Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta

Veřejné finance v ČR a EU Distanční studijní opora

Jan Šelešovský Robert Jahoda

Brno 2005

Tento projekt byl realizován za finanční podpory Evropské unie v rámci programu SOCRATES - Grundtvig. Za obsah produktu odpovídá výlučně autor, produkt nereprezentuje názory Evropské komise a Evropská komise neodpovídá za použití informací, jež jsou obsahem produktu. This project was realized with financial support of European Union in terms of program SOCRATES - Grundtvig. Author is exclusively responsible for content of product, product does not represent opinions of European Union and European Commission is not responsible for any uses of informations, which are content of product.

Recenzoval: Doc. Ing. Jitka Peková, CSc.

Veřejné finance v ČR a EU Vydala Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Vydání první Brno 2005 © Jan Šelešovský, Robert Jahoda, 2005 ISBN 80-210-3410-6

Identifikace modulu Znak ■

KVVEFI

Název ■

Veřejné finance v ČR a EU

Určení ■

Pro výuku kombinovanou formou s výraznými distančními prvky (distanční kombinované studium pro studijní program Hospodářská politika a správa, obor Veřejná ekonomika a správa a obor Regionální rozvoj a správa, a ekvivalentní studijní programy celoživotního vzdělávání).

Garant/autor ■ ■

Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc., tel.: 549 495 685, [email protected] Ing. Robert Jahoda, tel.: 549 494 880, [email protected]

Cíl Vymezení cíle Cílem předmětu Veřejné finance v ČR a EU je prohloubení a rozšíření Vašich znalostí o teorii a praxi veřejných financí. Důraz je přitom kladen na interpretaci soudobých funkcí veřejných financí, na vertikální a horizontální strukturu veřejných financí a konkrétní podobu systému veřejných financí v ČR, tj. státní rozpočet, rozpočet krajů, rozpočet obcí a mimorozpočtové fondy. Současně s teorií a praxí veřejných financí ČR získáte základní znalosti z problematiky nadnárodních veřejných financí (např. EU), které potom budete dále rozvíjet v předmětech se zaměřením na jednotlivé části veřejných financí. Předmět vychází a navazuje na předměty Veřejná ekonomie, Makroekonomie, Mikroekonomie. Předpokládáme tudíž, že disponujete základními znalostmi z těchto předmětů. Dovednosti a znalosti získané po studiu textů Po absolvování kurzu si osvojíte základní systém poznatků veřejných financí a budete schopni rozumět a interpretovat rozpočtovou politiku ČR na všech úrovních veřejné správy a veřejných rozpočtů. Rovněž lépe porozumíte (v synergii s poznatky makroekonomie a hospodářské politiky) i fiskální politice našeho státu. Současně budete plně schopni objasnit rozpočtový proces a pravidla Evropské unie. Po absolvování kurzu budete schopni náhledu do aktuálních a budoucích problémů, před kterými stojí veřejné finance, a budete schopni nalézt možnosti jejich řešení. Poznatky, které získáte v tomto kursu, též vytvářejí předpoklady pro pochopení navazujících předmětů - zejména Ekonomiky veřejného sektoru, Daňového systému apod.

Časový plán Časová náročnost ■ ■ ■

prezenční část - tutoriál samostudium vypracování POTů

4 hodiny 50 hodin 16 hodin

Celkový studijní čas ■

70 hodin

3

Harmonogram ■ ■ ■ ■

1. týden semestru 2. a 3. týden semestru 4. až 6. týden semestru 7. a 8. týden semestru

prezenční tutoriál samostudium (1. a 2. kapitola), vypracování POTu č. 1 samostudium (3. až 6. kapitola) samostudium (7. a 8. kapitola), vypracování POTu č. 2

Způsob studia Studijní pomůcky ■

Doporučená literatura: ■ ŠELEŠOVSKÝ, J. a kol. Fondové financování jako faktor diverzifikace veřejných financí. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2003. ISBN 80-210-3065-8 ■ Státní rozpočet na rok 2005. ■ Koncepce reformy veřejných rozpočtů ■ HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance. Praha: Eurolex Bohemia, 2004. ■ PEKOVÁ, J. Veřejné finance. Praha: ASPI, 2005. ■ Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla). ■ Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. ■ Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). ■ WWW stránky ministerstva financí ■ WWW stránky Komise Evropské unie .

Návod práce se studijními texty Vážení studenti, potřebné poznatky, které potřebujete k absolvování tohoto kurzu, naleznete v textu každé kapitoly. Některé problémové okruhy jsou ovšem více komplikované, případně mají více úhlů pohledu. Proto vás odkazujeme, abyste pro doplnění znalostí využili doporučené literatury. Na tuto literaturu v příslušné pasáži DSO odkazujeme a uvádíme vám důvody, proč byste ji měli studovat, jak doplňuje předložený text. Zároveň vás chceme upozornit na odborné časopisy, ve kterých naleznete články, které se věnují aktuálním problémům veřejných financí. Domníváme se, že žádný text nemůže poskytnout dostatečně aktuální a komplexní pohled na některé problémy veřejných financí, jako vám jej může poskytnout odborný tisk. Jedná se hlavně o časopisy Finance a úvěr, Obec a finance, Politická ekonomie, Ekonom, Moderní obec nebo Veřejná správa. Upřímně vám doporučujeme sledovat denní tisk - hlavně jeho ekonomickou část - pomůže vám to porozumět základním vztahům ve veřejných financích (taktéž vám to pomůže složit zkoušku, neboť klademe důraz na aplikaci teoretických poznatků v praxi). Aktuální informace můžete rovněž čerpat z různých www stránek. Chtěli bychom zmínit např. stránky Ministerstva financí, Ministerstva práce a sociálních věcí, stránky organizací OECD, Evropské komise, Světové banky, kde se nacházejí různé statistiky a analýzy, které Vám pomohou hlouběji pochopit studovanou problematiku. Součástí studia je vypracování dvou POTů. První POT se nachází za druhou kapitolou, druhý POT se nachází za pátou a osmou kapitolou. U druhého POTu máte možnost si vybrat, jestli chcete zpracovat ten z páté nebo osmé kapitoly. Vámi zpracované dva POTy, které nám odevzdáte ve stanovených termínech, opravíme a ohodnotíme. POTy se tak stávají součástí vašeho konečného hodnocení. Dbejte proto prosím nejen na obsahovou, ale i formální přesnost. Nejen naše knihovna dnes již obsahuje celou řadu publikací, které vám při jejich vypracování pomohou.

4

Vzhledem k tomu, že posluchači oborů RRS (a jim ekvivalentního oboru CŽV) neabsolvovali předmět Veřejné ekonomie, ve kterém byly objasněny základní kategorie veřejných financí, opakuje tato studijní opora definice a vymezení některých relevantních pojmů a problémů. Pokud byste přesto při studiu narazili na jakýkoliv odborný problém, neváhejte nás kontaktovat. Pokusíme se Vám v rozumném čase pomoci jej vyřešit. Přejeme Vám hodně úspěchů při studiu předloženého textu a doufáme, že Vás problematika veřejných financí zaujme a budete ji sledovat i po absolvování kurzu.

5

6

Obsah

7

Obsah

Stručný obsah Kapitola 1

Veřejné finance a rozpočtový proces v ČR Kapitola opakuje definice relevantních pojmů a kategorií veřejných financí. Dále rozebírá základní teoretické předpoklady veřejných financí, vysvětluje bazické legislativní normy, do kterých je zasazen rozpočtový proces ČR a naše rozpočtová soustava a organizace zakládané a zřizované státem. V závěru kapitoly jsou načrtnuty aktuální směry reformy veřejných financí, se kterými se studenti formou samostudia blíže seznámí na webových stránkách MF ČR. Taktéž je nezbytné na stejných stránkách nastudovat státní rozpočet ČR. Kapitola 2

Rozpočty územních samosprávných celků Kapitola prezentuje požadavky na finanční systém územní samosprávy. Osvětluje příjmovou a výdajovou stránku rozpočtů obcí a krajů a specifika rozpočtového procesu na úrovni územních samosprávných celků. Analogicky s první kapitolou jsou v této kapitole rozebrány organizace zřizované a zakládané územními samosprávnými celky. Kapitola 3

Systém fondového (mimorozpočtového) financování v ČR V kapitole jsou zdůrazněny odlišnosti, funkce a geneze fondového (mimorozpočtového) financování v rámci systému veřejných financí ČR. Je podána definice a klasifikace fondů. Kapitola se přednostně orientuje na státní (účelové) fondy, fondy podpory podnikání a privatizační (majetkové) fondy. Role svěřeneckých fondů v ČR je jen stručně naznačena a kapitola odkazuje na studium relevantní literatury. Kapitola 4

Daňová a fiskální politika Kapitola rekapituluje poznatky z makroekonomie ve vztahu fiskální a monetární politiky. V rámci fiskální politiky zvýrazňuje stabilizační funkci daní a analyzuje daňovou politiku v ČR od roku 1989 do současnosti. V návaznosti na daňovou politiku naší země je podán výklad daňové politiky v zemích OECD včetně srovnání struktury zdanění. Kapitola 5

Krátkodobá fiskální nerovnováha Kapitola po definičním vymezení krátkodobé fiskální nerovnováhy se věnuje základní typologii deficitů. Ilustruje deficity ve světě a rozebírá způsoby financování deficitů. Kapitola vyúsťuje v posouzení vývoje deficitu v ČR. Kapitola 6

Dlouhodobá fiskální nerovnováha Obdobným způsobem je podán výklad této kapitoly, kdy po základní definici dlouhodobé fiskální nerovnováhy se rozvádí členění veřejného dluhu, jeho měření a rozklad. Dále je poukázáno na rizika zadlužení a možnosti řešení dluhu. Kapitola je finalizována sledováním vývoje veřejného dluhu v ČR. Kapitola 7

Rozpočet Evropské unie Touto kapitolou začíná evropská problematika. Kapitola charakterizuje mezinárodní (nadnárodní) veřejné finance. Úžeji se pak věnuje rozpočtovému procesu v EU, příjmové a výdajové stránce rozpočtu EU, strukturálním operacím a předvstupním fondům a finančním aspektům přistoupení ČR k EU. Kapitola 8

Souhra národních fiskálních politik s monetární politikou v Evropské měnové unii Kapitola rozebírá příčiny vytvoření Evropské měnové unie, objasňuje argumenty fiskální vyrovnanosti a generace Paktu stability a růstu. Dále sleduje důvody daňové harmonizace a směry harmonizace daní v EU. Kapitola vyúsťuje v aktuální situaci vývoje harmonizace daní v ČR s právem Evropské unie.

8

Úplný obsah 1.

2.

3.

Veřejné finance a rozpočtový proces v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1.1

Rozpočtová soustava a rozpočtový proces

15

1.2

Veřejné příjmy a výdaje

19

1.3

Rozpočtová pravidla ČR

21

1.4

Organizace zakládané a zřizované státem

25

1.5

Reforma veřejných financí

30

Rozpočty územních samosprávných celků . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2.1

Požadavky na finanční systém územní samosprávy

37

2.2

Rozpočet obce

38

2.3

Rozpočtový proces

41

2.4

Specifika rozpočtu kraje

44

2.5

Vlastní příjmy obcí

49

2.6

Příjmy krajských rozpočtů

55

2.7

Organizace zakládané a zřizované územními samosprávnými celky

58

2.8

Systém dotací a programů

60

2.9

Návratné finanční zdroje územních samosprávných celků

62

Systém fondového (mimorozpočtového) financování v ČR . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 3.1

4.

5.

6.

Definice a klasifikace fondů

70

3.2

Místo a úloha fondů a agentur ve struktuře veřejných rozpočtů

71

3.3

Státní (účelové) fondy v ČR

75

3.4

Fondy podpory podnikání v ČR (vládní agentury)

81

3.5

Privatizační (majetkové) fondy v ČR

86

3.6

Svěřenecké fondy v ČR

88

Daňová a fiskální politika . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4.1

Vztah fiskální a monetární politiky

95

4.2

Stabilizační funkce daní

95

4.3

Daňová politika v ČR od 1989, výnosy daní

98

4.4

Daňová politika v zemích skupiny OECD

100

4.5

Srovnání struktury zdanění zemí OECD

101

Krátkodobá fiskální nerovnováha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 5.1

Definice

107

5.2

Základní typologie deficitů

107

5.3

Deficity ve světě

111

5.4

Financování deficitů

111

5.5

Kritéria

113

5.6

Situace v ČR

114

Dlouhodobá fiskální nerovnováha . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 6.1

Definice

118

6.2

Členění veřejného dluhu

119

6.3

Měření dluhu a jeho rozklad

120

6.4

Rizika zadlužení a možnosti řešení dluhu

121

9

Obsah

6.5

7.

8.

10

Situace v ČR

122

Rozpočet Evropské unie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 7.1

Definice

129

7.2

Charakteristika mezinárodních veřejných financí

129

7.3

Příjmy a výdaje rozpočtu EU a procedura jeho schvalování

133

7.4

Finanční aspekty přistoupení ČR k EU a čerpání z fondů

139

Souhra národních fiskálních politik s monetární politikou v Evropské měnové unii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149 8.1

Vytvoření Evropské měnové unie

150

8.2

Proč usilovat o fiskální vyrovnanost?

151

8.3

Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact)

152

8.4

Důvody daňové harmonizace

154

8.5

Harmonizace daní v EU

155

8.6

Harmonizace daní ČR s právem EU

157

Úvod

11

Úvod

Veřejné finance jako fungující podsystém ekonomiky slouží především k financování veřejného sektoru (veřejné ekonomiky). Veřejné rozpočty rozdělují v každém státě obrovské finanční prostředky. Nejenom Vás, ale i každého občana musí zajímat, jak se využívají daně, které musí platit, jak se rozhoduje o výdajích, které se uhrazují z rozpočtových zdrojů, jak jsou řešeny otázky hospodárnosti, efektivnosti a spravedlnosti rozdělování. V každém státě je objemově největší státní rozpočet. Záleží samozřejmě na politicko-správním uspořádání každého státu, zdali to bude rozpočet republikový nebo federální. V této souvislosti vyvstává především otázka rozpočtového procesu - kdo navrhuje rozpočet (a jaké zásady jsou při tom použity), kdo má pravomoc ho schválit, a tedy i kontrolovat jeho plnění a jakým způsobem tato kontrola probíhá. Musíte si uvědomit, že pochopení rozpočtového procesu občany státu je základní a nezbytnou podmínkou budování demokracie každé země. I když státní (ústřední) rozpočet bývá nejvýznamnější, důležité jsou taktéž ostatní veřejné rozpočty. Jedná se o rozpočty územních samosprávných celků nebo státních fondů, které stojí mimo ústřední rozpočet. Vzájemnými vztahy mezi jednotlivými veřejnými rozpočty se zabývá teorie fiskálního federalismu. Řeší hlavně problémy spojené s významem a mírou "samostatnosti" jednotlivých rozpočtů. Zásadní otázkou je také alokace výdajů jednotlivým rozpočtům. Její praktické řešení můžete posledních několik let sledovat na procesu reformy veřejné správy v ČR. V prvních kurzech ekonomie na každé vysoké škole se učí, že zdroje jsou omezené a potřeby neomezené. Dvojnásob tato poučka platí ve veřejném sektoru a i vy byste ji měli mít na paměti při studiu tohoto předmětu, ale i při posuzování reálné politiky. Měli byste si tudíž dobře uvědomovat, že pokud se realizuje nějaký veřejný výdaj, vždy se na něj musí najít i veřejné zdroje. Těmi jsou ve vyspělých státech z asi 95 % daňové příjmy. Musíte proto rozumět, kolik stát vybírá daní a které daně se na tom podílejí. Velice důležitá otázka je, kdo tyto daně platí - jak je rozděleno daňové břemeno ve společnosti mezi její jednotlivé členy. Všimněte si, že v demokratických zemích o výši daní a rozdělení daňového břemene opět rozhodují občané u voleb. Volební systém a nezájem (či neznalost) občanů o veřejné věci umožňují zvoleným politikům manipulovat s veřejným míněním. Stačí, pokud veškeré veřejné výdaje nebudou pokryty veřejnými příjmy nebo pokud politik slíbí nový výdajový program, aniž by na něj měl odpovídající veřejné zdroje. Hovoříme pak o tom, že veřejné finance se nacházejí v nerovnováze. Problémy, které by z této nerovnováhy mohly vyplynout, pak záleží mj. na tom, jak tato nerovnováha dlouho trvá nebo jak je hluboká. Zkuste se prosím zamyslet, nakolik výše popsané řádky sedí i na situaci v ČR. Abychom ovšem trochu politiky "ospravedlnili", je třeba říci, že podle některých ekonomických teorií pomáhá nerovnováha ve veřejných financích ke stabilizaci ekonomiky země. V posledních letech stále větší roli hrají i nadnárodní veřejné finance. Pro naše studium bude nejdůležitější hlavně rozpočet a pravidla Evropské unie, které aktivně zasahují do národních suverenit ve fiskálních oblastech členských států. Je potom jenom samozřejmé, že pro vaše studium bude důležité znát i rozpočtový proces v EU a pochopit jeho odlišnosti od procesu v ČR. Ve veřejných financích se neustále prolíná teoretická materie s existující a vyvíjející se legislativou a praxí. V této souvislosti Vás musíme upozornit zejména na fenomén změn. V podmínkách ČR stále ještě probíhá reforma veřejné správy a současně s ní úzce spjatá reforma veřejných financí. V rámci EU rovněž dochází k výrazným změnám, kdy po zavedení jednotné měny se na pořad dne dostala otázka fiskální koordinace a kontroly. Každodenní aktuálnost širokého spektra problémů veřejných financí nám umožňuje s Vámi uzavřít tuto neobvyklou sázku. Pokud v seriózním denním tisku nenaleznete ani jeden článek, který by se nějak nedotýkal veřejných financí, a dokážete nám to u zkoušky, zlepšíme vám o půl stupně výslednou známku. Věříme, že pokud budete takový článek hledat, nebudete toto zlepšení potřebovat.

12

■ ■ ■ ■ ■

Rozpočtová soustava a rozpočtový proces Veřejné příjmy a výdaje Rozpočtová pravidla ČR Organizace zakládané a zřizované státem Reforma veřejných financí

1.

Veřejné finance a rozpočtový proces v ČR

13

1. Veřejné finance a rozpočtový proces v ČR

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je, abyste se seznámili s problematikou rozpočtové soustavy a rozpočtového procesu v ČR, jehož realizace vychází z rozpočtových pravidel ČR. Rozpočtová pravidla vytvářejí legislativní bázi pro sestavování, schvalování, plnění a kontrolu státního rozpočtu, pro státní fondy, příspěvkové organizace a organizační složky státu, a další segmenty veřejných financí. Jedná se tedy o generaci systémových podmínek veřejných financí ČR. Prostudováním této kapitoly byste měli plně porozumět mechanismu rozpočtové politiky a rozpočtovému procesu v ČR včetně realizované reformy veřejných rozpočtů. Porozumíte a budete schopni interpretovat základní taje rozpočtového procesu v ČR, který se odehrává mezi vládou - parlamentem a Nejvyšším kontrolním úřadem.

Časová zátěž ■ ■

Celkem - 6 hodin. Samostudium v 2. a 3. týdnu semestru - 6 hodin.

Způsob studia Předložená kapitola obsahuje základní objem znalostí, které byste měli znát. Přesto bychom Vám chtěli doporučit pro lepší pochopení textu (hlavně pak pasáže o rozpočtových pravidlech ČR), abyste se seznámili se zákonem č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech. Domníváme se, že konfrontace studijního textu s uvedeným zákonem vám umožní lépe pochopit procesy a pravidla uplatňovaná při hospodaření státu s veřejnými penězi. Pro pochopení obtížnější partie textu, která hovoří o programovém financování a analýze efektivnosti veřejných výdajových programů, vám doporučujeme využít kapitolu 4. z učebnice Hamerníková, B., Kubátová, K. (str. 123 - 154). V závěru kapitoly se nachází krátký dodatek: Vymezení pojmu veřejných financí. Protože se jedná o poměrně hutný a syntetizující text, jehož pochopení Vám umožní lépe zařadit předmět Veřejné finance mezi ostatní ekonomické předměty, doporučujeme Vám jeho postupné studium.

Úvod kapitoly

Principy VEFI

14

Jak bylo uvedeno v úvodu, veřejné finance jsou v současnosti spjaty s existencí veřejného sektoru a potřebou jeho financování. Představují peněžní vztahy, vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních fondů, které jsou ve své podstatě charakterizovány principy nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Jde přitom o finanční vztahy, jejichž účastníkem je subjekt veřejné správy, tj. stát nebo útvary územní samosprávy a jejich instituce či deriváty (viz schéma). Princip nenávratnosti znamená, že platbou daní, které představují rozhodující zdroj veřejných financí, nikomu nevzniká nárok na to, aby mu veřejná správa jeho výdaj konkrétně vrátila v příslušné službě či veřejném statku. Princip neekvivalence znamená, že při platbě daní není plátci předem znám účel platby a není mu zaručeno, že podíl jeho spotřeby veřejných statků nebo podíl veřejných transferů bude ekvivalentní výši jeho platby. Princip nedobrovolnosti spočívá v tom, že nikdo neplatí daně dobrovolně, nýbrž je k tomu donucen zákony.

Stát Veřejná správa

FINANČNÍ

VZTAHY Třetí sektor

Soukromý sektor

Veřejný sektor

Schéma 1.1

Podstata veřejných financí se projevuje v jejich základních funkcích, za které se tradičně považují: alokační funkce, distribuční funkce a stabilizační funkce (v některých pramenech jsou uváděny i další odvozené funkce). Prostřednictvím alokační funkce jednotlivé fiskální úrovně rozhodují o tom, jaké bude použití disponibilních veřejných zdrojů. Jde o proces, ve kterém se tyto zdroje rozdělují mezi produkci soukromých a veřejných statků a volí se skladba veřejných statků. Alokační funkce se realizuje především cestou rozpočtových výdajů.

Funkce VEFI

Distribuční funkce se projevuje rozdělováním a přerozdělováním důchodů (národního důchodu, hrubého domácího produktu). Souvisí s řešením otázky, co společnost považuje za spravedlivé rozdělení důchodů a majetku. Veřejné finance zprostředkovávají změny v rozdělení důchodů transferovými platbami, financováním některých veřejně poskytovaných služeb pro určité skupiny obyvatelstva a nepřímo prostřednictvím daní (progresivní zdanění a daňové úlevy či výhody). Stabilizační funkce se promítá v zajištění základních cílů hospodářské politiky (tzv. magický čtyřúhelník). Jde o zabezpečení vysoké míry zaměstnanosti, stabilitu cenové hladiny, ekonomický růst a vyrovnanost platební bilance. Jako nástroj se zde využívají veřejné příjmy a výdaje, především pak příjmová a výdajová stránka státního rozpočtu, neboť uvedená funkce veřejných financí má makroekonomický charakter.

1.1 Rozpočtová soustava a rozpočtový proces Národní veřejné finance jsou rozprostřené a současně se realizují v rozpočtové soustavě. Existuje více interpretací rozpočtové soustavy. Přikláníme se k širšímu pojetí, které zahrnuje jak soustavu veřejných rozpočtů, tak strukturu rozpočtových orgánů a institucí obhospodařujících rozpočtové peněžní fondy, dále pak rozpočtová pravidla a orgány řízení, správy a kontroly veřejných financí.

15


Nadnárodní rozpočet

Příjmy

Ústřední rozpočet

Výdaje Dotace

Dotace

Příjmy

Regionální rozpočet

Místní rozpočet

Výdaje

Příjmy Výdaje

Dotace Příjmy

Fondové financování

Výdaje

Dotace

Fondové financování může být také na regionální úrovni a místní úrovni

Schéma 1.2

Soustava veřejných rozpočtů je závislá na územně správním uspořádání státu. V České republice je v současné době podmíněna transformací veřejné správy a jejími postupovými fázemi. Kromě státního rozpočtu půjde o rozpočty územních samosprávných celků, tj. rozpočty krajů (vyšších územně samosprávných celků) a rozpočty obcí. “Podniková” struktura veřejného sektoru (veřejné ekonomiky) je v současnosti představována příspěvkovými organizacemi, které jsou zakládány či zřizovány jednotlivými stupni veřejné správy a rovněž patří do soustavy. Proběhla rovněž transformace rozpočtových organizací, které ztratily svou právní subjektivitu a změnily se na organizační složky státu, organizační složky kraje a organizační složky obcí. Okresní úřady byly v roce 2002 zrušeny. K veřejným financím se řadí i tzv. systém fondového financování či hospodaření. O fondech hovoříme u těch peněžních vztahů, kde se uplatňuje účelová vazba mezi určitým druhem příjmů a příslušnými výdaji, resp. kde je možnost využití určitých peněžních prostředků omezena na financování předem stanovených potřeb. Jde o autonomní složku veřejných financí, která je zpravidla tvořena skupinou státních (účelových) fondů, skupinou svěřeneckých fondů (fondů nekomerčního pojistného charakteru, jako jsou např. zdravotní pojišťovny), skupinou privatizačních (majetkových) fondů (dočasně fungujících v tranzitivních ekonomikách) a skupinou fondů a institucí státní podpory podnikání, které ovšem již stojí na rozhraní veřejných financí. Každý rozpočet má svoji relativní samostatnost, která je dána dispozicí vlastní příjmové základny. Mezi jednotlivými rozpočty však existují vazby v podobě přesunů prostředků. Jedná se obvykle o přesuny z rozpočtů vyšší úrovně vertikály do nižšího rozpočtu. Soustava rozpočtově finančních orgánů v ČR je utvářena ministerstvem financí, územně finančními orgány (finanční ředitelství, finanční úřady), celními orgány (Generální ředitelství cel, celní ředitelství, celní úřady), finančními útvary orgánů státní správy a územní samosprávy. V širším přístupu je možné k těmto orgánům přiřadit i orgány

16

sociálního zabezpečení (Česká správa sociálního zabezpečení, krajské a okresní správy sociálního zabezpečení). Do rozpočtové soustavy jsou zahrnována i rozpočtová pravidla, která v legislativní podobě pro praxi veřejných financí dané země konkretizují či vycházejí z teorií formulovaných rozpočtových zásad. Upravují způsob nakládání (pravidla “hry”) s prostředky státního rozpočtu, rozpočtů územních samosprávných celků, rozpočtů organizací veřejného sektoru, upravují daňové určení, obsahují sankční normy, rozpočtová opatření apod., a také kompetence a úkoly jednotlivých orgánů. Rozpočtová pravidla mohou být koncipována v jednom zákoně nebo v několika samostatných zákonech. V ČR v současnosti existují samostatná rozpočtová pravidla pro státní rozpočet a státní fondy (tzv. velká rozpočtová pravidla) a samostatná rozpočtová pravidla pro územní samosprávné celky (tzv. malá rozpočtová pravidla). Rozpočtová pravidla vycházejí z obecných teoretických zásad. Rozpočtové zásady původně vznikly na základě dlouhodobých historických zkušeností zejména s tvorbou státních rozpočtů. Empirické zkušenosti byly později osvojeny a zobecněny teorií a jsou platné nejen pro ústřední rozpočty, ale též pro další veřejné rozpočty. Počet těchto zásad, jakož i jejich přesné názvy, se v odborné literatuře často liší. Jejich podstata či obsah jsou však shodné. Zásady nelze chápat jako dogma, naopak neustále dochází k jejich dynamickému vývoji a posunům v jejich interpretaci i aplikaci.

Rozpočtové zásady

Zásada každoročního sestavování a schvalování rozpočtu zdůrazňuje prověřenou zkušenost, že nejvhodnějším obdobím pro realizaci rozpočtu je jeden rok, a proto je výhodné každoročně připravovat a schvalovat rozpočet. Neosvědčily se rozpočty na delší ani kratší období (s výjimkou mimořádných situací, jako jsou např. války). Neznamená to však, že rozpočtový rok musí být vždy totožný s kalendářním rokem (např. v USA), ačkoli ve většině zemí světa tomu tak je. Uvedená zásada je v současnosti rozvinuta a doplněna sestavováním střednědobých rozpočtových výhledů, což usnadňuje proces přípravy ročních rozpočtů. Zásada reálnosti a pravdivosti akcentuje opatrnost až pesimismus v příjmech a nedůvěru k požadavkům na výdaje. Jde o zabránění zkreslování údajů v rozpočtu ze strany exekutivy, posiluje tak roli zákonodárného sboru. Současně souvisí s požadavkem zamezit rozsáhlým rozpočtovým přesunům, proto jsou proti tomu vytvářeny určité legislativní bariéry. Zásada úplnosti a jednotnosti rozpočtu se zaměřuje na to, aby rozpočet zachytil všechny příjmové a výdajové položky, aby byl úplný, jasný, přehledný, konkrétní a adresný. Zásada vznikla na pozadí úsilí vlád o sestavování dalších rozpočtů (mimořádných, dodatečných, doplňkových apod.). Uvedená zásada je dnes “narušována” procesem decentralizace veřejných financí a zejména vznikem mimorozpočtových fondů, které působí nezávisle a mají své autonomní příjmy a výdaje. Zásada dlouhodobé vyrovnanosti měla původně podobu striktního požadavku vyžadujícího každoroční vyrovnanost rozpočtu. Představovala dokonce tzv. “zlaté pravidlo rozpočtové politiky”, které bylo bezvýhradně přijímáno až do období vytvoření Keynesovy teorie. Fiskální politika keynesiánského typu naopak využívá krátkodobé deficitní financování jako nástroj své politiky, a proto došlo k redefinici zásady ve smyslu vyrovnanosti rozpočtu v dlouhodobém časovém horizontu. Zásada transparentnosti a publicity vyžaduje jednak přehlednost rozpočtu, čehož se dosahuje uplatněním tzv. rozpočtové skladby, která logicky třídí a čísluje strukturu rozpočtu (příjmy, výdaje, operace). To umožňuje srovnatelnost jednotlivých rozpočtů a jejich snazší kontrolu, jakož i počítačové zpracování. Parlamentní demokracii odpovídá veřejné projednávání a schvalování rozpočtu. Sestavování a realizace rozpočtu mají svůj standardní průběh a jsou rozděleny do logicky navazujících etap, a to návrh, schvalování, plnění a kontrola. Tento postup, označovaný jako rozpočtový proces, se týká rozpočtů na všech úrovních. Ukážeme si to však na příkladu státního rozpočtu, protože je jádrem soustavy rozpočtů, základem veřejných financí. Současně na ústředním rozpočtu je možné demonstrovat rozpočtový proces nejnázorněji.

Rozpočtový proces

17


Etapa návrhu příštího státního rozpočtu prakticky začíná po schválení státního rozpočtu na stávající rozpočtový (zpravidla kalendářní) rok. Ve většině zemí ho zpracovává ministerstvo financí, přičemž využívá podklady správců kapitol (ostatních ministerstev a ústředních orgánů a institucí států). Kromě záměrů správců kapitol vychází samozřejmě z výsledků plnění současného rozpočtu, ze střednědobého rozpočtového výhledu, makroekonomických údajů a prognóz, z hospodářské, sociální, zahraniční, měnové a devizové politiky státu, z programového prohlášení vlády apod. V etapě schvalování je návrh rozpočtu opakovaně projednáván ve vládě, parlamentních výborech a posléze je v parlamentu v několika čteních schválen. V demokratických společnostech je schvalování rozpočtu jakýmsi ročním vrcholem práce parlamentu a současně politickým střetem mezi programy různých politických stran, které zpředmětňují rozporné zájmy jednotlivých sociálních skupin. Pokud není rozpočet přijat, hospodaří vláda podle tzv. rozpočtového provizoria, protože pochopitelně život ve státě nelze zastavit. Rozpočtové provizorium trvá do té doby, dokud není nový rozpočet schválen (může jít i o dobu několika měsíců). V etapě plnění státního rozpočtu jde především o zabezpečení příslušných plateb z rozpočtového výdajového účtu a realizaci příjmů. Otázka plnění státního rozpočtu je v kompetenci rozpočtově finančních orgánů, přičemž koordinátorská a řídící odpovědnost obvykle zůstává na ministerstvu financí. Účty státního rozpočtu zpravidla vede ústřední banka státu, v případě naší republiky se jedná o Českou národní banku. Příjmovou stránku státního rozpočtu zabezpečují v ČR zejména územně finanční orgány, celní orgány a orgány sociálního zabezpečení (výběr pojistného). V případě, že plnění rozpočtu neprobíhá dle zákona o státní rozpočtu, musí vláda provádět legislativou vymezené korekce a přijímat odpovídající rozpočtová opatření. Je-li to nezbytné nebo to zákon vyžaduje, musí se eventuálně obrátit na parlament ke schválení zásadních změn v rozpočtu. Etapa kontroly zahrnuje jednak průběžnou kontrolu a jednak kontrolu následnou či závěrečnou. Průběžnou kontrolu uskutečňuje ministerstvo financí, které prostřednictvím vlády také předkládá pravidelné zprávy parlamentu. Kontrole průběhu příjmové stránky státního rozpočtu se věnují orgány, které mají ve své působnosti výběr příjmů (např. finanční úřady). Na vrcholnou kontrolu průběhu i výsledků plnění státního rozpočtu se obvykle zaměřuje nezávislý kontrolní orgán státní správy, tzv. účetní dvory nebo kontrolní úřady. V ČR se jedná o Nejvyšší kontrolní úřad. Po skončení rozpočtového roku se ve vládě a následně v parlamentu projednává a schvaluje státní závěrečný účet. Rozpočtový proces z časového hlediska zahrnuje dva až tři roky. Paralelně se jeden rozpočet připravuje, druhý se plní a třetí se vyhodnocuje. Obdobnými fázemi procházejí i ostatní rozpočty, které vytvářejí rozpočtovou soustavu. Roli ministerstva ovšem zastává příslušný finanční útvar dané instituce a funkci parlamentu příslušný typ zastupitelstva. Rozpočty mimorozpočtových fondů na centrální úrovni obvykle rovněž schvaluje parlament.

18

Správci kapitol (ministerstva, ústřední orgány)

Podklady a střednědobý rozpočtový výhled

Obce Kraje Státní fondy

Ministerstvo financí

Návrh státního závěrečného účtu

Návrh státního rozpočtu a střednědobého výhledu

ČNB

Následná kontrola

Vláda Následná kontrola Parlament

Schválený státní závěrečný účet

Zákon o státním rozpočtu

Kontrola Průběžná kontrola

Realizace státního rozpočtu

Nejvyšší kontrolní úřad

Schéma rozpočtového procesu Schéma 1.3

1.2 Veřejné příjmy a výdaje Veřejné příjmy, resp. příjmy veřejných rozpočtů, představují zejména příjmy státního rozpočtu, rozpočtů územních samospráv a mimorozpočtových fondů (v širším pojetí též příjmy organizací veřejného sektoru). Dominantní postavení mají příjmy státního rozpočtu. Struktura veřejných příjmů je bohatá a různorodá. Mezi základní náleží daně (nejvydatnější skupina příjmů), platby sociálního a zdravotního pojištění, cla, poplatky, odvody, příspěvky, dávky, přirážky, výnosy ze státního majetku, majetku územních samospráv, majetku veřejnoprávních institucí, půjčky a úvěry (návratné příjmy), ostatní (pokuty, dary apod.). Převážná část veřejných příjmů slouží k bezprostřednímu financování veřejných statků.

Veřejné příjmy

Menší část se přesunuje prostřednictvím transferů mezi rozpočty jednotlivých stupňů soustavy veřejných rozpočtů. Rozpočtové příjmy lze třídit dle různé klasifikace. Zpravidla

19


se člení na daňové a nedaňové, na nenávratné a návratné (např. bankovní úvěry, emise státních nebo komunálních obligací). Dále na běžné a kapitálové (kryjí kapitálové výdaje). Rozpočtové příjmy mají svůj smysl jedině ve spojení s rozpočtovými výdaji. Uvedená spjatost příjmů a výdajů má charakter globální nebo ekvivalentní. V rozpočtové praxi převládá globální přístup, kdy všechny rozpočtové příjmy jsou společným bezrozdílným zdrojem na úhradu všech rozpočtových výdajů. V případě ekvivalentního přístupu existuje účelová vazba mezi některými skupinami příjmů a výdajů. Tento způsob souvztažnosti příjmů a výdajů se používá především u mimorozpočtových fondů. Veřejné výdaje tak představují druhou stránku rozdělovací funkce veřejných rozpočtů, tj. proces jejich vynakládaní nebo proces financování veřejných statků. Příjmy Nenávratné

Daňové

Návratné Bankovní úvěr

Nedaňové

Běžný rozpočet

Emise obligací

Kapitálový rozpočet

Schéma 1.4

Veřejné výdaje

Veřejné výdaje se také mohou členit dle různých kritérií, jako je např. odvětvové nebo územní kritérium, na přímé a nepřímé (transfery), návratné a nenávratné atd. Nejčastější je jejich rozdělení na běžné a kapitálové. Běžné výdaje se vynakládají na spotřebu během rozpočtového roku a mají charakter konečné spotřeby. Jde např. o úhradu materiálů a služeb, o mzdy a platy ve veřejném sektoru apod. Kapitálové výdaje jsou určeny na investice, které nelze financovat během jednoho roku. Jejich prostřednictvím se zhodnocuje majetek státu, majetek územních samospráv, majetek veřejných institucí, případně majetek soukromého sektoru (pokud se jedná o formy podpory podnikání). Výdaje tak pokrývají či financují základní funkce státu. Výdaje

Nenávratné

Vládní nákupy

Běžné

Schéma 1.5

20

Transfery

Návratné

Běžné půjčky

Kapitálové půjčky

Kapitálové

1.3 Rozpočtová pravidla ČR Přibližování se ČR standardům Evropské unie a reforma veřejné správy, spojená se vznikem krajů, přinesla celou řadu změn do oblasti systému veřejných financí ČR. Uvedené změny se promítly v desítkách nových zákonů a jejich novelizací. Mezi zákony upravující fiskální systém v ČR patří především zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). Kromě těchto klíčových zákonů (z hlediska financování a hospodaření veřejné správy a veřejného sektoru) jsou důležité i některé další zákony, jako např. zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě, zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje a samozřejmě hlavní systémové zákony veřejné správy, tj. zákon 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Také další zákony mají vztah k veřejným financím jako daňové zákony, zákon o účetnictví, zákon o zadávání veřejných zakázek apod. Pro celkový rámec fiskálního systému státu vůbec, a pro ústřední úroveň zvláště, má největší význam zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), označovaný jako tzv. velká rozpočtová pravidla. Upravují tvorbu, funkce a obsah střednědobého výhledu státního rozpočtu, státního rozpočtu a státního závěrečného účtu, příjmy a výdaje státního rozpočtu, státní finanční aktiva a pasiva, finanční hospodaření organizačních složek státu a příspěvkových organizací zřízených organizačními složkami státu, finanční kontrolu, podmínky zřizování státních fondů, způsob řízení likvidity státní pokladny a likvidity státního dluhu a hospodaření s prostředky soustředěnými v Národním fondu. Již z tohoto výčtu je zřejmé, že se tu objevuje mnoho nových kategorií a institutů. Např. střednědobý výhled, který jsme doposud v ČR neznali, je nástroj, který je využíván ve standardních podmínkách rozpočtového hospodaření ve vyspělých státech. Rozpočtový výhled se zavedl z toho důvodu, že období rozpočtového roku je příliš krátké, neboť investiční činnost a mnohé smluvní vztahy, které ovlivňují rozpočet, překračují roční horizont. Střednědobý výhled se dle zákona sestavuje na období 2 let následujících po roce, na který je předkládán státní rozpočet. U programů reprodukce majetku odpovídá období výhledu době jejich financování. V případě úvěrů, na které byla poskytnuta státní záruka, zahrnuje časový úsek dobu jejich splácení. Rozpočtový výhled zpracovává ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, kraji, obcemi a státními fondy.

Střednědobý výhled

Na rozdíl od státního rozpočtu se ovšem rozpočtový výhled neschvaluje v parlamentu, nýbrž pouze ve vládě. Jak je uvedeno v zákoně, Poslanecká sněmovna ho bere na vědomí. Přesto to má svůj význam, neboť sestavování a schvalování státního rozpočtu vychází ze střednědobého rozpočtového výhledu. Rozpočtové hospodaření státu tak získává dlouhodobější časový horizont, a bude tak méně podléhat náhlým zvratům. Střednědobý výhled obsahuje očekávané příjmy státního rozpočtu a odhadované výdaje státního rozpočtu v jednotlivých letech, na které je rozpočtový výhled sestavován, a to nejméně v tomto rozsahu: celkové příjmy, celkové výdaje, výdaje na vybrané programy reprodukce majetku, u nichž výši účasti státního rozpočtu na jejich financování schválila vláda, přehled úvěrů, na něž jsou poskytnuty státní záruky. Součástí střednědobého výhledu je analýza všech splatných závazků státu. Pokud střednědobý výhled očekává schodek státního rozpočtu, obsahuje i předpokládaný způsob jeho financování. Ze střednědobého výhledu vychází státní rozpočet. Státní rozpočet představuje finanční vztahy, které zabezpečují financování některých funkcí státu v rozpočtovém roce. Státní rozpočet obsahuje očekávané příjmy, jakož i odhadované výdaje státního rozpočtu

21


Příjmy a výdaje SR

v rozpočtovém roce a financující položky. Státní rozpočet jako souhrn finančních dokumentů zahrnuje zákon o státním rozpočtu, rozpis ukazatelů státního rozpočtu, podrobné rozpočty organizačních složek státu a změny těchto dokumentů. Příjmy a výdaje státního rozpočtu se člení na kapitoly státního rozpočtu. Státní rozpočet obsahuje i dotační vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků a státních fondů. Závazné ukazatele státního rozpočtu stanoví zákon o státním rozpočtu na příslušný rok. Příjmy státního rozpočtu: a) výnosy daní včetně příslušenství, b)pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti včetně penále, c) výnosy cel včetně sankcí a úhrad exekučních nákladů v celním řízení, d)příjmy z činnosti organizačních složek státu a odvody příspěvkových organizací, e) odvod zbývajícího zisku České národní banky, f) sankce za porušení rozpočtové kázně, g) správní a soudní poplatky, h)úhrady spojené s realizací státních záruk, i) příjmy z prodeje a pronájmu majetku České republiky, se kterým hospodaří organizační složka státu, a příjmy z prodeje nemovitého majetku České republiky, se kterým hospodaří příspěvkové organizace; to neplatí pro příjmy z prodeje nemovitého majetku České republiky nabytého darem a děděním, j) splátky návratných finančních výpomocí poskytnutých ze státního rozpočtu, k)peněžní dary poskytnuté organizačním složkám státu, použité v běžném rozpočtovém roce, l) výnosy z majetkových účastí státu, m)výnosy z cenných papírů, jejichž nákup byl realizován z prostředků státního rozpočtu, n)penále za neoprávněně použité nebo zadržené prostředky poskytnuté z Národního fondu, o)prostředky získané od Národního fondu za prostředky vydané ze státního rozpočtu p)pokuty, q)další příjmy stanovené zvláštním právním předpisem. Výdaje státního rozpočtu: a) výdaje na činnost organizačních složek státu a příspěvky na provoz a dotace na financování programů a akcí příspěvkovým organizacím v jejich působnosti, b)výdaje na dávky důchodového pojištění, dávky nemocenského pojištění, dávky státní sociální podpory, dávky sociální péče, ostatní sociální dávky, výdaje na hmotné zabezpečení uchazečů o zaměstnání a na aktivní politiku zaměstnanosti, c) dotace a návratné finanční výpomoci územním samosprávným celkům na jinou než podnikatelskou činnost, d)dotace a návratné finanční výpomoci právnickým a fyzickým osobám na podnikatelskou činnost, e) dotace občanským sdružením a příspěvky politickým stranám, f) dotace právnickým osobám, které jsou založeny nebo zřízeny k poskytování zdravotních, kulturních, vzdělávacích a sociálních služeb a k poskytování sociálněprávní ochrany dětí a fyzickým osobám, které takové služby nebo sociálně-právní ochranu dětí poskytují, a to výhradně na tyto účely, g) dotace státním fondům, h)dotace fyzickým osobám, které nevyvíjejí podnikatelskou činnost a zabývají se chovem včel, drží plemeníky za účelem zajištění přirozené plemenitby hospodářských zvířat, nebo jsou vlastníky nebo nájemci lesa, i) peněžité vklady státu do akciových společností, j) nákup cenných papírů, k)peněžní dary poskytnuté do zahraničí, l) vklady a příspěvky mezinárodním organizacím, m)úhrada závazků ze státních záruk,

22

n)výdaje související s plněním závazků k Evropským společenstvím, o)příspěvky fyzickým osobám podle zvláštního právního předpisu, p)výdaje související s dluhovou službou, q)další výdaje stanovené zvláštním zákonem, r) výdaje ve veřejném zájmu na základě rozhodnutí předsedů obou komor parlamentu nebo předsedy vlády, jejichž výši stanoví vláda nařízením. Návrh zákona o státním rozpočtu vypracovává ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy. Ministerstvo financí řídí práce na vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu. Správci kapitol, státní fondy, územní samosprávné celky a jiné právnické a fyzické osoby, které požadují prostředky ze státního rozpočtu nebo poskytnutí státní záruky, jsou povinni předložit ministerstvu údaje potřebné pro vypracování návrhu zákona o státním rozpočtu v termínu, rozsahu a struktuře, které stanoví ministerstvo vyhláškou. To se netýká kapitol Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář Veřejného ochránce práv. Obce předkládají údaje prostřednictvím krajů, které tyto údaje předkládají ministerstvu. Hlavní město Praha předkládá údaje přímo ministerstvu. Podklady pro sestavení návrhu výdajů státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku (dále jen “program”) předkládají obce vždy přímo příslušnému správci kapitoly. Návrh kapitol Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář Veřejného ochránce práv vypracují správci kapitol po projednání s ministerstvem, které je do návrhu zákona o státním rozpočtu zařadí. Nesouhlasí-li vláda s předloženými návrhy kapitol Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad nebo Kancelář Veřejného ochránce práv, rozhodne o číselných údajích na žádost vlády do 15. září Rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny. Návrh zákona o státním rozpočtu předkládá ministerstvo ke schválení vládě. Za pozornost dále stojí nové řešení rozpočtového provizoria, které se rovněž přizpůsobilo běžným zvyklostem. Jak známo, při neschválení státního rozpočtu nastupuje zvláštní institut tzv. rozpočtového provizoria. Jedná se o dočasný způsob finančního hospodaření exekutivy, aby i nadále mohlo být financováno fungovaní státního mechanismu. Podle původních rozpočtových pravidel v ČR finanční hospodaření státu při neschválení státního rozpočtu vycházelo z nového vládního návrhu. Nyní se řídí rozpočtem z předcházejícího roku, tj. vláda každý měsíc může uvolnit jednotlivým kapitolám státního rozpočtu jen jednu dvanáctinu celkové roční částky dle objemu rozpočtu z minulého roku. Uvedená změna nutí vládu k tomu, aby respektovala doporučení Poslanecké sněmovny a snažila se co nejdříve je zapracovat a přijít s novým návrhem státního rozpočtu přijatelným zákonodárnému sboru. Dále je možné se zmínit o tom, že přibylo několik nových kapitol státního rozpočtu. Jako nejdůležitější se jeví vznik kapitoly státní dluh a kapitoly operace státních finančních aktiv. Správcem kapitoly státního dluhu je ministerstvo financí a kapitola zahrnuje výdaje státního rozpočtu spojené s obsluhou a umořováním státního dluhu. Rovněž kapitolu operace státních finančních aktiv spravuje ministerstvo financí. Státní finanční aktiva zahrnují peněžní prostředky z minulých let, majetkové účasti státu a cenné papíry a pohledávky státu. Součástí státních finančních aktiv je “Zvláštní účet důchodového pojištění”. Naopak státní finanční pasiva jsou závazky státu a tvoří státní dluh. Vytvoření uvedených kapitol státního rozpočtu je dalším prvkem přibližování finančního hospodaření ČR požadavkům EU. S tím souvisí též založení Národního fondu, což je souhrn peněžních prostředků, které svěřují Evropská společenství České republice k realizaci společných programů v ČR. Dále peněžní prostředky, které se zavázaly poskytnout jiné zahraniční zdroje, státní rozpočet, rozpočty územních samosprávných celků a další veřejné a soukromé zdroje. Ministerstvo financí prostřednictvím fondu koordinuje řízení finančních toků a dodržování postupů upravujících uskutečňování uvedených programů. Vznik Národního fondu tak přispívá k lepší transparentnosti, kontrole, spolufinancování a využívání zdrojů Evropské unie, jejichž tok s přibližováním se termínu vstupu ČR do EU, bude zřejmě sílit. Dosud bohužel ne vždy byly tyto prostředky dostatečně čerpány, a to ponejvíce z důvodu nepřipravenosti adekvátních projektů a omezenosti prostředků na kofinancování.

Rozpočtové provizorium

Národní fond

23


Nová rozpočtová pravidla rovněž ukládají exekutivě, aby vládní rozpočtová rezerva byla vytvořena nejméně ve výši 0,3 % výdajů státního rozpočtu na příslušný rok. Vlády totiž obvykle rozpočtovou rezervu podceňovaly, což se např. projevovalo v období živelných pohrom nedostatkem finanční hotovosti státu. Současně však došlo k omezení vládních pravomocí v oblasti čerpání financí. Nová rozpočtová pravidla obsahují také prvky programového financování v podobě definování institutu programů. Programem se rozumí soubor věcných, časových a finančních podmínek pro pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého majetku, jeho údržbu a opravy, případně i pro jiné činnosti potřebné k dosažení stanovených cílů. Účastí státního rozpočtu na financování programu se rozumí výdaje na financování programů a poskytování státní záruky za úvěry přijaté právnickými nebo fyzickými osobami.

ISPROFIN

Dokumentace programu obsahuje: a) identifikační údaje programu, jeho případné členění na podprogramy a harmonogram jeho přípravy a realizace, b)bilanci potřeb a zdrojů financování programu a jeho jednotlivých podprogramů, c) specifikaci cílů programu a podprogramu spolu s jejich technicko-ekonomickým zdůvodněním a vyhodnocením efektivnosti vynaložených finančních prostředků. Věcné, časové a finanční ukazatele konkrétních akcí výstavby, technických zhodnocení a oprav budov a staveb, pořízení nemovitosti, technických zhodnocení a oprav strojů, zařízení a nehmotného majetku, úplatných převodů nemovitostí a případně i jiných činností zabezpečujících dosažení cílů programu se evidují v Informačním systému financování reprodukce majetku. Informační systém spravuje MF ČR, které stanovuje jeho strukturu a obsah, řídí jeho aktualizaci prováděnou správci rozpočtových kapitol a zabezpečuje datové výstupy pro vypracování návrhů státního rozpočtu, státního závěrečného účtu a střednědobého výhledu. Registraci akce v informačním systému provádí příslušný správce rozpočtové kapitoly na základě investičního záměru obsahujícího věcné, časové a finanční určení akce, její technicko-ekonomické zdůvodnění a vyjádření efektivnosti vložených prostředků spolu se specifikací požadavků na zabezpečení provozu budované nebo obnovované kapacity. Výši účasti státního rozpočtu na financování programu stanoví na základě posouzení dokumentace programu: vláda, je-li účast státního rozpočtu nejméně 5 000 000 000 Kč, ministerstvo, je-li účast státního rozpočtu nižší než 5 000 000 000 Kč.

Rozpočtové opatření

Důležitou součástí rozpočtových pravidel je řešení změn v průběhu plnění státního rozpočtu. Vznikne-li organizační složce státu v průběhu roku potřeba úhrady rozpočtově nezajištěné, zajistí ji hospodárnějším provedením jiných úkolů, odsunutím či omezením některého jiného, méně naléhavého úkolu, nebo použitím mimorozpočtových zdrojů organizační složky státu. Před provedením takovéto úhrady je třeba provést rozpočtové opatření. Rozpočtovým opatřením se rozumí: a) přesun prostředků státního rozpočtu v rámci závazných ukazatelů a mezi závaznými ukazateli stanovenými zákonem o státním rozpočtu nebo v rámci závazných ukazatelů a mezi závaznými ukazateli stanovenými správcem kapitoly; závazné ukazatele stanovené správcem kapitoly jsou jím stanovené příjmy a výdaje podrobněji členěné v rámci závazných ukazatelů stanovených zákonem o státním rozpočtu, b)povolené překročení rozpočtu výdajů, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele, c) vázání prostředků státního rozpočtu v rámci rozpočtu, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele. Vláda nebo a základě jejího pověření ministr financí může povolit uskutečnění nezbytných výdajů nezabezpečených ve státním rozpočtu, zajistí-li úhradu úsporami na jiných výdajích státního rozpočtu, a to do výše v daném roce nepřesahující 5 % celkového objemu schváleného rozpočtu výdajů kapitoly, u které se úprava provádí, a nepřesahující 10 %

24

celkového objemu závazného ukazatele v kapitole, u kterého se úprava provádí, povolit snížení některého příjmu z činnosti, a to bez omezení, za předpokladu, že se nezmění saldo rozpočtu příjmů a výdajů kapitoly. Povolit přesun mezi závaznými ukazateli státního rozpočtu v rámci kapitoly nad 10 % každého ukazatele může Rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny. Rozpočtová opatření týkající se kapitol Poslanecká sněmovna, Senát, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář Veřejného ochránce práv mohou být provedena pouze se souhlasem Poslanecké sněmovny nebo jí určeného orgánu. Po ukončení rozpočtového roku se sestavuje státní závěrečný účet. Státní závěrečný účet obsahuje údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření uplynulého rozpočtového roku. Součástí státního závěrečného účtu jsou závěrečné účty kapitol zpracovávané a předkládané Poslanecké sněmovně samostatně jejich správci. Přílohu státního závěrečného účtu tvoří souhrnné údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření územních samosprávných celků, závěrečné účty státních fondů, přehled o státních finančních aktivech a pasivech, přehled o státních zárukách a přehled o stavech fondů organizačních složek státu.

