dan bij de toekomst. Het is om die reden wenselijk dat de toezichthouder zijn advieskracht en expertise benut om samen met de bestuurders tot echte informatie over doelenverwezenlijking te komen. Dat is een proces van vallen en opstaan, maar het is zeker mogelijk om samen binnen enkele jaren aanzienlijke verbeteringen te bereiken. Zorg ook dat deze kwestie niet los komt te staan van uw systeem van integrale kwaliteitszorg (bijvoorbeeld: INK-model). Ook daar zou het moeten gaan om het stellen van heldere (verbeter)doelen en het zichtbaar maken van resultaten; • financiële mee- en tegenvallers worden in de praktijk vaak veel te laat in het jaar bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresultaten is maar al te vaak nog weinig lijn te ontdekken. Klaarblijkelijk krijgt de soft closing van perioden te weinig aandacht. Het is goed om eens kritisch te kijken naar de wijze waarop tussentijdse resultaten worden opgesteld en resultaten worden vergeleken met budgetten. U kunt dan samen werk maken van het wegnemen van een nog te veel voorkomende mix van onhandigheden: kasstelseldenken, het niet goed bespreken van onderliggende aannames, het te lineair over de tijd verdelen van budgetten en een tekortschietende resultatenanalyse; • financiële informatie is zelden op een echt onafhankelijke wijze tot stand gekomen. We hebben het dan niet over zeer bewuste pogingen van bestuurders om de werkelijkheid rooskleuriger of ernstiger voor te stellen, al komt ook dat voor. Aan het berekenen van financiële cijfers gaan echter bewuste, en soms zelfs onbewuste, maar legitieme keuzes vooraf die de getoonde uitkomsten sterk beïnvloeden. De toezichthouder ziet vooral de uitkomsten. Hij is veel minder betrokken bij het maken van de onderliggende keuzes of wordt daarover niet voldoende geïnformeerd. Het is daarom verstandig evaluaties en

audits niet alleen te richten op resultaten en uitkomsten, maar ook op de transparantie waarmee die uitkomsten tot stand komen en de consistentie in keuzes en aannames. De accountant kan desgevraagd de toezichthouder op dit gebied extra ondersteunen. Een bestuurder voelt zich soms wat in het nauw gedreven als de toezichthouder werk maakt van de genoemde problemen en zich veel gelegen laat liggen aan checklists. Ook toezichthouders moeten soms nog de juiste toon vinden in hun omgang met de betrokken bestuurder(s). Soms lijken informatieverzoeken op een motie van wantrouwen en dat is natuurlijk niet de bedoeling. Alle vragen op de checklist zijn echter gerechtvaardigd en een bestuurder doet er verstandig aan te beseffen dat het zijn of haar verantwoordelijkheid is om tijdig goede antwoorden aan te reiken. Zorg echter dat die vragen ruimschoots van tevoren en in onderling overleg worden bepaald en niet tijdens de rit worden bedacht. Kortom: kom op basis van de checklist tot een jaaragenda en informatiecanon en houdt die meerdere jaren vast. Anders weten toezichthouders, bestuurders en staf niet waar ze aan toe zijn en hoe hun opdrachten luiden.

Samen naar verbetering “Ik moet roeien met de riemen die ik heb. Ik heb gemerkt dat ik (te) afhankelijk ben van externen voor mijn financiële informatie. De raad van toezicht schiet mijn financiële verhaal te vaak lek. Tegelijkertijd is iedereen gericht op het niet laten aangroeien van onze staf en sta ik ondertussen soms met mijn mond vol tanden. Ik ben natuurlijk eindverantwoordelijk, maar ik zou het soms prettig vinden om niet alleen te staan en samen met de raad van toezicht een verbeterpad overeen te komen. Ik heb in ieder geval weinig zin om telkens als kop-van-jut te fungeren, ook al weet ik dat ik het probleem mede zelf heb veroorzaakt.” — Citaat bestuurder


93

6.2 Medezeggenschap Medezeggenschap is – net als toezicht – geen doel op zich, maar een middel om een bijdrage te leveren aan onderwijskwaliteit. Het is daarvoor wenselijk dat een (G)MR betrokken wordt bij een aantal onderdelen van de planning- & controlcyclus (bijvoorbeeld: beleidsvormende activiteiten), kan rekenen op een goede informatievoorziening en door tijdige betrokkenheid en goede informatie op een goede wijze tot advies en/of instemming kan komen. De ‘Wet medezeggenschap op scholen’ (WMS) geeft daarvoor de regels aan en bepaalt onder andere waarbij advies en/of instemming van de medezeggenschapsraad verplicht is. Verder wordt de positie, inrichting en organisatie van medezeggenschap nader uitgewerkte in statuten en reglementen.

Medezeggenschap herzien Het beleid gericht op de autonomievergroting van scholen en schoolbesturen maakte een herziening van medezeggenschap noodzakelijk. Een versterking van de posities van leerlingen, ouders en personeel werd als een voorwaarde gezien om te komen tot een gezond tegenwicht voor de toenemende beleidsvrijheid van bestuur en management. Het blijft echter gaan om medezeggenschap. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid en de daarbij behorende eindverantwoordelijkheid zijn voorbehouden aan het bevoegd gezag en, voor zover het bevoegd gezag taken en bevoegdheden heeft overgedragen, aan het management. — Bron: website WMS, bron AOB, 2006.

Geven en nemen, met een gezamenlijk belang Het primair en het voortgezet onderwijs zijn na de decentralisatie volwassen sectoren met autonome scholen, inclusief codes voor goed bestuur. De leiding hoeft niet meer voor alle beslissingen naar het ministerie of de gemeente te kijken, maar kan eigen beleid vaststellen. Medezeggenschap heeft een volwaardige plaats in dat proces als de MR en het bestuur zich ten opzichte van elkaar professioneel opstellen. Er is maar één deel van de schoolorganisatie uiteindelijk verantwoordelijk voor de uitkomst van het gevoerde beleid en dat is het bestuur. Gaat het goed, dan plukken de bestuurders de vruchten. Loopt er iets fout, dan krijgen zij de kritiek op hun bordje. Het bestuur moet dus besturen, maar bepaalt niet eenzijdig wat het beleid is. Organisatiedeskundigen weten al heel lang dat de kwaliteit van beleid verbetert als de direct belanghebbenden erover kunnen meepraten. Reële invloed levert daarnaast draagvlak op voor de genomen beslissingen. De ‘Wet medezeggenschap op scholen’ bepaalt voor deze betrokkenheid de spelregels. Het formele kader van de wet is nodig, maar bepaalt niet de echte waarde van medezeggenschap. Die schuilt in de verhoudingen tussen de betrokken partijen en mensen die samen de stappen zetten in de cyclus van idee via plan tot beleid naar uitvoering. De beleidscyclus is het zichzelf herhalende proces van voorbereiding, opstelling, besluitvorming, uitvoering en evaluatie van het beleid. In alle fasen van deze cyclus is ruimte voor de medezeggenschap. Het gaat daarbij om geven en nemen, met als gezamenlijk belang de kwaliteit van de school. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

In het kader van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ verschijnt een aparte brochure over de rol van medezeggenschapsorganen bij de totstandkoming van goed financieel management. In dit basisboek volstaan we met enkele open aanmerkingen.

94


6.2.1 Rollen bij beleid Bestuurders, toezichthouders en (G)MR spelen ieder een rol bij het beleidsproces. In principe zijn bestuur en (G)MR twee partijen die elkaar versterken en scherp houden in elke fase van de beleidscyclus. De rollen lopen per fase wel uiteen.

De beleidscyclus en de rollen van bestuurders en (G)MR 1. Voorbereiding Alle partijen in de school kunnen het initiatief nemen voor nieuw beleid. Het is wenselijk wanneer de keuze voor nieuw beleid de steun heeft van hen die de gevolgen ondergaan als de invoering een feit is. (G)MR-leden krijgen nog niet altijd de ruimte om in deze fase van het proces te participeren. Dat zou wel moeten en een MR moet geboden ruimte ook willen benutten. 2. Opstelling De concrete formulering van het beleid ligt veelal in handen van de ‘experts’ van het bestuur. Toch kan ook hier heel goed een rol voor de (G)MR zijn weggelegd. Het gaat dan vooral om het bekijken en becommentariëren van de concepten. 3. Besluitvorming Dit aspect van de cyclus is geregeld in de WMS en eist in de praktijk veruit de meeste aandacht op: het bestuur doet een voorstel, de (G)MR oordeelt. Tijdens dit proces moeten de (G)MR-leden en bestuursleden tot elkaar komen. 4. Uitvoering In veel gevallen volgen de leden van de (G)MR de uitvoering op de voet en dat kan tot discussie leiden: zijn bepaalde bestuursbeslissingen de

uitvoering van afgesproken beleid, zodat de (G)MR er geen advies- of instemmingsrecht meer over heeft, of gaat het hier om een nieuw beleidsbesluit waarover het overleg voluit gevoerd moet worden? 5. Evaluatie Of beoordeling van effectiviteit van een besluit nu in de regeling is opgenomen of niet, in veel gevallen vindt er geen bewuste evaluatie plaats. Pas wanneer zaken mis dreigen te gaan, begint het gesprek over aanpassingen of nieuw beleid. (G)MR en bestuurder kunnen daar actiever in zijn om meer resultaat te bereiken. Het is in ieder geval wenselijk dat ook de (G)MR-leden erover nadenken of eerder vastgesteld beleid gedateerd is geraakt. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

6.2.2 Aandachtspunten De brochure over medezeggenschap die in het kader van ‘Eerst kiezen, dan delen’ verschijnt, besteedt uitgebreid aandacht aan de rollen van (G)MR-leden en wat die roluitoefening kan en moet betekenen voor goed financieel management. Hier gaan we alleen kort in op uitvoering en evaluatie, de laatste twee fasen van de beleidscyclus.

Hoofdzaken voor de (G)MR Een lid van de perfecte (G)MR kan hoofdzaken van bijzaken onderscheiden en belangen afwegen. De hoofdzaken zijn: • de school moet financieel transparant en gezond zijn en de continuïteit van de organisatie staat daarbij voorop; • de kwaliteit van het onderwijs moet gewaarborgd zijn. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.


95

Uitvoering en evaluatie moeten in het teken staan van het toezien op die twee hoofdzaken. • Uitvoering Er ontstaat in de praktijk regelmatig onduidelijkheid over of iets nieuw beleid is of slechts een nadere uitwerking van bestaand beleid. Dat leidt niet zelden tot irritatie bij (G)MR en/of bestuurders. U kunt dergelijke onduidelijkheden voorkomen door vooraf de uitvoeringsruimte expliciet in het beleidsvoorstel op te nemen. Ook verschillen in de doelgerichtheid van het bestuur en de (G)MR kunnen voor problemen zorgen. Idealiter streven zowel bestuurders als (G)MR-leden het algemeen belang van de onderwijsorganisatie na. Het komt echter voor dat bijvoorbeeld de personeelsgeleding van de (G)MR slechts een deelbelang vertegenwoordigt, zoals de arbeidsvoorwaarden van medewerkers. Scherpte van alle betrokkenen op dit punt is daarom nodig. • Evaluatie Evaluatie richt zich op de vraag of gestelde doelen daadwerkelijk zijn bereikt of verwezenlijking nog op zich laat wachten of zelfs bijstelling van beleid wenselijk is. Hierbij moeten onderstaande vragen aan bod komen: • wat zijn de (onderwijs)doelen die het bestuur zich had gesteld? • hoe staat het met de doelenverwezenlijking? • welke oorzaken worden gegeven voor vertragingen of onmogelijkheden in de doelenverwezenlijking? • zijn we terugkijkend ook tussentijds adequaat geïnformeerd? • kunnen we uit deze evaluatie iets leren over de wijze waarop de (G)MR betrokken is bij het beleidsvormende of beleidsvolgende proces?

96


Bestuurders moeten een (G)MR in staat stellen om de antwoorden op deze vragen te vinden. Het is daarom raadzaam bij voorbaat al in de planning- & controlcylcus goed aan te geven bij welke onderdelen de (G)MR actief betrokken is en in welke rol. Bereidt de (G)MR het beleid mede voor of heeft de raad een adviserende of instemmende rol? De informatievoorziening kan vervolgens qua frequentie en inhoud goed op die rol worden afgestemd. Een jaaragenda en informatiecanon kunnen daarbij behulpzaam zijn (zie ook paragraaf 6.1.1).

Informatie: basis voor de relatie tussen (G)MR en bevoegd gezag Informatie is de basis voor het overleg tussen (G)MR en bevoegd gezag. Een gesprek moet ergens over gaan. Een adviesaanvraag zal vergezeld moeten gaan van informatie over de wijze waarop een voorgenomen besluit tot stand is gekomen en welke afwegingen hebben plaatsgevonden. Het advies van de (G)MR zal de overwegingen moeten bevatten die hebben geleid tot de uiteindelijke opvatting van de raad – een ‘negatief advies’ van de (G)MR is volstrekt zinloos, want de bestuurder kan daar niets mee. Die ziet alleen maar een (G)MR die tegen is en niet wil meedenken. Informatie over en weer is van grote betekenis. De WMS heeft daarom een uitgebreid artikel gewijd aan het algemeen informatierecht van de (G)MR: artikel 8. De (G)MR ontvangt van het bevoegd gezag, al dan niet gevraagd, tijdig alle inlichtingen die deze voor de vervulling van zijn taak redelijkerwijze nodig heeft. Dit is de basisregel uit het eerste lid. Duidelijk moet zijn dat het alleen de (G)MR is die kan bepalen wat de (G)MR aan informatie en uitleg nodig heeft. Een directeur of bestuurder kan wel vinden dat hij de raad voldoende heeft geïnformeerd, maar dat is niet de norm. Daarom

kan de (G)MR zelf ook om bepaalde informatie vragen. De praktijk zal echter altijd een midden moeten zien te vinden tussen de belangen van beide partijen. Informatie zonder enige samenhang zal altijd als onvoldoende worden ervaren. Eigenlijk zou een (G)MR-lid ongeveer moeten kunnen aanvoelen welke informatie van belang is voor de oordeelsvorming. Op sommige onderdelen kan een (G)MR nu eenmaal weinig invloed uitoefenen, omdat een werkgever op zijn beurt ook geen of nauwelijks invloed heeft. Uiteraard zal hij dit dan wel moeten kunnen aantonen aan de (G)MR. Vragen naar de bekende weg – omdat men de stukken niet heeft gelezen – wekt alleen maar irritatie bij de gesprekspartner. De (G)MR zal steeds moeten kunnen beargumenteren, dat hij bepaalde informatie nodig heeft en aan derden duidelijk moeten kunnen maken dat een dergelijk verzoek redelijk is. — Bron: Medezeggenschap van klasse 2008.

Verder lezen Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009), Toolkit Toezicht Onderwijs. Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens het eerste praktijkjaar (2008). J. van Elderen & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer, EAN: 9789013041583.


