EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 26.6.2015 COM(2015) 313 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o hodnocení financí Unie na základě dosažených výsledků {SWD(2015) 124 final} {SWD(2015) 125 final}
CS
CS
Obsah SEZNAM ZKRATEK ............................................................................................................................. 3 ÚVOD ................................................................................................................................................ 5 Úloha zprávy podle článku 318................................................................................................ 5 Letošní zpráva .......................................................................................................................... 6 1. STRATEGIE EVROPA 2020 A PŘIDANÁ HODNOTA ROZPOČTU EU ................................................ 9 1.1 Souhrn pokroku v dosahování cílů strategie Evropa 2020 ................................................ 9 1.2 Příklady využití rozpočtu EU k řešení vnitřních a vnějších politických priorit ................. 10 Příklad č. 1 – PAKT PRO RŮST A ZAMĚSTNANOST: jak iniciativa projektových dluhopisů pomohla mobilizovat další finance na důležité projekty infrastruktury ............................................................................................... 10 Příklad č. 2 – BOJ S EBOLOU: jak koordinovaná reakce EU přispěla k rychlému poskytnutí finanční, organizační a humanitární pomoci v souvislosti s epidemií eboly v Africe ................................................................................ 11 2. PŘEHLED DOSAŽENÝCH VÝSLEDKŮ ............................................................................................ 14 2.1 Inteligentní růst podporující začlenění (okruh 1) ............................................................ 14 A) KONKURENCESCHOPNOST PRO RŮST A ZAMĚSTNANOST (okruh 1a) ................... 14 B) HOSPODÁŘSKÁ, SOCIÁLNÍ A ÚZEMNÍ SOUDRŽNOST (okruh 1b)............................ 20 2.2 Udržitelný růst: přírodní zdroje (okruh 2)........................................................................ 28 2.3 Bezpečnost a občanství (okruh 3) .................................................................................... 32 2.4 Globální Evropa (okruh 4) ................................................................................................ 35 3. ZÁVĚR ......................................................................................................................................... 40
2
Seznam zkratek:
AMIF
Azylový, migrační a integrační fond
SZP
společná zemědělská politika
CEF
Nástroj pro propojení Evropy
SZBP
společná zahraniční a bezpečnostní politika
FS
Fond soudržnosti
SRP
společná rybářská politika
COSME
Program pro konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků
DCI
nástroj pro rozvojovou spolupráci
EZZF
Evropský zemědělský záruční fond
ERF
Evropský rozvojový fond
EZFRV
Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova
EFF
Evropský rybářský fond
ESIP
program pro zaměstnanost a sociální inovace
EIB
Evropská investiční banka
EIDHR
evropský nástroj pro demokracii a lidská práva
ENRF
Evropský námořní a rybářský fond
ENI
evropský nástroj sousedství
EFRR
Evropský fond pro regionální rozvoj
ESF
Evropský sociální fond
ESIF
evropské strukturální a investiční fondy
ESIP
program pro zaměstnanost a sociální inovace
FEAD
Fond evropské pomoci nejchudším osobám
7. RP
sedmý rámcový program pro výzkum, technologický rozvoj a demonstrace (VFR 2007–2013)
Horizont 2020 rámcový program EU pro výzkum a inovace (VFR 2014–2020) IfS
nástroj stability
INSC
nástroj pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti
IcSP
nástroj přispívající ke stabilitě a míru
INSC
nástroj pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti
NPP
nástroj předvstupní pomoci 3
ISF
Fond pro vnitřní bezpečnost
VFR
víceletý finanční rámec
OP
operační program(y)
PA
dohoda/dohody o partnerství
PBI
iniciativa projektových dluhopisů
UCPM
mechanismus civilní ochrany Unie
YEI
Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí
4
ÚVOD Úloha zprávy podle článku 318 Podle článku 318 Smlouvy o fungování Evropské unie má Komise povinnost předkládat Evropskému parlamentu a Radě v rámci každoročního postupu udělování absolutoria za plnění rozpočtu EU výroční hodnotící zprávu o financích Unie založenou na dosažených výsledcích (dále jen „zpráva podle článku 318“ či „zpráva“). Umožňuje Evropskému parlamentu prověřit výkonnost rozpočtu EU, a nadto také dodržování předpisů, legalitu a správnost, pokud jde o jeho plnění. Tyto další aspekty se rozebírají v Souhrnné zprávě o výsledcích činnosti Komise v oblasti řízení1. Přibližně 80 % rozpočtu EU podléhá sdílenému řízení Komise a členských států a 20 % je řízeno přímo Komisí. Členské státy musí s Komisí spolupracovat při provádění programů a při jejich hodnocení a podávání zpráv o nich. Komise odpovídá za plnění rozpočtu EU Parlamentu a Radě a Parlament na základě doporučení Rady uděluje Komisi absolutorium za plnění rozpočtu. Ve výdajových programech víceletého finančního rámce (VFR), jenž byl na období 2014–2020 přijat Parlamentem a Radou, jsou stanoveny rámce pro monitorování a hodnocení (včetně cílů a ukazatelů v oblasti výkonnosti, jakož i opatření týkajících se hodnocení a podávání zpráv). Komise zahrnula výkonnostní cíle a ukazatele spolu s cíli a ukazateli řízení do plánů řízení svých generálních ředitelství, a tyto cíle a ukazatele jsou tedy nyní předmětem výročních zpráv o činnosti. Na základě údajů obsažených ve výročních zprávách o činnosti předkládá Komise souhrnné informace o legalitě a správnosti výdajů a řízení plnění rozpočtu EU ve své výroční souhrnné zprávě. V rámci každoročního udělování absolutoria se tedy využívají různé kategorie informací, mezi něž patří roční účetní závěrka a finanční výkaz aktiv a pasiv Unie, informace o legalitě a správnosti výdajů, informace o pokroku při provádění a řízení finančních programů a informace týkající se dosažených výsledků2. Junckerova Komise uvedla, že zajistí, aby každé opatření, které přijme, vedlo k maximální výkonnosti a přidané hodnotě3. Toto prohlášení představuje spolu s politikou Komise v oblasti zlepšování právní úpravy silný závazek zaměřit rozpočet EU na výkonnost. Parlament a Účetní dvůr požadovaly, aby zpráva podle článku 318 obsahovala každý rok aktualizované informace o pokroku při dosahování cílů programů a přínosu programů z hlediska naplňování celkových cílů EU. Komise v reakci na tuto žádost poskytuje informace o plnění politických cílů EU i cílů programů. V této souvislosti je však třeba brát v úvahu různé faktory. Zaprvé, vzhledem ke krátké době, která do každoročního udělování absolutoria uplyne od skončení roku, v němž byly výdaje uskutečněny a na který se absolutorium vztahuje, je k dispozici jen omezené množství aktuálních informací o výkonnosti programů. Je tomu tak proto, že zatímco lze meziročně podávat zprávy o vynaložených prostředcích, o přijatých opatřeních financovaných Unií a o bezprostředních a přímých výsledcích těchto opatření, není možné po tak krátké době informovat o obecnější výkonnosti intervencí EU z hlediska jejich dopadu na hospodářství a společnost.
1
Viz COM(2015) 279 final: Souhrnná zpráva o výsledcích činnosti Komise v oblasti řízení za rok 2014 ze dne 3. června 2015. 2 Viz články 318 a 319 Smlouvy o fungování Evropské unie. 3 Pověřovací dopisy předsedy Junckera komisařům. 5
Jak vyplývá z rámce VFR pro hodnocení a podávání zpráv, informace o obecnější výkonnosti jednotlivých programů začínají být k dispozici až přibližně v jejich polovině. Tou dobou již uplyne dostatek času na to, aby bylo možné pozorovat dopad vynaložených prostředků a opatření, jež byla díky nim přijata. Intenzitu a udržitelnost dopadu těchto opatření lze posoudit rovněž až o několik let později, a to na základě vývojových trendů. Například poskytnutí finanční podpory na rekvalifikaci dlouhodobě nezaměstnaných osob v jednom roce může vést k vyšší kvalitě či počtu dostupných školení v následujícím roce. V dalším roce by pak pravděpodobně měli být díky tomuto opatření na trhu práce lépe kvalifikovaní pracovníci. Udržitelný dopad tohoto vývoje, který se projeví tím, že dané osoby získají nové trvalé zaměstnání, bude potom na základě trendů identifikovaných ve výročních zprávách možné posoudit několik let poté. Z toho důvodu jsou informace o výstupech a výsledcích výdajů EU podávány pravidelně prostřednictvím výročních zpráv, avšak podávání zpráv o celkové výkonnosti finančních intervencí začíná prostřednictvím průběžných hodnocení až po uplynutí přibližně poloviny sedmiletého VFR a je dokončeno v letech, které následují po skončení VFR, a to prostřednictvím hodnocení ex post. Zadruhé je rovněž obtížné určit souvislost mezi přijatými opatřeními a pokrokem při dosahování politických cílů EU kvůli celé řadě vnějších faktorů, které jsou ve hře. Vrátíme-li se k výše uvedenému příkladu odborného vzdělávání pro nezaměstnané, může mít bez ohledu na kvalitu a četnost poskytovaných školení silný dopad na zaměstnanost v různých zemích a regionech vícero faktorů ovlivňujících podmínky globálního obchodu a rozhodování v soukromém sektoru o umístění výroby do různých částí světa. Zatřetí je třeba také zohlednit skutečnost, že výdaje EU představují pouze asi 2 % celkových veřejných výdajů v EU a 1 % hrubého národního důchodu. Ačkoli výdaje EU mohou a jejich cílem je přinést přidanou hodnotu vnitrostátním výdajům, přispět k zajištění efektivního jednotného trhu, snížit rozdíly mezi regiony, co se týče rozvoje a příjmů, a podobně, vliv výdajů realizovaných prostřednictvím finančních programů EU je omezený kvůli poměrně malé výši vynaložených prostředků oproti celkovým veřejným financím a vzhledem k situaci na trhu. Při posuzování přínosu zprávy podle článku 318 v rámci každoročního postupu udělování absolutoria za plnění rozpočtu EU je třeba vzít v úvahu všechny tyto faktory. Další vývoj této zprávy je nutno vnímat v kontextu pokračující práce Komise na výkonnosti v rámci celého rozpočtového cyklu, jejímž cílem je zajistit dostupnost co nejlepších informací na podporu rozhodnutí o přidělení prostředků, snížit administrativní zátěž, zjednodušit a urychlit přístup k financování EU a uplatňovat nákladově efektivnější kontroly. Silný důraz je kladen rovněž na komunikaci mezi institucemi a na dialog o tom, jak dosahovat co nejlepších výsledků a zlepšit poskytování informací veřejnosti. Interinstitucionální pracovní skupina pro sestavování rozpočtu podle plánovaných výsledků, jež má být vytvořena na žádost Parlamentu, by měla přispět k lepšímu společnému porozumění, které bude základem budoucích rozhodnutí o tom, jak co nejlépe sestavovat rozpočet EU se zaměřením na výsledky.
Letošní zpráva Rozpočet Unie na období 2014–2020 („VFR 2014–2020“) se člení na různé kategorie výdajů („okruhy“), jež odpovídají různým oblastem činnosti EU: 1) Inteligentní růst podporující začlenění; 2)
6
Udržitelný růst: přírodní zdroje; 3) Bezpečnost a občanství; 4) Globální Evropa. Maximální výše prostředků, jež lze na tyto oblasti na uvedené sedmileté období přidělit, je 960 miliard EUR4. V rozpočtovém roce 2014 započalo provádění programů nového VFR5. Zároveň pokračovaly výdaje na projekty realizované v rámci programů financovaných z předchozího VFR na období 2007–2013. Jak bylo uvedeno v loňské zprávě podle článku 3186, spojí se při podávání zpráv v roce 2014 první signály o pokroku při provádění programů VFR na období 2014–2020 s dostupnou zpětnou vazbou k výsledkům a dopadům projektů financovaných z dřívějších programů VFR 2007–2013. Uváděné údaje vychází z informací ve výročních zprávách o činnosti jednotlivých útvarů Komise, v nichž se předkládají údaje z monitorování společně s důkazními informacemi z hodnocení a auditů výkonnosti provedených Evropským účetním dvorem. Tyto výroční zprávy o činnosti poskytují podrobné informace o ukazatelích, jimiž se měří pokrok při dosahování cílů jednotlivých politik EU. Přehled pokroku dosaženého ve všech oblastech spadajících do kompetence Komise se s ohledem na jednotlivé klíčové ukazatele výkonnosti poskytuje v Souhrnné zprávě o výsledcích činnosti Komise v oblasti řízení za rok 2014. Hodnocení ex post nejsou ještě u hlavních výdajových programů financovaných v rámci VFR na období 2007–2013 k dispozici. Letošní zpráva se tak předkládá v přechodném období, kdy se ještě očekávají další zprávy o výkonnosti předchozího VFR a začínají výdaje podle nového VFR. Zpráva se překládá v návaznosti na žádosti Parlamentu, Rady a Účetního dvora7 o to, aby se zprávy více soustředily na příspěvek rozpočtu ke strategii Evropa 2020 a na přidanou hodnotu rozpočtu EU. Tato zpráva podává souhrn pokroku v dosahování cílů strategie Evropa 2020. Klíčovým příkladem v tomto směru je mobilizace prostředků v reakci na iniciativu hlav států z roku 2012, jejímž cílem bylo prostřednictvím Paktu pro růst a zaměstnanost dále podpořit plnění cílů této strategie. Na základě tohoto paktu se financují iniciativy proti hospodářské recesi. Výsledky, jichž bylo v rámci jedné z těchto iniciativ – iniciativy projektových dluhopisů – dosaženo, jsou k dispozici od roku 2014. V této zprávě se také uvádějí příklady přidané hodnoty, již rozpočet EU vytvořil, přičemž průvodní pracovní dokument útvarů Komise k ní (SWD1) se věnuje efektivnosti a účinnosti intervencí EU a synergiím, jež díky těmto intervencím vznikají a jež přispívají k přidané hodnotě EU. V neposlední řadě pak tuto zprávu podobně jako její předchozí vydání doplňuje další pracovní dokument útvarů Komise (SWD2), v němž se uvádí, jak Komise prováděla akční plán k vypracování hodnotící zprávy podle článku 318 z roku 2013.
Struktura zprávy:
4
Vyjádřeno v cenách roku 2011. Stručný popis hlavních programů je k dispozici v jednotlivých kapitolách této zprávy. Úplný přehled je k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/budget/mff/programmes/index_en.cfm či v programovém prohlášení Komise o operačních výdajích (Programme Statements of operational expenditure). 6 COM(2014) 383 final a SWD(2014) 200 final ze dne 26. června 2014. 7 Evropský parlament tak učinil ve svém usnesení o udělení absolutoria za rok 2013, Rada ve svém doporučení k udělení absolutoria za rok 2013 a Evropský účetní dvůr ve své výroční zprávě o plnění rozpočtu za rok 2013. 7 5
Oddíl 1 podává souhrn pokroku v dosahování cílů strategie Evropa 2020 a ukazuje, jak byly z rozpočtu EU uvolňovány prostředky k řešení vnitřních a vnějších politických priorit. Příklad č. 1 ukazuje, jak bylo prostřednictvím iniciativy projektových dluhopisů rozpočtu EU využito k mobilizaci financování pro důležité projekty infrastruktury. Příklad č. 2 ukazuje, v čem spočívá přidaná hodnota rozpočtu EU při koordinaci finanční, organizační a humanitární pomoci v souvislosti s epidemií eboly v Africe. Oddíl 2 podává komplexní přehled výsledků dosažených díky financím Unie v jednotlivých okruzích VFR: člení se na dvě hlavní kapitoly – kapitolu o vnitřních a kapitolu o vnějších politikách Unie. V rámci tohoto uspořádání popisuje Komise výsledky a dopady, které programy přinesly, a operační aspekty související s výkonností těchto programů. V oddíle 3 se shrnují hlavní zjištění a vyvozují závěry.
8
1. Strategie EVROPA 2020 a přidaná hodnota rozpočtu EU 1.1 Souhrn pokroku v dosahování cílů strategie Evropa 2020 Evropa 2020 je strategií Evropské unie pro zaměstnanost a růst na deset let, jež byla zavedena v roce 2010. K dosažení svého cíle, tedy inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění, se tato strategie opírá o pět hlavních cílů v oblasti zaměstnanosti, výzkumu a vývoje, klimatu a energetiky, vzdělávání a boje proti chudobě a sociálnímu vyloučení, jež si každý členský stát převádí do podoby vnitrostátních cílů. Rozpočet VFR na období 2014–2020 je jedním z nástrojů EU, který k dosažení těchto cílů přispívá. Primární úloha při dosahování výsledků přísluší vládám členských států. Ve většině z uvedených oblastí nejsou cíle stanovené jednotlivými členskými státy dostatečně ambiciózní, aby společně naplnily cíle vytyčené pro EU jako celek8, a rozpočet EU, který sám o sobě představuje přibližně 2 % celkových veřejných výdajů v EU, na překonání tohoto nedostatku nestačí. Graf níže ukazuje pokrok, jehož bylo od roku 2008 dosaženo, a nakolik je EU vzdálena od splnění klíčových cílů daných strategií Evropa 2020.
