Dr. Duco Bannink Vrije Universiteit Amsterdam, onderzoeksproject Governance of Activation November 2012

Dr. Duco Bannink ([email protected]) Vrije Universiteit Amsterdam, onderzoeksproject Governance of Activation November 2012

1. Context. Het veranderende sturingsmechanisme van de WWB 2. Strategieën. Management van activering 3. Waar voor je geld, maar voor wie? En wat is die ‘waar’? 3.1 Management van beleidsuitvoering in de literatuur Overlaten aan de professional – new public service Slim schakelen – meta-governance Slim vechten – “ironische” meta-governance Continue afstemming met iedereen – performance governance 3.2 Management van activering in de praktijk Selectie van cases Interviewprotocol De cases 3.3 Een wedstrijd die je niet winnen kan? Beoordelingskader 4. Duiden en verbinden Literatuur

Duiden en verbinden Management van activering in een veranderende context Deze brochure is bedoeld voor managers van uitvoeringsorganisaties in het veld van de inkomensvoorziening en activering, waarbij vooral gemeentelijke en intergemeentelijke sociale diensten van belang zijn. Er hebben zich in dit veld in de laatste tien à vijftien jaar grote veranderingen voorgedaan. De WWB heeft zich in een aantal fasen ontwikkeld. Waarschijnlijk wordt de WWB in de toekomst afgewisseld door de WWNV. Gemeentes hebben op deze beleidswijzigingen gereageerd door het kiezen van – vaak verschillende – strategieën. Veranderingen bestaan dan ook op twee niveaus: veranderingen in de context van deze organisaties en veranderingen in de strategieën die deze organisaties toepassen in reactie op veranderingen in de context. In deze brochure gaan we na hoe de veranderingen in de context er uit zien. We gaan hierbij primair in op het sturingsmechanisme dat de Rijksoverheid in de WWB toepast. Vervolgens bespreken we wat voor strategieën managers van de lokale organisaties in reactie op die veranderende sturingsmechanismen laten zien. We laten zien wat voor uitkomsten verschillende strategieën opleveren en welke goed en minder goed passen. De gehele brochure koppelt een duiding van de aard van de context (het landelijke WWB-beleid) aan een duiding van de gekozen reacties (lokaal niveau). We gaan, met andere woorden, in op de uitdagingen die de context stelt aan het management van activering en op de strategieën die gemeentes volgen. De brochure is gebaseerd op onderzoek onder managers van gemeentelijke en intergemeentelijke sociale diensten. Het zijn hun strategieën die we hebben bestudeerd. Om tot een voorzichtig beeld van hun effectiviteit te komen, leggen we die naast de strategische mogelijkheden die in de literatuur rond public management naar voren komen. De brochure is daarmee te lezen als een advies: welke uitdagingen komen op managers van lokale uitvoeringsorganisaties in het domein van de activering en ondersteuning af en hoe zouden we kunnen reageren? We proberen nadrukkelijk voort te bouwen op wetenschap1

pelijke inzichten. De brochure is er daarbij niet op gericht uw keuzes voor u te maken. Wel ondersteunt de brochure gemeentelijke beleidsmakers en managers van uitvoeringsorganisaties bij het duiden van de context en de beredenering van in die context mogelijke keuzes. De brochure is het resultaat van het onderdeel ‘management van activering’ van een door de Vrije Universiteit Amsterdam uitgevoerd onderzoeksproject rond de ‘governance van activering’ dat is gefinancierd door de Stichting Instituut GAK.

1. Context. Het veranderende sturingsmechanisme van de WWB Oppervlakkig beschouwd, kun je zeggen dat de manier waarop het Rijk en gemeenten de sociale diensten aansturen is verschoven van aansturing via regels naar sturing via budgetten. Als je iets beter kijkt, wordt het je echter snel duidelijk dat deze inschatting niet klopt. In de bestuurskunde wordt wel een onderscheid gemaakt tussen drie soorten verdeling van bevoegdheden tussen hogere en lagere bestuursniveaus: deconcentratie, decentralisatie en devolutie. Deconcentratie is een verdeling waarin de feitelijke uitvoering ligt bij het lagere niveau, maar waarbij de bevoegdheid om regels en uitvoeringsrichtlijnen te stellen op het centrale niveau ligt. Het gaat om een enkele uitvoeringsorganisatie, waarvan slechts de locatie waar de cliënt binnenkomt en de uitvoeringshandeling feitelijk wordt verricht is verschoven: deconcentratie. Een voorbeeld is de uitvoering van de inkomstenbelasting. Er zijn lokale kantoren, maar de regels en manier van uitvoeren zijn volledig nationaal bepaald. Bij decentralisatie zijn de regels van een beleid bepaald op het nationale niveau, maar de vormgeving van de uitvoering is een lokale bevoegdheid. Voorbeelden zijn de oorspronkelijke ABW en de nAbw van 1996. De regelgeving was grotendeels nationaal bepaald (in de nAbw bestond uiteraard de lokaal bepaalde toeslagen op de landelijke norm) en gemeenten namen eigen beslissingen rond de uitvoering, zoals rond de frequentie van heronderzoeken, de handhaving, etc. Devolutie is de verschuiving van de bevoegdheid om de beleidsinhoud te formuleren van het nationale naar het lokale (althans: het decentrale) niveau. Dat hierbij ook het uitvoeringsbeleid verschuift is min of meer logisch. Een voorbeeld is de WMO. In de WMO zijn negen prestatievelden voorgeschreven, maar de invulling van die prestatievelden zijn een grotendeels gemeentelijke bevoegdheid. Weliswaar moet er een bepaald voorzieningenniveau worden gewaarborgd, maar dat verplicht gemeenten niet om die voorzieningen aan te bieden. Wat kenmerkt nu de WWB? Bij de invoering is de WWB ingezet als een devolutieoperatie. In de Hoofdlijnenbrief van 16 oktober 2002 door toenmalig staatssecretaris Rutte over de inrichting van de nieuwe bijstandswet (Hoofdlijnen nieuwe wet Abw/FWI, brief staatssecretaris Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 16 oktober 2002, B&GA/02/73434, p. 1) was al sprake van decentralisatie, deregulering en derapportage. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van 2003 (TK 28870, nr. 3) werden deze 3 D’s van de WWB verder uitgewerkt. - Decentralisatie. Decentralisatie betrof de verschuiving van de financiële verantwoordelijkheid van de bijstand van Rijk naar gemeenten. Het volledige ‘inkomensdeel’ van de financiële middelen voor de bijstand werd, via een verdeelmodel, aan gemeenten gebudgetteerd. Uitgaven ten behoeve van re-integratie vormden het ‘werkdeel’ en konden bij het Rijk worden gedeclareerd. - Deregulering. Deregulering betrof de verschuiving van de inhoudelijke verantwoordelijkheid voor het bijstandsbeleid van Rijk naar gemeenten. Binnen de wettelijke kaders dienden 2

gemeenten beleid te formuleren en verordeningen te schrijven rond aspecten van het bijstandsbeleid: handhaving, re-integratie, toeslagen. - Derapportage. Derapportage betrof simpelweg de beperking van rapportageverplichtingen. De MvT beloofde dus de verschuiving van de beleidsinhoud en het uitvoeringsbeleid van het nationale naar het lokale niveau, devolutie. Maar als je er wat diepgaander naar kijkt, dan is slecht vol te houden dat de WWB inderdaad een devolutieoperatie was (Bannink en Ossewaarde, 2012). Om dit te begrijpen, moeten we eerst bepalen wat beleid eigenlijk is. Een klassieke definitie, die van Hoogerwerf (Hoogerwerf, 2003), zegt dat beleid een samenstel van doeleinden en middelen is, in bepaalde tijdskeuzen. Als we die tijdskeuzen in het midden laten, dan is devolutie – de meest vergaande vorm – de verschuiving van zowel de middelen als de doelen van het beleid. Het onderscheid tussen deconcentratie, decentralisatie en devolutie is dan ook niet alleen een kwestie van intensiteit, maar ook van aard.

middelen

centraal

doelen decentraal

centraal

decentraal

centralisatie, eventueel deconcentratie van uitvoering

decentralisatie van risico

decentralisatie van beleidsinhoud

devolutie

Figuur 1. Vormen van verschuiving ‘Doelen’ verwijst hier naar de beleidsinhoud. De verschuiving van de beleidsinhoud naar decentraal niveau betekent dat aan decentraal niveau de bevoegdheid wordt gegeven of gelaten om beleid te formuleren. ‘Middelen’ verwijst naar budgetten en andere hulpbronnen. Maar wat betekent het precies als middelen worden gedecentraliseerd? Het betekent uiteraard niet dat gemeenten over een ongelimiteerde hoeveelheid middelen kunnen beschikken, in tegendeel. Het betekent dat er weliswaar een budget wordt verstrekt door de nationale overheid, maar dat het gebruik van die middelen voor risico is van de decentrale overheid. Als het budget op een effectieve manier wordt aangewend, dan blijft er geld over dat de lokale overheid ergens anders voor kan gebruiken, maar als het gebruik van die zelfde middelen ineffectief gebeurt, dan lukt dat niet. Dit betekent – welbeschouwd – het decentraliseren van het risico van het succes en falen van de beleidsuitvoering. Nu volgt een lastige kwestie. De vraag is op welke manier in de vormgeving van zo’n budget de effectiviteit van het beleid wordt gedefinieerd. Hoe dichter de vormgeving van het budget centrale beleidsdoelstellingen volgt, hoe meer de decentralisatie van middelen interfereert met de decentralisatie van de beleidsinhoud. Stel dat de gemeente in een beleidsdomein – laten we zeggen openbare orde – inhoudelijke beleidsvrijheid krijgt, maar stel daarnaast dat het budget wordt gebaseerd op het aantal verstrekte verkeersboetes, dan wordt via de vormgeving van het budget gedefinieerd wat effectief beleid is en daarmee wat de onderliggende beleidsdoelstelling is. In dit geval wordt in het beleidsdomein openbare orde de centrale doelstelling 3

gespecificeerd als verkeersveiligheid. De manier waarop middelen zijn gedecentraliseerd interfereert zo met de inhoudelijke beleidsvrijheid in het domein. In de WWB zien we dat de beleidsmiddelen inderdaad zijn verschoven. Het risico van succes en falen van de beleidsuitvoering is bij de gemeente gelegd. Dit gebeurde in de WWB via de constructie van het al genoemde inkomensdeel of ‘I-deel’ van het budget. Dit is wat het ministerie in de Memorie van Toelichting bij de WWB aanduidde met de decentralisatie van financiële verantwoordelijkheden (TK 28870, nr. 3). We zien hier dat – zoals in het voorbeeld over openbare orde hierboven – een specifieke beleidsdoelstelling in het budget is opgenomen. Gemeentelijk bijstandsbeleid moet niet primair gericht zijn op inkomensondersteuning, of op de ondersteuning van de maatschappelijke participatie van burgers die slecht in het eigen inkomen kunnen voorzien. Primair moet het gemeentelijke beleid gericht zijn op de minimalisering van de uitgaven aan bijstandsuitkeringen. Dit is immers het deel van het WWB-budget dat voor risico van de decentrale uitvoerder van beleid komt. De vormgeving van het budget sluit dan ook een definitie van succes en falen van beleid en daarmee een definitie van de centrale doelstelling van het beleid in: succes is winst op het Ideel; falen is een tekort. Bij de invoering van de WWB in 2004, ging de decentralisatie van financiële verantwoordelijkheden samen met een daarnaast in de wet opgenomen opvatting over de doelstellingen van het WWB-beleid. Er is in de WWB aanvullende regelgeving opgenomen, die voorwaarden stelt aan de uitvoering van beleid. Zo moet de gemeente een voorziening voor reintegratie aanbieden en die verplichting vertaalt zich bij de cliënt in een individuele plicht tot gebruikmaking van en een individuele aanspraak op ondersteuning bij arbeidsinschakeling (WWB, art. 7, 9 en 10; TK 28870, nr. 3, p. 36, p. 38). Hierbij wordt alle algemeen aanvaarde arbeid als passend beschouwd (WWB, art. 9-1 sub a). Er mag geen categoriale ontheffing van de arbeidsverplichting worden verleend, er moet specifieke aandacht zijn voor bepaalde doelgroepen (jongeren, arbeidsgehandicapten, etnische minderheden) (TK 28870, nr. 3, p. 40). Het risico van beleidsfalen en –succes is gedecentraliseerd, waarbij de vormgeving van het budget een specifieke doelstelling suggereerde (minimalisering van het inkomensdeel). Tegelijkertijd is de beleidsinhoud gedecentraliseerd, maar zijn er voorwaarden aan de gemeentelijke beleidsvorming gesteld die de ruimte voor de gemeente beperken om het in het budget vormgegeven risico te beheersen. Je moet uitstroom maximaliseren, maar als je doet wat moet, blijkt dat niet te mogen: gemeentelijk beleid gericht op maximale uitstroom raakt aan de grenzen van je beleidsvrijheid. Er lijkt sprake van wat Joseph Heller een ‘Catch-22’ noemde. ‘Can you ground him?’ ‘I sure can. But first he has to ask me to. That’s part of the rule.’ ‘Then why doesn’t he ask you to?’ ‘Because he’s crazy,’ Doc Daneeka said. ‘He has to be crazy to keep flying combat missions after all the close calls he’s had. Sure, I can ground Orr. But first he has to ask me to.’ ‘That’s all he has to do to be grounded?’ ‘That’s all. Let him ask me.’ ‘And then you can ground him?’ Yossarian asked. ‘No. Then I can’t ground him.’ ‘You mean there’s a catch?’ ‘Sure there’s a catch,’ Doc Daneeka replied. ‘Catch-22. Aynone who wants to get out of combat duty isn’t really crazy.’

Joseph Heller, Catch-22, Vintage 1994 [1955, 1961], p. 51-52. 4

Net na de invoering is de WWB dan ook moeilijk te zien als echte devolutie van beleid. Het ging om decentralisatie van de beleidsmiddelen en een minder vergaande decentralisatie van de beleidsinhoud. Bij invoering was de WWB eerder een vorm van prikkelsturing van decentrale beleidsuitvoerders, onder centrale handhaving van de inhoudelijke randvoorwaarden van het bijstandsbeleid. Problematisch in die aanvankelijke opzet van de WWB was dat de doelstelling die was opgenomen in de gedecentraliseerde middelen (minimalisering van het I-deel) deels strijdig was met de doelstellingen van de aanvullende regelgeving in de WWB (algemene verplichting tot ondersteuning re-integratie). Dit veranderde na de WWB-evaluatie van 2007 (Bosselaar et al., 2007). In de aanbiedingsbrief van de staatssecretaris (TK 29674, nr. 21 en appendix) en in een debat met de permanente parlementaire commissie Sociale Zaken (TK 29674, nr. 25), kwam de problematiek van de re-integratie van moeilijke cliënten naar voren. In de periode daarna lijkt de nadruk die het ministerie legt op de verschillende onderdelen van de WWB enigszins te verschuiven. In een brief aan het parlement uit 2009 (TK 29538, nr. 108) wordt betoogd dat gemeenten in staat gesteld moeten worden om hun aanpak van verschillende typen cliënten te differentiëren. Niet alle cliënten zijn in staat om te profiteren van re-integratie-instrumenten, zo werd beargumenteerd. Voor sommige cliënten is een instrument gericht op sociale activering meer geschikt. Deze lijn werd ook gevolgd in het Plan van Aanpak Reïntegratie uit 2007 (TK 28719, nr. 60, bijlage 1) en het Bestuursakkoord Samen aan de Slag van de VNG en het Ministerie uit 2009 (TK 30800B, nr. 17, bijlage 1). In deze stukken werd het vergroten van de efficiëntie van re-integratie-instrumenten nagestreefd door enerzijds training en informatie-uitwisseling, mede gericht op gemeenteraden, maar anderzijds ook door een sterkere selectiviteit in het gebruik van instrumenten. Afgesproken werd dat gemeenten reintegratie-instrumenten mogen toedelen aan die groepen in het cliëntenbestand die het meest in staat zijn om effectief van de middelen gebruik te maken. We zien hier dus een minder stringente formulering van het beginsel van evenwichtigheid in de WWB, gevoegd aan een toegenomen inzet op discursieve methoden van sturing. ‘Discursief’ verwijst naar het gebruik van kennis en informatie – en niet prikkels of regels – als sturingsmiddel. Dit gebeurt in een streven naar vergroting van de efficiëntie van de beleidsuitvoering, waarbij de centrale doelstelling gegeven blijft. Welbeschouwd een logische gevolgtrekking daarvan die werd gemaakt in de vormgeving van het budget zien we in twee stappen in de periode vanaf 2009. Nu aanvaard was dat de decentrale beleidsuitvoerder (de gemeente) in staat moest zijn om zelf te kiezen op welke cliënten re-integratie-instrumenten moesten worden gericht en wat voor instrumenten moesten worden toegepast, werden in 2009 verschillende budgetten die raakvlakken vertoonden met de versterking van arbeidscapaciteiten samengevoegd. Het nieuwe ‘Participatiebudget’ sloot de bestaande budgetten in voor re-integratie, inburgering en volwasseneneducatie (TK 31700 XV, nr. 2, p. 82). In de begroting van dat jaar werd de tweede logische gevolgtrekking, de beperking van de omvang van de re-integratiemiddelen, al aangekondigd: ‘Met het tegelijkertijd met deze begroting aan de Tweede Kamer aangeboden Plan van Aanpak re-integratie geeft het kabinet inzicht in de wijze waarop het kabinet beoogt de inzet van re-integratiemiddelen meer vraaggericht en selectiever in te zetten. Dit moet bijdragen aan de verbetering van de resultaten van re-integratie’ (TK 31700 XV, nr. 2, p. 81).

