EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 11.6.2015 COM(2015) 290 final
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2014 {SWD(2015) 115 final}
CS
CS
OBSAH
1.
ÚVOD ......................................................................................................................... 3
2.
SOUVISLOSTI.......................................................................................................... 3
3.
2.1
Vývoj v posledních několika letech ................................................................................ 3
2.2
Rámcové nařízení o makrofinanční pomoci.................................................................... 4
OPERACE MAKROFINANČNÍ POMOCI V ROCE 2014 ................................. 6 3.1
Přehled............................................................................................................................. 6
3.2
Jednotlivé operace v přijímajících zemích v roce 2014 .................................................. 7
3.2.1
Gruzie ...................................................................................................................... 7
3.2.3
Kyrgyzská republika ................................................................................................ 8
3.2.4
Tunisko .................................................................................................................... 9
3.2.5
Ukrajina .................................................................................................................. 9
4. ZAJIŠTĚNÍ ŘÁDNÉHO VYUŽÍVÁNÍ FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ MAKROFINANČNÍ POMOCI: OPERATIVNÍ HODNOCENÍ A HODNOCENÍ EX POST.......................................................................................................................... 11 4.1
Operativní hodnocení .................................................................................................... 11
4.2
Hodnocení ex post ......................................................................................................... 11
5. ŽÁDOSTI O POMOC A BUDOUCÍ NÁVRHY KOMISE – ROZPOČTOVÁ SITUACE ........................................................................................................................ 11
2
ZPRÁVA KOMISE EVROPSKÉMU PARLAMENTU A RADĚ Provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2014
1.
ÚVOD
Makrofinanční pomoc je finančním nástrojem EU vytvořeným pro země geograficky, hospodářsky a politicky blízké EU, který je zaměřen na výjimečné potřeby vnějšího financování. Cílem makrofinanční pomoci je posílit makroekonomickou a finanční stabilitu kandidátských a potenciálních kandidátských zemí a zemí politiky sousedství a zároveň podpořit provádění příslušných strukturálních reforem. Je doplňkem ozdravného a reformního programu dohodnutého s Mezinárodním měnovým fondem (MMF) a zároveň je jím podmíněna. Makrofinanční pomoc je nástrojem podpory platební bilance. Je poskytována buď formou úvěrů, na něž si Komise na kapitálových trzích půjčí nezbytné prostředky a které dále zapůjčí přijímající zemi, nebo, za určitých okolností, formou grantů financovaných z rozpočtu EU. Rok 2014 se vyznačoval pokrokem v provádění několika předtím opožděných operací makrofinanční pomoci (Gruzii, Kyrgyzské republice, Jordánsku a Tunisku) a rychlým zhoršováním politické a hospodářské situace na Ukrajině, jež vedlo k řadě rozsáhlých operací makrofinanční pomoci. Tato výroční zpráva je vypracována v souladu s informačními povinnostmi Komise, jež jsou stanoveny jednotlivými rozhodnutími Rady a společnými rozhodnutími Evropského parlamentu a Rady, která se týkají operací makrofinanční pomoci. Je doplněna pracovním dokumentem útvarů Komise, v němž jsou obsaženy podrobnější informace o makroekonomických souvislostech a provádění jednotlivých operací makrofinanční pomoci a příslušné analýzy. 2.
SOUVISLOSTI
2.1
Vývoj v posledních několika letech
Celosvětová hospodářská a finanční krize z let 2008 až 2009, která hluboce zasáhla rozvíjející se ekonomiky zemí evropského sousedství, vedla k nárůstu žádostí o finanční pomoc EU, včetně pomoci makrofinanční. Na konci roku 2009 přijala Rada ministrů čtyři programy makrofinanční pomoci Arménii, Bosně a Hercegovině, Gruzii a Srbsku. V roce 2009 byla také o jeden rok prodloužena dříve schválená operace makrofinanční pomoci pro Kosovo1. V roce 2010 bylo rozhodnuto o dalších dvou programech ve prospěch Ukrajiny a Moldavska, tentokrát o nich rozhodly vzhledem k vstupu Lisabonské smlouvy v platnost legislativní orgány EU, tj. Rada společně s Parlamentem. 1
Tímto označením nejsou dotčeny postoje k otázce statusu a označení je v souladu s rezolucí Rady bezpečnosti OSN 1244 a se stanoviskem Mezinárodního soudního dvora k vyhlášení nezávislosti Kosova.