Zdroj: Publikace Eurostatu ze dne 2. března 2015
Kapitoly této zprávy jsou uspořádány tak, aby pokud možno odpovídaly jednotlivých prioritám strategie Evropa 2020 pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, a výsledky programů EU se uvádějí v souvislosti s cíli této strategie. Výsledky uváděné v jednotlivých kapitolách je třeba chápat ve světle výše popsaného obecného pokroku v jejím provádění. Rozpočet EU se používá jak k podpoře dlouhodobých cílů strategie Evropa 2020, tak k řešení krátkodobých výzev. Níže se uvádějí dva příklady, které ukazují, jak se prostředky EU zacilují tak, aby se reagovalo na krátkodobější politické priority, ať už vnitřního, či vnějšího charakteru.
8 COM(2015) 100: Výsledky veřejné konzultace o strategii Evropa 2020: strategii pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění, s. 2. 9
1.2 Příklady využití rozpočtu EU k řešení vnitřních a vnějších politických priorit Příklad č. 1 – PAKT PRO RŮST A ZAMĚSTNANOST: jak iniciativa projektových dluhopisů pomohla mobilizovat další finance na důležité projekty infrastruktury Hlavy států EU přijaly v červnu 2012 Pakt pro růst a zaměstnanost, aby tak dále podpořily dosažení cílů strategie Evropa 2020. V rámci této iniciativy se počítá s několika zvláštními akcemi, které provedou členské státy, Komise a Evropská investiční banka9. Jednou z těchto akcí bylo zahájení pilotního projektu „iniciativa projektových dluhopisů (PBI)“, na jehož financování se podílí EIB a 230 miliony EUR i rozpočet EU. Odhadovalo se, že pilotní PBI povede k novým investicím v rozsahu až 4,5 miliardy EUR do pilotních projektů v oblasti klíčové dopravní, energetické a širokopásmové infrastruktury, což poskytne pracovní příležitosti a podpoří i hospodářský růst a zaměstnanost v budoucnu. Z důkazů týkajících se iniciativy projektových dluhopisů, jež jsou k dispozici od roku 2014, vyplývá, že se této iniciativě podařilo mobilizovat dodatečné finance. Prostřednictvím financování získaného díky úvěrovému posílení projektů infrastruktury v uvedených třech odvětvích, které poskytla EU/EIB, bylo pokryto přibližně 2,1 ze 4,5 miliardy EUR investičních nákladů na projekty, přičemž v blízké budoucnosti by měly být pokryty i další až 2 miliardy EUR investičních nákladů na již připravené projekty. Doposud byly dokončeny dohody o financování u čtyř projektů, které získaly příspěvek z rozpočtu EU: 1. Nová belgická dálnice A 11 (celkové náklady na projekt 657,5 milionu EUR): po svém dokončení napojí dálnice A 11 přístav Zeebrugge přímo na evropskou dálniční síť. 2. Rozšíření německé dálnice A 7 mezi Bordesholmem a Hamburkem (celkové náklady na projekt 772 milionů EUR): A 7 je nejdelší dálnicí v Německu a jednou z nejdůležitějších severojižních spojnic mezi Skandinávií a střední Evropou. Projekt umožní zintenzivnění provozu na této dálnici. 3. Projekt širokopásmové infrastruktury (společnosti Axione) ve Francii (celkové náklady na projekt 189,1 milionu EUR): struktura úvěrového posílení v podobě akreditivu, kterou s podporou z rozpočtu EU poskytla EIB, umožnila společnosti Axione upsat první veřejně obchodovatelný projektový dluhopis s úvěrovým hodnocením v odvětví telekomunikací v Evropě. Cílem projektu je podpořit údržbu širokopásmové sítě ve francouzských regionech s převážně nízkou hustotou zalidnění, jakož i její rozšíření do těchto regionů. 4. Projekt pro přenos elektřiny z moře na pevninu (OFTO) pro větrný park Greater Gabbard s kapacitou 504 MW ve Spojeném království (celkové náklady na projekt 420 milionů EUR): jedná se o první projekt OFTO, který je dostatečně velký na to, aby byl zajímavý pro kapitálové trhy. Transakce týkající se projektu Greater Gabbard prokázala, že při vydávání veřejných dluhopisů s úvěrovým posílením v rámci PBI lze ve srovnání s běžným bankovním financováním dosáhnout významně výhodnějších cen.
U těchto již uzavřených transakcí se zatím podařilo dosáhnout mobilizace zhruba devítinásobku poskytnutých veřejných prostředků10. Ve srovnání s přednostními úvěry od EIB měla podřízená pozice EIB v rámci PBI prokazatelně katalytický účinek: přilákala k projektům soukromé investory.
9
Informace o přesunu strukturálních fondů k podpoře růstu a zaměstnanosti obsahovala čtvrtá zpráva podle článku 318. 10 Celkové náklady na projekt vzhledem k přidělenému příspěvku EU. 10
EIB vystupovala v roli poskytovatele úvěrového posílení, což soukromé investory ujistilo, že se EIB zapojí do rané fáze zadávání zakázek v rámci projektu. Díky tomu mohly mít dluhopisy vydané jednotlivými projektovými společnostmi z hlediska celé řady institucionálních investorů atraktivní rizikové profily. Využitím možnosti projektového dluhopisu spojené s úvěrovým posílením v rámci PBI dosáhl veřejný orgán ve srovnání s běžným bankovním financováním významně výhodnější ceny, z čehož zase těžili spotřebitelé. V rámci Paktu pro růst a zaměstnanost byla rovněž značná část strukturálních fondů (které se nyní nazývají evropské strukturální a investiční fondy – fondy ESI) věnována na opatření na podporu růstu, jako je podpora výzkumu a inovací, malých a středních podniků a zvýšení zaměstnanosti. Kapitola 2.1 písm. B) této zprávy nabízí podrobnější popis toho, jak si fondy ESI v těchto oblastech vedly z hlediska výkonnosti, a také toho, jak se v rámci nového VFR v tomto ohledu dařilo uvolňovat prostředky na investice.
Příklad č. 2 – BOJ S EBOLOU: jak koordinovaná reakce EU přispěla k rychlému poskytnutí finanční, organizační a humanitární pomoci v souvislosti s epidemií eboly v Africe Pandemie eboly, která vypukla v roce 2014, představuje trvající krizi celosvětových rozměrů, jež na celém světě vzbuzuje obavy. Jejím ohniskem byly tři západoafrické země (Libérie, Sierra Leone a Guinea), do konce roku 2014 přišlo o život přibližně 8 800 lidí a bylo zaznamenáno přes 22 000 případů nakažení. K vyhlazení eboly je zapotřebí reagovat v dotčených místech; tyto reakce přitom z velké části závisejí na celosvětových příspěvcích. V rámci širší mezinárodní akce k boji s touto epidemií uvolnila EU do prosince roku 2014 rychle prostředky ve výši přes 1,1 miliardy EUR11. Příspěvek z rozpočtu EU dosáhl přibližně 417 milionů EUR12, přičemž k jeho uvolnění došlo – jak vyplývá z grafu a textu níže – napříč různými rozpočtovými položkami. Rozpočet EU na řešení eboly (417 milionů EUR) Humanitární pomoc Rozvojová pomoc IcSP VaV (H2020 + IIL) 16% 33%
4%
47%
11 Uvedená částka zahrnuje prostředky poskytnuté členskými státy a Komisí. 12 Sestával z 68,5 milionu EUR prostředků humanitární pomoci poskytnuté prostřednictvím partnerských humanitárních organizací, jež se zaměřila na nejnaléhavější potřeby; 194 milionů EUR rozvojové pomoci a pomoci s bezprostřední obnovou na posílení kapacity vlád v oblasti poskytování základních veřejných služeb; 16,5 milionu EUR prostřednictvím podpory v rámci nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru (IcSP) zaměřené na zmírnění napětí a nepřátelství v zasažených zemích; jakož i 138 milionů EUR na výzkum v rámci programu Horizont 2020 a iniciativy pro inovativní léčiva (IIL). 11
Z rozpočtu EU se přispívá na epidemiologický dohled, diagnostiku, léčbu, zdravotnický materiál, nasazení doktorů, sester a mobilních laboratoří, školení zdravotnických pracovníků a na akce ke zvyšování povědomí. Kromě koordinace reakcí spočívala úloha EU také ve zvyšování kapacity třetích zemí, pokud jde o schopnost tyto hrozby řešit. EU podpořila stabilizaci zasažených zemí a v současnosti jim pomáhá s obnovou. V průběhu roku 2014 Evropská unie v několika ohledech prokázala svou přidanou hodnotu:
Účinnost: akce na úrovni EU byla jedinou možností, jak koordinovaně dosáhnout rychlých a účinných výsledků. EU například koordinovala preventivní akce v rámci EU, jako je třeba sdílení informací a osvědčených postupů, školila zdravotnické pracovníky a udržovala rozsáhlou síť odborných humanitárních terénních pracovníků.
Efektivnost: akce na úrovni EU byla ekonomicky nejvýhodnější, protože se zdroje a znalosti spojily. Bylo tak možné využít úspory z rozsahu, což vytvořilo přidanou hodnotu. Prostřednictvím programu Horizont 2020 se například vyvíjejí nákladově efektivní způsoby léčby, vakcíny a rychlé diagnostické metody.
Synergie: akce na úrovni EU doplňovala akce na úrovni členských států a měla aktivační účinek v tom smyslu, že omezila rozpory a vytvořila synergie.
Následující text popisuje, jak jednotlivé programy EU přispívaly k celkovému úsilí. Personál a zařízení Situaci v souvislosti s ebolou podrobně monitoruje středisko pro koordinaci odezvy na mimořádné události (ERCC), jež pod vedením koordinátora EU pro boj proti viru Ebola, komisaře Christose Stylianidese, slouží jako ústředí pro opatření, jejichž cílem je pomoci problém řešit. Toto středisko poskytuje koordinační platformu, jež usnadňuje účinnou koordinaci evropské pomoci. K problematice eboly byla zřízena pracovní skupina, která zasedá každý den, aby stanovila společné akce. Dalším důležitým prvkem byla letecká doprava, kterou se do potřebných míst dostávali a mezi těmito místy přesouvali zdravotničtí pracovníci i materiál. Za podpory střediska ERCC bylo k přepravě 5 000 tun pomoci poskytnuté devíti členskými státy, mimo jiné sanitek, nákladních automobilů, mobilních nemocnic a ochranných prostředků, využito nizozemské plavidlo. EU také zavedla systém zdravotnické evakuace pro všechny mezinárodní humanitární pracovníky, což byl klíčový předpoklad pro zajištění toho, aby do regionu mohlo odcestovat více pracovníků. Výzkum V reakci na výzvu Světové zdravotnické organizace (WHO), aby mezinárodní společenství našlo cesty, jak jí pomoci v boji proti ebole, uvolnila Komise finanční prostředky z programu Horizont 2020 a za nebývale krátkou dobu se jí v říjnu 2014 podařilo zahájit výzkumné projekty. Iniciativa pro inovativní léčiva (IIL), partnerství veřejného a soukromého sektoru mezi Evropskou komisí a evropským farmaceutickým průmyslem, zároveň mobilizovala 101 milionů EUR od farmaceutického průmyslu13. Komise také pomáhá s monitorováním a sledováním epidemie. EU prostřednictvím Společného výzkumného střediska pomáhá WHO s vytvářením systému zjišťování nebezpečí a posuzování rizika,
13
http://ec.europa.eu/research/health/infectious-diseases/emerging-epidemics/ebola_en.html. 12
který se používá k monitorování probíhající epidemie v již zasažených oblastech a zemích, k co nejvčasnějšímu zjištění případného dalšího rozšiřování nemoci a ke stanovení opatření v reakci na ni. Koordinované výzkumné úsilí představuje v mimořádných situacích i v meziepidemickém období klíčový prvek účinné a rychlé reakce na budoucí epidemie infekcí. Komise na sebe proto vzala vedoucí úlohu při zřizování platformy celosvětového kooperativního výzkumu pro účely připravenosti na infekční nemoci, která sdružuje subjekty financující výzkum z celého světa. Cílem je zorganizovat do 48 hodin od vypuknutí epidemie účinnou reakci v oblasti výzkumu. Veřejné zdraví a připravenost v Evropě Prostřednictvím programu v oblasti zdraví spojilo síly několik laboratoří za účelem zlepšení diagnostických možností, a to mimo jiné prostřednictvím těchto činností: zpracování plánů operační připravenosti, nákup materiálu (diagnostických souprav), školení personálu a provádění procesů externího zajištění kvality. V rámci této sítě bylo otestováno přes 220 vzorků, přičemž síť rovněž poskytla kvalifikovaný personál pro obdobnou laboratorní činnost v západní Africe (v Guineji a Libérii). Tato zkušenost má mimořádný význam jako návod, jak na evropské úrovni reagovat v případě obdobných situací. Byly také podniknuty přípravy na možnost případů nákazy ebolou v EU: mimo jiné bylo v celé EU určeno asi 50 center s více než 20 000 nemocničními lůžky, pověřena síť specializovaných laboratoří, stanovena přeprava sanitkami a letadly, provedeno školení tisíců příslušníků zdravotnického personálu a zveřejněna informativní oznámení na letištích, v přístavech a rovněž v masmédiích. Nadto byl v říjnu 2014 ve spolupráci se Světovou zdravotnickou organizací zaveden mechanismus EU pro zdravotnickou evakuaci osob nakažených ebolou z Afriky do Evropy. V jeho rámci byli čtyři pacienti nakažení ebolou přesunuti do nemocnice v Evropě. Regionální připravenost Na podporu připravenosti v západní Africe (i za hranicemi tohoto regionu) byla poskytnuta pomoc z nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru (IcSP) a z dalších probíhajících programů EU; jednalo se přitom například o pomoc s rekonstrukcí a vybavením oddělení pro léčbu eboly v ústřední nemocnici v Republice Pobřeží slonoviny, pomoc se zajištěním programu v oblasti vody a hygieny s oznámeními týkajícími se hygieny v Republice Guinea-Bissau či ustavení zařízení na podporu národního plánu připravenosti v Burkině Faso. Pokud jde o reakci na epidemii eboly obecně i dopad zapojení EU konkrétně, byla již zahájena řada procesů zaměřených na zužitkování získaných zkušeností, a to jak mezi útvary EU, tak i s členskými státy, jakož i na úrovni OSN, na níž byl nominován panel na vysoké úrovni, který jmenuje generální tajemník OSN. Výsledky těchto různých procesů budou k dispozici v roce 2015.