Státní závěrečný účet

Návrh státního závěrečného účtu vypracovává ministerstvo v součinnosti se správci kapitol, územními samosprávnými celky a státními fondy a předkládá jej vládě. Současně předkládá návrh na použití přebytku rozpočtového hospodaření nebo na úhradu jeho schodku. Správci kapitol, územní samosprávné celky a státní fondy jsou povinny předložit ministerstvu údaje potřebné pro vypracování návrhu státního závěrečného účtu. Obce předkládají údaje prostřednictvím krajů. Kraje a hlavní město Praha předkládají údaje ministerstvu. Údaje týkající se financování programů předkládají obce vždy přímo příslušnému správci kapitoly. Strukturu, termíny a rozsah předkládaných údajů potřebných pro vypracování návrhu státního závěrečného účtu stanoví ministerstvo vyhláškou. Správci kapitol sestavují podle výsledků rozpočtového hospodaření uplynulého rozpočtového roku návrh závěrečného účtu své kapitoly v rozsahu a termínech, které stanoví ministerstvo vyhláškou ve shodném členění, v jakém byl sestaven státní rozpočet. Správce kapitoly jej projednává v příslušných výborech Poslanecké sněmovny před projednáváním návrhu státního závěrečného účtu Poslaneckou sněmovnou. Návrh státního závěrečného účtu podává vláda Poslanecké sněmovně nejpozději do 30. dubna roku následujícího po hodnoceném rozpočtovém roce. Je-li saldo hospodaření státního rozpočtu odlišné od salda stanoveného v zákoně o státním rozpočtu, rozhodne o použití přebytku nebo o úhradě schodku na návrh vlády Poslanecká sněmovna. Pokud Poslanecká sněmovna při projednávání návrhu státního závěrečného účtu rozhodne, že přebytek, případně jeho část, se použije k financování výdajů státního rozpočtu v běžném rozpočtovém roce, převedou se tyto prostředky do příjmů státního rozpočtu běžného rozpočtového roku. V nových rozpočtových pravidlech se objevují i některé další změny, jako jsou např. mimořádný státní závěrečný účet, nouzový státní rozpočet v období ohrožení státu (v kontextu se vstupem do NATO), nová úprava dotačního systému, činnosti státních fondů, finanční kontroly atd. Ze souboru inovací rozpočtových pravidel je nezbytné se zmínit alespoň o změnách organizací zřizovaných a zakládaných státem. Zde je vedle velkých rozpočtových pravidel důležitý i zákon č. 219/2000 Sb. o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve kterém jsou rovněž mnohé úpravy vztahující se na organizace státu.

1.4 Organizace zakládané a zřizované státem K plnění funkcí státu si může stát zakládat akciové společnosti, které ovšem fungují v rámci obchodního zákoníku (v tržním sektoru), nevládní neziskové organizace (obecně prospěšnou společnost, nadaci, nadační fond, sdružení), dále státní podnik a vlastní podnikovou strukturu veřejného sektoru - příspěvkové organizace a organizační složky státu.

25


Stát může založit obchodní společnost nebo se účastnit jejího založení pouze ve formě akciové společnosti. Stát může být akcionářem i akciové společnosti, kterou nezaložil nebo jejíhož založení se nezúčastnil. K založení akciové společnosti nebo účasti na jejím založení je zapotřebí předchozí souhlas vlády; vláda současně stanoví, zda akcie budou znít na jméno nebo na majitele. Jménem státu funkci zakladatele akciové společnosti vykonává a majetek do takové společnosti vkládá ministerstvo. Pro tyto účely ministerstvo použije majetek, se kterým je příslušné hospodařit ono samo, anebo na základě svého opatření majetek, s nímž je příslušná hospodařit organizační složka jím zřízená. Práva akcionáře v založené akciové společnosti jménem státu vykonává vládou písemně pověřený zaměstnanec zakládajícího ministerstva. Do obchodních společností lze majetek vkládat a s majetkovými účastmi státu v obchodních společnostech lze nakládat pouze s předchozím souhlasem vlády. Založit organizace třetího sektoru, tj. obecně prospěšnou společnost, a zřídit nadaci nebo nadační fond, anebo účastnit se na takovém založení a zřízení může stát jen s předchozím souhlasem vlády. Vláda současně stanoví, které ministerstvo bude jménem státu vykonávat funkci zakladatele, popřípadě zřizovatele. Stát se nemůže zúčastnit založení družstva nebo občanského sdružení ani do něj vstoupit anebo členství v něm nabýt převodem, ani se neúčastní jeho zřízení a nemůže uzavřít smlouvu o tichém společenství. Smlouvu o sdružení lze uzavřít pouze v případech a za podmínek stanovených zvláštním právním předpisem. Stát se může zúčastnit založení zájmového sdružení právnických osob anebo se stát jeho členem, pokud se prostřednictvím tohoto zájmového sdružení zapojí do činnosti mezinárodních a nadnárodních nevládních organizací. Zakladatelská a členská oprávnění pro tyto účely po předchozím souhlasu vlády vykonává příslušná organizační složka. Státní podnik je právnickou osobou provozující podnikatelskou činnost s majetkem státu vlastním jménem a na vlastní odpovědnost. Zakladatelem podniku je stát. Jeho jménem vykonává funkci zakladatele ministerstvo, do jehož působnosti spadá předmět podnikání. Státní podniky jsou zřizovány k uspokojování významných celospolečenských, strategických nebo veřejně prospěšných zájmů. Podnik se zakládá zakládací listinnou, kterou jménem státu vydá příslušné ministerstvo.

Organizační složka státu

Všechny výše uvedené subjekty zakládané a zřizované státem nepatří k hlavním organizacím státu. Nejdůležitější místo v podnikové struktuře veřejného sektoru, zajišťující plnění základních funkcí veřejné správy, zaujímají organizační složky a příspěvkové organizace. Organizační složky státu (stejně tak organizační složky krajů a obcí) vznikly namísto původních rozpočtových organizací. Již tedy nejde o samostatné právnické osoby. Příspěvkové organizace zůstaly jako samostatné právnické osoby, ale jejich hospodaření je daleko přísnější oproti předcházejícím rozpočtovým pravidlům. Mezi organizačními složkami státu a územních samosprávných celků jsou ovšem určité legislativní i věcné rozdíly, které vycházejí z toho, že zatím co organizační složky státu zahrnují celé ministerstvo, organizační složku obce tvoří např. knihovna. Jisté rozdíly jsou též v zakládaní dalších právnických osob včetně obchodních společností.

26

Obec, kraj

Stát

Organizační složky


Příspěvkové organizace


Obchodní společnosti (a.s., s.r.o.)

Obchodní společnosti (a.s.)

Obecně prospěšná společnost


(Nadace, nadační fond)

Nadace, nadační fond

(Družstvo) Svazek obcí (obce) Sdružení Zájmové sdružení právnických osob (obce nebo kraje s jinými subjekty)

Zájmové sdružení právnických osob (v mezinárodni oblasti)

Mezinárodní sdružení místních orgánů nebo právnická osoba na základě smlouvy o spolupráci (obce) Regionální seskupení se zahraničními partnery (kraj) Státní podnik Tabulka 1.1 Organizace zřizované a zakládané veřejnou správou v ČR. Pramen: Sestaveno podle zákonů č. 128, 129, 218, 219, 250/2000 Sb. a zák. č. 77/1997 Sb. Poznámka: V případě územních samosprávních celků není v malých rozpočtových pravidlech (zákon č. 250/2000 Sb.) ve výčtu organizací zakládaných a zřizovaných obcí a krajem uvedena nadace a nadační fond, nicméně nic této skutečnosti nebrání. Totéž se týká i družstva.

Organizační složka státu je označení pro poměrně široký okruh orgánů, institucí a dalších zařízení státu. Každý správce kapitoly je organizační složkou státu, ale také další instituce. OSS jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády ČR, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd ČR, Grantová agentura ČR a jiná zařízení, o kterých to stanoví příslušná legislativa. Obdobné postavení má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu. OSS ve své činnosti využívají majetek státu k plnění svých funkcí anebo v souvislosti s plněním těchto funkcí k zajišťování veřejně prospěšných činností anebo pro účely podnikání. Organizační složka státu hospodaří s prostředky státního rozpočtu, které jí stanoví správce kapitoly v rámci rozpočtu kapitoly. Tzn., že její příjmy jsou příjmy státního rozpočtu a její výdaje jsou výdaji státního rozpočtu. Rozpočet organizační složky státu může zahrnovat pouze příjmy a výdaje související s činnostmi vymezenými ve zřizovací listině, případně stanovenými jí zákonem, kterým byla zřízena. Organizační složka také hospodaří s mimorozpočtovými zdroji, kterými jsou prostředky fondů organizačních složek státu, zisk získaný hospodářskou činností vykonávanou na základě zvláštního zákona, peněžité dary a prostředky poskytnuté ze zahraničí. Tyto mimorozpočtové zdroje se používají prostřednictvím rozpočtu. Pouze prostředky FKSP se, s výjimkou prostředků určených na financování reprodukce dlouhodobého majetku, používají přímo. Organizační složka státu sestavuje rozpočet příjmů a výdajů v členění podle rozpočtové skladby. Veškeré rozpočtové příjmy dosažené v rámci svého hospodaření soustřeďuje na příslušném příjmovém rozpočtovém účtu a uhrazuje všechny rozpočtové výdaje

27


Fondy OSS

z příslušného výdajového rozpočtového účtu. Dochází tedy k oddělenému sledování příjmů a výdajů. Organizační složka státu tvoří následující peněžní fondy: 1. Rezervní fond - jeho zdrojem jsou nevyčerpané rozpočtové prostředky, přijaté peněžní dary, prostředky poskytnuté ze zahraničí, příjmy z prodeje darovaného nebo zděděného nemovitého majetku. Prostředky tohoto fondu lze pak použít k úhradě rozpočtem nezajištěných provozních potřeb, na reprodukci majetku, a to ve výši výnosů z prodeje darovaného nebo zděděného nemovitého majetku, a k jiným účelům, pokud schválí vláda. 2. Fond kulturních a sociálních potřeb - je tvořen základním přídělem z rozpočtu organizační složky státu z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, přičemž je naplňován zálohově z roční plánované výše v souladu s jeho schváleným rozpočtem (vyúčtování se provede v rámci účetní závěrky). Slouží k zabezpečování kulturních, sociálních a dalších potřeb zaměstnanců. Organizační složka obce a kraje

Organizační složka státu

Není právnickou osobou

Není právnickou osobou

Není účetní jednotkou

Může být účetní jednotkou

Rozpočet je součástí rozpočtu zřizovatele

P a V jsou součástí P a V státního rozpočtu Zřizuje peněžní fondy (rezervní a FKSP) Určuje vnitřní organizační jednotky

Tabulka 1.2 Základní rozdíly mezi organizačními složkami územně samosprávných celků a státu v ČR. Pramen: Sestaveno podle zákonů č. 218, 219, 250/2000 Sb. Poznámka: Správci kapitol SR jako OSS jsou vždy účetní jednotkou.

Pro OSS platí určitá omezení, např. není oprávněna přijímat ani poskytovat úvěry, přijímat půjčky, vystavovat směny ani je přijímat (půjčky se mohou poskytovat pouze z FKSP), zálohy dodavatelům se mohou poskytnout nejvýše na období jednoho čtvrtletí apod. Na rozdíl od organizačních složek státu představují příspěvkové organizace státu samostatné právnické osoby. Zřizovatel (příslušné ministerstvo) vydá o vzniku příspěvkové organizace zřizovací listinu. Její zřízení také podléhá oznámení v Ústředním věstníku ČR. Zřizovací listina obsahuje kromě uvedení zřizovatele také název a sídlo příspěvkové organizace, vymezení hlavních činností, zabezpečení majetku, statutární orgány a dobu, pokud je zřízena na dobu určitou. Po založení vydá příspěvková organizace svůj statut, který podléhá schválení zřizovatelem, dále vydá organizační řád, pravidla hospodaření, odpisový řád, pravidla pro oběh účetních dokladů a další vnitřní předpisy. Pro příspěvkové organizace platí finanční vztahy určené zřizovatelem v rámci jeho rozpočtu, tzn., že jsou napojeny na jeho rozpočet buď příspěvkem, nebo odvodem. Činnost těchto organizací nelze provozovat na principu samofinancování, neboť své služby poskytují zpravidla bezplatně, v některých případech za ceny nižší, než jsou skutečné ceny poskytovaných služeb. Příspěvkové organizace totiž působí v oblasti vědy a výzkumu, zdravotnictví, školství, kultury, sociální péče, obrany a bezpečnosti apod. Příspěvkové organizace mohou provozovat i tzv. vedlejší hospodářskou činnost mimo svoji hlavní činnost za předpokladu, že k výdajům na tuto činnost nepoužijí prostředky zřizovatele a výsledky z hospodářské činnosti použijí pro svoji hlavní činnost. Hospodářskou činnost může PO provozovat jen v souladu s dalšími zákonnými předpisy (živnostenský zákon, zákon o daních z příjmu) a na základě schválení zřizovatele. Hospodaření státních příspěvkových organizací se řídí rozpočtem nákladů a výnosů, který je po zahrnutí příspěvku ze státního rozpočtu vyrovnaný. Rozpočet se sestavuje na hlavní

28

činnost. Pokud by rozpočet vykazoval přebytek výnosů nad náklady, stanoví zřizovatel odvod z provozu. Při významné změně podmínek, za nichž byl stanoven příspěvek ze státního rozpočtu, může zřizovatel buď zkrátit příspěvek, nebo stanoví dodatečně odvod z provozu. Při opačné situaci může zvýšit příspěvek. Jestliže nebude v rozpočtu zřizovatele pro toto řešení krytí, může PO obdržet přechodnou návratnou finanční výpomoc, kterou vyrovná z výsledku hospodaření následujících let. Kdyby se tak nestalo, zruší zřizovatel příspěvkovou organizaci do konce roku následujícího po roce, kdy měl být zhoršený výsledek uhrazen. Činnosti, které zajišťovala rušená příspěvková organizace, pokud jsou potřebné, zajistí organizační složka státu. Příspěvková organizace hospodaří se státním majetkem. Rozlišuje se však příjem z hospodaření s nemovitým majetkem a příjmy z hospodaření s movitými věcmi. Příjmy z pronájmu nemovitostí, případně příjmy z prodeje nemovitého majetku České republiky se vždy odvádějí do státního rozpočtu. Povinnost odvodu se nevztahuje na nemovitý majetek, který PO získala darem nebo dědictvím. V případě, že by darovaný majetek prodala, příjem z prodeje jí zůstane k dispozici a bude zdrojem fondu reprodukce majetku. Příjmy z prodeje dlouhodobého movitého majetku se stávají zdrojem fondu reprodukce majetku. Příspěvková organizace státu disponuje s těmito peněžními fondy: 1. Rezervní fond. Rezervní fond se tvoří ze zlepšeného hospodářského výsledku, z přijatých peněžních darů a z peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Prostředků rezervního fondu lze použít k úhradě zhoršeného hospodářského výsledku, k úhradě sankcí, k doplnění fondu oběžných aktiv, který je zdrojem krytí oběžných aktiv příspěvkové organizace, zejména v případě potřeby zvýšení stavu oběžných aktiv v důsledku provozování jiné činnosti, k doplnění fondu reprodukce majetku se souhlasem zřizovatele, k překlenutí časového nesouladu mezi výnosy a náklady. 2. Fond reprodukce majetku se tvoří z odpisů hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, z přídělu ze zlepšeného hospodářského výsledku, výnosy z prodeje dlouhodobého movitého hmotného a nehmotného majetku, z darů a z výnosů povolených veřejných sbírek určených na pořízení a technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, z výnosů z prodeje nemovitého majetku, který příspěvková organizace nabyla ve prospěch státu darem nebo děděním, prostředky poskytnutými ze zahraničí určenými účelově na pořízení a technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku. Prostředků fondu reprodukce majetku se používá na financování pořízení a technického zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, jako doplňkového zdroje financování oprav a udržování hmotného a nehmotného dlouhodobého i krátkodobého majetku a na pořízení hmotného a nehmotného krátkodobého majetku, k úhradě úvěrů. 3. Fond odměn je tvořen přídělem ze zlepšeného výsledku hospodaření, přitom jsou stanoveny limity pro výši přídělu do fondu odměn. Z fondu se hradí případné překročení prostředků na platy. 4. Fond kulturních a sociálních potřeb je tvořen základním přídělem na vrub nákladů příspěvkové organizace z ročního objemu nákladů zúčtovaných na platy a náhrady platů, popřípadě na mzdy a náhrady mzdy a odměny za pracovní pohotovost, na odměny a ostatní plnění za práci.. Fond kulturních a sociálních potřeb je naplňován zálohově z roční plánované výše v souladu s jeho schváleným rozpočtem. Je tvořen k zabezpečování kulturních, sociálních a dalších potřeb a je určen zaměstnancům. Hospodaření s fondem kulturních a sociálních potřeb stanoví ministerstvo vyhláškou (114/2002 Sb.).

Fondy POS

Příspěvková organizace může rozdělovat do fondů zlepšený hospodářský výsledek, jen pokud byl uhrazen případný zhoršený hospodářský výsledek předchozího roku, a to takto: do fondu odměn do výše 80 % zlepšeného hospodářského výsledku, nejvýše však do výše 80 % limitu prostředků na platy nebo přípustného objemu prostředků na platy, do fondu reprodukce majetku do výše 25 % zlepšeného hospodářského výsledku, do rezervního fondu bez omezení. Zůstatky fondů k 31. prosinci se převádějí do následujícího rozpočtového roku.

29


Příspěvková organizace nesmí přijímat ani poskytovat půjčky a úvěry a vystavovat směnky. Výjimku tvoří půjčky poskytnuté z fondu kulturních a sociálních potřeb, dodavatelské úvěry na financování programů, které mohou být přijaty pouze se souhlasem ministerstva, a u zdravotnických zařízení úvěry, které mohou být přijaty na překlenutí dočasného nedostatku peněžních prostředků, pokud je tento nedostatek způsoben opožděnými úhradami zdravotnických výkonů od zdravotních pojišťoven. Příspěvková organizace je financována prostřednictvím limitů k čerpacím účtům státního rozpočtu, které vede ČNB. Příspěvek na činnost si převádí na svůj účet do výše limitu. Pokud se limit týká reprodukce majetku, čerpá PO limit přímou úhradou potřeb akce z limitu individuální nebo systémové dotace a hradí tedy faktury z čerpacího účtu, který je výdajovým účtem státního rozpočtu. Vedlejší hospodářská činnost, tzv. jiná činnost, kterou bude PO vykonávat, musí být před jejím započetím doplněna do zřizovací listiny. Uvede se především předmět této činnosti a její rozsah. Pokud je tato činnost ztrátová, musí se ukončit.

1.5 Reforma veřejných financí Rozpočtování je neustále se vyvíjející proces, který zřejmě nikdy nedosáhne definitivního řešení ve smyslu stability používaných metod a přístupů. V posledních dvaceti letech došlo k některým zásadním změnám v rozpočtové politice mnoha zemí OECD. Ve vyspělých státech rozpočet obsahuje více informací o programech a výkonech a časový horizont se rozšířil z jednoho rozpočtového roku na střednědobý až dlouhodobý horizont. Během posledního dvacetiletí se rovněž technologie rozpočtování více propojily s ostatními procedurami a procesy finančního řízení včetně účetních systémů a finančních výkazů.

Obecná doporučení Světové banky

Při pohledu na vývoj rozpočtování je účelné rozlišovat tři typy inovací: změny v řízení výdajů na makroúrovni, dále změny v oblasti distribuční a mikrorozpočtové reformy. Změny na makroúrovni se dotýkají rozpočtových agregátů a dodržování fiskální disciplíny; otázky distribuce se vztahují k alokaci nákladů a přínosů prostřednictvím rozpočtových rozhodnutí; změny na mikroúrovni se dotýkají realizace programů a činnosti orgánů a organizací. Toto členění odpovídá třístupňové struktuře rozpočtování podle doporučení Světové banky, která identifikuje tři základní funkce rozpočtu (Allen, Tommas; 2002): a) agregátní fiskální disciplínu, b)alokační efektivnost, c) operační či technickou či provozní efektivnost. Fiskální disciplína se vztahuje k efektivní kontrole rozpočtových celků nastavením výdajových stropů na výdaje, které jsou závazné. V tomto smyslu je považován za efektivní rozpočtový systém takový systém, který udrží výdajové celky pod kontrolou. Vývoj reforem řízení výdajů lze charakterizovat jako postupný přechod od systémů stimulujících k systémům omezujícím. V podstatě všechny rozvinuté země prošly fázemi oslabení rozpočtové disciplíny, neboť od politiků všech úrovní veřejné správy se očekávalo schvalování expanzivních rozpočtů. V 70. letech, v období zhoršování ekonomických podmínek, se vytvořila neúměrná nerovnováha mezi tendencemi vývoje rozpočtů a kapacitami fiskálních jednotek. K odstranění této nerovnováhy byly činěny pokusy o omezení veřejných výdajů formou stanovení fiskálních cílů na následující rok, ale toto úsilí nebylo příliš úspěšné. Účinnější postupy se objevily na přelomu 80. a 90. let, neboť cíle byly propojeny na rozpočtová rozhodnutí a jejich dodržování je vynucováno procedurálními nebo jinými prostředky. Za nejvýznamnější inovace je považováno zahrnutí fiskálních cílů do střednědobých výdajových rámců, akruální účetnictví a rozpočtování, kodexy fiskální transparentnosti a dvoustupňový rozpočtový proces, který odděluje rozhodování o agregátech od rozhodnutí o dílčích položkách či programech.

30

Je zejména nezbytné pracovat s dlouhodobými projekcemi pro odhady vlivu současných výdajových programů na budoucí rozpočty. Samozřejmě s prodlužujícím se časovým horizontem klesá spolehlivost anticipací. Je proto velmi pravděpodobné, že analýzy budoucích dopadů veřejných politik, odhadování rizik, potenciálních závazků a související činnosti nabudou oproti současné praxi podstatně větší váhy a že institucionální kapacity všech struktur veřejné správy se budou tomuto trendu přizpůsobovat. Vývoj metod a nástrojů používaných k realizaci distribuční funkce rozpočtu je možno charakterizovat jako vývoj od alokace k realokaci. Rozpočtování jako distribuční proces má dvě základní dimenze: efektivnost veřejných výdajů a priority dané úrovně veřejné správy. Z prvého kritéria vyplývá, že prostředky by měly být vydávány tak, aby bylo dosaženo jejich optimálního rozložení. A to jak napříč programy a odvětvími, tak v jejich rámci. Druhé kritérium znamená, že prostředky by se měly alokovat s ohledem na své cíle. Alokační efektivnost představuje způsobilost vytvořit v rámci rozpočtu priority, rozdělit zdroje podle priorit a účelnosti programů a přesouvat je v souladu s cíli od starých cílů k novým. Alokační efektivnosti je možno dosahovat především neustálým a systematickým vyhodnocováním výdajových programů a jejich efektů. Původně se využívalo členění rozpočtu na jednotlivé programy, avšak snahy o důsledné rozčlenění rozpočtu tímto způsobem nebyly vyhodnoceny jako úspěšné. Podle materiálů OECD se osvědčilo hledání optimálních kombinací mezi programovým a organizačním členěním rozpočtu. V posledních letech je jednou z výrazných inovací - implementovaných do rozpočtového procesu a rozpočtování - strategické plánování, které umožňuje strukturovat rozpočet na základě úkolů a cílů. Na rozdíl od dříve uplatňovaných metod, jako bylo např. PPBS, strategické plánování stojí stranou rozpočtu. Za další rozdíl se považuje zaměření této metody více na organizace než na programy či aktivity. Rostoucí objemy transferů a úsilí o posílení fiskální kázně jsou příčinou změn v orientaci rozpočtování z původních přírůstkových metod na metody redistribuce, kde se prostředky převádějí ze starých, neprioritních programů na nové výdajové programy. Neosvědčilo se využití metody ZBB, tj. příprava rozpočtu na každý rok “od nuly”, bez ohledu na probíhající výdajové programy. Za účinnější nástroj realokace zdrojů podle strategických priorit je považován střednědobý výdajový rámec, který může podpořit nejen fiskální disciplínu, ale také předurčuje rozpětí disponibilních zdrojů na nové výdajové programy. Provozní efektivnost při užití rozpočtových zdrojů se týká schopnosti realizovat programy a poskytovat služby za nejnižší náklady. Třetí funkce rozpočtování, tj. efektivní poskytování veřejných služeb, se vztahuje zejména na implementaci rozpočtu. Jedná se o neméně významný aspekt, neboť způsob naplňování této funkce ovlivňuje náklady, kvalitu služeb, úroveň výdajů, počty zaměstnanců a vztahy mezi občany a veřejnou správou. Občané hodnotí každou úroveň veřejné správy zejména podle služeb a veřejných statků, které jim zajišťuje. Původně užívané metody detailního řízení tak byly od poloviny 80. let v zemích OECD nahrazeny metodami výkonově orientovanými. Vývoj rozpočtových metod a procedur dokazuje, že je možno vybírat z bohatého portfolia způsobu řízení a rozpočtování ve veřejném sektoru. Všem uvedeným nástrojům je společná orientace na výstup činnosti či služby, nikoli na vstupy, jak bylo obvyklé dříve. Dalším společným rysem je rovněž odpovědnost jednotlivých stupňů veřejné správy, jejich organizací i jednotlivců za výdaje i za výkony. Na základě výše uvedených skutečností přichází “Koncepce reformy veřejných rozpočtů” předložená MF ČR s návrhem konkrétních změn současného systému, které je možno rozdělit do několika skupin. První množinu tvoří změny, které mají za cíl odstranit vlastní příčiny nerovnováhy veřejných rozpočtů. Tyto změny nebude možné zavést v celém spektru v krátkodobém časovém horizontu. Má-li však být dosaženo zamýšleného efektu, je nezbytně nutné, aby při postupné implementaci působily současně. Jedná se o vliv komplexu různorodých činitelů v rámci téhož systému, kde účinnost každého faktoru je

31


posilována či oslabována účinností či neúčinností druhého. Do této množiny opatření koncepce řadí zavedení nových metod sestavování, realizace a hodnocení rozpočtu, zásadní změny v systému mandatorních výdajů a důsledné uplatňování principu subsidiarity. Ve druhé množině aktivit MF ČR akcentuje ta opatření, která je možno uskutečnit ve velmi krátkém období a která by se měla projevit ve zvýšení efektivnosti alokace a v hospodárnosti při vynakládání prostředků na konkrétní účely. Navrhují se dílčí změny v mandatorních a v kvazimandatorních výdajích. Současně se doporučuje nasazení metod auditu výdajů. Dále se navrhují různá podpůrná opatření, jako např. mediální podpora konsolidace veřejných financí, systematické vzdělávání pracovníků veřejné správy v problematice veřejných financí a zvýšení transparentnosti organizací veřejného sektoru. Nové metody, budou-li důsledně aplikovány, mohou napomoci splnění závazků všech úrovní veřejné správy. Jejich bazickým principem je důsledná identifikace skutečných priorit a nezbytných prostředků pro jejich realizaci, konfrontace těchto potřeb se zdroji a současný tlak na hospodárné využití disponibilních prostředků. V první fázi rozpočtových reforem na všech fiskálních stupních se jedná zejména o exploataci metod programového financování, využití střednědobých výdajových rámců a výkonově orientované rozpočtování.

Shrnutí kapitoly Kapitola obsahuje základní informace o rozpočtové soustavě a rozpočtovém procesu v ČR, jehož realizace vychází z rozpočtových pravidel ČR. Rozpočtová pravidla ČR vytvářejí legislativní bázi pro sestavování, schvalování, plnění a kontrolu státního rozpočtu, pro příspěvkové organizace a organizační složky státu a další segmenty veřejných financí. V kapitole se seznámíte se základní klasifikací veřejných příjmů a výdajů, která se uplatňuje u všech veřejných rozpočtů. Kapitola je uzavřena pasáží věnující se reformě veřejných financí z pohledu rozpočtování. Integrální součástí každé reformy je snaha dosáhnout alokační a provozní efektivnosti.

Otázky k zamyšlení 1. Definujte předmět zkoumání veřejných financí jako vědní disciplíny. V čem spočívají odlišnosti v interpretaci veřejných financí anglosaského a kontinentálního pojetí, v keynesiánských a neoklasických či neoliberálních koncepcích? 2. Objasněte základní principy a funkce veřejných financí. 3. Které rozpočtové zásady znáte a jak se vyvíjí jejich interpretace? 4. Popište vertikální a horizontální strukturu veřejných financí v ČR. 5. Vysvětlete základní fáze rozpočtového procesu. 6. Klasifikujte veřejné příjmy a výdaje. 7. Objasněte příjmovou a výdajovou stránku státního rozpočtu ČR. 8. Co je to programové financování a které prvky programového financování se uplatňují v ČR?. 9. Jaké organizace může zakládat a zřizovat stát? 10. Co je obsahem reformy veřejných financí a proč k ní dochází?

32

Dodatek ke kapitole 1: Vymezení pojmu veřejných financí Veřejné finance jsou součástí systému financí a mají svou historickou genezi. Finance jsou ekonomickou kategorií, jejíž existence je podmíněna vznikem a rozvojem zbožní výroby, zbožně peněžního hospodářství. Mnohé pojmy a vztahy financí mají svůj původ v daleké historii. Od 16. století se začalo používat názvu finance ve Francii pro peněžní hospodářství státu. Zpočátku šlo o jednoduché pokladní hospodářství, později se rozšiřuje okruh příjmů a výdajů státu, krystalizuje a utváří se celá soustava peněžních vztahů. V rozvinuté podobě se finance stávají významným ekonomickým nástrojem státu. Osamostatňuje se také hospodaření útvarů územní samosprávy a vytváří se soustava samosprávných financí. Samostatným se stává i hospodaření různých veřejnoprávních subjektů a organizací. Role financí se zvýšila ve 20. století v důsledku ovlivňování reprodukčního procesu státem. V tomto smyslu úžeji rozlišujeme rozpočtovou politiku jako autonomní odbornou proceduru či technologii financování (rozpočtování) strukturami státu a fiskální politiku státu, která má makroekonomický rozměr a teoreticko-ideologickou charakteristiku přesahující do politiky. Veřejné finance jsou v současnosti spjaty s existencí veřejného sektoru (veřejné ekonomiky) a potřebou jeho financování. Veřejné finance lze definovat rozšířením obecné definice financí. Představují peněžní vztahy vznikající v souvislosti s tvorbou, rozdělováním a použitím peněžních fondů, které jsou ve své podstatě charakterizovány principy nenávratnosti, neekvivalence a nedobrovolnosti. Jde přitom o finanční vztahy, jejichž účastníkem je subjekt veřejné správy, tj. stát nebo útvary územní samosprávy a jejich instituce a deriváty. Veřejné finance lze tedy pojímat jako složitou strukturu finančních vztahů, peněžních fondů, fiskálních nástrojů a fiskálních institucí. Záleží na tom, z jakého úhlu na ně pohlížíme. V určitém pohledu je možné je také vymezit jako specifikou diverzifikovanou část finančního systému národního hospodářství, která prochází přerozdělovacím procesem prostřednictvím veřejných rozpočtů, rozhoduje se o ní ve veřejné správě cestou veřejné volby a podléhá veřejné kontrole. V literatuře se rovněž rozlišují veřejné finance v užším a širším smyslu. V užším smyslu obsahují rozpočty ústřední (federální, státní), regionální, místní, rozpočty organizací veřejného sektoru (v České republice příspěvkové organizace) a tzv. mimorozpočtové fondy. V širším smyslu zahrnují též subjekty nacházející se na rozhraní systému veřejných financí. Obvykle se jedná o státní podniky, státní banky, státní pojišťovny a další vládní agentury a instituce podpory podnikání. Do této skupiny lze částečně zařadit i subjekty nestátního neziskového (tzv. třetího) sektoru (nadace, obecně prospěšné společnosti, sdružení) založené a převážně financované veřejnou správou. Dále lze členit veřejné finance na národní (státní) veřejné finance a mezinárodní veřejné finance. Mezinárodní (nadnárodní) veřejné finance jsou představovány financemi mezinárodních organizací majícími svůj původ ve zdrojích národních veřejných rozpočtů, nebo jsou financovány daňovými poplatníky účastnických zemí. Jako příklad lze uvést OSN, OECD, NATO a zejména Evropskou unii, jejíž rozpočet se svým charakterem blíží ústředním národním rozpočtům a zosobňuje doposud nejsofistikovanější stupeň mezinárodních, resp. nadnárodních veřejných financí. Je třeba odlišovat veřejné finance jako skutečnost (realita), tj. jako specifické finanční vztahy, fondy, operace, nástroje, instituce atd., které jsou součástí reálného ekonomického systému (v daném státě), a veřejné finance jako vědní disciplínu. Veřejné finance jako vědní obor zkoumají a popisují skutečnost prostřednictvím svého kategoriálního aparátu, pomocí definování zákonů a zákonitostí, cestou formulace a ověřování hypotéz apod. Vědní systém veřejných financí tak tvoří teoretické zázemí pro konkrétní rozpočtovou politiku, fiskální

33


politiku, pro daňovou politiku a další související dílčí veřejné politiky. V minulosti byly veřejné finance jako vědní disciplína někdy označovány také jako fiskální teorie. Veřejné finance pochopitelně nemohou být odtrženy od soudobé ekonomické teorie. Proto v souladu s hlavními ekonomickými proudy můžeme hovořit o veřejných financích vycházejících z neoklasických, neoliberálních, neokonzervativních či monetárních koncepcí a veřejných financích keynesiánské či neokeynesiánské provenience, případně veřejných financí inklinujících i k dalším ekonomických směrům. Vědní obor není nikdy ukončen (uzavřen) a obsahuje i diskusní, rozporné a nevyřešené problémy a také protikladné názory a koncepce různých vědeckých škol a odborníků. Naproti tomu veřejné finance jako předmět výuky vždy v daném momentě (v učebnici, přednášce) představují relativně ucelený systém poznatků, které byly ověřeny a jsou více nebo méně všeobecně uznávány. Současně jsou pedagogicky (metodicky) ztvárněny. Proto veřejné finance jako předmět výuky jsou do jisté míry podávány jednostranně a "černobíle". Nicméně i ve výuce a učebnicích se objevují různé interpretace některých kategorií, zákonů a souvislostí. Výše uvedené skutečnosti mějte na paměti při studiu jednotlivých studijních jednotek. Napětí i jisté rozpory mezi teorií a praxí a uvnitř teorie mezi jednotlivými teoretickometodologickými přístupy a proudy jsou běžným jevem, výrazem vyvíjející se teorie i společenské praxe. Tato skutečnost se odráží i v pojetí veřejných financí. Zatímco veřejné finance anglosaské (angloamerické) provenience kladou důraz spíše na monetární aspekty a chápou veřejné finance jako bazickou disciplínu pro ostatní navazující předměty popisující a zkoumající veřejný sektor, evropská interpretace více akceptuje instrumentární roli veřejných financí a současně je - více či méně - pojímá jako disciplínu průřezového charakteru. Za metateorii zkoumající a generující kategoriální aparát a formulující zákonitosti pro veřejný sektor a pro ostatní následné disciplíny považuje kontinentální směr veřejnou ekonomii (resp. veřejnou ekonomiku, teorii veřejného sektoru). V této souvislosti je nutné upozornit, že příslušnost k danému proudu není samozřejmě determinována národnostně. Obdobný předmět se vyučuje na VŠE v Praze a také na dalších ekonomických fakultách vysokých škol v ČR. Na VŠE, která více inklinuje k anglosaskému pojetí, je tento předmět vymezován jako základní v rámci ekonomických předmětů zkoumajících veřejný sektor. Současná děkanka fakulty financí a účetnictví VŠE doc. Ing. Bojka Hamerníková, CSc., která náleží k předním teoretikům z oblasti veřejných financí v ČR, v tomto smyslu hovoří o dichotomii veřejných financí (fiskální teorie) a ekonomie veřejného sektoru.

34

■ ■ ■ ■ ■ ■ ■

■ ■

Požadavky na finanční systém samosprávy Rozpočet obce Rozpočtový proces Specifika rozpočtu kraje Vlastní příjmy obcí Příjmy krajských rozpočtů Organizace zakládané a zřizované územními samosprávnými celky Systém dotací a programů Návratné finanční zdroje územních samosprávných celků

2.

Rozpočty územních samosprávných celků

35

2. Rozpočty územních samosprávných celků

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vás s problematikou rozpočtů územních samosprávných celků jako specifické součástí decentralizovaného podsystému veřejných financí. Porozumět byste měli požadavkům kladeným na finanční systém územní samosprávy, objasnění příjmové a výdajové stránky rozpočtů obcí a krajů, realizaci rozpočtového procesu a hospodaření organizací zakládaných a zřizovaných územními samosprávnými celky. Tak jako prostudováním předcházející kapitoly jste pochopili základní součásti rozpočtového procesu a politiky na úrovni státu, tato kapitola vám umožní totéž na úrovni obcí a krajů. Měli byste být zároveň schopni rozlišit jednotlivé rozpočtové procesy a porozumět jejich diferencím.

Časová zátěž ■ ■ ■

Celkem - 16 hodin. Samostudium v 2. a 3. týdnu semestru - 8 hodin. Vypracování POTu - 8 hodin.

Způsob studia Předložená kapitola obsahuje základní objem znalostí, které student má znát. Přesto bychom vám chtěli doporučit pro lepší pochopení textu (hlavně pak pasáže o rozpočtových pravidlech obcí a daňových příjmech obcí), abyste se seznámili se zákonem č. 250/2000 Sb. a zákonem č. 243/2000 Sb. Konfrontace studijního textu s uvedenými zákony vám umožní lépe pochopit procesy a pravidla uplatňovaná při tvorbě a hospodaření územních samosprávných celků s veřejnými penězi. Druhý zákon popisuje alokaci daňových příjmů obcím a krajům. Cenné by pro vás bylo, pokud byste si sehnali důvodovou zprávu k tomuto zákonu a pochopili tak proces tvorby a schvalování ekonomických zákonů v Parlamentu ČR. V části věnované příjmům a výdajům krajů dle státního rozpočtu vám doporučujeme vyhledat dokumentaci ke SR - rozpočty územních samospráv. Dozvíte se zde, které faktory a okolnosti ovlivňují příjmy a výdaje územních rozpočtů. Pro lepší pochopení fiskálního federalismu vám doporučujeme kap. 8 (str. 320 - 354) z učebnice od Pekové, J. Na konci kapitoly se nachází zadání POTu, práci byste měli odevzdat na začátku čtvrtého týdne v semestru.

Úvod kapitoly Zajištění dostatečných finančních zdrojů je hlavním úkolem obecních i krajských financí. Jádrem systému municipálních financí, které představují nejnižší složku veřejných financí, je rozpočet obce. Obec zajišťuje prostřednictvím svého rozpočtu jak vlastní činnosti (např. místní dopravu, úklid, obecní policii apod.), tak ty činnosti, které na ni deleguje stát (např. školství, sociální péči, zdravotnictví apod.). Obec na svém území je tak povinna pro své občany zabezpečit potřebný rozsah a strukturu veřejných statků a veřejných služeb. Klíčová práva i povinnosti obcí a krajů, které se dotýkají také financování, jsou vymezeny Ústavou ČR. Územní samosprávné celky jsou veřejnoprávními korporacemi, které mohou mít vlastní majetek a hospodařit podle vlastního rozpočtu. Konkrétněji jsou definovány podmínky fungování municipálního (obecního) a regionálního (krajského) finančního systému v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), v zákoně č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), v zákoně č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, a v zákoně č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).

36

Soustava veřejných rozpočtů v ČR se rozšířila o krajské rozpočty (viz schéma), a proto byl přijat samostatný zákon pro finanční hospodaření územní samosprávy (tzv. malá rozpočtová pravidla). Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se nachází v úzkém vztahu k zákonu o rozpočtových pravidlech ČR (tzv. “velká” rozpočtová pravidla), které vytvářejí celkový rámec fungování systému veřejných financí. Oba zákony usilují o zefektivnění nakládání s prostředky veřejných rozpočtů. V malých rozpočtových pravidlech se definuje nejen finanční hospodaření obcí a krajů, ale též dobrovolných svazků obcí. V případě statutárních měst a hlavního města Prahy se vztahují i na jejich městské části nebo obvody. Obsah rozpočtu, včetně struktury příjmů a výdajů těchto složek si však stanovuje již zastupitelstvo statutárního města samo. Zákon také upravuje zřizování a zakládání právnických osob územních samosprávných celků.

2.1 Požadavky na finanční systém územní samosprávy Vzhledem k našemu vstupu do Evropské unie jsou pro nás také důležité evropské dokumenty, jejichž požadavky v rámci předvstupních jednání implementujeme do své legislativy. Význam samosprávných struktur společnosti včetně jejich samostatného hospodaření je zdůrazněn Evropskou chartou místní samosprávy. Samospráva je zde pojímána jako důležitý příspěvek k formování Evropy, založené na principech demokracie, decentralizace moci a subsidiarity. Charta zakotvuje evropské standardy územní samosprávy a představuje tak svého druhu evropskou ústavu územní samosprávy.

Evropská charta místní samosprávy

Pro oblast financí charta formuluje tyto zásady: 1. Místní společenství mají v rámci hospodářské politiky státu právo na přiměřené vlastní finanční zdroje, se kterými mohou v rámci svých pravomocí volně nakládat. 2. Finanční zdroje místních společenství jsou úměrné odpovědnosti stanovené ústavou a zákonem. 3. Alespoň část finančních zdrojů místních společenství pochází z místních daní a poplatků, jejichž sazbu mohou místní společenství v mezích zákona stanovit. 4. Finanční systémy, na nichž se zakládají zdroje, které jsou místním společenstvím k dispozici, musí být natolik různorodé a pružné, aby umožňovaly, že tyto zdroje budou pokud možno stále odpovídat skutečnému vývoji nákladů na plnění úkolů, které místní společenství mají. 5. Ochrana finančně slabších místních společenství volá po zavedení postupů finančního vyrovnávání nebo rovnocenných opatření, jež mají korigovat důsledky nerovného rozdělování potenciálních finančních zdrojů a finančního zatížení, které je třeba z nich hradit. Takové postupy nebo taková opatření nesmějí omezovat volné uvážení, které místní společenství mohou v rámci své vlastní odpovědnosti uplatňovat. 6. S místními společenstvími se vhodným způsobem konzultuje, jak se jim přerozdělované zdroje mají přidělovat. 7. Dotace místním společenstvím se pokud možno předem neváží na financování konkrétních projektů. Poskytování dotací nelikviduje základní svobodu místních společenství uplatňovat v rámci své působnosti volné uvážení. 8. Za účelem získávání úvěru na kapitálové investice mají místní společenství v mezích zákona přístup na národní kapitálový trh. Začlenění Charty do české legislativy bylo provedeno sdělením č. 181/1999 Sb., MZV ČR o přijetí Evropské charty místní samosprávy. Charta vstoupila v platnost 1. 9. 1999 po vyslovení souhlasu parlamentem a ratifikaci prezidentem. V souladu s procedurou přístupu k Evropské chartě místní samosprávy vyjádřila ČR svoje výhrady k některým článkům. V případě článku 9 “Finanční zdroje místních společenství” se ČR necítí vázána odstavci 3, 5 a 6.

37


2.2 Rozpočet obce Samostatná působnost obce

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) rozlišuje dvojí působnost obce, tzn. i dvě skupiny jejích úkolů. Samostatná působnost vymezuje prostor, v němž obec uskutečňuje ústavou podložené právo na samosprávu. Jedná se např. o schvalování programu rozvoje obce, územního plánu obce a regulačního plánu, zřizování organizačních složek obce a příspěvkových organizací, zakládání obchodních společností a dalších právnických osob, vydávání obecně závazných vyhlášek, zřizování obecní policie atd. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a uspokojování potřeb svých občanů (bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku). Příjmy

Státní rozpočet

Výdaje Dotace

Dotace

Fondové financování

Výdaje

Příjmy Dotace

Příjmy

Rozpočty krajů

Výdaje

Dotace Příjmy

Rozpočty obcí

Výdaje

Fondové financování může být také na krajské úrovni a obecní úrovni

Schéma 2.1 Model rozpočtové soustavy ČR. Poznámka: Fondové financování na ústřední úrovni představují státní (účelové) fondy, privatizační (majetkové) fondy, svěřenecké (pojistné) fondy a fondy pro podporu podnikání (vládní agentury). Na obecní a krajské úrovni pak jde o peněžní fondy dle zákona o rozpočtových pravidlech, anebo tzv. “nepravé” fondy v organizačně právní formě obchodních společností, případně neziskových organizací, založené veřejnou správou. Pramen: autor.

Přenesená působnost obce

Do přenesené působnosti pak náleží úkoly, které obec plní pro stát. Stát je svěřil obcím z toho důvodu, že jsou nejblíže občanům a mohou se tak podílet na některých úkolech státní správy ve svém správním obvodu. V přenesené působnosti obce vykonávají státní správu v rozsahu stanoveném zákony. Jedná se např. o výkon státní správy na úseku hospodaření s byty, školství, dopravy a silničního hospodářství, obrany státu, zemědělství, všeobecné vnitřní správy, energetiky, kultury atd. Působnost

Počet obcí

Sazba v Kč na 100 obyvatel

6 253

1 230

Obce s působností matričního úřadu

900

3 120

Obce s působností stavebního úřadu

772

7 210

Obce s pověřeným obecním úřadem

388

11 550

Všechny obce

Tabulka 2.1 Příspěvek na výkon státní správy v roce 2003. Pramen: Zákon o státním rozpočtu České republiky na rok 2003 (doplněno údaji o počtu obcí).

38

Na rozdíl od samostatné působnosti je však přenesená působnost pro obce diferencovaná podle rozhodnutí státu. Tomu odpovídají správní kapacity jejich úřadu a objem finančních prostředků plynoucích do rozpočtu obce. V některých případech tak může v oblasti přenesené působnosti dojít k územnímu přesáhnutí působnosti obce, pokud vykonává státní správu i pro jiné obce. Týká se to zejména obcí s rozšířenou působností a obcí s pověřeným obecním úřadem. To však neznamená, že existují dva obecní rozpočty, rozpočet je pouze jeden a stát uhrazuje obcím určitým způsobem náklady, které jim výkonem svěřené agendy vznikají (viz tabulka). Výše uvedené konkrétní veřejné statky zabezpečované na municipální úrovni (jak v rámci vlastní působnosti, tak v přenesené působnosti) teorie rozčleňuje do následujících čtyř základních skupin: poručnické veřejné statky, celostátní veřejné statky, místní veřejné statky a zpoplatněné veřejné statky (poplatkové služby). Pod poručnickými veřejnými statky (upřednostněnými, preferovanými) se rozumí statky, které stát nemůže nechat na rozhodnutí obyvatel. Proto je příkazovým způsobem zajištěna spotřeba těchto statků. Stát přitom přenáší úkoly a pravomoci s tím spojené na obce. Obce pak nejen zabezpečují, ale také kontrolují spotřebu ze strany místního obyvatelstva. Současně si též vláda ponechává možnost kontroly nad rozsahem a kvalitou daných statků a realizuje taková opatření, aby nedocházelo k nadměrným rozdílům mezi jednotlivými oblastmi státu. Jedná se totiž o statky, které by měly být k dispozici všemu obyvatelstvu. Jako typický příklad je možné uvést povinnou školní docházku, zdravotnictví atd.

Veřejné statky hrazené různými rozpočty

Celostátní veřejné statky jsou definovány jako čisté veřejné statky, tj. takové statky, u kterých nelze zabránit nikomu v jejich spotřebě. Jde o statky, kdy spotřeba jedním občanem neubírá možnost spotřeby těchto statků jinými uživateli. Nelze v zásadě měřit podíl jednotlivce na spotřebě. Mezi tyto statky např. náleží výstavba a údržba silnic, regulace vodních toků apod. Vzhledem k tomu, že tyto statky neslouží jenom místnímu obyvatelstvu, podílí se na jejich financování též státní rozpočet, případně finanční prostředky dalších subjektů (státní fondy, mezinárodní zdroje apod.). Místní veřejné statky představují statky, jejichž spotřeba je v podstatě omezena na místní obyvatelstvo. Řada z nich má charakter čistých veřejných statků, jako např. obecní policie, hasičské sbory, veřejné sady, veřejné osvětlení, místní komunikace atd. Některé mají povahu smíšených kolektivních statků, kdy lze kvantifikovat rozsah spotřeby jednotlivců. Mnohé lze již označit za poplatkové služby, avšak obec z různých příčin (sociálních, ekologických, politických apod.) přispívá na jejich financování ze svého rozpočtu. Soubor těchto statků co do druhů i rozsahu může být různý a záleží na specifice dané obce, zda budou součástí poplatkových služeb, nebo je obec bude částečně financovat. Příkladem je odvoz odpadků, zásobování pitnou vodou, kanalizace atd. Zpoplatněné veřejné statky reprezentují statky, u kterých lze měřit spotřebu a určit uživatelský poplatek. Obec tyto statky zajišťuje ve své kompetenci nebo prostřednictvím svých založených organizací a obchodních společností, popřípadě je zabezpečuje cestou veřejné zakázky u soukromého sektoru služeb. Může jít o poplatky za vodné, stočné, za různé kulturní služby apod. V zásadě lze rozlišovat veřejné statky, které svou podstatou jsou veřejné (kolektivní), a dále veřejné statky, které jsou společností či danou komunitou uznány (označeny) za veřejné. Rozhodování o rozsahu a struktuře veřejných statků je proto především procesem politickým (i když nelze odhlížet od ekonomických podmínek) a projevuje se veřejnou volbou. Struktura veřejných statků na obecní úrovni je částečně předurčena legislativně (parlamentem, vládou apod.) formou určitých standardů a rovněž je dána místními ekonomickými možnostmi, manažerskými schopnostmi všech orgánů obce a preferencí obyvatelstva žijícího v daném území či lokalitě. Soudobé evropské pojetí veřejných statků zdůrazňuje potřebnost zabezpečení základní úrovně veřejných služeb pro občany na celém území státu prostřednictvím standardů. Mnohé standardy jsou dokonce generovány na celoevropské úrovni v rámci Evropské unie.

39


Jak bylo řečeno, místní orgány využívají svých rozpočtů jako nástroje zabezpečování veřejných statků a své vlastní činnosti. V místních rozpočtech jsou tak soustřeďovány na principu nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti peněžní prostředky, které slouží k financování veřejných statků v závislosti na místních potřebách. Zdroje získávané obcemi k financování jsou stejně různorodé jako jejich úkoly. Přitom celkové finanční hospodaření a zejména jeho rozsah je ovlivněn velikostí obce, počtem obyvatel, charakterem a vyspělostí místní ekonomiky a dalšími faktory. Rozpočet obce je tak pojímán jako: a) decentralizovaný peněžní fond, v němž se soustřeďují různé druhy veřejných příjmů, které se rozdělují a používají na financování veřejných statků, zajišťovaných prostřednictvím municipálního veřejného sektoru nebo též nakupovaných u soukromého sektoru; b)bilance příjmů a výdajů za rozpočtové období (kalendářní rok), které je shodné s rozpočtovým obdobím v celé soustavě veřejných rozpočtů; c) finanční plán, podle kterého obce hospodaří v příslušném rozpočtovém období; d)právní dokument schválený místním zastupitelstvem; e) nástroj prosazování cílů obecní politiky; f) ekonomický vztah související se shromažďováním a rozdělováním peněžních prostředků.

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Úloha a obsah obecních rozpočtů jsou definovány v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů. Příjmy rozpočtu obce tvoří: ■ příjmy z vlastního majetku a majetkových práv, ■ příjmy z výsledku vlastní hospodářské činnosti, ■ příjmy z hospodářské činnosti právnických osob (založených či zřízených obcí), ■ příjmy z vlastní správní činnosti včetně příjmů z výkonů státní správy (správní poplatky, pokuty a odvody v pravomoci obce), ■ výnosy z místních poplatků, ■ výnosy z daní nebo podíly na nich (podle zákona o rozpočtovém určení daní), ■ dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů, ■ dotace z rozpočtu kraje, ■ prostředky získané správní činností ostatních orgánů státní správy, jež jsou příjmem obc,e ■ dary a příspěvky, ■ návratné zdroje, které v pojetí rozpočtové skladby nejsou příjmem, ale financujícími operacemi; stejně tak jejich splátky, ■ jiné příjmy. Dále mohou být použity: ■ prostředky z Národního fondu, ■ návratné zdroje (půjčka, úvěr, komunální obligace), ■ návratná finanční výpomoc (bezúročná). Naproti tomu výdaje z rozpočtu obce zahrnují následující položky: ■ závazky vyplývající pro obec z plnění povinností uložených jí zákony, ■ výdaje na vlastní činnost v samostatné působnosti (zejména výdaje spojené s péči o vlastní majetek a jeho rozvoj), ■ výdaje spojené s výkonem státní správy, ■ závazky z uzavřených smluvních vztahů (vlastní a případně obecních organizací), ■ závazky ze spolupráce s obcemi a dalšími subjekty (včetně příspěvků na společnou činnost), ■ úhrada úroků z půjček a úvěrů, ■ výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosů,

40

■ ■

výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro obec, jiné výdaje (včetně darů a příspěvků na sociální a humanitární účely).

Dále obec hradí ze svého rozpočtu: ■ splátky půjček, úvěrů a návratných výpomocí a splátky jistin dluhopisů. Výdaje obecního rozpočtu se rozčleňují na kapitálové a běžné výdaje, přičemž běžné výdaje ve struktuře obecních rozpočtů výrazně převažují (viz graf). Z běžných výdajů se financují běžné (provozní) potřeby v rozpočtovém roce, jako např. platy zaměstnanců včetně povinného pojistného placeného zaměstnavatelem, nákupy materiálu, zboží, vody, paliv, energií, služeb apod. Dále neinvestiční transfery neziskovým organizacím, obyvatelstvu, podnikatelským subjektům apod. Kapitálové výdaje slouží k financování dlouhodobých investičních potřeb, přesahujících jedno rozpočtové období. Jde zejména o výdaje na infrastrukturu ekonomickou i sociální, zvláště pro obecní organizace zabezpečující veřejné statky a služby, ale může jít i o investiční transfery podnikatelským subjektům. Patří sem však např. i nákup akcií a majetkových podílů. Podnikatelské činnosti obce se sledují účetně mimo rozpočtové příjmy a výdaje. Jejich hospodářské výsledky se promítají do rozpočtu vždy nejpozději ke konci kalendářního roku, tak aby byly součástí závěrečného účtu.

