EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 10.6.2016 COM(2016) 376 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2015 {SWD(2016) 192 final}
CS
CS
OBSAH
1.
ÚVOD ......................................................................................................................... 4
2.
SOUVISLOSTI.......................................................................................................... 4
3.
2.1
Vývoj v posledních několika letech ................................................................................ 4
2.2
Zlepšení ve fungování nástroje makrofinanční pomoci .................................................. 5
OPERACE MAKROFINANČNÍ POMOCI V ROCE 2015 ................................. 6 3.1
Přehled............................................................................................................................. 6
3.2
Jednotlivé operace v přijímajících zemích v roce 2015 .................................................. 8
3.2.1
Gruzie ...................................................................................................................... 8
3.2.2
Jordánsko ................................................................................................................ 8
3.2.3
Kyrgyzstán............................................................................................................... 9
3.2.5
Ukrajina ................................................................................................................ 11
4. ZAJIŠŤOVÁNÍ NÁLEŽITÉHO VYUŽITÍ PROSTŘEDKŮ MAKROFINANČNÍ POMOCI: OPERATIVNÍ HODNOCENÍ A HODNOCENÍ EX POST.......................................................................................................................... 12 4.1
Operativní hodnocení .................................................................................................... 12
4.2
Hodnocení ex post ......................................................................................................... 12
5. ŽÁDOSTI O POMOC A BUDOUCÍ NÁVRHY KOMISE – ROZPOČTOVÁ SITUACE ........................................................................................................................ 13
2
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2015 1.
ÚVOD
Makrofinanční pomoc je finanční nástroj EU, jenž má svou koncepcí řešit výjimečné potřeby vnějšího financování v zemích, které jsou geograficky, hospodářsky a politicky blízké EU. Cílem tohoto nástroje je obnovit makroekonomickou a finanční stabilitu kandidátských a potenciálních kandidátských zemí a zemí evropského sousedství a zároveň podnítit provádění makroekonomických ozdravných programů a strukturálních reforem. Makrofinanční pomoc je nástrojem na podporu platební bilance, který je podmíněný existencí ozdravného a reformního programu dohodnutého s Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a který tento program doplňuje. Je poskytována buď formou úvěrů, na něž si Komise na kapitálových trzích půjčí nezbytné prostředky a dále je zapůjčí přijímající zemi, nebo (za určitých okolností) formou grantů financovaných z rozpočtu EU. Podmínkou makrofinanční pomoci jsou dodržování lidských práv a účinné demokratické mechanismy v přijímající zemi. Pomoc se vydává v tranších přísně vázaných na úspěšné provádění striktních reformních opatření, která mají ekonomiku přijímající země svést zpět na cestu dlouhodobé udržitelnosti. Makrofinanční pomoc tímto způsobem doplňuje běžnou pomoc, již EU poskytuje v rámci spolupráce, a přispívá k obecnějšímu cíli, jenž spočívá v zachování stability a v podpoře prosperity za hranicemi EU. Rok 2015 se vyznačoval pokrokem v provádění stávajících operací makrofinanční pomoci v Gruzii, Jordánsku, Kyrgyzstánu a Tunisku a přetrváváním politicky a hospodářsky obtížné situace na Ukrajině, jež vedla ke schválení třetí rozsáhlé operace makrofinanční pomoci ve prospěch této země. Tato výroční zpráva byla vypracována v souladu s informačními povinnostmi Komise, jež jsou stanoveny v jednotlivých rozhodnutích Rady a společných rozhodnutích Evropského parlamentu a Rady souvisejících s operacemi makrofinanční pomoci. Doprovází ji pracovní dokument útvarů Komise, v němž jsou obsaženy podrobnější informace o makroekonomických souvislostech a o provádění jednotlivých operací makrofinanční pomoci, jakož i příslušné analýzy. 2.