97


Voor de toezichthouders kunnen de volgende vragen richting geven bij het samenstellen van de jaaragenda en informatiecanon:

Soepel samenwerken met toezichthouders en medezeggenschapsraad

Toezicht richt zich niet alleen op beleidsmatige maar ook op beheersmatige aspecten van de organisatie. Bij het stellen van vragen over beleid en beheer biedt de Checklist toezicht op financiën en financieel beleid houvast.

Toezicht en medezeggenschap zijn geen doelen op zich, maar middelen om een duurzame doelenverwezenlijking te bevorderen. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden tussen bestuurders, toezichthouders en (G)MR berust in belangrijke mate op wettelijke spelregels en governancecodes. Een nadere uitwerking ligt vast in statuten en reglementen. Desondanks ontstaat er soms onduidelijkheid over de taakverdeling tussen bestuurders en toezichthouders en tussen bestuurders en (G)MR.

Jaaragenda en informatiecanon Een jaaragenda en informatiecanon kunnen een belangrijke rol spelen bij de verheldering van de relatie en rollen van bestuurders enerzijds en toezichthouders en (G)MR anderzijds. De jaaragenda geeft weer op welk moment alle belangrijk geachte onderwerpen worden besproken. Een informatiecanon geeft weer welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn.

• wat zien wij als de belangrijkste verschillen tussen dagelijks leiding geven, besturen en toezicht houden? • wat zijn de belangrijkste onderwerpen die we met elkaar bespreken om te informeren, tot advies te komen of instemming te verkrijgen? • wat zijn de inhoud en frequentie van de onderlinge informatievoorziening, zodat iedereen zijn rol naar behoren kan vervullen?

Uitdagingen De bestuurder is verantwoordelijk voor financieel beleid en beheer. Dat impliceert dat de bestuurder moet beschikken over vergaande financiële kennis. In de praktijk schort het daar echter regelmatig aan. Kennisgebrek bij bestuurders kan de relatie met de toezichthouder onnodig onder druk zetten. Hoewel bestuurders ondersteuning kunnen inschakelen en ook regelmatige evaluaties, integrale kwaliteitszorg en interne audits hen kunnen helpen, zijn dat geen afdoende oplossingen voor kennisgebrek. Bijscholing is soms nodig. De toezichthouder is verantwoordelijk voor een werkelijk integraal financieel toezicht. Er zijn drie problemen waarmee hij in de praktijk nogal eens te maken krijgt: • financiële informatie heeft nog een overwegend beheersmatig karakter, legt meestal geen heldere verbanden tussen middeleninzet en doelen en heeft meer betrekking op het verleden dan op

98


de toekomst. Het is van belang in samenspraak met bestuurders tot ‘echte’ informatie over doelenverwezenlijking te komen: een proces van enkele jaren waarin ook het integrale kwaliteitszorgsysteem een belangrijke rol speelt; • financiële mee- en tegenvallers worden vaak veel te laat in het jaar bekend en in de ontwikkeling van kwartaal- en jaarresultaten is te vaak weinig lijn te ontdekken. Een kritische herbeschouwing van de manier waarop tussentijdse resultaten tot stand komen en worden vergeleken met budgetten, is op zijn plaats; • financiële informatie komt zelden op echt onafhankelijke wijze tot stand. Aan de berekening gaan bewuste, en soms zelfs onbewuste, maar veelal wel legitieme keuzes vooraf, die een grote invloed hebben op de getoonde uitkomsten. Evaluaties en audits dienen daarom niet alleen gericht te zijn op resultaten en uitkomsten, maar ook op de transparantie waarmee ze tot stand komen en de consistentie van onderliggende keuzes en aannames.


99

7

100


Scenario’s, risico en vermogen Veel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige financiële ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet betekenen voor het financieren van onderwijskundige ambities en het opvangen van risico’s. Alle reden om hieraan aandacht te besteden in dit hoofdstuk. In de komende paragrafen wordt achtereenvolgens ingegaan op (meerjarige) scenario’s (paragraaf 7.1), risico’s en risicomanagement (paragraaf 7.2) en het vermogen (paragraaf 7.3).

101

7.1 Scenario’s met meerjarig perspectief Het bestuur en de directie van een onderwijsinstelling die serieus werk maakt van de continue verbetering van onderwijs en onderwijsopbrengsten, hebben een meerjarenvisie op ontwikkelingen binnen en buiten de eigen organisatie. Ook hebben ze een visie op wat de gewenste ontwikkelingen vragen van mensen en middelen en hoe ze stap voor stap (en vaak over meerdere jaren gezien) komen tot de verwezenlijking van de gestelde doelen. Een strategie is de gekozen route die de organisatie – zonder al te veel omwegen en dwalingen – wenst af te leggen. Jaarplannen zijn niets anders dan nadere uitwerkingen van die route en bieden de mogelijkheid om te reageren op tussentijdse ontwikkelingen, nieuwe inzichten of belemmeringen. Bij een meerjarige strategie horen ook meerjarige financiële ramingen, een meerjarige visie op wat de doelenverwezenlijking kan belemmeren (risicoanalyse) en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet betekenen als het gaat om het financieren van onderwijskundige ambities en het opvangen van risico’s. Uit het evaluatierapport over de lumpsumfinanciering blijkt echter dat dit financiële meerjarenperspectief en een meerjarige risicoanalyse vaak ontbreken (Regioplan e.a. 2010). Navraag over de mogelijke oorzaken leert het volgende: • sommige instellingen hebben het naar eigen zeggen al moeilijk genoeg om tot een betrouwbare, eenjarige begroting te komen. Het lukt hen – met of zonder externe ondersteuning – niet een goede raming te maken van baten en vooral de raming van de loonkosten levert problemen op. Er gaapt bij deze instellingen al enige jaren een kloof tussen begroting en realisatie en de verliezen worden niet goed genoeg doorzien. Instellingen geven aan dat niet te voorziene onderbekostiging een rol speelt, maar even zo vaak blijkt de oorzaak te liggen in een ondoordachte, zelf gekozen indexering van baten of een niet voldoende onderbouwde opslag voor werkgeverslasten; 102


• andere instellingen zijn wel in staat eenjarig vooruit te zien, maar vinden een blik in de verdere toekomst weinig zinvol. Zij wijzen op moeilijk te voorspellen ontwikkelingen in leerlingenaantallen, onzekerheden in bekostiging en bekostigingstabelbedragen, grilligheden in werkgeverslasten en bapoverbruik, enzovoort. Een meerjarenbegroting bevat volgens hen zoveel onzekerheden dat de cijfers weinig tot geen sturingswaarde hebben; • weer andere instellingen lopen vast in de zelf gekozen detaillering van ramingen. Een meerjarenraming is wel wat anders dan een eenjarige voorspelling van baten en lasten in het komende jaar. Bij het maken van eenjarige voorspellingen is het bijna altijd mogelijk in detail te treden. De nabije toekomst is immers grotendeels kenbaar en een belangrijk deel van de baten en lasten ligt op de wat kortere termijn vast. Het aanbrengen van details in een eenjarige begroting is juist daardoor goed mogelijk. Gaan instellingen echter aan de slag met een meerjarenbegroting, dan doen zij er verstandig aan vooral hoofdlijnen centraal te stellen en een vergaande detaillering te laten varen. Anders lopen ze op een gegeven moment vast, wordt het begrotingsproces een kwelling of laten ze op het laatste moment alsnog iedere kwaliteitseis varen. Het opstellen van meerjarenramingen dient een ander doel dan eenjarige ramingen. Een eenjarige begroting heeft als doel alle te verwachten baten en lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk te maken hoe zelf gekozen budgetverschuivingen en alle doorlopende baten en lasten zich vertalen in een financieel resultaat. De uitkomsten worden zelfs vertaald in budgetten en hebben onmiddellijke gevolgen voor wat de onderwijsinstelling in het komende jaar financieel kan en mag doen.

Meerjarenramingen zijn vooral bedoeld om op hoofdlijnen een beperkt aantal ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien. Dat inzicht kunnen onderwijsinstellingen vervolgens gebruiken om waar nodig het meerjarige beleid wat bij te stellen of de middeleninzet wat om te buigen. Het gaat om het denken in scenario’s (what if…?). Het kan zelfs zo zijn dat het uitwerken van een scenario aanleiding is voor een geheel nieuw beleid omdat de uitkomsten bijvoorbeeld verrassen. Meerjarenramingen mogen (of liever zelfs: moeten) een sterke vereenvoudiging zijn van de te verwachten werkelijkheid. Een vergaande detaillering kan dan ook achterwege blijven. Ook een raming op hoofdlijnen vraagt natuurlijk om kennis van zaken en heeft als vertrekpunt een voldoende betrouwbare, eenjarige begroting.

Bewust in het rood “Onze buffer is volgens de normen van de Commissie Don te hoog. Dat weten wij al jaren en daarom werken wij nu een aantal jaren met een meerjarenbegroting gebaseerd op schooljaren die rode cijfers laat zien. Het keuzeproces om tot investering te komen, doorlopen wij erg planmatig en transparant. Een voorbeeld is de ontwikkelgroep (die bestaat uit eigen medewerkers en eventueel experts) die een specifiek item uit het strategisch beleidsplan van een gedegen advies voorziet voor het directieberaad en het bestuur. Onze controller rekent de voorstellen door en het bestuur beslist uiteindelijk over de voorstellen van de ontwikkelgroep en koppelt hier voor meerdere jaren of eenmalig een budget aan. Voorbeelden van thema’s vanuit de ontwikkelgroepen waarmee we nu werken, zijn leeftijdsbewust personeelsbeleid, het opleidingsprofiel voor huidige en toekomstige leidinggevenden en werken met dagarrangementen. Medewerkers in de organisatie snappen nu veel beter wat het betekent om te werken met budgetten. Deze bottom-up benadering van een aantal thema’s leidt tot professioneel ontwikkelingsgericht samenwerken, een vernieuwingsimpuls op alle niveaus en blijvende verandering.” — Citaat bestuurder

Van beleidsdoelen naar meerjarenraming “We werken nu een tweetal jaren met een meerjarenraming. Het gaat ons vooral om het ramen van baten en lasten. Een liquiditeitsbegroting hebben we nog niet gemaakt. Onze liquiditeitspositie is riant en dat zorgt op dat front voor rust. We hebben wel gemerkt dat het maken van een meerjarenbegroting een iteratief proces is. We maken op basis van ons beleid een eerste raming en merken dan dat de uitkomsten ons niet geheel bevallen en passen vervolgens ons beleid of de voorgestelde middeleninzet aan. Dat proces herhaalt zich soms meerdere keren. Ik heb ooit eerst een meerjarenbegroting gemaakt (beleidsarm) en daarna pas werk gemaakt van beleid om te voorkomen dat ik iets zou bedenken dat onze instelling toch niet kan betalen. Ik doe dat nu niet meer omdat ik bij die aanpak bij voorbaat eigenlijk al beleidsconcessies doe. Nu stel ik eerst vast wat ik wil bereiken en ga vervolgens kijken op welke wijze ik zo veel mogelijk van dat beleid ook meerjarig gezien kan betalen.” — Citaat bestuurder

7.1.1 Randvoorwaarden Vrijwel alle administratiekantoren of interne, financiële afdelingen kunnen formats aandragen voor een meerjarige raming van baten en lasten en alle daarbij horende deelbegrotingen met betrekking tot formatie, investeringen, kasstroom (cashflow) en balanseffecten. Ook allerlei belangenorganisaties bieden dergelijke modellen aan voor meerjarige begrotingen (zie bijvoorbeeld de begrotingsmodellen van de PO-Raad). Er zijn dus voldoende hulpmiddelen beschikbaar en u kunt – al dan niet met hulp van derden – aan de slag. Maar juist het detailniveau van de beschikbare begrotingshulpmiddelen kan afleiden van de hoofdzaak.

SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN

103

Beantwoord daarom voor u aan de slag gaat de volgende vragen: • is uw eenjarige begroting van voldoende kwaliteit, zodat die het fundament kan leggen onder uw meerjarenraming? • heeft u de meerjarendoelen voldoende uitgewerkt en aan de verwezenlijking een tijdspad gekoppeld, zodat uitwerking en tijdspad een plaats kunnen krijgen in de meerjarenraming? • heeft u zicht op de belangrijkste andere ontwikkelingen en risico’s, zodat ook het vermoedelijke effect van die ontwikkelingen een plek kan krijgen in de meerjarenbegroting? • heeft u duidelijk welke eventuele financiële gaten u kunt/mag dekken met middelen uit het eigen vermogen? • heeft u in de planning- & controlcylcus voldoende tijd ingeruimd voor het maken van een meerjarige begroting, zodat u als dat nodig is enkele stappen kunt herhalen?

Scenario in hoofdlijnen “Het werken aan meerjarenbegrotingen was binnen onze club niet altijd een succes. We raakten telkens het spoor bijster, omdat we al pratende soms wel tien verschillende meningen hadden over hoe een bepaalde baten- of lastencategorie zich kon ontwikkelen. Dat was niet erg bevorderlijk voor de stemming en voor het geloof in ons cijferwerk. Soms zouden we het liefst weer volstaan met een jaarbegroting. We realiseren ons echter dat dit wel een erg vroege capitulatie is. We hebben een miljoenenorganisatie met een – in vergelijking met het bedrijfsleven – toch wel redelijk voorspelbare ‘omzet’ en ‘kostprijs’. Het zou raar zijn als we niets te melden hadden over onze financiële toekomst. Daarom kijken we nu vooral naar de vermoedelijke financiële effecten van nieuw beleid, komen we gezamenlijk tot vijf belangrijke risico’s en kijken we wat het effect van die risico’s kan zijn op onze financiële huishouding. We spreken eigenlijk niet meer van een meerjarenbegroting, maar van het naar onze mening meest waarschijnlijke scenario.” — Citaat bestuurder

Een ‘ja’ op deze vragen betekent: • dat u het financiële heden en de zeer nabije toekomst voldoende helder heeft; • dat u weet wat u wanneer met de middeleninzet wilt bereiken en wat dat kost; • dat u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat dan de effecten zijn; • dat u die effecten vervolgens met maatregelen (en de daarbij behorende kostenverschuivingen) kunt tegengaan of met vermogensinzet kunt pareren; • dat u bereid bent een of meerdere stappen meermaals te zetten, zodat er een zo goed mogelijke combinatie ontstaat van beleid, risicomanagement, financiële haalbaarheid en aanvullende vermogensinzet.