Het voornemen de resultaten te verbeteren door de selectiviteit van de toepassing van de 5

middelen te vergroten is gebaseerd op het inzicht dat de decentrale beleidsuitvoerder (de gemeente) tot op heden niet had kunnen kiezen. De niet-selectieve aanwending van middelen hangt samen met de beperkte resultaten. Met andere woorden, de bestaande vergoedingen voor re-integratie-instrumenten zijn deels ineffectief. Althans, ineffectief als je redeneert vanuit de onveranderd in de vormgeving van het budget gedefinieerde centrale doelstelling van het WWB-beleid: minimalisering van uitkeringslasten door maximalisering van uitstroom en preventie. De effectiviteit van de aangewende re-integratiemiddelen is vanzelf lager als je voorschrijft dat die middelen moeten worden aangewend voor alle subgroepen in het cliëntenbestand. Aan de bovenkant van het cliëntenbestand zijn de middelen overbodig; aan de onderkant van het cliëntenbestand leidt het aanbieden van voorzieningen niet tot het beoogde effect; althans niet tot uitstroom, dus niet tot rendement in termen van het I-deel. Selectieve toepassing van middelen voor de middengroep is in die redenering het meest effectief. In de begroting van 2011 en in sterkere mate in die van 2012 is, in navolging van het Plan van Aanpak Reïntegratie 2007, het Bestuursakkoord Samen aan de Slag van 2009 en de aankondiging in de begroting van 2009 een beperking van het re-integratiebudget doorgevoerd. Participatiebudget begroting 2011 begroting 2012

2010 € 1,89 € 1,90

2011 € 1,70 € 1,70

2012 € 1,40 € 0,99

2013 € 1,32 € 3,08

Tabel 1. Ontwikkeling Participatiebudget (Uitgaven aan gemeenten, bestaande uit Flexibel Re-integratiebudget, Inburgering WWI, Educatie OCW; in miljarden euro’s), 2010-2013, in begrotingen 2011 en 2012. Bron: TK 32500 XV, nr. 2, p. 96; TK 33000 XV, nr. 2, p. 92, en de toelichting op de post Participatiebudget op p. 93). De samenstelling van het participatiebudget in de begroting van 2012 verschilt van die in de vorige begroting. In het participatiebudget van de begroting van 2012 zijn ook de middelen voor de WSW en de in afbouw zijnde middelen voor re-integratie van Wajong-cliënten opgenomen (Divosa, Factsheet gevolgen miljoenennota 2012 voor Participatiebudget, 11 september 2011, p. 2). Divosa (Factsheet, 2011, p. 1) berekent een ‘Participatiebudget Oude Stijl’ voor 2013 van €0,86 miljard. In de begroting van 2012 wordt gesteld: ‘Vanaf 2013 zijn in verband met de beoogde invoering van de WWNV per 2013 de middelen voor de uitvoering van de Wsw vanuit artikel 48 aan het Participatiebudget toegevoegd. Dit verklaart tevens de uitgavensprong die het Participatiebudget maakt in 2013’ (TK 33000 XV, nr. 2, p. 93). Het bedrag van €2,36 miljard dat is begroot voor 2012 loopt terug naar nul in 2013 (TK 33000 XV, nr. 2, p. 103). Als we dit bedrag aftrekken van de €3,08 miljard die in de begroting van 2012 is opgenomen voor het gewijzigde participatiebudget, dan resteert een bedrag van €0,72 miljard.1 De precieze berekening van het bedrag is minder relevant dan de reconstructie van het beleidsproces. De beperking van het budget is de uitkomst van een proces waarin enerzijds werd betoogd dat een deel van de re-integratie-uitgaven ineffectief was en waarin anderzijds de beperking van het budget samen ging met een toegenomen vrijheid aan de kant van de 1

Dit bedrag komt niet overeen met de €0,86 miljard uit het Divosa Factsheet van 11 september 2011, maar wel met het bedrag dat Divosa-voorzitter René Paas noemt in een brief van 4 mei 2011 aan staatssecretaris De Krom over ‘inzicht in uitgaven en bereik re-integratiemiddelen gemeenten’ (Divosa, ref. 110085). 6

decentrale beleidsuitvoerder, de gemeente, om de doelstellingen van beleid te formuleren. De situatie is nu dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor de aanwending van een beperkt budget, maar dat gemeenten een ruimere bevoegdheid hebben waar het gaat om keuzes ten aanzien van de aanwending van dat budget. Gemeenten zouden ‘triage’ moeten toepassen. Triage is een selectiemethode die erop is gericht om de effectiviteit van de inzet van een voorziening te maximaliseren. Bij triage worden voorzieningen alleen toegekend aan cliënten die aan twee voorwaarden voldoen. Enerzijds hebben ze de voorziening nodig om te reintegreren (dus er mag niet worden aangeboden aan de bovenkant van de cliëntengroep, die ook zonder voorziening aan het werk kan komen). Anderzijds zijn de cliënten afdoende capabel om van de aangeboden voorziening te profiteren (dus er wordt geen voorziening aangeboden aan de onderkant van de cliëntengroep, die zelfs met een voorziening niet zal uitstromen; al is bij die groep wel een effect op de maatschappelijke participatie te verwachten). De beperking van het budget wordt welbeschouwd verantwoord op basis van de gedachte dat gemeenten inderdaad in staat zouden zijn die triage toe te passen en zo door een betere selectie van cliënten voor voorzieningen de effectiviteit van die voorzieningen te verhogen. Terwijl selectie noodzakelijk wordt voor gemeenten om uit te komen met hun budget, wordt dat tegelijkertijd niet van gemeenten geëist. Het domein van cliënten en beleidsvelden waarover de participatiemiddelen worden verdeeld is verbreed. De ruimte om beleid te voeren dat niet is gericht op werk boven inkomen is toegenomen, althans niet uitstroom naar werk, maar het versterken van participatie (uiteindelijk liefst uitmondend in werk) is de centrale doelstelling van het participatiebudget. Dit wordt mede geïllustreerd door de formele erkenning van de Participatieladder van de VNG, naast de SRG-statistiek, als middel tot het waarnemen van de prestaties van gemeenten. Is deze laatste stap nu echte devolutie? Het is wellicht te vroeg om het feitelijke functioneren van het nu ontstane systeem te duiden. Maar de WWB begint in zijn systematiek wel meer te lijken op de WMO, waar in sterkere mate sprake is van echte devolutie. De WMO bestaat uit 9 prestatievelden. De middelen voor dat beleid zijn naar de gemeenten verschoven. Gemeenten moeten zorgen dat burgers een afdoende mate van ondersteuning ondervinden op die 9 prestatievelden, maar dit betekent niet noodzakelijkerwijs dat er op alle velden een voorziening wordt aangeboden. Er wordt een budget geboden waarvan de centrale overheid verwacht dat het afdoende zal zijn om tegemoet te komen aan de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning in de gemeente, maar er is geen specifieke invulling voorgeschreven in het beleid noch in de vormgeving van het budget. In de WWB in zijn huidige vorm zien we dat de beslissingen rond de invulling van de doelstelling sterker naar gemeenten zijn toegeschoven. Gemeenten moeten zelf de afweging maken of voor een cliënt re-integratie wordt aangeboden (hetzij door de gemeente, hetzij door andere partijen) of dat de uitkeringslast voor lief wordt genomen omdat re-integratie niet in de lijn der verwachting ligt. Het domein waarop beleid gevoerd moet worden is breder geworden. Het granieten bestand is niet langer een moeilijker te behandelen versie van de cliënten met een kleinere afstand tot arbeid, maar een cliëntengroep met eigen kenmerken en behoeften. In de beoogde opvolger Wet Werken Naar Vermogen (TK 33161, nr. 1-2, nr. 3) die op 1 februari 2012 bij de Tweede Kamer werd ingediend door het kabinet-Rutte (oktober 2010april 2012) bestaat de zelfde mate van inhoudelijke vrijheid en budgetverantwoordelijkheid 7

voor gemeenten, maar verspreid over een nog groter beleidsdomein. In het na de val van het kabinet-Rutte controversieel verklaarde en daarom niet volledig behandelde wetsvoorstel WWNV worden de budgetten voor de bijstand geïntegreerd met budgetten voor verschillende groepen cliënten met beperkte arbeidscapaciteit (Wajong, WSW). Dit leidt in nog sterkere mate tot een systeem als in de WMO, waarin over een vrij brede range van beleidsdomeinen keuzes moeten worden gemaakt over beleidsinhoud en de aanwending van budgetten. Die beleidsvoering op een breder domein moet overigens wel gebeuren tegen een duidelijk krapper budget dan een aantal jaren terug. Daarom is het als in de WMO ook in de WWB en WWNV de vraag of de budgetten toereikend zijn om betekenisvolle inhoudelijke keuzes te kunnen maken. Met andere woorden, het pakket van decentralisatie van beleidsmiddelen en –inhoud van de WWB in zijn huidige vorm (2012) en sterker nog in de vooralsnog niet ingevoerde WWNV is te beschouwen als een vorm van echte devolutie, maar het kan zijn dat de sterke beperking van budgetten toch zal leiden tot beperkte mogelijkheden om de beleidsinhoud de facto op gemeentelijk niveau vorm te geven. Samenvattend hebben we in de WWB een verschuiving gezien van het type sturing dat de centrale overheid uitoefende in drie stappen. Hierdoor heeft een beweging plaatsgevonden van aanvankelijke decentralisatie van het budget naar gemeenten zonder decentralisatie van de beleidsinhoud, naar uiteindelijke devolutie van beleid maar tegen een sterk gereduceerd budget. 1. Prikkelsturing onder handhaving van randvoorwaarden (WWB bij invoering) 2. Prikkelsturing, gecombineerd met een discursieve benadering gericht op effectiviteit en toegenomen vrijheid tot het maken van keuzes gericht op efficiëntie (Plan van Aanpak Reïntegratie, Bestuursakkoord Samen aan de Slag) 3. Budgetbeperking, deels op te vatten als versterkte prikkelsturing, deels op te vatten als een stap naar devolutie vanwege de combinatie met toegenomen handelingsvrijheid op een breder domein (integreren re-integratiemiddelen vanaf begroting 2009 en beperken vanaf begroting 2011, wellicht nog verdere integratie van budgetten in een WWNV) In het volgende onderdeel van deze brochure gaan we in op de uitdagingen die deze context stelt aan het management van activering en aan de strategische mogelijkheden die in de literatuur rond public management naar voren komen en de strategieën die managers van activeringsorganisaties volgen (het onderzoek betrof managers van gemeentelijke en intergemeentelijke sociale diensten) en geven we een voorzichtig beeld van de effectiviteit van die strategieën.

2. Strategieën. Management van activering David Cooper, een Engelse wetenschapper op het terrein van de organisatiekunde, beargumenteerde in 1996 dat veranderingen in de context van een organisatie (bijvoorbeeld het nieuwe sturingsmechanisme van de WWB), interne veranderingen in die organisatie oproepen. Dit gebeurt vaak door ‘layering,’ het over de bestaande organisatiestructuren heen leggen van een nieuwe laag. Maar de ‘competitieve oriëntatie,’ zoals hij het noemt, die bestaat binnen verschillende van die lagen, kan leiden tot ‘incoherentie’ van het organisatietype en tot het ontstaan van een organisatie die ‘niet zeker’ is, maar bestaat uit ‘sedimented structures,’ dus bestaat uit verschillende, naast elkaar functionerende, niet goed op elkaar ingespeelde organisatieonderdelen. 8

In dit argument komen de twee uitdagingen samen die de manager van een activeringsorganisatie tegenkomt. De manager moet zien te begrijpen wat er eigenlijk van zijn organisatie wordt verwacht. Problematisch is alleen dat die verwachting niet duidelijk is: er zijn meerdere opdrachtgevers, die voor zover ze zelf een duidelijk beeld hebben van hun wensen allemaal waar voor hun geld willen, maar die vaak ook meerdere, soms tegenstrijdige eisen stellen. Waar voor hun geld dus, maar voor wie en voor wat precies? De tweede uitdaging is het doorvertalen van die verwachtingen binnen de organisatie, op zo’n manier dat de organisatie adequaat functioneert en tegemoet komt aan de verwachtingen (die, we roepen het in herinnering, onduidelijk zijn). De manager aan de top van de activeringsorganisatie is de spil tussen de buitenwereld en de binnenwereld van die organisatie. Hij moet zich verhouden tot bestuurders, politici, cliëntenen collega-organisaties in dat gedeelte van de maatschappelijke omgeving. In dat gedeelte van de organisatieomgeving vindt beleidsvorming plaats en worden hulpbronnen verdeeld. En hij moet zich verhouden tot de uitvoerende professionals. Zij staan in contact staan met dat gedeelte van de maatschappelijke omgeving van de organisatie waarin de taakuitvoering plaatsvindt. Hier wordt sociale problematiek geïdentificeerd. De uitvoerende professional intervenieert door het bieden van voorzieningen en het handhaven van verplichtingen bij cliënten, maar ook wel op het bovenindividuele niveau van bijvoorbeeld de wijk. … maatschappelijke omgeving beleidsvorming, hulpbronnen



human service organisation

bestuurders, politiek, cliëntenorganisaties, complementaire of concurrerende organisaties, etc.  manager  uitvoerende professional (“street level bureacrat”)  cliënt, wijk, sociale problematiek maatschappelijke omgeving taakuitvoering

 …

Figuur 2. De manager als spil tussen beleidsvorming en taakuitvoering Deze dubbele uitdaging is een moeilijke, omdat er op al de interactieniveaus sprake is van een tweezijdige informatieasymmetrie. – MANAGER De bestuurder weet meer van de politieke omgeving dan de manager weet van de politieke omgeving. De manager weet meer van de uitvoeringsorganisatie en de sociale problematiek dan de bestuurder weet van de uitvoeringsorganisatie en sociale BESTUUR

9

problematiek. – UITVOERDER De manager weet meer van de doelstellingen die aan de organisatie zijn gesteld en van de manier waarop hulpbronnen zijn verdeeld dan de uitvoerende professional weet van de doelstellingen die aan de organisatie zijn gesteld en van de manier waarop hulpbronnen zijn verdeeld. De uitvoerder weet meer van de cliënt en de sociale problematiek dan de manager weet van de cliënt en de sociale problematiek. MANAGER

– CLIËNT De uitvoerende professional weet meer van het relevante beleid en de regels en eisen die aan de uitvoeringsorganisatie zijn gesteld dan de cliënt weet van het relevante beleid en de regels en eisen die aan de uitvoeringsorganisatie zijn gesteld. De cliënt weet meer van zijn eigen omstandigheden dan de uitvoerende professional weet van de omstandigheden van de cliënt. UITVOERDER