SOUVISLOSTI
2.1
Vývoj v posledních několika letech
Od roku 1990 provedla EU 26 operací makrofinanční pomoci kandidátským, potenciálním kandidátským a sousedním zemím v celkové výši přesahující 10 miliard EUR. Jednotlivé operace makrofinanční pomoci se pohybují od poměrně malých (nejmenší operace dosáhla hodnoty 15 milionů EUR a byla uskutečněna v roce 1996 3
v Moldavsku) až po operace velkého rozsahu (příkladem lze uvést nejnovější operaci na Ukrajině ve výši 1,8 miliardy EUR). Na počet a objem operací makrofinanční pomoci měl vliv celosvětový hospodářský a finanční vývoj. Počínaje rokem 2011 se pro rozvíjející se ekonomiky výrazně zhoršily podmínky financování na globálních kapitálových trzích, což bylo částečně způsobeno odlivem prostředků do bezpečí v návaznosti na dluhovou krizi eurozóny. Arabské jaro a s ním spojené politické a hospodářské otřesy v partnerských zemích arabského Středomoří pak navíc umocnily tlak na rozpočty a vnější finanční pozice těchto států. Tento vývoj vedl v letech 2012 a 2013 ke zvýšené poptávce po makrofinanční pomoci – o podporu požádaly Egypt, Jordánsko a Tunisko. V roce 2014 byla aktivována makrofinanční pomoc v bezprecedentním měřítku v souvislosti s konfliktem na východě Ukrajiny a s výrazným zhoršením hospodářské a finanční situace v této zemi. Mezi roky 2014 až 2015 byly Ukrajině v rámci tří operací makrofinanční pomoci poskytnuty prostředky ve výši 3,4 miliardy EUR (kompletně ve formě úvěrů), z čehož 2,21 miliardy EUR byly vyplaceny do prosince 2015. Jednalo se o dosud největší finanční pomoc, která byla kdy poskytnuta v tak krátkém čase některé třetí zemi. Od poloviny roku 2015 se sice na Ukrajině objevují náznaky makroekonomické stabilizace, nicméně situace je stále vratká. Nejistota i nadále panuje také u jiných východních sousedů, zejména v Bělorusku a Moldavsku, kde stav ovlivňují jak domácí faktory, tak dopad hospodářského vývoje v Rusku. Podobně je tomu v jižním sousedství, kde i v roce 2015 dopadaly na makroekonomickou výkonnost regionální konflikty a bezpečnostní problémy, třebaže v některých zemích došlo ke zlepšení. Situace v této oblasti vedla k přijetí nového návrhu na poskytnutí makrofinanční pomoci Tunisku a k diskusím o následné operaci i pro Jordánsko, které byly opět spojeny s dopadem, jaký má na tuto zemi válka v Sýrii (mimo jiné v podobě uprchlické krize). 2.2
Zlepšení ve fungování nástroje makrofinanční pomoci
Aby se urychlil pomalý rozhodovací proces, který Evropský parlament označil za jeden z hlavních nedostatků nástroje makrofinanční pomoci, předložila Komise dne 4. července 2011 návrh rámcového nařízení o obecných ustanoveních pro makrofinanční pomoc třetím zemím1. Hlavními cíli návrhu přitom bylo:
1
i.
zajistit pohotovější a účinnější rozhodovací proces;
ii.
vytvořit zastřešující rámec pro operace makrofinanční pomoci;
iii.
sladit rozhodování s rozhodováním o dalších nástrojích financování vnější činnosti.
KOM(2011) 396 v konečném znění ze dne 4. července 2011.
4
V návaznosti na obsáhlá jednání s Parlamentem a Radou dospěla Komise k závěru, že se povaha jejího návrhu během zdlouhavého legislativního postupu změnila do takové míry, že návrh ztratil smysl, a proto se jej 8. května 2013 rozhodla stáhnout2. Po tomto stažení Rada dne 18. července 2013 podala proti Komisi u Soudního dvora žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU. Soudní dvůr ve svém rozsudku ze dne 14. dubna 2015 žalobu Rady zamítl a potvrdil, že zpětvzetí návrhu ze strany Komise bylo odůvodněné3. Legislativní rozhodnutí o jednotlivých operacích makrofinanční pomoci jsou tak ve výsledku i nadále individuálně přijímána Parlamentem a Radou v rámci řádného legislativního postupu. Nejnovější zkušenosti, zejména potřeba rychle zahájit nové operace makrofinanční pomoci na Ukrajině v letech 2014 a 2015, opět zdůraznily, že je nutné zajistit, aby mohla být makrofinanční pomoc jakožto nástroj pro naléhavou pomoc rychle mobilizována v reakci na krizové situace. V této souvislosti se společní normotvůrci snažili rozhodování v rámci řádného legislativního postupu zrychlit, zejména v případě poslední operace makrofinanční pomoci na Ukrajině, jež byla v roce 2015 přijata během tří měsíců a několika málo dní. Prostor pro urychlení přijímacího procesu v rámci řádného legislativního postupu však zůstává omezený, na což poukázalo použití postupu pro naléhavé případy podle článku 213 SFEU k přijetí druhé operace makrofinanční pomoci pro Ukrajinu v roce 2014. Komise proto bude dále komunikovat s Radou a Parlamentem a zkoumat způsoby, jak by se dal stávající postup rozhodování zefektivnit. 3.
OPERACE MAKROFINANČNÍ POMOCI V ROCE 2015
3.1
Přehled
V roce 2015 se dosáhlo pokroku v případě níže uvedených rozhodnutí o makrofinanční pomoci: − Gruzie: Jedná se o druhou ze dvou operací makrofinanční pomoci, které EU přislíbila v roce 2008 a které Rada a Evropský parlament schválily v srpnu 2013. Operace sestává ze 46 milionů EUR, jež mají být poskytnuty napůl ve formě úvěrů a napůl ve formě grantů. Grantová část první tranše (13 milionů EUR) byla vyplacena v lednu 2015 a úvěrová část (10 milionů EUR) v dubnu. Jelikož Gruzie provedla politická opatření dohodnutá v memorandu o porozumění podepsaném s EU, vyplacení druhé tranše (ve výši 23 milionů EUR) se plánuje na rok 2016, a to za předpokladu, že program MMF bude stále probíhat podle plánu. − Jordánsko: V prosinci 2013 přijaly Rada a Evropský parlament návrh Komise, aby byly Jordánsku poskytnuty úvěry v hodnotě 180 milionů EUR. Veškeré prostředky v rámci této operace byly vyplaceny v roce 2015, a sice ve dvou 2
Podrobnější informace viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2013 (COM(2014) 372 final). 3 Další podrobnosti viz rozsudek Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 14. dubna 2015 ve věci Komise v. Rada, C-409/13, ECLI:EU:C:2015:217.