104


7.1.2 Volgorde Het denken in scenario’s kan er als volgt uitzien: • u heeft voor een periode van vier jaar onderwijsdoelen geformuleerd die enkele aanpassingen in de formatie en scholingsuitgaven noodzakelijk maken; • u selecteert vervolgens een beperkt aantal risico’s die in uw situatie relevant zijn. Denk bijvoorbeeld aan een risico op een snelle daling van het leerlingenaantal, een onderindexering van de rijksbekostiging of een afwijkende ontwikkeling van uw werkgeverslasten; • u heeft in uw vermogensbeleid vastgelegd dat eventueel noodzakelijke saneringen worden gerealiseerd door een combinatie van het benutten van natuurlijk verloop, interne mobiliteit en RDDF-plaatsing. Mochten die maatregelen niet tijdig genoeg effect

sorteren, dan mag het tijdelijke tekort worden afgewenteld op het vermogen; • u laat nu één of meerdere ramingen opstellen waarin nieuw beleid en de gesignaleerde risico’s als het ware worden doorgerekend. U houdt het simpel en laat sommige baten en lasten in omvang en/ of ontwikkelingspatroon onveranderd, juist om wat wel verandert beter in beeld te krijgen. U kunt uit de ramingen afleiden of de financiële uitkomsten (al dan niet na aanvulling vanuit het vermogen) aanvaardbaar zijn; • mocht dat laatste niet het geval zijn, dan kijkt u opnieuw hoe zo veel mogelijk van het nieuwe beleid gerealiseerd kan worden binnen de financiële ruimte.

7.2 Risico’s en risicomanagement De ‘Code Goed Bestuur in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) en de ‘Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs’ (Ministerie van OCW 2008) bevatten een uitnodiging aan besturen werk te maken van beheersingssystemen en risicomanagement en daarover verslag uit te brengen in het jaarverslag.

Code Goed Bestuur Het bestuur voert beleid wat betreft risicomanagement, geldbeheer, financiering en belegging. Het bestuur verantwoordt de uitvoering hiervan in het jaarverslag. — Bron: PO-Raad 2010. Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs In meerdere onderwijssectoren geldt een branchecode (Governance Code). Daarbij is afgesproken dat het bestuur van de instelling zorg draagt voor een goed functionerend intern beheersings- en controlesysteem. Daarover kan in het jaarverslag worden gerapporteerd op grond van artikel RJ 660.406. Het is aan het bestuur zelf om uitvoering te

geven aan activiteiten die nodig zijn om een inventarisatie te maken van de noodzakelijke beheersingssystemen en toe te zien op de implementatie, de werking en de evaluatie daarvan. Als het bestuur van mening is dat de interne beheersings- en controlesystemen adequaat zijn kan het bestuur een zogeheten ‘in control statement’ opstellen en in het jaarverslag opnemen. — Bron: Ministerie van OCW 2008.

Een ‘risicobeheersings- en controlesysteem’ is een systeem dat risico’s identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en dat het mogelijk maakt na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk worden beheerst (zie bijvoorbeeld: Van Beurden 2004). Het begrip ‘systeem’ zet u in dit verband wellicht op het verkeerde been. Het gaat hier niet om een diagnosemodel, om één specifieke techniek of analyse. Het gaat om een passend geheel van beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen die samen de onderwijsinstelling beter in staat stellen te reageren op belangrijke risico’s en die bijdragen aan het naleven van interne afspraken en wettelijke spelregels. Een risicobeheersings- en controlesysteem heeft niet alleen betrekking op financiële risico’s, maar op alle risico’s die een rol spelen bij het realiseren van strategische, operationele en financiële doelstellingen.

Antwoord op vragen “Ons systeem voor kwaliteitszorg, management en control moet ons helpen bij het vinden van de antwoorden op de volgende vragen: • hebben we gedaan wat we zouden moeten doen? • hebben we bereikt wat we beoogden? • heeft ons iets in de weg gestaan of het behalen van het succes bedreigd? • heeft het gekost wat het mocht kosten?” — Citaat lid college van bestuur SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN

105

Risicomanagement in het primair onderwijs concentreert zich nu nog te vaak op financiële risico’s en op de vraag wat het vermogen kan of mag betekenen bij het afdekken van die risico’s. Er zijn diverse tools beschikbaar die helpen bij het kwalificeren en kwantificeren van financiële risico’s of bij het beoordelen van de toereikendheid of samenstelling van vermogen. Definanciële risico’s moet u dan ook niet verwaarlozen en het eigen vermogen is welzeker een belangrijke risicobuffer, maar steun zoeken bij een overwegend instrumentele benadering kent in de praktijk ook nadelen: • de beschikbare instrumenten en benaderingen leggen (wellicht onbedoeld) de nadruk op de afdekking van risico’s door vermogensvorming en gaan te vaak voorbij aan andere manieren om met risico’s om te gaan; • de instrumenten en benaderingen stellen vooral financieeleconomische risico’s centraal; • men schiet nog te vaak door in de detaillering van de aanpak en uitkomsten. Dat kost tijd en schept ook tot op zekere hoogte schijnzekerheden; • men komt nog onvoldoende tot een ordening van risico’s die maakt dat juist de belangrijkste risico’s aandacht krijgen. Risicomanagement moet u helpen bij het beantwoorden van de vraag: “Wat kan de verwezenlijking van de door ons gestelde (onderwijs)doelen bedreigen en hoe kunnen we die bedreiging verkleinen en/of opvangen?” Bij goed financieel management zijn doelen en middelen aan elkaar gekoppeld. Daarbij past ook een risicomanagement dat een koppeling legt, en wel tussen doelen, bedreigingen en tegenmaatregelen. Het gaat om strategische beheersing: het ontdekken van en omgaan met risico’s die ertoe kunnen leiden dat de organisatiedoelen niet worden bereikt. Dat u ook klussen heeft te klaren op het gebied van operationele beheersing, normbeheersing en verantwoordingsbeheersing, doet daaraan niets af. 106


Vormen van beheersing • Operationele beheersing De organisatiedoelen zijn als het goed is nader uitgewerkt en gekoppeld aan processen, medewerkers en scholen. Op vele plekken in de organisatie zijn individuen en groepen verantwoordelijk voor het bereiken van de aan hen gedelegeerde doelen met de aan hen ter beschikking gestelde middelen. De mate van succes moet tijdig en frequent in beeld worden gebracht en waar nodig worden bijgestuurd. Het gaat bij operationele beheersing om de efficiency en effectiviteit van operationele processen. • Normbeheersing Bij het nastreven van de doelstellingen moeten de organisatie als geheel en al haar individuele leden handelen conform de intern of extern vastgelegde of als aanvaardbaar beschouwde normen. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om maatregelen die eraan bijdragen dat de organisatie zich houdt aan weten regelgeving of aan codes voor goed bestuur. Nog wezenlijker is echter dat de organisatie maatregelen treft die de eigenwaarden benadrukken of versterken. Het gaat erom dat alle leden van de instelling weten waar de organisatie voor staat en wat de do’s en don’ts zijn. • Verantwoordingsbeheersing Verantwoordingsbeheersing richt zich op het bewaken van de juistheid, volledigheid en tijdigheid van de informatie die de instelling intern gebruikt en/of naar buiten brengt over de strategie, de activiteiten en de interne beheersing zelf. — Bron: M. Verbart 2010.

7.2.1 ‘In control’ In artikelen over risicomanagement valt veelvuldig de term ‘in control’. Deze term wekt bij sommigen de indruk dat het hier gaat om een ideale eindsituatie waarin sprake is van volledige grip. Maar ‘in control’ zijn verwijst niet naar een toestand op enig moment, maar naar een continu doorlopend proces, gericht op het ontdekken en beheersen van risico’s. Organisaties die zich echt inspannen om ‘in control’ te zijn, worden gekenmerkt door: • heldere en door alle betrokkenen als waardevol ervaren doelen; • een breed gedragen besef dat risico’s de verwezenlijking van die doelen kunnen belemmeren en de wens om die risico’s samen te identificeren; • de beschikbaarheid van systemen, tools en werkvormen om die risico’s te kunnen rangschikken op basis van hun impact en waarschijnlijkheid; • een beheersing van deze risico’s door ze te vermijden, accepteren, beperken of over te dragen; • regelmatige evaluaties van het succes van de beheersingsmaatregelen en het waar nodig aanpassen van die maatregelen; • de aanwezigheid van een klimaat, een cultuur waarin fouten niet bij voorbaat taboe zijn en medewerkers tekortkomingen durven en willen melden, zodat nieuwe risico’s tijdig worden ontdekt of oude risico’s beter kunnen worden aangepakt.

7.2.2 Omgaan met instrumenten Risicomanagement wordt gemakkelijker als organisaties kunnen terugvallen op een tweetal instrumenten en/of methoden:

I. instrumenten (of methoden) die de gebruiker ondersteunen bij het systematisch scannen van alle relevante beleidsterreinen, met als doel risico’s te ontdekken die doelen op die terreinen bedreigen; II. instrumenten (of methoden) die helpen bij het tijdig doorzien en afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt aan continuïteit en efficiency; condities die doelenverwezenlijking ondersteunen. Instrumenten uit categorie I krijgen in het onderwijs al enige tijd volop aandacht. Er is immers een grote behoefte aan het voorkomen van financiële debacles. Vlak voor en na de invoering van lumpsum zijn er dan ook talrijke instrumenten beschikbaar gekomen die nuttig zijn bij het in kaart brengen van financiële risico’s. Vooral het werkgeverschap brengt zorgen met zich mee en veel instrumenten zijn gericht op het tijdig ontdekken van personeelgerelateerde risico’s en kostenvariaties. Het zijn goed bruikbare vragenlijsten en spreadsheets die, zeker als het gaat om bekostiging en personele lasten, vrijwel geen risico onbesproken laten. Met behulp van deze instrumenten is de gebruiker zelfs in staat om deze risico’s in geld uit te drukken en hun omvang bijvoorbeeld af te zetten tegen de binnen de onderwijsorganisatie beschikbare financiële buffers. Aan een (te eenzijdig) gebruik van deze categorie-I-instrumenten kleven echter ook nadelen: • de instrumenten maken een kwantificering van risico’s mogelijk en dat is ook goed. Risico’s dienen zich echter (gelukkig) niet allemaal tegelijkertijd aan en het optellen van gekwantificeerde risico’s leidt dan ook tot een vertekend, te somber beeld. Het is meestal immers geen en/en-situatie, maar een of/of-situatie;


107

• de instrumenten dragen onbedoeld bij aan een inflatie van het begrip ‘risico’. Heel vaak gaat het niet om echte risico’s, maar om enige variatie in kosten(patronen) die redelijk goed in te schatten is en in de (meerjaren)begroting een plek kan en moet krijgen; • de instrumenten gaan soms ten onder in hun detaillering en gesuggereerde precisie. Die detaillering kan tot bruikbare uitkomsten leiden, maar dan vooral ter voorbereiding en onderbouwing van begrotingen. Aan risico’s kleven nu eenmaal per definitie onzekerheden. Zelfs als het gaat om de financiële dimensie is het maar de vraag of een dergelijke gedetailleerde aanpak tot beter bruikbare uitkomsten leidt dan een grofmaziger benadering van risico’s en hun financiële afdekking (zie bijvoorbeeld: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009, Price Waterhouse Coopers 2008); • de gebruiker loopt het risico te blijven steken in personele en financiële risico’s; • de instrumenten benadrukken de rol die het (eigen) vermogen kan en moet spelen bij het afdekken van risico’s en dat gaat ten koste van het gebruik van alternatieve manieren om met risico’s om te gaan; • de ontdekte risico’s worden onvoldoende gekwalificeerd. Hun effect op de verwezenlijking van doelen wordt niet of niet voldoende verhelderd. Inmiddels zijn bij de meeste adviesorganisaties en administratiekantoren ook instrumenten uit categorie II beschikbaar. Die instrumenten hebben gemeen dat ze niet alleen een blik werpen op financiële aspecten, maar gericht zijn op alle relevante beleidsgebieden en de risico’s aldaar. Daardoor doen ze sterk denken aan instrumenten en methoden uit de kwaliteitszorg. Zo zijn ook het INK-model (zie afbeelding op pagina 109) en de Balanced Scorecard uitstekend te gebruiken als leidraad bij het in kaart brengen van risico’s.

108


Bovendien gebruikt uw organisatie die modellen wellicht toch al. Categorie-II-modellen nodigen uit om binnen allerlei beleidsterreinen op zoek te gaan naar risico’s en die al doende te groeperen (Deloitte 2007).11 Ze zijn zeker geschikt om risico’s te identificeren, te groeperen en zelfs op hun vermoedelijke zwaarte te beoordelen. Maar bij dat laatste past dan wel een kanttekening. De weging van risico’s rust op uitspraken over de kans dat het betreffende risico zich voordoet en het effect dat dat risico heeft. Dus een risico met een grote kans en een groot effect hoort hoog op uw aandachtslijst te staan. We spreken van een groot effect als: • het risico de verwezenlijking van belangrijke doelen rechtstreeks bedreigt; of • het risico de financiële randvoorwaarden voor verwezenlijking van die doelen ernstig aantast, doordat het de continuïteit of efficiency van de organisatie bedreigt.

Op zoek naar andere ondersteuning “Ik ben er eigenlijk pas sinds kort achter dat we ons verkeerd laten ondersteunen als het om ons financiële beleid gaat. De administratie doen ze prima, maar ik merk dat we eigenlijk op zoek zijn naar iets anders. Om echt toekomstgericht te sturen heb ik samenhang nodig in de documenten die ik aangeleverd krijg. Een integrale benadering. Ook van onze externe ondersteuners verwacht ik eigenlijk dat ze ons aanspreken op eventuele risico’s of kansen die wij over het hoofd zien en dat ze mij adviseren over hoe ik ook binnen mijn bedrijfsvoering de meeste middelen kan vrijmaken voor het primaire proces. Ik vraag me af of ons huidige administratiekantoor ons dat kan bieden...” — Citaat bestuurder

Waardering door Personeel

Personeel

Leiderschap en Management VISIE EN BELEIDSVORMING Cultuur en Klimaat

MANAGEMENT VAN PROCESSEN

PRIMAIRE EN SECUNDAIRE

Middelen en Voorzieningen

ORGANISATIE

Waardering door Klanten/leveranciers

RESULTATEN EN OPBRENGSTEN

Waardering door Maatschappij

Leren en verbeteren

RESULTATEN

Een voorbeeld van een INK- Model © Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN

109

7.2.3 Omgaan met risico’s Het gaat natuurlijk niet alleen om het ontdekken, kwalificeren en/of kwantificeren van risico’s. Het is ook zaak een juiste reactie te kiezen. Daarbij heeft u de keuze uit: • • • •

vermijden; overdragen; accepteren; beperken.

• Vermijden Sommige risico’s kunt u vermijden door simpelweg een activiteit niet te verrichten. Een bestuur komt bijvoorbeeld tot de conclusie dat er te veel exploitatierisico’s kleven aan het starten van een onderwijsaanbod voor hoogbegaafden. Vanwege die risico’s verdwijnt het plan van tafel. Maar hoewel het vermijden van risico’s prima is, mag het niet leiden tot het bijna per definitie niet aangaan van belangrijke veranderingen. Verandering en innovatie brengen per definitie risico’s met zich mee. Dat bijvoorbeeld aan Brede Scholen aanzienlijke exploitatierisico’s kleven, betekent nog niet dat organisaties dergelijke vernieuwingen per definitie moeten vermijden. • Overdragen Een bestuur kan ook besluiten om (meestal tegen een vergoeding) bepaalde risico’s over te dragen aan anderen. Het afsluiten van een verzekering voor bijvoorbeeld ziekteverzuim of wettelijke aansprakelijkheid is hiervan een bekend voorbeeld. De te betalen vergoeding moet dan wel in verhouding zijn tot het overgedragen risico. Andere voorbeelden van het overdragen van risico’s zijn het onderbrengen van risicovolle activiteiten in aparte rechtspersonen en het uitbesteden van bepaalde werkzaamheden.