Graf 2.1 Struktura hlavních druhů výdajů obecních rozpočtů (v %). Pramen: Peková, J., Pilný, J.: Veřejná správa a finance veřejného sektoru. ASPI Publishing, Praha 2002.

2.3 Rozpočtový proces Pracovní postup pro sestavování, projednávání, schvalování, plnění a kontrolu realizace rozpočtu se nazývá rozpočtovým procesem (viz schéma). Rozpočtový proces má kontinuální (nepřetržitý) charakter. Sestavování místního rozpočtu patří mezi nejdůležitější etapy rozpočtového procesu, protože jde o co nejpřesnější předvídání a naplánování příjmové a výdajové stránky rozpočtu. Obec musí odhadnout a zkalkulovat jak vlastní příjmy, tak dotace plynoucí ze státního rozpočtu, z rozpočtu kraje, případně ze státních účelových fondů nebo z Národního fondu.

Sestavování

Neméně důležité je plánování výdajů, aby byly pokryty požadované potřeby obce a občanů. Obec přitom musí přednostně zabezpečit krytí veškerých závazků vyplývajících z plnění povinností stanovených jí zákonem. V případě nedostatku finančních prostředků je možné hledat úvěrové zdroje. Deficitní financování je však třeba zodpovědně zvažovat, aby neúměrně nerostlo dluhové zatížení obce, nepřenášel se obecní dluh na budoucí zastupitelstvo a orgány obce, nebo dokonce na další generace občanů obce.

41


Rozpočtový výhled

Proto se v rozpočtových pravidlech územních rozpočtů zdůrazňuje požadavek na vyrovnaný rozpočet. Pravidla sice připouštějí deficit, ale musí být předem známo, z čeho bude možné schodek uhradit. Zda půjde o využití finančních prostředků z minulých let, nebo zda je podloženo krytí schodku smluvně zabezpečenou půjčkou, úvěrem, návratnou finanční výpomocí nebo výnosem z prodeje vlastních dluhopisů. Snadněji se bude připravovat municipální rozpočet, pokud je zpracován rozpočtový výhled. Rozpočtový výhled je novou kategorií, která odpovídá modernímu pojetí veřejných financí a požadavkům mezinárodních standardů v oblasti rozpočtové politiky. Je pojímán jako pomocný nástroj sloužící pro střednědobé finanční plánování. Sestavuje se na základě uzavřených smluvních vztahů a přijatých závazků zpravidla na 2 až 5 let následujících po roce, na který se sestavuje roční rozpočet. Rozpočtový výhled se zavádí z toho důvodu, že období rozpočtového roku je příliš krátké, neboť investiční činnost a mnohé smluvní vztahy, které ovlivňují rozpočet, překračují roční horizont.

Rozpočtový výhled

Návrh rozpočtu Finanční odbor Projednání Rada obce Schválení

Realizace a kontrola

Finanční výbor

Zastupitelstvo Závěrečný účet

Schéma 2.2 Rozpočtový proces u obcí v ČR. Pramen: autor.

Při sestavování rozpočtu je nezbytná znalost nejen celkového objemu příjmů, jež budou k dispozici, ale také jejich přesné členění. Systematické, jednotné a závazné třídění příjmů a výdajů, které se uplatňuje v oblasti veřejných rozpočtů (až na výjimky, jako jsou např. rozpočty příspěvkových organizací), se označuje jako tzv. rozpočtová skladba. Rozpočtová skladba se plně vztahuje na plánované a skutečné operace rozpočtů a ostatních peněžních fondů obcí, krajů a dobrovolných svazků obcí s výjimkou fondu cizích prostředků, fondu sdružených prostředků a fondu podnikatelské činnosti.

42

Rozpočtová skladba třídí příjmy a výdaje z hlediska (viz Vyhláška MF ze dne 2. 7. 2002 o rozpočtové skladbě, Sb. zák. č. 323/2002): ■ odpovědnostního. Z hlediska odpovědnostního se třídí příjmy a výdaje státního rozpočtu, a to podle správců kapitol. Tato klasifikace je povinná pro státní rozpočet, neboť jednotlivá ministerstva a další ústřední orgány státní správy mají ve státním rozpočtu svoje samostatné kapitoly. Pro obce, kraje a dobrovolné svazky obcí je toto třídění nepovinné a zůstává v jejich pravomoci ho využít. Třídění do kapitol vyjadřuje okruh působnosti a odpovědnosti subjektu, v němž se realizují peněžní operace; ■ druhového. Z hlediska druhového se třídí všechny příjmy a výdaje, a to podle příjmových a výdajových druhů. Používá se čtyřmístný číselný kód, který dovoluje odlišit třídy, seskupení položek, podseskupení položek a položky.

Rozpočtová skladba

Druhové třídění dělí peněžní operace následujícím způsobem: a) příjmové operace na třídy: 1. daňové příjmy (vždy v podrobnějším členění), 2. nedaňové příjmy, 3. kapitálové příjmy, 4. přijaté dotace, b)výdajové operace na třídy: 5. běžné výdaje, 6. kapitálové výdaje, c) třída 8 - financování; ■

odvětvového. Z hlediska odvětvového se třídí příjmy a výdaje podle odvětví. Využívá se čtyřmístný klasifikační klíč třídění na skupiny, oddíly, pododdíly a paragrafy. Skupiny se člení na: 1. zemědělství a lesní hospodářství, 2. průmyslová a ostatní odvětví hospodářství, 3. služby pro obyvatelstvo, 4. sociální věci a politika zaměstnanosti, 5. bezpečnost státu a právní ochrana, 6. všeobecná veřejná správa a služby;

■

konsolidačního. Z hlediska konsolidačního se třídí výdaje vynakládané uvnitř soustavy veřejných rozpočtů a ostatních veřejných peněžních fondů a příjmy vznikající uvnitř této soustavy, a to v případě, kdy skutečnost, že jde o tyto příjmy a výdaje, není vyjádřena již v druhovém členění. Příjmy a výdaje se rozlišují dle stupňů konsolidace, tj. podle okruhů veřejných rozpočtů, mezi nimiž peněžní převody probíhají, a jak se tyto údaje sumarizují.

Při klasifikaci příjmů a výdajů z tohoto pohledu se příjmy a výdaje třídí na záznamové jednotky. Záznamová jednotka vyjadřuje, zda jde např. o dotace (nebo splátky půjčených prostředků) přijaté obcí od obce v jiném okrese téhož kraje, od obce v jiném kraji, nebo naopak dotace poskytnuté obci v jiném okrese téhož kraje, obci v jiném kraji apod. Číselná identifikace v rozpočtové skladbě se zdá být komplikovaná, avšak s využitím výpočetní techniky je velmi přehledná a dovoluje souměřitelnost jednotlivých položek rozpočtu a také srovnatelnost rozpočtů mezi obcemi. Rozpočet obce schvaluje zastupitelstvo obce. Návrh musí být zveřejněn nejméně 15 dnů předem, aby se k němu mohli vyjádřit občané. Pokud by nebyl rozpočet na příslušný rozpočtový rok schválen, tak od 1. 1. do termínu schválení rozpočtu se řídí rozpočtové hospodaření podle tzv. rozpočtového provizória, tj. dočasným rozpočtem. Je samozřejmé, že po schválení řádného rozpočtu se započítá i to, co bylo během rozpočtového provizoria realizováno. Pravidla rozpočtového provizoria potřebná k zajištění plynulosti hospodaření na vlastní úrovni a u právnických osob financovaných municipalitou stanoví zastupitelstvo obce.

Rozpočtový proces obce

43


Zastupitelstvo obce odpovídá za hospodaření s rozpočtovými prostředky obce, a proto plnění rozpočtu v rámci rozpočtového roku průběžně kontroluje. V případě, že v průběhu roku dojde ke změně, je nutné ji schválit v zastupitelstvu. V jisté míře může operativní změny uskutečňovat rada obce, a to pouze na základě zmocnění zastupitelstvem. V situaci nedostatku finančních prostředků během roku je možné využít zvláštní institut, tzv. rozpočtové opatření, kterým se rozumí přesun rozpočtových prostředků, použití nových příjmů a vázání rozpočtových výdajů. Vznikne-li přebytek finančního hospodaření obce, koncem roku nepropadá a převádí se do dalšího roku. Pokud by se stalo, že by obec použila neoprávněně dotace ze státního rozpočtu, rozpočtu kraje nebo ze státních fondů, je povinna je zpětně odvést včetně zaplacení příslušného penále. Důsledky porušení rozpočtové kázně se rovněž vztahují na příspěvkové organizace zřízené obcí. Obec má možnost pro zamezení tvrdosti povolit svým organizacím úlevy, nesmí však jít o odvody do státního rozpočtu. Po skončení kalendářního roku se údaje o ročním hospodaření obce souhrnně zpracovávají do závěrečného účtu. V závěrečném účtu jsou obsaženy údaje o plnění rozpočtu příjmů a výdajů v plném členění podle rozpočtové skladby a o dalších finančních operacích, včetně tvorby a použití peněžních fondů v tak podrobném členění a obsahu, aby bylo možné zhodnotit finanční hospodaření obce a jí zřízených nebo založených právnických osob a hospodaření s jejich majetkem. Součástí závěrečného účtu je vyúčtování finančních vztahů ke státnímu rozpočtu, rozpočtu kraje, státním fondům a jiným rozpočtům a k hospodaření dalších osob. Také závěrečný účet schvaluje zastupitelstvo. Podle zákona o obcích musí být závěrečný účet spolu se zprávou o výsledcích přezkoumání hospodaření obce za uplynulý kalendářní rok projednán do 30. června následujícího roku. Obce mají na výběr, zda si objednají auditora, nebo požádají krajský úřad o přezkoumání hospodaření. V případě statutárních měst přezkoumává hospodaření městských částí nebo obvodů magistrát daného města. Důležitou roli v dohledu nad finančním hospodařením obce a jejích organizací sehrává finanční výbor, který si povinně zřizuje zastupitelstvo obce jako svůj iniciativní a kontrolní orgán (vedle kontrolního výboru). V čele výboru je vždy člen zastupitelstva a finanční výbor provádí kontrolu hospodaření s majetkem a finančními prostředky obce. Plní samozřejmě i další úkoly, jimiž jej pověřilo zastupitelstvo obce.

2.4 Specifika rozpočtu kraje Stejně jako obce, plní krajská samospráva kromě své vlastní působnosti též úkoly v přenesené působnosti. Nicméně finanční zabezpečení obou segmentů je realizováno prostřednictvím jednoho rozpočtu. Rozpočtový proces probíhá podobným způsobem jak na obecní úrovni (proto již nebude popisován). Nicméně rozpočet vyšších územních samosprávných celků má svá specifika. Fungování regionálního (krajského) finančního systému je jak věcí politických jednání, negociací a kompromisů, tak tématem diskuse odborníků a předmětem teoretického výzkumu. Ideální model financování jednotlivých regionů neexistuje nikde v Evropě. Každý vyspělý evropský stát má své zvláštnosti, které se dotýkají nejen rozsahu, ale i struktury regionálního veřejného sektoru. Způsob financování v jedné zemi nemusí být zcela aplikovatelný v zemi jiné. Kromě toho jde o dynamický systém, který podléhá neustálým změnám. Přesto se teorie veřejných financí shodla na určitých obecných požadavcích, které by měl optimální regionální finanční systém splňovat. Mezi nejdůležitější náleží relativní stabilita regionálního finančního systému v dlouhodobějším časovém horizontu. Příliš časté a rozsáhlé změny v územně správním členění státu, v rozpočtové soustavě, v rozpočtovém určení daní, v oblasti příjmů a výdajů, v daňových sazbách apod. vedou k destabilizaci regionálního finančního systému. Stabilita zejména daňové báze zabezpečuje krajům i stálý daňový výnos a umožňuje objektivněji a

44

přesněji sestavovat příjmovou i výdajovou stránku jejich rozpočtů. Na základě stability jejich fiskální kapacity lze dokonaleji plánovat zabezpečení objemu a kvality poskytovaných veřejných statků. Uvedený požadavek je zejména důležitý pro kapitálové výdaje, které jsou předurčené na několik let dopředu a nelze je redukovat z roku na rok bez dopadu na efektivnost. Ale také část běžných výdajů (mandatorního typu) má fixní charakter a nelze je vždy při výrazné restriktivní politice okamžitě omezovat. Z tohoto hlediska je nutné akcentovat význam rozpočtových výhledů a tvorby dostatečných finančních rezerv. Požadavek stability nelze pojímat absolutisticky. V důsledku vývoje, hospodářských cyklů, ale také pod vlivem mezinárodních ekonomických a politických okolností nebo dopadem různých živelných pohrom může docházet k turbulencím. Proto požadavek stability je spojován s požadavkem adaptibility regionálního finančního systému. Do určité míry musí být krajský finanční systém schopen pružně reagovat na nepředvídanou dynamiku vnitřních i vnějších změn. K tomu slouží kromě tvorby rezerv a možnosti získávání dodatečných návratných nebo nenávratných prostředků též vícezdrojový charakter financování, resp. širší příjmová základna. Samozřejmě, že při překročení určité hranice změn zde sehraje svoji roli stát jako celek, ostatní regiony země či mezinárodní pomoc. Ovšem jistý operační prostor pro adaptaci je nezbytný, jde ovšem o jeho míru. Na jedné straně může jít o nepružnost a byrokratičnost regionálního finančního systému nebo neadekvátnost disponibilních rezerv, která se okamžitě negativně projeví v zajišťování regionálních veřejných statků při sebemenších výkyvech, na druhé straně může jít o přeexponovanost rezerv a nevyužívání fiskálních kapacit, což se projeví v neefektivnosti. Adaptabilitu umožňují a současně limitují i legislativní podmínky. Zákon o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů (č. 250/2000 Sb.) dovoluje měnit rozpočet i po jeho schválení, a to z důvodu organizačních, metodických a věcných změn. Pod organizačními změnami se chápou změny v organizaci hospodářství financovaného rozpočtem kraje. Za metodické změny se považují změny právních předpisů ovlivňující výši rozpočtovaných příjmů nebo výdajů, včetně cenových změn ovlivněných právní úpravou regulovaných cen. Mezi věcné změny náleží změny objektivně působících skutečností ovlivňujících plnění rozpočtu příjmů či výdajů. Změny rozpočtu se provádějí rozpočtovými opatřeními, která se evidují podle časové posloupnosti. K rozpočtovým opatřením patří přesun rozpočtových prostředků, při němž se jednotlivé příjmy nebo výdaje navzájem ovlivňují, aniž by se změnil jejich celkový objem nebo schválený rozdíl celkových příjmů a výdajů. Pod rozpočtovým opatřením se také pojímá použití nových, rozpočtem nepředvídaných příjmů k úhradě nových, rozpočtem nezajištěných výdajů, čímž se zvýší celkový objem rozpočtu. Posledním rozpočtovým opatřením je vázání rozpočtových výdajů, jestliže je jejich krytí ohroženo neplněním rozpočtových příjmů. Tímto opatřením se objem rozpočtu snižuje. Rozpočtová opatření se uskutečňují povinně, jde-li o změny ve finančních vztazích k jinému rozpočtu, o změny závazných ukazatelů vůči jiným osobám nebo jestliže hrozí nebezpečí vzniku rozpočtového schodku. Mezi nástroje adaptability se zařazuje i rozpočtové provizorium, které umožňuje řešit situace, kdy nebude schválen rozpočet kraje před 1. lednem rozpočtového roku. Pravidla rozpočtového provizoria na úrovni kraje, stejně jako u obcí, stanovuje zastupitelstvo kraje. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v době rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu po jeho schválení. S efektivním využitím především alokační funkce veřejných financí je spjat požadavek na účinnost regionálního finančního systému. Spočívá v podpoře výkonnosti regionální ekonomiky. K tomu může krajský stupeň samosprávy významně přispět, a to přímo nebo zprostředkovaně, zejména cestou efektivní alokace zdrojů ve veřejné ekonomice, ale i v oblasti tržního sektoru. Jde o koncipaci vlastní hospodářské politiky krajských struktur,

45


využívající jak instrumentaria a možnosti regionální politiky státu, tak i nástroje a zdroje Evropské unie. Regionální finanční systém je tedy zaměřen na minimalizaci nepříznivých vlivů a na stimulaci rozvoje kraje. Důležitou roli zde sehrává strategie rozvoje kraje, programy rozvoje územního obvodu kraje a vypracování rozpočtového výhledu.

Výdaje kraje

Kraj (viz zákon č. 129/2000 Sb., o krajích a zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje) ve své samostatné působnosti analyzuje a hodnotí úroveň rozvoje svého územního obvodu a jeho částí a schvaluje program rozvoje kraje. Kraj dále pak může podporovat rozvoj soukromého podnikání prospěšného pro kraj a vyčleňovat ze svého rozpočtu finanční prostředky určené k odstraňování závad a nedostatků v těch oblastech, které spadají do jeho působnosti, včetně odstraňování nežádoucích rozdílů uvnitř územního obvodu kraje. Kraj může také participovat na plnění úkolů souvisejících se zaměřením podpory regionálního rozvoje vytýčených státem a spolupracovat při tom s věcně příslušnými ústředními správními úřady, zejména při vypracování a realizaci strategie regionálního rozvoje a státních programů regionálního rozvoje, pokud se týkají jeho územního obvodu, spolupracovat s ostatními kraji při plnění společných cílů a úkolů podpory regionálního rozvoje. Účinnost regionálního finančního systému je podmíněna portfoliem výdajů, které dovoluje platná legislativa a které umožňují realizovat funkce krajské samosprávy. Podle zákona o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů se z rozpočtu kraje hradí: ■ závazky vyplývající pro kraj z plnění povinností uložených zvláštními právními předpisy, ■ výdaje na činnost orgánů kraje v jeho samostatné působnosti, zejména výdaje spojené s péčí o vlastní majetek a jeho rozvoj, ■ výdaje spojené s výkonem státní správy, ke které je kraj pověřen zvláštními právními předpisy, ■ závazky vyplývající pro kraj z uzavřených smluvních vztahů v jeho hospodaření a ze smluvních vztahů vlastních organizací, jestliže k nim přistoupil, ■ dotace do rozpočtů obcí v kraji, ■ závazky přijaté v rámci spolupráce s jinými územními celky nebo s dalšími subjekty, včetně příspěvků na společnou činnost, ■ úhrada úroků z přijatých půjček a úvěrů, ■ výdaje na emise vlastních dluhopisů a na úhradu výnosu z nich náležejících jejich vlastníkům, ■ výdaje na podporu subjektů provádějících veřejně prospěšné činnosti a na podporu soukromého podnikání prospěšného pro kraj, ■ jiné výdaje uskutečněné v rámci působnosti kraje, včetně darů a příspěvků na sociální nebo jiné humanitární účely. Vedle výše uvedených výdajů hradí kraj ze svého rozpočtu i splátky přijatých půjček, úvěrů a návratných finančních výpomocí a splátky jistiny vlastních dluhopisů jejich vlastníkům. Dalším požadavkem je autonomnost regionálního finančního systému, tj. optimální míra jeho finanční soběstačnosti. Je zajišťována definicí výnosů příslušných daní, poplatků a ostatních příjmů plynoucích do rozpočtu kraje a vlastní majetkovou základnou regionální územní samosprávy. Regionální finanční systém by měl být konstruován tak, aby příjmové portfolio bylo dostatečně široké a část příjmové struktury byla ovlivnitelná rozhodovacím procesem krajských orgánů. Příjmová základna krajských rozpočtů je vymezena v zákoně o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů a v zákoně o rozpočtovém určení daní.

46

Příjmy rozpočtu kraje tvoří: ■ příjmy z vlastního majetku a majetkových práv, ■ příjmy z výsledků vlastní hospodářské činnosti, ■ příjmy z hospodářské činnosti organizace, pokud jsou podle tohoto nebo jiného zákona příjmem rozpočtu kraje, který organizaci zřídil nebo založil, ■ příjmy ze správních činností včetně příjmů z výkonu státní správy, k nimž je kraj pověřen podle zvláštních zákonů, zejména správní poplatky z této činnosti, a dále příjmy z vybraných pokut uložených v pravomoci kraje, ■ výnosy daní nebo podíly na nich, ■ dotace ze státního rozpočtu a ze státních fondů, ■ přijaté peněžité dary a příspěvky, ■ jiné příjmy, které podle zvláštních zákonů patří do příjmů kraje, ■ prostředky získané správní činnosti ostatních orgánů státní správy.

Příjmy kraje

Kraj může v souvislosti s uskutečňováním společného programu České republiky a Evropských společenství použít prostředky poskytnuté prostřednictvím Národního fondu. Kraj rovněž může k úhradě svých potřeb použít návratných zdrojů (půjčky, návratné finanční výpomoci, výnosy z prodeje vlastních dluhopisů). Tendence ke zvyšování finanční soběstačnosti krajského stupně neznamená plnou finanční autonomii regionů. Na zabezpečení příkazových a celostátních veřejných statků bude vždy participovat státní rozpočet cílenými dotačními tituly. Kromě toho existují standardy veřejných statků a veřejných služeb, které v případě potřeby stát spolufinancuje. Centrum svou regionální politikou usiluje o vyrovnávání historicky vzniklých meziregionálních rozdílů. Stát samozřejmě také zasahuje do regionů včetně poskytnutí finančních prostředků při nepředvídatelných okolnostech, tak jako tomu bylo v roce 2002 při povodních. Efektivnost regionálního finančního systému v úzkém slova smyslu je rovněž podmíněna administrativní náročnosti. Jedná se o požadavek odpovídající velikosti a struktury krajského aparátu, účelného obhospodařování majetku samosprávy, minimalizace nákladů na správu příjmů, neboť je zřejmé, že o tuto část nákladů se snižují možné výdaje do veřejného sektoru. Z tohoto pohledu je významné i optimalizační rozhodnutí zastupitelstva o organizačně právní formě strukturace hospodaření a zabezpečování veřejných statků. Jedná se o to, které činnosti jsou zajišťovány přímo krajem, které prostřednictvím organizačních složek kraje jako jejich zařízeními bez právní subjektivity, které veřejné statky budou produkovány příspěvkovými organizacemi jako samostatnými právnickými osobami, eventuálně, kdy bude vhodné zakládat krajem akciové společnosti, společnosti s ručením omezeným a obecně prospěšné společností, nebo se spolupodílet na jejich založení a činnosti. Každého obyvatele kraje a daňového poplatníka musí zajímat, jaký prospěch, jaké veřejné statky a s jakými náklady je regionální stupeň veřejné správy zajišťuje. Proto je s administrativní náročnosti úzce spjat požadavek transparentnosti regionálního finančního systému. Uvedený požadavek je naplňován celou řadou nástrojů a cest, především prostřednictvím publicity klíčových dokumentů, zejména při navrhování, schvalování a realizaci krajského rozpočtu a při vypracování a schválení závěrečného účtu kraje. Např. návrh rozpočtu musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů před jeho projednáním v zastupitelstvu kraje. Obdobná procedura a termín se vztahuje na schvalování závěrečného účtu kraje. Dále je zde možnost přímé účasti občanů v tomto procesu, zejména na zasedáních krajského zastupitelstva, a rovněž legislativou akcentovaných informačních povinností orgánů kraje. Realizace požadavku průhlednosti je zajištěna institutem veřejných zakázek, systémem vnitřní a vnější kontroly, přezkumem hospodaření kraje po skončení rozpočtového roku atd. K transparentnosti také přispívá používání rozpočtové skladby při zpracovávání rozpočtu. Orgány kraje projednávají a schvalují rozpočet v třídění podle rozpočtové skladby tak, aby schválený rozpočet vyjadřoval závazné ukazatele. Těmito ukazateli se musí povinně řídit

47


výkonné orgány kraje, právnické osoby zřízené nebo založené v působnosti vyššího územně správního celku při svém hospodaření a další osoby, které jsou příjemci dotací nebo příspěvků z rozpočtu. S transparentností souvisí i systém sankcí za porušení rozpočtové kázně. Jde o neoprávněné použití nebo zadržení státních peněžních prostředků, prostředků poskytnutých prostřednictvím Národního fondu a prostředků patřících či svěřených územně samosprávnému celku. Jako sankční nástroje se uplatňují odvody, penále a pokuty. Působení regionálního finančního systému by mělo být v souladu s celkovým systémem veřejných financí státu. Požadavek konzistence se projevuje především v tom, že regionální finanční systém při respektování tendencí fiskálního federalismu úměrně participuje na realizaci jednotlivých funkcí veřejných financí. Vývoj regionálního finančního systému by neměl být v rozporu s fiskální politikou vlády, nýbrž naopak korespondovat s ní.

Evropská charta regionální samosprávy

Výše uvedené požadavky v podstatě představují (systémové) vlastnosti vlastní systému veřejných financí na úrovni regionů, které se v té či oné míře naplňují při jejich praktickém fungování. Jejich počet a terminologické označení je v literatuře různé, nicméně důležitější je obsah uvedených kategorií. Míra jejich realizace má nepochybně vliv na efektivnost rozvoje regionů a je výrazem průniku a podílu veřejných financí na celkovém synergickém efektu. Aplikace a transformace obecných teoretických premis v konkrétní zásady financování regionální samosprávy je uskutečněna prostřednictvím Evropské charty regionální samosprávy. Oproti místní územní samosprávě je právo na regionální územní samosprávu zatím ne plně standardním jevem. Proto Evropská charta regionální samosprávy doposud existuje pouze ve formě návrhu mezinárodní úmluvy. Nicméně koncepce decentralizace a subsidiarity se dynamicky vyvíjí a lze předpokládat, že charta dříve nebo později, v té či oné podobě, nabude smluvního charakteru. Již dnes však slouží jako určitá inspirace při inovaci systému veřejné správy v řadě evropských zemí, včetně zásad financování. Jedná se tak o první pokus mezinárodní shody ve formulaci základních pojmů a kategorií vztahujících se k regionální samosprávě, v koncipaci jejích orgánů a pojetí regionální administrativy, definici výkonu vlastní (samostatné) a přenesené působnosti, vztahů k místní samosprávě a k ústřední vládě, vzájemných vztahů mezi regiony a účasti regionů v evropských a mezinárodních záležitostech, řešení kompetenčních sporů, ochraně změny regionálních hranic a interpretaci dozoru nad regionální samosprávou. Součástí charty je také návrh zásad financování regionální samosprávy a doporučení na určení vlastních finančních příjmů regionů. Charta uvádí následující zásady regionálních financí (viz Postránecký, Vališ, 1998): 1. Systém financování má poskytnout regionům předem určitelný objem prostředků, jenž je přiměřený zabezpečovaným úkolům a dovoluje regionům provádět vlastní politiku. 2. Finanční zdroje regionů by měly být různorodé a přizpůsobivé, aby bylo možno pružně reagovat na reálný růst nákladů veřejných služeb i na celkové změny hospodářského vývoje. 3. Pokud se týká výkonu vlastní působnosti, měly by být používány zejména vlastní příjmy, s nimiž mohou regionální orgány volně zacházet. 4. Ve shodě s principem solidarity zavede každý stát mechanismus finančního vyrovnání, jenž počítá jak s potenciálními zdroji, tak s potřebami s cílem zaručení přijatelné životní úrovně obyvatel jednotlivých regionů. 5. Prostředky jsou regionům zásadně poskytovány na neziskovém základě. Podmínky finančních transferů i případné sdílení daňových výnosů jsou upraveny předem na základě objektivních kritérií zohledňujících potřeby jednotlivých regionů. 6. V mezích zákona mají regiony přístup na kapitálový trh a mohou si zde půjčovat finanční prostředky za předpokladu, že prokáží schopnost splácet dlužné částky z vlastních příjmů. 7. Zákonný požadavek dodržovat rozpočtová a účetní pravidla nelze považovat za zásah do finanční autonomie regionů.

48

Charta též vymezuje základní finanční příjmy regionů, které tvoří zejména daně a poplatky, jež regiony vybírají v souladu s ústavou a zákony. Výši regionálních daní a poplatků si určují regiony samy. Nevybírají-li regiony samy daně, mají v souladu s ústavou a zákony právo na procentuální podíl z výnosu daní ukládaných jinými orgány. Výnos z podílu na všeobecném zdanění tvoří rovněž vlastní příjem regionu. Výše podílu, jakož i způsob použití tohoto výnosu jsou konzultovány se všemi regiony. Z důvodu vyšší úspornosti a účinnosti i lepší koordinace může být daňová služba svěřena úřadu společnému pro několik regionů, anebo i jiné než regionální administrativě, aniž by se touto skutečností něco změnilo na charakteru daňového výnosu jako vlastního příjmu regionu. Řízení financí územních samosprávných celků je důležitou hospodářskou, politickou a sociální otázkou. Jde o to, jak efektivně jsou prostředky daňových poplatníků využity. Na hejtmanovi, starostovi, zastupitelstvu kraje a obce, radě kraje a obce a pracovnících krajských a obecních úřadů leží velká zodpovědnost. Vzhledem k neustálému napětí mezi výdaji a příjmy a bohatou a různorodou činností obcí a krajů musí být nadáni nejen zodpovědností, ale i podnikatelským duchem. Současně je třeba, aby disponovali nejen odbornými znalostmi, ale také schopnostmi dovedné argumentace na veřejnosti, aby získali občany pro rozvojové programy obcí a krajů.

2.5 Vlastní příjmy obcí Při přípravě obecního a krajského rozpočtu se pochopitelně vychází z priorit obsažených v koncipovaných strategických dokumentech věcných (strategie rozvoje obce a kraje, program rozvoje obce a kraje, územní plán apod.) a finančních (rozpočtový výhled). Limitujícím faktorem jsou disponibilní finanční prostředky. Z toho hlediska jde o to, aby byl zpracován co nejvěrnější odhad příjmu rozpočtu, případně vytipovány cesty rozšíření příjmové stránky o další doplňkové zdroje. Vzhledem k tomu, že v rámci probíhající reformy veřejné správy (přechod kompetencí, agend, majetku, příspěvkových organizací a organizačních složek) průběžně dochází ke změnám finančního hospodaření obcí a zejména krajů, je v současnosti obtížné predikovat příjmovou stránku obecních a krajských rozpočtů. Nicméně lze konstatovat: není nikdy dost zdrojů, potřeby a preference zástupců různých politických stran na jejich získávání se liší, úsilí o vyhodnocování míry potřebnosti finančních prostředků je komplikované, je problémem udržovat rovnováhu mezi dlouhodobými potřebami a krátkodobými požadavky a vždy lze hledat alternativní a doplňkové zdroje. Současně vyšší úrovně veřejné správy vytvářejí svým rozhodnutím jistá omezení pro nižší úrovně. Rozlišujeme vlastní příjmy obcí, které tvoří daňové příjmy, nedaňové příjmy a kapitálové příjmy a příjmy z vlastní činnosti obcí zahrnující např. příjmy spojené s poskytováním veřejných služeb (součástí kategorie nedaňové příjmy). Vlastní příjmy obcí tvoří v průměru okolo čtyř pětin všech finančních prostředků. Největší část zdrojů obcí má daňový charakter. Jde o celostátní daně, jejichž výnos je zcela nebo částečně určen do obecního rozpočtu, a dále o vymezené místní a správní poplatky, které se také obvykle řadí k příjmům daňového charakteru. Uvedená skupina činí téměř 60 % všech příjmů obce. Nedaňové příjmy se podílejí na příjmech obcí zhruba 13 % a kapitálové příjmy okolo 5 % (viz graf).

49


dotace ze dotace zestátních státníchfond• fondů 2,0% 2,0 %

ostatní ostatní p•íjmy příjmy 3,0% 3,0 %

dotace ze tátního rozpo•tu dotace ze sstátního rozpočtu 18,8% 18,8 %

kapitálové kapitálové p•íjm příjmyy 5,4% 5,4 %

da•ové daňové p•íjm příjmyy 58,0% 58,0 %

neda•ov é p•íjmy nedaňové příjmy 12,8% 12,8 %

Graf 2.2 Grafické znázornění příjmové základny obcí. Pramen: Návrh státního rozpočtu na rok 2003.

Rozpočtové určení daní (zákon č. 243/ 2000 Sb.)

Jedním z klíčových zákonů určujícím autonomní příjmy územním samosprávným celkům je zákon o rozpočtovém určení daní, který má zabezpečovat jejich fiskální dostatečnost. Uvedený zákon rozvrhuje daňové příjmy tak, aby státní rozpočet a rozpočty územních samosprávných celků byly relativně vyváženy a jejich fiskální kapacita se rozvíjela shodně. Tohoto požadavku se dosahuje rozšířeným portfoliem sdílených daní (tj. je zajištěn podíl obcí a krajů jak na daních progresivního charakteru, tak na daních s určitou regresí). Obce s počtem obyvatel*) od - do

Koeficienty velikostní kategorie obcí

do 100 obyvatel

0,4213

101 - 200 obyvatel

0,5370

201 - 300 obyvatel

0,5630

301 - 1 500 obyvatel

0,5881

1 501 - 5 000 obyvatel

0,5977

5 001 - 10 000 obyvatel

0,6150

10 001 - 20 000 obyvatel

0,7016

20 001 - 30 000 obyvatel

0,7102

30 001 - 40 000 obyvatel

0,7449

40 001 - 50 000 obyvatel

0,8142

50 001 - 100 000 obyvatel

0,8487

100 001 - 150 000 obyvatel

1,0393

150 001 a výše obyvatel

1,6715

Hlavní město Praha

2,7611

Tabulka 2.2 Koeficienty velikostní kategorie obcí . Poznámka: *) Počet obyvatel je dán bilancí počtu obyvatel České republiky zpracovanou Českým statistickým úřadem k 1. lednu běžného roku. Pramen: Příloha k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní).

50

Do obecních rozpočtů se přitom rozděluje jejich celostátní výnos dle počtu obyvatel a stanovených koeficientů (viz tabulka). Každá obec se na uvedené procentní části celostátního hrubého výnosu daně podílí určeným procentem. Procento zveřejní Ministerstvo financí po dohodě s Českým statistickým úřadem vyhláškou, vydanou každoročně s účinností od 1. září běžného roku, a to ve výši odpovídající poměru násobku počtu obyvatel obce podle bilance počtu obyvatel ČR k 1. lednu běžného roku a koeficientu velikostní kategorie obce k součtu těchto násobků všech obcí v ČR. Koeficienty jsou postaveny tak, že znevýhodňují malé obce, které tím nepřímo nutí ke spojování do větších celků. Daňové příjmy rozpočtů obcí tvoří: a) výnos daně z nemovitostí, příjemcem je ta obec, na jejímž území se nemovitost nachází, b)podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu DPH, c) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně podle zákona o daních z příjmů, d)podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, s výjimkou výnosů, uvedených pod písmenem c), e) podíl na 20,59 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v písmenech c) a d), f) podíl na 20,59 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob, g) 30 % z výnosu záloh na daň z příjmů fyzických osob, které mají na území obce bydliště ke dni jejich splatnosti, a výnos daně (vyrovnání a dodatečně přiznaná nebo dodatečně vyměřená daň) z příjmů fyzických osob, které měly na území obce bydliště k poslednímu dni zdaňovacího období, k němuž se daňová povinnost vztahuje, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby a s výjimkou daně (záloh na daň) z příjmů ze závislé činnosti a z funkčních požitků srážených a odváděných plátcem daně, h)daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby, i) podíl na 1,5 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a z funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně z příjmů, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby.

Daňové příjmy obcí dle zákona

Problémem však zůstává možnost účinnějšího ovlivňování vlastních příjmů na obecní úrovni. Změna financování obcí novým zákonem, i přes jeho novelizaci, tuto skutečnost zásadněji nereflektuje. Určité možnosti se týkají části výnosu daně z příjmů fyzických osob (podnikatelů a jim ekvivalentních osob a 1,5 % ze závislé činnosti), daně z příjmů právnických osob, kdy je poplatníkem příslušná obec, a u výnosu daně z nemovitostí. Obce tak v podstatě čekají na výši daňových příjmů, které mohou ovlivnit jen nepřímo vytvářením širšího podnikatelského prostředí. V roce 2003 předpokládaný objem úhrnných příjmů dosáhne 184,4 mld. Kč, z toho daňových příjmů 106,9 mld. Kč (viz tabulka).

51


Ukazatel

2003

Daňové příjmy

106,9

Nedaňové příjmy

23,5

Kapitálové příjmy

10,0

Dotace ze SFŽP a NF

3,7

Dotace ze státního rozpočtu

34,6

Příjmy celkem

184,4

Výdaje celkem

192,7

Saldo

-- 8,3

Tabulka 2.3 Příjmy obcí v roce 2003 (v mld. Kč). Pramen: Návrh státního rozpočtu na rok 2003.

Místní poplatky = = místní daně?

Daň z nemovitostí nacházejících se na území obce je typickou obecní daní všude ve světě. Také u nás je její výnos plně určen do rozpočtu obce. Proto je označována jako svěřená daň (svěřena obci). Je to daň, u které má obec možnost alespoň částečně ovlivnit velikost jejího výnosu prostřednictvím koeficientů, a tím i rozsah svých příjmů. Zatímco v některých vyspělých zemích je tato daň výrazným příjmovým kanálem municipálních rozpočtů, je v ČR zatím její přínos relativně malý (viz tabulka). Je to z toho důvodu, že u nás nevychází konstrukce této daně z tržní ceny nemovitostí. Je možné předpovědět, že v budoucnosti bude výnos daně z nemovitosti hrát podstatně vyšší roli. V podstatě jedinou platbou daňového charakteru, o jejímž zavedení, dle příslušné legislativy, rozhoduje sama obec, jsou místní poplatky. Místní poplatky nemůže stanovit jakékoliv, ale jen ty, které jsou určeny v zákoně č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Na rozdíl od daní, které jsou stejné pro celé území ČR, mohou být druhy místních poplatků a jejich sazby - v rámci zákonem vymezených typů poplatků a stanovených limitů - značně diferencované, neboť je plně v kompetenci obce, zda je uplatní a nakolik využije maximální výše těchto plateb. Poplatky musí být vyhlášeny obecně závaznou vyhláškou a jejich správu vykonává přímo obec, na rozdíl od daní, které spravuje finanční úřad, a obci pouze plynou na účet příslušné částky. V současnosti tedy mohou obce vybírat tyto místní poplatky (viz zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích): ■ poplatek ze psů, který platí držitel psa v místě svého trvalého bydliště či sídla (u právnické osoby) v maximální výši 1 500 Kč za jednoho psa staršího tří měsíce (u dalšího psa může být hranice zvýšena o 50 %). Určité úlevy jsou stanoveny pro důchodce, invalidní občany apod. ■ Poplatek za lázeňský a rekreační pobyt je umožněno vybírat od návštěvníků rekreačních míst ve výši maximálně 15 Kč za osobu a den pobytu, nebo paušální částkou. Také v tomto případě existují výjimky pro invalidy, osoby do 18 let a nad 70 let, pro pracovní cesty apod. Poplatek vybírá ubytovatel, který je plátcem poplatku a ručí za něj. ■ Poplatek za užívání veřejného prostranství se uhrazuje za zvláštní užívání veřejného prostranství (např. za umístění stavebních zařízení, prostranství pro kulturní a sportovní akce apod.) a činí maximálně 10 Kč za m2 a den, nebo paušální částkou. V případě prodejních a reklamních zařízení, lunaparků a jiných atrakcí může být sazba zvýšena desetinásobně. ■ Poplatek ze vstupného může činit až 20 % z vybraného vstupného na stanovené akce, nebo může jít o paušální částku. Výjimkou jsou veřejně prospěšné akce.

52

■

■

■

■

■

Poplatek z ubytovací kapacity, který se vztahuje na osoby provozující ubytovací zařízení. Maximální výše činí 4 Kč za využité lůžko a den, může však být stanovena také paušálem. Výjimku tvoří ubytovací kapacita pro školy, zdravotnictví, charity apod. Poplatek za povolení vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst, jehož horní limit je stanoven na 20 Kč za jedno vozidlo, nebo paušálním způsobem. Existují výjimky pro bydlící osoby, osoby vlastnící nemovitost v daném prostoru, invalidy apod. Poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj platí jeho provozovatel. Sazba poplatku za každý přístroj na tři měsíce činí od 1 000 do 5 000 Kč. Poplatku podléhá pouze ten hrací přístroj, který byl rozhodnutím správního orgánu povolen. Poplatek za zhodnocení stavebního pozemku možností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace platí vlastník stavebního pozemku zhodnoceného možností připojení na obcí vybudovanou stavbu vodovodu nebo kanalizace. Výše sazby na 1 m2 se odvíjí od ceny stavebního pozemku. Poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů platí fyzická osoba, která má v obci trvalý pobyt. V případě rekreačních objektů se platí pouze poplatek za jednu fyzickou osobu, i když by chatu či chalupu používalo více osob. Sazba poplatku je dvousložková. Sazbu poplatku tvoří částka až 250 Kč za osobu a rok a dále částka stanovená na základě skutečných nákladů obce předchozího roku až do výše 250 Kč za osobu.

Systém poplatků za odvoz komunálního odpadu platný pro rok 2002, kdy každý platí pevnou částkou podle trvalého bydliště, je od roku 2003 doplněn možností vybírat poplatky opět podle množství. Od 1. ledna 2003 podle novely zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, si obce mohou zvolit jiný způsob vybírání poplatků za odpady. Obec může obecně závaznou vyhláškou stanovit poplatek za komunální odpad vznikající na jeho území. Tento poplatek nelze stanovit současně s místním poplatkem za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Poplatníkem je každá fyzická osoba, při jejíž činnosti vzniká komunální odpad. Plátcem poplatku je vlastník nemovitosti, kde vzniká komunální odpad, nebo společenství vlastníků jednotek. Plátce rozúčtuje poplatek na jednotlivé poplatníky. Maximální výše poplatku se stanoví podle předpokládaných oprávněných nákladů obce, rozvržených na jednotlivé poplatníky podle počtu a objemu nádob určených k odkládání odpadů připadajících na jednotlivé nemovitosti nebo podle počtu uživatelů bytů a s ohledem na úroveň třídění tohoto odpadu. Obec může také vybírat úhradu za shromažďování, sběr, přepravu, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů od fyzických osob na základě smlouvy. Tato smlouva musí být uzavřena písemně a musí obsahovat výši úhrady. Vybírá-li obec tuto úhradu, nemůže stanovit poplatek za komunální odpad a ani místní poplatek za provoz systému shromažďování, sběru, přepravy, třídění, využívání a odstraňování komunálních odpadů. Vedle místních poplatků vybírá obec v rámci přenesené působnosti správní poplatky. Právní úprava správních poplatků je obsažena v zákoně č. 368/1992 Sb., o správních poplatcích vybíraných správními orgány České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Na jedné straně jsou správní poplatky zařazovány spolu s místními poplatky do daňových příjmů obce, na druhé straně je však zásadní rozdíl mezi místními a správními poplatky. Místní poplatky svojí neekvivalentností (nejsou vázány na “protislužbu”) mají skutečně daňový charakter a vlastně nahrazují místní daně. Naproti tomu u správních poplatků jde o určitou ekvivalenci, tj. úhradu nákladů (alespoň částečnou) za činnost správních orgánů. V tomto pojetí by tak neměly být zahrnovány do daňových příjmů. Kromě toho správní poplatky plní též funkci určité hráze proti zbytečnému zatěžování veřejné správy. Sazba poplatků však nesmí být příliš vysoká, aby dané služby byly pro žadatele (poplatníky) dostupné. Nejčastěji obce provádějí takové úkony, jako jsou výpisy z matrik, ověření pravosti dokladů, vystavení dokladu o povolení stavby apod. Množství odpovídá rozsahu přenesené působnosti, nejvyšší je u obcí s rozšířenou působností a u pověřených obecních úřadů.

Správní poplatky

53


Druh daně

Rok 2003

Daň z přidané hodnoty

32,7

Daň z příjmů právnických osob

28,8

v tom: daň z příjmů právnických osob

22,1

daň z příjmů právnických osob placená obcemi

6,7

Daň z příjmů fyzických osob celkem v tom: daň z příjmů FO - zvláštní sazba daň z podnikání celkem

33,0 1,2 10,2

v tom: daň z podnikání - sdílená část výnosů

3,0

daň z podnikání - 30 % dle místa vzniku

7,2

daň ze závislé činnosti celkem v tom: daň ze závislé činnosti - sdílená daň daň ze závislé činnosti - 1,5 % motivace

21,6 20,1 1,5

Daň z nemovitostí

4,5

Správní a místní poplatky

4,0

Ostatní daně

3,9

Daňové příjmy celkem

106,9

Tabulka 2.4 Predikce daňových příjmů obcí v roce 2003 (v mld. Kč). Pramen: Návrh státního rozpočtu na rok 2003.

Seznam úkonů podléhajících poplatku je konkretizován v sazebníku, který tvoří přílohu zákona o správních poplatcích. Většina správních poplatků má svoji výši danou pevnou sazbou. Vzhledem k tomu, že správní poplatky jsou příjmem obce, nelze je platit prostřednictvím kolkových známek, neboť výnos z kolků plyne do státního rozpočtu. V některých případech je i správní poplatek sdílený se státním rozpočtem. U správního poplatku za povolení k provozování výherních hracích přístrojů je 50 % výnosu určeno obci a 50 % státu (obecní úřad proto zakoupí a vylepí do spisové evidence kolek příslušné hodnoty).

Nedaňové příjmy

K souboru poplatků je možné ještě zařadit poplatky související s životním prostředím. Mají blízko ke správním poplatkům a jejich výnos bývá zpravidla rozdělen mezi Státní fond životního prostředí a příslušnou obec. Jedná se např. o poplatky za znečišťování ovzduší, odvody za odnětí zemědělské půdy a lesního pozemku. O úhrady za dobývací prostor a úhrady z vydobytých nerostů se obec podílí se státním rozpočtem. Velkou skupinu zdrojů, asi 20 % (v průměru), tvoří příjmy z vlastní činnosti obce, tj. jejich výše je závislá na majetkovém bohatství, lidském potenciálu a aktivitě vedení a všech orgánů obce. Jedná se především o výnosy z majetku, který obec vlastní, o převody prostředků z vlastních peněžních fondů a dále o příjmy z vlastního hospodaření obce nebo z hospodaření subjektů, které obec založila. Obec může do vlastních příjmů začlenit i různé další příjmy, jako jsou dary, sbírky, loterie, pokuty, sdružené příjmy apod. Darování vychází z právní úpravy v občanském zákoníku a obec může dar nejen přijmout, ale také odmítnout. Obec může získat majetek i ze závěti a v tomto případě odpovídá za dluhy zůstavitele a za náklady jeho pohřbu. Výnosy loterií, tombol apod. jsou příjmem obce, jsou-li povolovány na území obce podle zákona

54

o loteriích. Veřejná sbírka musí být určena na předem stanovený účel a musí být povolena obecním úřadem. Pokuty mohou ukládat obce nejen v přenesené působnosti, ale i při výkonu své samostatné působnosti.

2.6 Příjmy krajských rozpočtů Kraje reálně zahájily svoji činnost v roce 2001, ale v tomto roce byly závislé ve své příjmové stránce na státním rozpočtu. Teprve od 1. 1. 2002 disponují svými vlastními příjmy z výnosů daní. Krajům je vymezeno shodné spektrum sdílených daní jako obcím. Do rozpočtu územních samosprávných celků plyne příjem z výnosově významné daně z přidané hodnoty. Současně stabilitu v příjmové základně krajů a obcí má vnést podíl na dani z příjmu fyzických osob. Podobně jako u obcí, je příjmem kraje výnos z daně z příjmů právnických osob v případě, kdy je poplatníkem kraj. Každý kraj se na procentní části celostátního hrubého výnosu daně podle písm. b) až f) podílí procentem stanoveným v příloze k zákonu č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní. Daňové příjmy rozpočtů jednotlivých krajů dle novely zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní tvoří: a) daň z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušný kraj, s výjimkou daně vybírané srážkou podle zvláštní sazby, b)podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z přidané hodnoty, c) podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti a funkčních požitků, odváděné zaměstnavatelem jako plátcem daně, s výjimkou daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, d)podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů fyzických osob vybírané srážkou podle zvláštní sazby, e) podíl na 8,92 % z 60 % z celostátního hrubého výnosu daně (záloh na daň) z příjmů fyzických osob sníženého o výnosy uvedené v písm. c) a d), f) podíl na 8,92 % z celostátního hrubého výnosu daně z příjmů právnických osob, s výjimkou výnosů uvedených v písm. a), a daně z příjmů právnických osob v případech, kdy poplatníkem je příslušná obec.

Daňové příjmy krajů

Při delegování daňových výnosů krajům a obcím byla u každé samosprávy uplatněna jiná východiska. Vzhledem k existujícím časovým řadám se u obcí v podstatě jednalo o přerozdělení stávajícího objemu daňových příjmů mezi jednotlivé obce dle nově stanovených kritérií, která měla eliminovat rozevírající se nůžky mezi obcemi na rozdílných příjmových pólech. V případě krajů vycházelo Ministerstvo financí ČR z anticipovaných výdajů, které je třeba každému kraji z daňových příjmů pokrýt (viz Komárková, 2001). Z tohoto důvodu se i značně odlišují procentní podíly jednotlivých krajů, kterými participují na celostátním hrubém výnosu sdílených daní. Z daňových příjmů financují kraje především výdaje svých organizací, krajských úřadů a zastupitelů. Ministerstvo financí spatřuje v dané filozofii přístupu k financování krajů výhodu v tom, že nemůže nastat situace, kdy některým krajům by chyběly finanční zdroje, a naopak část krajů by byla “přefinancována”. Nicméně je nutno považovat tento stav za východisko z nouze. Po ukončení transformačního manévru a ustálení krajských samospráv bude nezbytné ponechat krajům dostatečný operační prostor pro vlastní finanční politiku respektující priority obyvatelstva daného kraje. Kromě daňových příjmů samozřejmě kraje financují své aktivity z ostatních příjmů vymezených příslušnou legislativou (dotace, příjmy od organizací zřizovaných krajem, správní poplatky, kapitálové příjmy atd.). Velký objem prostředků určených pro kraje je zatím předem determinován. Jedná se o prostředky plynoucí na příspěvkové organizace a organizační složky kraje dotačním vztahem z kapitol jednotlivých resortů.

55


da•ové p•íjmy daňové příjmy 13,0 % 13,0%

neda•ové p•íjmy nedaňové příjmy 1,4 % 1,4%

dotace ze státního dotace ze státního rozpo•tu rozpočtu 85,6 % 85,6%

Graf 2.3 Struktura příjmů krajů v roce 2003. Pramen: Státní rozpočet na rok 2003.

Příjmy a výdaje krajů na rok 2003

Předpokládaný objem příjmů krajů na rok 2003 ve výši 90 726 mil. Kč nepokrývá uvažované výdaje krajů v částce 91 261 mil. Kč. Kraje musí počítat s mírně deficitním hospodařením ve výši 535 mil. Kč. Příjmy krajů ve výši 90 726 mil. Kč jsou v porovnání s obcemi odlišně vnitřně strukturované. Jak bylo již výše naznačeno, u krajů zatím nelze považovat za základní zdroj financování veřejných statků daňové příjmy jako u obcí, nýbrž dotace ze státního rozpočtu. Na celkových příjmech krajů participují dotace více než čtyřmi pětinami (85,6 %), podíl daňových příjmů je 13 %, zbývající zdroje tvoří nedaňové příjmy (1,4 %). Daňové příjmy krajů byly navrženy ve výši 11 800 mil. Kč. Zbývající vlastní příjmy krajů jsou tvořeny pouze nedaňovými příjmy, a to ve výši 1 300 mil. Kč. Nedaňové příjmy zahrnují především příjmy z činnosti jimi zřizovaných organizací (odvody příspěvkových organizací a příjmy organizačních složek krajů). V roce 2003 zůstaly nejvýznamnějším zdrojem financování veřejných statků na krajské úrovni dotace ze státního rozpočtu. Dotace ze státního rozpočtu jsou rozvrženy ve výši 77 626 mil. Kč a na celkových příjmech se podílejí 85,6 %. V dotacích je zahrnuta valorizace platů pracovníků krajských úřadů a organizací, jichž jsou zřizovateli. Dále bylo promítnuto i uvedení nových kapacit do provozu, zejména v oblasti sociálních služeb. Z celkového objemu dotací představují neinvestiční dotace 74 853 mil. Kč, tj. 96,4 %, a investiční dotace činí 2 773 mil. Kč. Nejvyšší částka z celkového objemu neinvestičních dotací (59 852 mil. Kč) je předurčena na financování přímých nákladů na vzdělávání základního a středního školství. Další neinvestiční dotace jsou orientovány zejména na finanční zajištění realizace II. etapy reformy územní veřejné správy, tj. na financování správních činností převedených z okresních úřadů a MŠMT ČR, a také na financování zřizovatelských funkcí získaných od okresních úřadů a Ministerstva zdravotnictví. Dále jsou v neinvestičních dotacích zahrnuty finanční prostředky pro organizace zřizované obcemi, které přešly v roce 2002 na kraje. Celkový objem činí 8 722 mil. Kč. Investiční dotace jsou určeny především na financování programů zabezpečujících zkvalitnění územní infrastruktury. Jedná se např. o Program na podporu reprodukce majetku regionálních zdravotnických zařízení, Program na pořízení a technickou obnovu majetku ústavů sociální péče, atd. Kromě programů je v kapitole Všeobecná pokladní správa ve finančním vztahu státního rozpočtu k rozpočtům krajů navržena částka ve výši 1 500 mil. Kč, určená na reprodukci majetku územních samosprávných celků.

