Dualisme en de Commissaris van de Koningin
Zorgplichten CvdK (art. 175) • Burgerjaarverslag •
Monitoring
december 2002 Werkgroep burgerjaarverslag: drs. J.C. Bakker (voorzitter) mr. P. de Haan mr. S.M.C.N. de van der Schueren MCC F.G.J.M. van der Walle (alleen inleiding en burgerjaarverslag)
Inleiding In maart 2003 zijn de provinciale statenverkiezingen. Na de statenverkiezingen treedt de wet dualisering provinciebestuur in werking. Deze wet verandert het bestuursstelsel van monistisch naar dualistisch. In het dualistisch stelsel zal ook de rol van de Commissaris van de Koningin veranderen. In dit inleidende hoofdstuk wordt art. 175 “zorgplicht van de Commissaris” aan de hand van o.a. de Memorie van Toelichting nader bekeken. Tevens wordt kort stil gestaan bij de verschillende rollen die de Commissaris in een provincie kan hebben. Art. 175 stelt in lid 1 dat de Commissaris toe ziet op: a) een tijdige voorbereiding, vaststelling en uitvoering van het provinciaal beleid en de daaruit voortvloeiende besluiten, alsmede op een goede afstemming tussen diegene die bij de voorbereiding, vaststelling en uitvoering zijn betrokken; b) een goede samenwerking van de provincie met andere provincies en andere overheden; c) de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie; d) een zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften; e) een zorgvuldige behandeling van klachten door het provinciebestuur. Daarnaast stelt lid 2 dat de Commissaris een burgerjaarverslag uitbrengt waarin hij in ieder geval rapporteert over: a) de kwaliteit van de provinciale dienstverlening; en over b) zijn bevindingen over de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie. Probleemstelling en deelvragen Naar aanleiding van deze veranderingen hebben de Commissarissen van de Koningin een werkgroep in het leven geroepen met de volgende opdracht: Onderzoek op welke wijze door de Commissarissen van de Koningin invulling moet worden gegeven aan artikel 175 lid 2 van de Provinciewet. Bij deze opdracht heeft de werkgroep twee deelvragen geformuleerd: 1. Hoe dient het burgerjaarverslag als bedoeld in art. 175 lid 2 eruit te zien; en 2. Hoe dienen de gegevens t.b.v. het burgerjaarverslag als bedoeld in art. 175 lid 2 te worden verzameld. Om de eerste deelvraag te beantwoorden wordt eerst nader inhoudelijk ingegaan op art. 175. Vervolgens volgt een uiteenzetting over mogelijke rollen van de Commissaris van de Koningin. Deze twee paragrafen vormen de basis van een discussie in de werkgroep aan de hand waarvan conclusies zijn getrokken ten aanzien van deelvraag 1. Het antwoord op deze deelvraag wordt in het tweede hoofdstuk verder uitgewerkt in een minimum model waaraan het burgerjaarverslag zal moeten gaan voldoen. Het derde hoofdstuk gaat nader in op de wijze waarop de informatie ten behoeve van het burgerjaarverslag moet worden verkregen (deelvraag 2). Het gaat hier om de vraag omtrent de wijze van monitoring. Artikel 175 Het artikel is bedoeld om de positie van de CvdK op het vlak van de verhouding burger – bestuur te versterken. De bevoegdheden zijn aan de CvdK toegekend omdat hij gezien wordt als een figuur die op zekere afstand staat van de lokale/regionale partijpolitieke circuits. Het in het tweede lid bedoelde burgerjaarverslag dient te worden gebruikt als verantwoording van de zorgplichten van de CvdK. Dit verslag kan door de staten worden gebruikt om gefundeerd te debatteren over zaken als de provinciale dienstverlening, burgerparticipatie, de behandeling van bezwaarschriften etc.