2
Operace pro Gruzii a Kosovo byly ukončeny v roce 2010. V letech 2011, 2012 a 2013 završila Komise provádění programů makrofinanční pomoci Arménii, Bosně a Hercegovině, Moldavsku a Srbsku. Celková ekonomická situace se v roce 2010 a počátkem roku 2011 výrazně zlepšila a poněkud zmírnila tlak na stav platební bilance zemí způsobilých pro makrofinanční pomoc. To vedlo ke snížení počtu navržených nebo schválených nových operací makrofinanční pomoci: Komise navrhla pouze dvě operace (pro Gruzii a Kyrgyzskou republiku, obojí v roce 2011). Značný pokles schvalování nových operací makrofinanční pomoci rovněž odrážel zdržení v legislativním procesu, jež způsobila neshoda mezi legislativními orgány ohledně uplatňování nového nařízení o postupu projednávání ve výborech na rozhodnutí o makrofinanční pomoci. Tato otázka byla vyřešena až v roce 20132. Od druhé poloviny roku 2011 se podmínky financování na globálních kapitálových trzích výrazně zhoršily, což částečně odráželo dopad dluhové krize eurozóny. Kromě toho arabské jaro a z něj plynoucí politické a ekonomické změny v arabských středomořských partnerských zemích vystupňovaly tlak na rozpočty a finanční pozice těchto zemí vůči zahraničí. Tento vývoj vedl v letech 2012 a 2013 ke zvýšené poptávce po makrofinanční pomoci, kdy s požadavkem o podporu přišly Egypt, Jordánsko a Tunisko. Rozhodnutí poskytnout makrofinanční pomoc Jordánsku a Tunisku byla legislativními orgány přijata v prosinci 2013 a květnu 2014, zatímco návrh rozhodnutí poskytnout makrofinanční pomoc Egyptu učiněný Komisí byl pozastaven, neboť se čekalo na uzavření dohody mezi Egyptem a MMF o vyplacení programu MMF, a rovněž v reakci na politický vývoj v této zemi. V roce 2014 konflikt na východní Ukrajině a výrazné zhoršení hospodářské a finanční situace této země vyvolaly makrofinanční pomoc v bezprecedentním měřítku, a to kompletně ve formě úvěrů. Úhrady podle dvou rozhodnutí přijatých v roce 2002 a 2010 byly zahájeny poté, co ukrajinský parlament ratifikoval relevantní dokumenty o makrofinanční pomoci. Rada nadto v dubnu 2014 postupem pro naléhavé případy (článek 213 SFEU) schválila novou operaci makrofinanční pomoci pro Ukrajinu, jež byla v roce 2014 zcela vyplacena. 2.2
Rámcové nařízení o makrofinanční pomoci
Již v roce 2003 označil Evropský parlament zdlouhavý rozhodovací proces za jeden z hlavních nedostatků nástroje makrofinanční pomoci. Podle tehdy platného systému Rada rozhodnutí o jednotlivých operacích makrofinanční pomoci přijímala případ od případu po konzultaci s Parlamentem. Od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost dne 1. prosince 2009 přijímají legislativní rozhodnutí o jednotlivých operacích makrofinanční pomoci Parlament a Rada v rámci řádného legislativního postupu (spolurozhodování), v důsledku čehož je rozhodovací proces ještě delší. Jak ale ukázala finanční a dluhová
2
Pro podrobnější informace viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2012 (COM(2013) 426) a v roce 2013 (COM(2014) 372).
3
krize, účinné řešení naléhavých makroekonomických a finančních situací vyžaduje nástroj reagující na krize, který lze použít rychle a efektivně. V reakci na nutnost zrychlit rozhodování a zefektivnit nástroje makrofinanční pomoci předložila Komise dne 4. července 2011 návrh rámcového nařízení o obecných ustanoveních pro makrofinanční pomoc třetím zemím3. Hlavními cíli návrhu bylo: i) zefektivnit makrofinanční pomoc prostřednictvím pohotovějšího a efektivnějšího rozhodovacího procesu; ii) přizpůsobit uvedený proces rozhodovacím procesům jiných finančních nástrojů, především těch, jež se týkají vnějších vztahů; a iii) formalizovat, vyjasnit a zjednodušit pravidla, jimiž se makrofinanční pomoc řídí. Návrh byl podrobně projednán s Parlamentem a Radou. Podle názoru Komise se během zdlouhavého legislativního procesu změnila povaha návrhu a přijetí rámcového nařízení o makrofinanční pomoci v této podobě by představovalo vážné porušení interinstitucionální rovnováhy, zejména omezením práva legislativní iniciativy Komise4. Dne 8. května 2013 se proto Komise rozhodla vzít svůj návrh zpět. Poté, co Komise vzala svůj návrh zpět, Rada dne 18. července 2013 podala k Soudnímu dvoru proti zpětvzetí návrhu Komise žalobu na neplatnost podle článku 263 SFEU5. Soudní dvůr rozsudkem ze dne 14. dubna 2015 žalobu Rady zamítl a judikoval, že zpětvzetí návrhu Komise bylo odůvodněné. Soudní dvůr rovněž potvrdil, že Komise zpětvzetím svého návrhu jednala náležitě vzhledem k tomu, že změny navrhované legislativními orgány by návrh zásadně narušily, takže by nemohl dosáhnout svých hlavních cílů. V důsledku toho mají legislativní rozhodnutí o jednotlivých operacích makrofinanční pomoci nadále přijímat Parlament a Rada případ od případu řádným legislativním postupem6. Nejnovější zkušenosti, zejména potřeba neprodleně zahájit nové operace makrofinanční pomoci Ukrajině v letech 2014 a 2015, opět zdůraznily nutnost zajistit, aby byla makrofinanční pomoc coby nástroj pro naléhavou pomoc v reakci na krizové situace mobilizována rychle. Komise bude tedy nadále zvažovat způsoby, jak zlepšit účinnost a efektivitu rozhodovacího procesu.