Deze tweezijdige informatieasymmetrie is te veralgemeniseren. Aan de bovenkant van zo’n systeem bestaat inzicht in belangen, hulpbronnen en regels. Aan de onderkant bestaat kennis van omstandigheden en expertise over de vormgeving van de interventie. In de beleidsimplementatie moet je altijd de afstand overbruggen tussen de algemene, abstracte regel en de specifieke, concrete casus. De beleidsimplementatie bevindt zich tussen ‘taakomgeving’ en ‘taak’ (Hasenfeld, 1984). In de taakomgeving bevinden zich verschillende organisaties of actoren. Voor de eigen organisatie zijn deze actoren van belang als verschaffers van ‘hulpbronnen.’ Het gaat om financiën, bevoegdheden en legitimiteit, om aanvullende diensten, maar ook om concurrerende diensten, om de instellingen die cliënten doorverwijzen naar de eigen dienst, maar ook om instellingen naar welke cliënten kunnen worden doorverwezen, en om de cliënten zelf. Financiën, bevoegdheden en legitimiteit worden verschaft door de politieke en bestuurlijke omgeving van een sociale dienst: ministerie van Sociale Zaken, wethouder, gemeenteraad, maar ook de wijdere bevolking. Financiën worden verdeeld op basis van het objectief verdeelmodel en het macrobudget. Bevoegdheden zijn gedelegeerd aan de gemeente, die op zijn beurt de uitvoering over het algemeen mandateert aan een sociale dienst. Het functioneren van de dienst bepaalt mede de legitimiteit. Aanvullende diensten worden aangeboden door re-integratiebedrijven, het UWV, nevenliggende gemeenten, al dan niet samenwerkend in Werkpleinen. Cliënten melden zich over het algemeen zelf bij een sociale dienst en worden niet doorverwezen. Wel geldt andersom dat cliënten vaak voor bepaalde diensten worden doorverwezen naar andere organisaties, bijvoorbeeld voor re-integratie, of dat intern een cliënt wordt aangeboden aan de afdeling handhaving in het geval van fraude of onvoldoende medewerking. De cliënten zelf kunnen ook verschaffers van hulpbronnen zijn. In de overgang van de oude Bijstandswet naar de WWB is juist op dit punt een belangrijke verandering doorgevoerd. In de oude bijstandswet correspondeerde een cliënt met een bepaalde hoeveelheid financiering en kon de cliënt dan ook worden beschouwd als de verschaffer van hulpbronnen. In de nieuwe bijstandswet gaat de financiering (het I-deel) vooraf aan de cliënt en correspondeert de cliënt met een hoeveelheid kosten. Het is deze verschuiving in de financiële vertaling van de 10

hulpbron ‘cliënt’ waardoor de prikkel ontstaat van het verdeelmodel uit de WWB. Met andere woorden: in de taakomgeving bevinden zich meervoudige doelen, die naar voren worden gebracht door verschillende actoren met eigen preferenties en belangen, en die hun preferenties en belangen ondersteunen met eigen hulpbronnen. Dit leidt tot de eerste van twee belangrijke vragen die het management van een sociale dienst moet beantwoorden. Gegeven die meervoudige doelstellingen in de omgeving van mijn dienst: wat is eigenlijk het beleid dat ik dien te voeren? Die vraag kent twee kanten. Welk beleid ondersteunt het best de eigen behoefte aan hulpbronnen? En welk beleid leidt tot de beste oplossing van de sociale problematiek? En hoe stem ik die twee kanten op elkaar af? Hierop komen we verderop terug. De beleidsimplementatie bevindt zich tussen taakomgeving en taak. Terwijl in de taakomgeving meervoudige doelstellingen rondzweven, gebonden aan actoren met hulpbronnen die voor de dienst belangrijk zijn, is de taakuitvoering het toepassen van de regels op de concrete casus. De toepassing van regels op de concrete casus, leidt noodzakelijkerwijs tot een enkelvoudige, concrete beslissing op cliëntniveau. De beleidsimplementatie, zou je dan ook kunnen zeggen, is de overbrugging van de afstand tussen abstracte regel en concrete casus. De meervoudige, abstracte regel wordt toegepast op een concrete casus, waarbij een enkelvoudige beslissing wordt genomen. Lipsky (1980) zei in dat verband: ‘street-level bureaucraten,’ dus de uitvoerders van beleid op de maatschappelijke werkvloer, ‘zijn beleidsmakers.’ De meervoudige, abstracte regel is nog geen beleid; de inhoud van het beleid wordt pas definitief bepaald bij de concrete beslissing die wordt genomen door de toepassing van de regel op de concrete casus. Deze stap van regel naar casus is niet zonder problemen. Het betreft hier een dilemma. De abstracte regel is gericht op de beheersing van de uitvoering. De uitvoering moet immers voldoen aan de regels of randvoorwaarden die door de beleidsmaker zijn gesteld. Die regels kunnen betrekking hebben op rechtstatelijke eisen, op gelijkheid, zorgvuldigheid, op de noodzaak een collectief probleem op te lossen, op kosten, etc. In tegenstelling daartoe – en daarom is het een dilemma – vraagt de specifieke, concrete casus juist om de toepassing van de eigen kennis en expertise die nodig is om te kunnen omgaan met complexiteit, dus om het toelaten van onzekerheden in de uitvoering, om niet-beheersing. Hoe meer complexiteit is vervat in het beleidsprobleem, hoe minder beheersing mogelijk is. En andersom. Hoe meer wordt gestreefd naar beheersing van de uitkomst, hoe minder complexiteit kan worden toegelaten. Dit leidt tot de tweede van de twee belangrijke vragen die het management van een sociale dienst moet beantwoorden. Gegeven de noodzaak van beheersing van de uitvoering en de noodzaak complexiteit toe te laten in de uitvoering: hoe moet ik de uitvoeringsorganisatie eigenlijk aansturen? Dit is overigens een vraag die ook de sturende actoren in de taakomgeving van sociale diensten zichzelf stellen. Hoe zorgen we ervoor dat de uitvoerende organisatie doet wat wij willen? Terwijl we de sociale dienst tegelijkertijd de ruimte blijven bieden om te doen waar hij goed in is. De twee centrale vragen – welk beleid moet ik uitvoeren? En hoe sturen we dat aan? – moeten tegelijkertijd worden beantwoord. 11

Het overbruggen van de afstand tussen abstracte regel en concrete casus kan op drie standaardmanieren, drie mechanismen van afstemming: door sturen, door kopen en door overleggen (Thompson et al., 1991). Weliswaar overbruggen die sturingsmechanismen alle drie de afstand tussen regel en casus, maar de manier waarop dat gebeurt verschilt. Terwijl ‘sturen’ primair is gericht op beheersing, is ‘overleggen’ primair gericht op complexiteit. ‘Kopen’ zit daar tussenin. Dat is alvast een antwoord op de tweede vraag. Bureaucratie is afstemming door autoriteit in een hiërarchische verhouding. Een bureaucratische verhouding is ‘monocratisch.’ Er is een enkel centrum en vanuit dat centrum wordt bepaald wat de doelstellingen van het beleid zijn en hoe het beleid wordt uitgevoerd. Het centrum bepaalt, met andere woorden, het ‘wat’ en het ‘hoe’ van de beleidsuitvoering. Dit kan alleen als de sturende partij daadwerkelijk in staat is om doelstellingen en uitvoering te definiëren. Dit op zijn beurt kan alleen bij een simpele doelstelling en een laag niveau van complexiteit van de casus. STUREN

Er in Nederland denk ik maar één voorbeeld waarin deze verhouding in vrijwel zuivere vorm voorkomt. Dat is de AOW. De doelstelling van de AOW is: ‘geef een bepaalde hoeveelheid geld aan iedereen boven 65.’ De uitvoering is voorgestructureerd: ‘bepaal leeftijd, betaal maandelijks een bedrag uit.’ Dit afstemmingsmechanisme is alleen vol te houden als de doelstelling van de AOW inderdaad zo simpel is. Bij een verhoogde pensioenleeftijd, waarbij onder aanvullende voorwaarden (lang arbeidsverleden, belastend werk) toch op 65 een uitkering mag worden verstrekt, zal de complexiteit van de uitvoering enorm toenemen. Markt is afstemming door (financiële) prikkels in een op ruil gebaseerde verhouding. In een marktverhouding bestaat een wederzijdse afhankelijkheid. De beleidsuitvoerder is afhankelijk van de financiële middelen van de beleidsmaker, maar heeft uitvoerende dienstverlening in de aanbieding. De beleidsmaker is afhankelijk van de dienstverlening door de uitvoerder, maar hij heeft financiële middelen in de aanbieding. De uitvoerder doet waarvoor hij betaald wordt. De beleidsmaker beslist waarvoor hij wil betalen: ‘steering, not rowing.’ Osborne en Gaebler stelden het in hun beroemde ‘Reinventing Government’ (1992, p. 123) zo: ‘mission-driven budgets ... give managers the autonomy they need to respond to changing circumstances.’ De beleidsmaker beslist met andere woorden over het ‘wat.’ De uitvoerder beslist over het ‘hoe.’ Dit kan alleen als de beleidsmaker in staat is om te definiëren wat hij hebben wil en het handelen van de uitvoerder op die grond kan worden afgerekend. KOPEN

Een voorbeeld van deze verhouding – zij het een onzuiver voorbeeld – wordt gevormd door de WWB. De beleidsmaker richt de financiering zo in dat de financiële positie van de beleidsuitvoerder verbetert als er uitstroom uit de uitkering wordt gerealiseerd. De centrale doelstelling, het ‘wat,’ wordt gedefinieerd door de beleidmaker: uitstroom. De uitvoerder is idealiter (maar op dit punt is de verhouding in werkelijkheid onzuiver) vrij om te bepalen hoe hij dat realiseert: het ‘hoe’ is aan de uitvoerder. Dit afstemmingsmechanisme is alleen vol te houden als de geformuleerde, eenvoudige doelstelling waarop wordt afgerekend inderdaad overeenkomt met de achterliggende, ‘echte,’ doelstelling van de beleidsmaker. Anders ontstaat een ‘performance paradox’ (Van Thiel en Leeuw, 2002). De uitvoerder levert waarvoor betaald wordt en komt dus tegemoet aan de gedefinieerde prestatie, maar het blijkt dat deze prestatie toch niet helemaal de eigenlijke behoefte van de beleidsmaker dekt. Bij toepassing van een bonnenquotum stijgt het aantal 12

verkeersbonnen, maar niet per se de verkeersveiligheid. Hier komt de strijdigheid tussen de antwoorden op de twee vragen naar voren. We gaan eerst in op het derde sturingsmechanisme en komen daarna op dit probleem terug. Netwerkafstemming is afstemming door overtuiging in een op vertrouwen gebaseerde verhouding. Dit soort afstemming zien we bij professionele uitvoering. Er bestaat een vrij grote afhankelijkheid van de beleidsmaker ten opzichte van de uitvoerder. Er is sprake van een sterk complexe doelstelling, waarvoor expertise en diepgaande kennis van de casus of cliënt nodig is. Sturing is daarmee voornamelijk ‘self-control.’ Uitvoerders doen wat hen legitiem lijkt. Zowel het doel als het handelen, het ‘wat’ en het ‘hoe,’ worden daarbij de facto bepaald door de uitvoerder. OVERLEGGEN

Een dergelijk sturingsmechanisme kan alleen functioneren als er vertrouwen bestaat in de deskundigheid (kan de uitvoerder het complexe probleem oplossen?) en morele kwaliteit (is de uitvoerder gericht op het juiste probleem?) van de ander uitvoerder. Als de morele kwaliteit van de uitvoerder problematisch is, dan ontstaat het gevaar van doelverschuiving. Professionals zijn niet alleen gericht op de sociale problematiek, maar ook op de eigen positie. Dit is een reëel probleem dat in bepaalde professionele groepen tot uiting komt in processen van ‘closure’ (Ackroyd, 1996) en ‘double closure’ (Ackroyd en Muzio, 2007). Closure is het proces waarin professionele groepen naast inhoudelijke deskundigheid ook organisaties ontwikkelen waarin het beroepsveld wordt afgescheiden van invloed door nietberoepsgenoten in de samenleving. Abbott (1988) noemde dit het ontwikkelen van ‘jurisdictie.’ Closure kan zich verharden tot double closure, als professionals niet alleen in de samenleving een afgescheiden positie innemen waarop invloed uitoefenen moeilijk is, maar ook binnen de organisatie waarin ze werken. Dit soort processen is evident onder groepen chirurgen die binnen ziekenhuizen een afgescheiden positie innemen. Het doet zich echter ook, zij het in beduidend mindere mate, voor onder professionals die zich bezighouden met inkomensondersteuning en re-integratie. Ook hier doet zich welbeschouwd strijdigheid voor tussen de antwoorden op de twee vragen. Terwijl het afstemmingsmechanisme STUREN onwaarschijnlijke vooronderstellingen over de werkelijkheid in zich draagt (die mag niet te complex zijn, of de sturingscapaciteit van de sturende actor moet enorm zijn), kunnen zowel KOPEN als OVERLEGGEN omgaan met een meer veeleisende omgeving. Toch zijn ook de afstemmingsmechanismen KOPEN en OVERLEGGEN niet ideaal. Elk van deze twee mechanismen is in staat om één enkel sturingsprobleem op te lossen, terwijl er in werkelijkheid vaak sprake is van een dubbel sturingsprobleem. ambiguïteit  heterogeniteit van belangen

complexiteit 

lage ambiguïteit

hoge ambiguïteit

feitelijke onzekerheid

lage complexiteit hoge complexiteit

sturen

kopen

afdwingen van conformiteit

afstemmen van belangen

overleggen

dubbele problematiek

afstemmen van expertise

afstemmen van belangen en expertise

Figuur 3. De dubbele uitdaging: afstemming van belangen en expertise

13

De afstemming van expertise (OVERLEGGEN) is goed mogelijk, als je ervan kunt uitgaan dat de ander (de gestuurde actor) ongeveer de zelfde belangen heeft als jij zelf (de sturende actor). Als chirurgen in een ziekenhuis uitsluitend gericht zijn op het genezen van de patiënt, dan kun je het afstemmingsmechanisme OVERLEGGEN kiezen. Je verzoekt de chirurgen hun expertise in te zetten met het doel om de inrichting van een vergoedingensysteem voor operaties te ontwerpen. Maar omdat (1) chirurgen ook eigen belangen hebben die afwijken van het belang van het ziekenhuis of de verzekeraar en omdat (2) jij zelf (de sturende actor), in overeenstemming met het uitgangspunt van het sturingsmechanisme, niet over dezelfde expertise beschikt als de chirurg, is de groep van chirurgen in staat om een vergoedingensysteem te ontwerpen dat niet alleen tegemoet komt aan de inhoudelijke problematiek (genezen van patiënten), maar ook aan de belangen van de chirurg (double closure: veel autonomie in de uitvoering van de taak en forse vergoedingen). De afstemming van belangen (KOPEN) is goed mogelijk, als je ervan kunt uitgaan dat de ander (de gestuurde actor) niet over expertise beschikt die jij zelf (de sturende actor) niet hebt. Als de inhoudelijke problematiek simpel genoeg is en je als sturende actor afdoende zicht hebt op de mogelijke kosten van een oplossing, dan kun je het afstemmingsmechanisme KOPEN kiezen. Je formuleert een doelstelling en ontwerpt een vergoedingensysteem voor de reintegratie van bijstandscliënten en verzoekt een aantal uitvoerders om de bedoelde prestatie te leveren tegen de in het vergoedingensysteem gedefinieerde vergoeding. Maar omdat (1) het re-integratiebedrijf ook eigen expertise ten aanzien van de uit te voeren taak en kennis van de cliënt en zijn mogelijkheden heeft die jij zelf niet hebt en omdat (2) er, in overeenstemming met het uitgangspunt van dit sturingsmechanisme, sprake is van een potentieel belangenconflict tussen de sturende actor (jijzelf: veel kwaliteit voor lage kosten) en de gestuurde actor (de aanbieder: beperking van de eigen uitvoeringskosten tegen hoge inkomsten), is het re-integratiebedrijf in staat om de dienstverlening zo in te richten dat die niet alleen tegemoet komt aan de inhoudelijke problematiek (re-integreren van cliënten), maar ook aan de belangen van de aanbieder zelf (veel autonomie in de uitvoering van de taak en forse vergoedingen).