13
2. PŘEHLED DOSAŽENÝCH VÝSLEDKŮ Následující oddíl nabízí přehled výsledků, jichž se u hlavních finančních programů dosáhlo v roce 2014. Jeho uspořádání je dáno jednotlivými okruhy. Kapitoly 2.1–2.3 popisují vnitřní politiky Unie a kapitola 2.4 její politiky vnější. Hlavní pozornost je přitom věnována prvním výsledkům, a to z toho důvodu, že dlouhodobější výsledky a dopady se ještě neprojevily. Každá z kapitol se skládá z těchto oddílů: 1. Oddílu věnovaného popisu programů VFR na období 2014–2020, na které se okruh vztahuje, jejich finančnímu krytí a v relevantních případech tomu, jak přispívají k naplňování strategie Evropa 2020. Je-li to možné, uvádí se přehled pokroku v počáteční fázi provádění. 2. Oddílu věnovaného výsledkům a dopadům programů financovaných z VFR na období 2007– 2013; uvádějí se zde rovněž příklady přidané hodnoty EU. 3. Oddílu o operační výkonnosti, který popisuje důkazy o operačních aspektech výkonnosti a také akce, které Komise podnikla ke zlepšení řízení a provádění programů tak, aby se zvýšila jejich výkonnost. 2.1 Inteligentní růst podporující začlenění (okruh 1) A) KONKURENCESCHOPNOST PRO RŮST A ZAMĚSTNANOST (okruh 1a) V roce 2014 představují hlavní programy spadající do okruhu 1a „Konkurenceschopnost pro růst a zaměstnanost“ (na něž připadá 95 % z finančního krytí přiděleného na závazek) Horizont 2020, velké projekty infrastruktury (EGNOS a Galileo, ITER, Copernicus), Nástroj pro propojení Evropy (CEF) a program Erasmus+14 k financování akcí v oblasti vzdělávání, odborné přípravy, mládeže a sportu. Ačkoliv jsou akce financované v rámci programu COSME co do absolutního objemu poskytnutých rozpočtových prostředků menší, hrají významnou roli z hlediska evropských malých a středních podniků. Na zbývající menší programy, které se soustředí na zvláštní problémy, které je třeba řešit na úrovni EU, připadá 5 % prostředků. Pokud jde o rozpočtové prostředky na závazky, bylo na výše uvedené programy v okruhu 1a na rok 2014 přiděleno 15,97 miliardy EUR, což odpovídá 12 % celkového rozpočtu EU na okruhy 1–4 na rok 2014. Program
Horizont 2020, rámcový program pro výzkum a inovace Velké projekty infrastruktury (ITER, EGNOS a Galileo, Copernicus)
Prostředky na závazky v rozpočtu na rok 2014 (v milionech EUR) 9 023,1 2 418,9
Nástroj pro propojení Evropy (CEF)
1 976,2
Vzdělávání, odborná příprava, mládež a sport (Erasmus+) Konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků (COSME)
1 558,8 254,1
Jiné (např. programy PSCI, Clo, Fiscalis, EaSI, EFG) CELKEM 14
743,6 15 974,7
Spojuje všechny někdejší programy EU v oblasti vzdělávání, odborné přípravy, mládeže a sportu, včetně programu celoživotního učení (Erasmus, Leonardo da Vinci, Comenius, Grundtvig), programu Mládež v akci a pěti programů mezinárodní spolupráce (Erasmus Mundus, Tempus, Alfa, Edulink a programu spolupráce s průmyslově vyspělými zeměmi). 14
Tyto hlavní finanční programy přispívají k naplňování priorit inteligentního a udržitelného růstu stanovených v rámci strategie Evropa 2020. Podporují investice do budoucnosti Evropy prostřednictvím různých programů zaměřených na podporu výzkumu a inovací, zvyšování kvalifikační úrovně a (celoživotní) vzdělávání, podporu podnikání, usnadnění využití inteligentních sítí a digitální ekonomiky, výstavbu propojených transevropských sítí, investice do celoevropské infrastruktury a usilování o větší energetickou účinnost a účinnější využívání zdrojů. Hlavního cíle strategie Evropa 2020, jímž je navýšit investice do výzkumu a vývoje na 3 % HDP, nelze dosáhnout pouze za pomoci prostředků EU, což ostatně ani nikdy nebylo zamýšleno, a to vzhledem k tomu, že tyto prostředky představují asi 10 % celkových veřejných výdajů na výzkum a vývoj, přičemž většina z těchto výdajů připadá na členské státy. Cílem rozpočtu EU je maximalizovat účinek prostředků EU podporou partnerství s členskými státy a mezi nimi a organizacemi soukromého sektoru prostřednictvím společného plánování a partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP), jakož i využitím prostředků EU k aktivačním účinkům prostřednictvím finančních nástrojů v rámci programu Horizont 2020, CEF a COSME. Programy v tomto okruhu se realizují v rámci přímého řízení. V roce 2014 bylo jejich provádění částečně svěřeno pěti výkonným agenturám: Výkonné agentuře pro výzkum, Výkonné agentuře Evropské rady pro výzkum, Výkonné agentuře pro malé a střední podniky, Výkonné agentuře pro inovace a sítě a Výkonné agentuře pro vzdělávání, kulturu a audiovizuální oblast. Provádění všech programů v rámci tohoto okruhu bylo zahájeno v roce 2014. Velký zájem vyvolaly již výzvy v rámci programu Horizont 2020 v roce 2014. Na základě 79 ukončených výzev došlo k uzavření 1 410 grantových dohod. Zejména se ukázalo, že poptávka po mobilitě financované z programu Erasmus+ byla oproti očekáváním vyšší (v oblasti vzdělávání a odborná příprava bylo předloženo zhruba 21 000 projektů a v oblasti mládež více než 11 000) a i u projektů spolupráce (kterých bylo předloženo přibližně 12 000) byla poptávka oproti dostupnému rozpočtu velmi vysoká (podíl vybraných projektů dosahoval ve většině případů přibližně 15 % či méně). Atraktivitu rámcového programu pro výzkum dále dokládá skutečnost, že o přidružení v tomto ohledu požádala řada neevropských zemí. V průběhu roku 2014 byly podepsány dohody o přidružení v rámci programu Horizont 2020 s dvanácti zeměmi15 a dvě další země16 o přidružení požádaly. Došlo také k prodloužení dohod o vědeckotechnické spolupráci s USA, Ukrajinou a Čínou. Pokud jde o programy Galileo, EGNOS a Copernicus, spočívá výzva, před níž Komise v období 2015– 2020 stojí, v tom, jak podpořit jejich lepší využití a komerční uplatnění skupinami uživatelů a komerčními subjekty17. Na hodnocení je zatím ještě brzy, nicméně výhled zůstává pozitivní v tom smyslu, že řadu služeb, jež je možno poskytnout, lze i nadále podle plánu rozšiřovat a že komerční využití nabízených služeb bude uspokojivé. Výsledky a dopady programů VFR na období 2007–2013
15
S Albánií, Bosnou a Hercegovinou, Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií, Černou Horou, Srbskem, Tureckem, Islandem, Norskem, Izraelem, Moldavskem, Faerskými ostrovy a Švýcarskem (na základě politické dohody s EU po švýcarském referendu získalo Švýcarsko do 31. prosince 2016 status přidružené země v některých částech programu Horizont 2020, programu EURATOM a projektu ITER , a to s retroaktivním účinkem ke dni 15. září 2014). 16 Těmito zeměmi jsou Gruzie a Arménie. 17 V roce 2013 dosahoval roční objem světového trhu s produkty a službami globální družicové navigace hodnoty 175 miliard EUR, přičemž do roku 2020 se očekává jeho nárůst na 237 miliard EUR. 15
Sedmý rámcový program pro výzkum, technologický rozvoj a demonstrace (7. RP) V rámci své politiky v oblasti výzkumu přispěla EU prostřednictvím 7. RP k naplňování hlavního cíle strategie Evropa 2020, jímž je „zvýšení investic do výzkumu a vývoje na 3 % HDP“ (v roce 2013 dosahovaly úrovně 2,02 %). Ačkoliv na výsledky probíhajícího hodnocení ex post se stále ještě čeká, ukazují poslední dostupné statistiky k účasti na 7. RP, že v období 2007–2013 předložilo v rámci 487 výzev, které již skončily, přes 600 000 organizací a jedinců téměř 136 000 návrhů, z nichž přibližně 20 % bylo financováno. Celkové projektové náklady u vybraných návrhů na období 2007–2013 dosahovaly 64,3 miliardy EUR a požadovaný finanční příspěvek EU činil 45,4 miliardy EUR z celkem 55,5 miliardy EUR, jež byly k dispozici18. Malé a střední podniky (MSP) tvoří 46 % všech průmyslových organizací, jež se v období 2007–2013 projektů účastnily. Podíl MSP v účasti na projektech kooperativního výzkumu dosáhl (v říjnu 2013) 17,4 %, a stanovený cíl 15 % tak byl překročen. Průměrný příspěvek EU poskytnutý MSP, jež se zúčastnily 7. RP na období 2007–2013, dosahoval 259 772 EUR na jeden podnik. Do prosince 2014 bylo dokončeno 48 % všech výzkumných projektů realizovaných prostřednictvím 7. RP. Vědecký výstup v jejich rámci představovalo více než 38 600 vzniklých publikací, přičemž téměř 40 % z nich bylo zveřejněno ve významných recenzovaných Nobelova cena za medicínu byla časopisech. U 7 288 dokončených projektů v rámci 7. RP se jako technický výstup uvádělo 1 586 přihlášek práv duševního vlastnictví, z nichž 1 291 (81 %) představovaly patentové přihlášky 19 . Toto poměrně vysoké procento patentových přihlášek naznačuje možný inovační potenciál provedeného výzkumu, jenž lze využít.
v roce 2014 udělena společně profesoru Edvardu I. Moserovi, profesorce May-Britt Moserové a profesoru Johnu O'Keefeovi za „objev buněk, které v mozku tvoří základ systému pro určení polohy“. Tento úspěch do značné míry vycházel z projektů kooperativního výzkumu v oblasti zdraví v rámci 5. RP a 7. RP. Edvard Moser a May Britt-Moserová také obdrželi granty Evropské rady pro výzkum a v minulosti působili jako koordinátoři projektů podpořených akcí „Marie Skłodowska-Curie“. Nobelovu cenu za chemii obdržel v roce 2014 profesor Stefan W. Hell z Německého centra pro výzkum
Účast na 7. RP také přispěla k udržitelnosti úrovně zaměstnanosti výzkumných pracovníků v Evropě. Podle hodnotící studie z roku 2014 daly při provádění projektů v rámci 7. RP podpořené řešitelské týmy práci přibližně 142 000 dalších výzkumných pracovníků. Přibližně 43 % z nich pak ve svých týmech zůstalo i po dokončení projektu (což v čisté míře znamená, že se podařilo udržet 1 ze 2,3 takto zapojených výzkumných pracovníků). Odhadem tak bylo v rámci zúčastněných organizací po skončení projektů přímo vytvořeno 61 000 dodatečných pracovních míst. Účast na rámcovém programu také přispěla ke zvýšení podílu výzkumných pracovnic a zahraničních výzkumných pracovníků v podpořených výzkumných týmech20.
18
Údaj z databáze CORDA ke dni 19. 5. 2015. Zbytek finančního krytí byl přidělen na finanční nástroj pro sdílení rizik, projekt ITER, program jaderné syntézy, přímé akce (Společného výzkumného střediska) a správní výdaje. 19 Podle dostupných údajů bylo navíc dalších 295 patentových přihlášek podáno v rámci programu „Informační a komunikační technologie“. 20 Táž hodnotící studie z roku 2014 odhaduje, že 44 % takto dodatečně zapojených výzkumných pracovníků představovaly ženy. Pokud však jde o zapojení zahraničních výzkumných pracovníků, byla pravděpodobnost jejich zapojení u výzkumných týmů ve zvláštních programech 7. 16
Akce „Marie Skłodowska-Curie“ za období 2007–2013 podpořily asi 50 000 výzkumných pracovníků (včetně přibližně 10 000 doktorandů) ze 136 různých států, kteří pracovali ve více než 81 zemích. Více než každý pátý projekt v rámci 7. RP ve zvláštním programu „Spolupráce“ zahrnuje účastníka ze třetí země (22 %), přičemž tito účastníci pocházejí ze 105 různých třetích zemí. Hlavními oblastmi výzkumu, jichž se třetí země účastní, jsou zdraví, potraviny, zemědělství a biotechnologie, informační a komunikační technologie a životní prostředí. Do pětice třetích zemí s nejvyšší účastí patří USA a země BRIC. Z průzkumu provedeného v roce 2014 mezi mezinárodními účastníky programu „Spolupráce“ v rámci 7. RP vyplývá, že mezinárodní spolupráce na základě 7. RP má více výhod než vnitrostátní mechanismy financování, neboť účast v rámcovém programu nabízí: • lepší přístup k mezinárodní výzkumné obci/síti, • větší kontakt s předními vědci v dané oblasti, • vyšší renomé, postavení a status pro výzkumné pracovníky/organizace, kteří se programu účastní, • lepší mobilizaci dostupného financování / dodatečného financování, • lepší podmínky k zajištění vzniku mezinárodních konsorcií. Velké projekty infrastruktury V roce 2014 podepsalo Švýcarsko s EU a Euratomem dohodu o přidružení, jež se vztahuje na některé části programu Horizont 2020, výzkumný program Euratomu a činnosti projektu ITER na období 2014–2020. Tato dohoda tak zajišťuje zapojení Švýcarska do činností projektu ITER a umožňuje této zemi, aby byla řádným členem společného evropského podniku pro ITER (F4E), který je pověřen poskytováním příspěvku EU organizaci ITER. Výsledky v roce 2014 i nadále přinášely finanční programy, z nichž se podporují evropské systémy družicové navigace (EGNOS a Galileo) a evropský systém pozorování Země GMES – Copernicus. Službu EGNOS v současnosti podporuje přibližně 65 % všech stávajících modelů družicových navigačních přijímačů, které tak mohou zprávy této služby využívat. V Evropě je v současnosti na více než 110 letištích v 15 zemích k dispozici více než 170 systémů přiblížení na přistání, jejichž základem je služba EGNOS, což umožňuje lepší navigaci při přistávání na letišti za snížené viditelnosti. Airbus A350 je prvním velkým letadlem v obchodní letecké přepravě, jehož výbava přistání s pomocí služby EGNOS umožňuje. Požadavek na výbavu pro přistání se službou EGNOS figuruje ve většině ze 750 závazných objednávek. Služba EGNOS je využívána i v oblasti vnitrozemské plavby v maďarském úseku Dunaje dlouhém 400 km. Jedna nadnárodní plynárenská a ropná společnost v současnosti ke sledování přepravy uhlovodíků pořizuje zařízení podporující službu EGNOS do všech svých 1 500 nákladních vozidel v Itálii a 400 vozidel mimo tuto zemi. Přijímačem podporujícím službu EGNOS je rovněž vybaveno přibližně 90 % vysoce výkonných kombajnů, které v současnosti prodává přední výrobce zemědělské techniky. V případě programu Galileo byla provedena nápravná opatření a po řadě prodlev nyní tento program opět probíhá tak, jak má. V srpnu 2014 se dvě družice programu Galileo dostaly kvůli odchylce při vypouštění na nesprávnou oběžnou dráhu. Podařilo se je však již posunout na dráhu lepší a zkoušky RP „Kapacity“ a „Spolupráce“ nižší než u týmů v programech „Myšlenky“ a „Lidé“. V programu „Lidé“ pocházely ze zahraničí více než dvě třetiny takto dodatečně zapojených výzkumných pracovníků; z hlediska tohoto kritéria následoval za tímto programem těsně program „Myšlenky“ (62 %). V programech „Kapacity“ a „Spolupráce“ se nicméně podíl takto dodatečně zapojených mezinárodních výzkumných pracovníků pohyboval výrazně pod průměrem rámcového programu jako celku, který činil 50 %. 17
přinesly pozitivní výsledky. V březnu 2015 bylo vypouštění družic programu Galileo obnoveno a celkový plán nasadit konstelaci družic se tak dodržuje. Pokud jde o program Copernicus, byla v dubnu 2014 vypuštěna družice Sentinel-1A. O čtyři měsíce později již shromáždila údaje, které byly použity ke zmapování zlomu způsobeného nejsilnějším zemětřesením v severní Kalifornii za posledních 25 let. Z těchto skutečností vyplývá, že evropské odvětví výroby družic je schopno působit v celosvětovém měřítku. Úvěrové záruky pro projekty transevropské dopravní sítě Nástroj pro úvěrové záruky pro projekty transevropské dopravní sítě (LGTT) je společným finančním nástrojem Komise a EIB, jenž byl vytvořen v roce 2008 s cílem urychlit přípravu projektů infrastruktury TEN-T a jejich realizaci. Kapitálový příspěvek Komise ve výši 250 milionů EUR mobilizoval celkové kapitálové investice ve výši více než 12 miliard EUR, a to v rámci šesti transakcí k pokrytí rizika u příjmů z dopravy v rámci TEN-T ve Francii, Německu, Portugalsku, Španělsku a Spojeném království v odvětví přístavů a silniční a železniční dopravy, k nimž došlo na konci roku 2014. Program Erasmus a akce „Marie Skłodowska-Curie“ Evropské akce v oblasti mobility přispěly k naplňování hlavního cíle strategie Evropa 2020, jímž je „dosáhnout ve věkové kategorii od 30 do 34 let alespoň 40% podílu vysokoškolsky vzdělaného obyvatelstva“ (v současnosti je jeho podíl 36,9 %). Program Erasmus podpořil od svého vzniku mobilitu více než 3 milionů příjemců. V roce 2014 byla dokončena studie, jejímž cílem bylo posoudit účinky mobility na dovednosti a zaměstnatelnost studentů; vyplývá z ní, že 52 % studentů, kteří programu Erasmus využili, zvýšilo díky zahraniční zkušenosti své „dovednosti podporující zaměstnatelnost“ 21. Zaměstnavatelé tyto dovednosti velice vyhledávají: zkušenosti získané v zahraničí jsou podle nich pro zaměstnatelnost důležité. Studie došla k závěru, že studenti, kteří využili programu Erasmus, mají při získávání svého prvního zaměstnání lepší pozici a mohou se lépe profesně rozvíjet22. Program COSME (Konkurenceschopnost podniků a malých a středních podniků) a jeho podprogram Erasmus pro mladé podnikatele Evropské akce zlepšily podnikatelské prostředí pro firmy, neboť přispěly ke zkrácení doby a snížení nákladů potřebných k založení společnosti: počet potřebných pracovních dní se snížil z 5,4 v roce 2012 na 3,5 v roce 2014 (došlo tedy ke zkrácení o 35 %) a průměrné náklady klesly z 372 EUR v roce 2012 na 313 EUR v roce 2014 (snížení o 15 %). Z hodnocení programu Erasmus pro mladé podnikatele vyplývá, že 36,5 % „budoucích“ podnikatelů účastnících se tohoto programu založilo po ukončení výměnného pobytu vlastní firmu. V kontextu 5% poklesu počtu nově zakládaných podniků v Evropě v letech 2009–2011 a 3% poklesu v počtu mikropodniků v období 2010–2012 se jedná o dobrý a povzbudivý výsledek. Z dalších aspektů, které hodnotící studie představila, stojí za zmínku poměrně vysoká míra obchodní životaschopnosti těchto nových podnikatelů ve srovnání s průměrnými evropskými malými a středními podniky a jejich
21
K získání dostatečného množství kvantitativních údajů zahájil výzkumný tým v roce 2013 pět online šetření, jichž se zúčastnilo 56 733 studentů (a to jak studentů, kteří vycestovali prostřednictvím programu Erasmus či jiným způsobem, tak studentů, kteří nevycestovali), 18 618 absolventů (z nichž 83 % vycestovalo s programem Erasmus či jinak), 4 986 pracovníků (akademických i neakademických, z nichž někteří vycestovali, a někteří nikoliv), 964 vysokých škol a 652 zaměstnavatelů (z nichž 55 % tvořily malé a střední podniky) z 34 zemí zapojených do tohoto programu. Vzorek studie zahrnuje celkem 78 891 odpovědí. 22 Každému třetímu studentovi, jenž absolvoval pracovní stáž Erasmus, byla v hostitelském podniku nabídnuta pracovní pozice a přibližně každý desátý student Erasmu založil po ukončení pracovní stáže vlastní firmu. 18
schopnost nabírat nové zaměstnance. Dva roky po založení nadále funguje pouze 79 % nově založených evropských podniků, a po třech letech jich existuje pouze 57 %, zatímco i po uplynutí tohoto období svou činnost stále vykonává 87 % nových podnikatelů, kteří se zúčastnili programu Erasmus pro mladé podnikatele.