5
tranších. První tranše ve výši 100 milionů EUR byla vyplacena v únoru a druhá ve výši 80 milionů EUR v říjnu. − Kyrgyzstán: Tato operace makrofinanční pomoci (15 milionů EUR ve formě úvěrů a 15 milionů EUR ve formě grantů) je výjimečná v tom, že Kyrgyzstán nespadá do běžného zeměpisného záběru nástroje makrofinanční pomoci. Po schválení Radou a Evropským parlamentem v říjnu 2013 byla v roce 2015 mobilizována první tranše pomoci: grant v hodnotě 10 milionů EUR byl uvolněn v červnu a úvěr v hodnotě 5 milionů EUR pak v říjnu. Pokud jde o druhou tranši, grantová část byla vyplacena v únoru 2016 a úvěrová část v dubnu 2016. − Tunisko: V prosinci 2013 předložila Komise návrh na poskytnutí makrofinanční pomoci Tunisku do výše 250 milionů EUR ve formě úvěrů. Rada a Evropský parlament přijaly rozhodnutí v květnu 2014 a částka pomoci byla navýšena na 300 milionů EUR. První dvě tranše (každá ve výši 100 milionů EUR) byly vyplaceny v květnu a prosinci 2015. Vyplacení třetí a poslední tranše se plánuje na rok 2016. Ve prospěch Ukrajiny bylo v roce 2015 v rámci dvou programů makrofinanční pomoci vyplaceno celkem 850 milionů EUR ve formě úvěrů. V prvním programu (makrofinanční pomoc I), založeném na rozhodnutích přijatých v letech 2002 a 2010, byla poskytnuta makrofinanční pomoc v celkové výši 610 milionů EUR. Z toho bylo 360 milionů EUR vyplaceno ve dvou tranších v květnu a listopadu 2014. K vyplacení třetí a poslední tranše (250 milionů EUR) došlo v dubnu 2015. V reakci na další zhoršení makroekonomické situace na Ukrajině kromě toho Komise v lednu 2015 navrhla novou operaci makrofinanční pomoci (makrofinanční pomoc III) až do výše 1,8 miliardy EUR, aby byly zmírněny potřeby země v oblasti vnějšího financování a byl podpořen komplexní balíček reforem. Touto dodatečnou operací (třetí operací prováděnou na Ukrajině od roku 2014) se celková makrofinanční pomoc EU pro Ukrajinu navýšila na 3,4 miliardy EUR. Po schválení Radou a Evropským parlamentem v dubnu 2015 byla v červenci 2015 vyplacena první tranše v hodnotě 600 milionů EUR. Vyplacení druhé tranše v rámci této operace (rovněž ve výši 600 milionů EUR) bylo původně plánováno na rok 2015, ale kvůli nedostatečnému pokroku v provádění několika reformních opatření bylo odloženo. Tato a třetí tranše by měly být zpřístupněny v průběhu roku 2016, s výhradou úspěšného plnění podmínek, které byly s Ukrajinou dohodnuty v oblasti hospodářské politiky a financí, a s výhradou nepřetržitého uspokojivého pokroku v provádění programu MMF.