3. Waar voor je geld, maar voor wie? En wat is die ‘waar’? Dit dubbele probleem ligt op het bord van de manager van de uitvoerende dienst in het veld van activering – welk beleid moet ik uitvoeren? En hoe sturen we dat aan? De klant wil in ieder geval in toenemende mate waar voor zijn geld. Maar wie is dat eigenlijk? De wethouder, de gemeenteraad, het rijk, cliënten, werkgevers? En wat is de ‘waar’ die hij wil? En willen zij conformiteit, kwaliteit, rendement of van alles wat? Conformiteit, kwaliteit en rendement zijn makkelijk. Conformiteit vereist een sterk bureaucratische aansturing van de uitvoering. Kwaliteit vereist een sterk professionele uitvoering. Rendement vereist sturing van de uitvoering via prikkels. Van alles wat is veel moeilijker. Bureaucratisch gestuurde uitvoering kan duur zijn en weinig responsief. Professionele uitvoering kan duur zijn en weinig rechtsgelijk. Prikkelgestuurde uitvoering kan weinig responsief zijn en weinig rechtsgelijk. In de wetenschap rond publiek management en in de praktijk zien we verschillende antwoorden op het dubbele sturingsprobleem uit de vorige paragraaf. Dit zijn altijd ook verschillende antwoorden op de vragen: voor wie eigenlijk? En wat is die ‘waar’ die geleverd moet worden? We kijken eerst naar de wetenschappelijke literatuur en gaan daarna in op de strategieën die we in de Nederlandse managementpraktijk tegenkomen. 14

3.1 Management van beleidsuitvoering in de literatuur – NEW PUBLIC SERVICE Denhardt en Denhardt (2000, 2007) betogen dat dienstverlening het centrale element is in de uitvoering van beleid. Beleidsimplementatie is in eerste instantie dienstverlening, niet in de commerciële betekenis van het aanbieden van diensten aan cliënten, maar in de betekenis van dienen, van bijna onbaatzuchtige zorg, ‘serving.’ Dienstverlening is dienstbaarheid bij Denhardt en Denhardt, zoals een butler zorgt voor zijn heer, of een dokter voor zijn patiënt. De benadering van Denhardt en Denhardt is een uitgesproken idealistische. Helaas is het ook een behoorlijk naïeve benadering. OVERLATEN AAN DE PROFESSIONAL

Denhardt en Denhardt staan zeven centrale principes van dienstverlening voor. We zullen straks zien, dat die principes problematisch zijn: 1. zorg voor burgers, niet voor klanten 2. zoek het publieke, algemene belang 3. waardeer burgerschap en publieke dienstverlening hoger dan ondernemerschap 4. denk strategisch, maar handel democratisch 5. erken dat het afleggen van rekenschap niet makkelijk is 6. stuur niet, maar dien 7. waardeer mensen, niet alleen productiviteit Denhardt en Denhardt zetten in op het burgerschap van professionals, bestuurders en individuele burgers. Deze actoren zouden niet moeten worden aangesproken op hun prestaties en productiviteit, maar op hun bijdrage aan een groter algemeen belang. Hierover moet rekenschap worden afgelegd en dat is, zo geven Denhardt en Denhardt aan, niet makkelijk. Dit proces stelt professionals in staat om dat te doen dat ze het liefste willen doen en dat te doen wat in de kern van hun professionaliteit ligt: dienen. Dit is een pleidooi dat in het debat over de verzorgingsstaat een enorme weerklank vindt, ook in Nederland. Zo constateren Van Hassel, Tonkens en Hoijtink (2012) dat de grote onzekerheid in de sector van de jeugdzorg in de weg staat van de ontplooiingsmogelijkheden van de professionals die daar werken. Dit vereist, zo stellen de auteurs (p. 20), dat het management van uitvoerende organisaties de uitvoerders ‘rugdekking’ bieden en dat de beroepsgroep zich organiseert in een eigen professioneel verband, waarin een ‘collectieve leerervaring’ (p. 21) mogelijk wordt. Er is een centraal probleem dat Denhardt en Denhardt miskennen, of (bewust) negeren: het is niet evident wat het publieke belang is. Denhardt en Denhardt stellen dat je burger, professional en bestuur kunt vragen samen te ‘zoeken’ naar het publieke belang. Dit publieke belang, vooronderstellen ze, is dan ook te identificeren en het bestaat voorafgaand aan de posities van de actoren. Maar het is de vraag of dat klopt. Om in het domein van de sociale dienst te blijven: is het publieke belang ‘economische groei,’ ‘werk,’ ‘participatie,’ ‘sociale samenhang’? Hierover bestaan verschillen van inzicht, die min of meer samenhangen met verschillen in politieke positie. Daarnaast worden opvattingen over wat het publieke belang is geïnformeerd door belangenposities: een re-integratiebureau vindt dat het echte publieke belang ‘re-integratie’ is, een zorginstelling vindt ‘zorg’ het belangrijkst en de mensen van wijkbeheer zien vooral het belang van sociaal contact en integratie. Belangenpositie is onnauwkeurig gesteld: deze voorkeur voor bepaalde opvattingen van het publieke belang is niet alleen verbonden aan de belangenpositie van de verschillende organisaties, maar ook aan hun wereldbeeld. Voor een dokter is een cliënt een patiënt; voor een re-integratiebureau is een cliënt een werkzoekende. 15

SLIM SCHAKELEN

– META-GOVERNANCE Een tweede positie komen we tegen bij Meuleman en

bij Jessop, zij het bij Jessop met sterk beperkte pretenties. Meuleman (2007) pleit voor het principe van ‘meta-governance.’ Als vragen over het hoe en het wat verbonden zijn en als afstemming van inzichten altijd verbonden is aan afstemming van belangen, dus als de problematiek van afstemming een dubbele problematiek is, dan moeten we die twee problemen misschien gewoon apart oplossen. Meuleman pleit daarom voor ‘situationeel schakelen’ tussen bestuursstijlen. De verschillende methoden van afstemming passen ieder bij een eigen fase in het beleidsproces. Initiatief is noodzakelijkerwijs hiërarchisch, de afstemming over wat er precies moet gebeuren bij de start van een beleid moet netwerkachtig worden vormgegeven (alle actoren moeten de gelegenheid krijgen om hun inzichten in te brengen), de uitvoering van de in de vorige fase vastgestelde doelstelling kan geregeld worden via het marktmechanisme (het ‘wat’ is immers bepaald; het is nu aan de aanbieder om het ‘hoe’ vorm te geven), borging moet weer hiërarchisch en de evaluatie vereist opnieuw open debat tussen alle actoren. – “IRONISCHE” META-GOVERNANCE Jessop noemt hetzelfde mechanisme van meta-governance, maar wijst daarbij nadrukkelijk – en volgens mij terecht – de pretentie af dat hiermee een ideaal, rationeel afstemmingsmechanisme is gevonden. Die pretentie is naïef, betoogt Jessop. Er zijn twee belangrijke argumenten. In de eerste plaats is het heel erg moeilijk om een beleidsproces in die mate te overzien dat situationeel schakelen mogelijk is. Meuleman noemt dit probleem ook (p. 33), maar ziet het als overkomelijk, althans in principe. Jessop ziet het als fundamenteel: ‘governance failure’ kan principieel niet worden voorkomen, omdat afstemming altijd gericht is op dilemma’s. We zagen eerder in deze brochure al dat het fundamentele dilemma van de beleidsimplementatie het dilemma van beheersing tegenover complexiteit is. Je stuurt strakker en krijg daardoor een meer normconforme uitvoering, maar een uitvoering die minder sterk kan inspelen op de gedifferentieerde en veranderlijke werkelijkheid; of je laat meer over aan de professionals in de uitvoering, maar je krijgt daardoor een minder normconforme uitvoering. Geen van deze methoden is ideaal. Maar het op een onhandige manier toepassen van welke methode dan ook, leidt in ieder geval tot falen. SLIM VECHTEN

Jessop (2003, 19) ziet daarom een ‘dubbele ironie’ in het management van de beleidsimplementatie: stuurders moeten sturen alsof sturing effectief zou kunnen zijn, maar rekening houden met falen. En ze moeten bewust kiezen voor een bepaalde manier van falen, om de mogelijkheid van algeheel en onvoorspelbaar falen te beperken. In de tweede plaats is een slim schakelende bestuurder nooit alleen: er staan verschillende slim schakelende bestuurders naast elkaar te sturen. Die sturende actoren belichamen eigen opvattingen over de te volgen koers en eigen inzichten in de werkelijkheid. Zelfs al is een van die meta-sturende actoren succesvol (wat niet waarschijnlijk is, zie het vorige punt), dan is nooit iedereen succesvol. Management is dus ook belangenstrijd: we staan met z’n allen naast elkaar te managen, we moeten uitgaan van falen, maar om overeind te blijven toch proberen om de eigen definitie van effect en de representatie van de eigen organisatie als effectief overeind te houden. CONTINUE AFSTEMMING MET IEDEREEN

– PERFORMANCE GOVERNANCE Op de dubbele

problematiek van afstemming wordt nog een derde antwoord gegeven in de literatuur. Bouckaert en Halligan’s Managing Performance (2008) start vanuit het uitgangspunt dat 16

afstemming altijd plaatsvindt in een context van ambiguïteit en complexiteit. Het is nooit helemaal duidelijk wat het beleidsprobleem is, hoe de oplossing eruit moet zien en welke belangen en opvattingen er in het veld rondzweven. In die context moet de beleidsuitvoering worden gemanaged. Die sturing kan betrekking hebben op inputs (budgetten), outputs (prestaties), outcomes (effecten) of ‘trust,’ waarmee Bouckaert en Halligan sociale cohesie of sociale kwaliteit bedoelen. prestatie relatie met beleidsdoelen stuurbaarheid

input

activity

output

outcome

sociale kwaliteit

zwakker      sterker makkelijker      moeilijker

Figuur 4. Uitkomstindicatoren: trade-off tussen stuurbaarheid en relatie met beleidsdoelen Hoe meer naar links in dit rijtje, hoe groter de stuurbaarheid. Het makkelijkst is het vaststellen van een budget. Hoe meer naar rechts, hoe sterker de overeenstemming met het uiteindelijke beleidsdoel. Dat wat zo’n budget moet opleveren is een beleidseffect, dat op zijn beurt liefst bijdraagt aan de sociale kwaliteit van de samenleving. Dat wat je kunt sturen, is maar weinig van belang voor het bereiken van je doel; dat wat bijdraagt aan doelbereiking, laat zich slecht sturen. Er bestaan dan ook ‘disconnects’ tussen deze sturingsniveaus, verbroken verbindingen. ‘Performance governance,’ zo betogen Bouckaert en Halligan (in hoofdstuk 9 van hun boek), is een afstemmingsmechanisme dat tot op zekere hoogte kan bijdragen aan het overbruggen van die verbroken verbindingen. Performance governance is de continue interactie tussen politieke aansturing, gemanagede instanties op verschillende niveaus van implementatie (beleidsvorming, toezicht, uitvoering) en organisaties en groepen van burgers in de samenleving over de te leveren prestatie. Hierin vindt een continue terugkoppeling plaats van maatschappelijk resultaat naar het proces van uitvoering en sturing. Het gaat hier met andere woorden niet om het managen van prestaties, maar om de organisatie van continu overleg over prestaties. Dit is de ‘conjunctie’ van performance management en governance (2008: 182). Management van prestaties, zo betogen Bouckaert en Halligan, is ondenkbaar zonder – of, nog sterker: is – overleg over prestaties. De succesvolle manager van een sociale dienst stuurt uiteraard zijn medewerkers aan, maar is vooral bezig met de continue afstemming van opvattingen in zijn omgeving. Het management van uitvoerende diensten is daarmee primair een op de buitenwereld gerichte activiteit: bewaak de integriteit, onafhankelijkheid en transparantie van performance management, regel de relaties tussen relevante actoren, verbind performance en democratie, zorg voor een evenwicht tussen sociale doelstellingen en performance management en zorg voor samenwerking tussen niveaus en organisaties in de lokale gemeenschap (Bouckaert en Halligan, 2008, 203 e.v.). Zoals ik eerder betoogde (in Bestuurskunde; Bannink, 2008): Bouckaert en Halligan laten zien dat ‘performance management die niet in bredere governanceverhoudingen is ingebed in feite betekenisloos is. Zo wordt immers een prestatie gemanaged waarvan fundamenteel onduidelijk blijft aan welk beleidsdoel die eigenlijk bijdraagt. Bouckaert en Halligan radicaliseren dit inzicht en stellen een fundamentele wijziging van de NPM-benadering voor. Ze verschuiven de aandacht van het aanpassen, detailleren, specificeren van performance 17

managementsystemen, naar het open maken van het performance managementproces. Performance management verandert daarmee van een managementmechanisme in een governancemechanisme.’

3.2 Management van activering in de praktijk In de praktijk worden de standaard sturingsmethoden zelden in hun zuivere vorm toegepast, maar komen alleen combinaties voor. Hieronder rapporteer ik welke vormen van sturing we hebben waargenomen in ons onderzoek onder managers van Nederlandse sociale diensten. In het onderzoek zijn interviews afgenomen bij managers van sociale diensten.2 In de interviews is anonimiteit beloofd, dus de verschillende diensten zullen onder gefingeerde namen worden besproken. In de bespreking hieronder volgt eerst een beschrijvende analyse van de bevindingen. Bij elke dienst wordt de externe strategie, de interne organisatie en het verband tussen die beide besproken. Na de beschrijvende analyse formuleren we een beoordelingskader en plaatsen we de onderzochte diensten in dit kader: welke manager doet het nu ‘goed’? Voordat we aan de beschrijvende analyse toekomen, geven we een kort overzicht van een aantal methodologische aspecten van het onderzoek. We hebben gestreefd naar een selectie van cases die varieert naar de bestuurlijke en sociale problematiek waarmee sociale diensten worden geconfronteerd. Daarom hebben we gezocht naar grote gemeenten (G32) en kleine (niet-G32) en ook een aantal intergemeentelijke sociale diensten in het onderzoek opgenomen. De grotere en kleinere gemeenten verschillen naar verwachting bestuurlijk vanwege de waarschijnlijk grotere afstand tussen politiek bestuur en uitvoering en in sociale problematiek, waarbij in de grotere gemeenten een meer complexe, althans gedifferentieerde sociale problematiek wordt verwacht. De ISD-gemeenten verschillen van de niet-ISD gemeenten vooral in termen van bestuurlijke problematiek. Het werken voor verschillende opdrachtgevers tegelijkertijd leidt tot een vrij specifieke positie voor het management van een ISD, waarbij naar verwachting een zekere verschuiving optreedt van een taakopvatting die primair uitvoerend is, naar een taakopvatting die in ieder geval deels ook bestaat uit het op elkaar afstemmen van de politieke opvattingen van de verschillende deelnemende gemeenten. SELECTIE VAN CASES

Er is één dienst uit een G4-gemeente in het onderzoek betrokken, zes diensten uit gemeenten in de G32 en 11 diensten in kleinere gemeenten. Van de onderzochte sociale diensten waren 9 diensten een intergemeentelijke sociale dienst, bestaande uit een aantal kleinere gemeenten, maar af en toe ook bestaande uit een grotere centrumgemeente met daarnaast een aantal kleinere (Seatowns, Saxes). 1. BigCity, G4 2. The Castle, G32 3. The Woods 2

In één GSD (The Woods) is naast het afnemen van een interview een aantal maal geobserveerd bij vergaderingen van het management team; in Chapel Hill en in Tiger Town is alleen gesproken met het hoofd beleid en strategie, niet met het hoofd van de dienst; het interview in Chapel Hill was daarnaast een onvolledige pilot; in Seatowns is gesproken met het hoofd Middelen van de dienst; in Hayside is twee maal een interview afgenomen; in Stone Field is in een enkel interview gesproken met zowel de manager van de ISD als de financiële beleidsmedewerker; in ISD Saxes is in twee aparte interviews gesproken met de beleidsmedewerker strategie en het hoofd van de dienst; het interview met het hoofd van ISD Northern Tails is telefonisch afgenomen. 18

4. Northtown, G32 5. Seatowns, G32, ISD 6. Five Hills, ISD 7. Northern Heads, ISD 8. Northern Tails, ISD 9. Stone Field, ISD 10. Saxes, ISD 11. Hayside, ISD 12. Chapel Hill 13. Proftown, G32 14. Two Mountains, ISD 15. Tiger Town, G32 16. Darkfields, ISD 17. Eastcity, G32 18. Southtown 19. Sandwood, G32 In het interview is gevraagd naar de strategie die managers voeren in hun interactie met de omgeving van hun dienst en in hun interactie binnen de dienst zelf. Steeds is gevraagd om uitspraken door middel van voorbeelden te illustreren. INTERVIEWPROTOCOL

De externe strategie is in het interview uitgewerkt in twee onderdelen: de relationele strategie en de inhoudelijke strategie. Ten aanzien van de relationele strategie is gevraagd met welke actoren voornamelijk overleg plaatsvond. Het gaat hier om overleg met politieke actoren (wethouder, gemeenteraad, in het geval van een ISD steeds van verschillende gemeenten), bestuurlijke actoren (sectordirecteur, gemeentesecretaris, beleidsmedewerkers), aanbieders (re-integratiebedrijven, scholingsinstanties), werkgevers (individuele werkgevers, uitzendbureaus) en cliënten en cliëntenorganisaties. Daarnaast is gevraagd of in deze overleggen een eerder volgende of een eerder beleidsformulerende positie wordt ingenomen. Dit vormt een overgang naar de inhoudelijke strategie. Ten aanzien van de inhoudelijke strategie is gevraagd op welke beleidsinhoud is ingezet. Het gaat hier om onderwerpen als handhaving, re-integratiebeleid, de selectie van verschillende doelgroepen in het cliëntenbestand voor de toepassing van instrumenten, de inzet op zorg naast werk, etc. EXTERNE STRATEGIE