Další programy Důkazy o výkonnosti menších programů (Fiscalis, Clo a Hercule) byly získány v roce 2014. Cíle těchto programů nesouvisí přímo s cíli strategie Evropa 2020, reagují však na konkrétní potřeby týkající se spolupráce členských států v oblasti daní a cel a ochrany finančních zájmů Unie. Externí hodnocení programu Fiscalis 2013 dospělo k závěru, že daňové správy členských států získaly prostřednictvím tohoto programu prostředky k efektivní výměně informací (např. standardní elektronické daňové formuláře apod.). Přibližně 75 % rozpočtových prostředků bylo vyhrazeno na provoz a podporu IT systémů podporujících výměnu informací mezi daňovými správami. Jako příklad lze uvést systém výměny informací o DPH (VIES) na internetu, jenž hospodářským subjektům a vnitrostátním správám umožnil uspořit 160 milionů EUR. Dalšího důležitého zvýšení účinnosti bylo dosaženo tím, že program zefektivnil a zjednodušil výměnu informací a monitorování prostřednictvím standardizace, digitalizace a interoperability prostředků. Z hlediska účinnosti pomohl program Fiscalis zjistit dlužné částky na daních v přibližné výši 3,26 miliardy EUR, čímž přímo přispěl k boji Unie proti daňovým únikům. Hodnocení programu Clo 2013 došlo k závěru, že tento program významně přispěl k posílení bezpečnosti a ochrany, ochraně finančních zájmů EU a usnadnění obchodu. Celoevropské informační systémy, jež z něj byly financovány, umožnily Evropské unii a zúčastněným zemím sdílení zátěže. Systémy řízení rizik, jež byly z programu financovány, kromě toho přispěly k posílení kontroly nebezpečného zboží a k účinnému stanovení a vybírání cel. Celní unie se stala bezpečnější, což mělo přímý a příznivý dopad na ochranu finančních zájmů EU. Z hodnocení rovněž vyplývá, že akce k vytváření sítí, jež byly z programu financovány, měly zásadní význam, neboť pomohly zajistit jednotné uplatňování celních předpisů, rozšířit osvědčené postupy a budovat důvěru nezbytnou k tomu, aby správy postupovaly tak, jako by byly správou jedinou. Hodnocení obsahovala celou řadu doporučení, z nichž většina se týkala operačních aspektů, jako je zlepšení IT systémů a aplikací. V současnosti se připravuje akční plán, jenž stanoví, jakým způsobem budou operační doporučení během stávajícího programového období řešena. V hodnocení programu HERCULE se dospělo k závěru, že tento program dosáhl svých cílů a zamýšleného dopadu, totiž ochrany finančních zájmů Unie, a že přinesl výsledky, pokud jde o i) podporu donucovacích a celních orgánů; ii) posílenou spolupráci a iii) přístup k údajům a analýze. Z hodnocení však rovněž vyplynulo, že lze dosáhnout zvýšení efektivnosti, pokud členské státy budou sdílet osvědčené postupy v oblasti zadávání zakázek na vybavení a v oblasti jeho nákupu. Operační aspekty výkonnosti Na základě dobrých zkušeností s prováděním některých částí programů pro výzkum a inovace předchozího VFR přistoupila Komise v roce 2014 k intenzivnějšímu využívání výkonných agentur. Souhrnná zpráva z roku 2014 konstatovala, že v oblasti dohledu nad správou a/nebo odpovědnosti
19
existuje řada výzev souvisejících s převodem řízení programu do rukou výkonných agentur a společných podniků, a navrhla vhodná nápravná opatření. Celkově provedla v roce 2014 generální ředitelství, která se zabývají výzkumem, tři hlavní změny, jež mají zvýšit účinnost a efektivnost provádění:
Bylo vytvořeno společné centrum podpory: 7. RP prováděla různá generální ředitelství a další subjekty, což v některých případech vedlo k odlišným postupům v jednotlivých částech programu. Tuto skutečnost konstatoval i Účetní dvůr, jenž vyzval k důslednému a jednotnému zacházení se všemi příjemci a požadoval soudržnost při provádění rámcového programu. Komise se těmito doporučeními řídila: úlohou společného centra podpory je provádět koordinaci, vykonávat dohled a zajišťovat soudržnost postupu u všech subjektů, které program provádějí, což umožní jednotné zacházení s příjemci. Byl vytvořen společný útvar auditu: v případě programu Horizont 2020 bude tento útvar provádět všechny audity, i pokud jde o výkonné agentury a společné podniky. Jedná se o významný krok k zajištění harmonizovaného přístupu a minimalizace zátěže, která auditem příjemcům vzniká. V roce 2014 byl zřízen nový online účastnický portál, jenž v reorganizované podobě sdružuje všechny důležité informace o programech EU pro výzkum, inovace a konkurenceschopnost. Je jednotným kontaktním místem, kde žadatelé o podporu z programu Horizont 2020 i její příjemci získají informace o všech režimech podpory a výzvách v této oblasti. Aby byl systém uživatelsky co nejvstřícnější, vyzývá Komise soustavně uživatele, aby poskytovali doporučení.
B) HOSPODÁŘSKÁ, SOCIÁLNÍ A ÚZEMNÍ SOUDRŽNOST (okruh 1b) Okruh 1b finančního rámce se vztahuje na Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Fond soudržnosti (FS), Evropský sociální fond (ESF), a to včetně zvláštního nadrámcového přídělu pro Iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí (YEI), a Fond evropské pomoci nejchudším osobám (FEAD). Všechny tyto programy jsou prováděny v rámci sdíleného řízení. EFRR, FS a ESF tvoří politiku soudržnosti EU. Jejím hlavním cílem je posílit hospodářskou, sociální a územní soudržnost regionů a členských států tím, že se zdroje zaměří na méně rozvinuté regiony a členské státy. Tato politika je také nejdůležitějším investičním nástrojem EU k naplňování cílů strategie Evropa 2020 spočívajících v podpoře růstu a tvorbě pracovních míst na úrovni EU a strukturálních reforem na úrovni členských států. Prostředky z Fondu soudržnosti představují v celé řadě členských států (Maďarsko, Slovensko, Litva) více než 50 % rozpočtu na investice, což naznačuje jejich význam pro podporu strategických investic v těchto státech. V ostatních členských státech, především v rozvinutějších regionech („regionech konkurenceschopnosti“) a členských státech, je tento příspěvek nižší. Fond evropské pomoci nejchudším osobám (FEAD) je novým fondem, jenž navazuje na ukončený program pomoci nejchudším osobám a jehož zvláštní finanční prostředky přispívají k vymýcení chudoby a k zajištění potravinové a základní materiální pomoci, jakož i sociálního začleňování nejchudších osob. Pokud jde o rozpočtové prostředky na závazky, bylo na programy v okruhu 1b na rok 2014 přiděleno 47,5 miliardy EUR, což odpovídá 35,9 % celkového rozpočtu EU na okruhy 1–4 na rok 2014.
20
Program23
Regionální konvergence (méně rozvinuté regiony) Přechodové regiony Konkurenceschopnost (rozvinutější regiony) Fond soudržnosti (FS) Evropská územní spolupráce Nejvzdálenější a řídce osídlené regiony Fond evropské pomoci nejchudším osobám Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí (zvláštní nadrámcový příděl) Ostatní PROGRAMY CELKEM
Prostředky na závazky v rozpočtu na rok 2014 (v milionech EUR) 23 243,6 4 695,8 7 400,5 7 936,2 505,7 209,1 514,3 1 804,1 1 187,1 47 496,4
Na období 2014–2020 je na investice v rámci politiky soudržnosti k dispozici celkem 351,8 miliardy EUR. Vzhledem k tomu, že právní předpisy týkající se období 2014–2020 byly přijaty až v prosinci 2013, došlo ke zdržení procesu přijímání dohod o partnerství (PA), které stanoví priority členských států v oblasti strategických investic, a operačních programů, jež tyto priority převádějí na investice. Provádění tak počátkem roku 2014, jak se plánovalo, nezačalo, Komise však urychlila návaznou činnost, aby se zajistilo přijetí všech dohod o partnerství do konce roku 2014. Diskuse s členskými státy o operačních programech pokračovaly i v roce 2015. V případě Fondu evropské pomoci nejchudším osobám již byly ukončeny a do března 2015 schválila Komise všechny dotčené operační programy. U politiky soudržnosti (EFRR, FS, ESF) bylo do dubna 2015 schváleno 241 z 311 operačních programů (77 %). Pokud jde o Iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí (YEI), bylo způsobilých 20 členských států, přičemž složka týkající se této iniciativy je přítomna ve 34 operačních programech. 33 z nich již bylo schváleno. Dále bylo rovněž schváleno 24 programů Evropské územní spolupráce, na které se poskytuje podpora z EFRR. V případě 20 členských států24 již byly všechny operační programy schváleny, zatímco u Španělska, Itálie a České republiky jich ještě několik schválit zbývá. V prvních letech nového programového období tak budou výsledky v rámci těchto programů k dispozici pouze omezeně. V období 2014–2020 budou zdroje programů politiky soudržnosti zaměřeny na omezený počet politických oblastí, které přispívají k naplňování strategie Evropa 2020, tak aby se maximalizoval dopad investic EU. V průběhu diskusí o operačních programech se Komise snažila provázat investiční priority operačních programů s problémy, které byly v rámci procesu evropského semestru vymezeny v doporučeních pro jednotlivé země. Například v Bulharsku se investice v rámci politiky soudržnosti zaměří na zlepšování podnikatelského prostředí, zejména přístupu malých a středních podniků k financování, které představuje strukturální problém, jenž byl v doporučeních pro tento členský stát opakovaně (v letech 2012–2014) zdůrazňován. Podle informací, které byly k dispozici v polovině března 2015, bude prostřednictvím všech dosud schválených operačních programů v rámci EFRR a FS na investice do inteligentního růstu směřovat 86,1 miliardy EUR (40,2 miliardy EUR na výzkum a vývoj a inovace, 13,5 miliardy EUR na Digitální agendu, 32,4 miliardy EUR na malé a střední podniky) a na
23
V částech politiky soudržnosti uvedených v tabulce (tj. regionální konvergence, přechodové regiony, konkurenceschopnost, Evropská územní spolupráce, nejvzdálenější regiony) jsou zahrnuty prostředky na závazky v rámci EFRR a ESF. 24 AT, BE, HR, CY, DK, EE, FI, FR, DE, EL, IE, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SK, SI. 21
investice do udržitelného růstu 88,2 miliardy EUR (37,6 miliardy EUR na nízkouhlíkové hospodářství, 33,5 miliardy EUR na dopravní a energetickou infrastrukturu a 17,1 miliardy EUR na zachování a ochranu životního prostředí). Pokud jde o ESF, přispívá prostřednictvím svých čtyř tematických cílů k naplňování cílů strategie Evropa 2020 v oblasti zaměstnanosti, vzdělávání a boje proti chudobě. Jako příspěvek k inteligentnímu růstu podporujícímu začlenění jsou ve 150 operačních programech, jež byly do konce dubna (ze 187 operačních programů) v rámci ESF a Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí schváleny, naplánovány investice ve výši 73,7 miliardy EUR 25 na opatření na podporu udržitelných a kvalitních pracovních míst, sociálního začleňování, vzdělávání, posilování institucionální kapacity a účinné veřejné správy. Výsledky a dopady programů VFR na období 2007–2013 Programy politiky soudržnosti na období 2007–2013 budou dále probíhat, a to do konce roku 2015, z hlediska naplnění konečných cílů bude tedy ještě dosaženo dalšího významného pokroku. Výsledky politiky soudržnosti dosažené do roku 2013, které se zde uvádějí, vycházejí především z posledních dostupných informací z monitorování, které byly čerpány z výročních zpráv o provádění, jež členské státy předložily v polovině roku 2014. Je třeba je chápat ve světle obecného pokroku v naplňování strategie Evropa 2020 popsaného v oddílu 1.1 této zprávy. Pokud jde o EFRR a FS, vycházejí informace znázorněné v grafech níže z klíčových ukazatelů, jež lze agregovat na úrovni EU26. V případě ESF se jedná především o údaje o příjemcích a zjištění uvedená v souhrnné zprávě odborné sítě pro hodnocení ESF27, která shrnuje důkazy shromážděné členskými státy. Je třeba poznamenat, že použití ukazatelů, u nichž lze informace agregovat na úrovni EU, nebylo v období 2007–2013 povinné, a s výjimkou povinných informací o účastnících ESF28 tak uváděné údaje nejsou úplné. Klíčové ukazatele vypovídají jen o některých z výstupů politiky, nikoli o výsledcích konkrétních programů. Ilustrují rozsah činností prováděných v rámci politiky soudržnosti, jež přispívají (i když jen okrajově) k naplňování priorit strategie Evropa 2020. Inteligentní růst (EFRR a ESF) Na základě informací poskytnutých členskými státy pomohly investice v rámci politiky soudržnosti v oblasti inteligentního růstu podpořit zaměstnanost vysoce kvalifikovaných osob a mladých lidí, podnikání a zlepšení digitální propojenosti v celé EU. Od roku 2007 do roku 2013 přispěly EFRR a FS například k vytvoření značného množství pracovních míst (graf 1) a usnadnily spolupráci 26 700 podniků s výzkumnými ústavy (graf 2). Co se týče tvorby pracovních míst, představoval tento údaj 59 % cíle stanoveného v roce 2007, což prokazuje omezující účinek globálního finančního a hospodářského útlumu. Zasadíme-li tento údaj do souvislostí, představují pracovní místa vytvořená mezi lety 2007 a 2013 celkem 4,7 % nárůstu zaměstnanosti nutného ke splnění cíle strategie Evropa 2020 v podobě 75% míry účasti na trhu práce. 25 26
Jedná se o prostředky přidělené v rámci ESF a Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí (včetně technické pomoci).
Předmětem hodnocení ex post provedeného u EFRR a Fondu soudržnosti byla spolehlivost uváděných údajů. Při hodnocení bylo zjištěno, že výsledkem úsilí, jež řídicí orgány v průběhu několika posledních let – často v reakci na připomínky Komise – vynaložily, byla obecně vysoká kvalita údajů ve výročních zprávách o provádění. 27 ESF Expert Evaluation Network Final synthesis report: Main ESF achievements, 2007-2013 (Závěrečná souhrnná zpráva odborné sítě pro hodnocení ESF: hlavní úspěchy ESF v období 2007–2013), dostupná na adrese ec.europa.eu/esf/BlobServlet?docId=452&langId=en. 28 Příloha XXIII nařízení Komise (ES) č. 1828/2006 ze dne 8. prosince 2006. 22
Počet podniků, kterým byla poskytnuta podpora k posílení spolupráce s výzkumnými ústavy, dosahoval 87 % původně stanoveného cíle, z čehož vyplývá, že do roku 2015 bude tento cíl v plné míře splněn. Uvedený údaj však opět představuje jen velmi malou část podniků v EU.