6
3.2
Jednotlivé operace v přijímajících zemích v roce 2015
3.2.1
Gruzie
V srpnu 2013 přijala EU makrofinanční pomoc ve prospěch Gruzie do výše 46 milionů EUR, z poloviny ve formě grantů a z poloviny ve formě úvěrů, která měla být vyplacena ve dvou stejně velkých tranších. Toto je druhá ze dvou stejných operací makrofinanční pomoci, které EU přislíbila na mezinárodní dárcovské konferenci konané v Bruselu v říjnu 2008, kdy na gruzínské hospodářství dopadala jednak globální finanční krize, jednak tehdejší krátký konflikt s Ruskem. Poté, co Gruzie v červenci 2014 uzavřela nový program výplat MMF, byla znovu zahájena jednání o makrofinanční pomoci. Obě strany podepsaly memorandum o porozumění, dohodu o úvěrové facilitě a grantovou dohodu, které byly v příslušných případech v prosinci 2014 ratifikovány gruzínským parlamentem. První tranše makrofinanční pomoci byla vyplacena v lednu (13 milionů EUR ve formě grantů) a v dubnu 2015 (10 milionů EUR ve formě úvěrů) na základě uspokojivého pokroku Gruzie v programu MMF. Druhá tranše v hodnotě 23 milionů EUR byla v návaznosti na oddálení druhého přezkumu programu MMF odložena. Zástupci MMF navštívili v listopadu 2015 Tbilisi, aby se znovu navázalo na jednání o druhém a třetím přezkumu programu. Jednání však nevedla k žádným závěrům. Komise mezitím v listopadu 2015 přezkoumala dodržení konkrétních reformních podmínek, s nimiž bylo vyplacení druhé tranše makrofinanční pomoci EU spojeno, a dospěla k závěru, že všechny tyto podmínky byly splněny. Jakmile proto Rada MMF dokončí probíhající přezkum programu, Komise by měla být schopna tuto druhou a poslední tranši vyplatit. Od konce roku 2014 docházelo ke zhoršování vnější situace, což silně snížilo gruzínský vývoz a remitence a mělo za následek zpomalení růstu HDP z 4,6 % v roce 2014 na 2,8 % v roce 2015. Hodnota gruzínské měny lari klesla mezi listopadem 2014 a prosincem 2015 o čtvrtinu a zvýšila se vnější zranitelnost. Navzdory poklesu domácí poptávky, velkému oslabení měny a klesajícím cenám ropy vzrostl v zemi v roce 2015 schodek běžného účtu na téměř 12 % HDP a zahraniční dluh se v důsledku účinků oceňování zvýšil na více než 100 % HDP. Devizové rezervy pokrývají přibližně tři měsíce dovozu v následujícím roce. I přes obtížnou hospodářskou situaci uplatňovala vláda celkově odpovědnou fiskální strategii a restriktivní měnovou politiku a umožnila oslabení směnného kurzu, aby ekonomice pomohla ustát vnější otřesy. Bankovní systém se sice vyznačuje vysokou mírou dolarizace, ale zůstává zdravý a dobře vybavený kapitálem, což je rovněž odrazem pečlivého dohledu a regulace ze strany centrální banky. 3.2.2 Jordánsko V návaznosti na oficiální žádost Jordánska o makrofinanční pomoc z prosince 2012 přijala Komise dne 29. dubna 2013 návrh rozhodnutí o poskytnutí makrofinanční pomoci ve výši až 180 milionů EUR ve formě střednědobého úvěru. Rozhodnutí bylo přijato Parlamentem a Radou 11. prosince 2013. Počátkem roku 2014 byla dokončena jednání o memorandu o porozumění, ve kterém byla stanovena opatření v oblasti hospodářské politiky, jež měly jordánské orgány podniknout, a o dohodě o úvěrové facilitě. Oba 7
dokumenty byly podepsány v březnu 2014. Makrofinanční pomoc Jordánsku měla doplňovat finanční prostředky, které zemi poskytl MMF v rámci dohody o pohotovostním úvěru, jež vstoupila v účinnost v srpnu 2012 a pozbyla platnosti o tři roky později. První tranše operace makrofinanční pomoci (100 milionů EUR) byla vyplacena 10. února 2015 a druhá (80 milionů EUR) pak 15. října 2015. Jordánská ekonomika v roce 2015 zpomalila na 2,4 % – příčinou byly pokračující konflikty v Iráku a Sýrii, které negativně ovlivňovaly vývoz v oblasti cestovního ruchu a důvěru podnikatelů. V zemi se tak opět zvýšila míra nezaměstnanosti, a to z 11,9 % v roce 2014 na 13,8 % ve třetím čtvrtletí roku 2015. Vývoji inflace napomáhaly prudké poklesy v cenách paliva a dopravy. Odhaduje se, že inflace se v roce 2015 snížila na – 0,9 %. I přes nižší ceny ropy však Jordánsko v roce 2015 nepokročilo ve fiskální konsolidaci. Zpomalení ekonomiky spolu s výpadky v dani z prodeje vedlo ke zvýšení primárního schodku veřejných financí (kromě grantů a transferů ve prospěch elektrárenské společnosti NEPCO a jordánského vodohospodářského orgánu WAJ). Ten vzrostl z 4,5 % HDP v roce 2014 na přibližně 5,2 % HDP v roce 2015. Z této situace je jasně patrné, že se Jordánsko nachází v nejisté fiskální pozici, neboť je i nadále závislé na zahraničních grantech, jejichž výše dosáhla v roce 2015 přibližně 1,8 % HDP. Odhaduje se, že schodek běžného účtu (kromě grantů) klesl