3
KOM(2011) 396 v konečném znění, 4.7.2011. Pro podrobnější informace viz zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o provádění makrofinanční pomoci třetím zemím v roce 2013 (COM(2014) 372). 5 Věc C-409/13. 6 V rámci přijímání rozhodnutí č. 778/2013/EU o poskytnutí další makrofinanční pomoci Gruzii přijaly Evropský parlament a Rada společné prohlášení, které odráží kompromisy dosažené mezi oběma legislativními orgány během jednání o rámcovém nařízení a dohodovacího řízení týkající se rozhodnutí o Gruzii (Úř. věst. L 218, 14.8.2013, s. 18). Prohlášení je politickou dohodou bez právně závazného účinku. 4
4
3.
OPERACE MAKROFINANČNÍ POMOCI V ROCE 2014
3.1
Přehled
V roce 2014 bylo dosaženo pokroku u těchto rozhodnutí o makrofinanční pomoci: − V srpnu 2013 přijaly oba legislativní orgány návrh Komise z roku 2011 na poskytnutí makrofinanční pomoci Gruzii v celkové výši 23 milionů EUR ve formě úvěrů a 23 milionů EUR ve formě grantů. Dokumenty o makrofinanční pomoci byly podepsány v roce 2014. Grantová část první tranše (13 milionů EUR) byla vyplacena v lednu 2015 a úvěrová část (10 milionů EUR) v dubnu. Vyplacení druhé tranše (ve výši 23 milionů EUR) je plánováno na léto 2015, pokud bude program MMF probíhat podle plánu a Gruzie bude provádět politická opatření dohodnutá v memorandu o porozumění. − V dubnu 2013 Komise předložila návrh nového rozhodnutí o poskytnutí 180 milionů EUR ve formě úvěrů Jordánsku; toto rozhodnutí bylo přijato v prosinci 2013. V březnu 2014 bylo jordánskými orgány a EU podepsáno memorandum o porozumění a dohoda o mechanismu úvěrů. První tranše (100 milionů EUR) byla vyplacena v únoru 2015. Očekává se, že také druhá tranše bude vyplacena v roce 2015. − Návrh Komise na poskytnutí výjimečné makrofinanční pomoci Kyrgyzské republice přidělením 15 milionů EUR ve formě úvěrů a 15 milionů EUR ve formě grantů z roku 2011 byl přijat v říjnu 2013. Dokumenty o makrofinanční pomoci byly podepsány v roce 2014 a ratifikovány kyrgyzským parlamentem v únoru 2015. Vyplacení první i druhé tranše je v plánu v roce 2015. − V prosinci 2013 Komise předložila nový návrh na poskytnutí makrofinanční pomoci Tunisku ve výši až 250 milionů EUR ve formě úvěrů. Toto rozhodnutí bylo přijato oběma legislativními orgány v květnu 2014 a podepsané memorandum o porozumění a dohoda o mechanismu úvěrů byly ratifikovány tuniským parlamentem v březnu 2015. V průběhu legislativního procesu byla částka pomoci zvýšena na 300 milionů EUR. Pomoc má být prováděna v letech 2015 a 2016 a první tranše (100 milionů EUR) by podle očekávání měla být vyplacena v květnu. Pro Ukrajinu bylo v rámci dvou programů makrofinanční pomoci v roce 2014 vyplaceno celkem 1,36 miliardy EUR ve formě úvěrů. První program (makrofinanční pomoc I) na základě rozhodnutí přijatých v letech 2002 a 2010 poskytl makrofinanční pomoc v celkové výši 610 milionů EUR. První tranše ve výši 100 milionů EUR byla vyplacena v květnu 2014, tedy krátce poté, co MMF schválil novou dvouletou dohodu o pohotovostním úvěru pro Ukrajinu. Druhá tranše ve výši 260 milionů EUR byla vyplacena v listopadu 2014 a třetí tranše (250 milionů EUR) byla vyplacena v dubnu 2015. V dubnu 2014 Rada postupem pro naléhavé případy (článek 213 SFEU) schválila druhý program makrofinanční pomoci Ukrajině ve výši 1 miliardy EUR ve formě úvěrů (makrofinanční pomoc II). Celá částka byla vyplacena ve dvou tranších po 500 milionech EUR v červnu a prosinci 2014. Dne 8. ledna 2015 Komise navrhla třetí program makrofinanční pomoci ve výši až 1,8 miliardy EUR ve formě úvěrů, jenž byl Evropským parlamentem a Radou přijat dne 15. dubna 2015. Všechny tři operace makrofinanční 5
pomoci Ukrajině činí celkem 3,41 miliardy EUR, což představuje největší finanční pomoc EU poskytnutou nějaké třetí zemi v tak krátkém čase. 3.2
Jednotlivé operace v přijímajících zemích v roce 2014
3.2.1
Gruzie