De externe strategie vereist een interne vertaling. Gevraagd is om een uitwerking van de interne sturing aan de hand van de typologie van hiërarchische sturing (STUREN), prestatiesturing (KOPEN) en sturing via de wederzijdse afstemming van vaardigheden en opvattingen (OVERLEGGEN; zie ook Thompson et al., 1991). Direct toezicht over de toepassing van regels wijst op hiërarchische sturing, evenals de onderverdeling van de organisatietaak in verschillende deeltaken en de rationele inrichting van de organisatie aan de hand van die taakverdeling. Het vaststellen van prestatienormen en het monitoren van het halen van die normen wijst op prestatiesturing, evenals de herinrichting van de organisatie, voornamelijk de gebruikte informatiesystemen, op zo’n manier dat prestaties kunnen worden gemonitord. Het organiseren van onderling overleg en het inzetten van scholingsmaatregelen wijst op afstemming van vaardigheden en opvattingen, evenals het zo inrichten van de organisatie, bijvoorbeeld door het inzetten van zelfsturende teams, dat het onderlinge overleg tot sturing van de uitvoering op het niveau van de individuele cliënt bijdraagt. INTERNE ORGANISATIE

Hieronder worden de bevindingen van de interviews weergegeven. Per casus geven we een algemene beschrijving. Na de DE CASES: BESCHRIJVENDE ANALYSE VAN DE BEVINDINGEN

19

beschrijving volgt steeds een uitwerking van de externe strategie, interne organisatie en het verband tussen die beide. BIG CITY

(G4), INTERVIEW 25 NOVEMBER 2011 In BigCity (G4) wordt ontkoppeling

(‘decoupling,’ Meyer and Rowan, 1977; Brignall and Modell, 2000) als belangrijkste strategie toegepast. De interne organisatie is in de afgelopen jaren zo heringericht dat niet langer beleidsprogramma’s, maar verschillende typen taak de indeling van werkprocessen, werknemers, informatiesystemen, etc. bepalen. Terwijl voorheen werkprocessen waren onderverdeeld in onder meer WWB, WSW en WIJ, worden werkprocessen tegenwoordig onderverdeeld in onder meer uitbetaling en administratie, re-integratie en preventie, aanvullende zorg. Zo wordt de interne organisatie onafhankelijk van de beleidsomgeving. Deze strategie wordt aangevuld met een andere, waarin de manager van de sociale dienst nadrukkelijk deelneemt aan het debat met bestuurders en maatschappelijke organisaties over de aard en inhoud van het beleid en de beleidsimplementatie, op verschillende niveaus, zowel lokaal als nationaal, bijvoorbeeld in Divosa en de VNG. Er is dan ook overleg met een brede constellatie van actoren. Er wordt in dat overleg geen eigen inhoudelijke externe strategie gevoerd. De beperkte ontwikkeling van een eigen inhoudelijke strategie is te beschouwen als een consistent aspect van de gehele strategie. De ontkoppeling van de interne organisatie maakt de externe strategie immers tot op zekere hoogte irrelevant voor de dienst. Relationele strategie gericht op een brede constellatie van actoren; beperkte eigen inhoudelijke strategie Externe strategie

Interne organisatie

Hiërarchie: rationele herinrichting van de organisatie aan de hand van

taken Extern – intern

Ontkoppeling

(G32), INTERVIEW 12 JANUARI 2012 Ontkoppeling zien we ook in The Castle. In het geval van The Castle is die ontkoppeling echter niet het gevolg van de strategische keuzen van de manager van de uitvoeringsorganisatie, maar een door het gemeentebestuur gekozen constellatie. Het gemeentebestuur heeft – niet alleen bij de sociale dienst, maar bij alle gemeentelijke diensten – een scheiding bewerkstelligd tussen ‘beleid’ en ‘uitvoering.’ De oude beleidsafdeling van de sociale dienst is verplaatst naar de bestuursdienst. De sociale dienst is in die operatie omgevormd tot een uitvoeringsdienst. De gedachte is dat de nieuwe beleidsdienst nu – onafhankelijk van de inzichten vanuit de sociale dienst – beleidseisen kan formuleren en die kan opleggen aan de uitvoerder. Het proces van beleidsvorming is daarmee ‘ontkoppeld’ van de uitvoeringsproblematiek. THE CASTLE

Dit brengt met zich mee dat het hoofd van de uitvoeringsorganisatie beperkt is in zijn beleidscapaciteit. De beleidsvorming binnen de dienst beperkt zich tot het structureren van de uitvoeringsorganisatie en het aanleveren van uitvoeringsinformatie aan de beleidsafdeling. Dit leidt tot een precaire positie voor de uitvoeringsorganisatie, maar ook voor het gemeentebestuur. De sociale dienst – als uitvoeringsorganisatie – is onderhevig aan de eisen van het bestuur. Die eisen zijn sterk specifiek. Het bestuur vat de uitvoeringsorganisatie op als een sterk op rechtmatigheid gerichte organisatie, die kan worden gestuurd op het voldoen aan ‘servicenormen.’ De op doelmatigheid gerichte elementen van de bijstandsuitvoering (reintegratie, preventie) zijn geplaatst bij andere organisaties. Diagnose van de cliënt gebeurt vooraf, op basis waarvan het gemeentebestuur enerzijds het beheer en de uitbetaling van de uitkering oplegt aan de sociale dienst als uitvoeringsorganisatie en anderzijds re20

integratiediensten inkoopt. Het was op het moment van het interview nog niet bepaald waar de diagnose van de kansen en inspanningen van de cliënt zou plaatsvinden. De plaatsing van de diagnose is sterk bepalend voor de te verwachten uitkomsten en daarom sterk van belang voor de positie van de sociale dienst in het grotere systeem. Het systeem lijkt enigszins te onderschatten dat de diagnose van de kansen van de cliënt en de waardering van zijn inspanningen dynamisch is, dat rechtmatigheid en doelmatigheid tot op zekere hoogte strijdige doelstellingen zijn en dat daarom uitvoeringsverzorging en re-integratie elkaar wederzijds moeten informeren. Het gemeentebestuur beperkt door de ontkoppeling van beleid en uitvoering de mate waarin de expertise van de uitvoeringsorganisatie de beleidsvorming kan informeren, omdat er in het systeem een belangenconflict wordt gecreëerd (althans, wordt uitvergroot) tussen beleidsmaker en beleidsuitvoerder. Hier staat tegenover een toenemende beheersing van de beleidsuitvoering door het gemeentebestuur en de beleidsafdeling en daarmee tot een naar verwachting sterkere gerichtheid van de uitvoeringsorganisatie op bestuurlijke doelstellingen. Die beheersing leidt echter niet noodzakelijk tot een grotere effectiviteit van de beleidsuitvoering, omdat de bestuurlijke doelstellingen minder geïnformeerd zullen zijn door de expertise van de uitvoeringsorganisatie en daarnaast de expertise ten aanzien van rechtmatigheid en de expertise ten aanzien van doelmatigheid zijn gescheiden. Relationele strategie is door gemeentebestuur opgelegd. De ontkoppeling van beleid en uitvoering leidt tot beperking van de mate waarin de expertise van de uitvoeringsorganisatie de beleidsvorming zal kunnen informeren. Externe strategie

De interne organisatie volgt noodzakelijkerwijs de relationele strategie van het gemeentebestuur. De inrichting van de interne organisatie moet worden gericht op het halen van servicenormen en rechtmatigheid. Interne organisatie

De interne strategie volgt de door de gemeente opgelegde externe strategie. Te verwachten is gebrekkige afstemming van rechtmatigheid en doelmatigheid en een afnemende effectiviteit van de beleidsuitvoering tegenover een toenemende beheersing van de beleidsuitvoering. Extern – intern

5 JULI 2010, OBSERVATIES 23 AUGUSTUS – 23 SEPTEMBER 2010 In The Woods bestaat een sterke concentratie op regels. De manager van deze dienst verzoekt de politiek verantwoordelijke wethouder om gedetailleerde uitvoeringsinstructies. De interne aansturing in deze dienst is er vervolgens op gericht dat de politieke instructies worden gevolgd. De manager is sterk gericht op de beheersing van de uitvoering. In deze dienst vond de interessante paradox plaats dat de wethouder en de sectordirecteur juist een grotere mate van autonomie aan de dienst toestonden en ook een sterkere eigen inbreng in de beleidsvorming verwachtten. De wethouder en sectordirecteur droegen aan de manager van de sociale dienst op zelfstandig met relevante actoren in de maatschappelijke omgeving te komen tot afstemming van beleid en kwesties van beleidsimplementatie. Vanuit de verwachting dat het organisatiemanagement streeft naar autonomie voor de eigen organisatie, zou men verwachten dat deze opdracht graag werd aanvaard. De manager van de dienst weigerde deze positie echter en bleef verzoeken om gedetailleerde uitvoeringsinstructies. Deze afwijzing van het politieke aanbod van een grotere autonomie lijkt te kunnen worden verklaard door het vermeende hoge politieke risico van autonomie: als de maatschappelijke omstandigheden zodanig zijn dat een autonome positie nauwelijks tot effectief handelen kan leiden, dan lijkt THE WOODS, INTERVIEW

21

een afwijzing van die autonomie rationeel, omdat de politieke verantwoordelijkheid en het risico van falen bij de sturende actor blijft liggen. Een dergelijke strategie is relatief zuiver democratisch te noemen, maar miskent dat het bestuur voor de beleidsvorming afhankelijk is van de expertise en kennis van de uitvoerende organisatie. De manager van deze organisatie aanvaardt met andere woorden maar een van de twee aspecten van de dubbele uitdaging van de beleidsimplementatie. Dit is een problematische strategie, die we in nog sterkere mate tegenkomen in de volgende casus. Relationele strategie beperkt tot directe politieke sturing; afwijzing van eigen inhoudelijke strategie Externe strategie

Interne organisatie Extern – intern

Hiërarchie: toezicht op regelhandhaving

Relationele en inhoudelijke strategie worden direct doorvertaald in interne

organisatie NORTHTOWN

(G32), INTERVIEW 1 NOVEMBER 2010 In Northtown (G32) wordt deels een

soortgelijke managementstrategie gevolgd, alleen in dit geval niet gericht op de regels en instructies voor de uitvoering, maar op de doelstellingen. De manager van deze dienst noemt als uitgangspunt dat de dienst bestaat met het oogmerk om rendement te leveren, waarbij de doelstelling in termen waarvan het rendement wordt bepaald politiek geformuleerd dient te zijn. De politieke formulering van rendement had in de opvatting van de manager van de dienst primair betrekking op de kosten van de uitkeringsverstrekking. Die moesten via het realiseren van uitstroom en preventie worden geminimaliseerd. Hiertoe werd de interne organisatie van de dienst zo aangepast dat rendementsinformatie continu kan worden gemonitord (door het inrichten van een informatiesysteem dat is gericht op de kosten en opbrengsten van uitvoering, uitkering, re-integratie, etc.3) en de verdeling van hulpbronnen over cliënten werd zo aangepast dat een maximale opbrengst van de re-integratieinspanningen van de dienst kon worden verwacht. Deze dienst liep voorop bij de selectievere aanwending van middelen die mogelijk werd na het Plan van Aanpak Reïntegratie uit 2007 (TK 28719, nr. 60, bijlage 1) en het Bestuursakkoord Samen aan de Slag van de VNG en het Ministerie uit 2009 (TK 30800B, nr. 17, bijlage 1). Zo werden cliënten die goede reintegratiekansen hebben ingedeeld bij uitvoerders met een caseload van zo’n 40 cliënten, terwijl cliënten met een minder sterke arbeidsmarktpositie werden ingedeeld in caseloads van zo’n 100 personen. Vergelijkbaar met de situatie in The Woods, werd de verantwoordelijkheid voor de formulering van de doelstelling exclusief in het politieke domein gelegd. De manager van de sociale dienst voerde overleg met andere diensthoofden in een afdelingshoofdenoverleg, waarin werd gestreefd naar een maximale scheiding van functies tussen het politieke domein en het uitvoeringsdomein. De uitvoerende diensten van het afdelingshoofdenoverleg beschouwden zichzelf als aanspreekbaar op ‘rendement,’ zoals gedefinieerd in het politieke domein, maar niet op het voldoen aan bredere eisen van legitimiteit, waaronder ook de capaciteit om te reageren op de continue verandering van opvattingen en eisen in een volatiel systeem. Dit kan worden gezien als een poging om de vormgeving van de eigen organisatie te koppelen aan beleidsvorming in de politieke omgeving van de dienst. Deze strategie is tegenovergesteld aan de ontkoppelingsstrategie in Big City. Terwijl in Big City de flexibele inrichting van de eigen organisatie het mogelijk 3

Dit is een voorbeeld van ‘ossificatie’ of organisationele verlamming: het vastleggen van organisatiedoelstellingen in de institutionele vorm van een organisatie (Van Thiel en Leeuw, 2002, 269). ‘Vastleggen’ wordt hier letterlijk bedoeld. 22

maakt om aan allerlei beleidseisen te voldoen, wordt in Northtown gepoogd om de beleidseisen te stabiliseren, zodat die beleidseisen passen op de interne organisatie van de dienst. Hier zien we een managementstrategie die vrij precies Meuleman’s model van metagovernance volgt. Maar we hebben gezien dat Jessop deze strategie als naïef beschouwt. En dat blijkt die inderdaad te zijn. De manager handelt in de veronderstelling dat een nette, afgepaste fasering van afstemmingsmechanismen mogelijk is (eerst een open debat om de doelen af te spreken; daarna doelen handhaven via hiërarchische en prestatiesturing), maar de wethouder handelt (terecht) ironisch. De wethouder accepteert niet de idee dat er een afspraak zou zijn gemaakt dat de doelen van de beleidsimplementatie – na aanvankelijk open debat – worden gestabiliseerd en dat de uitvoerende organisatie wordt afgerekend op een eenduidige doelstelling. In plaats daarvan lijkt de wethouder een continu debat over doelstellingen te zien, waarin ook continu de op de eigen expertise gebaseerde inbreng van de uitvoeringsorganisatie wordt gevraagd. De uitvoeringsorganisatie wordt dan ook niet uitsluitend gezien als de neutrale uitvoerder van gegeven beleid (zoals in het hiërarchische en het op ‘kopen’ gebaseerde afstemmingsmechanisme), maar ook als degene die de inhoudelijke input voor de beleidsvorming levert (zoals in een op expertise gebaseerde afstemmingsmechanisme). Hier wordt, met andere woorden, een dubbele uitdaging gegeven. Het risico van de hier gehanteerde managementstrategie is dat de manager enerzijds te veel en anderzijds te weinig op de stoel van het bestuur zit. De door het bestuur vastgestelde doelstelling van beleid wordt als absoluut geldig gezien (te weinig op de stoel van het bestuur), maar tegelijkertijd wordt het aan het bestuur verboden om die doelstelling aan te passen (te veel op de stoel van het bestuur). Deze managementstrategie kan tot conflict leiden, omdat de manager van de uitvoerende organisatie aan de hand van deze strategie enerzijds weigert om medeverantwoordelijk te zijn voor veranderende inzichten, maar anderzijds weigert om veranderende inzichten van het bestuur als richtinggevend te accepteren. Relationele strategie gericht op versterking van de eigen positie ten opzichte van sturende actoren door samenwerking met collega-diensten; geen eigen formulering van inhoudelijke strategie, maar gerichtheid op de stabilisatie van door politieke actoren eerder geformuleerde strategie Externe strategie

Prestatiesturing: inrichting van de organisatie zo dat rendement kan worden gemonitord Interne organisatie

Extern – intern

Relationele en inhoudelijke strategie worden gekoppeld aan interne organisatie

(G32, ISD), INTERVIEW 25 MAART 2011 In deze casus wordt net als in de vorige casus Northtown gestreefd naar een fasering van beleidsvorming en beleidsuitvoering die op het model van meta-governance is gebaseerd. In Seatown bestaat echter een duidelijk meer complexe bestuurlijke structuur, waarin zes gemeenten, waaronder één gemeente die beduidend groter is dan de rest (G32), gezamenlijk het bestuur vormen van de ISD Seatowns. De positie van de grotere gemeente is formeel gelijk aan die van de andere gemeenten, maar informeel lijkt de positie wat sterker. Dat impliceert overigens niet dat de stem van de grotere gemeente doorslaggevend is. De ISD heeft te maken met bezuinigingen die een belangrijk deel van het totale budget bedragen. In die complexe structuur heeft het management van de SEATOWNS