díky nižším cenám ropy z 12,1 % v roce 2014 na 11,7 % HDP v roce 2015. Devizové rezervy se v prosinci 2015 nacházely na uspokojivé úrovni 14,7 miliardy USD, což se rovná 6,8 měsíce dovozu v následujícím roce. V srpnu 2015 vyčerpalo Jordánsko prostředky v rámci tříleté dohody s MMF o pohotovostním úvěru ve výši 2 miliard USD (800 % kvóty). Od té doby vedou jordánské orgány se zaměstnanci fondu jednání o novém programu MMF. Tento nový, déletrvající program by měl být zaveden ve druhé polovině roku 2016. Během konference na podporu Sýrie a okolního regionu, která se konala dne 4. února 2016 v Londýně, přislíbila Komise, že podpoří částkou 2,4 miliardy EUR země postižené uprchlickou krizí. S ohledem na stále složitější situaci v regionu a v reakci na oficiální žádost jordánských orgánů z března 2016 bude pro tuto zemi v roce 2016 navržena nová makrofinanční pomoc. 3.2.3 Kyrgyzstán V návaznosti na etnické a politické násilí, které v Kyrgyzstánu vedlo k prudkému poklesu hospodářské aktivity a značnému výpadku vnějšího financování, přislíbila EU na mezinárodní dárcovské konferenci v Biškeku v červenci 2010, že zemi poskytne podporu na zotavení. V prosinci 2011 proto Komise předložila návrh, aby byla Kyrgyzstánu poskytnuta makrofinanční pomoc do výše 30 milionů EUR (15 milionů EUR ve formě úvěrů a 15 milionů EUR ve formě grantů). Rozhodnutí o makrofinanční pomoci bylo přijato Evropským parlamentem a Radou dne 22. října 2013. Koncem roku 2014 došlo k podpisu memoranda o porozumění a dohody o úvěrové facilitě, které byly v únoru 2015 ratifikovány kyrgyzským parlamentem. Jak už bylo v textu dříve zmíněno, tato operace makrofinanční pomoci byla výjimečná v tom, že Kyrgyzstán nespadá do běžného zeměpisného záběru nástroje makrofinanční 8
pomoci. Byla však odůvodněna intenzitou prodemokratických politických a hospodářských reforem a skutečností, že je tato země součástí regionu, který má pro EU zvláštní ekonomický a politický význam. První tranše v hodnotě 15 milionů EUR byla vyplacena ve dvou splátkách, a sice ve formě 10milionového grantu v červnu 2015 a 5milionového úvěru v říjnu 2015. Když byl úspěšně dokončen přezkum dodržení podmínek pro druhou tranši, vyplatila Komise kyrgyzským orgánům dne 10. února 2016 její grantovou část (5 milionů EUR). Úvěrová část druhé tranše (10 milionů EUR) pak byla vyplacena 13. dubna 2016. Kyrgyzská ekonomika si vede poměrně dobře a vykazuje odolnost vůči nepříznivým vnějším hospodářským okolnostem, zejména v regionu SNS. Růst HDP v roce 2015 dosáhl 3,5 %, čemuž pomohla solidní výkonnost zemědělství a sektoru služeb. Inflace zároveň poklesla na 3,4 %. Země zůstává zranitelná z hlediska platební bilance, neboť má strukturálně vysoký schodek běžného účtu. Prohlubující se hospodářské krize v Rusku a chabá výkonnost v jiných zemích SNS maří vývoz a stlačují i dovoz prostřednictvím nižších remitencí. Schodek běžného účtu tudíž zůstává velmi vysoký – v roce 2015 činil 16 % HDP. Celkové devizové rezervy se do konce roku 2015 snížily na 1,78 miliardy USD, respektive na 3,7 měsíce očekávaného dovozu. Na konci roku 2014 přitom dosahovaly výše 1,96 miliardy USD, což odpovídalo 4,4 měsíce dovozu. V prosinci 2015 MMF úspěšně dokončil první přezkum programu v rámci tříleté rozšířené úvěrové facility schválené v dubnu 2015. Na základě schválení Rady MMF mohla být Kyrgyzstánu okamžitě vyplacena částka 9,514 milionu ve formě zvláštních práv čerpání (13,2 milionu USD). 3.2.4 Tunisko V červnu 2013 schválila Rada MMF 24měsíční dohodu s Tuniskem o pohotovostním úvěru ve výši 1,75 miliardy USD. Platnost předmětné dohody byla následně prodloužena do prosince 2015. Tunisko v této souvislosti obdrželo od EU doplňující makrofinanční pomoc v hodnotě 300 milionů EUR ve formě úvěrů, která byla schválena v květnu 2014. Zemi bylo vyplaceno 200 milionů EUR ve dvou stejně velkých tranších, a sice v květnu a prosinci 2015. Zbývajících 100 milionů EUR by mělo být vyplaceno během roku 2016. V roce 2015 byly projekce růstu tuniské ekonomiky výrazně revidovány směrem dolů na 0,5 % oproti prognózovanému tempu ve výši 3 % na začátku roku. Důvodem byl především negativní hospodářský dopad teroristických útoků (zejména na cestovní ruch, dopravu a investice) a četná přerušení výroby kvůli sociálním nepokojům. Tato situace nepříznivě ovlivňuje již tak zranitelnou platební bilanci a fiskální pozici a vyvolává značnou potřebu financování. Nezaměstnanost je stále vysoká (15 %), zejména pak mezi mladými lidmi a absolventy (více než 30 %). Inflace se v roce 2015 pohybovala kolem průměrné hodnoty 4,4 % a má sestupný trend. Pokud jde o veřejné finance, v roce 2014 dosáhla země určité fiskální konsolidace, ale v roce 2015 vzrostl strukturální schodek (bez nákladů na rekapitalizaci bank) z 4,2 % HDP na 4,7 % HDP, což bylo do značné míry způsobeno výdaji na opatření přijatá po teroristických útocích. K navýšení schodku došlo i přes úspory výdajů dosažené díky neočekávaně nižším cenám ropy. Veřejný dluh se dále zvyšoval a v roce 2015 dosáhl 53 % HDP. Podle prognóz dosáhne do konce roku 2018 své vrcholné 9