Graf 1: Vytvořená pracovní místa Zdroj: Výroční zprávy o provádění EFRR a FS
Graf 2: Počet podniků spolupracujících s podporovanými výzkumnými ústavy Zdroj: Výroční zprávy o provádění EFRR
Pomocí finančních prostředků z EFRR bylo realizováno přibližně 74 100 projektů v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a inovací, přičemž většina z nich byla provedena v rozvinutějších regionech („regionech konkurenceschopnosti“). Bylo tak vytvořeno téměř 34 800 pracovních míst na plný úvazek v oblasti výzkumu, jež byla víceméně rovnoměrně rozdělena mezi méně rozvinuté regiony („regiony konvergence“) a regiony konkurenceschopnosti. Klíčovým faktorem konkurenceschopnosti a hospodářského růstu je přístup k velkokapacitním telekomunikačním sítím. Investice z EFRR směřovaly především v méně rozvinutých regionech do rozšíření širokopásmového pokrytí. Dostupnost širokopásmového pokrytí v téměř všech regionech EU v současnosti dosahuje téměř 100 %, což snižuje nevýhodu méně rozvinutých regionů, pokud jde o podnikání využívající digitální sítě. Pokrytí širokopásmovým připojením je však větší, než jeho využití domácnostmi, ačkoli i to se v posledních letech významně zvýšilo (z 56 % v roce 2009 na 76 % v roce 2013). Politika soudržnosti v získání přístupu k širokopásmovému připojení podpořila do konce roku 2013 přibližně dalších 5 milionů domácností. V Řecku, Francii, Portugalsku a Polsku byly při provádění zaznamenány obtíže, které Komise řeší v rámci programů na období 2014–2020. Podpora podniků je ze všech intervencí spolufinancovaných z EFRR stále hlavním zdrojem tvorby pracovních míst. Do konce roku 2013 bylo v celé EU v rámci EFRR realizováno celkem více než 209 000 projektů na podporu investic do malých a středních podniků (cíl splněn na 82 %). V malých a středních podnicích tak bylo přímo vytvořeno nejméně 274 000 pracovních míst (mnohé programy ovšem údaje k tomuto ukazateli neuvádějí). Podporu ve fázi zahájení činnosti navíc získalo přibližně 98 000 nových podniků v celé EU (původně stanovený cíl splněn na 105 %). Podpora z EFRR byla poskytována formou grantové a negrantové finanční pomoci, jakož i v podobě doporučení a pokynů vypracovaných centry podpory podnikání financovanými z EFRR. V současnosti je již k dispozici první zpětná vazba v podobě analýzy podpory podniků vypracované v rámci probíhajícího hodnocení ex post u EFRR a Fondu soudržnosti. Celkem 394 dosud podrobně analyzovaných nástrojů politiky poskytlo finanční prostředky téměř 240 000 podniků, přičemž 54 % z nich tvořily mikropodniky (s méně než 10 zaměstnanci), 30 % malé podniky (s 10–49 zaměstnanci) a 16 % střední podniky (s 50–249 zaměstnanci). 23
Ze 115 000 podniků, u nichž bylo možné určit odvětví činnosti, jich 43 % působilo ve výrobě, 17 % v odvětví velkoobchodního a maloobchodního prodeje, 9 % v IKT, 6 % v cestovním ruchu, 7 % ve stavebnictví a 25 % v jiných odvětvích. V rámci probíhajícího hodnocení ex post u EFRR se zkoumá také podpora velkých podniků, přičemž se zjistilo, že na tyto podniky v sedmi zemích s nejvyšší podporou velkých podniků v absolutních číslech29 připadá 13 % (4,6 miliardy EUR) z celkové podpory podniků. Ve třech zemích – Polsku, Portugalsku a Německu – tvoří jejich podpora polovinu dotčených výdajů. Pokud jde o podíl podpory velkých podniků na celkové podpoře z EFRR, zaměřuje se na tyto podniky nejvíce Rakousko, Portugalsko a Česká republika. V sedmi zkoumaných zemích získalo podporu 2 800 velkých podniků. Průměrná podpora na jeden podnik dosahovala 1,6 milionu EUR. Extrapolací těchto hodnot lze odhadnout, že podporu z EFRR získalo v celé EU přibližně 4 000 velkých podniků (oproti projektům malých a středních podniků, jichž bylo podpořeno 230 000). Celkem 79 % podpory z EFRR směřuje do výrobního odvětví. V souhrnné zprávě odborné sítě pro hodnocení ESF o výsledcích za období 2007–2013 se uvádějí údaje, z nichž vyplývá, že celá řada intervencí financovaných z ESF byla zaměřena na mládež. Z celkového počtu osob, které se zapojily do projektů, tvořili mladí lidé 31 % (více než 20,9 milionu). V oblasti přístupu k zaměstnání tvořili mladí lidé 29 % (téměř 5,6 milionu) z celkového počtu zapojených účastníků, přičemž nejvíce výstupů v tomto ohledu vytvořily Španělsko, Francie a Spojené království. V oblasti posílení lidského kapitálu tvořili mladí lidé ve věku 15–24 let 40 % účastníků (více než 10,3 milionu). V těchto údajích se odráží vysoký podíl vzdělávání a odborné přípravy, neboť mnoho těchto mladých lidí se stále účastní sekundárního či terciárního vzdělávání. Udržitelný růst (EFRR a FS) Z posledních údajů poskytnutých členskými státy vyplývá, že pokrok dosažený v oblasti investic do udržitelného růstu v rámci politiky soudržnosti není ve všech odvětvích, kde byly provedeny intervence, rovnoměrný. Níže jsou uvedeny důvody tohoto stavu a nápravná opatření přijatá Komisí. S cílem zajistit, aby byl rozvoj a hospodářský růst udržitelný, směřovaly investice v rámci politiky soudržnosti do opatření proti povodním a lesním požárům. Do konce roku 2013 těžilo z protipovodňových opatření více než 7 milionů a z projektů na ochranu před lesními požáry více než 28 milionů osob. U opatření proti lesním požárům již byl cíl pro rok 2015 (24 milionů osob) překročen, což naznačuje, že pokrok u investic v této oblasti je slušný. Do konce roku 2013 bylo v rámci naplňování příslušného cíle strategie Evropa 2020 vytvořeno téměř 2 700 MW nové kapacity pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů, tj. 0,72 % odhadované minimální kapacity potřebné pro skutečnou produkci elektřiny v celé EU (graf 3).
29
PL, DE, PT, ES, HU, IT, CZ. 24
Graf 3: Nová kapacita pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů (MW) Zdroj: Výroční zprávy o provádění EFRR a FS
Navíc byla provedena celá řada projektů s cílem zvýšit energetickou účinnost bytových domů a veřejných budov, zejména pak v zemích EU-12, kde se obě kategorie staveb vyznačují vysokou spotřebou energie. Účinnost a efektivnost těchto investic je hodnocena v rámci probíhajícího hodnocení ex post. Díky investicím spolufinancovaným EU bylo do konce roku 2013 pro dalších více než 4,2 milionu osob zajištěno lepší zásobování vodou a více než 5,5 milionu osob mohlo využívat lepší čistírny odpadních vod. Tyto výsledky však vzhledem k celkovým cílům stanoveným na rok 2015 dosahují pouze úrovně 25 %, z čehož je zřejmé, že dosažení těchto cílů je vážně ohroženo. V Bulharsku, Slovinsku a Španělsku dochází v realizaci projektů k výrazným zpožděním, a to v důsledku zdlouhavých postupů zadávání veřejných zakázek, hospodářského útlumu ve stavebnictví a následného úpadku dodavatelů, časově náročných vnitrostátních postupů územního plánování a v několika případech i nedostatečné technické a finanční kapacity příjemců, především místních orgánů. U programů na období 2014–2020 pomohou tyto překážky odstranit předběžné podmínky stanovené novým právním rámcem politiky soudržnosti, jež by měly mít také pozitivní dopad na provádění projektů v posledních letech fungování operačních programů z období 2007–2013. Tyto podmínky mají řešit problémy, které jsou na základě zkušeností z minulosti při provádění programů obzvláště relevantní, jako je provedení konkrétních právních předpisů EU ve vnitrostátním právu, financování strategických projektů EU či správní a institucionální kapacity. V oblasti dopravy bylo postaveno více než 3 700 km nových komunikací, přičemž 1 800 km z nich je součástí sítě TEN-T. Prostřednictvím finančních prostředků EU bylo navíc modernizováno více než 3 000 km železničních tratí (což odpovídá 72 % celkového cíle). K dosaženému pokroku nejvíce přispěly Polsko, Česká republika, Portugalsko a Bulharsko. Totéž platí i o Maďarsku, přestože se v poslední době vyskytly pochybnosti o regulérnosti kritérií pro výběr projektů. Některé projekty však stále provázejí zdržení v zadávacích řízeních a postupech plánování. Jedná se především o železniční projekty v zemích čerpajících z Fondu soudržnosti, v nichž výsledky vykázané do konce roku 2013 celkové cíle naplňují pouze asi z 20 %. Problémy budou v letech 2014–2016 odstraňovány na základě akčních plánů vypracovaných v úzké spolupráci Komisí a vnitrostátními orgány. Hodnocení ex post u EFRR a Fondu soudržnosti se zabývalo otázkou, zda výroční zprávy o provádění poskytovaly dostatečné informace o velkých projektech30 (z nichž mnoho spadalo do oblasti dopravy a životního prostředí). Bylo zjištěno, že tyto informace zpravidla chybí nebo nemají dostatečnou kvalitu. Na základě šetření u řídicích orgánů autoři studie zjistili, že u celkem 50 schválených velkých 30
U rozsáhlých projektů infrastruktury s hodnotou přesahující 50 milionů EUR musí Komise přijmout zvláštní rozhodnutí. 25
projektů nebyly fyzické práce ještě v říjnu 2014 zahájeny. Jedná se přibližně o 7 % schválených velkých projektů, více než polovina z nich se přitom nachází v zemích EU-15. EFRR rovněž přispěl k udržitelnější veřejné dopravě, což dokládá následující příklad: Pět velkých evropských společností působících v oblasti veřejné dopravy spojilo své síly v rámci nadnárodní iniciativy nazvané „Ticket to Kyoto“ (Lístek do Kjóta). Společně sdílejí, inovují a testují praktická řešení, jež mají snížit emise CO2 z veřejné dopravy. Koordinovaný přístup pěti velkých provozovatelů veřejné dopravy je věc nebývalá a dobře dokládá přidanou hodnotu celoevropských iniciativ v oblasti spolupráce. Díky navýšení počtu možných dodavatelů, organizaci podání konečných společných nabídek a zjištění podmínek pro optimální provádění byly sníženy náklady na plánování a vytvořen společný přístup, který lze přímo použít i v jiných odvětvích. Celkové investice do tohoto projektu činily 12 milionů EUR, přičemž polovina z této částky (6 milionů EUR) pocházela z EFRR. Růst podporující začlenění (EFRR a ESF) Úzká součinnost EFRR a ESF umožňuje řešit stávající problémy integrovaně formou investic nejen do „tvrdé“ fyzické infrastruktury, ale také do „měkkých“ opatření, jako jsou akce v oblasti vzdělávání či odborné přípravy. Výsledky uváděné ve zprávě odborné sítě pro hodnocení ESF za období 2007–2012 poukazují na velký dosah financovaných programů, do nichž se do prosince 2012 zapojilo 68 milionů osob. Díky těmto opatřením nalezlo více než 5,7 milionu účastníků pracovní místo, přičemž 79 % těchto pracovních míst bylo vytvořeno ve Španělsku, Francii, Polsku a Spojeném království. Téměř 8,6 milionu osob získalo kvalifikaci: 78 % všech takto dosažených kvalifikací připadá na Českou republiku, Německo, Španělsko, Francii, Itálii, Nizozemsko, Polsko, Slovensko a Spojené království, přičemž v případě více než 3,4 milionu těchto osob se jednalo o zvyšování kvalifikace osob zaměstnaných. Téměř 550 000 účastníků si své pracovní místo vytvořilo samo (zahájením samostatné výdělečné činnosti) nebo založilo nový podnik, přičemž na tomto výsledku se nejvíce podílely Německo, Španělsko, Finsko, Francie, Řecko a Itálie. Z analýz zpráv o provádění předložených členskými státy vyplývá, že akce ESF rozšiřují stávající intervence podporou skupin (například osob starších 50 let, etnických menšin, vězňů, Romů) či oblastí politik, které by jinak žádnou podporu nezískaly (mají vliv na rozsah). Například vnitrostátní orgány ve Spojeném království se domnívají, že financování z ESF v této zemi rozšiřuje rozsah podpory tím, že se zaměřuje na skupiny, které nejsou způsobilé k čerpání „klasické“ podpory, a rozšiřuje typy činností a poskytuje intenzivnější podporu osobám, které mají největší potíže začlenit se na trh práce (např. osoby z řad menšin, jež čelí diskriminaci, osoby s psychickými problémy či zdravotním postižením a osoby v minulosti trestané). V oblasti přístupu k zaměstnání se účinky intervencí ESF měří na základě počtu osob, které si najdou zaměstnání či zahájí samostatnou výdělečnou činnost nebo u nichž se zvýší šance zaměstnání získat. Z hodnocení provedených členskými státy vyplývá, že v souvislosti s činnostmi podporovanými z ESF existují s ohledem na zaměstnanost a nezaměstnanost značné čisté rozdíly, např. že osoby zapojené do intervencí ESF mají větší šanci najít si zaměstnání než kontrolní skupiny. Řada hodnocení v souvislosti s intervencemi v oblasti přístupu k zaměstnání rovněž zdůrazňuje tzv. „měkké“ výsledky, mezi něž patří mj. samostatnější a účinnější hledání práce, větší sebedůvěra, výraznější motivace k práci a obecně lepší sociální integrace. 26
V oblasti sociálního začleňování se činnosti podporované z ESF zaměřovaly na účastníky ze skupin, jež jsou na trhu práce obzvláště zranitelné: migranty (7 %), etnické menšiny (12 %), zdravotně postižené osoby (14 %) a osoby s primárním nebo nižším sekundárním vzděláním (45 %). Vzhledem k rozmanitosti cílových skupin jsou nejúčinnější intervence ESF, jež byly navrženy velmi konkrétně s ohledem na potřeby těchto skupin. V oblasti posílení lidského kapitálu pomohl ESF rozšířit účast na odborné přípravě a vzdělávání, zejména pokud jde o mladé lidi, migranty a osoby s nízkou kvalifikací (46 % účastníků mělo nanejvýš nižší sekundární vzdělání). Prostředky z ESF byly v některých členských státech použity rovněž ke zvýšení odborné způsobilosti pracujících osob či k zavedení mechanismů uznávání stávajících způsobilostí (Dánsko, Španělsko). V případě posilování správní kapacity bylo zaznamenáno více než 913 000 účastí, přičemž převážná většina účastníků – téměř 891 000 (98 %) – byli hlavně zaměstnanci orgánů veřejné správy, veřejných služeb a sociálních partnerů. Hlavním výsledkem v této oblasti politiky je počet osob, které získaly kvalifikaci (nejčastěji se jednalo o zaměstnance veřejných služeb). Podle údajů jen z pěti členských států (Kypr, Řecko, Maďarsko, Malta a Rumunsko)31 bylo získáno více než 157 000 kvalifikací. Pokud jde o EFRR, ukazují v současnosti dostupné agregované informace z monitorování, že pokrok v investicích do infrastruktury v oblasti vzdělávání a péče o děti je slušný, přičemž kapacita podpořené infrastruktury dosahuje téměř 6,2 milionu osob, což je více než cíl 5,2 milionu osob stanovený pro rok 2015. Operační aspekty výkonnosti Komise v současnosti podniká některé kroky, jimiž se snaží zajistit solidnější rámec pro provádění, který umožní dosáhnout cílů programů. Očekává se rovněž, že tyto kroky vyřeší problémy, které Účetní dvůr v roce 2014 zjistil a předestřel v pěti zvláštních zprávách o investicích podpořených z programů EFRR a FS v programových obdobích 2000–2006 a 2007–201332. Účetní dvůr ve zprávách doporučil, aby orgány, jež se podílejí na řízení programů, při určování investičních priorit kladly větší důraz na účinnost, efektivnost a hospodárnost projektů a aby bylo provádění projektů monitorováno na základě vhodných a transparentních ukazatelů výkonnosti. Jedním z těchto kroků je iniciativa, kterou Komise podniká v mezích svých pravomocí v rámci sdíleného řízení, jejímž cílem je odstranit nedostatky ve správní kapacitě členských států. Probíhá formou technických schůzek, cíleného poradenství a dialogu s vnitrostátními orgány. Komise navíc v roce 2014 vydala novou příručku k zadávání veřejných zakázek, jež obsahuje podrobné pokyny pro příjemce, a v roce 2015 bude realizován program školení. Předpokládá se, že nová příručka povede k celkovému zlepšení postupů zadávání veřejných zakázek, které představují jeden z hlavních nástrojů, jak u intervencí spolufinancovaných z fondů zajistit nákladovou efektivnost. Komise vytvořila nástroj vzájemné pomoci, jehož účelem je zlepšit to, jak se fondy reálně provádějí, výměnou osvědčených postupů a doporučení mezi členskými státy, přičemž pilotní výměna odborníků se uskuteční v roce 2015. Tyto kroky mají výrazně zlepšit provádění programů v období 2014–2020. Součástí nového legislativního rámce na období 2014–2020 jsou prvky jako větší důraz na orientaci na výsledky s vazbou financovaných opatření na doporučení pro jednotlivé země v rámci evropského