56

Vztah státního rozpočtu k rozpočtům krajů v roce 2003 A.

finanční vztah k rozpočtům krajů zahrnutým v kapitole VPS ve výši

B.

ostatní dotace z kapitoly VPS ve výši

C.

dotace z kapitol orgánů státní správy a převody ze státních finančních aktiv ve výši

15 635 mil. Kč 218 mil. Kč

Celkový objem dotací krajům

61 773 mil. Kč 77 626 mil. Kč

Očekávaná skutečnost roku 2002

Návrh rozpočtu na rok 2003

Index R2003/ OS2002


4 600

4 900

106,5 %


3 100

3 300

106,5 %

Daň z příjmů fyzických osob

3 300

3 600

109,1 %

DPFO - zvláštní sazba

200

200

100,0 %

DPFO - podnikatelé celkem

400

400

100,0 %

DPFO - podnikatelé sdílená část

400

400

100,0 %

DPFO ze závislé činnosti celkem

2 700

3 000

111,1 %

2 700

3 000

111,1 %

11 000

11 800

107,3 %

Ukazatel

v tom:

z toho:

z toho: DPFO ze závislé činnosti - sdílená daň Daňové příjmy celkem

Tabulka 2.5 Návrh daňových příjmů krajů na rok 2003. Pramen: Státní rozpočet na rok 2003.

Je složité v současné době vyslovit jednoznačný názor na problematiku zajištění financování krajů. Přechodnost současné situace krajské samosprávy vyplývá ze skutečnosti, že od začátku roku 2001 byl na kraje postupně převeden majetek státu a zřizovatelské funkce k cca 2 641 organizacím. Z toho bylo 2 399 organizací z oblasti školství, 40 organizací ze segmentu kultury, 118 organizací zemědělského školství, 72 organizací z dopravy, 6 organizací zdravotnického charakteru a 6 organizací sociální péče. V roce 2002 byly převedeny na krajskou samosprávu některé organizace od okresních úřadů, které byly zrušeny.

Zhodnocení financování krajů

Rozpočtová politika krajů je zatím spíše krátkodobá a operativní. Kraji zpracované rozpočtové výhledy, bez podrobnějších znalostí definitivního řešení jejich fiskální kapacity a předpokládané novelizace zákona o rozpočtovém určení daní v několika dalších letech, mají spíše orientační charakter. Vláda ve svém programovém prohlášení počítá s legislativní změnou v rozpočtovém určení daní pro kraje, ve smyslu zvýšení jejich podílu na daňových výnosech, od roku 2004. Období reálného strategického rozvojového plánování na krajské úrovni nás tedy teprve čeká. V zemích Evropské unie je strategické plánování a střednědobá rozpočtová politika na středním stupni veřejné správy a veřejných rozpočtů základem efektivního rozvoje a prosperity.

57


2.7 Organizace zakládané a zřizované územními samosprávnými celky Obec a kraj nemusí všechny potřebné veřejné statky zajišťovat samostatně, nýbrž si mohou k tomu zřídit organizační složky a příspěvkové organizace (tabulka). Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele a není ani samostatnou právnickou osobou ani účetní jednotkou. Zákon doporučuje tuto formu hospodaření pro takové činnosti, které nevyžadují velký počet zaměstnanců, nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení, nejsou vnitřně odvětvově či jinak organizačně členěné a nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů. Obec a kraj mají ve svém rozpočtu obsaženy veškeré příjmy a výdaje svých organizačních složek. Rozpočet organizační složky je součástí rozpočtu jejího zřizovatele. Obec

Kraj











(Družstvo) Svazek obcí Zájmové sdružení právnických osob (obec s jinými subjekty)

Zájmové sdružení právnických osob (kraj s jinými subjekty)

Mezinárodní sdružení místních orgánů nebo právnická osoba na základě smlouvy o spolupráci

Mezinárodní sdružení se zahraničními partnery (územními samosprávnými celky)

Tabulka 2.6 Organizace zřizované a zakládané ÚSC. Pramen: Sestaveno podle zákonů č. 128, 129, 219, 250/2000 Sb. Poznámka: V zákoně č. 250/2000 Sb. se sice neuvádí nadace a nadační fond, nicméně se domníváme, že tato možnost vyloučena není (je možné vyjít ze zákona o nadacích a nadačních fondech). Totéž se týká družstva.

Obce a kraje zřizují příspěvkové organizace pro takové činnosti ve své působnosti, které jsou zpravidla neziskové a jejichž rozsah, struktura a složitost vyžadují samostatnou právní subjektivitu. Příspěvková organizace hospodaří s peněžními prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z rozpočtu zřizovatele. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a peněžitými dary od fyzických a právnických osob, včetně peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Územní samosprávný celek jako zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz své příspěvkové organizaci zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná kritéria jejích potřeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti. Rozpočet zřizovatele zprostředkovává vztah příspěvkové organizace ke státnímu rozpočtu a k rozpočtu kraje. Obec a kraj mohou rovněž zakládat obchodní společnosti, a to akciovou společnost a společnost s ručením omezeným, a neziskové organizace, jako je obecně prospěšná společnost. Územní samosprávný celek nemusí být jediným zakladatelem (netýká se PO), ale může být jedním z podílníků či spoluzakladatelů nebo může finančně přispívat na činnost neziskových organizací na svém území. Rozhodnutí o zabezpečení konkrétního veřejného statku či veřejných služeb vlastní činnosti obce a kraje nebo využití jiných

58

ekonomicko-právních forem organizací závisí na samostatném rozhodnutí obce, resp. zastupitelstva. Podle toho, kterou možnost či variantu bude zastupitelstvo pokládat v daném případě za efektivnější. Obce mohou také vytvářet dobrovolné svazky obcí k plnění některých společných aktivit. Jedná se o úkoly v oblasti školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany, veřejného pořádku, ochrany životního prostředí, cestovního ruchu a péče o zvířata; dále o zabezpečování čistoty obce, správy veřejné zeleně a veřejného osvětlení, shromažďování a odvozu komunálních odpadů a jejich nezávadného zpracování, využití nebo zneškodnění; zásobování vodou, odvádění a čištění odpadních vod, zavádění, rozšiřování a zdokonalování inženýrských sítí a systému veřejné osobní dopravy k zajištění dopravní obslužnosti daného území; úkoly v oblasti ochrany ovzduší, úkoly související se zabezpečováním přestavby vytápění nebo ohřevu vody tuhými palivy na využití ekologicky výhodnějších zdrojů tepelné energie v obytných a jiných objektech ve vlastnictví obcí; provoz lomů, pískoven a zařízení sloužících k těžbě a úpravě nerostných surovin. Předmětem činnosti svazku obcí může být také správa majetku obcí, zejména místních komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních zařízení a dalších zařízení spravovaných obcemi. Ke konci roku 2001 bylo v ČR registrováno 480 dobrovolných svazků obcí. Celkové příjmy a celkové výdaje dobrovolných svazků obcí za uvedený rok vykázaly 1,5 mld. Kč. Svazek obcí je právnickou osobou a hospodaří s majetkem, který ze svého vlastního majetku vložily do svazku jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s majetkem, který získal svou činností. Majetek vložený do hospodaření svazku zůstává ve vlastnictví dané obce. Orgány svazku s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými právy, která na ně členská obec přenesla. Svazek sestavuje svůj rozpočet a hospodaří podle něj. Návrh rozpočtu musí být vhodným způsobem zveřejněn v obcích, které jsou jeho členy, nejméně po dobu 15 dnů před projednáním v orgánu svazku, aby se k němu mohli občané obcí, které svazek vytvořily, vyjádřit. Stejně jako obec vyúčtuje výsledky svého hospodaření po skončení rozpočtového roku. Svazek dá přezkoumat auditorem hospodaření svazku za uplynulý kalendářní rok. Finanční systém svazku v zásadě funguje v podobném režimu, jako je tomu u obcí. Ke sdružování prostředků dochází v situacích, kdy je nutné zabezpečit finančně náročné akce, jejichž výsledek slouží pro více obcí. Nejčastěji se jedná např. o financování společné výstavby vodovodu, čističek odpadních vod atd. Obce tak mohou spolupracovat a sdružovat prostředky na základě smlouvy uzavřené ke splnění konkrétního úkolu nebo mohou zakládat společně obchodní společnosti. Nemohou se však sdružovat podle předpisů o sdružování občanů. Na spolupráci mezi obcemi nelze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Na spolupráci mezi obcemi a právnickými a fyzickými osobami v občanskoprávních vztazích lze použít ustanovení občanského zákoníku o zájmových sdruženích právnických osob a o smlouvě o sdružení. Obce mohou spolupracovat s obcemi jiných států a být členy mezinárodních sdružení místních orgánů. Svazky obcí mohou uzavírat se svazky obcí jiných států smlouvy o vzájemné spolupráci. Územní samosprávné celky mohou zřizovat trvalé nebo dočasné účelové fondy, včetně vlastních peněžních fondů. Prostředky vlastních peněžních fondů používá obec a kraj v zásadě vždy prostřednictvím příjmů a výdajů svého rozpočtu, s výjimkou převodu prostředků mezi jednotlivými fondy navzájem a dále kromě případů, kdy prostředky fondů slouží jen na vyrovnání časového nesouladu mezi příjmy a výdaji v průběhu rozpočtového roku.

59


2.8 Systém dotací a programů Dotace neboli transfery jsou projevem existence přerozdělovacích procesů v rozpočtové soustavě, vycházejících z principu solidarity. Dále jde o to, aby byly dodrženy určité standardy ve spotřebě některých veřejných statků v rámci celého státu bez ohledu na územní rozdíly ve vlastních příjmech konkrétních obcí. A k financování standardů také slouží dotační tituly. Dotace se člení podle různých kritérií. Např. na běžné (neinvestiční) a kapitálové (na investiční činnost). Na konkrétní akce se poskytují účelové dotace, a to za podmínek určených zásadami dotační politiky státu. Prostředky mohou být použity jen na dané účely a podléhají ročnímu zúčtování se státním rozpočtem (nevyčerpané prostředky se musí vrátit). Vztahuje se to jak na investiční, tak neinvestiční dotace. Všeobecné (globální) dotace označované jako neúčelové nemají vymezené podmínky užití. Obce mohou s nimi do jisté míry nakládat podle vlastního uvážení. Jejich určité omezení vyplývá pouze z toho, zda jsou určeny na financování běžných výdajů, nebo kapitálových výdajů (investic). Neúčelový charakter má např. příspěvek na výkon státní správy. Statutární města obvykle poskytují svým městským částem, resp. obvodům, neúčelové dotace.

Dotace ze státního rozpočtu a státních účelových fondů

Dalším možným členěním dotaci je jejich klasifikace na nárokové a nenárokové. Nárokové dotace jsou spjaty s určitou veřejnou službou, kterou daná obec vykonává. Za předem určených podmínek se tento typ dotací obci poskytuje automaticky. Nenárokové dotace představují takový druh dotací, o které je třeba žádat. Jejich získání závisí na celé řadě podmínek, které musí žádající obec splnit. Dotace zde reprezentuje státem podporované aktivity obcí, nicméně záleží na záměrech regionální politiky státu, na dokonalosti zpracovaného projektu, na spolufinancování ze strany obce, na naléhavosti potřeby apod. Více jak pětina všech zdrojů obcí pochází z dotací ze státního rozpočtu, státních fondů, popřípadě z jiných programů, zejména finančních prostředků EU (prostřednictvím Národního fondu). Dotace je také možné získávat z rozpočtů krajů. Dotace čerpané ze státního rozpočtu se definují následujícím způsobem: a) finanční vztah SR k rozpočtům obcí v úhrnu po jednotlivých krajích, b)finanční vztah k rozpočtům obcí s rozšířenou působností, c) ostatní dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa, d)dotace z ostatních kapitol SR. Soubor dotací ze státního rozpočtu zahrnutý ve finančním vztahu státního rozpočtu k rozpočtům obcí v úhrnech po jednotlivých krajích zahrnuje dotace a příspěvky na financování provozních výdajů domovů důchodců a specializovaných ústavů sociální péče, které zřizují obce, příspěvek na školství (provozní výdaje základních a mateřských škol), na zdravotnictví (vybraná dětská zdravotní zařízení), příspěvek na výkon státní správy apod. K uvedené kategorií dotací náleží i transfery prostředků na sociální dávky vyplácené obcemi. Dále jde o dotace na výkon zřizovatelských funkcí převedených z okresních úřadů na obce. Finanční vztah k rozpočtům obcí s rozšířenou působností je novým titulem v rozpočtech obcí souvisejícím s pokračující reformou územní veřejné správy. Jde o 205 obcí, které zajišťují správní činnosti v přenesené působnosti, jež na ně přešly ze zrušených okresních úřadů. Jde o výdaje na platy pracovníků, příspěvek na výplatu dávek státní sociální podpory apod. Ostatní dotace z kapitoly Všeobecná pokladní správa rovněž zahrnují příspěvek určený pro obce s rozšířenou působností na úhradu nákladů spojených s pořízením systému správních a dopravních evidencí, technického vybavení atd. Další dotační tituly z VPS např. představují dotace na investiční akce v oblasti škol a školských zařízení. Dotace z ostatních kapitol státního rozpočtu (MPSV, MŽP, MPPO, MZe, MK, MZ) jsou směřovány na realizaci významných programů, které přispívají k rozvoji municipální infrastruktury. Na řadu dotačních titulů se vypisuje soutěž s příslušnými kritérii. Např. Mi-

60

nisterstvo pro místní rozvoj ČR tímto způsobem přiděluje dotace obcím v rámci Programu obnovy venkova, který je součástí regionální politiky státu. Program je zaměřen na rozvoj podnikání ve venkovských regionech, vlastní stavební obnovu vesnice a péči o krajinu. Program zdůrazňuje účast obyvatelstva i duchovní rozměr obnovy vesnice. Významným subjektem pro podporu bydlení se stal Státní fond rozvoje bydlení, který byl dle samostatného zákona konstituován v roce 2000 a je ve správě MMR. SFRB se stal jedním z důležitých nástrojů k realizaci záměrů bytové politiky státu. Jeho prostředky lze použít k poskytování úvěru nebo i dotací určených ke krytí části nákladů spojených s opravami, modernizací nebo výstavbou bytů. Dále může Fond fyzickým i právnickým osobám uhradit část bankovních úroků z úvěrů a vydávat záruky včetně záruk pro obce. Fond vyhlašuje pro obce různé programy. Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR realizuje prostřednictvím České energetické agentury programy na podporu úspor energie a využití obnovitelných zdrojů energie (řada vyhlášených programů je vhodná i pro obce). Jedná se zejména o oblast provozování bytových domů nebo o veřejné budovy v oblasti školství, zdravotnictví a občanské vybavenosti ve vlastnictví obcí. Obce se také mohou soustředit na možnosti využití alternativních zdrojů, což je také jeden z nabízených úsporných programů. Města mohou vstupovat do programu optimalizace zásobování sídlištních celků energií. Ministerstvo kultury ČR vypisuje mimo jiné Program regenerace městských památkových rezervací a městských památkových zón a Program péče o vesnické památkové rezervace a zóny a krajinné památkové zóny. Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR směřuje prostředky na aktivní politiku zaměstnanosti a pořízení a technickou obnovu dlouhodobého hmotného majetku ústavů sociální péče. Ministerstvo zemědělství ČR poskytuje např. finanční prostředky obcím a svazkům obcí na program Výstavba a technická obnova vodovodů a úpraven vod. Jiný dotační titul MZ, o který se mohou ucházet i obce, se vztahuje na finanční příspěvky na hospodaření v lesích. Pokud jde o dotace a návratné finanční výpomoci ze Státního fondu životního prostředí, fond vyhlašuje každoročně kritéria a programy, na které přijímá žádosti. Programy se vztahují na oblast ochrany vod a ovzduší, ochranu přírody, půdy a využívání přírodních zdrojů, nakládání s odpady, na technologie, výrobky a alternativní zdroje energie apod. Řada programů je určena pro malé obce. Ty se k nim mohou přihlásit v rámci postupů stanovených Ministerstvem životního prostředí ČR. Státní fond dopravní infrastruktury poskytuje obcím prostředky na výstavbu a obnovu silniční sítě. Státní fond kinematografie se zaměřuje na technický rozvoj a modernizací kin v obcích. Od roku 1999 existuje také systém podpory rozvoje průmyslových zón. Obce podávají žádosti na CzechInvest a podpora je poskytována ve formě nenávratné finanční výpomoci na vybudování technické infrastruktury a převodem pozemků ve správě Pozemkového fondu do vlastnictví obce. Systém dotací, grantů a podpor podnikání a aktivit měst a obcí doplňují mezinárodní zdroje. K ním se řadí zejména fondy PHARE, zřízené Evropskou unií ve prospěch transformujících se zemí. Jedná se např. o Fond malých projektů, Fond malých infrastrukturálních projektů, Program přeshraniční spolupráce apod. Na mnohých těchto programech mohou participovat města a obce (resp. dobrovolné svazky obcí), musí si však připravit odpovídající projekty a nesmí zapomenou na tzv. spolufinancování, neboť to je jeden z principů, na který se v EU klade důraz.

Dotace z fondů EU

Od roku 2000 se kromě fondu PHARE začaly využívat další dva fondy EU - ISPA a SAPARD, které jsou označovány jako předvstupní či předstrukturální fondy (teprve po vstupu do EU budeme čerpat prostředky ze strukturálních fondů). Nové fondy mají odlišná schémata schvalování projektů, ale přinášejí více prostředků. Např. SAPARD podporuje zemědělství a venkovské oblasti v kandidátských zemích. Podpora má formu financování aktivit až do výše 75 % investičních výdajů. Naskytla se tak nová možnost pro obce, které jsou členy regionálních sdružení. Vedle fondů EU existují i další možnosti zahraničních

61


zdrojů pro komunální sféru, např. programy OSN, případně bilaterální pomoc některých vyspělých států. Po vstupu ČR do EU se začaly využívat strukturální fondy EU a Kohezní fond.

2.9 Návratné finanční zdroje územních samosprávných celků Mezi zdroje financování investic patří také příjmy návratného charakteru. Obec tak může získat dočasně prostředky, které bude muset za určitou dobu vrátit. Mezi návratné zdroje se řadí úvěr a komunální obligace. Střednědobý úvěr na financování investic mohou obci poskytnout nejčastěji české peněžní ústavy. V minulosti byly často využívány půjčky od zahraničních bank, které měly nižší úroky než tuzemské banky. Vzhledem ke kursovému riziku je nutné dobře zvážit tuto možnost. Ukazatel

1993

1995

2000

2001

2,5

8,7

18,4

22,6

-

8,5

10,1

13,3

Přijaté finanční výpomoci a ostatní dluhy

0,9

3,1

12,5

12,4

Celkem

3,4

20,3

41,0

48,3

Úvěry Komunální obligace

Tabulka 2.7 Souhrnné údaje o zadluženosti obcí ČR (v mld. Kč). Pramen: Státní závěrečné účty 1993 - 2002.

V případě úvěru je tedy nezbytné mít na zřeteli úrokové náklady, tj. skutečnost, že se kromě vlastního splácení dluhu (jistiny) budou platit též úroky (tzv. anuita). Dluhová služba tak může být pro obec značným břemenem. Pohlcení významné výdajové části municipálního rozpočtu může omezit financování jiných potřeb. Obce v roce 2001 vykázaly celkový dluh ve výši 48,3 mld. Kč a proti předcházejícímu roku šlo o nárůst ve výši 17,8 %. Jedná se o značné zvýšení dynamiky municipálního dluhu (viz tabulka), který je monitorován od roku 1993, tj. od termínu změny daňové soustavy ČR. Stát hospodaření územních samosprávných celků a jejich dluhovou službu až do počátku roku 2002 v podstatě nijak nereguloval. Na začátku roku 2002 vstoupily v platnost novely zákonů o obcích a krajích, které stanovila určité bariéry proti nadměrnému zadlužování územní samosprávy. Přijetí úvěru nebo půjčky ze zahraničí musela u obcí schválit vláda. Emise obligací obcí a krajem podléhala schválení vlády. Územní samosprávné celky nesměly přijmout úvěr, pokud jejich dluhová služba přesahovala 15 % rozpočtu z minulého roku. Nicméně na základě protestů Svazu měst a obcí byla tato ustanovení novelou zákona zrušena. Je pravda, že tato omezení dolehla i na obce, které hospodaří racionálně, a změnou byly narušeny jejich dlouhodobé investiční záměry. Na druhé straně bude nutné dříve nebo později - najít systémové řešení této problematiky. V souvislosti se vstupem do Evropské unie nelze zapomínat na skutečnost, že dle tzv. maastrichtských fiskálních kritérií vstupují dluhy územních samosprávných celků do souhrnného veřejného dluhu. Dalším typem úvěru pro obce je úvěr na bytovou výstavbu včetně financování výstavby komplexních sítí a doprovodných investic spojených s bydlením. Tyto úvěry mohou být za určitých podmínek přístupné i od stavebních spořitelen. Od 14. 10. 1999 novelizací nařízení vlády č. 244/1995 Sb., o státní finanční podpoře hypotečního úvěrování nové bytové výstavby mohou rovněž obce nárokovat dotaci k hypotečním úvěrům od bank s příslušnou licencí. Je však třeba upozornit, že v případě všech produktů návratného financování je nutné dodržet stanovené ukazatele dluhové služby.

62

Mezi poskytovatele výhodných úvěrů pro města a obce (nebo jejich sdružení a také pro komunální podniky) na financování municipální infrastruktury náleží Municipální finanční společnost. MUFIS, a.s., na základě dohod uzavřených mezi vládou ČR a USA, spravuje finanční zdroje americké provenience určené pro českou municipální sféru. MUFIS poskytl půjčky přes 100 obcím v celkové hodnotě víc než 1,4 mld. Kč. Obdobným způsobem působí Regionální rozvojový fond, který disponuje 160 mil. Kč, jež rovným dílem poskytl fond Phare a Českomoravská záruční a rozvojová banka. Města a obce se mohou obracet na Centrum pro regionální rozvoj při Ministerstvu pro místní rozvoj ČR s žádostí o desetileté úvěry s úrokovou sazbou 4,5 %. Obce mohou žádat o úvěry na přípravu pozemků pro průmyslové zóny, přičemž maximální výše půjčky je 30 mil. Kč. Vzhledem k tomu, že RRF vznikl za účasti EU, měl by prověřit připravenost ČR na využití prostředků strukturálních fondů po vstupu ČR do tohoto integračního uskupení. V případě, že se z různých důvodů nepodaří získat úvěry od bank, je možné uvažovat i o vydávání komunálních obligací. Může je emitovat přímo obec nebo tak učinit prostřednictvím peněžní instituce, která je vydává jménem obce, nebo je vydá sama a obci z výnosu poskytne úvěr. K emisí obligací bylo nutné jen povolení Komise pro cenné papíry. Pro malé obce nepřipadá tato možnost v úvahu, neboť emise vyžaduje určité náklady a vyplatí se pouze u vyšších objemů minimálně v rozsahu nad 100 mil. korun. Určitou cestou je spojení několika obcí pro jednu emisi obligací, což je např. uplatňováno v některých vyspělých zemích. Obce v ČR emitovaly od roku 1994 do současnosti obligace v objemu přes 13 mld. Kč. Dalšími nestandardními a dosud málo používanými cestami financování municipálních programů je využití leasingu. Při finančním leasingu projekt profinancuje leasingová společnost a obec formou splátek ve vymezených intervalech splácí v souladu s “kopírováním” výnosů z investice pořízené finančním leasingem. Při zpětném leasingu leasingová společnost kupuje od obce rozpracovaný objekt nebo dokonce dokončený projekt. Podle leasingové smlouvy pak po dokončení projektu v souvislosti s výnosy z projektu inkasuje splátky. Některé leasingové firmy zaměřené na komunální projekty obohacují vlastní leasing o další doprovodné služby včetně vývoje projektu, jeho řízení, generální plánování a všestranné podnikatelské zajištění. Zajímavým způsobem financování municipálních aktivit je také možnost sdružování prostředků se soukromým sektorem včetně zakládání společných obchodních společností. Majetkový vklad do společnosti ze strany obce může být i ve formě pozemků či budov. V případě společných obchodních společností je za určitých okolností možné se prostřednictvím těchto firem ucházet i o různé druhy podpory státu pro podnikatelský sektor. Existují také některé velké tuzemské firmy, které jsou schopny zabezpečit investici pro obec z vlastních zdrojů, a město či obec pak uhrazuje tento druh úvěrového financování po příslušnou dobu let. Vztahuje se to např. na výstavbu inženýrských sítí, komunikací, osvětlení apod. Jednou z dalších možností je též vytváření vhodného podnikatelského prostředí v obci prostřednictvím výhodných pronájmů prostorů, pozemků apod., výstavbou obchodních ploch, technologických parků atd., které do obce přilákají kapitál. V zahraničí existují pozitivní zkušenosti s těmito aktivitami a často se užívá také schéma výměny pozemků za byty. Investorům obec bezplatně poskytne pozemky, na kterých tito zájemci postaví polyfunkční domy, které kromě komerčních prostor pro firmy zahrnují i byty pro obec. Důležité však je, aby se vše odehrávalo podle platné legislativy a pod kontrolou zastupitelstva a občanů obce. Výhody partnerských vztahů mezi municipálním a soukromým sektorem lze spatřovat ve vyšší ekonomické a organizační účinnosti, v přístupu obcí k novým finančním prostředkům soukromého sektoru, v přenesení části podnikatelského rizika na privátní firmy a podnikatele, v získání technologických inovací, v lepší marketingové strategii, ve zlepšení přístupu k požadovaným službám apod. Na druhé straně nelze opominout i možnost výskytu neseriózních podnikatelů a firem. Proto by představitelé obce měli

63


spolupracovat jen s prověřenými společnostmi, které již mají určitou tradici a úspěchy v podnikání. Vzhledem k výše uvedeným rizikům došlo k legislativní úpravě (viz zákon č. 450/2001 Sb.), která od roku 2002 zakazuje obcím ručit svým majetkem za závazky fyzických a právnických osob, jejichž zřizovatelem není obec, kraj nebo stát (existují výjimky). Mnohé výše uvedené zdroje financování lze různě kombinovat a využívat je podle stanovených podmínek přímo pro obce (svazek obcí) a kraje nebo pro jejich podniky zajišťující provoz municipálního a regionálního veřejného sektoru, resp. příslušné veřejné a smíšené statky na místní a regionální úrovni, či určitou kategorii veřejných zájmů, za které je příslušná územní samospráva odpovědna. Proniknutím zastupitelů do poměrně komplikovaného systému municipálních a regionálních financí a usilovným a sofistikovaným hledáním nestandardních, doplňkových a potenciálních prostředků, včetně zdrojů mezinárodního charakteru, mohou zastupitelstva značně přispět k rozvoji obcí a krajů a ke spokojenosti občanů, kteří je zvolili.

Shrnutí kapitoly Územní samosprávné celky (obce a kraje) hospodaří podle svého rozpočtu příjmů a výdajů s využitím vlastních peněžních fondů a disponují vlastním majetkem. Sestavují rozpočet na kalendářní rok a střednědobé výhledy na 2 až 5 let. Rozpočet obce a vyúčtování hospodaření za uplynulý kalendářní rok schvaluje obecní zastupitelstvo, rozpočet kraje schvaluje zastupitelstvo kraje. Při sestavování rozpočtu je důležité dodržovat jednotnou klasifikaci příjmů a výdajů, kterou je v ČR rozpočtová skladba. Mezi příjmy zaujímají specifickou roli příjmy daňové, které jsou od roku 2001 nově určeny zákonem o rozpočtovém určení daní. Jiným příjmem jsou pro obce a kraje dotace. Jedním z dotačních titulů je například částečná úhrada nákladů spojených s přenesenou působností. Důležitou roli dále hrají nedaňové a kapitálové příjmy. Na straně výdajů rozhodují obce a kraje o běžných a kapitálových výdajích. Ne všechny činnosti vykonává samosprávný celek samostatně, na některé činnosti si zřizuje organizační složky a příspěvkové organizace.

Otázky k zamyšlení 1. Uveďte finanční zdroje místních orgánů podle Evropské charty místní samosprávy. 2. Objasněte příjmovou stránku rozpočtu územních samosprávných celků. 3. Objasněte výdajovou stránku rozpočtu územních samosprávných celků. 4. Charakterizujte rozpočtovou skladbu. 5. Vysvětlete základní rozdíly mezi rozpočtovým procesem na úrovni státu a na úrovni územních samosprávných celků. 6. Popište strukturu místních poplatků. 7. Jaké dotační tituly jsou určeny pro obce? 8. Jaké organizace mohou zakládat a zřizovat územní samosprávné celky?

64

POT Zpracujte stručnou analýzu rozpočtu vybraného konkrétního subjektu (kraje, obce, statutárního města, městské části, městského obvodu). Studijní směr Ekonomika a řízení nestátních neziskových organizací má možnost si místo výše uvedených subjektů vybrat konkrétní neziskovou organizaci zřízenou nebo založenou krajem či obcí případně státem (příspěvková organizace, obecně prospěšná společnost, nadace, nadační fond, sdružení). U státu může jít také o vybranou organizační složku státu. Studijní směr Regionální rozvoj a správa má možnost si místo výše uvedených subjektů vybrat konkrétní dobrovolný svazek obcí nebo obchodní společnost založenou krajem či obcí (a. s., s. r. o.), případně družstvo. V případě programu celoživotního vzdělávání je možná volba ze všech výše uvedených variant. Struktura práce při výběru kraje, obce, statutárního města, městské části, městského obvodu): 1. Organizační struktura (schéma) daného subjektu. 2. Příjmová a výdajová stránka rozpočtu (agregované údaje v několika základních položkách). Saldo - pokud je deficit nebo přebytek - příčiny. Velikost dluhové služby s komentářem. 3. Rozpočtový výhled (pokud je zpracován). Jeho vztah k ročnímu rozpočtu. Zda existuje propojenost mezi těmito dokumenty, zda rozpočtový výhled nemá pouze formální charakter. 4. Svázanost finančních plánů (rozpočet, rozpočtový výhled) se strategickými (obsahovými) dokumenty (Programové prohlášení Rady po volbách, Program rozvoje kraje nebo obce, Územní plán, Regulační plán, případně další koncepce a materiály). Zhodnotit, jak se priority veřejných politik promítají ve finančním vyjádření, zda finanční dokumenty nejsou "odtrženy" od obsahových (jak se např. "zrcadlí" hlavní úkoly z Programu rozvoje kraje nebo obce v jejich finančním zabezpečení ve střednědobém rozpočtovém výhledu). Struktura práce při volbě ostatních subjektů: Vyjít z analogie a uvést organizační strukturu vybrané organizace, relevantní finanční a obsahově věcné dokumenty a jejich propojenost (svázanost). Příslušné dokumenty získáte na obecním nebo krajském úřadu či ve vybrané organizaci. V některých případech je lze nalézt také na webových stránkách krajů, obcí, DSO, Svazu měst a obcí, MV ČR, MF ČR nebo na portálech nevládních neziskových organizací. Pokud budete mít nějaké nejasnosti nebo problémy, kontaktujte svého učitele. Termín odevzdání: zpracovanou práci odevzdejte v tištěné podobě na začátku 4. týdne v semestru. Rozsah: do 10 stran i s přílohami.

65


Analýza rozpočtu 1

2

3

66

Kraje, obce, statutárního města, městské části, městského obvodu NO zřízena nebo založena ÚSC nebo státem, tj. PO, OPS, N, NF, S (u státu také OSS) DSO nebo obchodní společnost založena ÚSC, tj. a.s., s.r.o. (případně družstvo)

Veřejná ekonomika a správa

Ekonomika a řízení NNO

Regionální rozvoj a správa

CŽV (všechny obory)

Ano

Ano

Ano

Ano

Ne

Ano

Ne

Ano

Ne

Ne

Ano

Ano

Příloha: Schéma rozpočtového určení daní v ČR

Daň z příjmů fyzických osob ze závislé činnosti celostátní výnos

8,92% Kraje každý kraj stanoveným %

20,59% Obce dle přepočteného počtu obyvatel

Daň z nemovitostí

1,5% Obce dle počtu zaměstnanců

Daň z příjmů fyzických osob vybíraná srážkou celostátní výnos




100% Obce z nemovitostí na území obce

Daň z příjmů právnických osob bez daně placené obcemi celostátní výnos

70,49% SR

DPH celostátní výnos


68,99% SR



70,49% SR

Daň z příjmů právnických osob placená obcemi nebo kraji

70,49% SR

100% Kraje daně placené kraji

100% Obce daně placené obcemi

Daň z podnikání fyzických osob

30% Obce dle bydliště podnikatele

60% celostátní výnos



60% celostátní výnos SR

70,49% SR

Pramen: Ročenka Hospodářských novin, Praha 2002.

67


68

■ ■

■ ■

■ ■

Definice a klasifikace fondů Místo a úloha fondů a agentur ve struktuře veřejných rozpočtů Státní (účelové) fondy v ČR Fond podpory podnikání v ČR (vládní agentury) Privatizační (majetkové) fondy v ČR Svěřenecké fondy v ČR

3.

Systém fondového (mimorozpočtového) financování v ČR

69

3. Systém fondového (mimorozpočtového) financování v ČR

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je objasnit vám komplikovanou a kontroverzní problematiku fondového, resp. mimorozpočtového financování, tj. specifický segment systému veřejných financí, který je charakterizován úzkou vazbou mezi příjmy a výdaji a jistou nezávislostí na rozpočtech nacházejících se ve struktuře vertikální rozpočtové soustavy. Po prostudování textu byste si měli vytvořit vlastní názor na smysl mimorozpočtového (fondového) hospodaření. Současně byste měli pochopit, že mezi konkrétní fiskální praxí a její teoretickou reflexí není vždy shoda, neboť kategorie veřejných financí imanentně zahrnují politické a ideologické souvislosti. Bude také schopni popsat pravděpodobnou perspektivu vývoje fondového hospodaření v ČR do budoucna.


Celkem - 6 hodin. Samostudium ve 4. až 6. týdnu semestru - 6 hodin.

Způsob studia Předložený text pojednává v dostatečné míře o úloze a činnosti státních fondů. Pro zvládnutí problematiky by vám proto měl stačit. Pouze okrajově jsou ovšem na konci kapitoly zmíněny dva největší svěřenecké fondy v ČR. Proto vám, pro úspěšné zvládnutí látky a získání hlubších znalostí o financování zdravotnictví a penzí, doporučujeme nastudovat příslušné kapitoly (str. 32 až 67) z Šelešovský a kol. (2003). V části, která rozebírá jednotlivé účelové fondy a která se věnuje ČKA, vám doporučujeme vyhledat dokumentaci ke SR - rozpočty veřejných rozpočtů. Dozvíte se zde další podrobnosti k probírané látce.

Úvod kapitoly Zatímco do první poloviny 20. století hrály rozhodující roli v rozpočtové soustavě ústřední rozpočty, ve druhé polovině tohoto století se začala postupně prosazovat tendence fiskální decentralizace. Spočívá ve zdůrazňování pravomoci a odpovědnosti nižších stupňů veřejné správy za zabezpečení a financování veřejných statků a veřejných služeb. Tato skutečnost se promítá do oblasti veřejných financí vzrůstem úlohy vlastních příjmů municipálních a regionálních rozpočtů. Uvedená tendence je projevem obecných procesů demokratizace a deetatizace společnosti, dekoncentrace a decentralizace veřejné správy a posilování role územní samosprávy. Souvisí to také s principem subsidiarity prosazovaným Evropskou unií i Radou Evropy. Za zrcadlový odraz deetatizačních a decentralizačních trendů na horizontální úrovni je možno považovat tzv. fondové (mimorozpočtové) financování, resp. hospodaření. Mimorozpočtová podmnožina veřejných financí je tvořena členitou strukturou veřejnoprávních účelových fondů a vládních institucí. Ve vyspělých státech se počet těchto fondů ve druhé polovině 20. století postupně zvyšoval a objem prostředků, které jsou v nich soustředěny, přesahuje až třetinu z úhrnné fiskální kapacity.

3.1 Definice a klasifikace fondů Pod fondovým, resp. mimorozpočtovým, hospodařením v systému veřejných financí rozumíme autonomní dílčí veřejný rozpočet, který je nezávislý na státním rozpočtu (případně regionálním a místním rozpočtu), disponuje vlastními příjmy a výdaji, které jsou

70

účelově vázány. Jeho prostřednictvím je financován specifický segment veřejného sektoru nebo národního hospodářství. “Fondovost” se většinou projevuje i v kapitálovém pojetí oproti průběžnému financování. Institucionálním nositelem je samostatná právnická osoba založená podle zvláštního zákona mající zpravidla veřejnoprávní aspekty. Výjimka potvrzuje pravidlo. Uvedené charakteristické znaky fondového, resp. mimorozpočtového, hospodaření či financování z různých důvodů neplatí v každém jednotlivém případě. Fondy se klasifikují dle různých kritérií. Např. podle cílového zaměření a charakteru aktivit se fondy člení na hospodářské a veřejně prospěšné, podle rozsahu působnosti na státní, regionální a municipální, případně na národní a mezinárodní apod. Mohou se také rozlišovat podle jejich zakladatelů, organizačně právní formy, míry autonomie či jiných parametrů. V české odborné literatuře se obvykly fondy člení na čtyři hlavní skupiny: 1. Státní (účelové) fondy 2. Fondy podpory podnikání (tzv. vládní agentury) 3. Privatizační (majetkové) fondy 4. Svěřenecké (pojistné) fondy.

Členění “státních” fondů

První skupinu tvoří státní (účelové) fondy, které jsou zaměřeny na financování určitého segmentu veřejného sektoru, jako je např. kultura, nebo na oblast ekonomiky, kde trvá zájem státu na ovlivňování výrobních, resp. tržních podmínek, jako je tomu např. v zemědělství. Druhá skupina zahrnuje fondy a instituce státní podpory podnikání, které se již pohybují na hranici veřejných financí a tržního sektoru, neboť v řadě případů pracují na komerčním principu. Nicméně jejich primární cílovou funkcí není dosahování zisku a kromě toho získávají pravidelně zdroje nejen na finančním a kapitálovém trhu, ale také z veřejných rozpočtů. Třetí skupinu reprezentují privatizační (majetkové) fondy, které jsou institucemi dočasného charakteru typickými pro postsocialistické státy uskutečňující transformaci k tržní ekonomice. Čtvrtou skupinu představují tzv. svěřenecké fondy, což jsou sociální fondy pojišťovacího typu nekomerčního charakteru. Z hlediska mezinárodního sledování (statistiky) a komparace jsou svěřenecké fondy a zpravidla většina státních (účelových) a privatizačních (majetkových) fondů započítávány do veřejných rozpočtů. Naopak vládní agentury se pohybují na rozhraní veřejných financí a nepřipočítávají se k úhrnnému objemu národních veřejných rozpočtů (národní fiskální kapacitě).

3.2 Místo a úloha fondů a agentur ve struktuře veřejných rozpočtů Působnost státních (účelových) fondů ve vyspělých zemích je zpravidla determinovaná jejich příslušností k ústřední, regionální (krajské) či místní (obecní) úrovni veřejné správy. Představují určité “odbřemenění” jejich rozpočtů a slouží k financování okruhu vybraných potřeb. Jsou tak důležitým faktorem diverzifikace veřejných financí a slouží k realizaci principu autonomního a vícezdrojového financování. Nejčastěji jsou fondy koncipovány na makroúrovni jako státní či ústřední veřejnoprávní subjekty či organizace. V některých státech však existují samostatné fondy i na nižších stupních (např. na úrovni republik a zemí v rámci federace, ale také na regionální úrovni). Podle svého charakteru mají různou míru nezávislosti danou jejich právní formou a statutem a na centrální úrovni jsou kontrolovány přímo nebo nepřímo exekutivou nebo zákonodárným sborem. Zpravidla jsou zřizovány zákonem, který rovněž vymezuje zdroje těchto fondů a účel jejich použití. Jsou součástí veřejných rozpočtů, protože hospodaří

71


s veřejnými prostředky. Vzhledem k tomu jsou mnohdy jejich rozpočty schvalovány spolu se státním rozpočtem. Jejich napojení na státní rozpočet je omezené. Zpravidla ze státního rozpočtu, eventuálně od jiných subjektů veřejných financí, dostaly do vínku určité prostředky při svém založení. Další existence je v zásadě nezávislá na státním rozpočtu. Mají svoje samostatné příjmy. Tato skutečnost neznamená, že by nemohly ze státního rozpočtu nebo od jiných subjektů veřejných financí (např. od privatizačních fondů) dostávat dotace. Mělo by však jít o víceméně jednorázové příjmy, nikoliv o každoroční nárokové dotace. Přesto, že jsou některé fondy financovány i ze státního rozpočtu, přebytky těchto fondů nepropadávají zpět do státního rozpočtu, nýbrž se převádí do následujícího rozpočtového roku. Některé fondy mohou žádat o úvěry či emitovat cenné papíry, dostanou-li se do situace dočasného nedostatků finančních prostředků na krytí svých potřeb. Mohou také investovat svoje disponibilní prostředky na finančním a kapitálovém trhu. Smyslem vzniku státních fondů je zajistit dlouhodobou stabilitu vybraných výdajů veřejných rozpočtů s vazbou na rozpočtově určené příjmy. Proto také bývají někdy nazývány účelovými fondy. Vytvářejí alternativu k přímému dotačnímu přidělování rozpočtových prostředků a to mnohdy i podnikatelskému sektoru. Fondy poskytují - na netržních principech - za předem stanovených podmínek dotace různým subjektům a bezúročné půjčky, resp. půjčky s nekomerčním úrokem. Ve vyspělých státech existují různé typy účelových fondů. Typické jsou fondy ekologického charakteru, které jsou zaměřeny na financování opatření k odstraňování nebo prevenci škod v životním prostředí. Časté jsou fondy zemědělského typu, jež mají řešit problémy sezónnosti výrobního cyklu v zemědělství nebo zabezpečovat ochranu domácího trhu se zemědělskými produkty. Podobný charakter mají fondy zacílené na lesní hospodářství, vodní hospodářství a půdu.

Vládní agentury

Fungují rovněž silniční fondy, využívané na opravu a výstavbu dálničních tahů a komunikací. Známé jsou i fondy orientující se na kulturu, památkovou péči, tělesnou výchovu a sport. V některých zemích jsou vytvořeny fondy bydlení sloužící k financování bytové výstavby. Existují též fondy zdraví nebo fondy na podporu mládeže, které např. poskytují výhodné půjčky na studium. Fondy na podporu podnikání v podobě specifických (finančních) vládních agentur jsou zakládány podle zvláštních zákonů vládou, resp. příslušnými ministerstvy, nebo podle obchodní legislativy. Termín vládní agentura představuje rozsáhlou množinu různorodých subjektů či institucí (např. poradenské, obchodní, manažerské, správní a jiné deriváty a komponenty veřejné správy včetně “smíšených” vládních agentur konstituovaných v participaci se soukromým sektorem). Pojem fond na podporu podnikání je teoretickým zobecněním dané kategorie. Organizačně právní forma může být různá (veřejnoprávní instituce, akciová společnost, státní organizace apod.). V námi sledovaném kontextu fondů na podporu podnikání jde o specifické jednotky disponující autonomními finančními prostředky, které jsou využívány nebo redistribuovány v oblasti podpory podnikání. Vedle těchto “fondových” vládních agentur pochopitelně existují i vládní agentury, které mohou podporovat podnikání nefinančními nástroji (např. poradenstvím, propagací, strategickým plánováním atd.). Fondy na podporu podnikání slouží k realizaci některých cílů hospodářské politiky, především pro podporu malého a středního podnikání, pro stimulaci exportu, pro podporu aplikovaného výzkumu, difúzi nových technologií apod. Zdroje ke své činnosti získávají z veřejných rozpočtů, na finančním a kapitálovém trhu a z vlastního hospodaření (zisku). Vazba těchto institucí na státní rozpočet se realizuje cestou účelových dotací a agentury jsou v podstatě zprostředkovatelem účelových subvencí podnikatelské sféře. Fondy pro podporu podnikání uplatňují standardní dotační mechanismy ve spojení s návratnými úvěry. Jejich zdroje se používají k vytváření preferenčních podmínek pro vybrané podnikatelské subjekty a obory podnikání, a to většinou na tržních nebo polotržních principech.

72

Vzhledem k výše popsaným zásadám jejich činnosti jsou někdy ze strany liberálních ekonomů kritizovány. A to zejména za distorzi relativních cen, za narušování zásad volné soutěže a “zakrývání” subvenční politiky. Další kritický osten je zaměřen na časová zpoždění, které mohou místo vyřešení hospodářského problému způsobit jeho prohloubení. Jako protiargument vůči jejich zřízení je také uváděna skutečnost, že jakmile jednou vzniknou, je obtížné je zrušit, i když třeba podmínky, za kterých byly založeny, resp. dočasné (např. transformační nebo restrukturalizační) cíle, které sledovaly, již pominuly nebo byly realizovány. Instituce funguje dále, případně se rozrůstá, a z původního nástroje přechodné ekonomické korekce a podpory se stává klasický, dlouhodobě “zabudovaný”, důchodový transferový kanál, který snižuje efektivnost ekonomiky. Uvedené agentury pro podporu podnikání nemusí mít vždy povahu veřejných fondů. Může jít o různě modifikované (specificky regulované či kontrolované) obchodní společnosti např. akciové společnosti (tak je tomu i v ČR) nebo také o státní (polostátní) subjekty či instituce. V některých státech jsou dokonce představovány svébytnými podnikatelskými (finančními) institucemi založenými a financovanými nebo spolufinancovanými soukromým sektorem nebo podnikatelskou samosprávou (hospodářské a obchodní komory) jako reprezentantem podnikatelské komunity. Často také původně vznikly za silné státní účasti a později byly úplně nebo částečně “privatizovány”. Zpočátku tak byly financovány z veřejných zdrojů, později přešly na samofinancování. Fondy podpory podnikání k nápravě tržních selhání nejčastěji využívají úvěrové a garanční subvence nebo zvláštní pojistné produkty. Dotace z těchto fondů nemusí být přímo poskytovány podnikatelským subjektům, nýbrž může jít o nepřímou podporu. Jako zprostředkovatelé mohou být používány komerční banky. V tomto případě se např. může jednat o dotování úroků komerčních úvěrů. Subvence tak není jednorázová, ale je rozložena do delšího časového období. Hospodaření s majetkem a efektivnost využití finančních prostředků vládních institucí kontroluje vláda prostřednictvím svých zástupců ve statutárních orgánech, případně cestou ústředních kontrolních orgánů či tzv. účetních dvorů (v ČR se jedná o NKÚ). Protože jsou napojeny na státní rozpočet jsou tak i pod kontrolou parlamentu, který schvaluje relevantní legislativu. Privatizační fondy jsou specifickými fondy, které v rámci procesu transformace ekonomiky slouží k realizaci privatizačních programů. Vzhledem k tomu, že do fondu byl vložen majetek původně státních podniků převedených na obchodní společnosti, označují se tyto fondy také jako majetkové. Jejich existence je časově omezena obdobím privatizace. Byly založeny ve většině postsocialistických zemí i na teritoriu bývalé NDR. V Německu byl také jako první privatizační fond zrušen po splnění svých cílů. Cílovou funkcí privatizačních fondů není příjem z privatizace, nýbrž úspěšnost transformace ekonomiky. Proto jsou využívány různé privatizační metody včetně restitucí a bezúplatných převodů. Nicméně dosažené privatizační výnosy nejsou zanedbatelné a mohou být využívány k pokrytí transformačních nákladů. Prostředky získané privatizací jsou v těchto fondech vázány, nelze je libovolně převádět do státních rozpočtů. Privatizační fondy operují také na finančním a kapitálovém trhu a v případě dočasného nedostatku finančních prostředků mohou emitovat cenné papíry. Výdajová stránka privatizačních fondů je zpravidla zaměřena na vymezené úkoly, jako je řešení ekologických škod, sanace a strukturalizace některých strategických a velkých podniků a finančních ústavů při zahájení nebo v průběhu transformačního procesu, na majetkové vybavení vytvářených státních fondů nebo sociálních, resp. důchodových fondů apod. Vzhledem k tomu, že svým způsobem představují doplňkový, resp. “záložní” státní rozpočet, je důležitá jejich kontrola zákonodárným sborem. Současně při mezinárodním vykazování (statistice) jsou státy povinny je uvádět, neboť představují výraznou složku národních veřejných financí. Svěřenecké fondy hospodaří s prostředky určenými na sociální pojištění (zabezpečení) a zdravotní pojištění. Jako svěřenecké jsou nazývány z toho důvodu, že jsou jim svěřeny prostředky třetích osob a to na nedobrovolném principu. Zdrojem těchto fondů jsou

Privatizační fondy

Svěřenecké fondy

73


především povinné příspěvky na sociální, důchodové, nemocenské a zdravotní pojištění. Může jít také o fondy povinného úrazového pojištění, fondy na podporu zaměstnanosti apod. Kromě povinných plateb zaměstnavatelů a zaměstnanců, eventuálně státu, plynou do fondů též úroky a dividendy z finančního investování volných prostředků.

Pozitiva fondového hospodaření

Negativa fondového hospodaření

Vzhledem k tomu, že platby do uvedených fondů jsou povinně definovány zákonem, naplňují fakticky charakteristiku daní a zvyšují daňovou kvótu. Vedle toho obsahují v sobě principy redistribuce a solidarity. Poskytují dávky na netržních principech a řadí se k fondům netržního typu. Proto jsou také považovány za pojistné systémy nekomerčního charakteru. Pozitivně je fondové (mimorozpočtové) hospodaření hodnoceno v tom smyslu, že rozvíjí a diverzifikuje funkce veřejných financí ve vyspělých ekonomikách. Přispívá k větší transparentnosti, adresnosti, odpovědnosti, účelnosti a hospodárnosti. Obsahuje v sobě zásady programového financování, neboť fondy vyhlašují programy a projekty, které nejsou nárokové, nýbrž musí splňovat kritéria potřebnosti a efektivnosti. Jejich konstrukce dovoluje překračovat roční časový horizont vymezený státnímu, regionálnímu či obecnímu rozpočtu. Díky své autonomnosti nejsou fondy tak závislé na politických a ekonomických cyklech. Mohou získávat doplňující zdroje na kapitálovém a finančním trhu, někdy i mezinárodním. Některé fondy zprostředkovávají i mezinárodní veřejné zdroje, jiné mohou participovat a rekombinovat své aktivity se soukromým sektorem (např. formou kofinancování). Rozšiřují tak možnosti veřejných financí, resp. operační prostor veřejného sektoru. Nelze přehlédnout, že existence fondů má také svá negativa. Dochází k určité dezintegraci a atomizaci veřejných rozpočtů, což klade zvýšené nároky na koordinaci působení jednotlivých složek veřejných financí a na zajištění jednotné rozpočtové a finanční politiky státu. Možnost vstupu fondů na finanční a kapitálové trhy umožňuje získávat potřebné prostředky do jejich rozpočtů. Na druhé straně stojí riziko narušení rozpočtové strategie vlády a fiskální pozice státu. Přestože vlády se zpravidla v příslušných zákonných úpravách distancují od závazků těchto institucí, v realitě při neúspěšné činnosti některého z fondů či institucí nezbývá než-li sanace z prostředku veřejných rozpočtů. Komplikovanější modely “rozptýlených” veřejných financí vyžadují také použití sofistikovanějších nástrojů hospodářské politiky státu z hlediska zabezpečení efektivnosti alokačních mechanismů v rámci veřejných rozpočtů. S početním růstem fondů a zvyšujícím se objemem jejich prostředků se zmenšuje transparentnost finančních toků. Nelze vyloučit ani určitou míru ztráty kontroly ze strany výkonné nebo zákonodárné moci. Doprovodným jevem je narůstající administrativní aparát správy těchto institucí. Výhoda jejich samostatnosti a relativní nezávislosti může být znehodnocena různými lokálními a lobbyistickými zájmy až po případnou korupci státních úředníků. Potenciálně tak v této oblasti hrozí selhání vlády, resp. veřejného sektoru. Jako záporný příklad, dokumentující některé teze výše uvedené kritiky, se nejčastěji uvádí německá privatizační instituce Treuhand. Tato organizace sice velmi rychle splnila svou cílovou funkci, ale též zanechala výsledný dluh v objemu 250 mld. DEM, který musel být splácen ze státního rozpočtu. Negativní příklady nemusíme uvádět ze zahraničí. Stačí např. připomenout existenci a fungování Státního fondu kultury ČR (viz dále v textu). Nesprávná klasifikace fondů, ať úmyslná nebo neúmyslná, vede k mylné interpretaci struktury a složek veřejných financí v daném státě, zkresluje objem veřejných rozpočtů, zejména z hlediska jejich deficitů. Z této skutečnosti pak vyplývají i vážné implikace pro fiskální politiku, pro vývoj, rozsah a způsoby financování veřejného dluhu a pro hodnocení úvěrové pozice státu. Důležitá je také korektní analýza příjmové a výdajové struktury fondů, především rozlišení vlastních příjmů, dotací, darů a úvěrových zdrojů. Získává se tak přehled o míře jejich samofinancování. Česká republika vstupovala do transformačního období veřejných financí s malým počtem státních (účelových) fondů, jež soustřeďovaly minimální objem prostředků. V průběhu reformy byly původní fondy rušeny nebo transformovány do podoby konformní s tržní

74

ekonomikou a začaly také vznikat fondy nového typu. V současné době - v té či oné míře disponuje ČR v zásadě všemi druhy fondů a vládních agentur. Některé fondy mají standardní formu, jiné mají dočasný charakter spjatý s privatizačním obdobím a po jeho ukončení budou zrušeny. Nejednoznačnost ekonomické teorie na zřizování, rozsah, strukturu a nástroje fondového (mimorozpočtového) financování se projevuje i v analytických materiálech a kontroverzních implikacích mezinárodních organizací jako je OECD, MMF, SB a EU. Vyskytla se období, kdy byly fondy přehnaně akcentovány (zejména v případě kapitálových důchodových fondů a privatizačních fondů), a také fáze, kdy naopak je mimorozpočtové hospodaření zatracováno. Teprve další vývoj teorie i praxe veřejných financí zřejmě ukáže oprávněnost protichůdných argumentů a doporučení.