2
In het rapport van de staatscommissie dualisme en lokale democratie wordt benadrukt dat het bij deze nieuwe bevoegdheden van de CvdK uitdrukkelijk niet gaat om direct interveniërende instrumenten, die ten koste gaan van bevoegdheden van de gedeputeerden en de secretaris (voorheen griffier). Het gaat vooral om een aanspreekbaarheid in ‘laatste ressort’, voortvloeiend uit de wat meer algemene en eigenstandige positie die de CvdK inneemt. De MvT bij de wet dualisering provinciebestuur is zeer summier in haar uitleg bij art. 175. De bedoeling van de wetgever komt niet duidelijk naar voren hetgeen leidt tot de conclusie dat de provincie een grote mate van beleidsvrijheid heeft bij het geven van invulling aan de controlefunctie van de CvdK die voortvloeit uit dit artikel. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan deze beleidsvrijheid is mede afhankelijk van de vraag hoe de rol van de Commissaris binnen een provincie wordt gezien. Alvorens nader op deze rollen in te gaan, zal kort worden ingegaan op de afzonderlijke onderdelen van art. 175 lid 1 waarover in het burgerjaarverslag zal moeten worden gerapporteerd. Indien de Memorie van Toelichting informatie bevat wordt deze hier vermeld. Inhoud burgerjaarverslag Provinciale dienstverlening Wat provinciale dienstverlening is wordt in de MvT niet nader uiteengezet. Er staat slechts dat bij de provinciale dienstverlening vooral dient te worden gekeken naar de kwaliteitsnormen die binnen de organisatie zijn gesteld aan de dienstverlening. Burgerparticipatie Dit artikel is erop gericht de CvdK de mogelijkheden te geven de kwaliteit van de democratische procedures die burgers de gelegenheid bieden op enigerlei wijze deel te nemen aan de vorming van het beleid te bevorderen. Er kan worden gedacht aan m.n. inspraakprocedures, maar ook aan interactieve beleidsontwikkeling, het referendum en het burgerinitiatief. De CvdK moet over de toepassing hiervan verslag uitbrengen aan de staten. Uiteraard laat de rapportageplicht via het burgerjaarverslag onverlet dat de gedeputeerden voor hun eigen portefeuille inhoudelijk verantwoordelijk blijven. Naar aanleiding van de rapportage kunnen de staten tekortkomingen signaleren en voorstellen doen ter verbetering van de burgerparticipatie. Bezwaarschriften en klachten Over de zorgvuldige behandeling van bezwaarschriften (art. 175 lid 1 sub d) en de behandeling van klachten (sub e) behoeft de Commissaris niet te rapporteren. Aangezien de werkgroep van mening is dat de afhandeling van bezwaarschriften en klachten echter kan worden gerekend tot provinciale dienstverlening/burgerparticipatie, stellen wij de Commissarissen voor over de kwaliteit van de behandeling van bezwaarschriften en klachten verantwoording af te leggen aan de staten middels het burgerjaarverslag. De wet stelt in lid 1 dat de Commissaris moet toezien op een goede behandeling van bezwaarschriften en klachten. Dit artikel is ook opgenomen om de relatie burger-bestuur te verbeteren. Het is in die zin ook voor de hand liggend dat het burgerjaarverslag wordt gebruikt om hierover verantwoording af te leggen.
De CvdK zal over bovengenoemde zorgplichten verantwoording moeten afleggen aan de staten middels een zgn. burgerjaarverslag. De wijze waarop hij dit doet wordt besproken in het volgende hoofdstuk. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt kort ingegaan op de taak/rol die de Commissaris door de verandering van de provinciewet heeft gekregen. Het gaat hier om een controlerende rol. Vervolgens wordt kort stil gestaan bij rollen die de Commissaris heeft binnen de provincie. De rol van die een Commissaris heeft wordt gedeeltelijk door hem gekozen, gedeeltelijk bepaalt de cultuur binnen de provincie zijn rol en gedeeltelijk zullen provinciale staten de rol van de Commissaris
3
bepalen. De rol van de CvdK kan per provincie verschillen en is mede bepalend voor de wijze waarop de Commissaris omgaat met de zorgplichten zoals die zijn neergelegd in art. 175 lid 1. Ook de wijze waarop hij over deze zorgplichten rapporteert zal gedeeltelijk afhankelijk zijn van de rol van de rol die de CvdK heeft binnen de provincie. Rollen CvdK De rol die artikel 175 aan de Commissaris van de Koningin geeft is zoals gezegd een controlerende rol. In deze rol wordt het accent met betrekking tot bepaalde onderwerpen gelegd op een onafhankelijke Commissaris naast de politiek verantwoordelijk gedeputeerde. De wet spreekt in art. 175 van zorgplichten en niet van zorgtaken. Uit dit taalgebruik trekken wij de conclusie dat zaken als provinciale dienstverlening, burgerparticipatie en behandeling van bezwaren en klachten