110


• Accepteren Het accepteren van een risico betekent niet dat u simpelweg berust. Accepteren is alleen verantwoord als u tot de conclusie bent gekomen dat u het risico goed in beeld heeft, rechtstreekse beïnvloeding moeilijk is en u voldoende mogelijkheden ziet om de gevolgen van het risico op te vangen. Acceptatie sluit ook zeker niet uit dat u tegelijkertijd pogingen doet om het risico verder te doorgronden en/of te beperken. Stel, uw onderwijsinstelling signaleert het risico van een te snelle daling van het leerlingenaantal. Dan is het raadzaam scenario’s uit te werken die gebaseerd zijn op een goede combinatie van benutting van natuurlijk verloop, interne mobiliteit, taakverschuivingen en een beperkte inzet van vermogen. • Beperken Belangrijke risico’s die u niet kunt vermijden of door overdracht buiten de organisatie kunt plaatsen en die op korte termijn als een gegeven moeten worden beschouwd, vragen om beperking. Het verdient aanbeveling te proberen de impact en/of frequentie van dergelijke risico’s te beïnvloeden. Het actief signaleren van verzuim, demotivatie en conflicten, het tijdig inzetten van coaching, begeleiding en mediation, het aanleggen van goede personeelsdossiers, het benoemen van vertrouwenspersonen: dat zijn allemaal voorbeelden van maatregelen die een beperkend effect hebben op de omvang van bepaalde personele risico’s.

7.2.4 Gecombineerde aanpak Het is aan te bevelen een financieel-technische analyse (dus een risicoanalyse met een instrument uit categorie I) te combineren met een veel bredere risicoanalyse uit categorie II. Let bij toepassing van een instrument uit categorie I op het volgende:

• scheidt de echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste moeten een plek krijgen in een (meerjaren)begroting, maar zeker niet worden beschouwd als uitgaven waarvoor het eigen vermogen per definitie een buffer moet vormen; • schiet niet door in detaillering. Dat schept alleen maar schijnzekerheden of schijnonzekerheden; • probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga het liefst voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens maar weer uw heil te zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen. Let bij toepassing van een instrument uit categorie II op het volgende: • zie risicomanagement slechts ten dele als iets nieuws. Probeer aansluiting te vinden bij uw systeem voor kwaliteitszorg. Ook dat systeem is immers onder meer bedoeld om risico’s met betrekking tot het bereiken van uw organisatiedoelen tijdig te signaleren en waar mogelijk weg te nemen of te beperken; • instrumenten uit categorie II richten de aandacht op meerdere aandachts- of beleidsgebieden. Bedenk daarbij: minder is meer. Anders verliest u focus en ziet u door de bomen het bos niet meer. Ga bijvoorbeeld als volgt te werk: zet uw belangrijkste doelen op een rij en stel uzelf bij ieder doel de vraag: “Wat zijn binnen een bepaald aandachtsgebied of beleidsterrein de vijf belangrijkste bedreigingen voor de verwezenlijking van één of enkele belangrijke doelen?” Als u dan de bedreigingen hebt gedefinieerd, stelt u de vraag: “Wat kan ik doen om die risico’s te vermijden, te accepteren, over te dragen of te beperken?”

De focus beperken “Risicomanagement heeft wat mij betreft pas echt zin als je dat doet in relatie tot je ambities. Zonder vooraf doelstellingen te formuleren is de kans groot dat je verzandt in een SWOT-analyse zonder eind. Daarin komen

alle mogelijke risico’s aan bod, maar eigenlijk zie je door de bomen het bos niet meer. Wij richten onze risicoanalyse daarom alleen op onze tien belangrijkste doelstellingen. Dat geeft focus en scheelt ons bovendien een hoop werk. Hierdoor hebben we echt zicht op wat onze ambities bedreigt.” — Citaat bestuurder

7.3 Vermogen De vermogenspositie van onderwijsinstellingen kan rekenen op veel belangstelling. Het onderwerp ligt gevoelig en discussies hierover laaien telkens opnieuw op. Ook rapporten die in de afgelopen jaren over dit onderwerp verschenen, hebben de gemoederen niet tot rust gebracht.

Een grotere rol voor vreemd vermogen Onderwijsinstellingen in het PO en VO waren gewend om hun rijkdom of investeringscapaciteit te bepalen aan de hand van het eigen vermogen (weerstandsvermogen: eigen vermogen min materiële vaste activa gedeeld door de rijksbijdrage). De Commissie Don pleit echter voor een andere invalshoek en adviseert om eerst te bepalen hoeveel kapitaal nodig is en vervolgens na te gaan hoe de kapitaalbehoefte te financieren is. Met eigen (weerstands)vermogen en vreemd vermogen. De Commissie Don stuurt zo aan op een kleinere rol voor het weerstandsvermogen en een vergroting van de investeringscapaciteit met vreemd vermogen. Bij de bepaling van hoeveel vreemd vermogen kan worden aangetrokken, adviseert de Commissie Don dat onderwijsinstellingen zich laten leiden door de solvabiliteit12 én de vraag of de exploitatie ruimte biedt om extra rentelasten te dragen. Voor de solvabiliteit geldt een ondergrens van twintig procent: de bezittingen van een schoolbestuur moeten ten minste voor een vijfde deel zijn gefinancierd met eigen vermogen. — Bron: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009. SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN

111

7.3.1 Omvang en samenstelling Besturen en directies hechten terecht waarde aan het aanhouden van voldoende vermogen, omdat vermogen een belangrijke rol speelt bij de (voor)financiering van investeringen. Vermogen is essentieel voor het financieren van innovaties en kwaliteitsverbetering. Ook speelt vermogen een belangrijke rol bij het opvangen van financiële tegenvallers. De omvang van vermogen van onderwijsinstellingen leidde de afgelopen jaren echter tot kritiek. Rapporten van Price Waterhouse Coopers (2008) en Ernst & Young (2005) gaven handvatten om de omvang van het vermogen te beoordelen en maakten een helder onderscheid tussen de financieringsfunctie en de risicobufferfunctie van dat vermogen. De rapporten gaven zo veel concrete handvatten dat een vertaling in rekentools niet lang op zich liet wachten. Na toepassing van de in deze rapporten aangereikte methoden bleek dat het weerstandsvermogen van een aanzienlijk aantal instellingen aan de hoge kant is. Er waren en zijn natuurlijk ook instellingen die qua vermogen duidelijk onder de norm zitten, maar er ontstonden vooral veel discussies over instellingen die een vermogen hebben dat langdurig boven de norm zit. In het rapport van de Commissie Don werd mede daarom wederom een poging gedaan een helder kader aan te reiken voor de beoordeling van vermogensposities (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009). Dat kader kon instellingen bijvoorbeeld stimuleren bovenmatige vermogensposities af te bouwen. Het kader speelt inmiddels ook een rol bij het oordeel van de onderwijsinspectie over de financiële positie. Instellingen met een vermogen ver boven de aangedragen normen (signaleringsgrenzen) kunnen rekenen op een bezoek van de inspectie en hen wordt verzocht aan te geven wat ze met dat bovenmatige vermogen gaan doen.

112


Sommige onderwijsinstellingen zijn van mening dat hun vermogensposities niet te omvangrijk, en al helemaal niet excessief zijn. Als het vermogen al hoog is, dan vervult het een onmisbare rol, bijvoorbeeld omdat de instellingen de met het vermogen gegeneerde rentebaten inzetten voor de dekking van innovatie- of stafkosten. Zeker nu de sector als geheel ‘rode cijfers’ laat zien, is daar ook zeker wat voor te zeggen. Maar dat vermogensposities inmiddels eroderen door verliezen, betekent nog niet dat de discussies voorbij zijn. In de maatschappij woedt nog steeds een soms ronduit emotionele discussie over waar het geld voor onderwijs nu precies aan besteed moet worden en of het terecht is dat onderwijsinstellingen zo veel vermogen opzij zetten voor slechtere tijden. Juist in tijden van bezuinigingen en gelet op de al jaren slepende strijd over de vraag naar het nut en de noodzaak van overhead, blijft er weinig ruimte over voor nuance. Het is daarom zaak dat besturen, meer dan nu het geval is, beleid ontwikkelen over de omvang en inzet van vermogen. Zorgvuldige afwegingen met betrekking tot bepaalde kengetallen, zoals weerstandsvermogen, mogen daarbij niet ontbreken. Vermogen speelt een onmisbare rol, ook al doet het aanhouden van vermogen soms pijn. Instellingen moeten zich echter meer dan ooit realiseren dat vermogensbeleid verder gaat dan het stellen van normen. Vermogen ontstaat als zij middelen niet inzetten en daarvoor moeten allerlei goede – en niet alleen bedrijfseconomische – redenen zijn.

Beoordeling van de financiële positie Bij de beoordeling van de financiële positie van onderwijsinstellingen staan twee aspecten centraal: de totale behoefte aan kapitaal (vermogensbeheer) en de capaciteit om tegenvallers op korte of middellange termijn op te vangen (budgetbeheer). Daarnaast speelt de kapitalisatiefactor een belangrijke rol. De kapitalisatiefactor is een

kengetal om te signaleren of een onderwijsinstelling zijn kapitaal al dan niet efficiënt benut. Dit kengetal wordt als volgt berekend: het totale kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen en terreinen, gedeeld door de totale baten. Als signaleringsgrens hanteert de Commissie Don een bovengrens van zestig procent voor kleine schoolbesturen en een bovengrens van 35 procent voor grote schoolbesturen. — Bron: Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009.

7.3.2 Vermogen en risico Met de beschikbare vermogensbeoordelingstools13 kunt u op vrij eenvoudige wijze de omvang en samenstelling van uw vermogen beoordelen en u daarbij baseren op de adviezen van Price Waterhouse Coopers (2008) en de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009).

Kritisch kijken naar vermogen “We hebben nog onlang onze vermogenspositie doorgerekend met behulp van het instrument van de PO-Raad. Dat was op zich een nuttige exercitie. Toch besloop me af en toe het gevoel, juist door de precieze uitkomsten, dat we afdwalen van de vraag: ‘Wat willen we ons gelegen laten liggen aan de door derden gestelde normen?’ Ik heb dat zelf ook niet altijd helder. Soms wil ik kunnen bouwen op uitspraken van deskundigen en daar mijn vermogensbeleid op baseren. Op andere momenten besef ik dat ook die normen per definitie gebaseerd zijn op een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Ik weet inmiddels één ding zeker: ik moet eens wat vaker stilstaan bij de vraag voor welke risico’s wij nu eigenlijk vermogen aanhouden. En vervolgens moet ik dan voor al die risico’s kritisch bekijken of vermogen daar wel het juiste antwoord op is. Anders vaar ik te veel op de automatische piloot.” — Citaat bestuurder

Maakt u gebruik van instrumenten voor de beoordeling van de vermogenspositie, dan is het wel raadzaam rekening te houden met het volgende: • als het gaat om financiering en risicobuffering kennen de instrumenten onbedoeld een te prominente rol toe aan het eigen vermogen. Dat is nooit de bedoeling geweest van de ontwerpers, maar op de één of andere manier raakt hun genuanceerde boodschap op de achtergrond en vergeten gebruikers dat ook het merendeel van hun voorzieningen en de kern van hun kortlopende schulden een met het eigen vermogen vergelijkbare rol kunnen vervullen; • of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering hangt niet alleen af van de omvang van dat vermogen, maar ook van de samenstelling van het vermogen. Dat betekent onder andere dat instellingen met een kleiner vermogen kunnen volstaan als ze meer werk maken van kasstroommanagement14; • financiële rampen komen gelukkig meestal niet allemaal tegelijkertijd. De door Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don aangedragen vermogensgrenzen zijn echter gebaseerd op het in belangrijke mate tegelijkertijd kunnen optreden van die rampen. De aanbevolen minimumwaarden moeten daarom in de praktijk worden beschouwd als meer dan voldoende, zeker in combinatie met een goed kasstroommanagement; • alleen als de Rijksbekostiging in een te snel tempo in ongunstige zin verandert (denk bijvoorbeeld aan de voorstellen over de bekostiging van Passend Onderwijs), schieten de normen tekort. Dan zijn de in de normen verdisconteerde bekostigingsinstabiliteiten kleiner dan wat de praktijk laat zien. Instellingen die op dit moment een vermogen hebben dat beduidend lager is dan wat Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don adviseren, hebben zeker een probleem. Uiteindelijk moeten ze het vermogen SCENARIO’S, RISICO EN VERMOGEN

113

op het juiste niveau en/of in de juiste conditie (lees: samenstelling) brengen. Vergaande bezuiniging om vervolgens te kunnen oppotten is in die situaties niet de enige mogelijkheid. Kijk eerst eens welke rol voorzieningen en schulden kunnen vervullen en werk aan een beter kasstroommanagement. Pas als u al die mogelijkheden hebt gebruikt, rest niets anders dan het aanvullen van het huidige vermogensniveau. Dat laatste betekent meestal: vergaande bezuinigingen en daardoor een mogelijke achteruitgang in onderwijskwaliteit en marktpositie.

Het vermogensrekenmodel van de PO-Raad en VOS-ABB15 kan een belangrijke rol spelen bij het doorgronden van allerlei vermogenskwesties. Wat te denken van een situatie waarin de solvabiliteit hoog is, de kapitalisatiefactor laag, de liquiditeit hoog en het weerstandsvermogen hoog? Het instrument geeft – na invoering van alle gevraagde gegevens – een integraal eindadvies in de vorm van een samenvattende uitspraak over financiële ruimte. Dat verdient de voorkeur boven uitspraken over ieder kengetal afzonderlijk.

Ook instellingen met een vermogen op of boven de normen van Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don, doen er goed aan daar nog eens kritisch naar te kijken. Vermogens die boven de norm liggen, zullen telkens weer – interne of externe – discussies aanwakkeren en wellicht vormen ze uiteindelijk zelfs aanleiding voor aanvullende regelgeving. Het is daarom zaak dat iedereen tekst en uitleg geeft over de vermogenspositie van zijn instelling. Bijvoorbeeld door antwoord te geven op de volgende vragen:

De uitkomsten van een tool moeten uw beleid echter niet bij voorbaat domineren. De modellen borduren in belangrijke mate voort op de rapporten van Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don. Die rapporten gaan uitvoerig in op de belangrijkste risico’s, maar staan niet of nauwelijks stil bij andere variabelen die van invloed zijn op de noodzakelijke omvang van vermogen. In situaties waarin de kwaliteit van uw risicomanagement toereikend is of zelfs goed, en u de moed opbrengt om – samen met bestuur, toezichthouders, medezeggenschapsorganen en teams – wat scherper aan de wind te zeilen, kunt u volstaan met minder vermogen. Durf wordt echter nog te weinig beloond, terwijl voorzichtigheid voortdurend wordt geprezen. Dat is weliswaar begrijpelijk, maar kan ook een falend risicomanagement maskeren.