3.3 Státní (účelové) fondy v ČR Státní (účelové) fondy nejsou u nás kategorií neznámou. V období I. republiky např. fungovaly následující státní fondy: silniční fond, elektrifikační fond, fond pro vodohospodářské meliorace, fond pro splavnění řek, fond pro věcné potřeby národní obrany a jiné menší fondy. V současnosti v ČR existují tyto státní fondy: 1. Státní fond životního prostředí 2. Státní fond dopravní infrastruktury 3. Státní fond rozvoje bydlení 4. Státní fond pro zúrodnění půdy (zrušen) 5. Státní fond kultury 6. Státní fond ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie 7. Státní zemědělský intervenční fond. V minulosti se uvažovalo o vytvoření dalších státních fondů jako např. fond zdraví, fond pro povodně atd. Státní fondy jsou obecně vymezeny v rozpočtových pravidlech. Každý státní fond je právnickou osobou a zřizuje se samostatným zákonem. V zákoně musí být stanoven orgán, do jehož působnosti státní fond patří, určeny finanční zdroje státního fondu, způsoby jejich použití a stanoven způsob financování správních výdajů fondu. Správní výdaje zahrnují výdaje spojené s činností zaměstnanců státního fondu a úhrady výdajů členům orgánů. Zůstatky prostředků státního fondu se převádějí do následujícího rozpočtového roku. Poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního fondu včetně způsobu jejich poskytnutí upravují zvláštní předpisy. Fondy sestavují pro každý kalendářní rok návrhy svých rozpočtů, které jsou v zásadě vyrovnané. Rozpočet každého fondu vládě předkládá příslušný ministr. Vláda pak předkládá návrh rozpočtu jednotlivých fondů s návrhem státního rozpočtu na daný rok ke schválení Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Ačkoliv státní fondy nedisponují explicitními státními zárukami, z jejich statutů vyplývá jistá vazba na stát, což také potvrzuje každodenní fiskální praxe. Státní fond životního prostředí byl vytvořen v roce 1991 na základě zákona č. 388/1991 Sb. sloučením Fondu ochrany vod a Fondu ochrany ovzduší. Jeho rozsah činnosti definuje statut. Správcem fondu je Ministerstvo životního prostředí. Poradním orgánem je Rada SFŽP a podpory na ekologická opatření realizuje Kancelář SFŽP.

Státní fond životního prostředí

Prostředky fondu se používají na podporu investičních a neinvestičních akcí právnických a fyzických osob souvisejících s ochranou a zlepšováním životního prostředí. Podpora zahrnuje dotace, subvence, půjčky, převzetí závazků a další pomoc. Je orientován zejména na budování čističek odpadních vod, rekultivace, skládky, odbahnění, přeměnu vytápění na ekologické systémy atd. Důležitou roli sehrává fond zejména z hlediska podpory investiční činnosti ekologického charakteru na municipální úrovni.

75


Příjmy fondu tvoří různé platby za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, úplaty za odběry podzemní vody, poplatky za vypouštění škodlivých látek do ovzduší, odvody za trvalé odnětí zemědělské půdy, poplatky za odnětí lesní půdy, poplatky podle zákona o odpadech, sankční platby, eventuální dotace ze státního rozpočtu. V případě poplatků jde jednak o platby za užití vyčerpatelných zdrojů, jednak o určitou náhradu ekologických daní, s nimiž se počítá v daňové soustavě, ale nebyly zatím zavedeny. Fond je tak vlastně jak nástrojem finanční podpory, tak i nástrojem tlaku na producenty ekologického znečišťování, protože snižování emisí vede k úlevám v poplatcích. Tato role fondu se však paradoxně promítá do jeho rozpočtu negativně. Rozpočet fondu je někdy také doplňován z FNM. Důležitým zdrojem rozpočtu fondu jsou splátky dříve poskytnutých půjček. Mezinárodní ratingová agentura Fitch se sídlem v Londýně udělila SFŽP ČR dlouhodobý národní rating “AAA (cze)”. Rating je založen zejména na konzervativních principech hospodaření fondu, bezpečném charakteru jeho příjmů a efektivním provozu. Přes uvedené pozitivní ocenění činnosti SFŽP prošel určitými krizovými momenty. V roce 1996 byla činnost fondu předmětem značné kritiky, neboť při bankrotu některých malých bank přišel o 600 mil. Kč. Zřejmě i v důsledku tohoto případu došlo nejen k odvolání ředitele fondu, ale i k zpochybňování samotné existence fondu. Na úlohu SFŽP totiž nejsou jednotné názory. V důsledků investic na odstranění znečišťujících zdrojů ubývají poplatky jako původně rozhodující příjmová stránka fondu. Na významu naopak nabyly splátky a úroky z půjček. Někteří odborníci uvažují o případném zrušení fondu. Považujeme dané úvahy za předčasné. SFŽP je nástrojem ekologické politiky státu a jeho eventuální likvidace by stejně musela být řešena jiným institucionálním a rozpočtovým způsobem. Kromě toho je třeba vzít v úvahu i širší souvislosti vztahující se k dosud nezavedeným ekologickým daním. Není vyloučeno, že by např. perspektivně mohly být jedním ze zdrojů tohoto fondu. Návrh rozpočtu na rok 2003 vychází ze skutečného vývoje plnění schváleného rozpočtu SFŽP ČR na rok 2002 za první pololetí a dále byl zohledněn předpokládaný dopad srpnových povodní, které postihly značné území České republiky a dostaly do závažné finanční situace obce, které nebudou moci plnit své povinnosti. Z pohledu SFŽP se bude jednat převážně o neplnění rozpočtových příjmů a splácení již poskytnutých podpor obcemi z postižených oblastí. Propad příjmů fond očekává ve výši 0,4 mld. Kč. Fond poskytne formou odkladů, resp. restrukturalizací splátek půjček, nepřímou finanční pomoc povodněmi postiženým klientům. Výsledek hospodaření Fondu v roce 2002 představuje plnění příjmů do výše 3,06 mld. Kč. Celkové výdaje dosáhly výše 5,85 mld. Kč. Výsledný deficit ve výši 2,79 mld. Kč bude hrazen z běžných prostředků na účtech fondu.

Státní fond dopravní infrastruktury

Rozpočet SFŽP pro rok 2003 předpokládá schodek v objemu 0,95 mld. Kč. Rozpočet příjmů Fondu v roce 2003 bez dotace ze státního rozpočtu, kterou fondu požadoval, se očekává ve výši 3,57 mld. Kč. Rozpočet výdajů Fondu pro rok 2003 je sestaven na úrovni 4,52 mld. Kč. Disponibilní zdroje Fondu na začátku rozpočtového období roku 2003 budou činit v návaznosti na očekávané výsledky hospodaření v roce 2002 3,62 mld. Kč. Tento objem finančních prostředků představuje pro rok 2003 reálný prostor pro pokrytí plánovaného deficitu. Zůstatek peněžních prostředků by se měl v průběhu roku snížit na 2,67 mld. Kč. SFŽP nevykazuje závazky z titulu přijatých půjček nebo návratných finančních výpomocí. Státní fond dopravní infrastruktury je relativně novým fondem, který byl zřízen v roce 2000 podle zákona 104/2000 Sb. Je právnickou osobou podřízenou Ministerstvu dopravy a spojů. Statutárními orgány SFDI jsou výbor, jehož předsedou je ministr, dozorčí rada, jmenovaná Poslaneckou sněmovnou Parlamentu a ředitel fondu. Fond používá svoje příjmy ve prospěch rozvoje, výstavby, údržby a modernizace silnic a dálnic, železničních dopravních cest a vnitrozemských vodních cest. Z hlediska objemu spravovaných prostředků (fiskální kapacity) je SFDI největším státním mimorozpočtovým fondem. Příjmy fondů tvoří dotace z Fondu národního majetku, výnos silniční daně, 20 % podíl z výnosu spotřební daně z uhlovodíkových paliv a maziv, poplatky za použití vybraných

76

druhů dálnic a rychlostních silnic, výnosy z cenných papírů nebo veřejných sbírek organizovaných fondem, úvěry, úroky z vkladů, penále, pojistná plnění a jiné platby od fyzických a právnických osob, příspěvky z Evropské komise poskytované prostřednictvím příslušných strukturálních fondů EU, dary a dědictví, dotace ze státního rozpočtu. Ve výdajové stránce fondu má dominantní postavení financování výstavby a údržby silnic, dálnic a celonárodních a regionálních drah. Na uvedené účely je vydáváno 95 % z úhrnného objemu prostředků SFDI. Pro potřeby financování využívá Fond běžný účet s možností konkorentního úvěru do maximální výše 1 mld. Kč. Pro rok 2002 Fond očekával příjmy ve výši 43,13 mld. Kč. Očekávané výdaje Fondu činily v roce 2002 47,38 mld. Kč. Výdaje SFDI jsou určeny pro financování rozvoje, výstavby, údržby a modernizaci silnic a dálnic, vnitrozemských vodních cest a železničních dopravních cest. Je tedy zřejmé, že se do výdajové strany SFDI částečně promítne likvidace povodňových škod. Podle předběžných odhadů činí v roce 2002 předpokládaný objem prostředků nezbytných na odstranění povodňových škod na dopravní infrastruktuře minimálně 1 mld. Kč. Tato částka bude čerpána odděleně od ostatních finančních prostředků Fondu. SFDI získal prostředky pro běžné výdaje (500 mil. Kč) úsporou u jiných rozpočtových akcí. Na pokrytí zbývající části Fond předpokládá uvolnění dotace z FNM. Z těchto běžných výdajů budou hrazeny opravy silnic a železničních tratí v nejvíce postižených oblastech (Správa a údržba silnic v těchto krajích: Jihočeský, Ústecký, Plzeňský, Středočeský a pro hl. m. Prahu, České dráhy). Celkově tak budou běžné výdaje fondu činit 16,36 mld. Kč a kapitálové výdaje 31,01 mld. Kč. V případě, že nedojde k dalším změnám, skončí hospodaření Fondu deficitem 4,25 mld. Kč. Tento deficit bude plně profinancován použitím zůstatku finančních prostředků z roku 2001. Pro rok 2003 SFDI předpokládá ve srovnání s r. 2002 mírný růst příjmů a mírný pokles výdajů. Příjmy Fondu budou činit 45,50 mld. Kč; výdaje jsou upraveny tak, aby došlo k vyrovnanosti rozpočtu a finanční stabilitě - a dosáhnou proto 45,50 mld. Kč. Pro rok 2003 je v rozpočtu Fondu na likvidaci povodňových škod vyčleněna částka 2,9 mld. Kč. Tato částka částečně pokrývá i změny investičních akcí, které jsou vyvolány povodňovou situací, protože některé připravované stavby bylo nezbytné v důsledku jejich havarijního stavu přehodnotit. Celkový předběžný odhad škod činí 6,3 mld. Kč (1 mld. Kč bude kryta z rozpočtu 2002, 2,4 mld. Kč z rozpočtu pro rok 2004). Finanční prostředky pro likvidaci povodňových škod jsou v roce 2003 určeny především na opravy silnic II. a III. tříd (1,7 mld. Kč), opravy a obnovu celostátních a regionálních drah a opravy a obnovu dálnic a rychlostních silnic. Rozpočet SFDI je tak pro rok 2003 navrhován pouze v rozsahu nezbytných investičních nákladů, přičemž k restrikci došlo jak v oblasti běžných, tak i kapitálových výdajů. Požadavky konečných příjemců byly sníženy podle projednaných priorit jednotlivých akcí a na základě dohodnuté redukce. Konečný výsledek rozpočtu v roce 2003 má být vyrovnaný, nedojde k zadlužení Fondu. SFDI je z hlediska objemu spravovaných prostředků největším státním fondem a jeho dotační propojení s FNM je vysoké. Po ukončení privatizace bude Fond vzhledem k nedostatečným vlastním zdrojům a nastavení výdajových programů významným zdrojem deficitů veřejných financí. Státní fond rozvoje bydlení byl rovněž zřízen v roce 2000 zákonem č. 211/2000 Sb. a je samostatnou právnickou osobou se sídlem v Olomouci. Jeho orgány jsou výbor SFRB, v jehož čele stojí ministr pro místní rozvoj (ostatní členové výboru jsou jmenováni vládou), dozorčí rada, jejíž členové jsou voleni Poslaneckou sněmovnou Parlamentu, a ředitel, který je jmenován ministrem. Podle požadavku zákona nesmí minimální jmění SFRB klesnout pod 6 mld. Kč.

Státní fond rozvoje bydlení

SFRB je důležitým nástrojem realizace státní bytové politiky. Účelem fondu je podporovat bydlení v České republice cestou krytí části nákladů spojených s opravami, modernizací nebo výstavbou bytů formou úvěru a dotace, krytí části úroků z úvěrů poskytovaných

77


bankami fyzickým a právnickým osobám na opravy, modernizaci, regeneraci panelových a bytových domů, výstavbu nebo pořízení bytů, k úhradě nákladů spojených se správou fondu apod. Jeho úkolem je tedy vytvářet a akumulovat dlouhodobé finanční zdroje, které jsou určeny na podporu bydlení. V současné době jde o následující konkrétní programy: ■ program podpory vlastníků domů při financování oprav, modernizace a rekonstrukce panelových domů formou úrokové dotace a garanci za splácení úvěru ■ program podpory mladých domácností při pořízení prvního bydlení formou úrokové dotace, případně nízko úročeného úvěru a garancí za splácení úvěru ■ program podpory obcí při výstavbě technické infrastruktury formou garancí za splácení úvěru ■ program podpory obcí poskytováním úvěru na opravy a modernizace bytových domů Příjmy fondu tvoří dotace ze státního rozpočtu, příjem z vydaných dluhopisů, výnosy z nakoupených dluhopisů a hypotečních zástavních listů, splátky z poskytnutých úvěrů včetně příslušenství, úroky z vkladů, penále, pojistná plnění a jiné platby od fyzických osob, výnosy z veřejných sbírek organizovaných fondem, dary, dědictví ve prospěch fondu, prostředky z předvstupních a strukturálních fondů Evropských společenství a další příjmy. Bohužel fond měl původně ve vládním návrhu stanovené také daňové příjmy, ale parlament danou verzi neschválil. Očekávané příjmy, které jsou tvořeny především dotací z FNM, činily v roce 2002 18,16 mld. Kč, z toho dotace od FNM 17,44 mld. Kč. Výdaje fondů byly v roce 2002 tvořeny především výdaji kapitálovými (8,49 mld. Kč) a spolu s běžnými výdaji představují částku 12,86 mld. Kč. Nárůst výdajů je způsoben zejména realizací programů rozvoje bydlení. Výdaje jsou směřovány především formou investičních transferů a návratných finančních výpomocí územním rozpočtům a obyvatelstvu. Hospodaření SFRB v roce 2002 dle předběžných údajů skončily přebytkem 5,30 mld. Kč; konečný stav peněžních prostředků Fondu činí 13,49 mld. Kč. Zákonem stanovená výše aktiv zůstává zachována a bude tvořena ostatními bilančními položkami včetně pohledávky za FNM. Návrh rozpočtu pro rok 2003 počítá s výrazným snížením příjmové strany oproti očekávané skutečnosti. Celkové příjmy Fondu budou 4,12 mld. Kč, výdaje 8,69 mld. Kč. Hlavní část příjmů SFRB bude činit dotace od FNM ve výši 3,7 mld. Kč; tato částka bude použita na podporu bytové výstavby. Rozpočet Fondu tak skončí deficitem 4,57 mld. Kč; rozpočtovaný konečný stav peněžní zdrojů k 31. 12. 2003 bude činit 8,92 mld. Kč. Koncem roku 2002 FNM vyrovnal veškeré své závazky vůči SFRB a nadále nepočítá s žádnými transfery ve prospěch tohoto Fondu. Vysoká závislost SFRB na FNM při získávání finančních zdrojů je vzhledem k předpokládanému ukončení privatizačních příjmů hlavní příčinou k nastartování postupného přechodu SFRB od poskytování nenávratných přímých dotací na revolvingový systém podpor. Toto očekávání se proto promítá ve snížení položky nenávratných investičních transferů z 3,70 mld. Kč v roce 2002 na 0 v roce 2003 a zároveň v přechodu na financování formou půjček. K naplnění tohoto cíle je nezbytné vytvořit prostřednictvím novelizace zákona č. 211/2000 Sb. potřebné podmínky (rozšířit spektrum nástrojů efektivní portfoliové správy, rozšířit nástroje efektivnější a zacílené podpory a provést transformaci fondu na revolvingový systém). Po dokončení transformace SFRB bude jeho hospodaření deficitní a bude zvyšovat vlastní deficity. Fond bude muset financovat již nastartované programy a návratnost dosud poskytnutých půjček v rámci těchto programů je nízká. FNM již nebude disponovat finančními zdroji k poskytování dotací a rovněž financování SFRB ze státního rozpočtu je vzhledem k očekávaným změnám v rozpočtové politice málo pravděpodobné. Za těchto podmínek se SFRB může dostat do vážných finančních potíží.

78

Státní fond pro zúrodnění půdy existuje již od roku 1969. Byl zřízen zákonem č. 77/1969 za účelem zvýšení péče o půdu a její úrodnost. Jeho správcem je Ministerstvo zemědělství a ministr odpovídá vládě a Poslanecké sněmovně za efektivní hospodaření.

Státní fond zúrodnění půdy

Zdrojem SFZP byly příjmy z odvodů za odnětí zemědělské půdy a prostředky státního rozpočtu. Část příjmů později přešla na SFŽP a na obce, v jejichž katastru došlo k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu. Po této změně je SFZP financován v podstatě pouze ze splátek dříve poskytnutých půjček, které postupně klesají. Význam tohoto fondu se tak postupně snižuje. Od roku 1990 hospodaří fond bez dotací ze státního rozpočtu. Vzhledem k omezené činnosti fondu je jeho roční rozpočet minimální. Výdaje jsou směřovány na provoz a údržbu zemědělských vodních toků včetně zajištění údržby břehových porostů a ostatní doprovodné zeleně. Otázkou je další smysl existence tohoto fondu. Správce SFZP argumentuje důvodem získání zbývajících pohledávek od zemědělských podniků. Domníváme se, že po likvidaci fondu, případně po jeho sloučení s jiným fondem, by pohledávky mohl standardně vymáhat právní nástupce. Očekávané příjmy SFZP dosáhly v roce 2002 výše 1 mil. Kč, výdaje činily 2 mil. Kč. Díky vlastním prostředkům (stav peněžních prostředků k počátku roku 2002 byl 1,7 mil. Kč) byl SFZP schopen pokrýt deficit ve výši 1 mil. Kč z vlastních zdrojů. Návrh rozpočtu na rok 2003 je koncipován jako vyrovnaný a počítá s příjmy i výdaji ve výši 1 mil. Kč. Ze zákonem vyjmenovaných příjmů se v návrhu rozpočtu počítá pouze se splátkami půjček poskytnutých v předchozích letech zemědělským podnikům. Konečný zůstatek prostředků na účtu by měl koncem roku 2003 činit 0,7 mil. Kč. SFZP byl v roce 2004 zrušen. Státní fond kultury byl založen v roce 1992 zákonem č. 239/1992 Sb. a je spravován Ministerstvem kultury ČR. V čele SFK je ministr kultury, který odpovídá za jeho hospodaření. Orgánem rozhodujícím o způsobu a výši čerpání prostředků je Rada SFK. Členy Rady volí a odvolává Poslanecká sněmovnu Parlamentu ČR.

Státní fond kultury

Smyslem zřízení SFK bylo vytvořit nové zdroje a institucionální základnu pro financování projektů v oblasti kultury nad rámce prostředků čerpaných ze státního rozpočtu. Fond poskytuje prostředky na konkrétní kulturní projekty, např. na ediční činnost, získávání a udržování kulturních památek a sbírkových předmětů, výstavní a přednáškovou činnost, propagaci české kultury v zahraničí. Prostředky mají formu účelových dotací, půjček nebo návratných finančních výpomocí. SFK poskytuje dotace také kulturním zařízením a projektům obcí. Finančními zdroji jsou výnosy z majetkových účastí ČR na podnikání právnických osob v kultuře, výnosy z nájmů památek, které fond spravuje a pronajímá jiným subjektům, výnosy z veřejných sbírek a loterií, výnosy z pohlednic, plakátů a dalších příležitostných propagačních tisků. Mezi příjmy náleží též výnosy z nabytých cenných papírů a úvěry a eventuálně dotace ze státního rozpočtu. Bohužel loterie, která měla fondu přinášet pravidelné příjmy, skončila neúspěchem. Fond se zaručil svým nemovitým majetkem za obchodní aktivity firmy KJD, která provozovala Českou Lotynku. Po nezdařené realizaci projektu musel fond řešit převzaté garance. Proto dostával dotace ze státního rozpočtu, aby mohl splácet takto vzniklé závazky. V roce 2000 vznikla nová loterijní hra “Eurolotto” mající zajistit trvalé příjmy fondu, která však má také -dle informací z tisku - problémy. Očekávané příjmy Fondu v rozpočtovém období roku 2002 byly naplněny v objemu 3,2 mil. Kč, výdaje dosáhly 12,3 mil. Kč. Schodek hospodaření v rozsahu 9,1 mil. Kč způsobený především výpadkem na straně nenaplněných příjmů byl kryt v plném rozsahu zůstatkem peněžních prostředků na účtech fondu. Deficit hospodaření v uvedeném objemu představoval snížení finančních prostředků fondu z 13,0 mil Kč na počátku roku 2002 na 4,0 mil. Kč na jeho konci. Návrh rozpočtu Fondu na rok 2003 vychází z očekávaného stavu ke konci roku 2002 a ze skutečnosti předcházejících let. Celkové příjmy jsou pro rozpočtové období roku 2003 sestaveny na úrovni 4,1 mil. Kč. Rozpočet výdajů přestavuje částku 5,4 mil. Kč. Deficitní rozpočet příjmů a výdajů na rok 2003 ve výši 1,3 mil. Kč počítá s krytím prostřednictvím

79


Státní fond ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie

likvidních peněžních zůstatků na účtech fondu, které by se měly na konci roku snížit na výsledných 2,7 mil. Kč. Státní fond kultury nevykazuje závazky z titulu přijatých půjček nebo návratných finančních výpomocí a pro rok 2003 žádné závazky z uvedeného titulu nerozpočtuje. Státní fond ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie vznikl v roce 1992 na základě zákona č. 241/1992 Sb. a je spravován Ministerstvem kultury ČR. V čele SFČK stojí ministr kultury, který odpovídá za jeho hospodaření. Orgánem, který rozhoduje o způsobu a výši čerpání prostředků, je Rada SFČK. Členy Rady volí a odvolává Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR. Základní záměr ustavení tohoto fondu spočíval ve vytvoření nového zdroje a institucionální základny pro financování projektů v oblasti kinematografie. SFČK financuje stanovené projekty, jako je např. výroba českého kinematografického díla, technický rozvoj a modernizaci české kinematografie, případně na propagaci české kinematografie. Prostředky mají podobu účelových dotací, půjček nebo návratné finanční výpomoci. Fond poskytuje také dotace neziskovým organizacím na rekonstrukci a modernizaci kin. Finančními zdroji fondu jsou, podobně jako u předcházejícího typu, výnosy z majetkových účastí ČR na podnikání právnických osob ve filmovém průmyslu, splátky půjček a návratných finančních výpomocí poskytnutých fondem žadatelům, výnosy z veřejných sbírek a loterií, sjednané podíly na příjmech z kinematografických děl. Pravidelným příjmem je příplatek k ceně vstupného do kin ve výši 1 Kč. Ministerstvo kultury ČR dlouhodobě usilovalo o posílení příjmové stránky fondu formou určitého poplatku za videonáhrávky (videofilmy), ale tento návrh nebyl akceptován. Výsledek hospodaření Fondu na konci roku 2002 skončil deficitem ve výši 13,4 mil. Kč. Očekávané příjmy dosáhly 78,2 mil. Kč, výdaje částky 91,6 mil. Kč. Krytí deficitu je zajištěno dostatečnými peněžními zdroji na účtech fondu, které by měly po uhrazení deficitu činit 77,0 mil. Kč.

Státní zemědělský intervenční fond

Rozpočet příjmů a výdajů fondu pro rok 2003 představuje deficit 13,6 mil. Kč. Plnění příjmů se očekává ve výši 53,2 mil. Kč, výdaje jsou rozpočtovány na úrovni 66,8 mil. Kč. Deficit příjmů a výdajů bude kryt na vrub likvidních prostředků fondu. Konečný zůstatek na účtech Fondu se v návaznosti na rozpočet pro rozpočtové období roku 2003 očekává ve výši 63,4 mil. Kč. SFČK nevykazuje závazky z titulu přijatých půjček nebo návratných finančních výpomocí a pro rozpočtové období roku 2003 žádné závazky z titulu přijatých půjček nebo návratných finančních výpomocí nerozpočtuje. Státní zemědělský intervenční fond byl založen v roce 2000 místo původního Státního fondu tržní regulace v zemědělství, který nebyl kompatibilní s požadavky EU. Fond poskytuje finanční podpory ve formě intervenčních podpor, kompenzačních podpor, podpor pro skladování a zpracování zemědělských výrobků a potravin, podpory pro zajištění odbytu zemědělských výrobků a potravin na domácím trhu, podpory za uvádění půdy do klidu, podpory nepotravinářského využití zemědělské produkce, podpory programů na zvýšení spotřeby zemědělských výrobků a potravin, podpory prodeje zemědělských výrobků a potravin pro humanitární, sociální a podobné účely včetně potravinové pomoci. Dále provádí intervenční nákup zemědělských výrobků a potravin za intervenční ceny a zajišťuje případné zpracování tohoto zboží. Prodává jím nakoupené zemědělské výrobky a potraviny ke spotřebě na domácím trhu nebo na vývoz anebo poskytuje subvence při vývozu zemědělských výrobků a potravin, využívá produkční kvóty. Finančními zdroji fondu jsou dotace ze státního rozpočtu účelově určené pro organizaci trhu zemědělských výrobků a potravin a pro poskytování podpor v zemědělství. Dále prostředky ze státního rozpočtu určené na krytí správních výdajů, příjmy z prodeje intervenčně nakoupených zemědělských výrobků a potravin, podpory poskytnuté EU nebo jiným zahraničním subjektem, úvěry poskytnuté fondu pro účely organizace trhu, úroky z vkladů fondu, výnosy z cenných papírů, smluvní pokuty, pojistná plnění a jiné příjmy.

80

Smyslem fondu je zabezpečovat regulaci trhu s vybranými produkty rostlinné a živočišné výroby a výrobků vzniklých jejich zpracováním. Jde o standardní instituci, která má napomoci řešit problémy spjaté s hospodářskými cykly v zemědělství, jež se vyznačují vyšším podnikatelským rizikem. Vychází se také ze sezónnosti zemědělské výroby. Vzhledem k úkolům, které tento fond plní, patří spíše do kategorie vládních agentur. Očekávané příjmy SZIF v roce 2002 dosáhly výše 3,83 mld. Kč. Ve struktuře příjmů měly dominantní postavení dotace ze státního rozpočtu v rozsahu 2,93 mld. Kč, menší význam měly příjmy nedaňové povahy. Výdaje SZIF v roce 2003 činily 9,32 mld. Kč. Oproti schválenému rozpočtu na rok 2002 musel SZIF použít na zabezpečení financování svých výdajů úvěr od banky v celkovém objemu 3,5 mld. Kč (původně Fond uvažoval úvěr ve výši 2,35 mld. Kč). Deficit rozpočtu příjmů a výdajů roku 2002 ve výši 5,49 mld. Kč byl kryt bankovním úvěrem, příjmy z prodeje krátkodobých cenných papírů v rozsahu 0,82 mld. Kč a zůstatkem prostředků na účtu z roku 2001 ve výši 1,17 mld. Kč. Návrh rozpočtu SZIF na rok 2003 vycházel z očekávaného stavu ke konci roku 2002 a počítá s příjmy 7,42 mld. Kč. Z takto stanovených příjmů činí dotace ze státního rozpočtu 4,73 mld. Kč (4,42 mld. Kč na organizaci trhu a 0,31 mld. Kč na správní výdaje). Dotace na správní výdaje vychází z nutnosti změny organizačního uspořádání SZIF a jeho akreditace jako platební agentury pro vybrané dotace z Evropské unie a s tím související personální navýšení kapacit. Rozpočet výdajů je pro rok 2003 navrhován v celkovém objemu 7,82 mld. Kč. Předkládaný návrh rozpočtu na rok 2003 počítá s deficitem na úrovni 0,4 mld. Kč. Přebytek výdajů nad příjmy bude profinancován bankovním úvěrem. Na konci roku 2003 by již měly závazky SZIF vůči bankovnímu sektoru dosáhnout výše 3,9 mld. Kč. Rizikem pro další činnost SZIF je zejména jeho poměrně silná závislost na dotacích ze státního rozpočtu, neboť finanční prostředky vyplývající z vlastní činnosti SZIF jsou na zabezpečení financování výdajů nedostatečné.

3.4 Fondy podpory podnikání v ČR (vládní agentury) Majetková účast státu v těchto institucích se pohybuje od jedné třetiny až po sto procent. Výnosy ze státního podílu zůstávají na financování podpůrných aktivit. Ze státního rozpočtu jsou uvedeným institucím přes kapitolu všeobecná pokladní správa poskytovány subvence. Představují každoroční zatížení státního rozpočtu a současně “rozptýlenost” státních garancí. V případě, že některá z organizací nebude způsobilá plnit svoje závazky z realizace záruk, bude to znamenat tlak na státní rozpočet. Kromě prostředků ze státního rozpočtu, případně z přídělů z výnosů privatizace (z FNM), a z výsledků vlastní činnosti, mohou uvedené (finanční) vládní agentury získávat zdroje na finančním a kapitálovém trhu, v některých případech i na zahraničním. Mezi fondy a instituce pro podporu podnikání je v ČR možné zařadit především následující subjekty: 1. Českomoravskou záruční a rozvojovou banku 2. Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond 3. Exportní garanční a pojišťovací společnost 4. Českou exportní banku 5. Českou konsolidační agenturu (Konsolidační banka, s. p. ú.) Českomoravská záruční a rozvojová banka, a. s., která byla založena v roce 1992, má za cíl podporu rozvoje malých a středních podniků prostřednictvím běžných i specifických bankovních služeb. Je finančním ústavem s univerzální licencí, avšak s devizovým povolením v omezeném rozsahu. Největším akcionářem je stát, který drží asi jednu třetinu akcií, ostatní akcie jsou ve vlastnictví bank. Kromě kapitálu vybavil stát ČMZRB při jejím založení rezervním fondem ze státních aktiv. Do banky každoročně plynou ze státního rozpočtu finanční prostředky předurčené na financování vládou schválených podpůrných programů. ČMZRB získává též další zdroje operacemi na finančním a kapitálovém trhu.

ČMZRB

81


PGRLF

EGAP

Činnost banky se především realizuje cestou poskytování bankovních záruk a zprostředkování státních podpor formou návratné finanční výpomoci k úhradě splátek úvěru v prvním roce jejich čerpání. Klientům poskytuje i další služby, jako je např. poradenská činnost a zprostředkování účasti zahraničního kapitálu. V tomto smyslu spolupracuje se zahraničními institucemi pro podporu podnikání v ČR, resp. šířeji pro podporu podnikání ve středoevropském prostoru nebo v celém postsocialistickém světě. Jedná se např. o účast organizací a programů Evropské unie, jako je projekt PHARE. Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond podporuje úvěry do zemědělské prvovýroby a lesního hospodářství. Byl založen ve formě akciové společnosti, jejímž jediným zakladatelem je Ministerstvo zemědělství. Ve správě fondu MZe úzce spolupracuje s MF a Agrární komorou. PGRLF je tak řízen čelnými představiteli uvedených institucí. Fond získal část akcií převodem z Fondu národního majetku a dostává dotace ze státního rozpočtu. Fond poskytuje záruky na bankovní úvěry plynoucí do zemědělské a lesnické prvovýroby a rovněž subvencuje úroky z úvěrů podnikatelským subjektům uvedených odvětví. S podporou PGRLF získal agrární sektor úvěry ve výši přesahující 40 mld. Kč. Fond je určitou analogií Českomoravské záruční a rozvojové banky, na rozdíl od ní však není bankovní institucí. Exportní garanční a pojišťovací společnost, a. s. byla vytvořena v roce 1992 hospodářskými ministerstvy. V současnosti jsou jejími akcionáři: Ministerstvo financí, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Ministerstvo zahraničních věcí a Ministerstvo zemědělství. Její základní jmění činí 1300 mil. Kč. EGAP nabízí pojistné produkty v podobné struktuře a rozsahu jako zahraniční úvěrové pojišťovny a řídí se pravidly, jež platí v zemích OECD a EU. Hlavní aktivita EGAP spočívá v pojišťování vývozních úvěrů a v distribuci refinančních zdrojů. Pojištění krátkodobých a dlouhodobých exportních úvěrů se týká především teritoriálního rizika a dále rizik komerčních a kombinovaných. EGAP pojišťuje za určitých předpokladů také české investice v zahraničí. EGAP podává dvakrát ročně informaci Poslanecké sněmovně o své činnosti. Kromě toho je pod kontrolou Ministerstva financí. Stát ručí za závazky EGAP, pokud k ním byl dán souhlas MF ČR a ČNB.

ČEB

KoB

EGAP je vlastně vládní agenturou pojišťovacího typu se specifickými finančními funkcemi bankovní povahy. Pojistné fondy a rezervy EGAP jsou tvořeny přibližně ze 70 % dotacemi ze státního rozpočtu a ostatní zdroje pocházejí z přijatého pojistného a z rozdělení zisku společnosti. Česká exportní banka, a. s. vznikla v roce 1994 jako specializovaná finanční instituce pro podporu exportu se zaměřením na investiční celky. Zajímavé je, že banka je dceřinnou společností EGAP, a. s., která má v držení 33 % akcií ČEB, a. s. Posláním banky je uskutečňovat zvýhodněné financování vývozu jak co do výše úrokových sazeb, tak z hlediska doby splatnosti úvěrů (2 až 12 let). ČEB úvěry poskytuje přímo vývozci nebo bance exportéra formou refinančních úvěrů. Může také poskytovat úvěr zahraniční osobě za podmínek běžných na mezinárodních trzích pro státem podporované vývozní úvěry. Úvěrové zdroje ČEB získává na peněžních a kapitálových trzích včetně zahraničních. Ztráty z rozdílů úrokových sazeb mezi poskytovanými a získávanými zdroji a z rozdílů měnových kursů jsou dotovány ze státního rozpočtu. ČEB dostává pravidelně prostředky z kapitoly všeobecná pokladní správa. Konsolidační banka s. p. ú. byla nástupkyní Konsolidační banky založené bývalým Federálním ministerstvem financí v roce 1991. Jejím úkolem bylo převzít od komerčních bank jejich problémová aktiva a ozdravit jejich úvěrová portfolia (v celkovém rozsahu asi 100 mld. Kč domácích pohledávek) - napomoci řešit zadluženým podnikům jejich ekonomickou situaci v průběhu transformace ekonomiky. Od roku 1993 zahájila svoji činnost Konsolidační banka s. p. ú. Praha, která pokračovala ve správě pohledávek vztahujících se k českým podnikům. Představovala specifickou

82

bankovní instituci fungující bez pobočkové sítě. Soustřeďovala se pouze na velkoobchodní bankovnictví a její cílovou funkcí nebylo ziskové kritérium. Jako specifická finanční instituce státu sloužila k zajišťování hospodářské politiky státu v relevantní oblasti. Neřešila jen problematiku podnikových pohledávek, nýbrž byla zaměřena také na úvěrové operace při sanaci bank, zdravotních pojišťoven a na financování strategických projektů v oblasti infrastruktury a životního prostředí. Např. na základě vládní objednávky zajišťovala některé operace spjaté s programem obnovy mezinárodních silnic v ČR. Jednalo se o zprostředkování výplat finančních prostředků na uvedené investiční akce realizované ve spolupráci s Evropskou investiční bankou a fondem PHARE. Participovala také na modernizaci vozového parku Českých drah, na rekonstrukci vybraných železničních tratí a na projektu výstavby dálnic. Banka spravovala vývozní depozita až do jejich zrušení. KOB nepředstavovala konkurenci komerčním ústavům, neboť řešila ty úvěrové a investiční problémy, které ostatní banky nechtěly nebo nemohly realizovat. Doplňovala tak bankovní sektor o specifické operace. Banka dostávala prostředky od FNM na krytí svých ztrát. Od roku 1996 jsou ztráty financovány ze státního rozpočtu. Jedná se o systémově “čistší” řešení, neboť závazky a pohledávky KOB bylo s ohledem na statut státního peněžního ústavu nutno pojímat jako rizika státu. Vzhledem k tomu, že KOB nesplňovala kritéria pro fungování banky a byla kritizována Evropskou komisí v rámci předvstupních jednání, došlo k její transformaci na Českou konsolidační agenturu, která již není bankovním ústavem. Česká konsolidační agentura (ČKA) je právnickou osobou, která hospodaří s majetkem státu, a dále s majetkem, se kterým se stane příslušnou hospodařit při zajišťovaní stanovené činnosti či v souvislosti s touto činností. ČKA jako finanční instituce nebankovního typu byla zřízena zákonem o ČKA jako speciální instituce pro správu dlouhodobých pohledávek státu, nástupnická organizace zaniklé Konsolidační banky Praha, s. p. ú. ČKA pokračuje ve správě a vymáhání pohledávek všemi prostředky, které mohla využívat KOB. Podle zákona se ČKA stala příslušnou hospodařit s veškerým majetkem státu, s nímž byla k uvedenému dni příslušná hospodařit KOB, všechna práva a povinnosti KOB přešly na ČKA. ČKA je povinna dokončit veškeré aktivity a obchody, které převzala od KOB. Je oprávněna využít při tom veškerá práva, možnosti a nástroje, kterými k tomu disponovala KOB. ČKA se podílí na zajištění vládních stabilizačních a restrukturalizačních programů pro českou ekonomiku. ČKA přijala strategii “rychlého exitu” aktiv ČKA. V souladu s přijatou strategií přistupuje ČKA k řešení problematických aktiv s cílem dosažení maximální návratnosti v co nejkratší době s minimálními náklady na správu. Procesy řešení probíhají transparentně, standardně podle aktuální segmentace v prostředí nově vybudovaného informačního systému. Hlavní pilíře činnosti ČKA spočívají ve správě a realizaci aktiv, restrukturalizacích podniků vybraných vládou ČR a v soudních řešeních s těmito aktivitami souvisejících. Zlikvidňování aktiv probíhá bezproblémově u klientů, kteří splácejí, nesplácející klienty řeší ČKA v souladu s vnitřními předpisy postoupením pohledávky na třetí subjekt, realizací zástavního práva, dražbami apod. V rámci soudního řešení dluhů využívala ČKA možností konkursů, likvidací a podávání žalob na dlužníky.

ČKA

Budoucnost ČKA

Strategie zaměřená na pokles bilanční sumy ČKA zejména zrychlením prodeje převzatých aktiv se promítá i ve výhledu bilance ČKA. Tento výhled bilanční sumy je založen na předpokladu, že ČKA již nebude přebírat žádná problematická aktiva a dále na následujících krocích: Výhled na rok 2003 a) postoupení balíků pohledávek 40 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě s předpokládanou prodejní cenou 15 % účetní hodnoty b)odpis pohledávek ve výši 6 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě, kdy se jedná o odpis pohledávek návazně na ukončení konkurzního řízení c) splátky úvěrů cca ve výši 4,8 mld. Kč d)prodej majetkových účastí ve výši 3 mld. Kč

83


e) uhrazení zbývající části ztráty z roku 2001 ve výši 18,6 mld. Kč f) zahrnut objem převzatých akcií offshorových fondů a podílů v komanditních společnostech v úrovni roku 2002. Výhled na rok 2004 a) postoupení balíků pohledávek 30 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě s předpokládanou prodejní cenou 15 % účetní hodnoty b)odpis pohledávek ve výši 6 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě c) splátky úvěrů cca ve výši 4,2 mld. Kč d)prodej majetkových účastí ve výši 3 mld. Kč e) částečná úhrada ztráty za rok 2002 ve výši 41,4 mld. Kč z prostředků SR f) zahrnut objem převzatých akcií offshorových fondů a podílů v komanditních společnostech v úrovni roku 2002. Výhled na rok 2005 a) postoupení balíků pohledávek 30 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě s předpokládanou prodejní cenou 15 % účetní hodnoty b)odpis pohledávek ve výši 10 mld. Kč (brutto) v účetní hodnotě c) splátky úvěrů cca ve výši 3,9 mld. Kč d)prodej majetkových účastí ve výši 3 mld. Kč e) úhrada zbývající části ztráty za rok 2002 ve výši 36 mld. Kč z prostředků SR f) úhrada ztráty za rok 2003 z prostředků SR ve výši 6,9 mld. Kč. K úhradě ztráty ČKA za rok 2004 ve výši 4,1 mld. Kč z prostředků SR dojde v roce 2006. Za předpokladu postupných úhrad ztrát ČKA státním rozpočtem je patrný razantní pokles pohledávek z titulu úhrady ztrát (pohledávky ČKA za státním rozpočtem a FNM). Prodej problematických aktiv na základě daných předpokladů v souhrnu za roky 2003 až 2005 představuje 100 mld. Kč v účetní hodnotě. Oba tyto faktory mají zásadní vliv na vývoj výše uvedené bilanční sumy. Na úhradě ztrát ČKA se podílí státní rozpočet, v některých případech FNM a dále mohou být zapojeny i rezervní fondy ČKA. Ztráty ČKA vznikají především na základě zákonem předepsané tvorby opravných položek k nekvalitním pohledávkám (úvěrům) a dále tvorbou rezerv, díky kterým se riziko rozkládá v čase (hospodářský výsledek je ovlivňován postupně, podle výše tvorby rezerv). ČKA zvolená strategie se přímo promítá i do výhledu vývoje hospodaření ČKA. 2002 Ztráta ČKA celkem

2003

2004

2005

-81,4

-6,8

-4,1

-4,0

77,4

6,8

4,1

4,0

Pohledávka za FNM

0,5

0,0

0,0

0,0

Rezervní fondy ČKA

3,4

0,0

0,0

0,0

Pohledávka za SR

Tabulka 3.1 Výhled celkové ztráty ČKA v mld. Kč. Pramen: ČKA, MF.

Transparentnost a konsistence vykazovaných dat

84

Z příslušných ustanovení Zákona č. 239/2001 Sb., o České konsolidační agentuře vyplývá, že za závazky ČKA ručí stát. Z tohoto hlediska výhled vývoje strany pasiv ČKA představuje výši státní garance, která je potenciálním závazkem státu. Díky nastoupené “strategii exit” a při zachování dříve zmíněných předpokladů se státní garance za ČKA bude postupně snižovat; v roce 2005 tak bude dokonce o víc než 140 mld. Kč nižší, než se předpokládalo na konci roku 2002. Vzhledem k zachování a konsistenci časových řad je ČKA zahrnována do veřejných rozpočtů stejně jako její právní předchůdce KOB. Údaje za veřejné rozpočty byly MF ČR sestaveny na základě metodologie GFS Mezinárodního měnového fondu. Před vypršením

bankovní licence v roce 2001 byla KOB finanční institucí (100% vlastněnou státem) bankovního charakteru a proto byla klasifikovaná mimo sektor vlády v sektoru finančních institucí. Toto zařazení je zachováno i v případě ČKA, kdy dotace ze státního rozpočtu, případně FNM, na úhradu jejích nákladů a ztrát představují transfery ze sektoru vlády do sektoru finančních institucí, a to v době, kdy byly reálně uhrazeny - v souladu s metodologií GFS, která je koncipována na tzv. cash principu; operace běžného roku se sledují na bázi pokladních operací (cash), tj. v okamžiku, kdy je příjmová, resp. výdajová operace realizována; přebytek/deficit je výsledkem všech realizovaných transakcí v průběhu fiskálního roku. Dále viz Box 3 kapitoly 5. Vliv na veřejné rozpočty představují pouze pro ni určené dotace; příjmové a výdajové operace ČKA nejsou zohledněny. Hospodaření ČKA má silné vazby na ostatní veřejné rozpočty centrální vlády, především na státní rozpočet a FNM, kteří se podílejí na úhradě nákladů i celkových ztrát ČKA. Ztráty jsou peněžně uhrazeny vždy s určitým časovým zpožděním jednoho i více let. FNM podle ustanovení uzavřených smluv hradí ztráty ČKA z realizace vybraných operací, např. úroky za některé zvýhodněné úvěry, ztráty ČKA vzniklé na základě příslušných vládních usnesení (ztráty z nabytí majetkových účastí, ztráty z úvěrů, ztráty z restrukturalizace některých podniků) a ztráty z tvorby rezerv k portfoliu ČS. FNM dále prostřednictvím ČKA hradí ztráty ze stabilizačního programu (SP) České finanční, s. r. o. (ČF), která je dceřinou společností ČKA, a zároveň i vzniklé ztráty další dceřinné společnosti KONPO, s. r. o. (obě jsou klasifikovány jako finanční nebankovní instituce). Úhrada ztrát dceřinných společností ČKA každoročně zvyšuje výdaje FNM, a má tedy negativní vliv na saldo hospodaření FNM a tudíž i celých veřejných rozpočtů. Dceřinné společnosti ČKA nemají závazky vůči komerčním subjektům a jejich financování probíhá výhradně prostřednictvím úvěrů od ČKA; s výjimkou konsolidačního programu ČF, který je financován Českou národní bankou. Na základě rozhodnutí ČSÚ (po předcházejících konzultacích s Eurostatem) byla ČKA dnem svého vzniku, tj. od čtvrtého čtvrtletí 2001, zařazena do sektoru vlády (dceřinné společnosti ČKA zůstaly zařazeny v sektoru Finančních institucí). Tato skutečnost má velký vliv i na tzv. fiskální maastrichtská kriteria týkající se deficitu vlády, resp. vládního dluhu tak, jak odpovídá závazné metodologii národních účtů (ESA 95). Ztráty ČKA jsou generovány především tvorbou rezerv a opravných položek. Dle metodologie ESA 95 však tvorba opravných položek k pochybným pohledávkám a ani tvorba rezerv nejsou považovány za skutečný výdaj, ale pouze za účetní zápisy, které jsou vnitřní záležitostí účetní jednotky, a proto se nikde v systému ESA 95 neobjevují. Z pohledu ESA 95 tedy zdroje ČKA představují především transfery ze státního rozpočtu a FNM na úhradu jejích ztrát, úhrada majetkové újmy a příjmy z poplatků a provizí. Transfery na úhradu ztrát ČKA jsou vždy zachycovány v roce, ve kterém ztráta vznikla, a ne v roce, kdy byla peněžně uhrazena. Transfery ze státního rozpočtu a FNM jsou na úrovni centrální vlády plně konsolidovány, tj. vyloučeny z příjmů ČKA a výdajů daného segmentu, čímž nemají dopad na výši deficitu centrální vlády. Výdaje (užití) představují zejména placené poplatky a provize, mzdy a platy vč. sociálních příspěvků. Nákup a následné prodeje pohledávek a také nákupy a prodeje cenných papírů jsou dle metodologie ESA 95 považovány za finanční transakce, které nemají vliv na výši deficitu a promítají se pouze jako přeměna jednoho finančního aktiva na jinou formu finančního aktiva na finančním účtu. Pohledávky se odepisují jen ve výjimečném případě, proto zde nedochází k zachycování kapitálových transferů, které by negativně ovlivnily výši deficitu vládního sektoru. Začlenění ČKA má nejen podstatný vliv na vládní deficit, ale i dluh vládního sektoru. Dluh ČKA se skládá z přijatých úvěrů, emitovaných cenných papírů a depozit, která si uložily ostatní sektory u ČKA. Ostatní závazky na straně pasiv ČKA nejsou do dluhu ČKA zahrnuty, v souladu s definicí dluhu podle ESA 95. V roce 2002 emitovala ČKA pětileté dluhopisy s pevným kupónem v celkovém objemu 5 mld. Kč v rámci emisního programu dluhopisů a následně vydala emisi tříletých

85


dluhopisů úročených pohyblivou úrokovou sazbou v celkovém objemu 10 mld. Kč, kterými ČKA nahradila dřívější úvěry.

3.5 Privatizační (majetkové) fondy v ČR

Fond národního majetku

V ČR mezi tyto fondy náleží: 1. Fond národního majetku 2. Pozemkový fond 3. Fond dětí a mládeže (zrušen). Fond národního majetku byl zřízen jako právnická osoba zapisující se do obchodního rejstříku v roce 1991. Jeho hlavní funkcí je realizace privatizačních projektů schválených vládou nebo příslušným ministerstvem. Vedle této primární funkce zabezpečuje fond celou řadu dalších činností, které s tímto procesem souvisejí. Jedná se především o výkon akcionářských práv, vymáhání pohledávek po lhůtě splatnosti a zastupování FNM v soudních sporech. V kontextu s výkonem akcionářských práv byl zaveden specifický institut tzv. zlatá akcie. Jde o akcii se zvláštními právy, která umožňují FNM vetovat strategická rozhodnutí, jako je rozhodnutí o zrušení společnosti, snížení základního jmění apod. Zlatými akciemi disponuje fond u některých společností strategického charakteru. Fond se stal majetkovým vlastníkem podniků určených k privatizaci nebo částí akcií podniků, které má dočasně v držení. Majetek fondu tvoří také zisk z jeho podílů na obchodních společnostech. Rozpočet fondu je každoročně schvalován Poslaneckou sněmovnou, která se také vyjadřuje k užití výnosů z privatizace. Z rozpočtu jsou hrazeny investiční, provozní a mzdové náklady na činnost fondu. Jedná se o vlastní rozpočet na správu, resp. fungování FNM, který nelze ztotožňovat s příjmovou a výdajovou stránkou privatizační procedury. Příjmy z velké a malé privatizace eviduje FNM na dvou zvláštních účtech. FNM má oprávnění emitovat obligace, jimiž získával zdroje především na oddlužení podniků. Ke krátkodobému překlenutí časového nesouladu mezi příjmy a výdaji vydává pokladniční poukázky a je také oprávněn k operacím na kapitálovém trhu. Prostřednictvím kapitálového trhu FNM postupně prodává akcie podniků určených k tomuto typu privatizace. FNM je také zakladatelem Restitučního investičního fondu, do kterého byly soustředěny 3 % akcií společností, které se zúčastnily kupónové privatizace. Akcie jsou předávány oprávněným osobám dle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích. Úhrnem bylo do FNM vložen majetek v účetní výši přes 900 mld. Kč. Rozhodující část bylo privatizováno prostřednictvím dvou vln kupónové privatizace. Bezúplatným převodem na obce a fondy byl privatizován majetek v hodnotě 50,2 mld. Kč. Pro Restituční investiční fond byl vyčleněn majetek za 19,7 mld. Kč. Finanční prostředky získané privatizací a majetek fondu lze použít pouze k účelům předepsaným zákonem, jako je např. k převodu majetku na obce, k využití k účelům nemocenského, důchodového a zdravotního pojištění apod. Fond také poskytl prostředky na krytí ekologických škod, Českomoravské záruční a rozvojové bance, Konsolidační bance, Pozemkovému fondu a dalším institucím včetně státního rozpočtu. FNM přebral financování některých výdajů, které patří svým charakterem do státního rozpočtu (např. financování úroků státního dluhu). Tato skutečnost byla podrobena kritice některých odborníků i opozičních stran. Obdobná kritika se týkala financování dluhů likvidovaných zdravotních pojišťoven a řešení ztrátových úvěrů bank. Fond poskytl potřebné finanční prostředky Konsolidační bance (transformována na ČKA), která dostala tyto problémy na starost. Po ukončení privatizace se předpokládá, že fond bude zrušen, resp. se přemění na instituci spravující vybraný státní majetek (majetkové účasti státu). Z pohledu mezinárodní statistiky je rozpočet FNM, stejně jako u následujícího pozemkového fondu, uváděn jako součást veřejných rozpočtů v tzv. nejširším pojetí.