niet worden opgenomen in de portefeuille van de Commissaris. Een gedeputeerde blijft inhoudelijk verantwoordelijk voor deze taken. De Commissaris wordt op zijn beurt wel verantwoordelijk geacht voor de kwaliteitsbewaking. Hij kijkt als het ware mee over de schouder van de verantwoordelijke gedeputeerde en rapporteert over zijn bevindingen aan de staten middels het burgerjaarverslag. In bovenstaande uitleg wordt de wet zeer nauw uitgelegd. De wet laat naar onze mening echter ruimte een andere invulling te geven aan de door art. 175 toebedeelde rol. De wijze waarop uiteindelijk invulling wordt gegeven aan de zorgplichten is niet alleen afhankelijk van de persoonlijke opvatting van de Commissarissen. Zoals eerder gezegd spelen de cultuur binnen de provincie en hetgeen provinciale staten willen en verwachten daarin ook een rol. Zo is het mogelijk en ook denkbaar dat na de formatie de zorgtaken aan de portefeuille van de Commissaris worden toegevoegd. De Commissaris wordt dan door de portefeuilleverdeling inhoudelijk verantwoordelijk voor de in art. 175 genoemde taken en legt als zodanig ook politieke verantwoording af aan de staten. Uit duaal oogpunt lijkt deze keuze echter niet verstandig. Wanneer de politiek inhoudelijke verantwoordelijkheid bij de Commissaris ligt, kan moeilijk nog worden gesproken van een onafhankelijke “controller” die aan de staten rapporteert over de kwaliteit. Ook kan het zijn dat de Commissaris binnen het college meer het accent legt op samenwerking. De Commissaris zal niet zozeer onafhankelijk van de gedeputeerde rapporteren over de kwaliteit van de dienstverlening, de procedures rond burgerparticipatie en de afhandeling van bezwaren en klachten. Hij zal dit veelmeer doen in samenspraak met de verantwoordelijk gedeputeerden. Tenslotte kan het ook zo zijn dat de rol die de Commissaris heeft veel meer op het representatieve vlak ligt. Inhoudelijk houdt de Commissaris zich dan zoveel mogelijk afzijdig. Bij deze rol past een heel sterke nadruk op de controller functie niet. Het zal duidelijk zijn dat de wijze waarop de Commissaris invulling geeft aan artikel 175 mede afhangt van bovenstaande rollen. Het zou goed zijn wanneer er helderheid bestaat over de rol van Commissaris. De Commissaris zal hierover bijvoorbeeld met het presidium kunnen communiceren. Tijdens een debat kan dan tevens worden gediscussieerd over de normen die de staten willen stellen aan de provinciale dienstverlening, over ideeën voor burgerparticipatie en de wijze waarop daaraan invulling kan worden gegeven en over kwaliteitsnormen ten aanzien van de afhandeling van bezwaarschriften en klachten. De structuur van het burgerjaarverslag die wij in het volgende hoofdstuk voorstellen is gebaseerd op een controlerende rol. Daarnaast worden onderdelen geïntroduceerd die facultatief zijn. Afhankelijk van de rol die de Commissaris heeft, kunnen deze wel of niet onderdeel uitmaken van het burgerjaarverslag.
4
Burgerjaarverslag In het tweede lid van art. 175 wordt gesteld dat de Commissaris van de Koningin, tegelijk met de jaarrekening en het jaarverslag een burgerjaarverslag uit brengt waarin hij, in ieder geval verantwoording af legt over de kwaliteit van de provinciale dienstverlening en over zijn bevindingen betreffende de kwaliteit van de procedures op het vlak van burgerparticipatie. De werkgroep heeft daarnaast geadviseerd dat ook verantwoording wordt afgelegd over wijze van afhandeling van bezwaarschriften en klachten. Aangezien, zoals eerder opgemerkt, de wetgever de provincies ruimte laat over de vraag wat e.e.a. precies inhoudt, zal hieronder nader in worden gegaan op de door onze werkgroep gehanteerde uitgangspunten bij de opstelling van een burgerjaarverslag. Vervolgens geven wij aan wat zou kunnen worden verstaan onder de begrippen provinciale dienstverlening en burgerparticipatie. Tot slot van dit hoofdstuk gaan we in op de stijl en lay-out van het burgerjaarverslag en op de verhouding van het burgerjaarverslag en het huidige jaarverslag van de Commissaris van de Koningin. Uitgangspunt De staten dienen aan de hand van het burgerjaarverslag gefundeerd te kunnen debatteren over de kwaliteit van de dienstverlening en de bevindingen over de kwaliteit van de burgerparticipatie en de afhandelingen van bezwaarschriften en klachten. Met dit uitgangspunt komt het burgerjaarverslag naar onze mening tegemoet aan een aantal doelstellingen. In de eerste plaats wordt middels dit jaarverslag verantwoording afgelegd aan de staten over zaken die de samenleving direct aangaan. Ten tweede biedt het gefundeerd debatteren over zaken als de provinciale dienstverlening