23

ISD niet gestreefd naar ontkoppeling, maar in tegendeel juist naar een sterke koppeling van de externe strategie en de interne organisatie. Geprobeerd wordt om zowel de medewerkers binnen de dienst als de politiek sturende actoren in de verschillende gemeenten in de omgeving van de dienst medeverantwoordelijk te maken voor de beleidskeuzes die nodig zijn vanwege de bezuinigingen. De dienst heeft sterk ingezet op het structureren van het beleidsvormingsproces rond de genoemde bezuinigingen. Het ging om een bezuinigingsoperatie van € 25 miljoen. In verschillende rondes konden politieke actoren de randvoorwaarden van de bezuinigingen bepalen, waarna medewerkers binnen de dienst beleidsmaatregelen formuleerden die aan die randvoorwaarden tegemoet konden komen. Vervolgens werden de voorgestelde beleidsmaatregelen voorgelegd aan de politieke actoren, die bepaalden of de maatregelen inderdaad aanvaardbaar konden worden geacht. Zo werd georganiseerd dat zowel de medewerkers in de interne organisatie als de politieke actoren in de omgeving van de organisatie zich verbonden aan een pakket maatregelen. De maatregelen werden gewaardeerd in termen van hun budgettaire consequenties. Rendement in budgettaire termen was daarmee het criterium aan de hand waarvan de waarde van maatregelen werd geduid door de politieke actoren in de omgeving van de organisatie en rendement was de doelstelling waarop het ontwerp van maatregelen in de interne organisatie was gericht. Er werd een informatiesysteem ingericht waarin van alle maatregelen – ook de uiteindelijk niet aanvaarde – werd bepaald wat hun kosten en opbrengsten in termen van het beschikbare budget waren. De voorgestelde maatregelen hadden betrekking op enerzijds de stroomlijning van de uitvoeringsorganisatie en anderzijds op het vergroten van preventie van uitkeringsafhankelijkheid (onder meer door samenwerking met een uitzendbureau, die op het moment van het interview al praktijk was) en re-integratie van uitkeringsgerechtigden. Hierbij werd een doelstelling nagestreefd van een beperking van 350 cliënten uit het bestand in zowel het jaar 2011 (6,3%) en 2012 (7,5%). De bestandsdaling voor 2012 is nog niet gerealiseerd. In 2011 zijn de beoogde bestandsdaling en de bezuinigingsdoelstelling daadwerkelijk gerealiseerd. Relationele strategie gericht op binding van politieke actoren aan overwogen maatregelen; inhoudelijke strategie gericht op budgettair rendement Externe strategie

Prestatiesturing: inrichting van monitoring en aanpassing van uitvoering gericht op budgettair rendement; daarnaast interne relationele strategie gericht op binding van medewerkers aan maatregelen Interne organisatie

Wederzijdse binding van omgeving en interne organisatie aan politieke doelstelling en uitwerking door uitvoeringsorganisatie van die doelstelling Extern – intern

(ISD), INTERVIEW 3 MEI 2011 Five Hills is een ISD waarin vijf gemeenten samenwerken. Vier van de gemeenten zijn landelijke gemeenten, de vijfde is een gemeente (Hillcity) die weliswaar niet beduidend groter is dan de andere gemeenten, maar toch met stedelijke problematiek (drugsgebruik, multiproblematiek en de bijbehorende slechte bemiddelbaarheid van cliënten) te maken heeft. De verdeling van cliënten over de verschillende gemeenten is erg scheef. Van de ongeveer 800 cliënten in de ISD, zijn er 280 (35%) afkomstig van die ene stedelijke gemeente Hillcity. Dit heeft geleid tot scheefheid in de voorkeuren van de in de ISD deelnemende gemeenten. Terwijl de gemeente Hillcity een relatief sterk ontwikkeld belang heeft in de beperking van uitkerings- en uitvoeringskosten, omdat de lasten voor de WWB een relatief groot deel van het totale budget uitmaken, geldt dit in minder sterke mate voor de andere gemeenten in het Five Hills-gebied. De manager van de ISD kreeg daarom te maken met een gebrekkig vertrouwen van de wethouder Sociale Zaken FIVE HILLS

24

van Hillcity in de effectiviteit van het functioneren van de ISD. De manager zette in op een relationele strategie die er vooral op was gericht om de prestaties van de dienst aan de wethouders van de ISD-gemeenten zichtbaar te maken. Hierbij zijn ook een coach en een mediator ingezet. De externe relationele strategie werkte sterk door in de interne organisatie. In de interne organisatie werd enerzijds ingezet op een versterking van het toezicht op de uitvoering en anderzijds op het inventariseren van rendementsinformatie. De versterking van het toezicht werd nagestreefd via een vrijwel persoonlijke benadering, waarin de manager, zoals in het interview werd aangegeven, ‘alles wist’ en de vervanging van ziekte in voorkomende gevallen zelf op zich nam. De relationele strategie die werd gehanteerd in de richting van de ISD-gemeenten werkte ook sterk door in de relationele strategie die werd gehanteerd richting organisaties die aanvullende diensten boden, vooral bedrijven op het terrein van re-integratie en scholing. Van deze organisaties werd een duidelijker rapportage van het eigen rendement gevraagd en een gebrekkig rendement leidde tot beëindiging van overeenkomsten. Het gebrekkig geachte rendement van aanvullende diensten was bovendien aanleiding om de beschikbare budgetten voor deze diensten niet volledig te besteden. Hiermee probeerde de manager, die uit de private dienstverlening afkomstig is, de aan de publieke sfeer toegerekende logica te doorbreken, dat budgetten moeten worden opgemaakt om te voorkomen dat in volgende jaren geen budget meer ter beschikking wordt gesteld. Dit leidde ertoe dat de manager systematische problemen zag om re-integratiemiddelen te besteden en een effectief re-integratiebeleid te voeren. Relationele strategie richting ISD-gemeenten gericht op overtuiging dat verwachtte rendement wordt gehaald. Relationele strategie richting aanvullende diensten sterk op rendement gericht; niet-renderende relaties werden beëindigd. Externe strategie

Hiërarchie: interne strategie is in de vorm primair gericht op versterking toezicht op uitvoering, dit met het oog op de verbetering van het rendement van de uitvoering. Interne organisatie

De druk vanuit de ISD-gemeenten leidde tot een sterke controle door de manager op de aanvullende diensten en de interne organisatie. Extern – intern

NORTHERN HEAD

(ISD), INTERVIEW 31 MAART 2011 In Northern Head hanteert de manager een

strategie die sterk is gericht op interactie met relevante actoren in de omgeving. Zij gaat ‘op tournee’ en maakt continu rondjes langs de gemeenten die in ISD deelnemen. Hierbij wordt continu afgetast wat beleidsopvattingen van die gemeenten zijn en wordt de eigen beleidsvoering hiermee continue verbonden. Dit heeft als gevolg dat de manager in een vroeg stadium op de hoogte is van veranderende opvattingen en in reactie daarop organisatiewijzigingen kan doorvoeren en/of informatie in het systeem kan voegen die kan bijdragen aan het bijsturen van die opvattingen. Hierbij probeert ze enerzijds tegemoet te komen aan de opvattingen in de individuele ISD-gemeenten, maar anderzijds de politieke discussie ‘op te schalen’ naar het niveau van het collectief van samenwerkende gemeenten. De manager hanteert dan ook een eerder sturende dan volgende strategie in de omgeving, maar ze formuleert geen eigen, dienstgebonden inhoudelijke opvatting over de taakuitvoering. Voor zo’n externe relationele strategie is een sterke interne organisatie vereist, waarbij vooral de interne beleidsvoering sterk moet zijn. De manager van deze ISD heeft dan ook vrij snel na haar aanstelling een interne reorganisatie doorgevoerd, waarin vooral de beleidsafdeling (voorheen ‘een ramp’) is versterkt. Relationele strategie sterk gericht op interactie met relevante actoren in de omgeving. Hierbij wordt een eerder sturende dan volgende strategie gevolgd, al wordt geen Externe strategie

25

eigen inhoudelijke opvatting over de taakuitvoering geformuleerd. Gericht op ondersteuning van externe strategie, vooral tot uiting komend in versterking beleid. Interne organisatie

Extern – intern

De interne strategie volgt de externe strategie.

15 NOVEMBER 2011 De managementstijl die wordt gehanteerd in Northern tails, is min of meer gelijk aan die in Northern head. De manager hanteert een strategie die sterk is gericht op interactie met relevante actoren in de omgeving. Hierbij wordt een rationele fasering van het beleidsproces nagestreefd. Open overleg over doelstellingen wordt afgewisseld met het vastleggen van afspraken over die doelstellingen en bijbehorende taakstellingen, waarop de dienst kan worden afgerekend. Die doel- en taakstellingen worden vervolgens weer in een meer open overleg geëvalueerd. Alhoewel deze strategie in de bespreking van de relevante theorie in het vorige hoofdstuk ‘naïef’ is genoemd, is de manager van Northern tails desalniettemin in staat de strategie effectief toe te passen. Dit lijkt te maken te hebben met de sterke voorsprong in kennis en deskundigheid die in de dienst bestaat ten opzichte van de in de ISD deelnemende gemeenten. NORTHERN TAILS (ISD), TELEFONISCH INTERVIEW

De relationele strategie is te kenschetsen als rationele meta-governance. Open overleg over doelstellingen wordt gevolgd door markt- en hiërarchische sturing van uitvoering, waarna open evaluatie de opmaat vormt voor een nieuwe ronde van de cyclus. Externe strategie

Interne organisatie

De interne strategie volgt de externe

De in theorie als ‘naïef’ gekenschetste strategie is desalniettemin effectief vanwege de voorsprong in kennis en deskundigheid aan de kant van de ISD ten opzichte van de deelnemende gemeenten. Extern – intern

(ISD), INTERVIEW 31 MAART 2011 In de ISD van Stone field werken twee gemeenten samen: Stone field en West field. De naamgeving van de ISD maakt duidelijk dat het hier gaat om twee ongelijke deelnemers in de ISD. Stone field is de grotere gemeente. West field heeft zich bij de bestaande GSD aangesloten, waardoor een ISD is ontstaan. Deze situatie bepaalt in sterke mate de problematiek die in de ISD speelt en ook de strategie die de manager van deze ISD volgt. Er is min of meer continu conflict tussen de grote en kleine gemeente en tussen de kleine gemeente en de ISD. Dat conflict spitst zich toe op de apparaatskosten van de ISD. Extern onderzoek heeft uitgewezen dat de apparaatskosten van de ISD relatief laag zijn. Desalniettemin vraagt West field om een beperking van de apparaatskosten, zij het niet door het vergroten van de efficiëntie van de uitvoering, maar door het beperken van de dienstverlening. Het blijkt slecht mogelijk dit conflict te beteugelen. Het lijkt voort te komen uit de dubbele eis die wordt gesteld aan de uitvoeringsorganisatie, een dubbele eis die in het geval van ISD-en vaker wordt gesteld: enerzijds moeten de deelnemende gemeenten zichzelf afdoende in staat achten de uitvoering te beheersen, anderzijds moet de ISD zelfstandig de uitvoering zo inrichten dat die winst oplevert in termen van kosten en effectiviteit. Dit dilemma speelt des te sterker in het geval dat er grote verschillen zijn in grootte of belang tussen de deelnemende gemeenten. Het is voor de kleinere gemeente in dat geval lastig om de uitvoering te beheersen, terwijl tegelijkertijd eventuele kostenbesparingen niet als zodanig worden ervaren omdat de uitvoering op afstand staat. In de ISD Stone field is het vooralsnog niet gelukt om dit probleem op te lossen. STONE FIELD

26

De relationele strategie van de ISD wordt sterk bepaald door het conflict over uitvoeringskosten dat speelt tussen de verschillende actoren. Het lijkt slecht mogelijk dit conflict te beheersen. Externe strategie

De interne organisatie functioneert min of meer losgekoppeld van de externe strategie. De interne sturing is gericht op beheer van uitvoering en kosten. Interne organisatie

De interne organisatie is daardoor gericht op beheer vanwege conflict in de externe organisatie. Beleidsvorming is daardoor beperkt. Extern – intern

(ISD), INTERVIEWS 12 MEI 2011 (BELEIDSMEDEWERKER) EN 18 NOVEMBER 2011 (MANAGER) In Saxes bestaat een soortgelijke constellatie als in Stone field. Saxes is een ISD SAXES

die werkt voor een grote, centrale gemeente en twee kleinere, meer perifere gemeenten. Anders dan in Stone field echter, blijkt het in Saxes mogelijk om de verschillende belangen bij elkaar te houden. Dit lijkt in ieder geval deels te kunnen worden verklaard uit de managementstijl die de manager van de ISD Saxes hanteert. De manager formuleerde in het interview als uitgangspunt van die managementstijl: ‘liever judoën dan boksen.’ In de ISD zijn drie gemeenten verbonden. De grootste gemeente heeft een sterk ambitieuze wethouder. De twee kleinere gemeenten hebben relatief zwakke wethouders, met een weinig uitgewerkte visie op het terrein. De manager opereert als het tegenwicht van de ambitieuze wethouder uit de grote gemeente en probeert enerzijds de wethouder ‘tot zijn recht te laten komen,’ maar anderzijds ‘bij te sturen’ vanuit het perspectief van haalbaarheid en uitvoerbaarheid. In dit bijsturen is de eigen deskundigheid van de manager als hoofd van de uitvoeringsorganisatie van belang. Deze deskundigheid wordt in de interne organisatie ondersteund door een relatief zware beleidsafdeling en een sterk beroep op de professionaliteit en zelfwerkzaamheid van de uitvoerende medewerkers. In de externe organisatie profiteert de dienst van de op behoud van sociaal beleid gerichte opvatting van de sterkere wethouder uit de grote gemeente in de ISD. Ondersteuning van de politieke opvattingen van de grotere wethouder in de ISD; bijsturen van zijn handelen op basis van inhoudelijke deskundigheid. Externe strategie

Versterking van de deskundigheid van uitvoerende medewerkers en – via de beleidsafdeling – van de ISD als geheel. Interne organisatie

Terughoudende politieke opvatting verbonden aan sterke deskundigheid op het domein van de uitvoering. Extern – intern

HAYSIDE

(ISD), INTERVIEWS 29 OKTOBER 2010 EN 26 APRIL 2011 Net als Stone field en Saxes is

Hayside een ISD. De ISD werkt voor drie gemeenten, die in grootte grofweg gelijk zijn en die grofweg dezelfde sociaaleconomische condities kennen. Terwijl er tussen de gemeenten dan ook geen sterke verschillen in voorkeuren ten aanzien van de beleidsvorming en beleidsuitvoering bestaan, oefenen wel alle drie de gemeenten continue druk uit op de ISD om de kosten van de uitvoering te beperken en wordt er in het bestuurlijk overleg tussen wethouders en ISD regelmatig gesuggereerd dat een deel van de uitvoeringsopdracht kan worden ingetrokken. De manager van de ISD hanteert een duidelijke strategie van verbreding van taken om zo de afhankelijkheid van de deelnemende gemeenten ten opzichte van de ISD te vergroten. Hierbij worden twee sterke punten van de ISD naar voren gebracht: enerzijds wordt informatie gegeven die het beeld ondersteunt dat de uitvoeringskosten van de ISD relatief laag zijn en de efficiëntie van de dienstverlening derhalve groot is; anderzijds wordt betoogd dat integratie van verschillende taken in het domein van zorg, werk en welzijn 27

bijdraagt aan de kwaliteit van de beleidsuitvoering. De ISD zoekt dus verbreding van dienstverlening om de autonomie te versterken. Dit vertaalt zich intern in voornemens voor opleiding van uitvoerende werknemers om die bredere taken te kunnen uitvoeren en in voornemens voor een personeelsbeleid dat ook in termen van aanstellingen en werving en selectie op dit doel is gericht. Van een werkelijke verbreding van taken komt het echter niet, omdat de in de ISD deelnemende gemeenten zich te weinig in staat gesteld achten om aan de beleidsvorming deel te nemen, zoals ook wordt gesteld in een bestuursvergadering in juni 2011. Deze situatie leidt in de herfst van 2011 tot het verdwijnen van de manager van de ISD en het aanstellen van een interim-manager. De relationele strategie is gericht op het verbreden van de dienstverlening van de ISD, om daarmee de afhankelijkheid van deelnemende gemeenten ten opzichte van de ISD te vergroten. Deze strategie roept echter een terughoudende reactie op bij de deelnemende gemeenten. Externe strategie

Interne organisatie

Opleiding van medewerkers en personeelsbeleid gericht op taakverbreding

Ondersteuning van de externe strategie van taakverbreding door interne opleidingen van medewerkers en personeelsbeleid Extern – intern

CHAPEL HILL, PILOT-INTERVIEW

8 DECEMBER 2009 In Chapel Hill is een pilotinterview met het

hoofd beleid, niet met de manager van de dienst, uitgevoerd dat maar in beperkte mate gegevens heeft opgeleverd. Betoogd werd dat sterk werd ingezet op de deskundigheid van de dienst en dat overleg met de politieke omgeving op basis van die deskundigheid werd gedaan. Externe strategie

Relationele strategie is gebouwd op deskundigheid van de dienst.