V roce 2013 bylo přijato rozhodnutí o programu makrofinanční pomoci Gruzii v celkové hodnotě 46 milionů EUR. Makrofinanční pomoc, která má být poskytována napůl ve formě úvěrů a napůl ve formě grantů, bude vyplacena ve dvou tranších. Poté, co Gruzie dospěla v červenci 2014 s MMF k dohodě o novém programu vyplácení, byla obnovena jednání o makrofinanční pomoci (ta byla od roku 2011 pozastavena, neboť Gruzie nečerpala ze stávajícího programu MMF). Dokumenty o makrofinanční pomoci byly podepsány a, bylo-li to nutné, ratifikovány gruzínským parlamentem v prosinci 2014. Grantová část první tranše (13 milionů EUR) byla vyplacena v lednu 2015 a úvěrová část (10 milionů EUR) v dubnu 2015. Vyplacení druhé tranše makrofinanční pomoci (celkem 23 milionů EUR) je naplánováno na druhou polovinu roku 2015, pokud bude Gruzie provádět svůj program MMF podle plánu a bude provádět opatření dohodnutá v memorandu o porozumění. I když růst HDP Gruzie se z 3,2 % v roce 2013 vyšplhal na 4,7 % v roce 2014, což odráží rostoucí spotřebu i oživení soukromých investic, zůstává makroekonomická situace zranitelná. Spolu s růstem se v roce 2014 zvýšila inflace na 3,1 % navzdory zmírňujícímu vlivu klesajících cen ropy. V důsledku nepříznivého vývoje směnných kurzů od listopadu 2014 v Rusku a dalších zemích Společenství nezávislých států (SNS) prudce oslabila lari (GEL) vůči dolaru, což posílilo inflační očekávání. V reakci na to centrální banka v únoru 2015 zvýšila svou klíčovou měnověpolitickou sazbu na 4,5 %. Jelikož od roku 2013 provádí vláda hospodářský model více zaměřený na sociální začlenění, též přijetím všeobecného systému zdravotní péče, zvýšil se tlak na rozpočet a schodek veřejných financí dosáhl v roce 2014 výše 2,9 % HDP oproti 2,6 % v roce 2013. Vnější tlaky v roce 2014 znovu zesílily. Schodek běžného účtu dosáhl 9,6 % HDP oproti 5,9 % v roce 2013, neboť se díky hospodářskému růstu se zvýšil dovoz, zatímco vývoz a remitence trpěly nepříznivým vnějším prostředím. Pokrok v oblasti strukturálních reforem byl v roce 2014 uspokojivý, neboť došlo k dalšímu rozšíření všeobecné zdravotní péče a k významným zlepšením v oblasti hospodářské soutěže, daňové transparentnosti a bankovního dohledu. V prosinci 2014 dokončila rada MIMF první přezkum programu v rámci tříleté dohoty o pohotovostním úvěru ve výši 154 milionů USD, která byla dohodnuta v červenci 2014. 3.2.2 Jordánsko V reakci na oficiální žádost Jordánska o makrofinanční pomoc z prosince 2012 předložila dne 29. dubna 2013 Komise návrh rozhodnutí o poskytnutí makrofinanční pomoci ve výši až 180 milionů EUR ve formě střednědobého úvěru. Rozhodnutí bylo přijato Evropským parlamentem a Radou dne 11. prosince 2013. Počátkem roku 2014 byla ukončena jednání o memorandu o porozumění, jímž se stanoví opatření hospodářské politiky, která budou přijata jordánskými orgány, a o dohodě o mechanismu úvěrů. Oba dokumenty byly podepsány v březnu 2014. Makrofinanční pomoc Jordánsku má doplňovat finanční prostředky poskytnuté MMF v rámci probíhající dohody 6
o pohotovostním úvěru. První tranše (100 milionů EUR) byla vyplacena v únoru 2015, druhá má být uvolněna na podzim roku 2015. Přestože Jordánsko bylo vystaveno větší regionální nestabilitě (včetně pokračujícího konfliktu v Sýrii a teroristické činnosti na Sinajském poloostrově, jimiž bylo nadále dotčeno zásobování zemním plynem z Egypta), jeho ekonomika v roce 2014 rostla. Růst reálného HDP dosáhl 3,1 % oproti 2,8 % v roce 2013, přičemž byl poháněn oživením v těžebním odvětví, stavebnictví, veřejných službách a cestovním ruchu, jakož i silným přílivem zahraničních grantů. Inflace byla udržena na nízké úrovni, což umožnilo v roce 2014 akomodativnější měnovou politiku. Rozpočtový schodek (se zohledněním zahraničních grantů a transferů pro národní elektrárenskou společnost NEPCO) se mírně snížil z 11,5 % HDP v roce 2013 na 10 % v roce 2014, a to díky vyšším příjmům z daní a silnému přílivu zahraničních grantů. Platební bilance se zlepšila díky významným přílivům oficiálních grantů a kapitálu, zejména od zemí Rady pro spolupráci v Zálivu (GCC). Odhaduje se, že zahraniční granty v roce 2014 celkově vzrostly na 7 % HDP ze 2,7 % v roce 2013. Pokrok ve strukturálních reformách nebyl jednoznačný, zejména přijetí revidovaného zákona o daních z příjmů se výrazně opozdilo. V listopadu 2014 byl úspěšně dokončen pátý přezkum programu MMF. To umožnilo vyplacení 129 milionů USD, čímž se celkové prostředky vyplacené od doby zahájení programu dostaly na úroveň přibližně 1,4 miliardy USD (z celkových 2 miliard USD). 