en burgerparticipatie de staten de mogelijkheid om hieromtrent conclusies en aanbevelingen te doen. De staten wordt hierdoor de mogelijkheid geboden om, indien de rapportage daartoe aanleiding geeft; de verhouding tussen de burger en het bestuur te verbeteren. Ook in relatie tot de algemene doelstelling van dualisme: de politiek begrijpelijker en interessanter maken voor de burger, is het burgerjaar-verslag van belang. Het beeld dat mensen hebben van de provincie wordt veelal gevormd door eigen ervaringen met de organisatie en haar dienst-verlening. Het is dus zaak de dienstverlening en de burgerparticipatie continue te verbeteren. Het burgerjaarverslag kan hieraan een bijdrage leveren. Hierboven hebben wij het burgerjaarverslag primair aangemerkt als een verantwoordingsdocument richting provinciale staten. Als zodanig vormt het burgerjaarverslag straks een instrument voor de staten om inhoud te geven aan hun, onder dualisering aangescherpte, controlerende en volksvertegen-woordigende taken. Wij wijzen er echter op dat in onze opvatting het burgerjaarverslag ook een bredere publieke functie kan vervullen. Zo kan het burgerjaarverslag ook als voorbeeld dienen voor burgemeesters en kan het burgerjaarverslag onderwerp van bespreking zijn met de minister op dezelfde wijze dat het burgerjaarverslag van gemeenten onderwerp van bespreking is tussen de burgermeesters en de Commissaris van de Koningin. Voor juist dit document mag veel belangstelling vanuit de samenleving en de media worden verwacht. Dit stelt extra eisen aan de inhoud, de lay-out en de stijl. Wat is provinciale dienstverlening? Lid 2 van artikel 175 stelt dat de Commissaris een burgerjaarverslag uitbrengt waarin hij rapporteert over de kwaliteit van de provinciale dienstverlening. Om te bepalen waarover de Commissaris nu precies dient te rapporteren dient dit begrip nader te worden uitgelegd en afgebakend. Dienstverlening kan naar de mening van de werkgroep betrekking hebben op: A. De procedurele afhandeling van zaken (het proces); B. Het resultaat van de afhandeling (het product); en
5
C. De cultuur en houding binnen de organisatie Ad. A De procedurele afhandeling van zaken heeft betrekking op hoe de provincie reageert op vragen en verzoeken van de burger. Ten aanzien van de procedurele afhandeling van zaken kunnen veelal normen worden gesteld. Soms wal het gaan om wettelijke normen, zoals bij de afdoeningtermijn van bezwaarschriften. Wanneer de wet geen normen stelt, kan de provincie dit zelf doen. Hierbij kan worden gedacht aan de telefonische bereikbaarheid en de snelheid van afhandeling van een verzoek om informatie. Wij stellen de Commissarissen voor minimaal hierover te rapporteren. Ad. B Over de resultaten van de dienstverlening, c.q. de productie, wordt veelal door de beleidsafdelingen zelf gerapporteerd. Hierbij kan worden gedacht aan het afgeven van een milieuvergunning, een verklaring van geen bezwaar of het toekennen van een subsidie. De kwaliteit van het product kan worden afgeleid van de mate van tevredenheid van de klant. Dit is echter geen goede maatstaf omdat dit een zeer subjectief criterium is. Net als aan de procedures worden daarom ook aan de producten wettelijke eisen gesteld. Wanneer de burger niet tevreden is over het resultaat van de dienstver-lening, kan de zaak worden voorgelegd aan de rechter. De rechter toetst aan de hand van geschreven en ongeschreven wettelijke normen zoals het motiveringsbeginsel en de eisen van behoorlijk bestuur. Gezien de subjectiviteit en de mogelijkheid van rechterlijke toetsing, stelt de werkgroep voor om over de resultaten van de dienstverlening niet te rapporteren middels het burgerjaarverslag. Wanneer echter uit rechterlijke uitspraken blijkt dat de kwaliteit van de provinciale dienst-verlening veelvuldig in het geding is, kan de Commissaris uiteraard besluiten hierover wel te rapporteren. Ad. C De kwaliteit van de provinciale dienstverlening zal naar de mening van de werkgroep ook afhangen van de cultuur/houding binnen het ambtelijk apparaat. Hoe staat de organisatie tegenover de maatschappij, in welke mate is de organisatie klantvriendelijk ingesteld, hoe goed is de organisatie in staat knelpunten in de samenleving te signaleren en hoe reageert de organisatie op deze knelpunten. Al deze vragen hebben betrekking op de cultuur/houding van het apparaat. De antwoorden op deze vragen zijn naar de mening van de werkgroep mede bepalend voor de kwaliteit van de dienstverlening. Ten aanzien van deze thema´s is het ook moeilijk normatieve criteria te stellen aan de hand waarvan de Commissaris zou kunnen rapporteren aan de staten. De