Interne organisatie Extern – intern

Inzet op deskundigheid.

Interne strategie gericht op deskundigheid ondersteunt externe strategie.

23 NOVEMBER 2011 In Proftown wordt uitdrukkelijk ingezet op de deskundigheidsbevordering van medewerkers. De interne organisatie bepaalt ook de externe strategie. De manager van de sociale dienst van Proftown is sterk geïnteresseerd in de effectiviteit van verschillende behandelmethoden. Vanuit het management van de dienst worden nieuwe inzichten over de behandeling van cliënten verspreid in de organisatie. Teams van als professional beschouwde uitvoerende medewerkers zijn zelfsturend waar het de vormgeving van het cliëntencontact betreft. Proftown is een stad met een behoorlijk gunstige werkgelegenheidsontwikkeling, waarin ook voor cliënten van de sociale dienst een grote hoeveelheid kansen bestaat. De dienst laat dan ook een grote effectiviteit en een hoog rendement (in termen van de uitvoeringskosten en in termen van het I-deel) zien. Dit leidt ertoe dat de dienst behoorlijk autonoom kan opereren. Hierom is er een externe strategie die wordt bepaald door de interne voorkeur voor een professionele op deskundigheid gerichte organisatie. Zo’n strategie kan vrijwel probleemloos overeind blijven zolang de arbeidsmarktcondities gunstig zijn. PROFTOWN (G32), INTERVIEW

Externe strategie

Relationele strategie volgt de interne voorkeur voor professionele sturing van

de uitvoering. Interne organisatie

Sterk gericht op professionaliteit, deskundigheidsbevordering, zelfsturing 28

van de uitvoering. De externe strategie kan de interne strategie volgen omdat een hoog niveau van effectiviteit wordt bereikt. Extern – intern

TWO MOUNTAINS

(ISD), INTERVIEWS 22 NOVEMBER 2011 Two mountains is een ISD die werkt

voor twee gemeenten. De manager van de ISD is aangetreden in 2009 en komt uit de ITsector. Dit bepaalt in sterke mate de gehanteerde managementstrategie. Die is namelijk gericht op het bouwen van een informatiesysteem, dat inzicht in uitvoeringsaspecten en rendement moet opleveren. Op basis van dit nieuwe informatiesysteem is in overleg met het bestuur van de ISD een ‘7-knoppenplan’ geformuleerd, waarin 7 taakstellingen en de te behalen scores op de bijbehorende indicatoren zijn vastgesteld. Het gaat onder meer om doelmatigheid, de debiteurenopbrengst, het gebruik van voorliggende voorzieningen, handhaving aan de poort en handhaving gedurende het uitkeringstraject, en de werkgeversbenadering. Deze ‘knoppen’ zijn verdeeld over verschillende sub-hoofden binnen de dienst. De knoppen bepalen de hoofdlijnen van het beleid. De effectiviteit van de uitvoering wordt continu gemonitord en er wordt zonodig meteen bijgestuurd. Deze strategie, zo betoogt de manager, is gebaat bij een koersvaste en betrokken houding van het management en het bestuur. Een bijdrage aan de effectieve aanwending van deze strategie is de formulering van een stevige taakstelling. Die leidt zowel in de interne organisatie als in de externe omgeving tot een gedeeld gevoel van urgentie. Dit impliceert dat ook voortgaand succes een voorwaarde is voor de effectieve aanwending van deze strategie. De op monitoring en rendement gerichte informatiestrategie wordt daarnaast ondersteund met investeringen in de kwaliteit van uitvoerende medewerkers, die in deze dienst overwegend op HBO-niveau functioneren en veelal dan ook een HBO-diploma hebben. De relationele strategie is gericht op urgentie en op zichtbaar maken van de opbrengsten en effectiviteit van de beleidsuitvoering. Externe strategie

De interne organisatie is sterk gebaseerd op zichtbaar maken van resultaten en daarnaast op investeringen in de kwaliteit van de uitvoerende medewerkers. Interne organisatie

De versterkte informatievoorziening maakt zowel intern als extern het onderhouden van een gevoel van urgentie mogelijk. Het rendement van de strategie ondersteunt de koersvastheid van het management. Extern – intern

7 DECEMBER 2011 Dark fields is een ISD die werkt voor drie gemeenten. Ook in Dark fields wordt een interne strategie toegepast die is gebouwd op informatie over de effectiviteit en efficiëntie van de uitvoering. De collectieve doelstellingen die in het bestuur van de ISD worden geformuleerd, worden voor zover mogelijk doorvertaald naar doelstellingen die aan de uitvoering kunnen worden gesteld. De grenzen van die mogelijkheden worden bepaald door het budget. Dat wil zeggen: de verruiming van doelstellingen die in het bestuur nog wel eens – vanwege politieke redenen – wordt voorgesteld, wordt alleen dan doorgevoerd als zich dat verdraagt met de bedrijfsvoering. Vervolgens worden de doelstellingen van de ISD vertaald in een jaarplan en verder gedisaggregeerd tot doelstellingen die op individueel niveau gelden (‘pepperflow’). De manager vervult hierbij zowel richting de externe omgeving als richting de interne organisatie de rol van de meer verstandige, volwassen beheerder van de uitvoering: richting de externe omgeving worden politieke, ‘dure’ beleidsvoorkeuren getemperd; richting de interne organisatie wordt zichtbaar gemaakt welke uitvoerenden meer en welke minder effectief en DARK FIELDS (ISD), INTERVIEW

29

efficiënt werken, zodat hierop kan worden bijgestuurd. Deze strategie lijkt zowel intern als extern enigszins precair. De manager is relatief recent gestart. In andere sociale diensten blijkt het relatief vaak een reden voor verdwijnen van de manager als de eigen doelstellingen van de dienst boven die van de politieke actoren in de omgeving worden gesteld. Intern lijkt een strategie die is gericht op het uitspelen van verschillen tussen medewerkers tot problemen van legitimiteit te kunnen leiden. De relationele strategie is gericht op het temperen van voorkeuren, met het oogmerk om de efficiëntie van de uitvoering te vergroten en de kosten te beperken. Externe strategie

In de interne organisatie wordt geïnvesteerd in informatie om zo verschillen in effectiviteit en efficiëntie tussen medewerkers zichtbaar te maken. Interne organisatie

De interne doorvertaling van de op zichzelf al enigszins precaire externe strategie lijkt tot problemen te kunnen leiden. Extern – intern

15 NOVEMBER 2011 Tiger town is een G32-gemeente die zich bevindt in een omgeving van kleinere gemeenten met relatief ongunstige sociaaleconomische condities. De strategie van het management van de sociale dienst is primair gericht op beleidsformulering. Het organisatiemanagement is sterk betrokken bij de beleidsmatige discussie over de herschikking van re-integratiebeleid na de beperking van de reintegratiemiddelen die in deze periode plaatsvindt. Hiertoe zijn verschillende sessies georganiseerd met de gemeenteraad en met verschillende als ‘kritische vrienden’ aangeduide actoren in het veld, waaronder werkgevers en cliënten. Naar aanleiding van deze sessies worden burgers meer aangesproken op zelfredzaamheid. Naar schatting zo’n 80% van het cliëntenbestand is redelijk in staat tot die gevraagde zelfredzaamheid, terwijl bij de resterende 20% ingewikkelde multiproblematiek aan de orde is. Het herijkingsproces heeft geleid tot een meer selectieve aanwending van re-integratiemiddelen, gericht op die cliënten die enerzijds in staat zijn om effectief gebruik te maken van de middelen (niet te slecht zijn), maar anderzijds wel ondersteuning nodig hebben (niet te goed zijn). Daarnaast is de ‘kop van het proces’ heringericht met het oog op de preventie van uitkeringsafhankelijkheid. Intern is ook de verdeling van cliënten aangepast. Er bestaan niet langer standaard caseloads, maar in plaats daarvan vindt de verdeling van cliënten over uitvoerders plaats op basis van bestandsanalyse. Teamleiders worden daarbij integraal verantwoordelijk voor het rendement van de teams, gegeven althans de schatting van mogelijkheden op basis van die bestandsanalyse. TIGER TOWN (G32), INTERVIEW

Externe strategie

Relationele strategie is gericht op tot stand brengen van beleidsvisie.

Interne organisatie

Gericht op selectieve (en daarom meer efficiënte) aanwending van re-

integratiemiddelen Extern – intern

Interne organisatie volgt de in de externe omgeving tot stand gebrachte beleids-

visie (G32), INTERVIEW 20 DECEMBER 2011 In Eastcity wordt een uitdrukkelijk eigen inhoudelijke benadering gehanteerd, die beoogt om de effectiviteit van de uitvoering van de bijstand te versterken, door vooral in te zetten op het rendement van het uitstroombeleid. Daarbij wordt niet primair ingezet op de aanbodkant (de cliënt), maar op de vraagkant van de arbeidsmarkt. Deze benadering wordt de ‘werkgeversbenadering’ genoemd. Deze benadering vereist een wezenlijk andere dienstverlening – gericht op werkgevers – en daarmee ook een EASTCITY

30

wezenlijk andere set capaciteiten van de uitvoerende medewerkers. Bovendien suggereert deze inhoudelijke benadering een andere indicator voor effectiviteit. Niet langer is alleen duurzame uitstroom relevant, maar ook tijdelijke uitstroom vormt een bijdrage aan het rendement van een sociale dienst. Rendement bestaat mede uit het tot stand komen van zinvolle relaties met werkgevers. De interne sturing zet in op de professionaliteit van de uitvoerende werknemers. Intervisieprocessen ondersteunen de ontwikkeling van de beleidsuitvoering. Hierbij geldt de werkgeversbenadering als randvoorwaarde. Dit impliceert bijvoorbeeld ook dat van uitvoerende werknemers wordt gevraagd om hun kledingstijl aan te passen zodat die bij de stijl van werkgevers past. Richting de externe omgeving wordt vooral ingezet op het ‘meenemen’ van de wethouder en andere relevante actoren en het voortdurend ‘checken’ of de uitvoering door de dienst nog voldoet aan de voorkeuren in de politieke omgeving. Relationele strategie is gericht op het ‘meenemen’ van relevante actoren en het ‘checken’ van hun voorkeuren. Externe strategie

De organisatie wordt ingericht met het primaire oogmerk om de werkgeversbenadering te ondersteunen. Interne organisatie

De externe strategie richting relevante actoren in de politieke omgeving volgt de inhoudelijke benadering – de werkgeversbenadering – die de dienst heeft gekozen. Extern – intern

SOUTHTOWN, INTERVIEW

14 DECEMBER 2011 In Southtown bestaat al vijftien jaar dezelfde set

van wethouder Sociale Zaken en manager van de sociale dienst. De gehanteerde strategie is sterk gericht op het behoud van de autonomie van de sociale dienst, waarbij wordt gebouwd op de stevige relatie tussen de wethouder en de manager. Er wordt samenwerking met andere actoren gezocht op het bovenlokale niveau, terwijl op het lokale niveau het belang van de sociale dienst als onafhankelijke dienst wordt benadrukt. De stevige relatie met de buitenwereld wordt ondersteund door een stevige beheersing van de bedrijfsvoering intern. De manager streeft ernaar de politiek gestelde doelen te behalen, binnen de budgettaire grenzen die de bedrijfsvoering stelt. Invloed op de politieke formulering van de doelstellingen bestaat via de relatie met de wethouder, die op zijn beurt groot gezag heeft in de gemeenteraad. Externe strategie

De relationele strategie bouwt sterk voort op bestaande relaties, vooral met

de wethouder. De interne organisatie is gericht op een efficiënte bedrijfsvoering en het voorkomen van overschrijdingen. Interne organisatie

De interne en externe relatie zijn gezamenlijk gericht op het beschermen van de autonomie van de organisatie. De strategie lijkt behoorlijk afhankelijk van het op dit moment bestaande specifieke samenstel van wethouder en manager. Extern – intern

SANDWOOD (G32), INTERVIEW 25 SEPTEMBER 2012 De manager van de sociale dienst van

Sandwood was voorheen interim-manager voor een groot bureau dat ook veel in de sector opereert. De management-strategie die hij hanteerde als interim-manager en ook nu als manager van de sociale dienst van Sandwood bestaat uit drie elementen: 1) identificeren van de politiek-bestuurlijke ‘opdracht.’ 2) ‘bedienen’ van de politieke omgeving, in overeenstemming met die geïdentificeerde opdracht. 3) handhaven van een adequate 31

(sluitende, bij voorkeur positief renderende) bedrijfsvoering. Hierbij merkt de manager op dat de administratie en bedrijfsvoering op zichzelf vaak slechts beperkt problematisch zijn. Het is primair noodzakelijk dat de output zichtbaar wordt gemaakt. De belangijker uitdaging voor het management van de dienst is de bedrijfsvoering in overeenstemming te brengen met politieke opvattingen. Die opvattingen verdragen zich overigens niet altijd met een sterke nadruk op output en rendement. De manager probeert om dit dilemma te beheersen door de afspraken tussen politiek (wethouder, raad) en uitvoering (dienst) te verzakelijken. De interactie met de wethouder gaat primair om de vraag welke doelstellingen moeten worden nagestreefd en welke uitkomsten afdoende zijn. Economische zelfredzaamheid is een belangrijke doelstelling in Sandwood, wat vertaald wordt in een streven naar uitstroom. Deze doelstelling wordt echter als te beperkt gezien door de gemeenteraad, die een bredere outcome van het beleid voor zich ziet. Gekozen wordt voor een sterk op rendement gerichte uitvoering. Deze keuze vertaalt zich ook door in de interne sturing. Die bestaat uit een sequentiële strategie van drie stappen: 1) het intern neerzetten van de rendementsdoelstelling, 2) het voeren van een personeelsbeleid dat een werknemersbestand oplevert dat sterk bij de genoemde doelstelling past en 3) het investeren in de kwaliteit van dit werknemersbestand. Hierbij wordt primair gestuurd op de doelstelling (het ‘wat’) en minder op de inhoud of uitvoering van de dienst (het ‘hoe’). Het personeelsbeleid richt zich overigens mede op de afdelingsmanagers. Ook daar wordt gezocht naar een personeelsbestand dat goed past bij de doelstelling en sturingsmethode. De politieke omgeving vraagt hierbij ‘geen gedoe.’ De sociale dienst reorganiseert in antwoord daarop het proces. De uitbetaling wordt uit het primaire proces rond de klant gehaald en uitgevoerd door minder gekwalificeerde medewerkers (schaal 8). Sterker gekwalificeerde medewerkers (schaal 10) gaan inzetten op de poort en op de relatie met de WMO en andere aanpalende beleidsterreinen. Zij doen ook het klantcontact. De re-integratie wordt geëxternaliseerd. Hierbij wordt de vlucht naar voren gekozen door in te zetten op flexibele arbeid, wat geëigend wordt geacht voor de doelgroep. Dit is adequaat in een kennissamenleving waarin toenemende eisen worden gesteld aan de cognitieve en sociale vaardigheden van middengroepen op de arbeidsmarkt (die daarmee buiten het bereik raken van de clientèle van de sociale dienst) en waarin ‘informalisering’ plaatsvindt aan de onderkant van de arbeidsmarkt.4 Hiertoe is vooral het stroomlijnen van de processen van in- en uitstroom van belang. Dit vereist wel een herziening van de indicatoren, een herziening van de uitkering en een beperking van het werk van de uitvoerende medewerkers. De gehanteerde strategie bestaat uit drie stappen en zet in op 1) identificeren van politieke opvattingen, 2) bedienen van de politieke omgeving in overeenstemming met die opvattingen en 3), deels potentieel strijdig met 2, inzetten op bedrijfsvoering en rendement. Externe strategie

De interne strategie bestaat ook uit drie stappen en zet in op 1) neerzetten van de rendementsdoelstelling, 2) aanpassen van het personeelsbestand gericht op die doelstelling en 3) investeren in de kwaliteit van het personeelsbestand. Interne organisatie

De externe en interne strategie passen op elkaar, want de rendementsdoelstelling die de uitkomst is van de externe strategie vertaalt zich in een Extern

–

intern

4

‘Informalisering’ is een concept dat wordt gebruikt door de Nederlands-Amerikaanse sociologe Saskia Sassen. Informalisering verwijst naar het verdwijnen van de voltijds arbeidsovereenkomst van onbepaalde duur ten gunste van verschillende meer flexibele arbeidsovereenkomsten en inzet van arbeid via ZZP-constructies. Informalisering, zo betoogt Sassen (2005), is het spiegelbeeld aan de onderkant van de arbeidsmarkt van de toenemende integratie van de meer kennisintensieve arbeid in een globaliserende economie. Op zijn beurt is is het toenemen van ‘draaideur’-bijstandsafhankelijkheid het spiegelbeeld in de sociale dienst van informalisering op de arbeidsmarkt. 32

personeelsbeleid dat is gericht op de zelfde doelstelling. Wel kan de strategie leiden tot ‘ossificatie’ of organisationele verlamming: de rendements-doelstelling wordt vastgelegd in de vorm en samenstelling van de organisatie. De inzet op flexibele arbeid is adequaat, gegeven de veranderingen in de economische omgeving van sociale diensten. Na de weergave van managementstrategieën die we in de praktijk zijn tegengekomen, geven we hieronder een beoordelingskader waarin we de gevonden strategieën groeperen.