31
Ostatní členské státy použily jiné specifické ukazatele, které nejsou agregovány. Konkrétně v oblastech městská doprava, obnovitelné zdroje energie, inovační/podnikatelské inkubátory, biologická rozmanitost a projekty letišť. K ESF žádné zprávy zpracovány nebyly. 32
27
semestru; předběžné podmínky, které zajistí silný rámec pro provádění od samotného jeho počátku; každoroční zprávy o ukazatelích výstupů a výsledků na úrovni prioritní osy, jakož i důrazná ustanovení k hodnocení dopadů, jež mají provádět členské státy. Útvar interního auditu Komise provedl audit výkonnosti, v němž posoudil rozdíly mezi původními návrhy Komise týkajícími se ESI fondů a konečnými výstupy legislativního procesu a veškerá výsledná rizika spojená s naplňováním cílů programů. Zjištění auditu budou zpřístupněna v následujících měsících v rámci výroční zprávy Komise o interních auditech33. 2.2 Udržitelný růst: přírodní zdroje (okruh 2) Okruh 2 finančního rámce zahrnuje dva pilíře společné zemědělské politiky (SZP), konkrétně se jedná o pilíř I, jenž zahrnuje výdaje související s trhem a přímé platby financované z Evropského zemědělského záručního fondu (EZZF), a pilíř II, kam spadá podpora rozvoje venkova financovaná z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). SZP je prováděna v rámci sdíleného řízení. Do tohoto okruhu spadá také Evropský námořní a rybářský fond (ENRF, kde se sdílené a přímé řízení kombinuje) a finanční krytí mezinárodního rozměru společné rybářské politiky (SRP), jakož i činnosti v oblasti klimatu a životního prostředí prováděné na základě přímého řízení v rámci programu pro životní prostředí a oblast klimatu (LIFE). Akce spadající do tohoto okruhu přispívají především k naplňování cílů strategie Evropa 2020 v oblasti udržitelného růstu, přičemž vzhledem k investicím na podporu tvorby pracovních míst a inovací mají také určité vazby na inteligentní růst podporující začlenění. Hlavními cíli společné zemědělské politiky (SZP) ve VFR na období 2014–2020 je zajištění potravin a podpora inteligentního a udržitelného růstu podporujícího začlenění v zemědělství a venkovských oblastech EU. Opatření v rámci EZZF se zaměřují na další zlepšování situace prvovýrobců v potravinovém řetězci, přibližování cen komodit v EU cenám světovým a podporu příjmů zemědělských podniků přímými platbami, které jsou v současnosti do značné míry odděleny od produkce. V druhém pilíři SZP se fond EZFRV i nadále zaměřuje na dobré ekonomické, sociální a environmentální životní podmínky a udržitelnost venkovského prostředí. V novém společném strategickém rámci, jenž platí i pro EFRR, ESF, FS a ENRF, bude EZFRV přispívat k naplňování cílů strategie Evropa 2020. K základním prioritám ENRF v novém finančním rámci patří podpora environmentálně udržitelného, inovativního a konkurenceschopného rybolovu a akvakultury, jež jsou založeny na znalostech a účinně využívají zdroje, podpora provádění SRP, zvyšování zaměstnanosti a posilování územní soudržnosti, podpora uvádění produktů na trh a zpracování a v neposlední řadě také podpora provádění integrované námořní politiky (IMP). Nový program LIFE je zvláštním nástrojem financování zaměřeným na opatření v oblasti životního prostředí a klimatu, jenž by měl fungovat vedle přístupu zohlednění tohoto aspektu ve všech politikách, který byl pro víceletý finanční rámec na období 2014– 2020 přijat a v jehož rámci se životní prostředí a oblast klimatu považují za nedílnou součást všech hlavních nástrojů a intervencí34.
33
Výroční zpráva pro orgán udělující absolutorium o interních auditech provedených v roce 2014 (čl. 99 odst. 5 finančního nařízení). 34 Víceletý finanční rámec EU na období 2014–2020 zahrnuje ustanovení, jež mají zajistit, aby byly cíle EU v oblasti klimatu a životního prostředí zohledňovány ve všech hlavních politikách EU, mimo jiné v oblasti soudržnosti, zemědělství, námořní politiky a rybolovu, výzkumu a inovací a programů vnější pomoci. Tohoto 28
Pokud jde o rozpočtové prostředky na závazky, bylo na okruh 2 na rok 2014 přiděleno 59 miliard EUR, což odpovídá 44,6 % celkového rozpočtu EU na okruhy 1–4 na rok 2014. Program
Evropský zemědělský záruční fond (EZZF) – výdaje související s trhem a přímé platby Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EZFRV) Evropský námořní a rybářský fond (ENRF) Životní prostředí a oblast klimatu (LIFE) CELKEM
Prostředky na závazky v rozpočtu na rok 2014 (v milionech EUR) 43 778,1 13 990,3 861 403,4 59 032,7
Rok 2014 byl rokem přechodným, kdy začal po reformě SZP v roce 2013 platit revidovaný systém tržních opatření, a v roce 2015 zase bylo zahájeno provádění reformovaných přímých plateb. Komise soustředila své úsilí na kontrolu a schválení programů rozvoje venkova na období 2014–2020 a na zajištění provádění nového režimu přímých plateb. Předpokládá se, že Komise do konce května 2015 schválí celkem 51 ze 118 programů rozvoje venkova, přičemž zbývající programy budou schváleny v průběhu roku 2015. Značné úsilí věnovala Komise také urychlení schválení operačních programů v rámci ENRF, tak aby vyrovnala opožděné přijetí nařízení o ENRF, k němuž došlo v květnu 2014. Do dubna 2015 schválila Komise pět35 z 27 operačních programů. V důsledku opožděného přijetí nařízení o programu LIFE a následně i víceletého pracovního programu na období 2014–2017 došlo při zahájení nového programu LIFE k menší prodlevě. První výzvu k předkládání návrhů se však podařilo vyhlásit již v roce 2014. Výsledky a dopady programů VFR na období 2007–2013 Výsledky uváděné níže vycházejí především z posledních dostupných informací z monitorování provádění programů. V roce 2014 ovlivnil odvětví zemědělství propad cen zemědělských komodit a energie, přičemž významný dopad mělo i to, že Rusko v srpnu 2014 zakázalo dovoz potravin z EU. Přes tuto obtížnou hospodářskou situaci byl pokles příjmů v zemědělství v EU díky SZP jen omezený. Přispěly k tomu přímé platby a také okamžitá opatření SZP ke stabilizaci trhů, jež byla po ruském zákazu provedena. V zemích EU-27 poklesly příjmy v zemědělství mezi roky 2003 a 2013 o 8 %36 a zůstávají pod úrovní průměrných příjmů v EU. Ačkoliv se příjmy v zemědělství v zemích EU-15 snížily, v zemích EU-12 v tomtéž období o 43 % vzrostly (ovšem z mnohem nižšího základu). Odhaduje se, že příjmy v zemědělství v zemích EU-27 by při absenci přímé podpory prostřednictvím SZP byly o 22 % nižší, jednotlivých členských států by se to však dotklo různou měrou, a to v závislosti na struktuře jejich zemědělských podniků.
zohlednění má být dosaženo na základě řady požadavků na referenční srovnávání, monitorování a podávání zpráv, které jsou stanoveny pro všechny nástroje politik EU. 35 36
Jednalo se o programy Lotyšska, Nizozemska, Rakouska, Malty a Finska. Číselné údaje vycházejí ze zpráv o provádění z roku 2014. 29
V rámci SZP se i nadále podporovalo udržitelné řízení přírodních zdrojů a opatření v oblasti klimatu, a to prostřednictvím souvisejících požadavků, v jejichž rámci byly přímé platby navázány na splnění některých základních norem ze strany zemědělců, jež se týkají životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat, jakož i prostřednictvím zvláštních opatření pro rozvoj venkova, jako jsou agroenvironmentální opatření a ekologické zemědělství. V programovém období 2007–2013 došlo k rozšíření plochy, na niž se vztahují agroenvironmentální režimy, na 46,9 milionu hektarů (tedy na více než 25 % zemědělské půdy využívané v zemích EU-27 v roce 2013), což významně přispělo ke zvýšení environmentální výkonnosti zemědělství EU. Emise z odvětví zemědělství i nadále klesaly, přičemž průměrná míra ročního poklesu dosahovala v letech 2001 až 2012 1,7 %. Pokračoval i pokles podílu zemědělství na celkových čistých emisích. V rámci SZP se prostřednictvím různých nástrojů také podporoval vyvážený územní rozvoj v EU. Například podpora příjmu, jež se poskytuje drtivé většině z 12 milionů zemědělských podniků a 25 milionům lidí s nimi spojených, představuje klíčový prvek z hlediska udržení zaměstnanosti. Kromě toho byla doposud 136 000 zemědělských podniků, které v rámci svého zemědělského podnikání zavedly nové produkty či technologie, poskytnuta podpora na inovace; jako příklad lze uvést nové zařízení na výrobu bioethanolu s pokročilou technologií v Estonsku, jež zpracovává rostlinný odpad a cukrovou řepu. Toto nové zařízení v regionu vytvořilo 20 nových pracovních míst a v současnosti dokáže vyrobit 5 000 litrů bioethanolu z rostlinného odpadu a cukrové řepy za den, což jasně ukazuje účinnost této investice. Čerpání Evropského rybářského fondu (EFF), jenž byl předchůdcem Evropského námořního a rybářského fondu – ENRF, se zpomalilo, a to zejména ve většině středomořských a černomořských států v souvislosti s finančním a hospodářským útlumem. Dokládá to skutečnost, že na konci května 2014 členské státy na závazek přidělily pouze 85 % celkových prostředků, a významnou část EFF tak ještě bude nutno na závazek přidělit později. Naznačuje to, že dosáhnout v plném rozsahu cílů programů se pravděpodobně nepodaří, a to i přes nápravná opatření, jež Komise od července 2012 podnikla a která spočívají například v přijetí změn operačních programů tak, aby se přizpůsobily míry spolufinancování, přesunuly zdroje mezi prioritami a zohlednila se automatická zrušení závazků. Operace v oblasti zpracování produktů rybolovu představují téměř 17 % závazků EFF, a jsou tak nejpoužívanějšími z jeho opatření. EFF poskytuje finanční podporu na téměř jednu třetinu celkových investic v tomto odvětví, a přispívá tak k dobré hospodářské výkonnosti tohoto odvětví, které podle údajů z roku 2014 vytváří příjmy ve výši 27,9 miliardy EUR. Ze studie k provádění osy 4 EFF37 vyplývá, že udržitelný rozvoj rybolovu a akvakultury přináší slibné pozitivní výsledky. Většina z 312 lokálních akčních skupin pro rybolov (FLAG) zůstává aktivní, přičemž do konce roku 2014 bylo schváleno více než 9 800 projektů, což představuje oproti 6 363 projektům schváleným do konce roku 2013 významný nárůst38. Odhaduje se také, že v důsledku toho vznikne více než 200 nových firem, jež budou z osy 4 podpořeny, a bude vytvořeno asi 7 300 nových pracovních míst a zachováno dalších 12 500 pracovních míst, a to při odhadovaných nákladech 32 000 EUR na jedno vytvořené či zachované pracovní místo. 37
Studie k provádění osy 4 Evropského rybářského fondu (Study on the implementation of Axis 4 of the European Fisheries Fund), 25. červenec 2014; http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/studies/axis-4/index_en.htm. 38 Tematický rozsah projektů těchto akčních skupin sahá od přímého prodeje a podpory přidané hodnoty produktů rybolovu po iniciativy v oblasti rybolovu a akvakultury, jež spojují prvky marketingu a ekologie. Názorně to ukazují příklady uváděné v brožuře „Sailing Towards 2020: Axis 4 in Action“ (Na cestě k roku 2020: osa 4 v akci) zveřejněné na adrese: https://webgate.ec.europa.eu/fpfis/cms/farnet/files/documents/Farnet_Brochure2020_EN_WEB.compressed.pdf. 30
EFF rovněž pomohl dosáhnout větší rovnováhy mezi rybolovnou kapacitou a dostupnými rybolovnými zdroji tím, že do května 2014 přispěl k trvalému ukončení činnosti téměř 4 100 rybářských plavidel, což představuje nárůst o 2,5 % za jeden rok. Pokud jde o poslední rok programového období programu LIFE+ (jenž byl předchůdcem programu LIFE), tedy rok 2014, schválila v něm Komise financování na 225 nových projektů. Příjemci, kteří tyto vybrané projekty předložili, pocházejí ze všech 28 členských států a samotné projekty se týkají akcí v oblasti ochrany přírody, změny klimatu, environmentální politiky a informací a komunikace o ekologických problémech v celé EU. V souhrnu se jedná o investici v celkové hodnotě přibližně 589,3 milionu EUR, z nichž EU poskytne 282,6 milionu. Operační aspekty výkonnosti V roce 2014 zveřejnil Účetní dvůr čtyři zvláštní zprávy o úkolech Komise v oblasti zemědělství a rozvoje venkova39. Účetní dvůr mimo jiné doporučil zlepšit účinnost a efektivnost investic a posílit systémy monitorování a hodnocení, jichž se v rámci SZP využívá. Doporučení Účetního dvora Komise zohlednila při přípravě programů na období 2014–2020. Pro SZP byl zaveden posílený rámec pro monitorování a hodnocení, což umožní lépe sledovat účinnost a efektivnost finančních intervencí. Vůbec poprvé se tento rámec bude vztahovat na celou SZP (oba její pilíře) a bude zahrnovat soubor ukazatelů výstupů, výsledků a dopadů, jenž umožní posoudit, nakolik bylo obecných cílů této politiky dosaženo. V souladu s obecným vývojem ESI fondů se ENRF v období 2014–2020 rovněž více orientuje na výsledky. Proces plánování je uspořádán systematičtěji na základě jasné logiky intervence, přičemž využívá hierarchii priorit Unie, konkrétních cílů a opatření. Tyto se pak převádějí do společných finančních ukazatelů a ukazatelů výstupů a výsledků, jež budou v rámci posíleného systému monitorování a hodnocení pozorně sledovány. Pokud jde o EFF, odhalila zpráva Účetního dvora40, že prostředky z tohoto nástroje nebyly optimálně využity a účinně nepodporovaly udržitelný rozvoj akvakultury. Auditoři Účetního dvora zjistili, že se projektům obvykle nedařilo dosahovat plánovaných výsledků. K zajištění toho, aby se prostředky EU, jež jsou pro oblast akvakultury k dispozici, užívaly zacíleně, vybídla Komise vnitrostátní orgány k přípravě víceletých vnitrostátních plánů pro rozvoj akvakultury v jednotlivých členských státech, a to na základě strategických zásad41. V souladu s předběžnou podmínkou pro akvakulturu Komise v relevantních případech operační programy v rámci ENRF nepřijme, dokud členské státy nepředloží vhodné víceleté vnitrostátní strategické plány na podporu udržitelné akvakultury. K zajištění hladkého započetí provádění nových programů v tomto okruhu zavedla Komise na pracovní úrovni rovněž některé další operační úpravy. Za zmínku stojí především zřízení – v roce 2012 – pracovní skupiny k rozvoji venkova na období po roce 2013, jejímž úkolem je poskytovat členským státům pomoc při přípravě programů rozvoje venkova na období 2014–2020. Od roku 2012 tato pracovní skupina pravidelně zasedá, přičemž mimo jiné vypracovává pokyny k obsahu této politiky 39