3.2.3 Kyrgyzská republika V důsledku etnického a politického násilí, které vedlo k prudkému poklesu hospodářské aktivity a značnému nedostatku zahraničního financování, přislíbila EU na mezinárodní dárcovské konferenci v Biškeku v červenci 2010, že podpoří hospodářské oživení Kyrgyzské republiky. Proto Komise v prosinci 2011 přijala návrh rozhodnutí o poskytnutí makrofinanční pomoc až do výše 30 milionů EUR (15 milionů EUR ve formě úvěrů a 15 milionů EUR ve formě grantů). Tato operace makrofinanční pomoci byla výjimečná v tom ohledu, že Kyrgyzská republika leží mimo obvyklou zeměpisnou působnost nástroje makrofinanční pomoci, byla však odůvodněná dynamikou demokratického politického a ekonomického reformního hnutí v zemi a tím, že je součástí regionu zvláštního hospodářského a politického významu pro EU. Rozhodnutí o makrofinanční pomoci bylo přijato v říjnu 2013. Dokumenty o makrofinanční pomoci byly podepsány v roce 2014 a ratifikovány kyrgyzským parlamentem v únoru 2015. Vyplacení první i druhé splátky je naplánováno na rok 2015. Po silném roce 2013, kdy HDP vzrostl o 10,5 % v důsledku zvýšení těžby zlata kyrgyzská ekonomika v roce 2014 výrazně zpomalila, takže růst HDP podle odhadů činil 3,6 %. Bylo to způsobeno zpomalením zahraničního obchodu, snížením remitencí (v souvislosti s recesí v Rusku a hospodářským zpomalením u dalších hlavních obchodních partnerů, zejména zemí SNS) a sníženou těžbou zlata. Místní měna v roce 2014 devalvovala o 16,3 % vůči USD a roční inflace dosáhla v únoru 2015 10,9 %. Intervencemi centrální banky na devizových trzích zaměřenými na odvrácení devalvačních tlaků se v období od července 2014 do ledna 2015 její měnové rezervy snížily o 17,1 %. Rozpočtový schodek v roce 2014 se odhaduje na 3,7 % HDP a veřejný dluh na 54,1 % HDP. Schodek běžného účtu zůstal v roce 2014 velký, a to na hodnotě 13,7 % HDP. Platební bilance tudíž zůstává zranitelná. V této souvislosti požádaly kyrgyzské orgány o následnou dohodu s MMF. Jednání byla úspěšně završena na začátku 7
roku 2015 a v dubnu 2015 rada MMF schválila nový tříletý programu v rámci rozšířené úvěrové facility. Ačkoli je prováděna národní strategie pro udržitelný rozvoj na období let 2013 až 2017, pokrok ve finančním odvětví zaostává. Na schválení parlamentem ještě čeká bankovní zákoník, který by vedl k posílení bankovních předpisů a pravomocí a nezávislosti centrální banky. 3.2.4 Tunisko V červnu 2013 schválila rada MMF novou 24měsíční dohodu s Tuniskem o pohotovostním úvěru ve výši 1,75 miliardy USD. V této souvislosti tuniská vláda v srpnu 2013 požádala EU o makrofinanční pomoc ve výši 500 milionů EUR. V reakci na to předložila Komise v prosinci 2013 návrh na poskytnutí makrofinanční pomoci ve výši až 250 milionů EUR ve formě úvěru, jenž má být vyplacen ve třech stejných tranších. Během jednání v Parlamentu a Radě byla částka pomoci navýšena na 300 milionů EUR. Rozhodnutí o této operaci makrofinanční pomoci bylo oběma legislativními orgány přijato v květnu 2014. Mezi červencem a zářím 2014 byly uzavřeny a podepsány memorandum o porozumění a dohoda o mechanismu úvěrů; ratifikovány tuniským parlamentem byly v březnu 2015. Vyplacení první tranše se nyní očekává v květnu 2015, zatímco druhá a třetí splátka je podmíněna tím, že program MMF bude pokračovat podle plánu a tuniské orgány budou splňovat podmínky makrofinanční pomoci uvedené v memorandu o porozumění. Růst reálného HDP zůstal v roce 2014 při úrovni 2,3 % nízký oproti 2,4 % v roce 