3.3 Een wedstrijd die je niet winnen kan? In het onderzoek is gebleken dat managers sterk verschillen in de mate van succes. Althans, sommige sociale diensten staan sterk onder druk van hun politieke omgeving, terwijl andere sociale diensten in staat blijken te zijn om een zekere mate van autonomie te behouden. In het algemeen zou je kunnen zeggen dat die autonomie overeind blijft als sociale diensten ‘voorlopen’ op hun omgeving: die sociale diensten waarin het management innovatieve methoden van het benaderen van cliënten weet te ontwikkelen of van intern management dat tegemoet komt aan eisen van effectiviteit, behouden de vrijheid om eigen keuzes te maken ten aanzien van de implementatie van het beleid. De formulering geeft al aan dat dit argument ook is om te draaien. De autonomie van sociale diensten is beperkt, want ze wordt bepaald door de eis van effectiviteit. Zolang een sociale dienst ‘levert’ wat wordt geëist, kan men een eigen beleid voeren. BEOORDELINGSKADER

Het gaat hier om een strijd rond doelstellingen en rond posities, dus rond functionaliteit en middelen. Managers van sociale diensten kunnen hierbij een volgende, passieve strategie volgen of in zo’n houding gedwongen zijn, of ze kunnen een innovatieve, actieve houding volgen. De gevolgde strategieën van managers van sociale diensten zijn in te delen in het volgende kader.5

5

Met dank aan Chris Goosen, coördinator van een van de Vakmanschapstrajecten van Divosa, die heeft geholpen bij de formulering van zowel figuur 5 als figuur 6 verderop in deze brochure. 33

functionaliteit

INSTRUMENTEN Northern tails Northtown …

Northern head

Two mountains

Dark fields

DOELSTELLINGEN Tiger town Seatowns

Eastcity Saxes

effectiever volgend

Five hills

Proftown

Sandwood

Chapel Hill

actief

Hayside

minder effectief Big city The Woods

REGELS

The Castle

middelen

… Northtown Stone field Southtown

POSITIE

Figuur 5. Strategieën uit de managementpraktijk en hun effectiviteit De strategieën uit de managementpraktijk zijn verspreid over dit gehele kader. De meer succesvolle strategieën, die de autonomie van de sociale dienst ondersteunen, doordat politieke en financiële effectiviteit wordt bereikt, bevinden zich meer naar rechtsboven in het kader; de minder succesvolle strategieën, die samengaan met een aantasting van autonomie van de dienst en een relatief beperkte politieke en financiële effectiviteit, bevinden zich meer linksonder in het kader. In het midden staan strategieën die de uitvoering en daarmee de beleidsvorming van de dienst overlaten aan de professional (bv. Proftown). Deze strategieën zijn sterk op de functie, maar gegeven de middelen (de in de organisatie bestaande deskundigheid). De strategie van het slimme schakelen (bv. Northern head; Norhtern tails) lijkt toch voornamelijk een volgende strategie. Slim schakelen vooronderstelt dat de anderen vanzelf voldoen aan de gestelde eisen; op deze vooronderstelling, dus op de positie en opvattingen van andere relevante actoren, wordt geen interventie gericht. De continue, actieve afstemming van opvattingen en het daarbij voortbouwen op de eigen voorkeuren ten aanzien van middelen en doelstelling lijkt minder goed mogelijk. Dergelijke afstemming lijkt ofwel te verworden tot ontkoppeling (bv. Big City), ofwel tot een bijna cynisch gevecht om de macht (bv. Southtown), die beide rechtsonder in de figuur geplaatst moeten worden. Een sterk passieve strategie, die linksonder geplaatst kan worden, is die van The Woods. Daartegenover staan de strategieën rechtsboven (in East city, Saxes en Tiger town), waarin de dienst de eigen deskundigheid aanwendt om ‘voor te lopen’ op de omgeving. Wat moeten de managers van sociale diensten hier nu van leren? In de eerste plaats moeten ze leren dat het managen van een sociale dienst veel weg heeft van een ‘wedstrijd die je niet winnen kan,’ zoals de zanger Bram Vermeulen het verwoordde. Er is in de uitvoering van lokaal sociaal beleid sprake van EN decentralisatie van middelen zonder decentralisatie van inhoud EN decentralisatie van inhoud zonder decentralisatie van middelen. De manager is verantwoordelijk voor het financiële rendement van de uitvoering, maar gebonden aan de politieke besluitvorming in de omgeving. En de manager is verantwoordelijk voor de 34

formulering van doelstellingen van sociaal beleid, maar heeft niet de bevoegdheid om de daarvoor noodzakelijke middelen ter beschikking te stellen. Het management van de sociale dienst is verantwoordelijk voor doelbereik zonder uiteindelijke zeggenschap over de middelen en verantwoordelijk voor middelenbeheer zonder uiteindelijke zeggenschap over de doelstellingen. Een integrale decentralisatie van doelen en middelen naar de uitvoerende organisatie vindt niet plaats, nooit en nergens. In sommige gevallen wel een tijdelijke, maar een tijdelijke decentralisatie van verantwoordelijkheden is vanuit zijn aard geen integrale. Nieuwe doelstellingen en nieuwe methoden zijn mogelijk, maar alleen als ze werken, als ze aansluiten bij opvattingen in de omgeving van een sociale dienst en als de sociale dienst kan laten zien dat ze beter werken dan andere. Op zichzelf betekent dit dat autonomie alleen kan bestaan bij de gratie van de externe omgeving. Dit op zijn beurt betekent dat – zoals in een vorig hoofdstuk al gesteld – effectiviteit het belangrijkste criterium is waaraan managers worden getoetst. Het op een effectieve manier gebruiken van de vrijheid die een manager van een sociale dienst heeft om innovatief intern of extern beleid te voeren, leidt tot een bestendiging van die vrijheid en daarmee tot het in stand blijven van de ruimte voor innovatie. Het niet-gebruik van die handelingsruimte, aan de andere kant, zal leiden tot de verdere inperking van die ruimte. Effectiviteit wordt gedefinieerd in termen van de financiële randvoorwaarden van het budget en de inhoudelijke randvoorwaarden van de lokale politieke krachtsverhouding. Managers moeten tegemoet komen aan verschillende doelstellingen: de beleidsimplementatie moet werken, gegeven de centrale doelstelling die in de financiële verhoudingen van de WWB is vervat (werk boven inkomen); en de manager van de sociale dienst moet in staat zijn om zijn politieke omgeving te overtuigen dat de beleidsimplementatie tegemoet komt aan de specifieke wensen van relevante politieke actoren. Wanneer lage uitstroom of hoge instroom tot financiële problemen leidt, ontstaat politieke druk op de organisatie. Maar wanneer een manager te sterk inzet op een subdoel van het beleid dat niet politiek wordt gesteund, ontstaat ook druk op de organisatie. Financiële en politieke randvoorwaarden bepalen dan ook de grenzen aan het handelen van de uitvoering.

4. Duiden en verbinden Een strategie die erop is gericht om de eigen deskundigheid aan te wenden om voor te lopen op de omgeving vereist zowel een sterk ontwikkelde interactie met de politieke omgeving, als een sterk ontwikkelde interactie met uitvoerende medewerkers in de eigen organisatie als een sterke verbinding tussen die twee niveaus. De taak van de manager strekt zich uit over drie posities in de taakomgeving: in de eerste plaats moet in de politieke omgeving geïdentificeerd worden wat eigenlijk de definities van beleidseffectiviteit van relevante politieke actoren zijn; in de tweede plaats moet in de interne organisatie geïdentificeerd worden welke definities van sociale problematiek en beschikbare beleidsinterventies in de uitvoering bestaan. In de derde plaats moeten de definities vanuit de politieke omgeving en die vanuit de interne organisatie met elkaar in verband worden gebracht (figuur 6). Deze positie bevindt zich op het scharnierpunt tussen buitenwereld en interne organisatie. Op deze positie ondervindt de manager druk vanuit zowel bestuurders (en de daarachter liggende politieke omgeving) als uitvoeringsorganisatie (en de daarachter liggende sociale problematiek). De manager is onderhevig aan de potentieel conflictueuze invloed van boven en beneden: hij moet de eisen uit de politieke omgeving ‘doorgeven’ aan de uitvoeringsorganisatie en de grenzen van de mogelijkheden van de uitvoering ‘doorgeven’ door ze duidelijk te maken aan de bestuurders. 35

Tegelijkertijd biedt deze zelfde positie de handelingsopties van de manager. Hij kan profiteren van zijn positie in de tweezijdige informatieasymmetrie die werd uitgewerkt in figuur 2. Hij heeft een zekere vrijheid om richting het bestuur te formuleren wat de sterke kanten van de uitvoeringsorganisatie zijn. En hij kan richting de uitvoeringsorganisatie formuleren wat de kern is van de eisen die vanuit de politieke omgeving worden gesteld. Dit is niet ‘doorgeven,’ maar ‘duiden.’ Het gaat enerzijds om het begrijpen en doorgeven van eisen uit de omgeving en de mogelijkheden van de eigen organisatie, maar anderzijds om het betekenis geven aan en vertalen van die eisen en mogelijkheden. Die duiding is gericht op verbinding, op het ‘verbinden’ van de eisen vanuit de boven- en de onderkant van de activeringsorganisatie. politieke omg.

 

 

management

 

interne org. ↑ positie in de taakomgeving

financiën en politieke steun

← hulpbronnen →

  kennis casus en expertise

beslissen duiden verbinden duiden uitvoeren ↑ taak

Figuur 6. Een prescriptief model van organisatiemanagement: duiden en verbinden Dit ‘duiden’ en ‘verbinden’ is tegelijkertijd de gezamenlijke afstemming van opvattingen én het verdedigen van de eigen belangen. Hierin komen twee theoretische benaderingen samen. Een ‘ironisch’ model van management gaat ervan uit dat we met z’n allen naast elkaar staan te managen; we moeten uitgaan van falen, maar om overeind te blijven moeten we toch gericht blijven op de eigen effectiviteit: dat is die duiding van politieke eisen in termen van de eigen mogelijkheden en de duiding van eigen mogelijkheden in termen van de eisen. Daartegenover staat het ‘performance governance’ model van management en dat model benadrukt de verbinding: performance management is governance. Management is de continue afstemming van doelstellingen, gericht op de legitimiteit van de uitvoering. En deze twee modellen van het management van activering vallen samen. Management van activering is duiden en verbinden. In de dagelijkse managementpraktijk, maar nu verlaten we het domein van deze brochure, betekent dit het identificeren van eisen en mogelijkheden en het identificeren van de ‘fit’ tussen eisen en mogelijkheden (een cognitieve taak, deels uit te voeren door beleidsmedewerkers) en het overtuigen van bestuurders en uitvoerders van de eisen, mogelijkheden en fit (een discursieve taak, die primair op het bord van de manager zelf ligt).

Literatuur Abbott, A. (1988). The system of professions, An essay on the division of expert labor, Chicago: The university of Chicago Press. Ackroyd, S., (1996). ‘Organization Contra Organizations: Professions and Organizational Change in the United Kingdom,’ in: Organization Studies, Vol. 17 (4): 599-621. Ackroyd, S. & D. Muzio (2007). ‘The Reconstructed Professional Firm: Explaining Change in English Legal Practices,’ in: Organization Studies, Vol. 28 (5): 729-747. Bannink, D., (2008). ‘De cirkel rond. Drie decennia management van performance,’ in: Bestuurskunde, Vol. 17 (4), 75-84. Bannink, D., en R. Ossewaarde (2012). ‘Decentralisation. New modes of governance and administrative responsibility,’ in: Administration & Society, Vol. 44 (5), 595-624. 36

Bosselaar, H., D. Bannink, C. van Deursen en W. Trommel (2007). Werkt de WWB? Resultaten van de ontwikkeling van nieuwe verhoudingen tussen Rijk en gemeenten, Den Haag: Ministerie van SZW. Bouckaert, G., en J. Halligan (2008). Managing performance. International comparisons, London: Routledge. Cooper, D., B. Hinings, R. Greenwood en J. Brown (1996). ‘Sedimentation and Transformation in Organizational Change: The Case of Canadian Law Firms,’ in: Organization Studies, Vol. 17 (4): 623-647. Denhardt, R., en J. Denhardt (2000). ‘The New Public Service. Serving rather than steering,’ Public Administration Review, Vol. 60, (6): 549–559. Denhardt, J., en R. Denhardt (2007). The new public service. Serving, not steering. 2 Sharpe.

nd

edition. Armonk: M.E.

Divosa (2011). Factsheet gevolgen miljoenennota 2012 voor Participatiebudget, Utrecht: Divosa, 11 september 2011. Hasenfeld, Y. (1983). Human Service Organizations, Upper Sade River: Prentice Hall. Hassel, D. van, E. Tonkens en M. Hoijtink (2012). ‘Vluchten in bureaucratie. Bureaucratische gehechtheid onder professionals in de jeugdhulpverlening,’ in: Beleid & Maatschappij, Vol. 39 (1), 5-24. Heller, J. (1994) Catch-22, Vintage. Hoofdlijnen nieuwe wet Abw/FWI, brief staatssecretaris Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 16 oktober 2002, B&GA/02/73434 Hoogerwerf, A. (2003). ‘Beleid, processen en effecten.’ In: A. Hoogerwerf and M. Herweijer (red.). Overheidsbeleid. Een inleiding in de beleidswetenschap, Alphen aan den Rijn: Kluwer, 17-36. Jessop, R. (2003). ‘Governance, governance failure, and meta-governance,’ paper presented at the Policies, Governance and Innovation for Rural Areas International seminar, Università della Calabria. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy. Dilemmas of the individual in public services, New York: Russell Sage Foundation. Meuleman, L. (2007). ‘Programmasturing. Schakelen tussen netwerken, hiërarchie en marktdenken.’ In: Blauwe denkers, Programmasturing: een tussenstand. Basisprincipes, ontwikkeling en theorie, Warnsveld: Politieacademie, 27-43. Osborne, D. en T. Gaebler (1992). Reinventing government. How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Reading, Addison. Sassen, S. (2005). ‘The global city. Introducing a concept,’ in: Brown Journal of World Affairs, Vol. 11 (2): 27-43. Thiel, S. van, en F. Leeuw (2002). ‘The performance paradox in the public sector,’ in: Public Productivity and Management Review, Vol. 25 (3), pp. 267-281. Thompson, G., J. Frances, R. Levaçic and J. Mitchell (eds). (1991). Markets, hierarchies and networks. The coordination of social life. London: Sage. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2002-2003). Vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten (Wet werk en bijstand). Memorie van Toelichting, TK 28870, nr. 3. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2007-2008). Evaluatie Wet werk en bijstand. Brief van de staatssecretaris van sociale zaken en werkgelegenheid (21 december 2007), TK 29674, nr. 21. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2007-2008). Evaluatie Wet werk en bijstand. Verslag van een algemeen overleg, TK 29674, nr. 25. Tweede Kamer der Staten-Generaal (2009-2010). Zorg en maatschappelijke ondersteuning. Brief van de staatssecretarissen van volksgezondheid, welzijn en sport en van sociale zaken en werkgelegenheid (12 oktober 2009), TK 29538, nr. 108.

37

Tweede Kamer der Staten-Generaal (2008-2009). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2009. Memorie van Toelichting, TK 31700 XV, nr. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal (2010-2011). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2011. Memorie van Toelichting, TK 32500 XV, nr. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal (2011-2012). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2012. Memorie van Toelichting, TK 33000 XV, nr. 2 Tweede Kamer der Staten-Generaal (2011-2012). Wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten en enige andere wetten gericht op bevordering deelname aan de arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen en harmonisatie van deze regelingen (Invoeringswet Wet werken naar vermogen). Aanbiedingsbrief, Wet, Memorie van Toelichting, TK 33161, nr. 1-2, nr. 3. VNG/SZW (2007). Plan van Aanpak Reïntegratie, (TK 28719, nr. 60, bijlage 1). VNG/SZW (2009). Bestuursakkoord Samen aan de Slag, (TK 30800B, nr. 17, bijlage 1).

38