werkgroep stelt daarom voor, indien gewenst en mogelijkerwijs thematisch, aandacht te schenken aan de cultuur/houding van het ambtelijk apparaat. In het burgerjaarverslag kan bijvoorbeeld aandacht worden geschonken aan elektronische dienstverlening, responsiviteit, de één loket gedachte, organisatieontwikkeling en aan interne communicatie. Ook kan de Commissaris ten behoeve van het burgerjaarverslag imago-onderzoek laten verrichten. Wat is burgerparticipatie? Behalve over de kwaliteit van de provinciale dienstverlening dient de Commissaris ook te rapporteren over zijn bevindingen omtrent de kwaliteit van de procedures op het vlak van burgerparticipatie. Ook dit begrip behoeft nadere uitleg. We kunnen hierover echter kort zijn. Bij burgerparticipatie gaat het volgens de Memorie van Toelichting in de eerste plaats om inspraakprocedures. Daarnaast kan de Commissaris verslag doen over de toepassing van andere mogelijke vormen van burgerparticipatie. Hierbij kan worden gedacht aan interactieve beleidsontwikkeling (het interactief tot stand komen van een streekplan bijvoorbeeld), referenda en het
6
burgerinitiatief. Daarnaast rekent de werkgroep ook de behandeling van bezwaarschriften en klachten onder het onderwerpen waarover moet worden gerapporteerd. Naast deze reguliere, formele en meestal door de besturen geïnitieerde vormen van burgerparticipatie kunnen andere vormen van burgerparticipatie worden onderscheiden. Een voorbeeld daarvan is het brengen van gemeente-bezoeken waarbij burgers en andere maatschappelijke instellingen worden uitgenodigd hun stem te laten horen. Op deze wijze kunnen wensen en suggesties vanuit de samenleving worden gesignaleerd. Door over deze signalen in het burgerjaarverslag te rapporteren, kan het burgerjaarverslag tevens dienen als spreekbuis van de samenleving! Stijl en lay-out De stijl en de lay-out die voor het burgerjaarverslag wordt gekozen kan verschillen per Commissaris. De wijze waarop een Commissaris rapporteert is in de eerste plaats afhankelijk van de rol die een Commissaris binnen een provincie vervult. Daarnaast is het ook een persoonlijke keuze van de Commissaris. Er zijn ten aanzien van de lay-out en stijl verschillende mogelijkheden denkbaar. Gezien de benaming burgerjaarverslag, kan de Commissaris zich via provinciale staten richten tot de burger. In dit geval zal er een representatief, gemakkelijk toegankelijk en goed leesbaar document moeten liggen. Als men er voor kiest het burgerjaarverslag uitsluitend als verantwoor-dingsdocument richting de staten te zien, kan worden volstaan met een meer zakelijk document. De Commissaris heeft ook de mogelijkheid het burgerjaarverslag en het jaarverslag van de Commissaris van de Koningin te integreren tot één jaarverslag. De jaarverslagen van de Commissarissen van de Koningin verschillen nogal per Commissaris. Uiterst representatief is het jaarverslag van de Commissaris van de Koningin in Friesland. Dit verslag is zeer naar de burger gericht. Uiterst zakelijk is daarentegen het jaarverslag van de Commissaris van de Koningin in Limburg. Dit is een zuiver verantwoordingdocument ten behoeve van provinciale staten. Daar tussen zitten verschillende varianten van de andere Commissarissen. De stijl en lay-out die uiteindelijk voor een geïntegreerd jaarverslag wordt gekozen zal afhankelijk zijn van de rol van de commissaris en van de doelgroep die hij met het jaarverslag wil bereiken. Als werkgroep zijn wij van mening dat de keuze omtrent de stijl en de lay-out van het burgerjaarverslag respectievelijk het al dan niet samenvoegen van het burgerjaarverslag en het jaarverslag van de Commissaris van de Koningin een zaak is van de provincies zelf en meer in het bijzonder van de individuele Commissarissen. Wel attenderen wij erop dat samenvoeging van beide verslagen zowel voorde-len als nadelen heeft. Er zijn in de eerste plaats kostenbesparingen denkbaar indien wordt gekozen de verslagen samen te voegen. In de tweede plaats kan een combinatie leiden tot een stuk waarmee de Commissaris zich beter kan profileren. Het nieuwe burgerjaarverslag bevat immers meer zaken die de burger direct aangaan. Aan de andere kant krijgt het stuk onherroepelijk een meer zakelijk karakter. Dit is niet in de lijn met de door veel Commissarissen gekozen representatieve stijl van het jaarverslag. Daarnaast gaat een burgerjaar-verslag niet enkel meer over de Commissaris van de Koningin, maar komen ook meer algemene zaken aan de orde. Samenvoeging kan er dus ook toe leiden dat de Commissaris zich minder goed zal kunnen profileren aangezien het stuk niet enkel meer over hem en zijn functie gaat.