úrovně 61 % HDP a poté se trend začne obracet. V následujících dvou letech by rovněž mělo dojít k výraznému nárůstu v umořování veřejného dluhu. Rating Tuniska byl od roku 2011 několikrát snížen, naposledy v roce 2014 (společnost Moody´s jej snížila z Ba2 na Ba3 a společnost Standard & Poor’s pak z BB na BB–). Navzdory poklesu cen ropy, slabší domácí hospodářské aktivitě a zlepšení ve výkonnosti vývozu přispívají negativní dopady teroristických útoků na cestovní ruch k tomu, že stav běžného účtu zůstával v roce 2015 na neudržitelně vysoké úrovni 8,8 % HDP. Rezervy se na konci roku 2015 podle odhadů blížily hodnotě 7,5 miliardy USD, což odpovídá sotva tříměsíčnímu dovozu. V této souvislosti a v návaznosti na dokončení šestého přezkumu programu MMF loni v září požádalo Tunisko o následnou dohodu s MMF, jež je v současné době v jednání a měla by být zaslána Radě MMF ke schválení do poloviny roku 2016. V reakci na žádost o dodatečnou makrofinanční pomoc, kterou tuniské orgány předložily v srpnu 2015, přijala Komise v únoru 2016 návrh na novou operaci makrofinanční pomoci do výše 500 milionů EUR ve formě úvěrů. 3.2.5 Ukrajina V reakci na rychle se zhoršující hospodářskou situaci na Ukrajině a na vratký stav platební bilance navrhla Komise v lednu 2015 novou operaci makrofinanční pomoci ve výši až 1,8 miliardy EUR ve formě úvěrů, která měla být vyplacena ve třech stejných tranších po 600 milionech EUR. Tento návrh navazoval na dva programy makrofinanční pomoci („MFA I“ a „MFA II“) v celkové hodnotě 1,61 miliardy EUR zahájené v roce 2014. První tranše v rámci této nové operace („MFA III“) byla vyplacena v červenci 2015. Následovala po vyplacení konečné, zbývající tranše MFA I ve výši 250 milionů EUR, k němuž došlo v dubnu 2015. V roce 2015 tak byla Ukrajině dána k dispozici makrofinanční pomoc v celkové hodnotě 850 milionů EUR. Vyplacení těchto částek bylo možné poté, co Ukrajina v březnu 2015 vstoupila do nového čtyřletého programu MMF. Uvolnění druhé tranše MFA III však bylo odloženo. Jak již bylo uvedeno, stalo se tak kvůli nedostatečnému dodržování některých dohodnutých politických opatření. Budou-li úspěšně a včas provedena předmětná politická opatření související s MFA III a bude-li země vykazovat konstantní pokrok v programu MMF, je Komise připravena vyplatit zbývající dvě tranše MFA III v souhrnné výši 1,2 miliardy EUR v průběhu roku 2016. V roce 2015 se na Ukrajině prohloubila hospodářská recese. Snížení reálného HDP dosáhlo 9,9 % v reálném vyjádření (oproti 6,6 % v předchozím roce). Za poklesem produkce stála slabá důvěra spotřebitelů a ztráta výrobní kapacity v důsledku konfliktu na východě země. S ústupem konfliktu a se zpřístupněním výrazné mezinárodní finanční podpory zaznamenala ukrajinská ekonomika v druhé polovině roku signály hospodářské stabilizace. Akutní měnová krize počátkem roku 2015 spolu s prudkým nárůstem sazeb za plyn a elektřinu vyhnaly v roce 2015 inflaci podle indexu spotřebitelských cen až na průměrných 48,7 %. Prostředí vysoké inflace podporovalo růst rozpočtových příjmů v nominálním vyjádření a ve spojení s konzervativní výdajovou politikou přispělo v roce 2015 k výraznému snížení konsolidovaného schodku rozpočtu na 1,6 % HDP. Veřejný 10
dluh však navzdory fiskální konsolidaci vzrostl o 10 procentních bodů a ke konci roku 2015 činil v důsledku pokračujícího oslabování měny 79,4 % HDP. V roce 2015 pokračovalo zlepšování pozice Ukrajiny vůči zahraničí – schodek běžného účtu se snížil na 0,2 % HDP, a to vlivem prudkého propadu dovozu, který byl výraznější než současný pokles vývozu (z hlediska objemu i cen). Se sílící makroekonomickou stabilizací se v průběhu roku zpomalil odliv soukromého kapitálu. Příliv oficiální pomoci pak Ukrajině umožnil doplnit hrubé devizové rezervy. Ty tak na konci roku 2015 činily 13,3 miliardy USD, zatímco o rok dříve to bylo jen 7,5 miliardy USD. V rámci programu MMF se Ukrajina dohodla se soukromými věřiteli na restrukturalizaci dluhu v přibližné výši 19 miliard USD. Kromě prodloužení splatnosti vedla tato dohoda i k odpuštění dluhu v přibližné hodnotě 3 miliardy USD.