2013. Politická nejistota a bezpečnostní napětí nadále zatěžovaly hospodářskou činnost. Inflace v roce 2014 činila průměrně 5,5 % a má sestupný trend. Rozpočtová nerovnováha a nerovnováha platební bilance zůstaly výrazné, a vytvářely tak značnou potřebu financování. Schodek veřejných financí pro rok 2014 bude nižší než cílová hodnota programu MMF (4,8 % HDP oproti původní prognóze 6,7 % HDP), což je ale způsobeno především nevyčerpáním rozpočtových prostředků na investiční rozpočet a odložením některých výdajů až do roku 2015, a nikoli optimálními škrty v rozpočtu na opakující se výdaje. Pokud jde o platební bilanci, schodek běžného účtu zůstal v roce 2014 při úrovni 8,9 % HDP vysoký oproti 8,3 % HDP v roce 2013. Rezervy se na konci roku 2014 blížily hodnotě 7,8 miliardy USD, což představuje dovoz sotva za tři měsíce a je v rozporu s původním cílem ve výši 9 miliard USD v rámci programu MMF. V prosinci 2014 MMF dokončil pátý přezkum programu probíhající dohody o pohotovostním úvěru. MMF uznal, že všechna kritéria výkonnosti byla splněna a že u značného počtu strukturálních reforem došlo k pokroku, a to navzdory nepříznivému ekonomickému, sociálnímu a bezpečnostnímu prostředí. 3.2.5 Ukrajina Vzhledem k rychlému zhoršování hospodářské situace Ukrajiny na počátku roku 2014 a k výraznému oslabení ukrajinské platební bilance schválila v dubnu 2014 Rada postupem pro naléhavé případy (článek 213 SFEU) novou operaci makrofinanční pomoci této zemi. Program sestával z úvěru ve výši až 1 miliardy EUR, k vyplacení ve dvou tranších po 500 milionech EUR. Tato dohoda (MFA II) vznikla nádavkem k jiné facilitě makrofinanční pomoci (MFA I), zřízené v rámci dvou rozhodnutí (přijatých v letech 2002 a 2010) a obnášející v celkové hodnotě až 610 milionů EUR ve formě úvěrů, k vyplacení ve třech tranších. V důsledku byla Ukrajině dána k dispozici makrofinanční 8
pomoc v celkové výši 1,61 miliardy EUR7. Vyplácení v rámci obou programů bylo umožněno poté, co rada MMF v dubnu 2014 schválila novou dvouletou dohodu o pohotovostním úvěru. Ukrajina v roce 2014 obdržela financování makrofinanční pomoci ve výši 1,36 miliardy EUR, včetně celé částky 1 miliardy EUR v rámci rozhodnutí o makrofinanční pomoci II. Závěrečná tranše MFA I ve výši 250 milionů EUR byla vyplacena v dubnu 2015. Po dvou letech stagnace sklouzlo ukrajinské hospodářství v roce 2014 do hluboké recese v důsledku krize důvěry vyvolané ozbrojeným konfliktem ve východní části země. Tato krize vedla k výraznému znehodnocení měny, jakož i nižším investicím a spotřebě. Ztráta výrobní kapacity způsobená konfliktem na východě země, který je průmyslovým centrem Ukrajiny, dále přispěla k poklesu reálného HDP v roce 2014 o 6,8 %. Slabší měna spolu s významným zvýšením regulovaných cen vedla k silnému zrychlení inflace vyjádřené indexem spotřebitelských cen. Současně, a to i přes různá nápravná opatření (jak na straně příjmů, tak na straně výdajů) se v roce 2014 celkový rozpočtový schodek zhoršil na odhadovaných 10,3 % HDP, zatímco veřejný dluh se prudce zvýšil na odhadovaných 70,2 % HDP ke konci roku 2014. Pokud jde o platební bilanci, úprava schodku běžného účtu (z 8,7 % v roce 2013 na 4,0 % v roce 2014), tažená sníženým dovozem, byla doprovázena značným odlivem finančních prostředků v soukromém sektoru a platbami za nedoplatky za plyn. V důsledku toho se v průběhu roku 2014 hrubé mezinárodní rezervy Ukrajiny propadly o téměř 60 % (tj. 10 miliard EUR) na pouhých 6,2 miliardy EUR ke konci roku. Recese a znehodnocení měny v důsledku krize důvěry účinkovaly jako brzda bankovního sektoru, což vedlo k vysokým odlivům vkladů, významným provozním ztrátám a stoupajícímu podílu nesplácených úvěrů. Ve snaze stabilizovat toto odvětví zahájila centrální banka sanaci neživotaschopných bank a zahájila u tohoto odvětví komplexní rekapitalizační opatření. Reforma byla rovněž podniknuta v odvětví energetiky a v oblasti řízení veřejných financí, a to v návaznosti na programy podpory