7
Monitoring
Inleiding Een belangrijke vraag is hoe de Commissarissen van de Koningin inhoud gaan geven aan de in de eerdere hoofdstukken beschreven toezichthoudende taak. Verslaglegging via het burgerjaarverslag is slechts het sluitstuk van deze taak. Gezien de bijzondere verantwoordelijkheid, die de wetgever op het vlak van de verhouding burger-bestuur aan de CvdK toekent, doet deze er verstandig aan zich ook tussentijds in voorkomende gevallen de vraag te stellen of voorzien is in adequate burgerparticipatie en hoe de kwaliteit is van de provinciale dienstverlening en de kwaliteit van de procedures rond klachtenafhandeling en bezwaarschriften. In het voorgaande hoofdstuk hebben wij u geadviseerd om in het burgerjaarverslag te rapporteren over de volgende zaken: • Provinciale dienstverlening - de procedurele afhandeling van zaken - de cultuur en houding binnen de organisatie (facultatief) • Burgerparticipatie - inspraakprocedures - interactieve beleidsontwikkeling - referendum - burgerinitiatief - wensen en suggesties uit de samenleving (facultatief) • Afhandeling bezwaarschriften en klachten (facultatief) Om tot een rapportage over deze drie onderwerpen te komen zullen eerst de benodigde gegevens moeten worden verzameld. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op een aantal verschillende wijze van monitoring. De wijze van monitoring hangt af van hetgeen waarover wordt gerapporteerd. In dit hoofdstuk behandelen wij drie mogelijkheden: kwaliteitshandvesten, kaderstellende nota’s en beschouwingen. Kwaliteitshandvesten Één van de instrumenten die wordt ingezet bij kwaliteitszorg is het kwaliteitshandvest. Een kwaliteitshandvest is een eenzijdige verklaring van een organisatie waarin zij zich garant stelt voor de kwaliteit van haar dienstverlening. In het handvest worden kwaliteitsnormen vastgelegd die de organisatie zichzelf oplegt en waaraan de burgers de organisatie mogen houden. Het is ook mogelijk om aan de burger compensatiemogelijkheden te geven en deze in het kwaliteitshandvest vast te leggen. Het kwaliteitshandvest wordt vooral genoemd als bruikbaar instrument bij de bestrijding van termijnoverschrijdingen. Het is dus zeer geschikt als middel om te rapporteren over de kwaliteit van de procesmatige dienstverlening. Hierbij kan worden gedacht aan het tijdig antwoord geven op brieven, verzoeken in het kader van de Wet Openbaarheid van Bestuur, en een adequate telefoonbeantwoording. In het in de inleiding genoemde overzicht gaat het dan om de procedurele afhandeling van zaken en over de afhandeling van bezwaarschriften en klachten. Om te kunnen komen tot een kwaliteitshandvest heeft de Stichting Rekenschap vijf stappen opgesteld die als uitgangspunt kunnen dienen bij het werken met kwaliteitshandvesten. In de eerste stap dient de organisatie doelen te formuleren. Dit doet de organisatie niet alleen. Gezien de nauwe betrokkenheid van de burger, kan de burger bij dit proces worden betrokken. Gezien de kaderstellende rol die de staten in het duale bestel hebben, dienen zij zeker mee te praten over de doelformulering.