4.
ZAJIŠŤOVÁNÍ
NÁLEŽITÉHO VYUŽITÍ PROSTŘEDKŮ MAKROFINANČNÍ POMOCI:
OPERATIVNÍ HODNOCENÍ A HODNOCENÍ EX POST
4.1
Operativní hodnocení
V souladu s požadavky finančního nařízení EU provádí Komise za pomoci externích poradců operativní hodnocení, aby získala přiměřenou jistotu o fungování správních postupů a postupů schvalování finančních transakcí v přijímajících zemích. Operativní hodnocení se zaměřují na systémy správy veřejných financí, především pak na postupy a organizaci ministerstev financí a centrálních bank a konkrétněji na správu účtů, na něž jsou finanční prostředky EU vypláceny. Zvláštní pozornost je navíc věnována fungování externích auditorských subjektů, jejich nezávislosti, pracovním programům a efektivnosti jejich kontrol. Rovněž se zkoumají postupy zadávání veřejných zakázek na centrální úrovni. V roce 2015 zahájila Komise operativní hodnocení v Moldavsku, které je přípravou na případnou novou operaci makrofinanční pomoci. Hodnocení bylo dokončeno v únoru 2016. 4.2
Hodnocení ex post
V souladu s finančním nařízením EU provádí Komise hodnocení ex post4, jejichž smyslem je posoudit, jaký mají programy makrofinanční pomoci dopad. Hlavním cílem je:
4
Všechna hodnocení ex post jsou k dispozici na stránkách GŘ pro hospodářské a finanční záležitosti:
http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.
11
i.
analýza dopadu na ekonomiku přijímající země, a především na udržitelnost její vnější pozice;
ii.
posouzení přidané hodnoty zásahu EU.
V roce 2014 začalo hodnocení ex post u operace makrofinanční pomoci v Bosně a Hercegovině. Dokončeno bylo v březnu 2015. V roce 2015 žádná hodnocení ex post zahájena nebyla.
5.
ŽÁDOSTI O POMOC A BUDOUCÍ NÁVRHY KOMISE – ROZPOČTOVÁ SITUACE
Program operací makrofinanční pomoci na rok 2016 je následující: i.
realizace probíhajících operací makrofinanční pomoci, jak je popsáno výše. Patří sem vyplacení posledních tranší v rámci operací ve prospěch Gruzie, Kyrgyzstánu a Tuniska a posledních dvou tranší v rámci třetí operace na Ukrajině;
ii.
schválení možných nových programů na základě doposud obdržených žádostí ze strany Tuniska, Jordánska, Moldavska, Arménie a Egypta.
Jak bylo uvedeno výše, aktuální operace makrofinanční pomoci v Gruzii, Kyrgyzstánu a Tunisku, jakož i operace MFA III na Ukrajině jsou rozvrženy tak, aby byly prostředky plně vyplaceny v roce 2016. Plná realizace operací v Gruzii a Tunisku však závisí na plnění politických podmínek, jež byly stanoveny v příslušných memorandech o porozumění, a na uspokojivém pokroku při provádění programu MMF. V srpnu 2015 obdržela Komise od tuniských orgánů žádost o další makrofinanční pomoc, přičemž tato žádost byla v prosinci 2015 zopakována. Vzhledem k silnému dopadu bezpečnostní situace na tuniskou ekonomiku a k potřebám vnějšího financování během upevňování tamější politické transformace přijala Komise dne 12. února 2016 návrh na druhou operaci makrofinanční pomoci do výše 500 milionů EUR ve formě úvěrů. Ke schválení ze strany Evropského parlamentu a Rady by mělo dojít do poloviny roku 2016. V srpnu 2015 obdržela Komise žádost o makrofinanční pomoc od moldavských orgánů v důsledku zhoršujících se hospodářských a finančních podmínek v zemi. Případná operace makrofinanční pomoci by byla podmíněna dohodou o novém programu MMF. Jednání o novém programu MMF a přijetí návrhu Komise na novou operaci makrofinanční pomoci ve prospěch Moldavska nicméně zpozdila přetrvávající politická nestabilita. V únoru 2014 obdržela Komise novou žádost o makrofinanční pomoc od Arménie. Stav platební bilance v Arménii však nebyl shledán natolik kritickým, aby návrh Komise na poskytnutí makrofinanční pomoci odůvodňoval, bez ohledu na to, že dne 7. března 2014 došlo ke schválení nové dohody o financování s MMF. Arménie se však i nadále potýká s určitými slabinami a Komise tamější hospodářskou a finanční situaci bedlivě sleduje, zejména s ohledem na náročnější vnější ekonomické podmínky, jimž je tato země vystavena od konce roku 2014. V listopadu 2012 obnovil svoji žádost o makrofinanční pomoc Egypt. Jednalo o se prostředky v celkové výši 500 milionů EUR. Komise zvažovala předložení návrhu, který 12