Zvláštní zpráva č. 4/2014: „Začlenění cílů vodní politiky EU do SZP: částečný úspěch“; zvláštní zpráva č. 8/2014: „Řídila Komise začleňování podpory vázané na produkci do režimu jednotné platby účinně?“; zvláštní zpráva č. 9/2014: „Je podpora EU na investiční a propagační opatření pro odvětví vína dobře řízena a lze její výsledky z hlediska konkurenceschopnosti vín z EU doložit?“; zvláštní zpráva č. 22/2014: „Dosahování hospodárnosti: udržení kontroly nad náklady u grantů na projekty rozvoje venkova financovaných EU“. 40 41
Zvláštní zpráva č. 10/2014: „Účinnost podpory z Evropského rybářského fondu určené na akvakulturu“. http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/aquaculture/official_documents/com_2013_229_cs.pdf. 31
pro členské státy i pokyny k posuzování předložených programů pro příslušné referenty (např. podrobné kontrolní seznamy ke každému z jednotlivých opatření rozvoje venkova). Navíc byla ustavena i komise pro konzistentnost, která zajistila soudržnost přístupu k vybraným relevantním tématům, jako jsou synergie a doplňkovost plánovaných intervencí s intervencemi v rámci prvního pilíře SZP a jinými fondy Unie, navrhla přístup k provádění konkrétních opatření rozvoje venkova apod. V roce 2014 Komise delegovala značnou část rozpočtu, který přímo řídí, na Výkonnou agenturu pro malé a střední podniky (EASME), a to v oblastech kontroly, vědeckého poradenství a integrované námořní politiky (IMP). Na základě analýzy nákladů a přínosů se očekává, že delegování na výkonnou agenturu povede za programové období 2014–2020 v porovnání se scénářem, kdy se příslušné činnosti provádějí interně, k úsporám ve výši téměř 5 milionů EUR. K 1. květnu 2014 byla na agenturu EASME rovněž delegována část programu LIFE. Delegovaná část tohoto programu se týká provádění grantů na akce k tzv. tradičním projektům a projektům budování kapacit a provozních grantů pro nevládní organizace, a to v rámci nového právního základu. Toto delegování agentuře EASME umožňuje určit synergie mezi programy LIFE, Horizont 2020 a dalšími programy, které řídí. 2.3 Bezpečnost a občanství (okruh 3) Na programy spadající do okruhu 3 připadá malá část rozpočtu EU (1,2 % z jejího rozpočtu na okruhy 1–4 v roce 2014), přičemž jejich provádění probíhá buď v režimu přímého, nebo v režimu sdíleného řízení. Cílem těchto programů je podpora politických cílů na vysoké úrovni, jako například zajištění otevřené a bezpečné EU, zřízení evropského prostoru spravedlnosti a práva, zlepšení zdraví občanů EU, ochrana spotřebitelů a podpora mládeže, kultury a dialogu s občany. Vzhledem k tomu, že dotčené rozpočty jsou malé, nelze je s dosažením těchto cílů klást do přímé souvislosti. Pokud jde o rozpočtové prostředky na závazky, bylo na okruh 3 na rok 2014 přiděleno 1,49 miliardy EUR. Program
Prostředky na závazky v rozpočtu na rok 2014 (v milionech EUR)
Azylový, migrační a integrační fond (AMIF)
403,3
Fond pro vnitřní bezpečnost (ISF)
399,1
Potraviny a krmiva
253,4
Program Práva, rovnost a občanství
55,3
Program Spravedlnost
47,0
Mechanismus civilní ochrany Unie
28,2
Evropa pro občany
25,6
Program Spotřebitelé
24,1
Jiné akce a programy, IT systémy, agentury
259,1
Celkem
1 495
32
V provádění Azylového, migračního a integračního fondu (AMIF) a Fondu pro vnitřní bezpečnost (ISF) docházelo při přijímání právních rámců ke zdržením: základní akty, akty v přenesené pravomoci a akty prováděcí byly přijaty v dubnu a červenci/říjnu 2014. Roční pracovní programy, které vymezovaly priority financování pro oba fondy, byly přijaty v srpnu 2014. Komise na tomto základě v současnosti schvaluje vnitrostátní programy členských států: do dubna 2015 bylo schváleno celkem 22 z 58 vnitrostátních programů, přičemž schválení zbývajících programů se předpokládá do konce roku 2015. Zavádění programu Kreativní Evropa probíhalo téměř podle plánu, přičemž do IT systému VALOR (který slouží k šíření výsledků) byly první projekty zaneseny ve čtvrtém čtvrtletí daného roku. V jiných programech, například v programu Spravedlnost a v programu Práva, rovnost a občanství, se v roce 2014 podařilo podepsat jen několik málo grantových dohod. Nemělo by to však mít vliv na celkové čerpání rozpočtových prostředků na rok 2014, jež bude pokračovat v roce 201542. Výsledky a dopady programů VFR na období 2007–2013 Hodnocení ex post finančního nástroje pro civilní ochranu a mechanismu civilní ochrany Společenství 43 , předchůdců mechanismu civilní ochrany Unie (UCPM), dospělo k závěru, že koordinovaná odezva na mimořádnou událost na úrovni EU představuje účinnou a koordinovanou pomoc. Pokud jde o přidanou hodnotu EU, vyplynulo z hodnocení, že 83 % projektů by se bez spolufinancování EU neuskutečnilo, ačkoliv jejich význam je velmi vysoký, neboť posilují spolupráci mezi zúčastněnými státy, řeší mezery ve vnitrostátních kapacitách odezvy a zviditelňují EU. Bylo také provedeno hodnocení programu „Zlepšení školení pro zvýšení bezpečnosti potravin“ a hodnocení „Evropského roku občanů 2013“. Závěrem hodnocení první z těchto iniciativ bylo, že školení má vysokou kvalitu (85 % účastníků s ním vyjadřovalo vysokou míru spokojenosti) a náklady na program víceméně odpovídají jiným podobným programům. V tomto hodnocení se však také zdůrazňovalo, že účinnost by bylo možno zlepšit, pokud by program lépe cílil na účastníky a pokud by se dočkal většího rozšíření. Závěrem hodnocení druhé z iniciativ bylo, že finanční zdroje poskytnuté na Evropský rok občanů 2013 neodpovídaly ambicím této iniciativy a negativně ovlivnily její udržitelnost. Jednotlivé aktivity byly ovšem považovány za účinné, pokud jde o zvýšení povědomí občanů o jejich právech vyplývajících z občanství EU. Operační aspekty výkonnosti Programů, jež byly v oblasti migrace, azylové politiky a vnitřní bezpečnosti financovány, se týkaly dvě zvláštní zprávy Účetního dvora. Závěr byl, že Fond pro vnější hranice (EBF) 44 přispěl k řízení vnějších hranic a podpořil finanční solidaritu. Dotčená zpráva nicméně rovněž upozornila na omezenou přidanou hodnotu EU, nižší účinnost v důsledku toho, že řídicí systémy členských států byly zčásti neúčinné, a nedostatečné monitorování. Druhá zpráva o auditu se týkala uplatňování Schengenského informačního systému II. Účetní dvůr v ní došel k závěru, že Komise ústřední systém dodala oproti původnímu plánu s více než šestiletým zpožděním, přičemž z hlediska rozpočtu byl počáteční odhad osmkrát překročen. Zdržení a nadměrné
42
Jednotlivé závazky lze stále provést v roce N + 1 (tj. 2015), a zpoždění proto nemá finanční dopad; zdrží však podávání zpráv o výstupech a výsledcích programu. 43 Hodnocení se týkalo období 2007–2013. V období 2007–2013 sestával tento mechanismus z monitorovacího a informačního střediska (MIC), školicího programu a modulů a týmů pro technickou pomoc a podporu, projektů prevence a připravenosti, rámce pro politiku prevence, opatření řešících znečišťování moře a akcí se třetími zeměmi. 44 Jedná se o předchůdce programů AMIF a ISF. 33
výdaje byly do značné míry způsobeny obtížnou správní situací45, v jejímž důsledku mohla Komise řešit provozní problémy jen omezeně. Komise přijala v roce 2014 několik opatření, jež mají zajistit zohlednění zkušeností získaných z předchozích programů a přejímání osvědčených postupů. Komise například do právního základu ISF zařadila povinné ukazatele k monitorování účinnosti a efektivnosti. Mělo by se tak posílit shromažďování důkazů, což by mělo zajistit, že pro budoucí hodnocení budou k dispozici číselné údaje, z nichž bude možno při posouzení vycházet. Doporučení z externího hodnocení finančního nástroje pro civilní ochranu byla vzata v potaz a některá z nich byla promítnuta do koncepce UCPM. Například procesům, školením, projektům a výměně odborníků se nyní přikládá vyšší priorita, což by mělo posílit fungování mechanismu. I v jiných programech byly provedeny konkrétní kroky ke zvýšení účinnosti a efektivnosti. Programy v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele například získaly přístup k IT platformě k řízení grantů programu Horizont 2020, což vedlo ve fázi hodnocení a předkládání k úspoře nákladů v rozsahu přibližně 60 člověkodnů, tedy asi 2 % celkových personálních nákladů dotčeného útvaru. Celkově bylo rovněž vynaloženo úsilí k omezení administrativní zátěže pro účastníky a ke snížení nákladů a chyb ze strany Komise.
45
Rozhodnutí o vývoji SIS II Rada přijala, aniž by Komise předložila návrh. S mnoha požadavky na systém se zpočátku nepočítalo a byly přidány teprve později. 34
2.4 Globální Evropa (okruh 4) Z programů v rámci okruhu 4 a Evropského rozvojového fondu se financují jednotlivé rozměry vnějších politik EU. Důležitá část finančního krytí v rámci okruhu 4 je řízena nepřímo a prováděna třetími organizacemi, jako například agenturami OSN, zatímco zbylou část buď přímo řídí Komise (především prostřednictvím grantů), nebo nepřímo země, které jsou příjemci pomoci, či se u ní uplatňuje sdílené řízení. Pokud jde o rozpočtové prostředky na závazky, bylo na okruh 4 na rok 2014 přiděleno 8,3 miliardy EUR, což odpovídá 6,3 % celkového rozpočtu EU na okruhy 1–4 na rok 2014.
Program
Prostředky na závazky v rozpočtu na rok 2014 (v milionech EUR)
Nástroj pro rozvojovou spolupráci (DCI)
2 345,0
Evropský nástroj sousedství (ENI)
2 315,0
Nástroj předvstupní pomoci (NPP)
1 478,6
Humanitární pomoc
1 081,7
Nástroj přispívající ke stabilitě a míru (IcSP)
276,8
Společná zahraniční a bezpečnostní politika (SZBP)
301,1
Ostatní46
515,3
CELKEM
8 313,5
Prostředky na Evropský rozvojový fond se poskytují mimo rámec rozpočtu EU. Programy, které jsou z finančního hlediska nejdůležitější, přispívají k primárnímu cíli EU v oblasti rozvojové pomoci, tedy „snížení a výhledově i vymýcení chudoby“ (článek 208 SFEU). Jedná se o nástroj pro rozvojovou spolupráci (DCI); Evropský rozvojový fond (ERF) a evropský nástroj sousedství (ENI), přičemž poslední jmenovaný nástroj má také širokou škálu reformních cílů přispívajících k politickým reformám, hospodářské integraci a řízení migrace. K dalším z finančního hlediska důležitým programům patří nástroj předvstupní pomoci (NPP), který podporuje země usilující o přistoupení k Unii a připravuje je na členství v EU; humanitární pomoc, v jejímž rámci se poskytuje pomoc ad hoc a pomoc nejzranitelnějším osobám zasaženým přírodními katastrofami nebo krizemi způsobenými člověkem; nástroje podporující předcházení konfliktům a posilování mezinárodní bezpečnosti (nástroj přispívající ke stabilitě a míru (IcSP) a operace v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU (SZBP)). Tato kapitola se zaměřuje na tyto hlavní programy. V roce 2014 pokračovalo financování v rámci předchozích programů (VFR na období 2007–2013). Po přijetí hlavních právních aktů v březnu 2014 byly vypracovány víceleté orientační programy pro nový VFR na období 2014–2020, ale vlastní provádění většiny programů mohlo být zahájeno teprve v roce 2015 nebo později. V souladu se silnějším zaměřením na výsledky programové dokumenty systematicky vymezují jasnou logiku intervence, přičemž definují konkrétní cíle a související ukazatele
46 Evropský nástroj pro demokracii a lidská práva; nástroj partnerství; nástroj pro spolupráci v oblasti jaderné bezpečnosti; makrofinanční pomoc; mechanismus civilní ochrany Unie a středisko pro koordinaci odezvy na mimořádné události; Evropský dobrovolnický sbor humanitární pomoci (Humanitární dobrovolníci EU); spolupráce s Grónskem; nástroj finanční podpory na posílení hospodářského rozvoje tureckého společenství na Kypru; jiné akce a programy; pilotní projekty a přípravné akce. 35
výsledku pro každý z cílových sektorů. Ty by se následně měly stát součástí řetězce výsledků, který má být během provádění vytvářen a v rámci posílených systémů monitorování a hodnocení monitorován. Vzhledem k prodlevě v přijetí jedenáctého Evropského rozvojového fondu, který vstoupil v platnost v březnu 2015, zatímco předchozí režim skončil ve čtvrtém čtvrtletí roku 2013, byl v rámci desátého Evropského rozvojového fondu k zajištění kontinuity činností zřízen překlenovací nástroj.
Výsledky a dopady programů VFR na období 2007–2013 Rozvojová pomoc EU přispívá k naplňování rozvojových cílů tisíciletí OSN (MDG), u kterých se pokrok měří kromě jiného prostřednictvím ukazatelů chudoby, vzdělání a zdraví, v jejichž rámci jsou stanoveny cíle na rok 2015. Přestože tyto ukazatele ovlivňuje celá řada faktorů mimo rámec rozvojové pomoci EU, ukazují dlouhodobý pokrok v oblasti rozvoje, jehož se partnerským zemím EU podařilo dosáhnout. Ukazatel dopadu týkající se rozvojového cíle tisíciletí v oblasti chudoby: Snížit v období 1990–2015 podíl obyvatel žijících v extrémní chudobě na polovinu Cíle bylo dosaženo v roce 2010 – východní Asie a Tichomoří měly dobré výsledky v oblasti zmírnění chudoby, ale subsaharská Afrika v tomto ohledu stále zaostává Ukazatel dopadu týkající se rozvojového cíle tisíciletí v oblasti vzdělání: Do roku 2015 zajistit, aby mohly děti kdekoli na světě, dívky i chlapci, dokončit základní školu Cíle dosaženo nebylo – podíl zapsaných dětí dosáhl až 90 %, ale podíl dětí, které dokončily školní docházku, činil 73 %: přestože bylo dosaženo značného pokroku, pouze východní Asie a Tichomoří, Evropa a Střední Asie cíle dosáhly / velmi se mu přiblížily Ukazatel dopadu týkající se rozvojového cíle tisíciletí v oblasti zdraví: V období 1990–2015 snížit o dvě třetiny úmrtnost dětí do pěti let Cíle dosaženo nebylo, ale úmrtnost dětí do pěti let se snížila téměř o polovinu. Rozvojové země jako celek pravděpodobně cíl nesplní. Východní Asie, Tichomoří, Latinská Amerika a karibské státy tohoto cíle dosáhly.