s mezinárodními věřiteli, včetně EU. S ohledem na další oslabení hospodářské činnosti a zhoršení platební bilance připravilo mezinárodní společenství pod vedením MMF nový balíček finanční podpory pro Ukrajinu. V této souvislosti požádala tato země v září 2014 o nový program makrofinanční pomoci a v prosinci 2014 svou žádost zopakovala. Vzhledem k velké potřebě dodatečného vnějšího financování a v zájmu podpory ambiciózního reformního programu ukrajinských orgánů předložila Komise dne 8. ledna 2015 návrh nového programu makrofinanční pomoci ve výši až 1,8 miliardy EUR ve formě úvěrů (MFA III). Rozhodnutí o tomto novém programu makrofinanční pomoci bylo oběma legislativními orgány přijato v dubnu 2015. Očekává se, že tato pomoc bude vyplacena ve třech stejných tranších během let 2015 až 2016. Dne 11. března 2015 schválila rada MMF novou čtyřletou dohodu v rámci rozšířené finanční facility pro Ukrajinu (12,348 miliardy zvláštních práv čerpání, tedy přibližně 17,5 miliardy USD). Tímto systémem byla nahrazena dvouletá dohoda o pohotovostním úvěru schválená v dubnu 2014. 7
Oba programy makrofinanční pomoci představují významný prvek podpůrného balíčku Komise pro Ukrajinu ve výši více než 11 miliard EUR, který byl oznámen dne 5. března 2014 (http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-159_en.htm). Vedle makrofinanční pomoci balíček zahrnoval podporu prostřednictvím jiných finančních nástrojů, jako je rozvojová pomoc ve formě grantů a financování ze strany Evropské investiční banky a Evropské banky pro obnovu a rozvoj.
9
4.
ZAJIŠTĚNÍ ŘÁDNÉHO VYUŽÍVÁNÍ FINANČNÍCH PROSTŘEDKŮ POMOCI: OPERATIVNÍ HODNOCENÍ A HODNOCENÍ EX POST
4.1
Operativní hodnocení
MAKROFINANČNÍ
V souladu s požadavky finančního nařízení EU provádí Komise za pomoci externích poradců operativní hodnocení s cílem získat přiměřenou jistotu o fungování správních postupů a postupů schvalování finančních transakcí v přijímajících zemích. Operativní hodnocení se zaměřují na systémy správy veřejných financí, především pak na postupy a organizaci ministerstev financí a centrálních bank a konkrétněji na správu účtů, na něž jsou finanční prostředky EU vypláceny. Zvláštní pozornost je navíc věnována fungování externích auditorských subjektů, jejich nezávislosti, programu činnosti a efektivnosti jejich kontrol. Rovněž se zkoumají postupy zadávání veřejných zakázek na centrální úrovni. V roce 2014 Komise při přípravě na novou operaci makrofinanční pomoci schválenou v daném roce provedla operativní hodnocení na Ukrajině. 4.2
Hodnocení ex post
V souladu s finančním nařízením EU provádí Komise následná hodnocení (ex post)8, aby posoudila dopad programů makrofinanční pomoci. Hlavním cílem je: i) analýza dopadu na ekonomiku přijímající země, a především na udržitelnost její vnější pozice, a ii) hodnocení přidané hodnoty zásahu EU. Hodnocení ex post operace makrofinanční pomoci pro Bosnu a Hercegovinu bylo zahájeno v roce 2014; bylo dokončeno v březnu 2015. 5.
ŽÁDOSTI O POMOC A BUDOUCÍ NÁVRHY KOMISE – ROZPOČTOVÁ SITUACE
Program operací makrofinanční pomoci na rok 2015 je následující: i)
provádění pěti již schválených rozhodnutí o operacích makrofinanční pomoci v Gruzii, Jordánsku, Kyrgyzské republice, Tunisku a Ukrajině (poslední tranše MFA I);
ii) provádění nového rozhodnutí o makrofinanční pomoci Ukrajině přijatého v dubnu 2015 a iii) schválení možných nových programů na základě dosud obdržených žádostí Arménie a Egypta i případných nových žádostí (zejména očekávané žádosti Moldavska). Jak je uvedeno výše, operace makrofinanční pomoci Gruzii, Jordánsku, Kyrgyzské republice, jakož i operace MFA I pro Ukrajinu jsou rozvrženy tak, aby byly v plném rozsahu vyplaceny v roce 2015, zatímco program pro Tunisko a operace MFA III pro Ukrajinu budou vyplaceny během období let 2015 až 2016. Plné provedení všech těchto 8
Všechna hodnocení ex post jsou k dispozici na stránkách GŘ ECFIN: http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm.