• is uw vermogen wellicht te hoog, omdat u de door u als noodzakelijk beschouwde risicobuffer teveel baseert op een optelsom van risico’s, terwijl risico’s zich zelden tegelijkertijd manifesteren? • hebt u voor ieder risico een inventarisatie gemaakt van alternatieve strategieën (vermijden, beperken, overdragen), voordat u een keuze maakte voor afdekking via vermogen? • doet u recht aan de financiële behoeften van het heden als u vermogen wegzet voor behoeften in de toekomst? Moet u bijvoorbeeld een bezuiniging doorvoeren als er tegelijkertijd een vermogen aanwezig is dat boven een geobjectiveerde norm ligt? • laat u – door het niet of onvoldoende inzetten van vermogen – kansen liggen om het onderwijs en uw marktpositie te verstevigen en daardoor ook in zakelijke zin een goed fundament te leggen?

114


Het gaat erom dat een organisatie – in een samenspraak van bestuur, toezichthouders, directie en GMR – een heldere visie formuleert op de omvang van vermogen, de definitie van goed financieel management en de resultaten die daarbij maatgevend moeten zijn.

Verder lezen G. Lexmond en B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair onderwijs, VOS/ABB. Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen. Risicomanagement in het primair onderwijs. B. Keizer & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU. R. Goedhart (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op investeringscapaciteit, VOS/ABB.


115

Samenvatting hoofdstuk 7 Een breder perspectief op de verdere toekomst Veel onderwijsinstellingen beschikken niet over meerjarige financiële ramingen, meerjarige risicoanalyses en een visie op wat eigen vermogen kan, mag of moet betekenen voor het opvangen van risico’s of het financieren van onderwijskundige ambities.

Meerjarig begroten Een eenjarige begroting heeft als doel alle te verwachten baten en lasten zo goed mogelijk in beeld te brengen en duidelijk te maken hoe zelf gekozen budgetverschuivingen en doorlopende baten en lasten zich vertalen in een financieel resultaat. Eenjarige begrotingen worden vertaald in budgetten en hebben dientengevolge rechtstreekse implicaties voor de beleidsuitvoering. Meerjarenramingen hebben vooral als doel een beperkt aantal ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien. Een meerjarenbegroting kan aanleiding zijn voor bijstelling van het meerjarenbeleid of de middeleninzet. Scenario’s spelen hierbij een belangrijke rol.

116


Voorwaarden voor het maken van een meerjarenbegroting: • u hebt een helder beeld van het financiële heden en de zeer nabije toekomst; • u weet wat u met de middeleninzet wilt bereiken, wat dat kost en wanneer; • u weet wat deze doelenverwezenlijking mogelijk bedreigt en wat dan de effecten zijn; • u kunt die effecten met maatregelen (kostenverschuivingen, vermogensinzet) tegengaan; • u bent bereid een of meerdere stappen meermaals te zetten zodat er een optimale combinatie ontstaat van beleid, risicomanagement, financiële haalbaarheid en aanvullende vermogensinzet.

Risicobeheersing en -controle Een risicobeheersings- en controlesysteem is het geheel van beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen dat onderwijsinstellingen in staat stelt risico’s te identificeren, te kwalificeren en – zo mogelijk – te kwantificeren en de risicobeheersing te controleren. Hierdoor kunnen ze beter reageren op belangrijke risico’s en zo ook interne afspraken en wettelijke spelregels naleven. Risicomanagement heeft niet alleen betrekking op financiële risico’s, maar op alle (dus ook strategische en operationele) risico’s die de verwezenlijking van doelen kunnen belemmeren. In het primair onderwijs ligt de nadruk nog teveel op financiële risico’s en de rol van het vermogen. Voor goed risicomanagement moeten organisaties doelen, bedreigingen en tegenmaatregelen koppelen. Het gaat daarbij om strategische beheersing: het ontdekken van en omgaan met risico’s die ertoe kunnen leiden dat u uw organisatiedoelen niet bereikt. Een instelling die ‘in control’ is, doorloopt continu een proces dat gericht is op het ontdekken en beheersen van juist die risico’s.

Er zijn twee soorten instrumenten/methoden voor risicomanagement: I instrumenten/methoden die ondersteunen bij het systematisch scannen van alle relevante beleidsterreinen, teneinde risico’s te ontdekken die doelen bedreigen; II instrumenten/methoden die helpen bij het tijdig doorzien en afdekken van risico’s, zodat er financiële grip ontstaat die bijdraagt aan continuïteit en efficiency en aldus aan doelenverwezenlijking. Het is raadzaam een financieel-technische analyse met een instrument uit categorie I te combineren met een bredere risicoanalyse uit categorie II. Instrumenten en methoden uit categorie I worden binnen het primair onderwijs veel gebruikt en zijn zeker nuttig. Aan een (te eenzijdig) gebruik kleven echter ook nadelen. De volgende tips zijn wellicht bruikbaar: • scheidt echte risico’s van grilligheden in kosten. Die laatste verdienen een plek in de meerjarenbegroting. Het eigen vermogen dient daarvoor niet als buffer; • schiet niet door in detaillering; • de instrumenten leggen de nadruk op de rol van het vermogen bij het afdekken van risico’s. Realiseert u zich dat er alternatieve manieren kunnen zijn; • de instrumenten kwantificeren risico’s. Realiseert u zich dat het optellen van gekwantificeerde risico’s een vertekend (te negatief) beeld geeft; • realiseert u zich dat de instrumenten soms te veel nadruk leggen op personele en financiële risico’s. Verliest u de andere risico’s niet uit het zicht;

• realiseert u zich dat de instrumenten tekortschieten in het verhelderen van het effect van de ontdekte risico’s op de doelenverwezenlijking. Instrumenten uit categorie II zijn niet alleen gericht op financiële risico’s, maar focussen op alle beleidsgebieden en zijn in die zin vergelijkbaar met kwaliteitszorgsystemen. Ze zijn geschikt om risico’s te identificeren, groeperen en (in zekere mate) op hun vermoedelijke zwaarte te beoordelen. Let bij toepassing van instrumenten uit categorie II op het volgende: • probeer aansluiting te houden bij uw systeem van kwaliteitszorg, dat immers ook deels bedoeld is om risico’s met betrekking tot doelenverwezenlijking tijdig te signaleren en waar mogelijk weg te nemen of te beperken; • de instrumenten zijn gericht op meerdere aandachts- of beleidsgebieden. Behoud focus en bedenk: minder is meer. Nadat u de risico’s hebt geïdentificeerd, gekwantificeerd en gekwalificeerd, zijn er vier mogelijke reacties: • vermijden (door een bepaalde activiteit niet te verrichten); • overdragen (via verzekeringen of uitbesteding bijvoorbeeld); • accepteren (alleen verantwoord als de risico’s goed in beeld zijn, ze rechtstreeks moeilijk beïnvloedbaar zijn en de gevolgen kunnen worden opgevangen); • beperken (beïnvloeden van impact of frequentie van risico’s). Probeer voor ieder risico meerdere reacties te bedenken. Ga bij voorkeur voor een combinatie van reacties en waak ervoor om telkens uw heil te zoeken in de aanleg van weerstandsvermogen.


117

Vermogensomvang en -inzet Het is (nu meer dan ooit) van belang dat organisaties beleid ontwikkelen over de omvang en inzet van hun vermogen. Dat gaat verder dan het stellen van normen. Vermogen ontstaat door het niet inzetten van middelen en daarvoor moeten allerlei goede, en niet alleen bedrijfseconomische, redenen zijn. Heeft uw organisatie een vermogen dat beduidend lager is dan de norm, dan dient u dat op niveau te brengen. Dat kan niet alleen door te bezuinigen, maar ook voorzieningen, schulden en een beter kasstroommanagement kunnen daarin een rol vervullen. Met de beschikbare vermogensbeoordelingstool (zie Toolbox PO-Raad) is het vrij eenvoudig de omvang en samenstelling van vermogen te beoordelen en te relateren aan de adviesnormen van Price Waterhouse Coopers en de Commissie Don. De volgende aandachtspunten zijn relevant: • het instrument kent onbedoeld een te prominente rol toe aan het eigen vermogen als het gaat om financiering en risicobuffering; • of vermogen daadwerkelijk een rol kan spelen bij risicobuffering hangt niet alleen af van de omvang, maar ook van de samenstelling. Dit betekent onder meer dat organisaties met een kleiner vermogen kunnen volstaan als ze meer werk maken van kasstroommanagement; • de door PWC en Don aangedragen vermogensgrenzen zijn afgestemd op de mogelijkheid dat risico’s zich tegelijk aandienen, hetgeen zelden voorkomt. De aanbevolen minimumwaarden zijn normaal gesproken dan ook meer dan toereikend. Alleen als de Rijksbekostiging te snel in ongunstige zin wijzigt, schieten de normen tekort.

118


Noten 1 Dit basisboek wordt ook gebruikt bij de trainingen die in het kader van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’ worden georganiseerd. Tijdens deze trainingen is er vooral veel aandacht voor de praktische invulling en betekenis van goed financieel management. 2 Het is mogelijk verwarrend, maar het begrip ‘control’ is in deze context een veel ruimer begrip dan in de context van financial control. Financial control heeft vooral betrekking op financieel beheer, terwijl ‘in control’ verwijst naar de mate waarin men sturing kan geven aan doelenverwezenlijking. 3 ‘Control’ wordt vaak verward met ‘controle’. De vertaling van het Engelse ‘control’ is echter niet ‘controle’, maar ‘beheersing’. 4 Bij de uiteindelijke inrichting van dat financieel management dienen organisaties overigens wel rekening te houden met de voor de sector geldende wettelijke vereisten, brancheafspraken en richtlijnen. Denk bijvoorbeeld aan verslaggevingvoorschriften, de ‘Code goed bestuur in het primair onderwijs’ (PO-Raad 2010) of de ‘Regeling beleggen en belenen door instellingen voor onderwijs en onderzoek’. 5 Begroten is ook een belangrijk onderdeel van fase 3 (budgetteren), maar budgetteren is meer dan alleen begroten. Aan fase 3 geven we in de volgende paragraaf afzonderlijk aandacht.

6 Wellicht zorgt nieuw beleid ook voor een nieuwe batenstroom; we gaan er in dit voorbeeld echter vanuit dat de nieuwe doelstellingen vooral leiden tot nieuwe lasten of verschuivingen in bestaande lasten. 7 Ernst & Young gebruikt in de deskundigheidsprofielen niet de termen directie en directeur, maar schoolmanagement en schoolmanager. Waar in dit boek gesproken wordt over directie en directeur kan ook respectievelijk schoolmanagement en schoolmanager gelezen worden. 8 Bij functionele scheiding wordt voor het toezicht geen nieuw toezichthoudend orgaan opgericht, maar worden bestuurlijke en toezichthoudende rollen verdeeld over bestuursleden of wordt de toezichthoudende rol (functie) belegd bij visitatiecommissies o.i.d. Functionele scheiding wordt vaak in wat kleinere instellingen toegepast. 9 Bij organieke scheiding worden beide functies (besturen en toezicht houden) toegekend aan strikt onderscheiden en gescheiden organen: het professionele bestuur (college van bestuur) en de raad van toezicht. 10 De checklist is ook verkrijgbaar bij Bureau Bestuurlijk Advies en voorheen ook via de site van de Vereniging van Toezichthouders in Onderwijsinstellingen.

NOTEN

119

11 Voorbeelden van categorie-II-instrumenten zijn de E-SWOT en De Beleidpslanner PO van Van Beekveld & Terpstra. 12 Een kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange termijn aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen: het eigen vermogen (alléén het stichtings- of verenigingsvermogen als dat er is plus alle reserves) gedeeld door het totale vermogen (balanstotaal). 13 Een geschikte tool voor de beoordeling van uw vermogen vindt u bijvoorbeeld in de Toolbox van de PO-Raad: Instrument analyse financiële situatie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’ > ’Toolbox’ in het menu). 14 Kasstroommanagement: het zo veel mogelijk op elkaar afstemmen van ingaande en uitgaande geldstromen, zodat de instelling optimaal in staat is om onvoorziene uitgaven op te vangen en niet onnodig veel vermogen of liquiditeiten behoeft aan te houden. Goed kasstroommanagement vraagt onder meer om een (meer) jarige liquiditeitsbegroting waarin ook de geplande investeringen zijn meegenomen. 15 Zie de Toolbox van de PO-Raad, Instrument analyse financiële situatie schoolbestuur (via www.poraad.nl onder ‘Service’ > ’Toolbox’ in het menu). 16 Voor expertisecentra en het speciaal onderwijs zijn regelingen vastgelegd in de Wet op Expertisecentra (WEC). 17 Overigens zijn dit analoge bepalingen.

120


Bijlagen

1. Wet- en regelgeving In verscheidene regelingen zijn voorschriften vastgelegd met betrekking tot financieel management van onderwijsinstellingen. De (G)MR, het bestuur en het intern toezicht komen aan bod. In deze bijlage vindt u relevante bepalingen en voorschriften.

1a. Wet op het primair onderwijs16 Artikel 17c. Inhoud intern toezicht 1. De interne toezichthouder of het interne toezichthoudend orgaan houdt toezicht op de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden door het bestuur en staat het bestuur met raad terzijde. De toezichthouder of het toezichthoudend orgaan is ten minste belast met: a. het goedkeuren van de begroting en het jaarverslag en, indien van toepassing, het strategisch meerjarenplan van de school; b. het toezien op de naleving door het bestuur van wettelijke verplichtingen, de code voor goed bestuur, bedoeld in artikel 171, eerste lid, onderdeel a, en de afwijkingen van die code; c. het toezien op de rechtmatige verwerving en de doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van de middelen van de school verkregen op grond van deze wet; d. het aanwijzen van een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek die verslag uitbrengt aan de toezichthouder of het toezichthoudend orgaan, en 122


e. het jaarlijks afleggen van verantwoording over de uitvoering van de taken en de uitoefening van de bevoegdheden, bedoeld onder a tot en met d, in het jaarverslag.