86

FNM předpokládal v roce 2002 příjmy v celkové výši 129,8 mld. Kč, kde největší část představuje příjem z prodeje akcií společnosti Transgas, a. s. vč. distribučních společností (téměř 124,5 mld. Kč). Určité riziko příjmů FNM tvoří odhad příjmů z prodeje tzv. nestrategických společností (např. Setuza, a. s., Pražská teplárenská, a. s., Stazap, a. s., atd.) ve výši 1 mld. Kč, vzhledem k tomu, že výši kupní ceny těchto společností lze velice obtížně stanovit. Výdaje v roce 2002 činily (včetně výdajů hrazených z příjmů “malé privatizace”) 123,4 mld. Kč. Vedle nejvýznamnějších výdajů jako jsou výdaje transformačním institucím, na úhradu nákladů na odstraňování ekologických škod je jejich výše ovlivněna dotacemi SFDI ve výši 23,3 mld. Kč vč. doplatku z roku 2001 ve výši 0,7 mld. Kč, realizací doplatku dotace SFRB z roku 2001 ve výši 17,4 mld. Kč a dále dotací do státního rozpočtu ve výši 23,6 mld. Kč. Ve výdajích FNM je dále uvažováno s dotací 0,5 mld. Kč SFDI na odstraňování škod způsobených povodněmi. V souvislosti s konverzí devizových prostředků získaných z privatizace do korun se předpokládají další výdaje FNM na krytí tzv. kursových ztrát v souladu s usnesením vlády ČR č. 534 ze dne 22. 5. 2002 ve výši 9,1 mld. Kč. Hospodaření FNM podle předběžných odhadů v roce 2002 skončilo přebytkem ve výši 6,4 mld. Kč. V roce 2002 FNM předpokládal splacení úvěru ve výši 22,2 mld. Kč. Po jeho úhradě zůstatek disponibilních peněžních prostředků bude činit 10,4 mld. Kč, musí však být ponechán k financování plánovaných potřeb roku 2003. Návrh rozpočtu pro rok 2003 počítá s příjmy ve výši 59,3 mld. Kč, které jsou z převážné většiny tvořeny příjmy z prodejem akcií Českého Telecomu, a. s. (55 mld. Kč). Příjem z privatizace Unipetrolu, a. s. není v r. 2003 uvažován. Výdaje v roce 2003 by měly činit (včetně výdajů hrazených z prostředků “malé privatizace”) 74,8 mld. Kč. Vedle nezbytně nutných výdajů k zajištění všech dosud známých a vládou ČR schválených závazků FNM (s ýjimkou převodu peněžních prostředků ve prospěch Sociální pojišťovny ve výši 40 mld. Kč podle usnesení vlády ČR č. 1016 ze dne 16. 10. 2000, jehož podmínkou je novela zákona č. 171/1991 Sb. ve znění pozdějších předpisů) je jejich výše ovlivněna požadavkem SFDI na dotaci v celkové výši 27,2 mld. Kč a dále byla přiznána dotace SFRB ve výši 3,7 mld. Kč. FNM předpokládá v roce 2003 schodek ve výši 15,5 mld. Kč, který s prostředky z minulých let tvoří zůstatek peněžních prostředků k 31. 12. 2003 ve výši 1,7 mld. Kč. Vázané finanční zdroje, jejichž použití je stanoveno zvláštními smlouvami a usneseními vlády ČR, budou ke konci roku 2003 činit 16 mld. Kč a nemohou být použity k běžnému financování výdajů FNM. Disponibilní peněžní zdroje budou tudíž ke konci tohoto období minus 14,3 mld. Kč. Vykázaný peněžní schodek je možné řešit urychleným rozhodnutím o změně privatizace Unipetrolu, a. s. a o privatizaci dalších strategických společností. Zbývající potřeby na dokončení privatizačního procesu v roce 2004 případně v dalších letech, které budou činit podle očekávání FNM minimálně 236,5 mld. Kč, budou muset být zajištěny peněžními příjmy, které FNM získá v roce 2004, případně později, z prodeje zbývajících akcií tzv. strategických akciových společností (jejichž zodpovědný odhad nelze v současnosti provést), popř. dodatečným zařazením do privatizace společností jako např. Česká správa letišť, Česká pošta atd., aby ke skončení privatizace byla jeho finanční bilance vyrovnaná. Pozemkový fond byl rovněž zřízen v roce 1991 a je zapsán v obchodním rejstříku se sídlem v Praze. Jeho příjmy sestávají z prodeje nemovitosti a akcií, z výnosů z jeho majetkových účastí v obchodních společnostech, z výtěžku z pronájmů nemovitostí, které spravuje, z příjmů z pohledávek a návratných finančních výpomocí a z úroků. Pozemkový fond je způsobilý realizovat operace na kapitálovém trhu. Oprávněným osobám jako restituční náhrady fond mimo jiné vydává akcie Restitučního investičního fondu. Úhrnem od počátku své činnosti vydal fond v náhradách téměř 5,5 tisíc nemovitostí a 7,6 tisíc ha pozemků, náhrady v hotovosti dosáhly částky 124 mil. Kč.

Pozemkový fond

Pozemkový fond hradí náklady spojené se svou činností ze svých příjmů v rámci svého rozpočtu, který je schvalován Poslaneckou sněmovnou. Mezi jeho výdajové položky náleží náklady na správu majetku, vypořádávání podle zákona o půdě, náklady privatizace a

87


provozní a investiční náklady. Prostředky z fondu jsou rovněž určeny na společensky žádoucí aktivity spojené zejména s půdou, zemědělstvím a lesnictvím včetně určité podpory zemědělské výrobě. Pozemkový fond již zprivatizoval majetek v částce přes 30 mld. Kč. Parlament rozhodne o ukončení jeho činnosti po skončení privatizace a o způsobu využití zůstatku na jeho účtech. Jeho hlavním úkolem je v současnosti prodej státní půdy. Předpokládá se, že prodej 500 000 hektarů půdy potrvá asi 10 let. Pro rok 2002 PF očekával příjmy přesahující 0,8 mld. Kč. Ke zmírnění následků povodní ze srpna roku 2002 poskytnutím úlev zemědělské prvovýrobě ve formě odpuštění splátek z privatizace, pronájmu majetku a za prodej státní zemědělské půdy se předpokládal pokles příjmů cca 0,2 mld Kč proti schválenému rozpočtu. Tento výpadek byl částečně kompenzován překročením schváleného rozpočtu příjmů z prodeje půdy. Příjmy minulého roku tak s finančními prostředky ve výši 2 mld. Kč k 1. 1. 2002 vytvořily finanční zdroje ve výši 2,8 mld. Kč. Také výdaje roku 2002 ve výši 2 mld. Kč ovlivnily povodně v položce výdajů na správu majetku vč. demolic, kde se předpokládal nárůst téměř o 0,2 mld. Kč a dále byla poskytnuta finanční výpomoc zemědělské prvovýrobě ve výši 0,5 mld. Kč. Hospodaření PF tak skončilo deficitem ve výši 1,2 mld. Kč. Bude profinancován finanční hotovostí z minulých let. Zůstatek peněžních prostředků Pozemkového fondu ČR k 31. 12. 2002 i přes výpadek některých příjmů a mimořádné výdaje v důsledku povodní 2002 činil cca 0,9 mld. Kč.

Fond dětí a mládeže

Rozpočet PF na rok 2003 předpokládá příjmy 1,2 mld. Kč, které jsou ovlivněny výpadkem příjmů z pronájmu majetku státu a z prodeje půdy cca 0,1 mld. Kč v důsledku povodní r. 2002 (úlevy zemědělské prvovýrobě). Ve výdajích navrhovaných ve výši 1,4 mld. Kč představují vedle vlastních provozních a investiční nákladů PF (materiálové náklady, mzdové náklady apod.) nejvyšší položku výdaje na správu majetku vč. demolic, jejíž nárůst bude též ovlivněn povodněmi r. 2002. Vzhledem k tomu, že hospodaření PF skončilo jen mírným schodkem, bude i nadále jeho celková finanční bilance aktivní (0,7 mld. Kč). Do roku 2001 existoval ještě Fond dětí a mládeže, který spravoval a hospodařil s majetkem bývalého SSM, jehož hodnota přesahovala 1,3 mld. Kč. Jeho majetek zahrnoval zejména movité a nemovité věci, peněžní prostředky, majetkové účasti na podnikání fyzických a právnických osob a další majetková práva. Majetek byl využíván, resp. rozdělován ve prospěch dětských a mládežnických organizací v ČR. Fond o své činnosti předkládal každoročně Poslanecké sněmovně výroční zprávu a účetní závěrku. Fond byl několikrát v průběhu své existence kritizován vládními představiteli i některými poslanci za nehospodárnost a netransparentnost, jež zřejmě vyplývala ze skutečnosti, že majetek byl ve vlastnictví bývalého Ministerstva hospodářství, spravován byl FDM a uživatelem byly další právnické osoby. Vzhledem k nepříznivým hospodářským výsledkům byl fond parlamentem zrušen.

3.6 Svěřenecké fondy v ČR Svěřenecké fondy hospodaří s prostředky určenými na sociální pojištění (zabezpečení) a zdravotní pojištění. Jedná se o nejstarší typ fondového financování, který má svůj původ již v 19. století. Zdrojem těchto fondů jsou především povinné příspěvky na sociální, důchodové, nemocenské a zdravotní pojištění. Může jít také o fondy povinného úrazového pojištění, fondy na podporu zaměstnanosti apod. Kromě povinných plateb zaměstnavatelů a zaměstnanců, eventuálně státu plynou do fondů též úroky a dividendy z finančního investování volných prostředků. Vzhledem k tomu, že platby do uvedených fondů jsou povinně definovány zákonem, naplňují fakticky charakteristiku daní a zvyšují daňovou kvótu. Vedle toho obsahují v sobě realizaci zásad přerozdělování a solidarity. Poskytují dávky na netržních principech a řadí se k fondům netržního typu.

88

Co se týče svěřeneckých fondů, resp. fondů sociálního typu, je možné konstatovat, že v podmínkách České republiky zůstává sociální pojištění doposud příjmem státního rozpočtu. Připravuje se však jeho oddělení od státního rozpočtu a vytvoření Sociální pojišťovny. Pojistné na sociální zabezpečení a příspěvek na státní politiku zaměstnanosti přesahuje 200 mld. Kč a tvoří druhou největší skupinu příjmů státního rozpočtu po daňových příjmech.

Sociální pojištění

Z výše uvedené částky rozhodující část tvoří pojistné na důchodové pojištění, které zhruba činí cca 8 - 10 % hrubého domácího produktu. Proti současnému pojetí průběžného financování důchodového systému se argumentuje jeho závislostí na demografickém vývoji obyvatelstva, který je v perspektivě nepříznivý. Proto se projevuje nepřetržité úsilí některých odborníků o vytvoření kapitálově rezervního systému. Tzn., že by namísto samostatného účtu důchodového pojištění ve státním rozpočtu vznikl autonomní důchodový fond, který by spravoval a rozpočtoval shromažďované prostředky. V případě vytvoření fondu důchodového pojištění kapitálového typu by se mohly dočasné disponibilní přebytky finančních zdrojů investovat na kapitálovém trhu do méně rizikových cenných papírů. Argumenty působící proti založení tohoto fondu se odvolávají jednak na jeho vysokou závislost na inflačních tendencích a jednak zdůrazňují, že přechod na čisté kapitálové krytí by vyžadoval kapitál ve výši biliónů korun. Na základě daných argumentů lze předpokládat, že dojde ke kompromisnímu řešení, ve kterém důchodový fond bude představovat jen subsystém širšího pojetí, a samotný přechod k jeho formování bude mít dlouhodobější charakter. V této souvislosti se připravoval tzv. “třípiliřový” důchodový systému, který by zahrnoval dosavadní průběžné financování, dále individuální povinné připojištění neboli klasický fondový systém a konečně dobrovolné připojištění. Nástupem sociálně demokratické vlády se od třípiliřového systému ustoupilo. Rozličné úvahy také akcentují potřebu vytvořit samostatný fond zaměstnanosti. V současnosti je příspěvek na státní politiku zaměstnanosti součástí plateb sociálního pojištění. Někteří odborníci kritizují ministerstvo financí, že tato částka se “rozplývá” ve státním rozpočtu a je využívána na financování odlišných oblastí. Tvoří tak skrytou rezervu ministerstva, neboť v každém roce bylo vybráno na toto konto více prostředků, než mohlo být rozpočtováno. Na rozdíl od problematiky vzniku důchodového fondu není však zatím tato otázka v popředí pozornosti veřejnosti. V zahraničí se na politiku zaměstnanosti vynakládá okolo 3,5 % HDP, v ČR zatím méně. Fond zdravotního pojištění se v ČR realizuje prostřednictvím zdravotních pojišťoven. Zdravotní pojišťovny jako veřejnoprávní instituce byly u nás zakládány od roku 1992 podle zvláštních zákonů, jež rovněž vymezují jejich hospodaření, statut a orgány. Zdravotní pojišťovny jsou kontrolovány parlamentem, vládou a ministerstvem financí. Příspěvky na zdravotní pojištění jsou částečně přerozdělovány mezi zdravotními pojišťovnami na základě klíče stanoveného zákonem.

Zdravotní pojištění

Zpočátku vzniklo přes dvacet resortních, oborových, podnikových a dalších pojišťoven včetně Všeobecné zdravotní pojišťovny. Po likvidaci a fúzích se jejich počet podstatně snížil. Existují také návrhy na omezení počtu zdravotních pojišťoven na 2 až 3 nebo na sloučení všech pojišťoven do jedné. Byl vypracován též návrh na sloučení plateb všech pojistných plateb do jedné instituce (např. Správy sociálního a zdravotního pojištění), která by pak pojistné přerozdělovala. V současné době provozuje systém veřejného zdravotního pojištění Všeobecná zdravotní pojišťovna ČR (dále jen “VZP ČR”) a 8 zaměstnaneckých zdravotních pojišťoven (dále jen “ZZP”). U 7 ZZP probíhá likvidace. V roce 2002 dosáhly celkové finanční zdroje zdravotních pojišťoven výše cca 137,76 mld. Kč, z čehož přibližně 77 % tvoří pojistné veřejného zdravotního pojištění jako hlavní zdroj příjmů a 22 % platby ze státního rozpočtu za zákonem stanovené skupiny pojištěnců. Z celkových výdajů o objemu cca 137,1 mld. Kč připadlo na výdaje na zdravotní péči přibližně 131,97 mld. Kč. Výsledkem hospodaření systému jako celku je mírný přebytek ve výši cca 0,6 mld. Kč. Při splacení části úvěrů a finančních výpomocí ve výši 0,1 mld. Kč dojde ke zvýšení stavu rezerv zdravotních

89


pojišťoven o cca 0,5 mld. Kč. Vkládání cizích finančních zdrojů do systému se nepředpokládá. Výše dluhu k 31. 12. 2002 (tj. výše zůstatku nesplacených částí bankovních úvěrů a návratných finančních výpomocí; závazky vůči sektoru poskytovatelů zdravotní péče do dluhu nevstupují) činila cca 370 mil Kč. Pro rok 2003 jsou dosažitelné příjmy odhadovány ve výši cca 145,76 mld. Kč, přičemž v predikci objemu plateb ze státního rozpočtu za zákonem stanovené skupiny pojištěnců se vychází z nařízení vlády č. 327/2002 zvyšujícího od 1. 1. 2003 měsíční platbu za jednoho pojištěnce z původních 439 Kč na 467 Kč. Celkové výdaje dosáhnou odhadem 145,80 mld. Kč (v tom výdaje na zdravotní péči cca 139,70 mld. Kč). Výsledné saldo hospodaření je tedy predikováno jako mírně záporné ve výši -39,3 mil. Kč. Zdrojem krytí zákonem stanovených povinností zdravotních pojišťoven (povinné příděly do rezervních fondů a odvody do zajišťovacího fondu u ZZP) a splátek návratných finančních výpomocí a úvěrů (v předpokládané výši 80 mil. Kč) budou při absenci nových cizích zdrojů financování vlastní rezervy zdravotních pojišťoven, jejichž snížení je odhadováno ve výši cca 120 mil. Kč. Dluh ke konci roku 2003 bude činit cca 291 mil. Kč. Nadále se předpokládá prohlubování finanční disproporce mezi VZP ČR a souborem ZZP, tj. na jedné straně existence přebytků u ZZP a na straně druhé zhoršování finanční pozice VZP ČR, u níž nelze předpokládat, že by se v roce 2003 podařilo v souladu se zákonem vytvářet příděly do zcela vyčerpaného rezervního fondu.

Shrnutí kapitoly Cílem kapitoly bylo objasnit čtenáři komplikovanou a kontroverzní problematiku fondového, resp. mimorozpočtového financování. Jedná se o specifický segment systému veřejných financí, který je charakterizován úzkou vazbou mezi příjmy a výdaji a jistou nezávislostí na rozpočtech rozpočtové soustavy (na státním rozpočtu, případně krajských a obecních rozpočetech). Zmíněny byly hlavní příčiny vzniku systému mimorozpočtového financování, rozebrána jeho pozitiva i negativa. Podrobně byly rozebrány privatizační fondy, jednotlivé státní účelové fondy, svěřenecké fondy a vládní agentury. Větší pozornost byla věnována ČKA, která má podstatnou zásluhu na deficitním sklonu českých veřejných financí.

90

Otázky k zamyšlení 1. Jaké jsou základní rozdíly mezi rozpočtovým a mimorozpočtovým (fondovým) financováním? 2. Argumentujte pozitiva a negativa fondového (mimorozpočtového) hospodaření. 3. Rozčleňte fondy do skupin dle klasifikace užívané v české odborné literatuře a popište jejich specifika. 4. Nakreslete schéma vertikální a horizontální struktury systému veřejných financí v ČR a jejich jednotlivé složky (jednotlivé typy rozpočtů). 5. Popište strukturu státních (účelových) fondů v ČR a jejich funkce. 6. Objasněte úlohu fondů na podporu podnikání v ČR (vládních agentur) a změny v jejich struktuře. 7. Vysvětlete roli privatizačních (majetkových) fondů v ČR a jejich další vývoj. 8. Osvětlete problematiku svěřeneckých (pojistných) fondů v ČR a rozporné názory na jejich perspektivu zejména v oblasti důchodových fondů. Jaký je Váš osobní názor na důchodovou reformu?

91


92

■ ■ ■ ■ ■

Vztah fiskální a monetární politiky Stabilizační funkce daní Daňová politika v ČR od 1989, výnosy daní Daňová politika v zemích OECD Srovnání struktury zdanění zemí OECD

Daňová a fiskální politika

4. 93

4. Daňová a fiskální politika

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vás s daňovou politikou státu, jejím vztahem k politice fiskální a politice monetární. Pozornost bude věnována vývoji daňové soustavy v ČR od roku 1993 ve srovnání se zeměmi skupiny OECD. Kapitola přímo navazuje na příslušné části z veřejné ekonomie a makroekonomie, ty částečně opakuje a dále prohlubuje. Po prostudování kapitoly byste měli vědět, jaké daně jsou jednotlivými státy převážně vybírány, jaký je jejich výnos (a jak se měří) a k čemu daně slouží. Měli byste rozumět, čím jsou motivovány hlavní změny v daňové politice ČR. V neposlední řadě byste měli být schopni předikovat vývoj daňové politiky na příští léta.



Způsob studia V této kapitole vám stačí k získání potřebných znalostí nastudování předloženého textu. Zvídavým studentům chceme doporučit statistiky veřejných příjmů, které se nacházejí na webové stránce OECD. Získáte tím lepší srovnání velikosti a struktury daňového břemene mezi jednotlivými OECD státy. Pokud nedisponujete základními znalostmi potřebnými ke zvládnutí této kapitoly, doporučujeme vám některou z učebnic makroekonomie.

Úvod kapitoly Daňový systém plní v každé ekonomice celou řadu funkcí - cílů. Za základní je považována funkce fiskální. Daně tvoří podstatnou část (kolem 90 %) příjmů veřejných rozpočtů zemí skupiny OECD. Za další tři hlavní funkce jsou uznávány funkce alokační, redistribuční a stabilizační. Daně “pomáhají” spotřebiteli se rozhodnout, které zboží má (nebo spíše nemá) nakupovat (např. tabákové výrobky). Daně pomáhají redistribuovat bohatství ve společnosti a v neposlední řadě ve formě vestavěných stabilizátorů tlumí ekonomický cyklus. Pro případné zopakování uvedených tří funkcí odkazujeme čtenáře na první kapitolu (funkce veřejných financí). V předmětu Veřejná ekonomie jste se dále dozvěděli, že kromě výše uvedených cílů by dobrý daňový systém měl splňovat určité požadavky: měl by být efektivní (levný), spravedlivý, neutrální, právně perfektní, transparentní a politicky průhledný. Požadavků se v moderní daňové teorii vyskytuje více, zde jsou vyjmenovány ty základní. Výše uvedené cíle a požadavky se promítly ve složení “daňového mixu”. Historicky se daně vybírají ze tří hlavních předmětů daně: z důchodu (příjmu), ze spotřeby a z majetku. Vzájemný podíl těchto tří zdrojů se historicky vyvíjel a vyvíjí, do určité míry závisí na ekonomické doktríně, která je právě aplikována (velký rozdíl v daňovém mixu můžeme nalézt v ekonomice, která je ovlivněna keynesiánstvím oproti ekonomice, kde se vyznává ekonomie strany nabídky). Je zřejmé, že některé požadavky a cíle jsou v reálné ekonomice protichůdné. Zvýšení úrovně jednoho cíle je možno dosáhnout pouze při snížením úrovně jiného.

94

4.1 Vztah fiskální a monetární politiky Monetární politikou se rozumí vědomá snaha ovlivnit úroveň makroekonomických ukazatelů (rovnovážný výstup, úroveň nezaměstnanosti, platební bilance a míra inflace) prostřednictvím kontroly zásoby nominálních peněz (peněžní zásoby) nebo pohybu úrokové sazby. Monetární politiku provádí centrální banka (centrální autorita). V daném období může centrální banka sledovat pouze jeden z těchto ukazatelů. Česká centrální banka sleduje míru inflace. Fiskální politika je naproti tomu charakterizována jako využití veřejných financí k makroekonomické stabilizaci. Nástroji k dosažení tohoto cíle jsou ovlivnění úrovně výdajů a úrovně zdanění. Stabilizační funkce daní je tedy jeden z nástrojů fiskální politiky. Veřejné výdaje a daně mají makroekonomický aspekt a ovlivňují agregátní poptávku: Y = C + I + G + NX, kde:

YCIGNX -

výstup ekonomiky, agregátní nabídka soukromá spotřeba soukromé investice vládní výdaje na nákup statků a služeb čistý export (export minus import).

Podstata fiskální politiky spočívá v ovlivňování agregátní poptávky (pravá strana rovnice), kde vláda může ovlivňovat velikost veřejných výdajů (G) nebo prostřednictvím daňové politiky (T) ovlivňuje velikost soukromé spotřeby (C). Podívejme se dále, jakým způsobem daně ovlivňují agregátní politiku.

4.2 Stabilizační funkce daní V ekonomické teorii je stabilizační funkce daní rozvedena do dvou základních modelů. Jedním je model s paušální daní, druhým pak model s důchodovou daní. Oba modely jsou do značné míry podobné, liší se pouze způsobem vyjádření daní v ekonomice. Větší praktické užití má druhý zmíněný model, první je naopak snazší. Základní model vychází z výše popsané rovnice. Jeho podstatou je způsob, jak daně ovlivňují soukromou spotřebu C. AD

Model s paušální daní

Y=A D A D2 2

A D1 1

-c* ΔT

ΔY Y

Schéma 4.1 Keynesiánský kříž.

95

4. Daňová a fiskální politika Y = C + I + G + NX C = CA + c × Yd Yd = Y – T Y = C A + c × ( Y – T ) + I + G + NX A = C A + I + G + NX Y × (1 – c) = A – c × T A–c×T Y = --------------------1–c – c × ΔTΔY = -----------------1–c

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8)

Soukromá spotřeba (C) se skládá ze spotřeby autonomní (CA) a indukované (c*Yd). Autonomní spotřeba znamená, že jedinci spotřebovávají jisté množství (CA) při jakékoliv úrovni disponibilního důchodu (Yd). Indukovaná spotřeba říká, že při růstu disponibilního důchodu spotřeba roste. Jedinci část disponibilního důchodu spotřebují a část uspoří. Podíl indukované spotřeby na celkovém disponibilním důchodu vyjadřuje mezní sklon ke spotřebě (c). Disponibilní důchod jedinců se rovná výkonu ekonomiky (Y) sníženému o zaplacené daně. Výše popsané skutečnosti jsou matematicky zapsány v rovnicích 2 a 3. Pokud tyto rovnice dosadíme do rovnice číslo 1, dostaneme rovnici číslo 4. Její úpravou potom rovnici číslo 6. Rovnice číslo 5 udává jednotlivé složky agregátní poptávky, které nejsou závislé na ekonomickém výkonu (Y), a neobsahuje daně. Jedná se o autonomní výdaje (A), které jsou pro účely modelu konstantou. Z rovnice číslo 6 je jenom krůček k rovnici číslo 7. Poslední rovnice (8) udává, o kolik se změní ekonomický výstup - HDP ( Δ Y), pokud se daňové zatížení zvětší o určitou velikost ( Δ T). Vzájemný poměr uvedených veličin ( Δ Y/ Δ T) se nazývá daňový multiplikátor (-c)/(1-c). Ten udává, o kolik se změní HDP, pokud se velikost daní změní o jednotku.

Model s důchodovou daní

Uvedené skutečnosti jsou prezentovány na obrázku č. 1. Na ose y je vynesena velikost agregátní poptávky AD, která závisí na výkonu ekonomiky (osa x). Středová křivka udává všechny body, kdy agregátní poptávka se rovná agregátní nabídce. Křivka AD1 ukazuje funkční závislost agregátní poptávky na Y. V bodě průniku se středovou křivkou dochází k makroekonomické rovnováze Y=AD. Křivka AD2 ukazuje příklad fiskální expanze, kdy vláda snížila daně o Δ T, následkem toho se hrubý domácí produkt zvedl o Δ Y. Tento model je téměř totožný s předcházejícím modelem. Jediný odlišný předpoklad se týká způsobu zdanění. Daně nejsou vybírány paušálně, jejich velikost závisí na daňové sazbě t (viz rovnice 11). Vyjádřit přímo velikost daňového multiplikátoru je v tomto případě nepatrně obtížnější. Obrázek č. 2 zachycuje situaci, kdy vláda provedla fiskální restrikci zvýšila daňovou sazbu. Agregátní poptávka se snížila z AD1 na AD2. Y=AD

AD

AD 1 2

AD 2 1

ΔY Y Schéma 4.2 Keynesiánský kříž.

96

Y = C + I + G + NX C = CA + c × Yd Yd = Y × ( 1 – t ) Y = C A + c × Y ( 1 – t ) + I + G + NX A = C A + I + G + NX Y × [1 – c × (1 – t)] = A A Y = --------------------------------1 – c × (1 – t)

(9) (10) (11) (12) (13) (14) (15)

Základním předpokladem pro porozumění stabilizační funkce veřejných financí je pochopení výše popsaných modelů. Autoři si uvědomují, že jejich popis byl proveden velmi hrubě, na základě přijatých zjednodušení. Případným zájemcům o větší náhled do této problematiky proto doporučujeme otevřít základní učebnice makroekonomie. Příklad Jaký dopad bude mít na HDP snížení daňové sazby ze 40 % na 35 %, pokud je dnes HDP ve výši 2 000 jednotek? O sklonu ke spotřebě předpokládáme, že je ve výši c = 0,7, ostatní veličiny zůstávají konstantní. Graficky znázorněte. Řešení Z rovnice č. 15 zjistíme výši autonomních výdajů

A - → A = 1160 2000 = -------------------------------------------1 – 0, 7 ⋅ ( 1 – 0, 4 ) Protože se mění použe daňová sazba a ostatní veličiny zůstávají konstantní, můžeme pro zjištění nové výše HDP opět použít rovnici č. 15.

1160 HDP 2 = ------------------------------------------------ = 2128 1 – 0, 7 ⋅ ( 1 – 0, 35 ) 2128 ------------ = 1, 0642 2000 Snížení daní znamenalo růst HDP o 6,42 %. AD

Y = AD AD2 AD1

1160

2 000 2 128

Y

Schéma 4.3

97


4.3 Daňová politika v ČR od 1989, výnosy daní V roce 1993 vstoupila v České republice v platnost nová daňová soustava. Ta byla zasazena do tržního prostředí a od té staré se podstatně odlišovala. Asi největším rozdílem bylo nahrazení spotřební obratové daně daní z přidané hodnoty. Poměrně velké změny nastaly i u daní z příjmů, kde u právnických osob byla daň snížena na 45 % a u fyzických osob bylo několik daní sloučeno do jedné. V nové daňové soustavě můžeme daně rozlišit na daně přímé a nepřímé. Přímé daně

Nepřímé daně

■

Daň z příjmu fyzických osob

■


■

Daň z příjmu právnických osob

■

Daně spotřební (alkohol, tabák, benzín)

■

Daň silniční

■

Daně majetkové (dědická, darovací, z převodu nemovitostí)

■

Daň z nemovitostí

Vedle těchto daní je v ČR ještě vybíráno pojistné na sociální a zdravotní zabezpečení a clo. Tyto dva druhy příjmů mají téměř veškeré aspekty daní, mezi daňové příjmy však nejsou řazeny.

Daň z příjmu fyzických osob

Daň z příjmu právnických osob

Sociální a zdravotní pojistné

Majetkové daně a daň silniční

98

Česká daňová soustava zná i pojem ekologické daně (viz zákon č. 212/1992 Sb.). Tyto však v současné době nejsou vybírány. Tato byla jako jediná koncipována jako progresivní daň. V roce 1993 měla 6 daňových pásem, které začínaly u 15 % a končily u 44 %. Do roku 2002 poklesl počet pásem na 4, když bylo nejdřív šesté a pak páté pásmo zrušeno. Marginální sazba je dnes 32 %. Poměrně bouřlivý vývoj prodělal §15, který definuje odečitatelné položky ze základu daně. Za nejvýznamnější položky, které byly přidány k tomuto paragrafu, lze považovat výdaje související s pořízením bydlení na úvěr a výdaje na důchodové pojištění a připojištění. Z tabulky č. 1 vyplývá, že se jedná o podstatnou daň, jejíž výnos má dobrou dynamiku. Tato daň byla v roce 1993 vytvořena jako proporcionální se sazbou 45 %. Především jako reakce na vývoj v okolních státech byla úroveň sazby snižována, dnes je na úrovni 31 %. Na české politické scéně se neustále vedou diskuse ohledně jejího dalšího snížení k hranici 20 až 25 %. Patrně největší zásah do této daně udělal zákon o investičních pobídkách, který ve specifických případech umožňuje na určitou dobu neplacení této daně. Výnos této daně zaznamenal od roku 1993 výrazné reálné snížení. Pojistné je počítáno z hrubé mzdy zaměstnance. Větší část je placena zaměstnavatelem a menší zaměstnancem. Daňová teorie učí, že z hlediska incidence je toto rozdělení irelevantní. Ekonomičtí odborníci soudí, že skutečným smyslem tohoto rozdělení je skrytí skutečné daňové zátěže před zaměstnancem. Pojistné samozřejmě platí i OSVČ a v určitých případech i osoby bez zdanitelných příjmů, případně za určité kategorie občanů i stát. Výnosově se jedná o velice silné “daně”, tvoří téměř 40 % celkových daňových příjmů. Pojistné nesplňuje podmínku neúčelovosti daní. Zdravotní pojistné je výnosem zdravotních pojišťoven a je z něho financováno zdravotní pojištění všech občanů. Sociální pojistné se skládá z důchodového pojištění, pojištění v nezaměstnanosti a nemocenského pojištění. Opět tedy “daně”, které jsou vybírány s jasným účelem - hradit výpadek příjmů ve výše popsaných případech. Jedná se o soubor malých daní, jejichž celkový výnos pro veřejné rozpočty není podstatný. Zvláštností je, že daň z nemovitostí je rozpočtově určena obecním rozpočtům. Výnos daně silniční je účelově vázán na financování dopravní infrastruktury.

Z pohledu nepřímých daní je nejvýznamnější daní, její výnos je z hlediska tvorby rozpočtů zásadní. Poprvé zavedena v roce 1966 v Dánsku, je to jedna z nejmladších daní. V ČR byla zavedena se vznikem nové daňové soustavy v roce 1993. Základní sazba daně byla stanovena na 23 % a snížená sazba na 5 %. Záměrem politiků bylo snížení základní sazby na úroveň 15 - 18 % a zvýšení snížené sazby na úroveň asi 10 %. Dnes můžeme říci, že došlo pouze ke snížení základní sazby na 22 %. Velké změny probíhaly v posledních letech v rozdělení zboží do jednotlivých sazeb. Některé “sociálně citlivé” zboží (energie) bylo posunuto ze snížené do základní sazby. Z pohledu EU má ČR stále mnoho “výjimek” od “standardního” rozdělení zboží do jednotlivých sazeb, efektivita daně je ve srovnání se zeměmi EU nižší. Podmínkou vstupu do EU je harmonizovat tuto daň s DPH vybíranou v EU. Jedná se o soustavu daní, které jsou vybírány ze zboží, jehož spotřeba s sebou přináší negativní externality. Největší výnos plyne ze spotřeby uhlovodíkových paliv a maziv, menší výnos je ze spotřeby tabákových výrobků a nejmenší ze spotřeby alkoholických nápojů. Právní předpis této daně byl v uplynulých letech poměrně často měněn. K nejdůležitějším změnám patřilo: v důsledku harmonizace zvyšování sazby daně na minimální úroveň v EU, “zelená nafta” - vratky spotřební daně pro zemědělce, přechod na dvousložkovou konstrukci daně u tabákových výrobků (se zafixováním cen), nižší daň z piva pro malé pivovary atd. V důsledku vstupu ČR do EU budou muset být tyto daně harmonizovány. Problém bude činit daň z tabákových výrobků - harmonizace by znamenala prudké zdražení až o 100 % EU nabídla ČR přechodné období tři roky od vstupu. Význam této “daně” od roku 1993 značně upadl. Na klesajícím výnosu se projevilo snižování cel ve světě (GATT) a snížení cel v obchodu s EU. Po vstupu do EU bude výnos cla z dovozu (z nečlenských zemí) směřován do společného evropského rozpočtu. Kromě výše uvedených daní je v ČR vybíráno několik poplatků, které však mají charakter daňového výnosu. Patří mezi ně: “dálniční poplatek”, poplatek za znečišťování ovzduší a vod a místní poplatky. Jejich výnos je zanedbatelný.

1994

1996

1998

2000

2002


Spotřební daně

Clo

Jiné daně a poplatky

2003

2005


85 849

109 313

119 358

145 908

154 425

160 100

179 500

Spotřební daně

46 360

61 170

67 801

70 789

79 485

78 700

81 000

Clo

17 358

19 676

13 621

13 612

9 775

9 800

1 000

149 567

190 159

200 780

230 309

243 685

248 600

261 500


64 563

62 706

67 334

75 744

105 727

113 900

129 100

Daň z příjmů fyzických osob

54 520

80 545

94 800

98 214

114 296

126 000

153 600

Silniční daň

4 147

4 303

4 373

5 587

5 490

5 800

6 000

Daň z nemovitostí

3 808

4 018

4 108

4 436

4 571

4 200

4 400

Majetkové daně

2 089

3 857

6 250

5 974

7 858

8 900

10 200

129 127

155 429

176 865

189 955

237 941

258 800

303 300

14 137

10 960

11 855

13 556

15 795

15 250

15 600

292 831

356 548

389 500

433 820

497 422

522 650

580 400

Pojistné (zdravotní, sociální)

195 844

258 929

307 813

338 443

394 796

419 600

477 500

Daně + pojistné

488 675

615 477

697 313

772 263

892 218

942 250

1 057 900

Nepřímé daně

Přímé daně Ostatní Daně celkem

99


1994

1996

1998

2000

2002

2003

2005

1 183 000

1 567 000

1 839 100

1 984 800

2 275 600

2 368 000

2 692 000

Daňová kvóta (v %)

24,8

22,8

21,2

21,9

21,9

22,1

21,6

Pojistná kvóta (v %)

16,6

16,5

16,7

17,1

17,3

17,7

17,7

Složená daňová kvóta (v %)

41,3

39,3

37,9

38,9

39,2

39,8

39,9

HDP

Tabulka 4.1 Vývoj konsolidovaných výnosů jednotlivých daní v mil. Kč. Pramen: Ministerstvo financí ČR (2003) Poznámky: V letech 1994 až 2000 jde o daňové příjmy dle metodiky OECD. V roce 2003 je uvedena očekávaná skutečnost, v dalších letech predikce. U HDP jde v letech 1994 až 2001 o definitivní údaje, v roce 2002 o předběžný údaj, v dalších letech jde o predikce.

Otázka k zamyšlení Jaký je výnos jednotlivých daní v ČR? Kterým daním roste výnos “rychle” a kterým “pomalu”? Jaké jsou důvody tohoto rozdílného vývoje? Diskutujte, jak se projeví na výnosu jednotlivých daní prudké zvýšení nezaměstnanosti o 5 %.

4.4 Daňová politika v zemích skupiny OECD Ke srovnání velikosti daňového zatížení se standardně užívá ukazatel daňové kvóty. Daňová kvóta vyjadřuje poměr mezi celkovými daňovými výnosy k celkovému hrubému domácímu produktu (HDP). V České republice bývá občas rozlišována daňová kvóta “úzká” a “široká”. Je to z toho důvodu, že pojistné na sociální a zdravotní pojištění není občas zařazováno mezi daňové příjmy (podle interpretace zákona o daních a poplatcích totiž není daňovým příjmem). Z pohledu mezinárodní komparace pak pojistné jednoznačně daňovým příjmem je. Z toho plyne, že “úzká” daňová kvóta bývá počítána jako poměr daňových příjmů bez pojistného na HDP. Rozlišování na “úzkou” a “širokou” daňovou kvótu nemá téměř žádný praktický význam. Ukazuje pouze jaký podíl na HDP tvoří “daně” a jaký pojistné. Protože má ČR vysoký podíl pojistného na HDP, bývá někdy úzkou daňovou kvótou v ČR poukazováno na nízký podíl daní v ekonomice. Vývoj daňové kvóty v ČR a některých státech OECD ukazuje tabulka 2. Tabulka naznačuje, že průměrná daňová kvóta zemí OECD se za posledních 25 let zvedla asi o 7 % a dosahuje dnes hodnoty kolem 37 %. Podrobnější pohled do statistik ukáže, že na uvedeném růstu se v převážné míře podílely země EU, kde daňová kvóta vzrostla z 33 % (1975) na 40 % (1999).

100

1975

1985

Česká republika

1990

1995

1998

2000

47 %

40,1 %

38,1 %

39,5 %

Rakousko

37,7 %

41,9 %

40,4 %

41,6 %

44,2 %

43,3 %

Belgie

40,8 %

45,8 %

43,1 %

44,8 %

45,9 %

46,0 %

Dánsko

41,4 %

47,7 %

47,1 %

49,4 %

49,5 %

48,4 %

Francie

36,9 %

43,8 %

43,0 %

44,0 %

45,1 %

45,5 %

Německo

36,0 %

32,9 %

32,6 %

38,2 %

37,0 %

37,8 %

Maďarsko

42,4 %

38,8 %

38,7 %

Polsko

39,6 %

37,6 %

n.a.

Španělsko

19,5 %

27,6 %

33,0 %

32,8 %

34,1 %

35,3 %

Velká Británie

35,4 %

37,6 %

35,9 %

35,1 %

37,1 %

37,7 %

USA

26,9 %

26,1 %

26,7 %

27,6 %

28,8 %

n.a.

Nový Zéland

31,1 %

33,6 %

38,0 %

38,0 %

35,5 %

36,2 %

OECD průměr

31,1 %

33,8 %

35,0 %

36,1 %

36,9 %

Tabulka 4.2 Vývoj daňové kvóty. Pramen: Revenue statistics 1965 - 2000.

Hodnota daňové kvóty v České republiky se pohybuje nad hodnotou průměru zemí OECD, ale zároveň je téměř totožná s průměrem zemí EU. Ve srovnání se zeměmi visegrádské skupiny má ČR hodnotu daňové kvóty vyšší než ostatní země. Jak uvádí Bronchi, Burns (2001): “Zdanění v ČR je ve srovnání se zeměmi na podobném stupni vývoje vyšší. Firmy podnikající a investující v zemích jako Irsko, Mexiko, Korea, Řecko, Turecko a dokonce i Španělsko a Portugalsko podléhají mnohem menším daním.”

4.5 Srovnání struktury zdanění zemí OECD Ukazatel daňové kvóty je pro srovnání úrovně zdanění mezi zeměmi důležitý a jednoduchý, postihuje však jenom jeden aspekt zdanění. Neříká nic o tom, jaká je struktura daňové kvóty, z jakých objektů jsou daně vybírány. Daně mohou být uloženy na tyto objekty: důchody (příjmy), spotřeba a majetek. Jemnější členění používá statistika OECD, která člení daně do šesti hlavních skupin (v rámci kterých dochází k členění do podskupin). Uvedených šest skupin je popsáno v tabulce 3. Skupina

Název

1000

Daně z důchodů, zisků a kapitálových výnosů

2000

Příspěvky na sociální zabezpečení

3000

Daně z mezd a pracovních sil

4000

Daně majetkové

5000

Daně ze zboží a služeb

6000

Ostatní daně

Tabulka 4.3 Institucionální klasifikace daní podle statistiky OECD.

101


Tabulka 4 ukazuje absolutní a relativní velikost daní podle skupin v ČR v roce 1999. Na první pohled je zřejmé, že největší objem v ČR plyne ze zdanění práce (skupina 2000 a část skupiny 1000). Podle velikosti daňové kvóty byla ČR v roce 1999 na jedenáctém místě ze třiceti zemí OECD. Pokud bychom brali “úzkou” daňovou kvótu, patřilo by ČR místo dvacáté čtvrté! Skupina

Mld. Kč

Relativně

Relativně k HDP

1000

165,323

22,3 %

9,0 %

2000

322,978

43,7 %

17,6 %

3000

0,092

0,0 %

0,0 %

4000

11,072

1,5 %

0,6 %

5000

240,167

32,5 %

13,1 %

6000

0,253

0,0 %

0,0 %

Suma

739,885

100,0 %

40,4 %

Tabulka 4.4 Daňové výnosy v ČR v roce 1999 podle členění OECD.

Následující tabulka 5 ukazuje relativní podíl daní hlavních skupin v ČR ve srovnání s maximální, minimální a průměrnou hodnotou za všechny země OECD.Tabulka ukazuje na ambivalentní vztah ČR ke zdanění práce. V rámci skupiny 1000 máme nejmenší podíl zdanění (z celkového zdanění), ale u skupiny 2000 je to přesně opačně. Jak uvádí Bronchi, Burns (2001): “Tento podíl navíc v ČR od roku 1993 roste”. Téměř polovina všech daňových příjmů pochází ze sociálního a zdravotního pojištění. V poměru k HDP tvoří tato skupina v ČR 17,6 %, když průměr zemí OECD je téměř poloviční (9,5 %). 1000

2000

3000

4000

Maximum OECD

59,2 %

43,7 %

13,7 %

51,0 %

Minimum OECD

22,3 %

0,0 %

0,0 %

16,4 %

Průměr OECD

35,3 %

25,1 %

5,4 %

31,7 %

22,3 %

43,7 %

1,5 %

32,5 %

ČR

Tabulka 4.5 Srovnání podílu zdanění některých skupin na celkovém zdanění v roce 1999.

Shrnutí kapitoly V této kapitole jste si zopakovali základy z daňové politiky. Na ně bylo navázáno deskripcí české daňové soustavy od roku 1993. Pozornost byla věnována stabilizační funkci daní a jejímu vymezení proti monetární a fiskální politice. Posouzení vývoje české daňové soustavy bylo provedeno s ohledem na vývoj v zemích OECD a s poukazem na nutnost harmonizace s daňovým právem zemí EU. Jak upozorňují někteří odborníci, celkové zdanění je v ČR vyšší, než by odpovídalo našim ekonomickým možnostem. Struktura daňového výnosu v ČR byla srovnána se statistikami OECD se závěrem, že zdanění práce (skupina 1000 a 2000) je v ČR vysoké. V této souvislosti je zavádějící rozlišovat daňovou kvótu na "úzkou" a "širokou".

102

Otázky k zamyšlení 1. Diskutujte, jaký vzájemný vztah mají monetární politika, fiskální politika a stabilizační funkce daní. Jakých využívají nástrojů, jaké jsou jejich možnosti a omezení [aplikujte poznatky z kurzů veřejné finance, veřejná ekonomie a makroekonomie]. 2. Spočítejte velikost Y, pokud víte, že autonomní spotřeba (CA) je 150, investice (I) jsou 250, vládní výdaje (G) jsou 1000 a jsou plně kryty daněmi (T), čistý export je 300. Mezní sklon ke spotřebě (c) je 0,5. Zakreslete graficky. Jak se změní velikost ekonomického výstupu Y, pokud vláda sníží daně o 200. Zakreslete graficky a diskutujte, jaký má tento krok vliv na soukromou spotřebu, deficit státního rozpočtu. Jak jinak může vláda povzbudit agregátní poptávku a výkon ekonomiky? 3. Uvažujte model s důchodovou daní o daňové sazbě t1. Předpokládejme, že vláda provedla fiskální expanzi snížením daňové sazby o (t (t2=t1-(t). Následkem toho se hrubý domácí produkt změnil o (Y (z Y1 na Y2). Pokuste se vyjádřit (Y. 4. Popište novou daňovou soustavu ČR, která vstoupila v platnost v roce 1993. Jaké jsou její největší odlišnosti od předcházející daňové soustavy? Jaké změny byly v daňové soustavě provedeny v uplynulých 10 letech? Diskutujte důvody, proč k těmto změnám došlo. 5. Srovnejte strukturu české daňové soustavy s průměrem zemí OECD. Jakým způsobem měříme daňové zatížení a do jakých skupin ho můžeme strukturovat? Jaký je Váš názor na rozlišování daňové kvóty na úzkou a širokou?

103


104

■ ■ ■ ■ ■ ■

Definice Základní typologie deficitů Deficity ve světě Financování deficitů Kritéria Situace v ČR

5.

Krátkodobá fiskální nerovnováha

105

5. Krátkodobá fiskální nerovnováha

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vás s problematikou krátkodobé nerovnováhy veřejných rozpočtů, převážně pak s příčinami a následky existence deficitů. Uvedená materie bude demonstrována na případě zemí skupiny OECD. Zvláštní pozornost bude věnována České republice, jejíž podmínky jsou oproti ostatním vyspělým zemím specifické. Po prostudování kapitoly byste měli rozumět proč vznikají, jak se měří a co způsobují deficity veřejných rozpočtů. Měli byste být zároveň schopni predikovat vývoj rozpočtové nerovnováhy v ČR do budoucna.


Celkem - 6 nebo 14 hodin (dle výběru). Samostudium ve 4. až 6. týdnu semestru - 6 hodin. Vypracování POTu - 8 hodin (studenti mají možnost zvolit si druhý POT buď z této kapitoly nebo z kapitoly č. 8).

Způsob studia K získání potřebných znalostí o krátkodobé fiskální nerovnováze vám bude stačit prostudovat tuto kapitolu. Doporučujeme vám ovšem navštívit stránky Ministerstva financí ČR a v sekci makroekonomická predikce nastudovat vývoj veřejného deficitu v ČR. Zvídavým studentům dále chceme doporučit statistiky OECD, které evidují rozsah a strukturu deficitu jednotlivých OECD států. Na konci kapitoly se nachází zadání POTu, práci byste měli odevzdat v posledním týdnu výuky. Pokud nedisponujete základními znalostmi o keynesiánské politice, doporučujeme vám některou z učebnic makroekonomie nebo dějin ekonomického myšlení.

Úvod kapitoly Krátkodobá fiskální nerovnováha je téma, které je pravidelně diskutováno jak u odborné, tak laické veřejnosti. Vícekrát do roka se v médiích objevuje otázka, jak skončí hospodaření státního rozpočtu za minulý rok, jaký je plánován deficit (přebytek) státního rozpočtu, či které skutečnosti mají vliv na to, že skutečný deficit se bude lišit od toho plánovaného. Jako příklad si uveďme dražbu licencí na provoz sítí UMTS, kdy stát v roce 2001 očekával výnos 20 mld. Kč. Skutečnost však byla mnohem nižší a tento nižší příjem státní pokladny měl za následek prohloubení deficitu. Proč a jak vzniká deficit veřejných rozpočtů? Na tuto otázku je poměrně těžké odpovědět. Ještě před 100 lety doporučovali ekonomové, aby veřejné finance hospodařili každoročně vyrovnaně. V 30. letech 20. století připustila Keynesova teorie možnost využít krátkodobé nerovnováhy k makroekonomické stabilizační politice. V rámci této politiky jde o posílení agregátní poptávky formou růstu vládních výdajů (nekrytých příjmy) nebo formou povzbuzení soukromé spotřeby (snížení daní není následováno adekvátním snížením veřejných výdajů). I když v druhé polovině 20. století došlo k určitému odklonu od této teorie, veřejné rozpočty vyspělých států se s deficity potýkají stále. V převážné většině případů dochází k deficitu v okamžiku, kdy veřejné výdaje rostou rychleji než veřejné příjmy. Druhou uváděnou možností je pak případ, kdy veřejné příjmy klesají rychleji než veřejné výdaje. Kromě výše popsaných možností mohou samozřejmě nastat i situace, kdy např. veřejné výdaje rostou a příjmy klesají, výdaje stagnují a příjmy klesají. Zde popsané možnosti nejsou dále rozebírány, neboť se jedná o prostou analogii výše popsaných dvou možností.

106

5.1 Definice Krátkodobá fiskální nerovnováha je stav nesouladu mezi rozpočtovými příjmy a rozpočtovými výdaji v rámci jednoho rozpočtového období (obvykle roku). Můžeme rozlišovat fiskální nerovnováhu za celé veřejné finance, kdy konsolidujeme (sečteme a vyloučíme duplicity) příjmy a výdaje za všechny veřejné rozpočty. Můžeme se ovšem zabývat pouze fiskální nerovnováhou jednotlivých veřejných rozpočtů (státní rozpočet, územní rozpočty, ...). Největší pozornost bývá obvykle věnována rozpočtu státnímu, tj. i jeho deficitu. Důvodů pro toto upřednostnění je několik. Jedním z důvodů je, že se historicky jedná o rozpočet největší (a tedy i nejdůležitější). Jiným důvodem je, že stabilizační funkce je obvykle přisouzena právě centrálnímu rozpočtu, ostatní rozpočty by měly hospodařit vyrovnaně. S postupující decentralizací veřejných financí je ovšem vhodnější zabývat se konsolidovanými veřejnými rozpočty a tedy i celkovým deficitem. Proto se z důvodů usnadnění pro čtenáře a lepší mezinárodní komparace budeme převážně zabývat fiskální nerovnováhou za všechny veřejné rozpočty. Pokud je v textu popisována situace za jednotlivé veřejné rozpočty, je na to čtenář dopředu upozorněn.

5.2 Základní typologie deficitů Mezi veřejnými příjmy a veřejnými výdaji mohou nastat následující situace: ■ veřejné příjmy (P) se rovnají veřejným výdajům (V), tj. P=V, ■ veřejné příjmy (P) převyšují veřejné výdaje (V), tj. P>V, ■ veřejné příjmy (P) jsou nižší než veřejné výdaje (V), tj. P
Časový pohled

1. Plánovaná nerovnováha. Z rozličných důvodů je veřejný rozpočet plánován jako nevyrovnaný. Příkladem může být Návrh státního rozpočtu ČR, který je každoročně schvalován v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. 2. Průběžná nerovnováha. Zde se zajímáme o to, jaký je vývoj nerovnováhy v průběhu rozpočtového období (dynamický pohled). Zajímá nás, jak a proč se fiskální nerovnováha odlišuje od plánované v průběhu rozpočtového období. Příkladem může být zpráva o průběhu plnění příjmů a výdajů, kterou vláda parlamentu předkládá k určitému datu. 3. Nerovnováha na konci rozpočtového období. Zde sledujeme nerovnováhu na konci rozpočtového období (statický pohled). Opět nás zajímá, proč a jak se konečná nerovnováha liší od té plánované. Příkladem může být deficit, který je obsažen v Státním závěrečném účtu ČR za minulý rok. Pro posouzení fiskální politiky a transparentnosti veřejných financí jsou z hlediska času důležité všechny tři deficity. Čím více se plánovaný deficit shoduje s průběžným a posléze s konečným, tím více můžeme říci, že veřejné finance jsou transparentní.