8
De afgesproken normen dienen vervolgens te worden vastgelegd in een handvest. Dit is de tweede stap. Wanneer de burger recht heeft op compensatie wanneer het doel niet wordt gehaald, dient dit ook in het handvest te worden vastgelegd. Het handvest dient uiteindelijk te zorgen voor open en volledige informatie in een duidelijke taal. De derde stap is het meten van de resultaten. Bij iedere vorm van dienstverlening die betrekking heeft op het handvest dient nauwkeurig te worden vastgelegd in hoeverre de gestelde doelen zijn gehaald. Indien niet aan de normen is voldaan dient duidelijk de reden te worden aangegeven zodat de Commissaris bij de rapportage rekening hiermee kan houden. In de vierde en vijfde stap worden de resultaten geëvalueerd en eventueel vergeleken met andere overheden. De evaluatiefase dient in alle openheid te geschieden. Aan de hand hiervan moeten in onderling overleg namelijk nieuwe afspraken worden gemaakt over doelstellingen. Het formuleren van de doelstelling en het vastleggen hiervan in handvesten is een omvangrijke klus die door de meeste provincies nog niet is opgepakt. Dit is ook de reden dat het naar onze mening om een ontwikkelingsproces zal gaan. Aangezien echter de Commissaris al eind 2003 middels een burgerjaarverslag dient te rapporteren, zullen over de onderwerpen waarover de Commissarissen conform de wet moeten rapporteren, toch al op relatief korte termijn handvesten moeten worden opgesteld. Het gaat dan minimaal om de kwaliteit van de provinciale dienstverlening. Wij stellen de Commissarissen dan ook voor om voor 2004, wanneer voor de eerste keer middels een burgerjaarverslag moet worden gerapporteerd over de kwaliteit van de dienstverlening, in overleg met de staten, kwaliteitshandvesten op te stellen ten aanzien van de dienstverlening die betrekking heeft op de procedurele afhandeling van zaken. Tevens stellen wij voor kwaliteitshandvesten op te stellen ten aanzien van de afhandeling van bezwaarschriften en klachten. Aangezien de Commissarissen aan de staten rapporteren over de dienstverle-ning e.d., dienen de opgestelde handvesten door de staten te worden vast-gesteld. Kaderstellende nota’s De staten stellen in het dualistisch systeem de kaders voor het te voeren beleid vast. Dit kan ook gelden voor het beleid dat wordt gevoerd ten aanzien van burgerparticipatie. Ten aanzien van dit beleid heeft het college van gedeputeerde staten immers een behoorlijk grote beleids-vrijheid. De tijdelijke referendumwet die in werking is getreden per 1 januari 2002 legt enig verplichting op ten aanzien van burgerparticipatie. Ook sommige inspraakprocedures, met name de ruimtelijke ordeningssfeer, zijn verplicht. Andere vormen van burgerparticipatie, zoals het burger-initiatief, interactieve beleidsontwikkeling, het raadvragend referendum en draagvlakpeilingen zijn echter niet verplicht. Het staat het college van gedeputeerde staten geheel vrij bij het ontwikkelen van haar beleid al dan niet gebruik te maken van deze vormen van burgerparticipatie. De staten kunnen door middel van kaderstellende nota’s het college echter wel enige richtlijnen aandragen. In deze kaderstellende nota’s kunnen de staten aangeven in welke mate aan burger-participatie moet worden gedaan en waaraan de procedures ten aanzien hiervan moeten voldoen. Zo kunnen de staten bijvoorbeeld uitspraken doen over de vraag wanneer welke vorm burgerparticipatie moet worden toegepast, welke kosten daaraan mogen worden verbonden en wiens belangen mogen worden meegewogen en wat de consequenties moeten zijn voor de besluitvorming. De Commissarissen van de Koningin kunnen de richtlijnen die zijn neergelegd in de kaderstellende nota’s toetsen aan de door het college gehanteerde praktijk. De bevindingen moeten worden weergegeven in het burgerjaarver-slag. Wij stellen de Commissarissen voor om voor 2004, wanneer voor de eerste keer middels een burgerjaarverslag moet worden gerapporteerd over de kwaliteit van de procedures op het vlak van
9
burgerparticipatie, in overleg met de staten, kaderstellende nota’s op te stellen over in ieder geval inspraakprocedures en interactieve beleidsontwikkeling. Indien gewenst kunnen ook kaderstellende nota’s worden opgesteld omtrent het referendum en burgerinitiatief. Aangezien de Commissarissen aan de staten rapporteren over burgerpartici-patie, dienen deze kaderstellende nota’s door de staten te worden vastgesteld. De staten kunnen ervoor kiezen zelf interactieve beleidsvoering in te voeren ten behoeve van de kaderstelling. Op deze wijze kunnen zij de burger laten meepraten over de mate waarin en de wijze waarop het college in het komende jaar zal moeten doen aan burgerparticipatie bij de totstandkoming van haar beleid. Beschouwingen Over de cultuur en houding binnen de ambtelijke organisatie en over wensen en suggesties uit de samenleving kan de Commissaris van de Koningin rapporteren. Wij hebben deze onderwerpen bewust facultatief opgenomen omdat hoewel ze naar onze mening buiten het bereik van art. 175 vallen, ze wel kunnen