Artikel 17.5.d/47.4.b/48.6.d Goedkeuringsrecht van gemeente t.a.v. begroting en jaarrekening ten aanzien van rechtspersonen met (mede) openbaar onderwijs.17 Artikel 163b. Aanwijzing 1. Indien sprake is van wanbeheer van een of meer bestuurders of toezichthouders kan Onze minister de rechtspersoon die de school in stand houdt een aanwijzing geven. Een aanwijzing omvat een of meer maatregelen en is evenredig aan het doel waarvoor zij wordt gegeven. 2. Onder wanbeheer wordt uitsluitend verstaan: a. financieel wanbeleid, b. ongerechtvaardigde verrijking, al dan niet beoogd, van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf dan wel een derde of c. onrechtmatig handelen, waaronder wordt verstaan het in de hoedanigheid van bestuurder of toezichthouder handelen in strijd met wettelijke bepalingen of de kennelijke geest van wettelijke bepalingen waarmee financieel voordeel wordt behaald ten gunste van de rechtspersoon die de school in stand houdt, zichzelf of een derde, en

d. het in ernstige mate verwaarlozen van de zorg voor wat door redelijkheid en billijkheid wordt gevorderd in de omgang met betrokkenen in de schoolorganisatie, waaronder wordt verstaan intimidatie of bedreiging van personeel, leerlingen of ouders door een bestuurder of toezichthouder. 3. In de aanwijzing geeft Onze minister met redenen omkleed aan op welke punten sprake is van wanbeheer alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.

Artikel 164a. Maatregelen 1. Indien de kwaliteit van het onderwijs of de kwaliteit van het bestuur ernstig of langdurig tekortschiet, kan Onze minister op verzoek van het bevoegd gezag van een school of uit eigen beweging in overeenstemming met het bevoegd gezag maatregelen treffen. 2. Tot de maatregelen, bedoeld in het eerste lid, behoort de mogelijkheid het bestuur van de instelling te laten bijstaan door een extern deskundige. Ook kunnen onder voorwaarden extra financiële middelen aan de instelling ter beschikking worden gesteld. 3. Onze minister stelt nadere regels over de toekenning van en verantwoording voor maatregelen, voor zover deze het verstrekken van financiële middelen betreffen. Artikel 171. Jaarverslag 1. Het bevoegd gezag stelt jaarlijks een jaarverslag over het voorafgaande kalenderjaar vast. Op deze jaarverslaggeving is Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de afdelingen 1, 11 en 12, van overeenkomstige toepassing voor zover bij of krachtens algemene maatregel van bestuur niet anders is bepaald. Het jaarverslag bestaat ten minste uit de volgende onderdelen: a. een bestuursverslag als bedoeld in artikel 391 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek waarin de door het bevoegd gezag gehanteerde code voor goed bestuur wordt vermeld alsmede ten minste verant-

woording wordt afgelegd over de afwijkingen van die code voor goed bestuur, b. een jaarrekening als bedoeld in artikel 361 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, met daarbij ingevolge het derde lid vast te stellen bijlagen, c. overige gegevens als bedoeld in artikel 392 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald welke onderdelen het jaarverslag tevens dient te bevatten, dan wel welke onderdelen komen te vervallen. 3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan een nadere invulling worden gegeven aan de onderdelen, bedoeld in het eerste en tweede lid, en kunnen nadere voorschriften worden gegeven over: a. de indeling en de wijze van ordening van de gegevens per onderdeel van het jaarverslag, b. de wijze en het tijdstip waarop de desbetreffende onderdelen beschikbaar gesteld worden, c. de elektronische verzending van het cijfermatige deel uit de jaarrekening, en d. de grondslagen voor de jaarrekening. 4. De beschikbaarstelling van de gegevens, bedoeld in het derde lid, onder b, gaat vergezeld van een verklaring omtrent de getrouwheid en rechtmatigheid, afgegeven door een door de toezichthouder of het toezichthoudend orgaan aangewezen accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek. Bij de aanwijzing van de accountant bedingt de toezichthouder of het toezichthoudend orgaan dat de controle overeenkomstig een door Onze minister vast te stellen controleprotocol plaatsvindt en dat aan Onze minister op diens verzoek inzicht wordt geboden in de controlerapporten van de accountant.

WET- EN REGELGEVING

123

1b. Wet medezeggenschap op scholen Artikel 8. Algemeen informatierecht medezeggenschapsraad 2. De medezeggenschapsraad ontvangt in elk geval: – jaarlijks de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens op financieel, organisatorisch en onderwijskundig gebied; – jaarlijks voor 1 mei informatie over de berekening die ten grondslag ligt aan de middelen uit ‘s Rijks kas die worden toegerekend aan het bevoegd gezag; – jaarlijks voor 1 juli een jaarverslag als bedoeld in artikel 171 van de Wet op het primair onderwijs, artikel 157 van de Wet op de expertisecentra of de gegevens, bedoeld in artikel 106, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs; – ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken per groep van de in de school werkzame personen en de leden van het bevoegd gezag; – ten minste eenmaal per jaar schriftelijk gegevens over de hoogte en inhoud van de arbeidsvoorwaardelijke regelingen en afspraken met het orgaan van de rechtspersoon dat is belast met het toezicht op het bevoegd gezag; – aan het begin van het schooljaar schriftelijk de gegevens met betrekking tot de samenstelling van het bevoegd gezag, de organisatie binnen de school, het managementstatuut en de hoofdpunten van het reeds vastgestelde beleid. Artikel 10. Instemmingsbevoegdheid medezeggenschapsraad Het bevoegd gezag behoeft de voorafgaande instemming van de medezeggenschapsraad voor elk door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden: f. de aanvaarding van materiële bijdragen of geldelijke bijdragen anders dan in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid, 124


onderdeel c, bedoeld en niet gebaseerd op de onderwijswetgeving indien het bevoegd gezag daarbij verplichtingen op zich neemt waarmee de leerlingen binnen de schooltijden respectievelijk het onderwijs en tijdens de activiteiten die worden georganiseerd onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag, alsmede tijdens het overblijven, zullen worden geconfronteerd

Artikel 11. Adviesbevoegdheid medezeggenschapsraad De medezeggenschapsraad wordt vooraf in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over elk door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot in ieder geval de volgende aangelegenheden: b. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid voor de school, waaronder de voorgenomen bestemming van de middelen die door het bevoegd gezag ten behoeve van de school uit de openbare kas zijn toegekend of van anderen zijn ontvangen, met uitzondering van de middelen, bedoeld in artikel 13, onderdeel c, en artikel 14, tweede lid, onderdeel c. Artikel 13. Instemmingsbevoegdheid ouders/leerlingendeel medezeggenschapsraad bij een school als bedoeld in de WPO en de WEC, met uitzondering van scholen voor voortgezet speciaal onderwijs Het bevoegd gezag van een school als bedoeld in de Wet op het primair onderwijs en de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van scholen voor voortgezet speciaal onderwijs, behoeft de voorafgaande instemming van het deel van de medezeggenschapsraad dat uit en door de ouders of de leerlingen is gekozen, voor elk door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot de volgende aangelegenheden: c. de vaststelling of wijziging van de hoogte en de vaststelling of wijziging van de bestemming van de middelen die van de ouders of de leerlingen worden gevraagd zonder dat daartoe een wettelijke verplichting bestaat onderscheidenlijk zijn ontvangen op grond van een overeenkomst die door de ouders is aangegaan.

Artikel 16. Bevoegdheden (geledingen) gemeenschappelijke medezeggenschapsraad 1. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad treedt, indien het aangelegenheden betreft die van gemeenschappelijk belang zijn voor alle scholen of voor de meerderheid van de scholen, in de plaats van de medezeggenschapsraad van die scholen. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de onderscheiden geledingen van de gemeenschappelijke medezeggenschapsraad indien het bevoegdheden van een geleding van de medezeggenschapsraad betreft. 2. De gemeenschappelijke medezeggenschapsraad wordt tevens vooraf in de gelegenheid gesteld om advies uit te brengen over elk door het bevoegd gezag te nemen besluit met betrekking tot: a. vaststelling of wijziging van de hoofdlijnen van het meerjarig financieel beleid voor de desbetreffende scholen, waaronder de voorgenomen bestemming van de middelen die aan het bevoegd gezag ten behoeve van elk van de scholen uit de openbare kas zijn toegerekend of van anderen zijn ontvangen; b. de criteria die worden toegepast bij de verdeling van deze middelen over voorzieningen op bovenschools niveau en op schoolniveau.

1c. Code goed bestuur in het primair onderwijs II. Uitgangspunten Artikel 8. Inrichting van de organisatie 1. Het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan dragen er zorg voor dat de organisatie wordt ingericht op basis van efficiency en effectiviteit ten aanzien van het realiseren van de opdracht. Artikel 10. Interne verantwoording De organen en functionarissen van het bevoegd gezag (ten

minste het schoolbestuur, het intern toezichtsorgaan en de directeuren) verantwoorden zich tegenover elkaar en tegenover de medezeggenschapsorganen, het personeel en de ouders/ verzorgers over de uitoefening van hun taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden.

Artikel 11. Horizontale dialoog Teneinde de opdracht optimaal te realiseren, dragen het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan zorg voor een beleid dat voorziet in een dialoog met belanghebbenden op alle relevante niveaus van de organisatie. Artikel 12. Jaarverslag In het jaarverslag leggen het schoolbestuur en het intern toezichtsorgaan verantwoording af over de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de interne verantwoording en de horizontale dialoog. In het jaarverslag wordt voorts gemeld: – hoe de functies van bestuur en intern toezicht worden uitgeoefend, welke organen daartoe zijn ingesteld, wie deel uitmaakt van de betreffende organen, wie welke taken heeft en wat de werkwijze is; – in hoeverre de instelling voldoet aan de bepalingen uit deze code en de uitleg voor eventuele afwijkingen; – welke resultaten op organisatie- en schoolniveau zijn behaald ten aanzien van strategisch beleid, gestelde doelen en leerresultaten. III. Schoolbestuur Artikel 14. Leidraad schoolbestuur Het schoolbestuur handelt en besluit rechtmatig, in overeenstemming met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en draagt zorg voor een integere bedrijfsvoering. WET- EN REGELGEVING

125

Artikel 15. Strategisch beleid Het schoolbestuur onderzoekt periodiek en op gestructureerde wijze welke onzekere factoren het realiseren van zijn strategisch beleid en doelen in de weg kunnen staan. IV. Intern toezichtsorgaan Artikel 20. Taken en bevoegdheden intern toezichtsorgaan Het intern toezichtsorgaan is belast met vaststelling dan wel goedkeuring van de begroting, het jaarverslag (inclusief het bestuursverslag en de jaarrekening) en het strategisch beleid en eventueel andere daartoe binnen het bevoegd gezag daartoe aangewezen besluiten. Het intern toezichtsorgaan draagt zorg voor aanwijzing van de accountant die belast is met de controle van de jaarrekening. Artikel 21. Leidraad intern toezichtsorgaan Aandachtspunten van het intern toezichtsorgaan zijn ten minste: – de kwaliteit van het door de organisatie geboden onderwijs; – rechtmatig en integer bestuur en beheer van de organisatie; – rechtmatige verwerving en doelmatige en rechtmatige bestemming en aanwending van middelen; – naleving van de code. Het intern toezichtsorgaan stelt een toezichtskader vast waarin wordt geëxpliciteerd op welke criteria het intern toezicht zich voorts in het bijzonder richt.

126


2. Deskundigheidsprofielen Bestuurder Specifieke context en plaats in de organisatie Toezichthouder – Bestuurder(s) – Directeur / Staf De bestuurder draagt zorg voor besturing van de organisatie (strategische/dagelijkse leiding, algemene gang van zaken). Er is sprake van een scheiding tussen (de functie van) toezicht en bestuur. Veelal is de bestuurder het bevoegd gezag. De bestuurder dient zich onafhankelijk en kritisch op te kunnen stellen ten opzichte van medebestuurders, de toezichthouder en ieder deelbelang van de organisatie. Kernopdracht De bestuurder draagt zorg voor integraal besturen van de organisatie (identiteit, onderwijskwaliteit en leerresultaten, personeel, organisatieinrichting, kwaliteitszorg, financiën en facilitair/beheer) waaronder: uitvoering geven aan besturingsfilosofie, geven van richting, verwerving van de nodige middelen, besteden en beheren daarvan en adequaat functioneren van de organisatie in het algemeen. Hierbij richt de bestuurder zich naar artikel 7 van ‘Code goed bestuur in het PO’ (PO-Raad). De bestuurder handelt en besluit rechtmatig, in overeenstemming met algemene beginselen van behoorlijk bestuur en draagt zorg voor integere bedrijfsvoering. In het besturen is sprake van gerichtheid op resultaten én de wijze waarop deze tot stand komen (cultuur, processen, condities). De bestuurder draagt er zorg voor dat de

toezichthouder beschikt over de informatie die vereist is voor uitoefening van intern toezicht en horizontale dialoog.

Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel management en governance) Algemeen • Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit. • Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur. • Vervullen van de werkgeversrol: vormgeven aan personeelszorg en -ontwikkeling (m.n. directeuren en staf), benoemen/berispen/ beoordelen en ontslaan van medewerkers. • Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren van kwaliteit. • Voeren van overleg met de GMR. • Extern vertegenwoordigen en behartigen van de organisatie naar diverse belanghebbenden, opbouwen en onderhouden van relevante contacten, netwerken en samenwerking (ter goedkeuring toezichthouder). • Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op eigen functioneren en dit regelmatig evalueren. Specifiek financieel management • Uitvoeren van risicoanalyses en open vaststellen van (meerjarige) DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN

127

•

•

•

• • •

begroting, meerjarenformatieplan, meerjarig investeringsplan, meerjarige onderhoudsplannen, investeringsbegroting, liquiditeitsbegroting en jaarrekening en ter goedkeuring voorleggen aan de toezichthouder. Op- en vaststellen van strategische kaders, doelstellingen en een (meerjarig) bedrijfs- en beleidsplan, jaarplan en ter goedkeuring voorleggen aan de toezichthouder. Opstellen van de kaderbrief (incl. taakstellingen directeuren) met daarin aandacht voor: – onderwijskwaliteit; – financiële continuïteit/leerlingvolumes ; – reputatie en inhoudelijke speerpunten; – goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid). Monitoren van uitvoering van beleid/plannen, evalueren van realisatie van (strategische) doelen en structureel verantwoorden aan de toezichthouder binnen een vastgestelde planning- & controlcyclus. Voeren van taakstellende en evaluerende gesprekken met directeuren en bovenschoolse medewerkers. Beheren van het vermogen en onderzoeken van mogelijkheden voor efficiëntieverbetering. Communiceren over beleidskaders en maatregelen met relevante belanghebbenden.

Competenties • Competent in het in samenhang uitoefenen van toezicht op onderwijs, organisatie en financiën. • Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie en financiën. • Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en financiën. • Competent in de beheersing van de financiële middelen.

128


• Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs, organisatie en financiën.