10
operací je však nadále podmíněno plněním politických podmínek stanovených v odpovídajících memorandech o porozumění. V únoru 2014 Komise obdržela novou žádost o makrofinanční pomoc od Arménie. Stav platební bilance Arménie však nebyl shledán za natolik kritický, aby to odůvodnilo návrh makrofinanční pomoci Komise, přestože dne 7. března 2014 došlo ke schválení nové finanční dohody s MMF (v rámci rozšířené finanční facility ve výši 125 milionů USD). Komise bedlivě sleduje hospodářskou a finanční situaci v Arménii, zejména v kontextu náročnějšího vnějšího hospodářského prostředí, jemuž tato země čelí od konce roku 2014. V listopadu 2012 obnovil Egypt svoji žádost o makrofinanční pomoc v celkové výši 500 milionů EUR. Komise zvažovala, že předloží návrh, který by se mohl skládat z úvěru ve výši 450 milionů EUR a z grantu ve výši 50 milionů EUR. V červnu 2013 rovněž proběhlo operativní hodnocení, jehož předmětem byla analýza finančních toků a kontroly egyptského systému správy veřejných financí. Návrh na MFA byl však pozastaven, neboť se čekalo na závěr jednání mezi Egyptem a MMF o vyplacení programu MMF, a rovněž v reakci na politický vývoj v této zemi od července roku 2013. Komise očekává, že v roce 2015 obdrží oficiální žádost o makrofinanční pomoc od Moldavska vzhledem ke zhoršení jeho hospodářské situace a probíhajícím jednáním s MMF o možném novém programu. Níže uvedená tabulka uvádí přehled závazků a plateb grantů v rámci makrofinanční pomoci pro roky 2013, 2014 a (orientačně) 2015. Prognóza pro rok 2015 je velmi předběžná a zahrnuje pouze operace makrofinanční pomoci, k nimž bylo Komisí navrženo rozhodnutí či již byly schváleny oběma legislativními orgány. Celková částka nevyplacených úvěrů makrofinanční pomoci na konci roku 2014 činila 1 842 milionů EUR. Tato částka je zaručena rozpočtem EU prostřednictvím Záručního fondu pro vnější vztahy9, do jehož působnosti spadají také úvěry Euratomu a Evropské investiční banky (EIB) třetím zemím. Prostředky v tomto záručním fondu jsou udržovány na 9 % celkové částky makrofinanční pomoci, úvěrů Euratomu a úvěrů EIB třetím zemím. Jsou opatřovány z rozpočtu EU. Očekává se, že vyplácení úvěrů makrofinanční pomoci v roce 2015 dosáhne téměř 1,9 miliardy EUR, což odpovídá poskytnutí prostředků ve výši přibližně 168 milionů EUR pro záruční fond. Tato čísla však nezohledňují potenciální nové operace makrofinanční pomoci, ke kterým Komise dosud nepředložila návrh.
9
Pro více informací viz Zpráva Komise Evropskému parlamentu a Radě o zárukách krytých rozpočtem (COM(2014) 540).
11
Závazky a platby pro granty MFA, výplaty úvěrů MFA 2013-2015 (v EUR) 2013 2014 2015 (orientačně)* 94 550 000 60 000 000 77 955 000 Prostředky na závazky pro granty v rozpočtu Operativní hodnocení, hodnocení ex post Studie k veřejným výdajům a finanční odpovědnosti MFA Kyrgyzské republice (rozhodnutí přijato) MFA Gruzii (rozhodnutí přijato) Ostatní možné operace MFA (Moldavsko, Egypt, Arménie...) Závazky celkem
173 856
181 874 15 000 000 23 000 000
bude upřesněno 173 856
38 181 874
Účelově nevázané rozpočtové prostředky
94 376 144
21 818 126
Prostředky na platby pro granty v rozpočtu
56 339 890
52 153 011
529 345
179 806
Operativní hodnocení, hodnocení ex post Studie k veřejným výdajům a finanční odpovědnosti MFA Kyrgyzské republice (rozhodnutí přijato) MFA Gruzii (rozhodnutí přijato) Ostatní možné operace MFA (Moldavsko, Egypt, Arménie...) Platby celkem Nevyužité rozpočtové prostředky pro výplatu grantů
250 000
74 218 061
15 000 000 23 000 000 bude upřesněno 529 345
179 806
55 810 545
51 973 205
Výplaty úvěrů MFA Bosna a Hercegovina (rozhodnutí přijato) 100 000 000 Ukrajina I (rozhodnutí přijato) 360 000 000 Ukrajina II (rozhodnutí přijato) 1000 000 000 Gruzie (rozhodnutí přijato) Jordánsko (rozhodnutí přijato) Tunisko (rozhodnutí přijato)** Kyrgyzská republika (rozhodnutí přijato) Ukrajina III (návrh přijat)** Ostatní možné operace MFA (Moldavsko, Egypt, Arménie...) Výplaty úvěrů MFA celkem 100 000 000 1360 000 000
250 000 000 23 000 000 180 000 000 200 000 000 15 000 000 1200 000 000 1868 000 000
* S výjimkou údajů pro rozpočtové prostředky, které odpovídají rozpočtu přijatému na rok 2015. ** Očekává se, že v roce 2015 budou vyplaceny jenom dvě ze tří tranší. Vyplacení závěrečné tranše se plánuje na rok 2016.
12