107


Box 1. Vývoj deficitu státního rozpočtu ČR v roce 2001 Státní rozpočet na rok 2001 byl schválen jako deficitní s deficitem ve výši 49 mld. Kč. Následující tabulka ukazuje průběžné plnění státního rozpočtu v roce 2001. V mld. Kč

Příjmy

Výdaje

Saldo

Leden

55,0

36,3

18,8

Únor

90,1

86,9

3,3

Březen

140,1

137,7

2,4

Duben

187,2

204,0

- 16,8

Květen

230,6

259,4

- 28,8

Červen

286,9

321,7

- 34,8

Červenec

353,2

376,8

- 23,6

Srpen

400,5

426,1

- 25,6

Září

454,6

477,2

- 22,6

Říjen

506,1

541,6

- 35,5

Listopad

550,9

610,7

- 59,8

Prosinec

626,2

693,9

- 67,7

Jak ukazuje předcházející tabulka, deficit rozpočtu se v průběhu roku mění poměrně podstatným způsobem. To je dáno časovým nesouladem mezi příjmy a výdaji ze státního rozpočtu. Nelze proto říci, že by každoměsíční deficit měl být roven 1/12 deficitu ročního. Celkově rozpočet skončil jako deficitní s deficitem 84,5 mld. Kč, tedy o 35,5 mld. Kč více, než bylo schváleno. Následující tabulka ukazuje, jaké skutečnosti se podílely na navýšení deficitu. Schválený deficit státního rozpočtu Příjmy celkem z toho daňové příjmy

- 2,049 + 7,718

z toho příjmy z prodeje licencí UMTS

- 10,000

ostatní

+ 0,233

Výdaje celkem z toho sociální dávky z toho snížení úhrady ztráty Konsolidační banky za rok 2000 ostatní operace Dodatečné výdaje schválené v roce 2001

+ 12,765 - 2,424 + 15,226 - 0,037 - 46,239

z toho návratná pomoc Zajišťovacímu fondu družstevních záložen

- 6,000

z toho částečná úhrada škod způsobených suchem v roce 2000

- 4,150

z toho úhrada ztráty Konsolidační banky za rok 1999 Konečné saldo státního rozpočtu za rok 2001

108

- 48,980

- 36,089 - 84,503

Tabulka: Příčiny zvýšení deficitu státního rozpočtu ČR v roce 2001 (v mld. Kč) Vysvětlivky: (-) zvýšení deficitu, (+) snížení deficitu; v důsledku staršího materiálu se výsledek této tabulky liší od výsledku předešlé tabulky. Pramen: Návrh státního rozpočtu na rok 2002

Jak ukazuje předcházející tabulka, nebýt dodatečně schválených výdajů, skončil by státní rozpočet v roce 2001 s nižším deficitem, než byl plánovaný. Další podstatnou skutečností, která plyne z tabulky, je fakt, že na deficitu se podstatnou měrou podílí úhrady za ztráty Konsolidační banky, s.p.ú., eventuálně v roce 2001 též nižší výnos z prodeje licencí k provozování mobilní sítě UMTS. V tomto případě je nutno položit si otázku, nakolik bylo reálné očekávat výnos v původně rozpočtované výši 20 mld. Kč. Jiným členěním deficitu je jeho rozložení na tzv. primární deficit a úroky z veřejného dluhu: VD = PD + UVD, kde VD - celkový veřejný deficit PD - primární deficit UVD - úroky z veřejného dluhu. Jaký má význam rozlišovat mezi celkovým schodkem (deficitem) a primárním deficitem a úroky z veřejného dluhu? Ne vždy musí být celkový deficit chtěný. Může nastat situace, kdy úroky z veřejného dluhu dosahují takové výše, že i když vláda hospodaří s primárním přebytkem, celkově skončí hospodaření v deficitu. Úroky z veřejného dluhu představují pasivní složku celkového schodku rozpočtu a nemusí být zapříčiněny politikou současné vlády. Další důvod členění celkového deficitu si povíme v následující kapitole, která se zabývá dlouhodobou fiskální nerovnováhou. Další členění rozpočtového deficitu, které nám poskytuje teorie, je rozlišení na dva důležité typy schodku: ■ aktivní (strukturální) deficit (přebytek) - DS (PS), ■ pasivní (cyklický) deficit (přebytek) - DC (PC). VD = DS + DC Klíčem k rozlišení deficitu na cyklický a strukturální je výkon reálného hospodářství. Kdyby se hospodářství vyvíjelo rovnoměrně (jak ukazuje na následujícím obrázku trendová křivka potencionální HDP) a nedocházelo by tak k ekonomickým cyklům, cyklický deficit nebo přebytek by neexistoval. Reálný HDP se ovšem vyvíjí cyklicky. Proto v okamžiku, kdy se reálný HDP nachází nad potencionálním, veřejné rozpočty dosahují cyklického přebytku a naopak. V okamžiku, kdy se reálný HDP nachází pod potencionálním, veřejné rozpočty dosahují cyklického deficitu. Blíže viz následující obrázek. HDP

Cyklický deficit

HDPreálný PC HDPpotencionální

DC čas Schéma 5.1

Proč ale v době růstu HDP dochází k cyklickým přebytkům? Pokud je HDP vyšší, než by odpovídalo potenciálnímu (a dlouhodobě udržitelnému) výstupu ekonomiky, jsou i daňové příjmy vyšší, než by byly, pokud by HDP byl na úrovni potenciálního produktu. Rovněž veřejné výdaje jsou ovlivněny hospodářským cyklem, a proto v případě rychlého růstu jsou

109


Strukturální schodek

tyto nižší, než by odpovídalo výdajům při potencionálním produktu. Tak vzniká cyklický přebytek. Naopak pasivní (cyklický) deficit vzniká pokud je reálný HDP pod úrovní potenciálního. Daňové příjmy jsou v tomto případě nižší a veřejné výdaje vyšší než by byly, pokud by HDP byl na úrovni potenciálního produktu. Cyklický deficit se proto střídá s cyklickým přebytkem tak, jak probíhá ekonomický cyklus. Pasivní (cyklický) schodek je proto schodek vznikající v důsledku působení nějakého vnějšího faktoru a jako takový je schodek “následný”. Určitým problémem ovšem je zjistit, v které fázi cyklu se ekonomika právě nachází, jak je daleko od potenciálního produktu a do jaké míry tato vzdálenost ovlivní veřejné rozpočty. Na závěr je nutno podotknout, že ekonomický cyklus je jeden z hlavních faktorů ovlivňujících pasivní složku deficitu, či přebytku. Jak však ukazuje tabulka č. 1, není jediný. Aktivní (strukturální) schodek má záměrný charakter, proto se i nazývá “aktivní”. V tomto případě se vlády z různých důvodů rozhodují pro deficitní výsledek svého hospodaření a uplatňují expanzivní fiskální politiku. Základní příčiny vzniku těchto dvou schodků jsou následující: Aktivní (strukturální) schodek

Pasivní (cyklický) schodek

1. expanzivní fiskální politika

1. hospodářský pokles

2. politické důvody (např. vládní populismus)

2. růst cen základních surovin

3. snaha rozložit důsledky tzv. výdajových šoků (např. “ozdravění“ českých bank, penzijní reforma, ...)

3. společenská, přírodní apod. kataklyzmata

4. rozložení daňového zatížení na více generací

4. úroky z veřejného dluhu

Tabulka 5.1 Příčiny vzniku schodku rozpočtu. Pramen: Dvořák, P.: Rozpočtový deficit a veřejný dluh. In Hamerníková, B. a kol.: Veřejné finance. Victoria Publishing, Praha 1996, s. 163, a další.

Box. 2 Odhady strukturálního a cyklického deficitu v ČR v % HDP Rok

Deficit veřejných rozpočtů

Cyklická složka

Strukturální složka

1994

-2,5

-1,2

-1,4

1995

-2,2

0,4

-2,5

1996

-2,4

1,3

-3,6

1997

-2,2

0,6

-2,7

1998

-2,3

-0,3

-2,0

1999

-3,5

-0,8

-2,8

2000

-4,2

-0,5

-3,7

2001

-6,5

-0,3

-6,2

Pramen: OECD Economic Surveys: Czech Republic, June 2001.

Předcházející tabulka ukazuje rozklad deficitu veřejných financí ČR na cyklickou a strukturální složku pomocí Hodrick-Prescottova filtru. Uvedené údaje jsou v procentech HDP. Z tabulky plyne, že veřejné finance jsou od roku 1994 deficitní, přičemž na deficitu se podstatnou měrou podílí strukturální složka deficitu. Dále je vidět období “klausových”

110

úsporných balíčků (rok 1997 a 1998), kdy strukturální deficit poklesl, a období sociálnědemokratické vlády (od roku 1999 dále), kdy strukturální deficit naopak rostl.

5.3 Deficity ve světě Jak již čtenář jistě pochopil z předcházejícího boxu, deficit veřejných rozpočtů se dá vyjádřit buď nominálně v absolutní částce (např. v mld. Kč.) nebo jako poměrový ukazatel k jiné veličině. Nejčastěji se k tomu používá HDP, což je i případ vyjádření z předcházejícího boxu. Vztažení deficitu k HDP poskytuje výhody pro lepší časovou a prostorovou srovnatelnost. Následující tabulka ukazuje velikost deficitů v různých zemích. 1985

1995

ČR

2000

-2,2

-4,2

-3,3

-3,3

-1,8

Belgie

-10,8

-3,9

-1,1

Řecko

-6,5

-10,6

-2,1

-3,0

-2,5

Německo

Polsko USA

-3,5

-1,9

0,6

Průměr za státy OECD

-4,0

-3,4

-1,5

Tabulka 5.2 Deficity jako % HDP v různých zemích. Pramen: OECD Economic Outlook. Paris 1998.

Z tabulky (do které bylo vybráno uvedených 6 států) plyne několik skutečností: 1. Většina vyspělých zemí světa se potýká s deficitem veřejných financí. Jestliže dlouhodobě je cyklický deficit nulový, znamená to, že vzniklé schodky jsou převážně strukturální, tudíž “chtěné”. Autoři se domnívají, že za nimi stojí populismus politiků, kteří nejsou ochotni škrtat ve výdajových programech. 2. Deficity mnohdy dosahovaly vysokých částek - přes 10 %. Toto není dlouhodobě udržitelné, proto musela být přijata opatření, která omezují vlády v možnosti deficitního financování. 3. Tato opatření se v tabulce projevila v roce 2000, kdy deficity zemí EU se držely pod hranicí 3 %.

5.4 Financování deficitů Položme si otázku, jak se dá vznikající deficit financovat? Uvažovat můžeme o více možnostech, jako dostupné se však jeví zejména: ■ ■ ■ ■ ■ ■

zvýšení daní, eventuelně jiných veřejných příjmů, krácení veřejných výdajů, využití mimořádných prostředků (např.privatizace), emisní financování, dluhové financování, kombinace některých uvedených způsobů.

Čtenář by si měl uvědomit, že každý z uvedených způsobů krytí deficitu má své konsekvence. Ekonomické dopady řešení deficitu snížením veřejných výdajů (např. omezení bytové výstavby) budou jistě jiné než při dluhovém financování. Rovněž politické

111


dopady při zvýšení daní se budou lišit od dopadů při využití dodatečných příjmů z privatizace. Posledním faktorem je časová dostupnost opatření. Zvýšení příjmů a snížení výdajů je řešení, jak zabránit objevujícímu se deficitu, aby nevznikl. Dá se to použít ve chvíli, kdy hrozí vyšší deficit, než byl očekáván, a my ho nechceme připustit (ať už v tomto rozpočtovém období nebo v příštích). Protože těmito opatřeními ale deficitu zabráníme, není to z pohledu veřejných financí pro nás tak “zajímavé”, jako řešení deficitu emisním nebo dluhovým financováním. V těchto případech totiž řešíme, jak financovat deficit, který už vznikl a kterému se již nedá zabránit. Podstatou emisního, peněžního (monetárního) krytí schodku je jeho transformace do nárůstu monetární báze. V případě tzv. emisního financování schodku tak dochází k přímému úvěrování vlády centrální bankou nebo k přímému nákupu státních dluhopisů touto bankou. Takový přístup ke krytí deficitu má za následek tzv. monetizaci deficitu, neboť deficit je fakticky kryt úvěrovou emisí. Monetizace schodku je ve většině států legislativně omezena nebo zakázána. Toho může být docíleno politickou nezávislostí centrální banky na vládě. Emisním krytím schodku se zvyšuje množství peněz v oběhu se všemi makroekonomickými důsledky (zejména vliv na cenovou hladinu a na úrokovou míru). Jako příklad nám může posloužit Německo ve 30. letech nebo Jugoslávie v 90. letech 20. století, kde monetizace dluhu vedla k hyperinflaci.

Státní CP v ČR

Podstatou dluhového financování schodku je transformace rozpočtového deficitu do veřejného dluhu (domácího nebo zahraničního). Vláda při něm prodává na kapitálovém trhu vládní cenné papíry, ty tvoří návratnou finanční výpomoc do veřejných rozpočtů. Vláda platí za tuto výpomoc vlastníkům vládních cenných papírů úrok. Místní rozpočty řeší dluhové financování buď emisí obligací nebo přímo úvěrem od komerční banky (častější jev). V České republice vláda na domácím kapitálovém trhu emituje dva druhy cenných papírů: 1. Státní pokladniční poukázky. Jsou to krátkodobé cenné papíry (do 1 roku). Vláda je emituje v průběhu rozpočtového období na krytí aktuálně vznikajícího schodku státního rozpočtu. Zároveň má vláda pevně stanovený limit maximálního objemu státních pokladničních poukázek, jaký může být emitován.

Dluhopis

Číslo emise

Datum emise

Datum splatnosti

Doba splatnosti (dny)

Objem emise (mld. Kč)

SPP

358

4. 7. 2002

3. 1. 2003

183

10

SPP

359

12. 7. 2002

11. 10. 2002

91

20

SPP

360

19. 7. 2002

18. 7. 2003

364

8

SPP

361

9. 8. 2002

9. 5. 2003

273

8

SPP

362

16. 8. 2002

14. 2. 2003

182

10

SPP

363

23. 8. 2002

22. 11. 2002

91

20

SPP

364

6. 9. 2002

5. 9. 2003

364

8

SPP

365

13. 9. 2002

13. 12. 2002

91

20

SPP

366

27. 9. 2002

27. 6. 2003

273

8

Tabulka 5.3 Emise státních pokladničních poukázek. Pramen: http:\\www.mfcr.cz/

112

2. Státní dluhopisy. Jedná se o dlouhodobé cenné papíry s dobou splatnosti až 20 let. Vláda je emituje na konci rozpočtového období na pokrytí vzniklého schodku státního rozpočtu. K tomuto obvykle vláda dostává souhlas od Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR při přijímání Státního závěrečného účtu.

Název emise

Číslo emise

Datum aukce

Datum emise

Datum splatnosti

Doba splatnosti (roky)

Objem emise (mld. Kč)

Dluhopis ČR 20012006, 5,70%

37

17. 7. 2002

22. 7. 2002

26. 10. 2006

5

7

Dluhopis ČR 20012016, 6,95%

34

14. 8. 2002

19. 8. 2002

26. 1. 2016

15

4

Dluhopis ČR 20012004, 6,05%

35

11. 9. 2002

16. 9. 2002

14. 9. 2004

3

8

Tabulka 5.4 Emise státních dluhopisů. Pramen: http:\\www.mfcr.cz/

Při dluhovém krytí schodku je ještě nutno zmínit problém, jestli má být deficit financován cestou zahraničního zadlužení nebo domácího zadlužení. Tato otázka není snadno zodpověditelná, při hledání odpovědi dochází u ekonomických odborníků k častým střetům. Při zahraničním zadlužení vystupují jako možný faktor, se kterým je nutno počítat, nižší úrokové náklady. Na druhé straně je to ovšem existence kursového rizika, tedy možnost zhodnocení kurzu (s neblahým vlivem na konkurenceschopnost země) nebo znehodnocení kursu (s dopady na dluhovou službu, která se stává dražší). Další diskuse k domácímu a zahraničnímu zadlužení se nachází v kapitole 6.2.

5.5 Kritéria Jak vyplývá z tabulky č. 2, patří v současnosti rozpočtové schodky (deficity) k důležitým problémům rozpočtové a fiskální politiky snad všude na světě. Historicky byly veřejné rozpočty spíše vyrovnané, ojediněle docházelo k deficitnosti, převážně v období válek. Problém existence schodkových rozpočtů ve 20. století a z toho plynoucí rychlý růst relativní zadluženosti k HDP vyvolal potřebu kontroly deficitního hospodaření ze strany nadnárodních společenství. V souvislosti s probíhajícími integračními procesy v rámci EU byla stanovena tzv. konvergenční kritéria, podmiňující vstup do Evropské měnové unie i na základě dosažení určitých fiskálních parametrů, a to: ■ ■

max. 3 % podíl deficitu rozpočtu na HDP, max. 60 % podíl veřejného dluhu na HDP.

Tzv. Maastrichtská kritéria (blíže viz kapitola 8) byla zřejmě jedna z příčin úsporných opatření řady evropských států na konci 20. století. V roce 1997 státy EMU prohloubily regulaci deficitů veřejných financí přijetím Paktu stability a růstu. Ten jako hraniční zachovává hodnotu schodku ve výši 3 % z HDP, ale hovoří už o strukturálním deficitu. V době ekonomického poklesu proto státy mohou krátkodobě dosáhnout i horšího výsledku. Druhá zvláštnost přijatého Paktu spočívá v existenci sankcí za nedodržení této hranice.

113


5.6 Situace v ČR Státní rozpočet

Fond národního majetku

Ostatní státní fondy

Fondy zdravotního pojištění

Rozpočty územně samosprávných celků

Konsolidované veřejné rozpočty

Celkové saldo

- 84,5

- 10,4

- 0,5

1,9

- 6,3

- 98,2

Saldo bez čistých půjček

- 83,0

- 69,2

0,8

1,9

- 11,3

- 160,7

Saldo primární bilance

- 62,5

- 8,7

- 0,5

1,9

- 4,3

- 72,5

Tabulka 5.5 Deficit veřejných rozpočtů za jednotlivé úrovně v roce 2001 v mld. Kč.

V roce 2001 se očekávalo, že hospodaření veřejných rozpočtů skončí deficitem ve výši 98,2 mld. Kč, resp. 4,6 % HDP. Tento vývoj příznivě ovlivnily privatizační příjmy, které činily 59,5 mld. Kč (2,8 % HDP). Pokud od nich odhlédneme (a od jiných finančněmajetkových operací), činil výsledek hospodaření okolo 160,7 mld. Kč (7,5 % HDP). Tento ukazatel je přitom používán jako hrubá aproximace Maastrichtského kritéria týkajícího se deficitu veřejných financí. Pokud vezmeme v úvahu zaplacené úroky z veřejného dluhu (25,7 mld. Kč), dostaneme se k primárnímu deficitu. Ten je v roce 2001 ve výši 72,5 mld. Kč. Blíže k metodice výpočtu deficitů viz Box. č. 3.

Box 3: Metodika výpočtu schodků veřejných rozpočtů Sourh konsolidovaných veřejných rozpočtů je sestavován na základě metodologie Vládní finanční statistiky - GFS (Government Finance Statistics) Mezinárodního měnového fondu. Je konstruován jako součet jednotlivých složek veřejných rozpočtů, kde je následně uplatněna konsolidace příjmů a výdajů za účelem vyloučení objemu příjmů a výdajů vznikajících na základě dotačních vztahů mezi jednotlivými složkami veřejných rozpočtů. Saldo veřejných rozpočtů včetně čistých půjček - jde o saldo hospodaření, které zahrnuje finanční operace, tj. např. privatizační příjmy, nákup a prodej akcií a majetkových podílů, půjčky, splátky těchto poskytnutých vládních půjček, realizaci státních záruk, atd. Vychází se z toho, že tyto operace jsou prováděny v rámci schválených vládních hospodářských politik, kdy tyto příjmové a výdajové operace jsou spojené se změnou stavu finančního majetku státu. Souhrn všech těchto operací je označován jako čisté půjčky (tj. půjčky minus splátky). Saldo veřejných rozpočtů bez čistých půjček - ze salda hospodaření se vylučují operace finančního charakteru, tj. čisté půjčky. Saldo primární bilance - jde o celkové saldo, od kterého se odečtou zaplacené úrokové platby z veřejného dluhu. Pramen: Návrh zákona o státním rozpočtu České republiky na rok 2005

Čím je dán tak velký deficit veřejných rozpočtů v České republice? Z velké části jde o důsledek kumulace ztrát a dotací hrazených z veřejných rozpočtů pro skupinu transformačních institucí spravujících nebonitní aktiva. Jedná se o skupinu Konsolidační banky - KoB (dnes Česká konsolidační agentura - ČKA). Úhrady ztrát a dotace těmto institucím z velké části souvisí s náklady na restrukturalizaci a privatizaci v nefinančním a bankovním sektoru. Blíže viz tabulka č. 6.

114

1998 CELKEM

14,4

1999 36,1

2000 13

2001

2002

2003

58,7

73,3

56,0

ČKA (KoB)

11,0

10,0

5,0

ČSOB/IPB

27,5

40,0

24,0

ČS a.s.

1,0

6,0

2,0

KB a.s.

0,0

5,0

15,0

Česká finanční s.r.o.

9,5

1,5

1,0

Konpo s.r.o.

9,7

10,8

9,0

z toho

Tabulka 5.6 Ztráta skupiny kolem České konsolidační agentury v mld. Kč. Pramen: Pavel Dvořák, Zákon o státním rozpočtu ČR na rok 2002.

Z předcházející tabulky je vyplývá, že na celkovém deficitu veřejných rozpočtů se podstatným způsobem podílí úhrada ztráty České konsolidační agentury státním rozpočtem. Dodejme ještě, že ona ztráta se obvykle hradí s ročním zpožděním, tzn. že v roce 2001 platil státní rozpočet ztrátu za rok 2000. V tomto roce platil ještě výjimečně i ztrátu za rok 1999, celkem tedy téměř 50 mld. Kč.

Shrnutí kapitoly Cílem kapitoly bylo seznámit Vás s problematikou krátkodobé nerovnováhy veřejných rozpočtů. Bylo stručně ukázáno, jaký je historický vývoj v pohledu na schodek rozpočtu. Podrobně bylo vysvětleno dělení schodku na primární deficit, strukturální a cyklický a pohled přes časový faktor (rozdíl mezi schváleným a konečným deficitem). Rovněž byla ukázána specifika České republiky, která má na jedné straně velké privatizační příjmy (ty se nebudou dlouhodobě opakovat), na druhé straně hradí ztráty transformačních institucí. Zde podstatnou úlohu sehrává skupina České konsolidační agentury, která spolu s ČNB nese ztráty za konsolidací bankovního sektoru. Jenom ztráty z převodu IPB pod správu ČSOB jsou odhadovány na téměř 100 mld. Kč. Evropa se velikost schodků snaží regulovat. Vede ji k tomu společná měnová politika. V rámci této regulace byla nejprve přijata Maastrichtská kritéria, posléze byl přijat Pakt stability a růstu.

115


Otázky k zamyšlení 1. Z jakých hledisek lze posuzovat krátkodobou fiskální nerovnováhu? 2. Nalezněte konkrétní příklad, kdy určitá mimořádná (dopředu nečekaná) operace státu měla vliv na vývoj fiskální rovnováhy. Zamyslete se, jestli to byl vliv pozitivní - zvětšení příjmů nebo negativní - zvětšení výdajů. V jaké výši byla tato operace a měla podstatný vliv na fiskální rovnováhu? Mohl stát dopředu počítat s tímto rozpočtovým dopadem nebo se jednalo o nenadálou operaci? Jaká opatření by měla být přijata, aby se uvedená “nenadálost” již neopakovala? 3. Následující tabulka ukazuje základní ukazatele ročního hospodaření veřejných rozpočtů jedné imaginární země. Rozčleňte celkový deficit na primární deficit a na úroky z veřejného dluhu. Co byste řekli o rozpočtové politice dané vlády? celkový deficit

30

veřejný dluh na začátku období

800

úrokové zatížení dluhu

5%

4. Definujte tzv. aktivní (strukturální) a tzv. pasivní (cyklický) schodek. Dosahuje česká republika v tomto roce strukturální (cyklického) přebytku nebo deficitu? Jaké jsou příčiny vzniku těchto schodků? 5. Jaké různé způsoby financování schodku rozpočtu znáte? Jakým způsobem dochází k dluhovému krytí schodku v ČR? 6. Jaká pozitiva a negativa byste identifikovali při dluhovém financování schodků ze zdrojů v zahraničí? 7. Jaká kritéria omezující velikost schodku veřejných rozpočtů jsou v Evropě uplatňována? V čem se liší a proč se podle vás liší? 8. Jaká je aktuální výše deficitu veřejných financí v ČR? Jak byste jeho výši měřili? Čím je ovlivněna velikost deficitu v ČR? 9. Prostudujte aktuální návrh státního rozpočtu.

POT Nalezněte v tisku, jaké argumenty používá vláda k tomu, aby obhájila velikost schodku navrhovaného (přijatého) rozpočtu. Nalezněte dále, které argumenty naopak používá opozice proti velikosti schodku. Polemizujte s těmito argumenty, v čem se podle vás mýlí vláda a v čem opozice. Které argumenty podle vás nezazněly? Pokud budou nějaké nejasnosti či problémy, ihned kontaktujte svého učitele. Rozsah: 2 - 4 strany Termín odevzdání: odevzdejte svému vyučujícímu v tištěné podobě v posledním týdnu výuky (dle harmonogramu) Poznámka: Tato studie je alternativou ke studii za kapitolou 8. Student si vybere pouze jednu z těchto studií.

116

■ ■ ■ ■ ■

Definice Členění veřejného dluhu Měření dluhu a jeho rozklad Rizika zadlužení a možnosti řešení dluhu Situace v ČR

6.

Dlouhodobá fiskální nerovnováha

117

6. Dlouhodobá fiskální nerovnováha

Cíl kapitoly Tato kapitola přímo navazuje na předcházející kapitolu, která se věnovala krátkodobé fiskální nerovnováze. Cílem této kapitoly je představit vám problematiku veřejného dluhu. Pozornost bude věnována jeho vzniku, struktuře a možnostem jeho snižování. Zvláštní důraz bude kladen na situaci ČR v posledních letech. Po prostudování textu byste měli být schopni zhodnotit míru zadlužení v ČR a odhadnout další vývoj.



Způsob studia V této kapitole Vám stačí k získání potřebných znalostí prostudování textu. Pro pochopení rozsahu a struktury problému v ČR byste měli nastudovat Koncepci reformy veřejných rozpočtů (přílohy č. 1 až 6). Zvídavým studentům chceme doporučit statistiky OECD, které evidují rozsah a strukturu veřejného dluhu jednotlivých OECD států.

Úvod kapitoly Neřešení problému fiskální nerovnováhy se projeví růstem veřejného dluhu. Tato problematika je pravidelně medializována ve všech státech, kde dluh dosahuje určité výše. Jedná se o poměrně složitý fenomén veřejných financí, vlády musí při svém rozhodování o veřejných výdajích brát v potaz existenci veřejného dluhu, i když se na jeho vzniku nemusely podílet. Zároveň je to problematika, která je ve zvýšené míře sledována finančními trhy. Pro ty je veřejný dluh do určité výše vítanou bezrizikovou investicí. Pokud však velikost veřejného dluhu roste nad tuto mez, může vyústit v bankrot vlády. Jako dva příklady můžeme uvést faktický krach argentinské vlády v roce 2001 a nucenou dražbu majetku města Rokytnice v roce 2002.

6.1 Definice Existují různé definice veřejného dluhu. Např. P. A. Samuelson definuje vládní dluh jako: “Úhrn vládních závazků ve formě obligací a krátkodobých půjček.” Technicky můžeme rozlišit mezi zadlužením jednotlivých stupňů veřejné správy (nebo veřejných rozpočtů). Hovoříme pak o zadlužení centrální vlády (můžeme ztotožnit s vládním dluhem), zadlužením krajské správy nebo místní samosprávy. Suma dluhů jednotlivých stupňů veřejné správy bývá označována za veřejný dluh. Zároveň platí, že největší část veřejného dluhu zaujímá vládní dluh. Snad proto někdy dochází k vzájemné záměně pojmů vládní dluh a veřejný dluh. Veřejný dluh vzniká v okamžiku, kdy příslušná jednotka veřejné správy v důsledku deficitního hospodaření vstupuje na kapitálový trh a nabízí na něm ostatním subjektům obligace nebo jiný typ výpůjček k úhradě vzniklého deficitu. Cenou za tento dluh je úrok. Veřejný dluh tak vzniká akumulováním rozpočtových deficitů. I když jak si později ukážeme na příkladu ČR, závazky státu mohou vznikat nejenom v důsledku rozpočtových schodků, ale také mimo rozpočet.

118

6.2 Členění veřejného dluhu Jak už bylo řečeno výše, členit veřejný dluh můžeme podle toho, na jakém stupni veřejné správy vznikl. Další možné rozlišení je na vnitřní a vnější dluh nebo explicitní a implicitní dluh. Podívejme se na tato rozlišení podrobněji. Vnitřní dluh dluží země domácím ekonomickým subjektům (v podstatě svým vlastním občanům). Někteří ekonomové říkají, že vnitřní dluh proto nepředstavuje žádný problém, protože dlužíme sami sobě. Jiní ekonomové ale upozorňují na fakt, že zadlužujeme vlastní děti, které zdědí dluh a budou muset jeho existenci řešit. Jiným uváděným negativem je fakt, že vnitřní veřejný dluh “vytlačuje” soukromé investice. Zdroje na kapitálovém trhu (úspory občanů) jsou omezené a soutěží o ně soukromý sektor (financování investic) a veřejný sektor (financování dluhu). Čím víc proto použije veřejný sektor, tím méně zůstane sektoru soukromému. Tento proces je v ekonomické teorii popsán jako efekt vytěsnění, pro jeho hlubší pochopení doporučujeme čtenáři standardní učebnice makroekonomie. Mohlo by se proto zdát, že je účelné veřejný dluh nominovat v cizí měně a mít jeho určitou část ve formě vnějšího dluhu. I tato možnost ovšem s sebou nese určité problémy. Zadluženost vůči zahraničí znamená, že úrokové platby jdou věřitelům do zahraničí. To vytváří tlak na přebytek obchodní bilance, což v konečném důsledku může vést až k drakonickému omezení importu. Občané tak v důsledku nutnosti splácet vnější dluh nebo jeho úrokové náklady “platí” exportem zboží a služeb. Závažné je rovněž riziko změny devizového kurzu. Při znehodnocení kurzu o 20 % se hodnota vnějšího veřejného dluhu v domácí měně zvětší taktéž o 20 %, aniž by se odpovídajícím způsobem změnily zdroje pro jeho financování. Box. 1 Vnitřní a vnější státní dluh v ČR v mld. Kč 1. 1. 1999

1. 1. 2000

1. 1. 2001

1. 1. 2002

1. 1. 2003

Vnitřní dluh

170,0

207,1

269,6

336,2

386,7

Vnější dluh

24,6

21,2

19,7

8,7

9,2

194,7

228,4

289,4

345,0

395,9

Celkový dluh

Pramen: Vládní finanční statistika (www.mfcr.cz).

V poslední době se v odborných kruzích objevily otázky, zda-li by neměl stát vydávat dluhopisy denominované v eurech. Toto by mělo svá pozitiva, ale i negativa. Za pozitivní dopad by se dalo považovat nižší úrokové zatížení tohoto dluhu a takřka nemožnost narazit na úvěrový strop, v důsledku menší limitovanosti zdrojů. S tím souvisí nižší makroekonomický efekt vytěsnění. Jako negativum se dá uvést vysoká závislost výše dluhu na kurzu koruny. Dalším negativem (diskutovaným v poslední době) je nutnost směny eura na Kč s dopadem na posilování české koruny. Čerstvý příklad z Argentiny rovněž ukazuje, jak to může dopadnout, pokud stát špatně plánuje své zahraniční zadlužení.

Rozdíl mezi explicitním a implicitním dluhem spočívá v tom, jestli se závazek vlády již účetně podílí na veřejném dluhu. Pokud ne, jedná se o dluh implicitní. Příkladem může být ztráta Českých drah, státního podniku. Ty hospodaří každoročně se ztrátou a vzniká tak implicitní dluh. V okamžiku, kdy se uvedená ztráta účetně projeví na růstu zadlužení státu, dojde k přeměně implicitního dluhu na explicitní. Největší položku implicitního dluhu u většiny vyspělých států tvoří implicitní penzijní dluh. Jeho výše je často větší než oficiálně zveřejňovaný explicitní dluh. Jedná se o závazek státu vyplácet v budoucnu penzi současným účastníkům důchodového pojištění (důchodcům a přispěvatelům do systému).

119


6.3 Měření dluhu a jeho rozklad Měřit velikost dluhu můžeme buď nominálně (v jednotkách měny, ve které je denominován) nebo reálně jako podíl na HDP. Podíl na HDP má svůj význam, velikost výkonu ekonomiky určuje velikost daňových příjmů, z kterých může být dluh splácen. Jiným problémem nominálního vyjádření dluhu je jeho porovnání mezi státy, kdy vzájemné srovnání znesnadňuje velikost ekonomiky a existence směných kurzů. Problematiku nominálního a reálného vyjádření dluhu nejlépe dokumentuje Box. 2.

Box. 2 Velikost veřejného dluhu v Maďarsku Rok

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Dluh v mld.HUF

3 147

3 752

4 733

4 932

5 371

6 166

6 886

7 226

88 %

85 %

84 %

72 %

63 %

61 %

60 %

55 %

Dluh k HDP

Pramen: Central Government Debt. Statistical Yearbook 1980 - 2000l. OECD Paris 2001 ISBN 92-64-09702-3.

Při nominálním zhodnocení vývoje maďarského dluhu můžeme říci, že od roku 1993 do roku 2000 se jeho hodnota více než zdvojnásobila (130% nárůst). Neznalý pozorovatel by mohl říci, že maďarské veřejné finance mají velký problém. Při porovnání dluhu s HDP musíme ale ocenit, že za 7 let se Maďarsku podařilo snížit zadlužení o více než 30 p. b., což je jistě velký úspěch. Existence dluhu znamená pro Maďarsko nepochybně menší problém v roce 2000, než v roce 1993.

Rozklad dluhu

Podívejme se nyní podrobněji, jaký je vzájemný vztah mezi nominálním a reálným dluhem. Pomohou nám k tomu jednoduché rovnice.

D 1 = D 0 + VD 1 – ΔM 1 … ( 1 ) Rovnice (1) vyjadřuje vztah mezi nominálním dluhem v roce 1 a dluhem v roce 0. Nominální dluh v roce 0 se zvýší o veřejný deficit roku 1 a sníží se o vliv monetizace dluhu. Monetizace znamená, že vláda místo dluhu emituje peníze. Tento proces má za následek zvýšení inflace, a proto je ve většině zemí zakázán (krásnými příklady jsou předválečné Německo nebo Jugoslávie 90. let minulého století).

VD 1 = PD 1 + UVD 1 … ( 2 ) UVD 1 = D 0 × r… ( 3 ) Druhou rovnici si pamatujete z předcházející kapitoly (5.2) a vyjadřuje prostý rozklad veřejného deficitu na primární deficit a úroky z veřejného dluhu. Ty závisí na velikosti minulého dluhu a hodnotě úrokové sazby z dluhu r. Uvedená skutečnost se nachází v rovnici (3).

HDP 1 = HDP 0 × ( 1 + q ) … ( 4 ) Rovnice (4) uzavírá základní vztahy veličin, kde velikost nominálního HDP v roce 1 závisí na velikosti HDP v roce 0 a nominálním ekonomickém růstu q v roce 1. Pro připomenutí nominální růst se skládá z inflace a reálného růstu HDP.

120

D1 D0 UVD PD 1 ⎞ ΔM 1 -------------- = -------------- + ⎛ --------------1- + -------------- – --------------- … ( 5 ) ⎝ HDP 1 HDP 1 HDP 1 HDP 1⎠ HDP 1 Po dosazení rovnice (2) do (1) (a vyjádření dluhu v poměru k HDP) dostaneme rovnici (5). Další dosazení rovnic (3) a (4) do této rovnice dostaneme rovnici (6), jednoduchými matematickými operacemi pak rovnici (7)

D0 × r PD 1 D0 ΔM 1 D1 - + -------------------------------------- + --------------------------- = -------------------------------------- – -------------- …(6 ) HDP 1 HDP 0 × ( 1 + q ) HDP 0 × ( 1 + q ) HDP 1 HDP 1 D1 D0 PD 1 ΔM 1 1+r -------------- = -------------- × ------------ + -------------- – -------------- …(7) HDP 1 HDP 0 1 + q HDP 1 HDP 1 Poslední rovnice vyjadřuje skutečnost, že podíl dluhu na HDP v roce 1 závisí na: ■ velikosti tohoto podílu v roce 0 ■ vzájemném vztahu mezi velikostí úrokových sazeb z dluhu a nominálním růstu HDP ■ velikosti primárního deficitu na HDP ■ vlivu monetizace dluhu.

6.4 Rizika zadlužení a možnosti řešení dluhu Veřejný dluh má oproti zadlužení domácností své specifikum. Domácnost, pokud si půjčí, tak se předpokládá, že svůj dluh v určité době splatí. Důvodem je omezené časové trvání domácnosti. Veřejný dluh bývá naopak v době splatnosti nahrazen jiným veřejným dluhem, stát “valí” veřejný dluh před sebou. Přesto existují dobré důvody pro snížení dluhu nebo jeho kontrolu pod určitou hranicí. Růst objemu veřejného dluhu vyvolává rozpočtové náklady na úrokovou službu. Úroky z veřejného dluhu tak tvoří velkou část veřejných rozpočtů a významně omezují nakládání s rozpočtovými zdroji. Při dosažení určité výše veřejného dluhu mají proto úrokové výdaje velký vliv na deficitním hospodaření veřejných financí. To vyvolává další tlak na růst veřejného dluhu. Tento efekt je v literatuře popisován jako “dluhová past” nebo “efekt sněhové koule”. Pokud 1 + rpoměr R 1 = ----------je větší než 1, dochází k růstu podílu dluhu na HDP dokonce i 1+q při dosažení primárního přebytku.

Dluhová past

Vyústěním tohoto problému při růstu dluhu nad určitou mez je neschopnost splácet závazky vyplývající z dluhu. To může vyvolat šoky v ekonomice a skončit až u bankrotu veřejných financí státu. Evropská Unie proto přijala hranici 60 % jako kritérium pro maximální podíl dluhu na HDP. Jaké má vláda možnosti, pokud se rozhodne problém dluhu řešit? Existují i jiné způsoby, jak snížit podíl dluhu na HDP? Veřejné finance znají dvě hlavní cesty ke snížení objemu veřejného dluhu: ■ aktivní - vládní rozpočtově - politická opatření, ■ pasivní - pozitivní vliv vnějších faktorů. Vláda může v rámci svých rozpočtově - politických opatření provést následující úkony: ■ snížení veřejných výdajů - řešení nepopulární, bolestné a těžko realizovatelné , ■ zvýšení veřejných příjmů (daní) - zde platí, co bylo popsáno výše, ■ úhrada privatizací, ■ politicko administrativní řešení - vláda neuzná (zpochybní) veřejný dluh nebo zastaví platbu úroků. Toto je jedno z posledních aktivních řešení - náklady na správu veřejného dluhu po tomto řešení rostou - věřitelé chtějí za větší riziko vyšší výnos,

Aktivní cesta snížení dluhu

121


■

Pasivní cesta snížení dluhu

monetární řešení - splacení dluhu emisí bankovek nebo záměrné vyvolání inflace - toto řešení nelze použít u zahraničního zadlužení, nehledě na to, že je ve většině vyspělých zemí zakázáno.

Existuje možnost tří základních vnějších faktorů, které mohou mít pozitivní vliv na velikost veřejného dluhu: ■ jednorázová neanticipovaná inflace - ta se projeví růstem nominálního HDP a úrokové sazby z veřejného dluhu zůstávají nízké. Poměr R1 je nižší než 1 a při rozumné rozpočtové politice klesá podíl dluhu na HDP. Pokud by inflace byla očekávaná, investoři ji již zahrnou do nominálních úrokových sazeb. Potom poměr R1 je vyšší nebo blízký jedné ■ zahraniční granty a dary - nehrají ve vyspělých ekonomikách téměř žádnou roli v procesu kontroly veřejného dluhu. V případě rozvojových zemí lze zmínit Pařížský klub nebo Světovou banku, které aktivně vystupují v odpouštění dluhů. ■ příznivý poměr R1 (tempa ekonomického růstu a úrokové míry) - v případě, že ekonomický růst je větší než úroková míra z veřejného dluhu (R1<1), dochází ke snižování podílu dluhu na HDP. Toto by měl být příklad ČR v následujících letech, a proto někteří ekonomičtí experti a instituce (OECD) doporučují využít dluhového financování k dokončení ekonomické transformace v ČR. Tento názor ovšem není přijímán všemi ekonomy jednoznačně.

6.5 Situace v ČR Česká republika zdědila po bývalé socialistické republice nízkou úroveň dluhu v porovnání s ostatními státy. Dluh ČR ovšem zaznamenal v posledních 10 letech pozoruhodný vývoj. V první polovině devadesátých let došlo k nominální stagnaci až mírnému poklesu, v druhé polovině se růst dluhu jak nominálně, tak reálně zrychloval, aby se během posledních 4 let zdvojnásobil. Pokusme se na analyzovat příčiny tohoto růstu. Vývoj a základní složení dluhu v ČR ukazuje tabulka č. 1. Z uvedené tabulky plyne, že dluh je převážně tvořen zadlužením státu (jako instituce, která hospodaří se státním rozpočtem z hlediska veřejných rozpočtů tvoří státní rozpočet největší díl). V roce 2001 se stát na celkovém konsolidovaném dluhu 404,5 mld. Kč podílí částkou 342,5 mld. Kč, tedy asi 85 %. Dluh “jiných” rozpočtů dosahuje “nízké úrovně”, v posledních letech kolem 50 - 60 mld. Kč. Podstatný podíl (kolem 40 - 50 mld. Kč) na tomto dluhu tvoří zadlužení obcí v ČR (tabulka č. 2). Z tohoto je účelné se dále zabývat pouze dluhem státu. 1993

1994

1996

1997

1998

1999

2000

2001*

2002**

hrubý veřejný dluh konsolidovaný mld.Kč

191,8

207,8

206,7

217,5

240,0

275,2

332,4

404,5

454,5

dluh SR (včetně SFA) mld.Kč

158,8

161,7

161,6

172,2

193,6

226,8

287,4

342,5

400,0

dluh jiných rozpočtů mld.Kč

33,0

46,1

45,1

45,3

46,4

48,4

45,0

62,0

54,5

veřejný dluh jako % HDP

18,8

17,6

13,2

12,9

13,1

14,6

17,0

18,8

19,6

dluh SR jako % HDP

15,6

13,7

10,3

10,2

10,6

12,0

14,7

15,9

17,2

Tabulka 6.1 Vývoj dluhu v mld. Kč. Pramen: Makropredikce 11.4.2002 (www.mfcr.cz) * předběžný výsledek, ** predikce

122

dluh celkem

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

3,4

14,3

20,3

28,3

34,4

39,0

40,0

41,0

48,3

5,5

9,9

15,7

20,8

23,4

23,6

24,1

24,1

dluh bez magistrátních měst

Tabulka 6.2 Souhrnný údaj o zadluženosti obcí ČR v mld. Kč. Pramen: SZÚ 2001

Nejčastěji se dluh poměřuje k HDP, který tvoří základnu daňových příjmů, z kterých může být dluh splácen. Vývoj podílu státního dluhu je obsažen v tabulce č. 6.1, grafické znázornění ukazuje graf č. 6.1.

1 8 1 6 1 4 1 2 1 0 8 1 9 9 3

1 9 9 4

1 9 9 5

1 9 9 6

1 9 9 7

1 9 9 8

1 9 9 9

2 0 0 0

2 0 0 1 P

Graf 6.1 Podíl státního dluhu jako % HDP. Pramen: Makropredikce.

Z pohledu zahraničních zkušeností je zadlužení ČR stále velmi nízké. Konsolidovaný veřejný dluh ČR dosahuje v roce 2001 asi 19 % HDP. Pokud tento ukazatel srovnáme s ostatními zeměmi skupiny OECD, zjistíme, že ČR má jedno z nejnižších zadlužení (viz tabulka č. 6.3). Jako nejrozšířenější ukazatel možného zadlužení se používá tzv. Maastrichtské kritérium (toto kritérium Evropské měnové unie není ortodoxně vykládáno), které jako mezní hodnotu dluhu uvádí hranici 60 %. Z tohoto pohledu nemá ČR s velikostí dluhu žádný problém. Stát

Dluh k HDP

Hodnota z roku

Irsko

35,5 %

2000

Německo

34,7 %

2000

102,1 %

2000

62,8 %

2000

18,8 %

2001

Belgie Švédsko ČR

Tabulka 6.3 Hodnota veřejného dluhu v ČR a v některých státech OECD. Pramen: Central Government Dept. OECD 2001.

Velikost dluhové služby (se kterou je spojován problém dluhové pasti) v ČR je zachycena v tabulce č. 6.4. Hypotetická úroveň dluhu ČR ve výši 60 % HDP, by c.p. v roce 2001 znamenala výdaje na dluhovou službu ve výši asi 70 mld. Kč. To by znamenalo prohloubení schodku o téměř 50 mld. Kč!

123


výdaje na dluhovou službu v mld.Kč

96

97

98

99

00

01

02

14 049

17 591

18 545

16 105

17 378

20 509

24 962

Tabulka 6.4 Výdaje na dluhovou službu. Pramen: Příslušné SZÚ, Návrh státního rozpočtu 2002.

Hodnocení důvodů příčin růstu dluhu v ČR v posledních letech je značně obtížné. Zároveň je poplatné politickému postoji hodnotitele. Proto se autoři pokusí být v této části neutrální, zaměří se základní fakta. Teorie veřejných financí učí, že dluh vzniká akumulováním rozpočtových deficitů. Nejinak je tomu i v případě ČR. Dluh státu je od roku 1993 odvislý od vývoje deficitu státního rozpočtu. Blíže viz tabulka č. 6.5 a 6.6. Státní dluh

Růst dluhu

Deficit SR

1993

158,8

-

-

1994

161,7

2,9

-

1995

154,4

- 7,3

- 7,2

1996

161,6

7,2

5,4

1997

172,2

10,6

17,5

1998

193,6

21,4

25,6

1999

226,8

33,2

34,8

2000

287,4

60,6

51,8

2001

342,5

55,1

66,7

Tabulka 6.5 Vývoj deficitů SR a státního dluhu v ČR v mld. Kč. Pramen: Makropredikce 11.4.2002, vlastní výpočty. Poznámka: Vzhledem k nižší transparentnosti českých veřejných financí a nejednotné metodice se suma deficitů nerovná přesně změně státního dluhu.

1994 - 1997 (4 roky)

1998 - 2001 (4 roky)

1994 - 2001 (8 let)

Suma deficitů SR (včetně SFA) v mld. Kč

11,5

178,9

190,4

Změna státního dluhu v mld. Kč

13,4

170,3

183,7

Tabulka 6.6 Vývoj deficitů SR a státního dluhu v ČR v mld. Kč. Pramen: Makropredikce 11.4.2002, vlastní výpočty. Poznámka: Vzhledem k nižší transparentnosti českých veřejných financí a nejednotné metodice se suma deficitů nerovná přesně změně státního dluhu.

Důvody deficitu SR 1998 - 2001

124

Za hlavní důvody existence deficitů SR v letech 1998 - 2001 můžeme považovat: nadměrnou expanzivní fiskální politiku, deficit důchodového systému, úhradu ztráty Konsolidační banky (resp. České konsolidační agentury - ČKA) a nízkou transparentnost českých veřejných financí. Zároveň je nutné si uvědomit, že tyto důvody nejsou jediné (jako příklad dalších je uváděna ekonomická recese na konci 20. století, růst mandatorních výdajů obecně, pokles daňové kvóty). “Rozklad” deficitu státního rozpočtu je proveden v tabulce č. 6.6. Uvedená tabulka ukazuje, že nebýt ztráty KoB a deficitu důchodového účtu, dosahoval by deficit SR

max. 20 mld. Kč, tedy asi 1 % HDP. Pro připomenutí - další Maastrichtské kritérium stanovuje mezní deficit veřejných rozpočtů na 3 % HDP. 1996 Deficit SR

1997

- 5,4

1998

- 17,5

- 25,6

- 5,1

- 10,4

úhrada ztráty KoB

1999 - 34,8

2000

2001

1998 - 2001

- 51,8

- 66,7

- 178,9

- 14,4

- 27,6

- 52,3

důchody

- 4,4

- 6,5

- 12,5

- 19,5

- 19,7

- 18,5

- 70,1

“očištěný deficit”

- 1,0

- 5,9

- 2,8

- 15,4

- 17,8

- 20,6

- 56,5

Tabulka 6.7 Rozklad deficitu SR v mld. Kč. Pramen: Příslušné státní závěrečné účty.

Je potřeba upozornit, že nelze uvedené důvody od sebe oddělovat, protože se vzájemně ovlivňují. Zároveň nelze svádět rostoucí deficit SR na rostoucí ztrátu z důchodového pojištění nebo na nutnost hradit ztrátu Konsolidační banky. Fiskální politika (deficit) musí být posuzována jako celek a vláda by měla adekvátně reagovat, pokud se její jedna část vyvíjí nepříznivým směrem. Ztráty KoB (ČKA) vznikají hlavně z důvodu nutnosti vytváření rezerv ke ztrátovým aktivům. Ta byla v posledních letech do ČKA převáděna z velkých komerčních bank (KB, IPB). Dalším důvodem je malá výtěžnost těchto ztrátových aktiv (v roce 2001 ČKA postoupila pohledávky v účetní hodnotě za 14,5 mld. Kč, jejich prodejní cena byla 2,1 mld. Kč - tj. 14,5 % ceny nominální). Pro posouzení dalšího vývoje růstu státního dluhu z titulu ČKA je nutno analyzovat: ■ jaká bude velikost ztráty ČKA v dalších letech? ■ je objem převedených pohledávek do ČKA konečný (nebo čekají další kostlivci ve skříni)? ■ nakolik se v případě ČKA jedná o přeměnu implicitního dluhu na dluh explicitní - to by pomohlo dát odpověď na otázku, kdy část veřejného dluhu vlastně vznikla. Z hlediska deficitu důchodového účtu je potřeba zmínit skutečnost, že podoba důchodové reformy zásadně ovlivní stabilitu veřejných financí na dlouhou dobu. Ta bude souviset s rychlostí přeměny implicitního penzijního dluhu na dluh explicitní. Dnešní deficit důchodového účtu dosahuje hodnoty 1 % HDP. V případě neřešení tohoto problému nebo neschopnosti nalézt konsensu ohledně penzijní reformy má tento deficit v budoucnosti dosahovat až 6 % HDP. Nízkou transparentost českých veřejných financí ukazuje tabulka č. 6.6. Zde je uveden rozdíl mezi schváleným deficitem SR a konečným (skutečným) deficitem. Uvedená čísla jsou pouze statické veličiny, neodrážejí v sobě vývoj na straně příjmů i výdajů. V rámci objektivity je potřeba říci, že ne vždy za diferenci může vláda a její “špatný” odhad vývoje příjmů. V minulých letech se stávalo, že v průběhu roku bylo schváleno několik dalších výdajových operací (např. v průběhu roku 1999 bylo PSP ČR přijato celkem 693 rozpočtových opatření). 1998 schválený deficit skutečný deficit

1999

2000

Transparentnost českých VEFI

2001

0,0

- 31,0

- 35,2

- 49,0

- 29,3

- 29,6

- 46,1

- 67,7

Tabulka 6.8 Rozdíl mezi schváleným a skutečným deficitem SR v mld. Kč. Pramen: Příslušné SZÚ.

125


Jako příklad netransparentnosti bychom chtěli zmínit problém nedaňových příjmů státního rozpočtu. Ty se každoročně pohybují kolem 20 - 30 mld. Kč a tvoří tak asi 5 % veškerých příjmů. Problém spočívá ve výrazně nižším než rozpočtovaném výnosu. Výnosnost nedaňových příjmů se dlouhodobě pohybuje kolem 70 - 80 % (!) rozpočtované částky. Diferenci mezi rozpočtem a skutečností uvádí tabulka č. 6.9. Je zajímavé, že uvedená diference dosáhla za poslední čtyři roky úctyhodné částky 30,1 mld. Kč. 1998

1999

2000

2001

Schválený rozpočet

34,6

31,9

31,1

41,5

Skutečný výnos

27,8

27,1

26,7

27,2

Diference

- 6,8

- 4,7

- 4,4

- 14,2

1998 - 2001

- 30,1

Tabulka 6.9 Diference u nedaňových příjmů v mld. Kč. Pramen: Příslušné SZÚ

Shrnutí kapitoly Za poslední 4 roky státní dluh ČR narostl o 170 mld. Kč, což je téměř 100 % růst dluhu. Jak ukazují poslední údaje, růst dluhu se navíc zrychluje. Pokusili jsme se Vám ukázat, kterými faktory je růst veřejného dluhu způsoben. Pro komplexní pohled je potřeba dluh členit podle jednotlivých kritérií. Mezi nejdůležitější patří rozdělení dluhu na vnitřní a vnější a na explicitní a implicitní. Rizika plynoucí z kumulace veřejného dluhu si vlády uvědomují, a proto se jej snaží regulovat. Většina aktivních opatření (k omezení dluhu) je ovšem nepopulárních. Příznivé efekty, které plynou ze sníženého dluhu, se dají očekávat až v delším období, což je za čtyřletým vládním horizontem. Pasivní cesta snížení dluhu je delší a ne zcela jistá.

Otázky k zamyšlení 1. Jak rozumíte pojmu dlouhodobá fiskální nerovnováha? Jak souvisí s pojmem krátkodobá fiskální nerovnováha? 2. Jak byste rozčlenili veřejný dluh? Co je to “efekt vytěsnění”? 3. Jaká je velikost veřejného dluhu v ČR? Jak jinak než nominálně a k HDP by se jeho velikost dala měřit? Jaký je vývoj dluhu v ČR? 4. Jaké příčiny růstu dluhu v ČR byste identifikovali? Jaké skutečnosti byste vytkli vládě z pohledu opozice? 5. Proč je vhodné regulovat veřejný dluh, jaké jsou možnosti jeho snížení?

126

■ ■

■

■

Definice Charakteristika mezinárodních veřejných financí Příjmy a výdaje rozpočtu EU a procedura jeho schvalování Finanční aspekty přistoupení ČR k EU a čerpání z fondů

Rozpočet Evropské unie

7. 127

7. Rozpočet Evropské unie

Cíl kapitoly Cílem kapitoly je seznámit vás s problematikou příčin formování mezinárodních (nadnárodních) veřejných financí, se společným rozpočtem EU, jeho příjmovou i výdajovou stránkou a procedurami jeho sestavování, schvalování, realizace a kontroly, tj. se specifikami rozpočtového procesu v EU. Současně byste měli pochopit a rozumět problematice strukturálních fondů EU a jejich derivátu určeného pro kandidátské země v podobě předstrukturálních či předvstupních fondů. Po prostudování této kapitoly byste měli rozumět mechanismu rozpočtové politiky v EU a všemu, co s tím souvisí.



Způsob studia V této kapitole vám stačí k získání potřebných znalostí nastudování předloženého textu. Pokud by vás zajímaly novější statistická data nebo názory na vývoj rozpočtu EU, doporučujeme vám stránky Komise EU, konkrétně části věnující se rozpočtu a rozšíření EU.

Úvod kapitoly Nejen každý stát, ale také každá mezinárodní, resp. nadnárodní, organizace má svůj rozpočet. Mezinárodní i nadnárodní organizace vznikají na základě mezinárodních smluv, jež vycházejí z principů mezinárodního práva. Nicméně orgány mezinárodních organizací zpravidla nemají pravomoc činit rozhodnutí závazná pro členské země bez jejich výslovného souhlasu. Naproti tomu na nadnárodní organizace přenášejí účastníci část své suverenity, takže jejich orgány disponují určitým stupněm oprávnění zavazovat členské státy. Státní rozpočet tvoří jádro soustavy veřejných rozpočtů v dané zemi a rozhodující složku veřejných financí. Jeho příjmy jsou rozmanité (daně, cla, poplatky, výnosy ze státního majetku, návratné zdroje - úvěry, půjčky, dluhopisy apod.). Rozhodujícím příjmovým kanálem státního rozpočtu, resp. celé soustavy veřejných rozpočtů, jsou daně (cca 80 - 90 %). Výdajová stránka státního rozpočtu pokrývá výdaje na sociální zabezpečení, školství, kulturu, zdravotnictví, obranu a bezpečnost, životní prostředí apod. Státní rozpočty tak po finanční stránce zajišťují realizaci všech funkcí a úkolů, které jsou kladeny na soudobý stát. Jak definuje teorie, zabezpečují potřebný objem a strukturu veřejných statků a veřejných služeb. Nicméně portfolio veřejných statků a veřejných služeb může být zajišťováno na různých úrovních veřejné správy: místní, regionální, národní a mezinárodní (nadnárodní). Existuje skupina veřejných statků, které lze objektivně efektivně zabezpečit pouze na mezinárodní, resp. nadnárodní úrovni. Souvisí to např. i s řešením externalit v širších společenskogeografických jednotkách. Vedle veřejných statků, které jsou svoji podstatou mezinárodními (nadnárodními), lze hovořit i o skupině veřejných statků a veřejných služeb, jejichž internacionální charakter byl určen procedurami veřejné volby (politickým rozhodnutím).