Kennis Algemeen • Van onderwijskundige ontwikkelingen op nationaal en internationaal niveau. • Van processen van organisatie inrichting, -ontwikkeling en -verandering. • Van managementtechnieken en -instrumenten. • Van relevante landelijke en regionale sociaal-maatschappelijke en politiek-bestuurlijke ontwikkelingen. • Van (weten regelgeving op) identiteit, onderwijs, personeel, kwaliteitszorg en facilitair. Specifiek financieel management • Van financieel-economische ontwikkelingen (regio/landelijk) en financiële weten regelgeving. • Van processen van (strategische) beleidsontwikkeling. • Kennis van begrippen uit de bedrijfseconomie in relatie tot het onderwijs: – bedrijfsadministratie: balans, resultaten- en exploitatierekening, afschrijvingssystematiek (uitgebreid, praktisch en theoretisch) – financieel management: – vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen (uitgebreid, praktisch en theoretisch); – budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (uitgebreid, praktisch en theoretisch); – budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch en theoretisch); – financial accounting (feiten, externe verslaglegging)/cost

accounting (oorzaken, activiteiten)/responsibility accounting (verantwoordelijkheden, beslissingen). (algemeen, praktisch). – management control (beheersing bedrijfsvoering) (uitgebreid, praktisch en theoretisch): – planning- & controlcyclus; – risicomanagement. • Over interne voortgang en de stand van zaken ten minste op onderwijs, financiën, personeel.

Vaardigheden Algemeen • Analytisch conceptueel vermogen; werken denkniveau (hbo+/wo). • In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in het kader van taakvervulling. • In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen gedrag op anderen duiden. • In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en doorvragen. • In het adviseren van toezichthouder(s) door analyse, argumentatie en vasthouden. • In extern vertegenwoordigen van de onderwijsorganisatie naar relevante belanghebbenden. • In afleggen van verantwoording over eigen doen en laten aan relevante belanghebbenden.

• In lezen en interpreteren van balans, resultaten- en exploitatierekening. • In denken in/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit, rentabiliteit. • In pro-actief (laten) opstellen van financiële analyses: investerings- en liquiditeitsbehoefte, wijze waarop in de liquiditeitsbehoefte wordt voorzien (eigen vermogen, geleend geld), risicoanalyses. • In vormgeven aan risico- en treasury management (incl. doelstellingen vermogensbeheer). • In op het juiste moment besluiten nemen, ook als kennis van alternatieven en risico’s nog niet volledig is • in inrichten van budgetteringsprocessen, formuleren van doelen voor budgetbeheer, vormgeven aan managementaccounting (financial, cost en responsibility) en interpreteren kostprijsberekening.

Attitude • integriteit; • onderwijsgerichtheid; • ondernemendheid; • kwaliteitsgerichtheid; • opbrengstgerichtheid (doel en resultaat, denken in kosten-baten); • zelfreflectiviteit.

Specifiek financieel management • In denken en doen in termen van de planning- en controlcyclus; plannen-verantwoorden en baten-lasten (strategie-beleid); • In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken vanuit breed organisatiebeleid en -doelen.

DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN

129

Directeur Specifieke context en plaats in de organisatie Bestuurder(s) – Directeur – Medewerkers De directeur valt direct onder de bestuurder en is belast met het integraal sturen van de school. Het gaat hierbij om beleidsontwikkeling, dagelijkse leiding en algemene gang van zaken. De directeur is loyaal naar de organisatie, met behoud van professionele onafhankelijkheid. Kernopdracht De directeur geeft leiding en sturing aan de school waaronder wordt verstaan het uitvoering geven aan bestuursbeleid, het ontwikkelen van schoolbeleid op het primaire proces en ondersteunende terreinen, het inrichten, uitvoeren en evalueren van het onderwijs, het aansturen van medewerkers inclusief personeelszorg, de algehele dagelijkse leiding en het in- en extern vertegenwoordigen van de school. De directeur vervult rollen van ‘manager’ en ‘onderwijskundig leider’ en verbindt deze rollen. De directeur handelt en besluit in overeenstemming met algemeen aanvaarde waarden en normen en is verantwoordelijk voor uitvoering van opgedragen taken. De directeur handelt conform de NSA Beroepsstandaard (RDO-registratie). Hoofdwerkzaamheden en resultaatgebieden (nadruk financieel management en Governance) Algemeen • Bewaken, uitdragen en bevorderen van de identiteit. • Ontwikkelen van een effectieve organisatiestructuur. • Aansturen van (een deel van de) medewerkers, vormgeven aan personeelszorg en -ontwikkeling.

130


• Initiëren en stimuleren van onderwijsvernieuwing en monitoren van kwaliteit. • Toezien op (kwaliteit van) werkzaamheden en coördineren van de dagelijkse gang van zaken. • Nemen van besluiten die overige verantwoordelijken overstijgt en toetsen van voorgenomen besluiten. • Voeren van overleg met de MR. • Externe vertegenwoordiging en behartigen van de school naar diverse belanghebbenden. • Onderhouden van contacten met leerlingen/ouders als dit het niveau van overige medewerkers overstijgt. • Als eenheid naar buiten treden, feedback vragen op het eigen functioneren en dit regelmatig evalueren. Specifiek financieel management • Uitvoeren van risicoanalyses en open vaststellen van (meerjaren)begroting, -formatieplan en -investeringsplan, ter goedkeuring door de bestuurder. • Leveren van bijdragen aan organisatiebreed beleid door deelname aan commissies, werkgroepen e.d. • Vertalen van inhoud kaderbrief naar schooldoelen en -beleid op onderwijs en ondersteunende gebieden in schoolplan en schooljaarplan met daarin aandacht voor: – onderwijskwaliteit; – financiële continuïteit/leerling volumes; – reputatie en inhoudelijke speerpunten; – goed werkgeverschap (adequaat HR-beleid). • Communiceren over bestuurskaders met het team en in samenwerking ontwikkelen van doelstellingen en een (meerjarig) bedrijfs- en beleidsplan, ter vaststelling door bestuurder/ bovenliggend management, met een duidelijk besef van waarover verantwoording kan worden gedragen (en wat beheersbaar is).

• Voeren van taakstellende gesprekken met budgethouders, leerkrachten en andere inhoudelijke verantwoordelijken (IB’er, zorgverleners etc.). • Op schoolniveau inrichten van een planning- & controlcyclus, gekoppeld aan de organisatiebrede planning- & controlcyclus. • Bewaken en controleren op besteding van financiële middelen/ budgetten en uitvoering geven aan betalingen voor zover deze vallen binnen de goedgekeurde begroting en richtlijnen.

Competenties Voor de directeur bestaat het NSA competentieprofiel. We geven aan welke competenties uit het competentieraamwerk ‘financieel management PO’ van toepassing zijn op de directeur. Vervolgens schetsen we aanvullingen op de NSA competenties, vooral als het gaat om financieel management. Deze aanvullingen hebben betrekking op de NSA competenties ‘Organisatieontwikkeling’, ‘Organisatiebeleid en -beheer’, ‘Intrapersoonlijk’. • Competent in het in samenhang plannen van onderwijs, organisatie en financiën. • Competent in het in samenhang sturen op onderwijs, organisatie en financiën. • Competent in de beheersing van de financiële middelen. • Competent in het afleggen van verantwoording over onderwijs, organisatie en financiën. Kennis Algemeen • Op hoofdlijnen van relevante landelijke en regionale maatschappelijke en politieke ontwikkelingen. • Van processen van organisatieinrichting, -ontwikkeling en -verandering. • Van managementtechnieken en -instrumenten.

Specifiek financieel management • Op hoofdlijnen van economische ontwikkelingen en financiële weten regelgeving. • Van processen van beleidsontwikkeling op onderwijs en ondersteunende terreinen. • Op hoofdlijnen theoretisch en praktisch van bedrijfseconomie in relatie tot het onderwijs: – bedrijfsadministratie: balans, resultaten- en exploitatierekening, afschrijvingssystematiek; – financieel management: – vermogensbeheer: solvabiliteit, kapitalisatiefactor, reserveringen (beperkt, praktisch); – budgetbeheer: liquiditeit, rentabiliteit (beperkt, praktisch); – budgetteringsprocessen (opstellen begroting, kostenbeheersing en -efficiëntie) (uitgebreid, praktisch); – management control (beheersing bedrijfsvoering): – planning- & controlcyclus (uitgebreid, praktisch); – risicomanagement (beperkt, praktisch). • Over interne voortgang en stand van zaken ten minste op onderwijs, financiën, personeel (mede i.r.t de kwartaalverantwoording aan de bestuurder; managementrapportages).

Vaardigheden Algemeen • Analytisch conceptueel vermogen; werken denkniveau (hbo/hbo+/ wo). • In situationeel richting en sturing geven aan individuen en groepen in het kader van taakvervulling. • In aangaan en onderhouden van contacten, en invloed van het eigen gedrag op anderen duiden.

DESKUNDIGHEIDSPROFIELEN

131

• In zich mondeling/schriftelijk adequaat uitdrukken, luisteren en doorvragen. Specifiek financieel management • In plannen, sturen en beheersen van financiële vraagstukken op school met oog voor het grotere geheel. • In koppelen van financieel beleid en doelen aan breder organisatiebeleid. • In denken in termen van de planning- & controlcyclus; plannenverantwoorden en baten-lasten. • In lezen en interpreteren van financiële informatie en analyses (balans, resultaten- en exploitatierekening, vermogenspositie, investeringsbehoefte, risicoanalyses). • In budgetteren op basis van (meerjaren)doelen, onderbouwd opbouwen en inzetten van reserves, omgaan met kostprijsberekeningen. • In begrijpen/hanteren van normen als solvabiliteit, kapitalisatiefactor, liquiditeit, rentabiliteit. • In op basis van bovenstaande stellen van ondersteunings-/ verdiepingsvragen aan de financiële staf.

Attitude • integriteit; • ondernemendheid; • kwaliteitsgerichtheid; • opbrengstgerichtheid (doelen resultaat, denken in kosten-baten); • zelfreflectiviteit. Bron: Ernst & Young (2011)

132


3. Begrippenlijst Activa Investeringen, bezittingen. Vaste activa: investeringen, bezittingen die langer dan één jaar voor de bedrijfsvoering beschikbaar zijn. Vaste activa kunnen worden onderscheiden in: • materiële vaste activa: deze zijn tastbaar, zoals gebouwen, inventaris, apparatuur; • financiële vaste activa: beleggingen die men langer dan een jaar wil aanhouden. Vlottende activa: investeringen, bezittingen die korter dan één jaar voor de bedrijfsvoering beschikbaar zijn; voorraden, vorderingen op derden (geld dat nog binnen moet komen), liquide middelen (kasgeld, geld op bank- en spaarrekeningen).

Begroting Een overzicht van de vermoedelijke uitgaven en inkomsten voor een bepaalde periode. De jaarlijkse begroting maakt deel uit van het jaarplan (zie aldaar).

Balans Geeft inzicht in de financiële situatie van een organisatie door de weergave van activa (debet) en passiva (credit). Biedt inzicht in de wijze waarop de onderneming zijn bezittingen financiert en hoe het vermogen is opgebouwd.

Bovenschoolse begroting Raming van de bovenschoolse baten en lasten.

Beleidsagenda Besturen geven in een beleidsagenda (ook wel kaderbrief) een raamwerk van prioriteiten voor de schoolplannen. Bestuurlijk jaarplan Een jaarplan waarin de prioriteiten voor het komende jaar weergegeven zijn. Deze komen voort uit de meerjarenstrategie. Onderdeel van het jaarplan is de jaarbegroting.

Bovenschoolse personele risico’s Voorzieningen opgenomen in de bovenschoolse begroting ter dekking van personele risico’s.

BEGRIPPENLIJST

133

Budgetteren Het plannen, coördineren en toewijzen van financiële middelen en uitgaven. Onderdeel van de planning- & controlcyclus. Crediteuren Mensen en instellingen die een vordering hebben op uw organisatie en dus schuldeiser zijn. (Let op! Overlopende passiva behoren niet tot de crediteuren.) Current ratio Zie: Liquiditeitsratio. Data driven Handelen vanuit de analyse van zelf verzamelde gegevens Deskundigheidsprofielen Overzichten die de voor goed financieel management vereiste kennis en vaardigheden van zeven rollen (functies) in onderwijsorganisaties inzichtelijk maken. Eigen vermogen Hieronder verstaan we het eventueel bij de oprichting van uw organisatie ingebrachte eigen kapitaal en alle daarna gevormde algemene reserves, bestemmingsreserves en fondsen. Voorzieningen (zie aldaar) worden niet tot het eigen vermogen gerekend omdat de in voorzieningen bijeengebrachte middelen zijn bedoeld voor bestaande, specifieke verplichtingen.

134


Evaluatie en verantwoording Het evalueren van en verantwoording afleggen over de ondernomen activiteiten, de verhouding tussen geplande en gerealiseerde middeleninzet en de verhouding tussen middeleninzet en resultaten. Onderdeel van de planning- & controlcyclus. Evidence based Handelen vanuit door wetenschappelijk onderzoek aangedragen argumenten. Financieel beheer Het bewaken van de koers van een organisatie. Het uitvoeren van acties en formuleren van spelregels gericht op het vasthouden van de focus van de organisatie, het bewaken van grenzen, het inventariseren en voorkomen van risico’s en het voorkomen van verspilling van middelen. Financiële beheersing Maatregelen om te bewerkstelligen dat de middelen werkelijk aan de bedoelde onderdelen en activiteiten worden besteed. Onderdeel van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht). Financieel beleid Het uitzetten en zo nodig tijdig bijstellen van de koers gericht op het bereiken van doelstellingen van de organisatie. Financieel management Het geheel van activiteiten, processen en spelregels dat ervoor moet zorgen dat een organisatie de beschikbare middelen zo inzet, dat ze haar doelstellingen behaalt. Rust op twee pijlers: financieel beleid en financieel beheer (zie aldaar).

Financiële sturing Richting geven aan de verdeling van financiële middelen over organisatieonderdelen en activiteiten. Onderdeel van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).

Jaarplan Hierin staan de doelstellingen waaraan de school de komende periode gaat werken opgenomen. Onderdeel hiervan is de jaarlijkse begroting (zie aldaar).

Financieel toezicht Controleren of de gestelde doelen en de inzet van middelen aantoonbaar recht doen aan de behoeften van stakeholders. Onderdeel van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht).

Jaarrekening Verslaggevingsdocument dat voornamelijk bestaat uit balans, de staat van baten en lasten (resultatenrekening) en de bijbehorende toelichtingen. De jaarrekening vormt samen met het bestuursverslag het jaarverslag van de organisatie.

Financiële verantwoording (Tussentijds) verantwoorden van de uitgegeven middelen. Onderdeel van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht). Governancemodel De centrale begrippen van het governancemodel (sturing, beheersing, verantwoording, toezicht) spelen ook een centrale rol bij financieel management. Informatiecanon Geeft weer welke informatie op welk moment voor welke geleding in de organisatie beschikbaar moet zijn. Jaaragenda Geeft weer op welk moment in het jaar belangrijk geachte onderwerpen worden besproken en welke geleding in de organisatie daarbij betrokken is.

Jaarverslag Zie: Jaarrekening. Kaderbrief Zie: Beleidsagenda. Kalenderjaarbegroting Een raming van alle, op kalenderjaarbasis te verwachten baten en lasten. De kalenderjaarbegroting komt meestal tot stand door omrekening van achterliggende begrotingen op schooljaarbasis. Kapitalisatiefactor Kengetal voor de efficiëntie waarmee onderwijsinstellingen hun kapitaal benutten voor de vervulling van hun taken. De kapitalisatiefactor is gelijk aan: het totale kapitaal, exclusief de boekwaarde van gebouwen en terreinen, gedeeld door de totale baten.