EU a členské státy společně poskytují polovinu světové rozvojové pomoci. Pokud jde o financování zvláště zaměřené na vzdělání a zdraví, podpořila EU v rámci VFR na období 2007–2013 vzdělání ve 42 zemích částkou 4,2 miliardy EUR a zdraví ve 43 zemích částkou 3,2 miliardy EUR. Níže jsou uvedeny příklady, které znázorňují vazbu mezi intervencemi EU a pokrokem, jehož bylo v různých zemích dosaženo v oblasti souvisejících ukazatelů týkajících se rozvojových cílů tisíciletí. Pokud jde o Mosambik, byl z hodnocení vyvozen závěr, že rozpočtová podpora v období 2005–2012 přispěla k tomu, že vláda mohla na vzdělávání vynaložit v průměru přibližně 20 % celkových výdajů. V roce 2012 se tak v porovnání se stavem v roce 2004 zvýšil počet dětí navštěvujících základní školu o 40 % a počet dětí navštěvujících střední školu o 65 %, přičemž nejvíce si polepšily chudší 36
domácnosti. V této zemi ovšem nedošlo k téměř žádné změně z hlediska absolutní chudoby; jedním z hlavních důvodů bylo to, že zemědělská politika nedokázala významně zlepšit zemědělskou produkci. Pokud jde o Bangladéš, kde došlo v letech 1990 až 2015 k poklesu absolutní chudoby z 50 % na pouhých 30 %, přispěla EU částkou 38 milionů EUR na program zajišťování potravin, který pomohl téměř 325 000 zranitelných domácností a domácností, v jejichž čele stály ženy, vymanit se z extrémní chudoby a dosáhnout zajištění výživy domácnosti. Pokud jde o Salvador, přispěla EU částkou 47 milionů EUR prostřednictvím odvětvové podpory vládního programu v hodnotě 690 milionů EUR k rozšíření poskytování veřejných služeb nejchudším a nejzranitelnějším osobám (záměrem bylo poskytnout pomoc 750 000 lidí neboli 13 % všech obyvatel), přičemž bylo doposud dosaženo následujících výsledků: dalších 30 % z 51 % osob starších 70 let, na které se program zaměřil, nyní pobírá základní důchod; 226 000 z 260 000 rodin, na které se program zaměřil, je poskytována preventivní lékařská péče; bylo zřízeno sedm z patnácti plánovaných kanceláří k prevenci násilí na ženách; 70 % z plánovaných 80 % obyvatel v obcích má přístup k pitné vodě a základní hygieně; více než 84 % z plánovaných 95 % obyvatel získalo přístup k elektřině. Vzhledem k tomu, že tento projekt doposud probíhá, očekává se, že cílů bude dosaženo. V rámci nástroje předvstupní pomoci EU (NPP) dosáhly kandidátské země (země západního Balkánu a Turecko) při provádění politických reforem a acquis EU různé míry pokroku47. Nejdůležitější události představuje zahájení přístupových jednání se Srbskem; udělení statusu kandidátské země Albánii; dokončení procesu prověřování a otevření nových oblastí vyjednávání s Černou Horou. Přístupový proces s Tureckem byl ovšem v roce 2014 negativně ovlivněn zatýkáním a potlačováním svobody médií v této zemi. V Bosně a Hercegovině je integrační proces i nadále pozastaven a objem financování v rámci nástroje předvstupní pomoci se snížil, jelikož nebylo dosaženo dohody ohledně zavedení koordinačního mechanismu a výkonu rozsudku Evropského soudu pro lidská práva týkajícího se diskriminačních právních ustanovení o právu menšin kandidovat ve volbách. Hodnocení pomoci v rámci nástroje předvstupní pomoci na projekty infrastruktury v pěti zemích v období 2005–2011 došlo k závěru, že financované projekty jsou dobře zacílené a reagují na skutečnou poptávku. U většiny ze vzorku prověřovaných projektů byla potvrzena plná dostupnost a náležité používání poskytnuté infrastruktury a zařízení v souladu s cíli projektu. Hodnocení shromáždilo důkazy, že ve srovnání s obdobnými akcemi na vnitrostátní úrovni projekty nástroje předvstupní pomoci zajišťují optimální využití investovaných finančních prostředků, a to vzhledem k nižší korupci v důsledku intenzivního dohledu a nezávislých hodnocení nabídek. Podle zjištění se přitom projevily různé aspekty přidané hodnoty EU, jako například lepší strategické plánování, technická pomoc a budování kapacity, pokud jde o příjemce; poskytnutí doplňkových nebo jedinečných zdrojů financování a předvedení přínosů integrace EU. V souvislosti s výrazným nárůstem počtu humanitárních krizí v roce 2014 poskytla Komise prostřednictvím humanitární pomoci pomoc nejzranitelnějším osobám ve více než 80 zemích. Jako příklad lze uvést Sýrii: pomoc z rozpočtu EU této zemi se v roce 2014 ve srovnání s rokem 2013 zvýšila o 80 % z 515 milionů EUR na 817 milionů EUR, což umožnilo poskytnout podporu celkem 12,2 milionu osob na území Sýrie, jež potřebovaly humanitární pomoc, a rovněž milionům syrských uprchlíků a společenstvím v daném regionu, které je přijaly, a to v podobě naléhavé lékařské pomoci, ochrany, potravinové a výživové pomoci, zásobování vodou, sanitárních a hygienických služeb, poskytnutí přístřeší a logistických služeb.
47
Ukazatele neumožňují rozlišovat mezi pokrokem, jehož bylo dosaženo díky politickému dialogu, a pokrokem dosaženým díky finanční podpoře. 37
Pokud jde o reakci na syrskou krizi, je EU jedním z předních humanitárních dárců, přičemž orgány EU a členské státy společně na humanitární, stabilizační a rozvojovou pomoc na závazek přidělily přibližně 3,6 miliardy EUR. Humanitární pomoc také řešila základní potřeby více než 1 milionu vysídlených osob na východní Ukrajině, pro něž bylo zajištěno přístřeší, potraviny, voda, zdravotní péče, psychosociální pomoc a ochrana v rámci přípravy na zimu. Ve Středoafrické republice, kde humanitární pomoc potřebuje více než polovina z celkového počtu 4,6 milionu obyvatel, poskytla EU pomoc ve výši více než 128 milionů EUR na humanitární intervence; mimo jiné pomohla uprchlíkům ze Středoafrické republiky v sousedních zemích a organizovala opakovanou leteckou přepravu humanitárních pracovníků a materiální pomoci do Středoafrické republiky. Financování řešilo základní potřeby více než 2,6 milionu vysídlených osob ve Středoafrické republice a nejméně 338 500 uprchlíků a navrátilců v sousedních zemích (Kamerun, Čad, Demokratická republika Kongo a Konžská republika), pro něž bylo zajištěno přístřeší, potraviny, voda, zdravotní péče, psychosociální pomoc a ochrana. Trend, který zachycují ukazatele dopadu, jimiž se měří intenzita konfliktu v zemích, v nichž byly realizovány hlavní operace SZBP, je příznivější než trend celosvětový, přestože v tomto případě nelze vyvozovat přímou příčinnou souvislost vzhledem k vlivu vnějších faktorů a jiných zúčastněných stran. Zatímco počet a intenzita konfliktů se v roce 2014 ve srovnání s rokem 2013 zvýšily ze 414 na 424, přičemž tento údaj zahrnuje i 21 válek (5. stupeň intenzity) ve srovnání s 20 v roce 2013, intenzita konfliktů v místě realizace hlavních operací SZBP se stabilizovala (v Kosovu, Afghánistánu, v oblasti Sahelu v Nigeru) či poklesla (v Gruzii, Mali a Demokratické republice Kongo). Naproti tomu došlo ke zvýšení intenzity konfliktu na palestinských územích, v Libyi a na Ukrajině. Pokud jde o předchůdce nástroje přispívajícího ke stabilitě a míru (IcSP), staly se dostupné důkazy z hodnocení pomoci k připravenosti na krizové situace (probíhající v období 2007–2013 v rozsahu 103 milionů EUR), jejímž účelem je budovat institucionální kapacitu k řešení konfliktu před tím, než dojde k jeho eskalaci48. Pozitivní je, že hodnocení vyvodilo celkový závěr, že připravenost na krizové situace je velice důležitá, pokud jde o mezinárodní závazky EU, a že financované projekty vybudovaly nebo posílily kapacity organizací, pokud jde o schopnost přispět k budování míru. Bylo toho dosaženo financováním většího počtu subjektů (např. komunitních skupin), které se na předcházení konfliktům podílejí, a většího počtu mediačních procesů a také politického dialogu. Například systém včasného varování a reakce ve Východním Timoru, na který bylo poskytnuto financování, měl dopad na vládu, občanskou společnost i mezinárodní agentury. Údaje vytvářené tímto systémem se vzhledem ke své důvěryhodnosti a včasnosti používají v rámci informačních setkání k politickým a bezpečnostním otázkám na všech úrovních. Došlo tím k posílení připravenosti a reakcí společenství na vznikající konflikt a napětí mezi jednotlivými společenstvími. Po zavedení systému se počet konfliktů v několika oblastech významně snížil. Přestože je obtížné provádět přesné měření u konfliktů, jimž systém včasného varování zabrání, v tomto případě všechny dotázané zúčastněné strany uvedly, že systém funguje dobře a že 70 % konfliktů se podařilo okamžitě vyřešit na nejnižší úrovni. Celkově však hodnocení dospělo k závěru, že pokud jde o skutečné snížení počtu konfliktů, je situace i nadále diferencovaná, přičemž vlastní odpovědnost je jedním z klíčových faktorů z hlediska toho, zda se podaří dosáhnout dopadu. Vzhledem k tomu, že činnosti v oblasti předcházení konfliktům jen zřídkakdy vytvářejí ekonomické zisky, které by mohly pomoci zajistit financování nad rámec vlastního projektu, byl kladen důraz na 48
Hodnocení složky připravenosti na krizové situace v rámci IfS v období 2007–2013. 38
udržitelnost výsledků bez další finanční podpory. Tuto otázku může řešit doplňkové financování prostřednictvím dlouhodobější rozvojové pomoci. Problém udržitelnosti pomoci v souvislosti s nedostatečnou kapacitou správních orgánů a veřejné služby byl nastolen také v jiných hodnoceních49, a to spolu s významem zabezpečení vlastní odpovědnosti s cílem zajistit účinnost a dopad pomoci 50. Omezená vlastní odpovědnost často souvisí s nedostatečným sladěním cílů dárce a zájmů vlády; tuto situaci lze zlepšit prostřednictvím politického dialogu a zapojením zúčastněných stran do koncipování strategie a programů. Operační aspekty výkonnosti Řada hodnocení provedených v roce 2014 potvrzuje náročné podmínky, v nichž je vnější pomoc realizována, pokud jde například o spolupráci s různými dárci, nedostatečnou kapacitu správních orgánů v partnerských zemích a potřebu rychlé reakce za obtížných okolností. Například audit výkonnosti provedený Účetním dvorem, jenž se týkal humanitární pomoci Haiti, se zmiňuje o obtížných podmínkách, za kterých byla pomoc poskytnuta, například o nedostatečně fungujících vnitrostátních orgánech, a konstatuje, že se jako velice náročný úkol ukázalo zajištění bezproblémového přechodu mezi činnostmi financovanými v rámci různých nástrojů a koordinace s četnými dárci. V hodnocení spolupráce EU s Haiti v období 2008–2012 (této zemi byla poskytnuta rozvojová podpora ve výši 485,6 milionu EUR a pomoc při mimořádných událostech ve výši 210 milionů EUR) byla jako hlavní překážka v účinném provádění pomoci potvrzena institucionální slabost správních orgánů na Haiti. Bylo doporučeno, aby k zajištění účinnosti a udržitelnosti pomoci bylo stěžejním prvkem strategie EU budování státu. Hodnocení celkově potvrdila význam spolupráce EU a ukázala, že akce EU se zaměřily na klíčové rozvojové potřeby v souladu s vnitrostátními prioritami. Kladně je hodnocen způsob, jakým EU postupuje v nestabilních zemích, zejména její schopnost zachovat si flexibilitu a brát zřetel na krátkodobější a dlouhodobější přístupy a zároveň řešit klíčové otázky rozvoje i mimořádné události. Pokud jde o negativní aspekty, ve zpětné vazbě k výkonnosti se kritizuje nedostatečné zacílení a roztříštěnost pomoci 51 , což ovlivňuje její dopad 52 a má za následek neefektivnost, jakož i administrativní zátěž a absence rámce pro monitorování a výkonnost53. U regionální rozvojové pomoci v Asii54 bylo zjištěno, že regionální programy nedosáhly skutečně regionálního rozměru. V dalších hodnoceních byla potvrzena potřeba zlepšit vazby mezi plánováním a širší strategií pro danou zemi, region nebo odvětví55. Posouzení důkazů o výkonnosti projektů pomoci financovaných v období předchozího VFR se promítají do orientace nových programů vnější pomoci VFR na období 2014–2020 na diferenciaci podpory jednotlivých partnerských zemí podle jejich konkrétní hospodářské situace, na koncentraci zdrojů na oblasti, kde jsou nejvíce zapotřebí (programy pro jednotlivé země mají nyní menší počet sektorů než v minulosti), na zlepšení koordinace mezi finančními programy v EU a na maximalizaci soudržnosti politik. Dochází také k přezkumu systémů monitorování a podávání zpráv, což mimo jiné
49
Hodnocení Demokratické republiky Kongo. Hodnocení Keni, hodnocení Asie, hodnocení Kamerunu, hodnocení západního Balkánu, hodnocení Burundi. 51 Zvláštní zpráva č. 13/2013: „Rozvojová pomoc EU pro Střední Asii“. 52 Hodnocení Keni, hodnocení západního Balkánu, hodnocení Asie. 53 Hodnocení západního Balkánu, hodnocení připravenosti na krize, hodnocení protiteroristických opatření v oblasti Sahelu v polovině období, hodnocení programu Rady Evropy v polovině období, hodnocení Keni, hodnocení Kamerunu, hodnocení Demokratické republiky Kongo, společné hodnocení rozpočtové podpory v Maroku, hodnocení spolupráce EU na okupovaném palestinském území. 54 Viz poznámka pod čarou č. 36. 55 Hodnocení zvláštní části programu Mládež v akci, hodnocení podpory EU poskytnuté uprchlíkům v Bosně, program nástroje předvstupní pomoci pro západní Balkán a Turecko: mapování odvětvových strategií, hodnocení západního Balkánu, hodnocení Keni, hodnocení Haiti. 39 50
obnáší zejména zavedení rámce pro podnikové výsledky56, z nějž bude vycházet první zpráva o výsledcích v roce 2015. Posílení těchto systémů bude prospěšné také z hlediska kvality a používání hodnocení projektů a strategických hodnocení.
3. Závěr Zjištění v letošním vydání zprávy podle článku 318 odrážejí přechodnou povahu rozpočtového roku 2014. Jednalo se o první rok finančních programů nového VFR na období 2014–2020. Zároveň se i nadále poskytovaly finanční prostředky na projekty v rámci programů z předchozího VFR z let 2007– 2013. Hodnocení těchto programů většinou doposud nebyla dokončena. V novém VFR na období 2014–2020 se již začalo s prováděním většiny programů v rámci přímého řízení, přičemž byly vyhlášeny výzvy k předkládání návrhů a na první projekty bylo poskytnuto financování. U programů v rámci sdíleného řízení došlo ke zdržení vzhledem k opožděnému přijetí nařízení o víceletém finančním rámci na období 2014–2020 a legislativních aktů o provádění evropských strukturálních a investičních (ESI) fondů. Následkem toho došlo k prodlevě při předložení a schválení dohod o partnerství s členskými státy a jejich operačních programů. Podávání každoročních zpráv o provádění těchto programů bude zahájeno teprve počínaje rokem 2016. Většina kritických připomínek Účetního dvora a kritických připomínek z hodnocení předchozího souboru programů vedla ke změnám v koncepci stávajících programů s cílem zlepšit efektivnost, účinnost, monitorování a podávání zpráv. Byly provedeny některé velice zásadní úpravy v řízení, například delegování řady programů do přímého řízení pěti výkonných agentur a zavedení společného centra podpory pro provádění programu Horizont 2020. I nadále pokračovalo ukončování výdajů v rámci VFR na období 2007–2013. Provádění ve většině případů probíhá podle plánu. V této zprávě se uvádějí některá hodnocení ex post, která jsou k dispozici od roku 2014 a týkají se menších výdajových programů se zaměřením na řešení zvláštních otázek nebo složek výdajových programů, jakož i výsledky těchto hodnocení. Většinu dostupných informací o přidané hodnotě akcí EU financovaných z rozpočtu EU lze nalézt v nich. V celé této zprávě a v průvodním pracovním dokumentu útvarů Komise k ní (SWD1) je nadto k dispozici neúplný seznam konkrétních příkladů projektů. Jako příklady se uvádějí i přidaná hodnota iniciativy projektových dluhopisů a reakce EU na epidemii eboly. Výsledky uvedené v hodnotících zprávách a auditech výkonnosti týkajících se VFR na období 2007– 2013 předběžně celkově potvrzují opodstatněnost orientace nových programů VFR na období 2014– 2020, jež se zaměřují na evropské politické priority a cíle strategie Evropa 2020 a jejichž součástí je i zlepšení systémů monitorování výkonnosti na základě stanovených kritérií a cílů. V následujících zprávách se tyto počáteční signály doplní a potvrdí se, k jakému pokroku v provádění nových programů došlo, přičemž se včas poskytnou výsledky průběžných hodnocení, jež mají být předložena v roce 2016 a 2017, a údaje o výkonnosti programů předchozího VFR, o němž budou informace dostupné v letech 2015/2016, a to prostřednictvím hodnocení ex post nejdůležitějších programů, které v současné době probíhají: sedmého rámcového programu pro výzkum a technologický rozvoj, EFRR, Fondu soudržnosti a ESF.
56
S poněkud odlišným zaměřením a metodikou, pokud jde o země procesu rozšíření. 40
41