by se mohl skládat z úvěru ve výši 450 milionů EUR a z grantu ve výši 50 milionů EUR. V červnu 2013 rovněž proběhlo operativní hodnocení, jehož předmětem byla analýza kontrol a postupů schvalování finančních transakcí v egyptském systému správy veřejných financí. Návrh na poskytnutí makrofinanční pomoci však byl odložen až do uzavření dohody o programu výplat MMF mezi Egyptem a Mezinárodním měnovým fondem a v reakci na politický vývoj v zemi od července roku 2013. Jak již bylo uvedeno dříve, na londýnské konferenci konané dne 4. února 2016 přislíbila Komise, že podpoří částkou 2,4 miliardy EUR země postižené uprchlickou krizí. V této souvislosti a vzhledem ke stále složitějšímu regionálnímu kontextu projevily orgány Jordánska zájem o navazující operaci makrofinanční pomoci. Formální dopis požadující tuto pomoc obdržela Komise v březnu 2016. Přehled závazků a plateb v rámci grantů makrofinanční pomoci na roky 2014, 2015 a (předběžně) 2016 je shrnut v níže uvedené tabulce. Plán na rok 2016 je velmi předběžný a zahrnuje pouze ty operace makrofinanční pomoci, u nichž Komise navrhla rozhodnutí nebo které už byly schváleny Evropským parlamentem a Radou. Ke konci roku 2015 činila celková výše dosud nevyplacených úvěrů makrofinanční pomoci 3,006 miliardy EUR. Tato suma je garantována rozpočtem EU prostřednictvím Záručního fondu pro vnější vztahy5, který pokrývá i operace vnějšího financování realizované Evropskou investiční bankou a úvěry Euratomu. Záruční fond je dotován z rozpočtu EU ve výši 9 % celkových nezaplacených pohledávek na konci každého roku, třebaže se zpožděním dvou let. Na úvěrech makrofinanční pomoci by mělo být v roce 2016 vyplaceno téměř 1,7 miliardy EUR, což by odpovídalo dotaci záručního fondu v přibližné výši 149 milionů EUR v roce 2018. Uvedená čísla však nezohledňují potenciální nové operace makrofinanční pomoci, ke kterým Komise dosud nepředložila návrh.
5
Bližší informace viz Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o zárukách krytých souhrnným rozpočtem.
13
Závazky a platby v rámci grantů makrofinanční pomoci, vyplácení úvěrů makrofinanční pomoci v letech 2014–2016 (v eurech) 2014 60 000 000
Prostředky na závazky v rámci grantů v rozpočtu
2015 2016 (předběžně) 77 955 000 79 669 000
Operativní hodnocení, studie veřejných výdajů a finanční odpovědnosti, hodnocení ex post Makrofinanční pomoc Kyrgyzstánu (přijaté rozhodnutí) Makrofinanční pomoc Gruzii (přijaté rozhodnutí) Další možné operace makrofinanční pomoci Závazky celkem
181 874 15 000 000 23 000 000
62 900
400 000
38 181 874
62 900
Bude upřesněno 400 000
Nezavázané rozpočtové příděly
21 818 126
77 892 100
79 269 000
Prostředky na platby v rámci grantů v rozpočtu
52 153 011
74 396 314
64 606 100
179 806
29 806 10 000 000 13 000 000
179 806
23 029 806
62 900 5 000 000 10 000 000 Bude upřesněno 15 062 900
51 973 205
51 366 508
49 543 200
360 000 000 1000 000 000
250 000 000
Operativní hodnocení, studie veřejných výdajů a finanční odpovědnosti, hodnocení ex post Makrofinanční pomoc Kyrgyzstánu (přijaté rozhodnutí) Makrofinanční pomoc Gruzii (přijaté rozhodnutí) Další možné operace makrofinanční pomoci Platby celkem Nevyužité příděly na grantové platby
Vyplácení úvěrů makrofinanční pomoci Ukrajina I (přijaté rozhodnutí) Ukrajina II (přijaté rozhodnutí) Gruzie (přijaté rozhodnutí) Jordánsko (přijaté rozhodnutí) Tunisko (přijaté rozhodnutí) Kyrgyzstán (přijaté rozhodnutí) Ukrajina III (přijaté rozhodnutí) Tunisko II (přijatý návrh)* Další možné operace makrofinanční pomoci Vyplácení úvěrů makrofinanční pomoci celkem
10 000 000 180 000 000 200 000 000 5 000 000 600 000 000
1360 000 000
* V roce 2016 mají být vyplaceny pouze dvě ze tří tranší. Výplata konečné tranše se plánuje na rok 2017.
14
1245 000 000
13 000 000 100 000 000 10 000 000 1200 000 000 350 000 000 Bude upřesněno 1673 000 000