BEGRIPPENLIJST

135

Kasstroommanagement Het zo veel mogelijk op elkaar afstemmen van ingaande en uitgaande geldstromen, zodat de instelling optimaal in staat is om onvoorziene uitgaven op te vangen en niet onnodig veel vermogen of liquiditeiten hoeft aan te houden. Kwartaalrapportage Rapportages met een interval van een kwartaal. Liquiditeitsratio Ratio voor de mate waarin een organisatie kan voldoen aan haar direct opeisbare (korte termijn) betalingsverplichtingen. De liquiditeitsratio wordt berekend door het totaal van de vlottende activa te delen door het totaal van de kortlopende schulden. Ook: current ratio. Liquiditeitsbegroting Overzicht van de verwachte ontvangsten en uitgaven voor een bepaalde periode. Verschaft inzicht in de beschikbaarheid van liquide middelen. Lumpsumfinanciering Financieringsvorm waarmee de overheid meer bestedingsvrijheid (autonomie) geeft aan scholen. Schoolbesturen krijgen een bedrag voor personeels- en materiële uitgaven. Ze kunnen zelf uitmaken hoe ze dit bedrag besteden. Maandelijkse rapportages (Voortgangs)rapportages met een interval van een maand. Meerjarenonderhoudsplan Opsomming van acties en berekening van de bedragen voor het onderhoud.

136


Meerjarenschoolformatieplan Overzicht van de samenstelling van de formatie met een venster van meerdere schooljaren. Meerjarenbegroting Overzicht van de financiële begroting met een venster van meerdere (school)jaren. Meerjareninvesteringsplan en -begroting De meerjarenbegroting waarin opgenomen de plannen voor investeringen. Meerjarenramingen Bedoeld om op hoofdlijnen een beperkt aantal ontwikkelingen op hun mogelijke financiële effecten te doorzien. Meerjarenschoolplan Het beleidsplan van de school met daarin de activiteiten en bijbehorende doelstelling voor de komende vier jaar. Onderdeel van het (meerjaren)schoolplan is een (meerjaren)begroting. Meerjarenstrategie bestuur De strategie en bijbehorende doelstellingen op bestuursniveau (bovenschools). Onderdelen hiervan zijn een meerjarenbegroting, een investeringsplan en een meerjarenonderhoudsplan.

Ontschotting personeel/materieel Bij ontschotting is niet langer sprake van een (intern) opgelegde verplichting om een of meerdere specifieke lasten juist vanuit hiervoor intern aangemerkte baten te bekostigen. Na ontschotting doet het er niet meer toe uit welke batenstromen men bepaalde uitgaven doet en hecht men geen bijzondere waarde meer aan de relatie tussen personele baten en personele lasten of materiële baten en materiële lasten. Wat telt is slechts de verhouding tussen de totale baten en lasten. Opbrengstgericht werken Het systematisch en doelgericht werken aan het maximaliseren van de prestaties van leerlingen. Passiva Financieringsbronnen; datgene waarmee de activa (investeringen/bezittingen) zijn gefinancierd. Bestaat uit eigen vermogen, voorzieningen en vreemd vermogen. Plannen en programmeren De realisatie van een aantal – onderling samenhangende – beleidsdocumenten en hierbij behorende begrotingen. Met name het stellen van doelen verdient hierbij aandacht. Onderdeel van de planning- & controlcyclus. Planning- & controlcyclus De ruggengraat van financiële sturing. Bestaat uit de volgende vijf fasen: plannen, programmeren, budgetteren, uitvoeren en evalueren/ verantwoorden.

Rentabiliteit Geeft antwoord op de vraag of inkomsten en uitgaven van de instelling in evenwicht zijn. Rentabiliteit wordt berekend door het resultaat (het ‘exploitatiesaldo’) te delen door de totale baten van de bedrijfsvoering. Rentabiliteit wordt uitgedrukt in procenten van de totale baten. Resultatenrekening Geeft een overzicht van alle baten en lasten van een organisatie over een gespecificeerde periode. Ook: winst- en verliesrekening of staat van baten en lasten. Risicobeheersings- en controlesysteem Een geheel aan beleidsmaatregelen, processen, taken en gedragingen dat risico’s identificeert, kwalificeert en waar mogelijk kwantificeert en dat het mogelijk maakt om na te gaan of deze risico’s daadwerkelijk worden beheerst. Risico-inventarisatie Het continue proces van risico-identificatie en –beoordeling, gecombineerd met de reactie op risico’s. Schoolbegroting Financiële (school)jaarbegroting van de school. Scenario Beschrijving van de mogelijke toekomst en een manier om vermoedelijke financiële effecten van nieuw beleid en belangrijke risico’s in kaart te brengen. Schoolplan Zie: Meerjarenschoolplan.

BEGRIPPENLIJST

137

Solvabiliteit Een kengetal dat aangeeft in welke mate de organisatie op lange termijn aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De solvabiliteit wordt berekend door het eigen vermogen (het stichtings- of verenigingsvermogen plus alle reserves) te delen door het totale vermogen (balanstotaal). Uitgedrukt in procenten. In sommige gevallen worden voor de berekening van de solvabiliteit overigens ook de voorzieningen tot het eigen vermogen gerekend.

Voorzieningen Onderdeel van het vreemd vermogen. Een organisatie moet een voorziening opnemen, zodra, naar inschatting van het bestuur, zich een onafwendbaar risico voordoet dat in de toekomst tot kosten zal leiden en waarvoor nu al gelden opzij gezet moeten worden. Het vormen van een voorziening gebeurt overigens soms ook wanneer men tot een egalisatie van belangrijke kosten wil komen, bijvoorbeeld als het gaat om de kosten van groot onderhoud.

Strategische beheersing Het ontdekken van en omgaan met risico’s die een realisatie van de organisatiedoelen kunnen belemmeren.

Vreemd vermogen Schulden aan derden. Er zijn twee soorten vreemd vermogen: • lang vreemd vermogen: schulden die langer dan één jaar lopen, zoals langlopende geldleningen en hypotheken; • kort vreemd vermogen: schulden die korter dan één jaar lopen, zoals crediteuren (zie aldaar), kortlopende geldleningen en kortlopende bankkredieten.

Structurele Rijksbijdragen Rijksbijdragen waarvan het inkomstenpatroon een duurzaam karakter heeft. Treasurer Functionaris in een organisatie die verantwoordelijk is voor financieringsaangelegenheden. Uitvoeren Het realiseren van beleid, waarbij de onderwijsinstelling zich zo goed mogelijk houdt aan de overeengekomen doelen en budgetten. Gerichte, overzichtelijke managementrapportages verschaffen hierbij gerichte informatie. Onderdeel van de planning- & controlcyclus. Verantwoorden Rekenschap geven van resultaten die zijn gerealiseerd.

138


Vorderingen Geld te vorderen van derden. Weerstandsvermogen Geeft aan in welke mate een organisatie in staat is toekomstige negatieve of nadelige ontwikkelingen (risico’s) op te vangen. Het weerstandsvermogen wordt berekend door het eigen vermogen minus materiële vaste activa te delen door de Rijksbijdrage. Winst- en verliesrekening Zie: Resultatenrekening.

Literatuur Berends, R. (2011), ‘Wie houdt wie voor de gek met hogere opbrengsten’, in: VBSchrift, 17(2). Beurden, B. C. J. M. van (2004), ‘De Raad van Bestuur verklaart: De Onderneming is ‘In Control’’, in: Tijdschrift voor Ondernemingsbestuur, 4. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel beleid van onderwijsinstellingen, 29 september. Deloitte (2007), Onderwijs Governance. Samenwerken op een transparant speelveld. Elderen, J. van & H. Klifman (2006), Goed bestuur, goed toezicht, Kluwer, EAN: 9789013041583. Ernst & Young (2005), Rapportage bevindingen financieel onderzoek 2005, in opdracht van Projectbureau Lumpsum Primair Onderwijs, 19 september. Ernst & Young (2011), Deskundigheidsprofielen financieel management voor het primair onderwijs. Goedhart, R. & M. Verbart (2011), ‘Vermogenspositie scholen geeft discussie’, in: BSM Nieuws, 8. Goedhart, R. (2009), Commissie Don: een nieuwe kijk op investeringscapaciteit, VOS/ABB.

140


Hattie, J. A. C. (2009), Visible learning. A synthesis of over 800 metaanalyses relating to achievement, Routledge. Hoff-Israël, M. van der (2005), Beleid en beheer bij lumpsum, Kluwer Fiscaal, ISBN 9789013022162. Inspectie van het Onderwijs (2010), Opbrengstgericht werken in het basisonderwijs. Een onderzoek naar opbrengstgericht werken bij rekenen-wiskunde in het basisonderwijs. Inspectie van het Onderwijs (2011), Opbrengsten, maak er werk van! Keizer, B. & R. Goedhart (2010), Een vermogen om lief te hebben. Visie en toelichting op het rapport Financieel beleid onderwijsinstellingen, SDU. Klifman, H. & M. Fuite (2010), Weten en verbeteren. Informatiecanon opbrengstgericht werken in het primair onderwijs, Van Beekveld & Terpstra. M. van der Kooij (2004), ‘Mandaatcontracten – Gaat u voor beheersing of creativiteit en ontwikkeling? Deel I’, in: Schoolmanagers VO, 1. Kroon, A. J. M. van der (2006), De schoolleider en lumpsum, Kluwer, ISBN-10: 9013038778. Lexmond, G. & B. Keizer (2008), Risicomanagement in het primair onderwijs, VOS/ABB. Medezeggenschap van klasse. Hoofdlijnen en fijne kneepjes van de toepassing van de Wet Medezeggenschap op Scholen, verzameld tijdens het eerste praktijkjaar (2008). Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007), Scholen voor morgen. Samen op weg naar duurzame kwaliteit in het primair onderwijs, 28 november. Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2008), Richtlijnen Jaarverslag Onderwijs. Nationaal Register Commissarissen en Toezichthouders (2009), Toolkit Toezicht Onderwijs.

Nederlandse vereniging van toezichthouders in de kinderopvang, Checklist toezicht op financiën en financieel beleid. PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs. Price Waterhouse Coopers (2008), Onderzoek vermogenspositie van het primair onderwijs, in opdracht van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, 7 juli. Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010), Lumpsum PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel management, 14 juni. Van Beekveld & Terpstra & Infinite Financieel (2010), Met open ogen. Risicomanagement in het primair onderwijs. Verbart, M. (2005), Sturen met geld, AVS, ISBN/ISSN 90-76191-13-1. Verbart, M. (2010), ‘To be of not to be in control’, in: Basisschoolmanagement, 24(1). Verbart, M. (2011), ‘Toezicht op financiën’, in: Basisschoolmanagement, 25(1).

LITERATUUR

141

142


Woord van dank Voor de totstandkoming van dit boek hebben we een beroep mogen doen op de deskundigheid en visie van: Hans van Gansewinkel, Uitvoerend manager onderwijs, Ernst & Young Femke Lind, Auditor, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs Anneke van der Linde, Projectleider (zeer) zwakke scholen, PO-Raad Henk Moerland, Hoofd stafbureau, Kind en Onderwijs Rotterdam Stephan Plomp, Controller, Stichting Surplus Jos van der Pluijm, Projectleider opbrengstgericht werken, PO-Raad Peter Putman, Voorzitter college van bestuur, Accent Scholengroep Aalten Marc Spierings, Teamleider PO/VO, Directie Rekenschap, Inspectie van het Onderwijs Jos Theeven, Consultant, OSG Voorts bedanken wij de leden van de projectgroep ‘Eerst kiezen, dan delen’: Marcus Driessen, Senior adviseur, VBS Frank van Esch, Voorzitter college van bestuur, Stichting INOS Breda Loek van der Kroon, Voorzitter college van bestuur, Stichting Katholiek Onderwijs Hoofddorp (SKOH) Niels Vos, Directeur centrale diensten, De Onderwijsspecialisten Ben de Wilde, Stichtingscontroller, Lucas Onderwijs Wij danken hen hartelijk voor hun inspirerende medewerking. De auteurs

143

144


Op weg naar goed financieel management Goed financieel beheer staat sinds een aantal jaren hoog op de agenda van bestuurders, directeuren en toezichthouders in het primair onderwijs. Dat geldt niet voor financieel management. Financieel management gaat verder dan financieel beheer en behelst een koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid. Onderzoek wijst uit dat die koppeling in het primair onderwijs veelal ontbreekt. Wat wilt u bereiken met de inzet van uw financiële middelen? Worden de middelen van uw organisatie nu wel altijd besteed aan activiteiten en zaken die daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Hoe realiseert u een stevige koppeling van uw (onderwijs) doelen en budgetten? En hoe bewaakt u die koppeling? Het zijn de kernvragen van goed financieel management, die alle betrokkenen in het primair onderwijs zich voortdurend zouden moeten stellen. Goed financieel management is immers van wezenlijk belang voor de onderwijskwaliteit. Hoe u dat in uw organisatie kunt realiseren, leest u in Op weg naar goed financieel management. Dit boek heet niet voor niets een basisboek. Het bevat alle basisinformatie om het financieel management in uw organisatie verder te verbeteren. Zo leest u hoe u kunt sturen op opbrengsten en hoe u opbrengstgericht werken kunt koppelen aan financieel beleid.

Tevens gaat het boek in op een optimale inrichting van uw planning& controlcyclus. Aan de orde komt ook welke eisen goed financieel management stelt aan de deskundigheid van uw mensen, wat de implicaties zijn voor de cultuur en inrichting van uw organisatie en welke specifieke rol medezeggenschapsorganen en toezichthouders vervullen. Het boek besluit met een hoofdstuk over scenariodenken, risicomanagement en vermogensbeleid. Wat is er nodig om uw financiële beleid te baseren op een meerjarig perspectief, zodat u rust en ruimte schept om uw langetermijnstrategie risicobewust en mogelijk met inzet van een deel van het vermogen te realiseren? Het boek is verrijkt met vele (goede) voorbeelden uit de praktijk, interessante achtergrondinformatie, kritische reflecties, een praktische woordenlijst en handige verwijzingen naar meer informatie. Dat maakt Op weg naar goed financieel management tot een uiterst compleet naslagwerk waarvan iedere bestuurder en directeur in het primair onderwijs kennis zou moeten nemen. Op weg naar goed financieel management is in opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau en ondersteunt de activiteiten van het project ‘Eerst kiezen, dan delen’. Met dit project wil de PO-Raad de financiële deskundigheid van het primair onderwijs verder versterken en de voortschrijdende professionalisering ondersteunen. ISBN: 978-90-812040-0-2

Varrolaan 60 Postbus 85246 3508 AE Utrecht T 030 3100 933 www.poraad.nl [email protected]

Op weg. naar goed management. Basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen. Routekaart. naar goed financieel management. 2

Recommend Documents