met name de burger zullen interesseren. Door middel van beschouwingen kunnen de Commissarissen deze onderwerpen in het burgerjaarverslag aan de orde stellen. Een beschouwing is volgens het Nieuw Nederlands Woordenboek van Kramers ‘het aandachtig bekijken’ of het ‘overpeinzen’. Het is een overweging over een bepaald onderwerp. Het aandachtig bekijken zal vaak een bepaalde vorm van onderzoek met zich meebrengen. Aan de hand van het onderzoek kunnen de Commissarissen dan hun gedachte over dat onderwerp op papier zetten. Het doel van deze overpeinzingen is om de responsieve slagkracht van het ambtelijk apparaat aan de orde te stellen. Hoe reageert de provincie op wensen en suggesties uit de samenleving? In welke mate staat de provincie midden in die samenleving? Hoe gaan de ambtenaren om met de burger? Daarnaast kan in de beschouwing ook de wensen ten aanzien van de responsieve slagkracht worden meegenomen. Hoe vinden de staten dat de ambtenaren met de burger moeten omgaan? In welke mate willen de staten dat de provincie reageert op wensen en suggesties uit de samenleving? Op welke wijze kan de responsiviteit worden verbeterd? Om op bovenstaande vragen antwoord te geven kan de Commissaris verschillende soorten onderzoek (laten) doen. Wij denken hierbij aan: • Benchmark onderzoek • Imago-onderzoek • Klanttevredenheidsonderzoek • Burgermonitor
Daarnaast kan de Commissaris zichzelf meer in het midden van de samenleving plaatsen door bijvoorbeeld gebruik te maken van de digitale media. Hij kan bijvoorbeeld op het provinciale internet een forum starten. Dit is openbare ruimte op het internet waar over stellingen wordt gediscussieerd. Ook kan hij via het internet de mening van de burger vragen over de provinciale dienstverlening en de wijze waarop de burger door de ambtenaren wordt geholpen. Tenslotte zou aan de burger ook via het internet de mogelijk kunnen worden geboden om wensen en suggesties kenbaar te maken ten behoeve van het burgerjaarverslag. Op deze manier kan de Commissaris het burgerjaarverslag nog meer betrekken op de burger.
10
Samenvatting Hieronder worden de gedane voorstellen nog eens opgesomd. Daarnaast zal de werkgroep enkele suggesties doen. Wij stellen u voor: 1.
om in het burgerjaarverslag te rapporteren over de kwaliteit van de provinciale dienstverlening, de kwaliteit van de procedures op het vlak van burgerparticipatie en over de wijze van afhandeling van bezwaarschriften en klachten; 2. om als uitgangspunt voor het burgerjaarverslag te hanteren dat de staten aan de hand van het burgerjaarverslag gefundeerd kunnen debatteren over de onderwerpen waarover is gerapporteerd; 3. om provinciale dienstverlening onder te verdelen in a: de procedurele afhandeling van zaken, b: het resultaat van de afhandeling en c: de cultuur en houding binnen de organisatie; 4. om in het burgerjaarverslag ten aanzien van de provinciale dienstverlening alleen te rapporteren over onderdelen a en c; 5. om ten aanzien van burgerparticipatie te rapporteren over inspraakprocedures, interactieve beleidsontwikkeling, referenda, burgerinitiatief en over minder formele wijze van burgerparticipatie waarbij wensen en suggesties uit de samenleving naar boven komen; 6. om inzake de lay-out van het burgerjaarverslag en de vraag of het burgerjaarverslag en het huidige jaarverslag van de Commissaris van de Koningin moeten worden geïntegreerd tot één verslag ieder zelf een beslissing te nemen; 7. om ten behoeve van de monitoring kwaliteitshandvesten op te stellen ten aanzien van de dienstverlening die betrekking heeft op de procedurele afhandeling van zaken; 8. om ten behoeve van monitoring kwaliteitshandvesten op te stellen ten aanzien van de afhandeling van bezwaarschriften en klachten; 9. om ten behoeve van monitoring kaderstellende nota’s op te stellen over in ieder geval inspraakprocedures en interactieve beleidsontwikkeling; 10. om ten behoeve van monitoring, indien gewenst, ook kaderstellende nota’s op stellen omtrent het referendum en burgerinitiatief;
Daarnaast geven wij u de volgende suggesties: 1.
2. 3.
4.
Bij de verdere ontwikkeling van de jaarverslagen is het naar onze mening zinvol informatie uit te wisselen met andere provincies. Het is belangrijk dat de provincies van elkaar weten hoe het burgerjaarverslag vorm wordt gegeven etc. Het uitbrengen van een burgerjaarverslag kost geld. Reserveer hiervoor tijdig te benodigde middelen. Het schrijven van het burgerjaarverslag als mede de monitoring ten behoeve van het burgerjaarverslag kost menskracht. Deze menskracht zal waarschijnlijk door het Kabinet van de Commissaris worden geleverd. Het is zaak dat tijdig wordt geregeld dat voldoende formatie beschikbaar is om een burgerjaarverslag te schrijven en om ten behoeve van het burgerjaarverslag voldoende gegevens te verzamelen. In de bovenstaande notitie zijn een aantal facultatieve onderdelen genoemd die het jaarverslag meer tot de burger richten. Het zou naar de mening van de werkgroep zinvol zijn aan deze onderdelen de nodige aandacht te schenken.
11