128

7.1 Definice Rozpočty mezinárodních a nadnárodních organizací včetně rozpočtu Evropské unie jsou výrazem přesahování veřejných financí na mezinárodní úroveň. Mezinárodní (nadnárodní) veřejné finance můžeme vymezit jako peněžní vztahy vznikající při získávání, rozdělování, přerozdělování a užití peněz mezinárodními organizacemi a mezinárodními (nadnárodními) seskupeními (celky), které mají svůj původ v národních veřejných financích (tj. konec konců jde rovněž o peníze daňových poplatníků). Prostřednictvím mezinárodních veřejných financí se zajišťují mezinárodní (nadnárodní) veřejné statky, resp. národní, regionální a místní veřejné statky, které nabyly mezinárodního charakteru (byly oceněny, uznány příslušným mezinárodním společenstvím). V některých případech lze hovořit o globálních veřejných statcích, jako je udržení života na planetě, zabezpečení mírového vývoje světa apod. Mezinárodní veřejné finance zahrnují vztahy související s nákupem výrobků a služeb na mezinárodních a národních trzích a to jak od privátních subjektů, tak od veřejného sektoru. Např. na zabezpečení administrativy jsou potřebné budovy, výpočetní technika, dopravní prostředky, telekomunikační služby, elektřina, plyn, platy zaměstnancům mezinárodních řídících orgánů apod. Od veřejného sektoru jsou např. potřebné mezinárodní vojenské a policejní síly zabezpečující bezpečnost a pořádek v různých částech světa, mezinárodní justiční struktury, administrativa veřejné správy apod. Mezinárodní veřejné finance však obsahují i transferové platby, tj. neekvivalentní finanční operace, jako je např. mezinárodní pomoc, granty, dotace a subvence z mezinárodních veřejných zdrojů apod.

7.2 Charakteristika mezinárodních veřejných financí Role mezinárodních financí, a v jejich rámci též mezinárodních veřejných financí, s postupující globalizací světa vzrůstá. Růst vzájemné závislosti ekonomik celého světa, dynamika mezinárodního obchodu a zejména mezinárodního finančního a kapitálového trhu, rostoucí úloha nadnárodních korporací, vznik nečekaných turbulencí ve světové ekonomice v minulých letech, prohlubování disproporcí mezi bohatými a chudými zeměmi zvýrazňuje potřebu mezinárodní fiskální koordinace (viz Musgrave, Musgraveová, 1994). Mnohé problémy, které se tradičně řešily v národních hranicích, nabývají mezinárodního charakteru, narůstá obava z nerovnoměrného rozdělování důchodů, z generace negativních mezinárodních externalit zejména ekologické povahy. Názory na řešení těchto problémů nejsou jednotné. Stoupenci některých směrů, příslušných zejména k neoliberálnímu proudu, spatřují příčiny právě v omezující činnosti mezinárodních organizací a v ochranářských a paternalistických aktivitách národních států. Naproti tomu mnozí teoretici a političtí činitelé, především neokeynesiánské provenience a institucionální směry, žádají naopak větší mezinárodní regulaci uvedených procesů a větší finanční participaci vyspělých států, tj. ve své podstatě posilování systému mezinárodních veřejných financí. Mezinárodní veřejné finance jsou na jedné straně odvozeny od národních veřejných financí, na druhé straně nejsou jejich pouhým derivátem, mají autonomní působnost. Pro mezinárodní veřejné finance je platná charakteristika veřejných financí ztělesněna ve třech tradičních principech. Princip neekvivalence znamená, že při platbě daní není plátci předem znám účel platby a není mu zaručeno, že podíl jeho spotřeby veřejných statků nebo podíl veřejných transferů bude ekvivalentní výši jeho platby. Aplikace tohoto principu na mezinárodní veřejné finance znamená, že národní veřejné zdroje plynoucí do mezinárodních veřejných rozpočtů se ne vždy rovnají přínosům pro tu či onu zemi, resp. pro její obyvatelstvo, z té či oné mezinárodní organizace nebo uskupení.

Principy mezinárodních veřejných financí

Dalším principem veřejných financí je princip nenávratnosti, který znamená, že platbou daní nikomu nevzniká nárok na to, aby mu veřejná správa jeho výdaj konkrétně vrátila v příslušné službě či veřejném statku. Také tento princip lze přenést na mezinárodní úroveň,

129


žádný členský stát nemá automatický nárok na návratnost finančních zdrojů, jako je tomu u půjček. Pro zpětné čerpání zdrojů musí obvykle splnit kritéria a podmínky definované ve smlouvách a ujednáních. Konečně princip nedobrovolnosti spočívá v tom, že nikdo neplatí daně dobrovolně, nýbrž je k tomu donucen zákony. Někteří odborníci pochybují o platnosti tohoto principu veřejných financí pro systém mezinárodních veřejných financí. Nicméně je zřejmé, že daně byly zaplaceny v národních státech nedobrovolně a že také výše konkrétní úhrady daného státu je pod určitým tlakem relevantního integračního celku a jeho pravidel, o čemž svědčí nespokojenost některých zemí se stanovením jejich finančních povinností. Uvedená premisa platí zejména pro státy, které přistupují k dané mezinárodní organizaci později, kdy klíčové principy jsou již schváleny a uchazeč se musí těmto požadavkům “dobrovolně” přizpůsobit. Struktura mezinárodních veřejných financí je analogická národním veřejným financím. To znamená, že v nejširším pojetí zahrnuje mezinárodní finanční vztahy, mezinárodní peněžní fondy, mezinárodní veřejné instituce, mezinárodní finanční nástroje, mezinárodní rozpočtová pravidla a mezinárodní orgány správy a kontroly mezinárodních veřejných financí. Mezi aktéry (subjekty) mezinárodních veřejných financí lze zařadit mezinárodní (nadnárodní) integrační seskupení, mezinárodní organizace celosvětového i regionálního charakteru, jakož i jimi založené či od nich odvozené instituce a organizace. V nejširším smyslu do tohoto prostoru, resp. na jeho rozhraní, náleží též mezinárodní neziskové organizace nestátního charakteru, které v té či oné míře jsou pravidelně financovány z mezinárodních veřejných rozpočtů. V mnoha případech je tato hranice neostrá, což se ostatně týká i velkých národních neziskových organizací operujících celosvětově. Řada těchto marginálních subjektů je přitom financována vícezdrojovým způsobem a není závislá jen na mezinárodních veřejných zdrojích. Mezinárodní veřejné finance jsou rozprostřeny a současně se realizují prostřednictvím podsystémů (dílčích rozpočtů), resp. složek mezinárodních veřejných financí. Představují klasické rozpočty mezinárodních uskupení a organizací, mimorozpočtové fondy a tzv. mezinárodní agentury. Uvedené odlišení nemá praktický význam, důležité je pouze z teoretického hlediska. Ve standardních veřejných rozpočtech není vazba mezi příjmy a výdaji, tj. prostředky se v rozpočtu bezrozdílně shromažďují a vydávají. Naproti tomu znakem fondového financování je účelovost mezi konkrétními příjmy a výdaji. Možnost využití určitých peněžních prostředků je omezena na financování předem stanovených potřeb.

Rozpočty mezinárodních veřejných financí

Mezinárodní agentury jsou obdobou vládních agentur alias fondů a institucí na podporu podnikání, pohybujících se na hranici veřejných financí. Jako příklad instituce tohoto typu je možné uvést Evropskou investiční banku založenou členskými státy EU. Její cílovou funkcí není dosahování zisku, nýbrž podpora investičních projektů formou výhodných úvěrů a to i třetích zemí, které jsou v souladu s prioritami Evropské unie. Příjmová stránka většiny mezinárodních veřejných rozpočtů je oproti národním rozpočtům velice omezena a v podstatě se redukuje na příspěvky jednotlivých vlád členských států dané organizace či uskupení. V tomto smyslu existují teoretické diskuse, které akcentují potřebu zavedení jakýchsi mezinárodních daní, které by mohly být stálým zdrojem některých mezinárodních organizací. Např. by uvedené daně byly placeny z obchodu s cennými papíry na mezinárodních kapitálových trzích nebo nadnárodními korporacemi, které operují na více kontinentech. Také se zvažují mezinárodní daně či poplatky ekologického charakteru. Tyto návrhy se však zatím nacházejí ve stadiu úvah a vědeckovýzkumných projektů. Výdajová stránka mnoha rozpočtů mezinárodních organizací je rovněž zúžena a zpravidla slouží ke krytí administrativních nákladů uvedených útvarů. Existují však i vyspělejší modely mezinárodních veřejných rozpočtů, které již fungují na vícezdrojovém principu nebo disponující s poměrně členitou výdajovou strukturou. Mezi

130

nejsofistikovanější typ veřejných financí, který se svým pojetím blíží národnímu systému veřejných financí, náleží právě rozpočet Evropské unie. Příjmová stránka rozpočtu EU není závislá na jednom příjmovém kanálu a ve výdajové stránce tohoto rozpočtu tvoří administrativní výdaje nevelký podíl (asi 5 %). Také procedura schvalování rozpočtu Evropské unie je adekvátní schématu schvalování státních rozpočtů. Systém nadnárodních veřejných financí EU má např. ve srovnání s rozpočtem NATO v podstatě centralizovaný charakter s realizací principu konsolidace, oproti decentralizovanému systému NATO zahrnujícímu několik decentralizovaných autonomních rozpočtů, nepodléhajících konsolidaci. Pouze reziduální část výdajů členských států EU má mimorozpočtový charakter. Jedná se např. o výdaje z Evropského rozvojového fondu určené přidruženým rozvojovým zemím, výdaje Agentury Euratomu apod. Struktura decentralizovaných rozpočtů NATO Civilní rozpočet

Vojenský rozpočet

Rozpočet infrastrukturálních programů

Rozpočet agentur

Příspěvky do rozpočtu placeny z kapitoly: Ministerstva zahraničních věcí

Ministerstva obrany

Ministerstva obrany

Ministerstva obrany

Všechny členské státy

Podle účasti ve vojenských akcích

Podle účasti v programech

Podle účasti v jednotlivých agenturách

Rozpočet EU konsolidovaný Příjmy z celních výnosů, zemědělských vyrovnávacích dávek, části výnosů DPH a příspěvku jednotlivých členských zemí stanovenému jako podíl na jejich HDP.

Schéma 7.1 Srovnání rozpočtů NATO a EU. Pramen: autor.

Je samozřejmé, že rozpočet EU zdaleka nelze ztotožňovat se státními rozpočty členských států. Jeho objem měřený podílem na hrubém domácím produktu účastnických států je minimální (1,27 %) oproti podílu národních veřejných rozpočtů v rozsahu 30 - 50 % (z toho samotné státní rozpočty asi 25 až 35 %). Rozpočet EU např. neobsahuje výdaje na zdravotnictví a sociální péči apod. Slouží k financování společných politik především společné zemědělské politiky, strukturálních fondů a rozvojové pomoci. Oproti státním rozpočtům musí být vždy sestaven jako vyrovnaný. Veřejné finance a tedy především státní rozpočty plní tří základní funkce: alokační, distribuční a stabilizační funkci. Uvedené funkce jsou imanentní i rozpočtu EU, i když často v zárodečné či modifikované podobě. Prostřednictvím alokační funkce jednotlivé fiskální úrovně rozhodují o tom, jaké bude použití disponibilních veřejných zdrojů. Jde o proces, ve kterém se tyto zdroje rozdělují mezi produkcí soukromých a veřejných statků a volí se skladba veřejných statků. Alokační funkce se realizuje cestou rozpočtových výdajů. Je nepochybné, že alokační funkce je také neodmyslitelná od rozpočtu EU.

Funkce mezinárodních veřejných financí

131


Distribuční (redistribuční) funkce se projevuje rozdělováním a přerozdělováním důchodu (národního důchodu, hrubého domácího produktu). Souvisí s řešením otázky, co společnost považuje za spravedlivé rozdělení důchodu a majetku. Veřejné finance zprostředkovávají změny v rozdělení důchodů transferovými platbami financováním některých veřejně poskytovaných služeb pro určité skupiny obyvatelstva a nepřímo prostřednictvím daní (progresivní zdanění a daňové úlevy). V rámci EU je uplatňován princip solidarity mezi zeměmi a regiony, tj. některé země dostávají z rozpočtu EU více, než-li do něj přispívají, a naopak. Jednoznačně lze konstatovat, že veřejným financím EU je vlastní redistribuční funkce. Stabilizační funkce se promítá v zajištění základních cílů hospodářské politiky (tzv. magický čtyřúhelník). Jde o zabezpečení vysoké míry zaměstnanosti, stabilitu cenové hladiny, ekonomický růst a vyrovnanost platební bilance. Jako nástroj se zde využívají veřejné příjmy a výdaje, především příjmová a výdajová stránka státního rozpočtu, neboť uvedená funkce veřejných financí má makroekonomický charakter. Je zřejmé, že vzhledem k objemu soustředěných finančních prostředků v rozpočtu EU nelze hovořit o reálné stabilizační funkci na nadnárodní úrovni. Na druhé straně nelze od ní úplně odhlédnout. Mezi obecně definovanými úkoly EU a též konkrétními cíli naplňovanými společnými politikami EU zejména financovanými ze strukturálních fondů např. náleží podpora zaměstnanosti i hospodářského růstu. Vzhledem k tomu, že v EU je uplatňován princip kofinancování, je objem finančních prostředků determinovaný strukturální politikou EU vyšší, než-li jsou vlastní finanční toky z rozpočtu EU. K celkovému dopadu “evropské” politiky je nezbytné přičíst i vyvolané multiplikační efekty. V širším smyslu bychom dokonce mohli institucionálně přiřadit do procesu realizace této funkce též Evropskou investiční banku a Evropskou banku pro obnovu a rozvoj. Jedná se totiž o evropské vládní agentury, u kterých není cílovou funkcí zisk, nýbrž prointegračně definované stabilizační a rozvojové cíle.

Kriteria sdílení nákladů

Na stabilizační politice v rámci EU se však významněji než-li rozpočet EU nebo úvěrové linky mezinárodních (veřejných) evropských bank podílí Evropská centrální banka, která má v kompetenci měnovou politiku a jejím základním cílem je udržení cenové stability, tj. neinflačního prostředí. Zatímco monetární politika EU v důsledku zavedení jednotné měny (eura) je realizována na evropské úrovni, zůstává fiskální politika v rukou národních států. Objevují se pouze určité prvky fiskální koordinace, jako je např. harmonizace nepřímých daní, sjednocování daňové správy atd. Podle některých odborníků rozevírající se nůžky mezi monetární a fiskální politikou budou generovat nové typy rozporů, což bude perspektivně vyžadovat redefinici stávajícího systému stabilizační politiky i evropských veřejných financí. Důležitým problémem mechanismu fungování mezinárodních veřejných rozpočtů je rozsah participace jednotlivých účastníků na jejich příjmové a výdajové stránce. Jedná se o širší praktickou i teoretickou otázku, která se vztahuje na každou mezinárodní aktivitu. Státy mají společný zájem týkající se užitků i přesahujících nákladů, které je vedou ke společným projektům, zapojování se do mezinárodních organizací a posléze k jednotlivým fázím integračního procesu. Ve všech těchto případech vzniká problém dělení nákladů (viz Musgrave, Musgraveová, 1994). Logicky se nabízí jednoduché řešení, podíly na nákladech dohodnout na základě poměrů výhod, které každá strana získá, tj. kritériem je užitek. Některé mezinárodní organizace v podstatě vycházejí z tohoto principu (např. Mezinárodní měnový fond). Uvedená varianta je ovšem nejsnadněji uplatňována při malém počtu účastníků. Za situace, že je počet zúčastněných vyšší, je vhodnější použít jiné vzorce. Např. je možné využití principu příspěvků podle schopnosti daňové úhrady, obdobně jako se uplatňuje v rámci národních rozpočtů. Jedná se tedy o zásadu platební kapacity členských zemí. Při schématu proporcionální sazby daně by každý stát měl zaplatit určité procento svého hrubého domácího produktu. Při progresivní sazbě vzniká otázka, zda se tyto sazby mají vztahovat k celkovému HDP země nebo k HDP na jednoho obyvatele (v tomto případě se

132

za základní jednotku považuje jeden obyvatel). Při určování příspěvku do OSN se např. uplatňují oba pohledy, přičemž podíly jsou předmětem každoročních úprav a země s nízkými důchody mají stanovené určité výjimky. Dále se v OSN používá kategorie minimálního příspěvku a stanovení hranice podílu (to se týká USA, vzhledem k tomu, že její příspěvek je nejvyšší). Řada mezinárodních organizací používá kombinované metody respektující jak princip ekonomické síly, tak princip solidarity, ale také historické zvláštnosti vývoje dané organizace. Např. podíly na nákladech NATO jsou odvozeny nejen z velikosti HDP členských států, nýbrž také vycházejí z procesů vzájemného vyjednávání. Podíl USA, ale také VB a Francie je pravděpodobně vyšší, naopak podíl SRN nižší, než by se očekávalo. Otázka dělení nákladů je také v EU stále živou a diskutovanou, jsou rozebírány pozice tzv. čistých příjemců, jako je např. Řecko, Španělsko, Portugalsko a donedávna Irsko a naopak čistých plátců jako je VB, Nizozemsko, Německo a Francie. Nicméně do rámce nadnárodních veřejných financí EU je implementován princip solidarity, proto diskuse se týkají spíše její míry. Zvláště bude tento problém vyostřen v období vstupu dalších uchazečů, neboť všechny tyto země budou mít nárok na čerpání zdrojů ze strukturálních fondů.

7.3 Příjmy a výdaje rozpočtu EU a procedura jeho schvalování Vzhledem k tomu, že rozpočet Evropské unie se svou koncepcí podobá státním rozpočtům, je jeho příjmová i výdajová stránka bohatě strukturovaná. V Hlavě II. Smlouvy o založení ES se uvádí, že pro každý rozpočtový rok musí být veškeré příjmy a výdaje Společenství včetně těch, které se vztahují k Evropskému sociálnímu fondu, předběžně vyčísleny a zahrnuty do rozpočtu. Administrativní výdaje orgánů vyplývající z ustanovení Smlouvy o Evropské unii, které se vztahují ke společné zahraniční a bezpečnostní politice a ke spolupráci v oblastech justice a vnitřních věcí, jdou k tíži rozpočtu. Operativní výdaje, které vyplývají z provádění těchto ustanovení, mohou rovněž zatížit rozpočet. Příjmy a výdaje musí být vyrovnané. Rozpočet je financován zcela z vlastních zdrojů. K vlastním příjmům rozpočtu EU patří celní výnosy. Jde o cla uvalovaná na zboží dovážené do EU z třetích zemí při uplatňování společného celního sazebníku. Členské státy si ponechávají pouze malou část těchto příjmů na krytí administrativních nákladů a ostatní jsou povinny odvádět do společného rozpočtu.

Příjmy rozpočtu EU

K clům se váží zemědělské vyrovnávací dávky, což jsou celní poplatky za dovoz agrární produkce. Jedná se o méně stabilní výnos, neboť kolísá podle pohybu světových cen a podle objemu dovozu daných komodit. Podíl uvedených položek dlouhodobě v rozpočtu EU klesá. Prosazuje se celosvětová tendence poklesu cel, kterou nakonec bude muset, byť nerado, respektovat také EU i u zemědělských výrobků. Nakonec o tom svědčí i spory, které se každoročně odehrávají na půdě Světové obchodní organizace (WTO) mezi USA a členskými státy EU. Stálým příjmem rozpočtu EU je část daně z přidané hodnoty vytvořené v členských zemích. V současnosti se jedná o 0,75 % podíl z objemu vybrané DPH. Podle dokumentů EU se však v perspektivě předpokládá procentuální pokles tohoto podílu. Po dlouhou dobu byl tento příjmový kanál rozhodujícím zdrojem rozpočtu. Čtvrtý zdroj představuje příspěvek jednotlivých členských zemí vycházející z jejich ekonomické síly. Podíl je odvozen od HDP a uplatňuje se tehdy, pokud předcházející zdroje nestačí.

133


1990 částka zemědělské dávky

1995 %

částka

2000 %

částka

%

1 875,7

4,0

1 944,6

2,6

2 038,4

2,3

cla

10 285,1

22,1

12 508,6

16,7

11 070,9

12,4

DPH

27 440,1

59,1

39 183,2

52,1

32 554,6

36,3

94,9

0,2

14 191,2

18,9

43 250,6

48,3

6 773,3

14,6

7 249,5

9,7

671,7

0,7

46 469,1

100,0

75 077,1

100,0

85 557,8

100,0

čtvrtý zdroj ostatní CELKEM

Tabulka 7.1 Příjmy rozpočtu EU ve vybraných letech miliony EURO v běžných cenách. Pramen: The community budget: The facts in figures, EC, 2000.

Výdaje rozpočtu EU

Výdaje zahrnuté do rozpočtu se schvalují na jeden rozpočtový rok. Výdajová stránka rozpočtu EU je ještě pestřejší než stránka příjmová. Rozhodující část výdajů je přitom orientována na financování ekonomických, sociálních a regionálních programů v členských státech, případně v třetích (asociovaných) zemích. Rozpočtové prostředky se rozdělují podle kapitol zahrnujících výdaje podle jejich povahy nebo určení. Výdaje Evropského parlamentu, Rady, Komise a Soudního dvora jsou uvedeny v oddělených částech rozpočtu. Výdaje na administrativu, které při založení organizace tvořily podstatnou část rozpočtu, v současnosti představují minimum (asi 5 %). Rozpočet EU na období 2000 - 2006 (v miliardách EUR) Zemědělství

297,74

46,31%

Strukturální politika

213,00

33,13%

Vnitřní politiky

42,35

6,59%

Administrativa

32,10

4,99%

Zahraniční politika

31,90

4,96%

Pomoc asoc. zemím

21,84

3,40%

Rezervy

4,05

0,63%

Celkem

642,98

100,0 0%

Tabulka 7.2 Rozpočet EU na období 2000 - 2006 (v miliardách EUR). Pramen: Veřejná správa 19/2000.

Common Agriculture Policy (CAP)

134

Největší část rozpočtu - jak je dokumentováno v tabulce - odčerpává zemědělství (46,3 %). V minulosti dokonce činil podíl zemědělského sektoru na výdajích až 70 %, postupně se podařilo snížit tuto položku pod 50 %, ale přesto značně zatěžuje společný rozpočet a země EU stojí před nezbytností reformy kritérií a restrukturalizace rozpočtových výdajů v této oblasti. Daný stav je důsledkem uplatňovaného modelu společné zemědělské politiky, který se orientuje na garantování cen zemědělských výrobků, aby se udržela soběstačnost v agrárních produktech a současně se zachovaly příjmy farmářů. Výdaje se uhrazují z Evropského zemědělského podpůrného a záručního fondu. Jako nástroje se používají cenové intervence, refundace při vývozu do třetích zemí a přímé platby zemědělcům.

Druhou největší výdajovou položkou v období 2000 až 2006 jsou výdaje ze strukturálních fondů (33,1 %). Náleží sem Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální fond a tzv. část orientace Evropského zemědělského podpůrného a záručního fondu. Výdajová aktivita uvedených fondů je koordinována a bohatě dotována. Hlavním záměrem je snížit regionální rozdíly mezi jednotlivými regiony EU tak, aby se vytvořila ekonomická a sociální rovnováha.

Strukturální operace

Cíle strukturálních fondů definují orgány ES a na probíhající období byly stanoveny následující tři: ■ Cíl 1: Podpora nejvíce zaostávajících regionů. Vztahuje se na regiony s hrubým domácím produktem v uplynulých třech letech nižším než 75 % průměru unie. V regionech, na které se vztahuje tento cíl žije asi 20 procent obyvatelstva EU. Jedná se o podporu a strukturální přizpůsobování regionů, které ve svém rozvoji zaostávají. ■ Cíl 2: Podpora všech průmyslových, venkovských a městských oblastí, které čelí mimořádným problémům restrukturalizace. Týká se regionů s potřebou hospodářské a sociální konverze a celkově jsou pod něj zahrnuty regiony, v nichž žije maximálně 18 % občanů EU. Z toho by mělo připadnout na obyvatelstvo regionů zasažených úpadkem průmyslové výroby 10 % obyvatel, obyvatelstvo venkova 5 %, na problémové městské oblasti se vztahují 2 % a na území závislá na rybolovu 1 % obyvatel. Komise určila limit pro počet obyvatelstva v jednotlivých zemích tak, aby nebyla překročena hranice 18 % obyvatelstva unie. ■ Cíl 3: Opatření na podporu politiky zaměstnanosti, vzdělávání a školství. Účelem cíle je napomáhat v regionech adaptaci a modernizaci politik a systému vzdělávání, rekvalifikačních programů a programů v oblasti zaměstnanosti. Jak bylo výše uvedeno, má Evropská unie k dispozici čtyři strukturální fondy, jejichž prostřednictvím rozděluje finanční pomoc při řešení strukturálních ekonomických a sociálních problémů: Evropský fond regionálního rozvoje (ERDF) byl založen v roce 1975 a jeho cílem je napomoci snížit sociální a ekonomickou nerovnováhu mezi regiony zemí EU. V období 2000 - 2006 poskytuje finanční pomoc v rámci prvních dvou cílů strukturálních fondů a je zaměřen na: ■ investice do výroby určené k vytváření nových nebo stávajících pracovních míst ■ investice do infrastruktury s různými možnostmi závislými na Cíli včetně transevropských sítí pro regiony zařazené do Cíle 1 ■ investice do vzdělání a zdraví pro regiony zařazené do Cíle 1 ■ rozvoj místního potenciálu: místní rozvoj a rozvoj malého a středního podnikání v problémových regionech ■ výzkum a rozvoj ■ investice zaměřené na životní prostředí. Evropský sociální fond (ESF) patří mezi nejstarší finanční nástroje, neboť vznikl již v roce 1958. V současnosti slouží následujícím oblastem: ■ integrace nezaměstnaných, zejména osob postižených dlouhodobou nezaměstnaností ■ integrace mladých lidí do pracovního procesu ■ integrace osob vyloučených z trhu práce ■ podpora stejných příležitostí na trhu práce ■ adaptace pracovníků na průmyslové změny ■ stabilizace a růst zaměstnanosti ■ posílení lidského potenciálu ve výzkumu, vědě a technologii ■ posílení systému vzdělávání a další kvalifikace. Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond (EAGGF), který byl vytvořen již v roce 1958, je finančním nástrojem pro politiku rozvoje venkova, druhého pilíře rozvoje zemědělské politiky. Je rozdělen do dvou sekcí - podpůrná (řídící) sekce je zaměřena na cíl 1, zatímco garanční sekce působí v ostatních oblastech.

135


Fond se orientuje na následující aktivity: ■ podpora farmaření a zachování životaschopných farmářských komunit v horských nebo méně příznivých oblastech ■ podpora začínajícím mladým farmářům ■ podpora ustanovení producentských asociací ■ konverze, diverzifikace, reorientace a podpora kvality zemědělské produkce ■ rozvoj venkovské infrastruktury ■ podpora investic do cestovního ruchu ■ ostatní opatření, jako jsou prevence přírodních pohrom, obnova vesnic, ochrana venkovského (kulturního) dědictví, rozvoj a využití lesů, ochrana prostředí a krajiny a finanční řízení. Finanční nástroj pro podporu rybolovu (FIFG), koncipovaný v roce 1992, zahrnuje: ■ změny v rybářském sektoru ■ modernizace loďstva ■ rozvoj chovu ryb ■ ochrana některých přímořských oblastí ■ vybavení rybářských přístavů ■ výroba a obchod s rybími výrobky ■ podpora výroby.

Kohezní fond

136

Celkem 10,44 mld. EUR připadnou na tzv. iniciativy Společenství, což jsou specifické nástroje, resp. programy strukturální politiky, jejichž cílem je přispět k vyřešení problémů majících negativní dopad na “evropské úrovni”. Nejvíce prostředků je určeno pro program Interreg, jehož cílem je rozvoj přeshraniční spolupráce regionů, včetně regionů na vnějších hranicích EU. To znamená, že na této iniciativě se mohou podílet i české regiony ležící na hranici se státy EU. Program Leader je zaměřen na venkovské regiony, program Urban na městské regiony, které byly postiženy vážnými ekonomickými a sociálními problémy. Program Equal se orientuje na nadnárodní spolupráci v boji proti diskriminaci na trhu práce. Od roku 1994 byly strukturální fondy rozšířeny o Kohezní fond (Fond soudržnosti), zřízený na základě Smlouvy o Evropské unii (Maastrichtská smlouva v roce 1993). Formálně Kohezní fond nepatří mezi strukturální fondy, ale je rovněž významným nástrojem politiky ES. Fond poskytuje finanční pomoc v oblasti životního prostředí a dopravní infrastruktury hospodářsky slabším členským státům, jejichž hrubý domácí produkt v paritě kupní síly je nižší než 90 % průměr Evropské unie. Z uvedeného fondu v jednotlivých letech od jeho vzniku čerpalo Španělsko 52 až 58 % prostředků, Řecko a Portugalsko 16 až 20 % a Irsko 7 až 10 %. Na Kohezní fond připadne z celkové sumy na strukturální politiku v letech 2000 2006 kolem 18 miliard EUR. Kritérium 90 % HDP na obyvatele bude v roce 2003 přezkoumáno a případně upraveno.

Země

Cíl 1

Cíl 2

Cíl 3

Ostatní

Celkem

Belgie

0

368

737

724

1 829

Dánsko

0

156

365

224

745

913

459

403

61

1 836

3 254

5 437

4 540

1 389

14 620

Irsko

1 315

0

0

1 773

3 088

Itálie

21 935

2 145

3 744

660

28 484

0

34

38

6

78

19 229

2 984

4 581

1 362

28 156

Nizozemsko

0

676

1 686

273

2 635

Portugalsko

16 124

0

0

2 905

19 029

261

578

528

106

1 473

20 961

0

0

0

20 961

37 744

2 553

2 140

650

43 087

722

354

720

112

1 908

5 085

3 989

4 568

1 993

15 635

127 543

19 733

24 050

12 238

183 564

Finsko Francie

Lucembursko Německo

Rakousko Řecko Španělsko Švédsko Velká Británie EU 15

Tabulka 7.3 Rozdělení prostředků Strukturálních fondů mezi členské státy na období 2000 - 2006. miliony EURO v cenách roku 1999. Pramen: EK - Eurostat.

Kohezní fond financuje dva typy projektů: ■ enviromentální projekty přispívající k enviromentální politice Společenství a zejména k prioritám pátého programu politiky a akcí vztahujících se k životnímu prostředí a trvale udržitelnému rozvoji ■ projekty společného zájmu v oblasti dopravní infrastruktury, které jsou součástí realizace priority transevropských sítí vytyčené Společenstvím Název fondu Strukturální fondy Kohezní fond Celkem

% podíl na celkových výdajích

mld. euro

91,5

195

8,5

18

100

213

Tabulka 7.4 Rozdělení prostředků mezi strukturální fondy a Kohezní fond (2000 - 2006). Pramen: europa.eu.int/comm/regional_policy.

Je známo, že v průběhu současného finančního období 2000 - 2006 dojde k rozšíření EU. Tato skutečnost podstatným způsobem zasáhne do strukturální politiky unie. Všechny uchazečské státy jsou pod průměrnou hospodářskou úrovní unie. Podle kritéria hrubého domácího produktu na jednoho obyvatele nejlepší hodnoty vykazuje Slovinsko (67 % průměru EU) a Česká republika (65 %). Nejhůře je na tom z tohoto pohledu Bulharsko (28 %) a Lotyšsko (26 %). Podle stávající metodiky (která se však zřejmě změní) by

137


v podstatě všechny nové země měly nárok na zdroje z Fondu soudržnosti a všechny regiony s výjimkou Prahy a Bratislavy by vyhovovaly podmínkám pro cíl 1 (do 75 % HDP na obyvatele).

Rozpočtový proces rozpočtu EU

Další prostředky z rozpočtu Unie slouží k podpoře vnitřních politik (6,6 %), např. výzkumu a technického rozvoje, programů na podporu mládeže, kultury, energetiky, jaderné bezpečnosti, ochrany životního prostředí, transevropských sítí apod. Na pomoc asociovaným zemím bude do roku 2006 vynaloženo 3,4 % z rozpočtu EU. Veškeré prostředky, které nejsou do konce rozpočtového roku vyčerpány, kromě prostředků určených na platy zaměstnancům, se převádějí do dalšího období, nikoli však dále než do konce příštího rozpočtového roku. Rozpočtový rok začíná 1. ledna a končí 31. prosince každého kalendářního roku. Každý orgán Společenství vypracuje do 1. července odhad svých rozpočtových výdajů. Sestavování rozpočtu EU je záležitostí tří orgánů, a to Komise, Rady a Evropského parlamentu. Komise v prvním kroku shrne odhady jednotlivých orgánů do předběžného rozpočtu. Připojí k němu svá stanoviska, která mohou obsahovat odlišné odhady. Komise předkládá předběžný návrh rozpočtu Radě nejpozději 1. září roku, který předchází příslušný rozpočtový rok. Rada rozpočet může pozměnit, přičemž konzultuje s Komisí, případně s jinými zúčastněnými orgány. Rada předává rozpočet k projednání Evropskému parlamentu nejpozději do 5. října. Parlament má stanovenou lhůtu 45 dnů. Evropský parlament může návrh přijmout, odmítnout nebo navrhnout další změny. Pravomoc Evropského parlamentu se ovšem odlišuje, jedná-li se o tzv. povinné nebo nepovinné výdaje. Kategorie povinných výdajů musí být do rozpočtu zahrnuta vzhledem k tomu, že jsou utvářeny na základě smlouvy o ES. Náleží sem např. většina výdajů na společnou zemědělskou politiku a výdaje na rozvojovou pomoc. U těchto položek může Evropský parlament navrhnout jen úpravy, definitivně však o nich rozhoduje Rada. V případě nepovinných výdajů, jako jsou např. výdaje na vzdělávání, sociální programy, životní prostředí, kulturu apod., rozhoduje Evropský parlament ve spolupráci s Radou. Ve výjimečné situaci může Evropský parlament rozpočet odmítnout, pokud nebyly respektovány jeho připomínky. Parlament rovněž může rozpočet jako celek neschválit a vrátit ho k přepracování, což se v historii již několikrát stalo. Nezmění-li Rada v patnáctidenní lhůtě žádný z doplňků přijatých parlamentem a přijme-li jeho návrhy změn, rozpočet se považuje za schválený s konečnou platností. Pokud Rada zamítne některé doplňky nebo je změní, změněný návrh rozpočtu znovu předloží Evropskému parlamentu. Parlament má dalších 15 dní na své vyjádření. Může návrh odmítnout nebo schválit. Při zamítnutí požaduje předložení nového návrhu. V případě, že je rozpočet schválen, stává se zákonem podpisem předsedy Evropského parlamentu. Není-li na počátku rozpočtového roku rozpočet schválen, nastupuje institut rozpočtového provizoria. Z každé kapitoly nebo oddílu rozpočtu je možné vydat každý měsíc pouze jednu dvanáctinu prostředků dle minulého rozpočtového roku. Rada však může udělit v některých případech výjimky v interakci s Evropským parlamentem. Rozpočet realizuje Komise v souladu s ustanoveními rozpočtových nařízení a v souladu se zásadami řádného finančního hospodaření. Členské státy spolupracují s Komisí, aby zajistily adekvátní využití rozpočtových prostředků. Nařízení určuje podrobná pravidla každému orgánu při provádění jeho výdajů. V rámci rozpočtu může Komise jen v mezích a za podmínek stanovených nařízením přesouvat prostředky mezi kapitolami nebo oddíly. Komise předkládá každoročně Radě a Evropskému parlamentu závěrečný účet rozpočtového hospodaření. Dále je informuje o finanční bilanci aktiv a pasiv Společenství. Evropský parlament na základě doporučení Rady uděluje Komisi absolutorium za provedení rozpočtu. Nejen Rada a Evropský parlament, ale také Účetní dvůr kontrolují účty i celkový rozpočet, aby se zajistilo, že vynakládané prostředky jsou správně a efektivně využívány. Každý rok v listopadu uveřejňuje Účetní dvůr zprávu o hospodaření za předcházející rok. Na žádost

138

parlamentu nebo také z vlastní iniciativy může Účetní dvůr zpracovávat zvláštní zprávy. Hlavní odpovědnost za účelné využití finančních zdrojů však spočívá na jednotlivých členských státech, které jsou odpovědny přibližně za 80 % výdajů z rozpočtu EU. Rada na návrh Komise, po konzultaci s Evropským parlamentem a obdržení stanoviska Účetního dvoru, vydává rozpočtová nařízení upravující zejména postup při sestavování a provádění rozpočtu, předkládání a přezkoumávání účtu. Dále určuje metody a postupy, podle kterých se rozpočtové příjmy předvídané úpravou vlastních zdrojů Společenství dávají k dispozici Komisi a stanoví rovněž opatření k zajištění potřebné pokladní hotovosti. Stanoví také pravidla odpovědnosti finančních kontrolorů, osob s dispozičním oprávněním a účetních, jakož i odpovídající kontrolní opatření. K zajištění ochrany přijímá Rada po konzultaci s Účetním dvorem nutná opatření k předcházení a potírání podvodů postihujících finanční zájmy Společenství. K tomu předkládá Komise ve spolupráci s členskými státy Radě a Evropskému parlamentu příslušnou zprávu. Přestože rozpočet EU je ve srovnání s veřejnými rozpočty členských států minimální, jeho objem dlouhodobě roste. Někdy se stávalo, že navrhované příjmy nebyly dostatečně kryty plánovanými příjmy. Od roku 1988 je rozpočet formulován v rámci střednědobého finančního rámce. Tento systém jednak zajistil rozvoj výdajů podle priorit určených pro jednotlivé politiky Společenství, jednak přispěl ke snazšímu sestavování ročních rozpočtů a jejich v zásadě bezproblémovému schvalování. V dokumentu EU "Agenda 2000" byl předložen návrh nového finančního rámce. V nejbližším období by měl být zachován současný rozpočtový systém. Rozpočet EU by neměl překročit dosavadní limit (1,27 % HDP). Teprve perspektivně se zvažují případné změny ve smyslu zvýšení fiskální kapacity rozpočtu a eventuální zavedení dalších příjmových kanálů. Přijetí nových členských zemí bude znamenat další výdaje navíc a také změnu v pozici současných čistých příjemců. Před rozšířením se počítá se zvyšováním pomoci uchazečům prostřednictvím financování z Phare a z předvstupních fondů. Po vstupu kandidátské země do EU sice ztrácí tento stát nárok na čerpání z předstrukturálních fondů, získává však možnost poskytování větší finanční pomoci v rámci politiky Společenství, zejména pak ze strukturálních fondů. Podíl nového členského státu na původních předvstupních fondech bude přenechán zbývajícím kandidátům.

7.4 Finanční aspekty přistoupení ČR k EU a čerpání z fondů Strukturální fondy a Kohezní fond jsou určeny členských zemím, nicméně EU stanovila pro období 2000 - 2006 všem čekatelům na vstup 45 miliard euro, které jsou rozdělovány prostřednictvím tzv. předstrukturálních (předvstupních) fondů: ISPA, SAPARD a Phare II. Uchazeči dle pravidel EU museli vytvořit odpovídající mechanismy pro čerpání unijních prostředků (řídící, monitorovací výbory a platební agentury) včetně vyčlenění finančních zdrojů na tzv. kofinancování. Finanční prostředky z EU jsou kandidátské země povinny soustřeďovat v tzv. Národním fondu. Na potenciální zdroje nemají kandidátské země automatický nárok, nýbrž zájemci z uvedených států musí předložit příslušné projekty. Smyslem předvstupních fondů určených pro kandidátské země není jen samotné využití disponibilních prostředků, ale též příprava fungování příslušných administrativních struktur a dodržování pravidel pro budoucí využívání strukturálních nástrojů (po vstupu do EU).

139


NÁRODNÍ FOND

PHARE II

ISPA

SAPARD

Schéma 7.2 Národní fond. Pramen: autor.

PHARE

Program Phare vznikl v roce 1989 pro podporu reforem v Polsku a Maďarsku a od roku 1994 byl rozšířen na ostatní kandidátské státy. Jeho cílem je napomoci zemím střední a východní Evropy splnit kritéria stanovená pro vstup do EU na zasedání Evropské rady v Kodani v roce 1993. Kodaňská kritéria zahrnují následující podmínky: ■ vytvořit stabilní instituce zaručující demokracii, právní stát, lidská práva a respektování ochrany menšin ■ mít funkční tržní hospodářství schopné konkurence v rámci EU ■ přijmout a zavést do praxe acquis communitare, zajistit odpovídající úroveň veřejné správy. Základ pro národní programy Phare vytvářejí přístupová partnerství. Ve spolupráci s Evropskou komisí byly pro každý stát stanoveny prioritní oblasti, ve kterých je nezbytné dosáhnout pokroku, aby se daná země připravila na vstup. Přístupové partnerství je vždy doplněno Národním programem pro převzetí acquis communitare. Programy Phare jsou buď spravovány na národní úrovni nebo centrálně Evropskou komisí v Bruselu.

SAPARD

ISPA

Program Phare II, který navazuje na již několik let úspěšně uplatňovaný program Phare, se soustřeďuje na vznik a přizpůsobení institucí potřebných pro vstup do EU, na podporu malému a střednímu podnikání, na rozvoj lidských zdrojů a přeshraniční spolupráce. Je předstupněm jak Evropského fondu regionálního rozvoje, tak Evropského sociálního fondu. Program SAPARD předchází Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond a je zaměřen na rozvoj venkova a zemědělství. SAPARD je programem, který je administrován samotným kandidátských státem. V ČR se na implementaci programu SAPARD podílí Ministerstvo zemědělství, Ministerstvo pro místní rozvoj a Ministerstvo financí. Řízením programu je pověřena agentura SAPARD při Ministerstvu zemědělství. Cílem programu je: ■ zvýšení konkurenceschopnosti zemědělství a zpracovatelského průmyslu ■ trvale udržitelný rozvoj venkovských oblastí ■ odborná pomoc při zavádění a využívání programu. Program ISPA koresponduje s Kohezním fondem a slouží zejména k podpoře rozvoje infrastruktury v dopravě a v životním prostředí. Za implementaci programu v ČR odpovídá Ministerstvo dopravy a spojů, Ministerstvo životního prostředí a Ministerstvo financí. Za celkovou koordinaci Ministerstvo pro místní rozvoj. Program ISPA se zaměřuje na: ■ životní prostředí (dodávky pitné vody, úprava odpadních vod, likvidace pevných odpadů, znečištění ovzduší) s cílem pomoci uchazečům dosáhnout standardy EU v oblasti životního prostředí ■ modernizaci dopravní infrastruktury a její napojení na dopravní koridory v EU ■ technickou podporu (na vypracování projektů, řízení a vyhodnocování). V roce 2002 objem finančních prostředků poskytnutých EU ČR dosáhl 197 mil. eur (6,3 mld. Kč) a celková částka od roku 1990 překročila 1,1 mld. eur (36 mld. Kč).

140

Po vstupu ČR do EU předstrukturální fondy EU již jen “dobíhají” a bylo zahájeno čerpání ze strukturálních fondů a Kohezního fondu. Stát

NUTS I a

b

NUTS II c

a

b

NUTS III c

NUTS IV

a

b

c

NUTS V

Belgie

3

10,2

3 348

11

3,4

1 116

43

0,7

234

není

589

Nizozemí

4

10,3

3 796

12

3,4

1 265

40

1,0

380

není

672

Dánsko

1

43,1

5 171

1

43,1

5 171

15

2,9

335

není

276

1+2*

30,7

3 286

5+2*

13,1

1 408

30

3,1

329

305

4 208

Rakousko

3

28

2 638

9

9,3

879

35

2,4

226

není

2 351

Řecko

4

33

2 578

13

10,2

793

5

12,6

202

150

5 921

16

22,3

5 039

38

8,9

2 015

445

0,7

148

není

16 176

Portugalsko

Německo ČR

1

8

14

77

6 275**

Tabulka 7.5 Počet NUTS v jednotlivých členských státech Evropské unie. Pramen: MMR: Příprava ČR na využívání SF, Praha 1998, str. 14 * v případě regionů NUTS I a II se jedná o ostrovy Azory a Madeira, ** stav v únoru 2000 a - počet; b - průměrná plocha v tisících km2; c - průměrný počet obyvatel v tisících

Pro čerpání prostředků vztahujících se k cíli 1 je rozhodující regionální úroveň tzv. NUTS 2 (viz tabulka), což jsou územní statistické jednotky EU, které splňují určitá kritéria svou hospodářskou autonomií, počtem obyvatelstva apod. ČR musela zformovat NUTS 2 ve většině případů spojením dvou nebo i tří krajů do jednoho statistického útvaru. Finanční rámce pro rozšíření byly stanoveny Evropskou radou již v roce 1999 v rámci Finanční perspektivy na programovací období. Rozpočtové rámce jsou určovány na programovací období dohodou tří institucí (Evropský Parlament, Rada a Komise) tak, aby byla zajištěna rozpočtová kázeň. Uzavřením této dohody odsouhlasí uvedené instituce rozpočtové priority na celé následující období a vytvoří tak finanční perspektivu, která stanoví maximální částky a složení výdajů Společenství. Evropská komise navrhla na začátku roku 2002 finanční rámec rozšíření, ve kterém vymezila úhrnnou částku pro 10 kandidátských zemí a její rozdělení na jednotlivé oblasti (zemědělství, strukturální operace, vnitřní politiky). Návrh respektoval zásadu nezhoršení čisté rozpočtové pozice nových členských zemí oproti poslednímu roku před vstupem. Následovala jednání pod dánským předsednictvím, ve kterých byly stanoveny pro jednotlivé země celkové závazky, tj. částky, které mohou jednotlivé země čerpat podle pravidel a metodiky EK. Tak byl vypočítán jak náběh plateb z rozpočtu Evropské unie do nových členských zemí, tak i jejich platby do rozpočtu EU (podle klíče platného pro současné členské státy, který bude po vstupu závazný i pro nové členské země). Rozdíl obou finančních toků tvoří tzv. čistou pozici jednotlivých států. Dánsko navrhlo tzv. cash flow kompenzace, jejichž účelem je pomoci novým členům bezprostředně po vstupu do EU, kdy pro ně vznikne finanční zatížení vyplývající ze závazku přispívat do společného rozpočtu. Na danou kompenzaci mají nárok v roce 2004 všichni noví členové. Česká republika na toto konto získala 175 mil euro. Vzhledem k principu nezhoršení čisté rozpočtové pozice oproti poslednímu roku před vstupem byla dále propočítána pozice zemí v roce 2003 (čerpání finančních prostředků z předvstupních fondů). To se stalo základem pro propočet tzv. rozpočtových kompenzací pro nezhoršení čisté pozice. Kompenzace byly stanoveny pouze pro státy, u kterých by i po započtení cash flow kompenzací byla čistá pozice horší než v roce 2003. Z tohoto titulu

141


Kodaňský summit

ČR získala kompenzace ve výši 234 mil. euro. Souhrnná částka kompenzací pro ČR dosahovala před Kodaňským summitem 564 mil euro. Jednání na summitu v Kodani rozdělilo dodatečných 300 mil euro, ze kterých se ČR podařilo získat nejvíce - 83,1 mil euro. ČR a také Polsko rovněž vyjednaly převod části závazku ze strukturálních fondů do rozpočtových kompenzací. Naší republice se takto podařilo přesunout 100 mil. euro a Polsku 1 mld. euro. Nejedná se sice o další dodatečné prostředky, ale touto restrukturalizací se staly nárokovými a přestaly být účelově vázané. ČR tak dosáhne na tyto prostředky, aniž by musela předkládat projekt a plnit strohé podmínky EU pro jejich použití a v neposlední řadě doplnit je národními prostředky kofinancování. Tím se vylepší rozpočtová situaci ČR a umožní to i lépe využít zbylé prostředky na strukturální operace (celkem 2,3 mld. euro), neboť bude ve státním rozpočtu více prostředků na spolufinancování. Jako přímý příjem do státního rozpočtu v období let 2004 - 2006 ČR obdrží 747 mil. euro, tj. cca 23 mld. Kč, což je po Polsku druhá nejvyšší suma. Výsledek jednání pro ČR dokumentuje následující tabulka, která obsahuje jak přehled odvodů ČR do rozpočtu EU v jednotlivých letech, tak přehled odhadovaných příjmů v jednotlivých letech vyplývajících z účasti na politikách EU (zemědělské, regionální a dalších vnitřních politikách) a rozpočtové kompenzace.

ceny 1999

2004

kurz 31 Kč/ euro

mil. euro

2005

mld. Kč

mil. euro

2006

mld. Kč

mil. euro

mld. Kč

mil. euro

mld. Kč

předvstupní pomoc

181

5 625

153

4 750

98

3 028

432

13 403

zemědělství

100

3 102

392

12 167

483

14 959

975

30 228

strukturální operace

169

5 224

355

11 014

427

13 223

950

29 461

44

1 364

76

2 348

102

3 171

222

6 883

7

219

9

280

9

272

25

771

kompenzace

300

9 304

270

8 355

177

5 476

747

23 136

celkové příjmy

801

24 838

1 255

38 914

1 294

40 129

3 351

103 881

tradiční vlastní zdroje

- 66

- 2 048

- 105

- 3 261

- 105

- 3 261

- 276

- 8 570

zdroj DPH

- 74

-2 300

- 116

- 3 601

- 119

- 3 679

- 309

- 9 579

zdroj HNP

- 426

- 13 217

- 653

- 20 251

- 670

- 20 777

- 1 750

- 54 246

rabat VB

-56

- 1 750

- 88

- 2 725

- 93

- 2 896

- 238

- 7 371

celkové odvody

- 623

- 19 315

- 963

- 29 838

- 988

- 30 613

- 2 573

- 79 766

178

5 522

293

9 076

307

9 516

778

24 115

vnitřní politiky dodatečné výdaje

čistá pozice

Tabulka 7.6 Odhadovaná čistá pozice ČR po vstupu do EU. Pramen: www.mfcr.cz/integrace

142

2004 - 2006

Následující tabulka ilustruje přehled celkových závazků pro ČR v jednotlivých letech. Závazek je chápan jako v podstatě maximální částka, která může být vyčerpána pro jednotlivé účely. Čerpání většiny závazků je přitom rozfázováno na delší časové období. Závazky (mil. euro) ceny 1999 1. Zemědělství

2004

2005

2006

2004 - 06

193,0

439,6

487,5

1120,0

45,0

109,0

111,0

265,1

168,9

204,5

373,4

147,9

161,6

172,0

481,5

657,6

733,7

936,2

2 327,5

Strukturální fondy

371,4

498,1

621,7

1 491,2

Kohezní fond

286,2

235,6

314,5

836,3

3. Vnitřní politiky

141,8

139,0

138,1

418,9

Existující politiky

122,2

127,2

132,2

381,7

19,6

11,8

5,9

37,2

992,4

1 312,2

1 561,8

3 866,4

Tržní opatření Přímé platby Rozvoj venkova 2. Strukturální opatření

Budování institucí Celkové závazky

Tabulka 7.7 Celkové závazky pro ČR z rozpočtu EU na období 2004 - 2006. Pramen: www.mfcr.cz/integrace.

Příjmy jsou vypočteny jako procento čerpání ze stanovených možností v daném roce podle metodiky Evropské komise. Většina finančních prostředků (až na některé výjimky, jako jsou přímé platby, kompenzace apod.) je ovšem vázána na zpracování příslušných projektů. V případě strukturálních fondů musí být koncipován Národní rozvojový plán, ze kterého EK definuje Rámec podpory společenství, který obsahuje cíl politiky hospodářské a sociální soudržnosti pro ČR včetně finančního rámce (zahrnuje jak prostředky z jednotlivých strukturálních fondů, tak i přehled národní části spolufinancování). Národní rozvojový plán je spjat s operačními programy pro jednotlivé sektory (doprava, životní prostředí, rozvoj lidských zdrojů, cestovní ruch, průmysl a zemědělství) a s jedním společným regionálním operačním programem. Všechny dokumenty schvaluje vláda ČR a také musí být odsouhlaseny Evropskou komisí.

Shrnutí kapitoly Cílem kapitoly bylo seznámit Vás s problematikou nadnárodních veřejných financí. Jednalo se hlavně o objasnění příčin formování mezinárodních (nadnárodních) veřejných financí. Největší nadnárodní institucí se společným rozpočtem je dnes EU. Zabývali jsme se jeho příjmovou i výdajovou stránkou a procedurami jeho sestavování, schvalování, realizace a kontroly, tj. se specifikami rozpočtového procesu v EU. Rozpočet EU má nadnárodní charakter (ve srovnání např. s rozpočtem NATO) a rozpočtová politika EU je sice komplikovaná, nicméně sofistikovaná. Součástí rozpočtu EU je problematika strukturálních fondů EU a jejich derivátu určeného pro kandidátské země v podobě předstrukturálních či předvstupních fondů. Podrobněji byly probrány tyto fondy: Evropský fond regionálního rozvoje, Evropský sociální fond, Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond, Finanční nástroj pro podporu rybolovu a Kohezní fond. Pro kandidátské státy se jedná o fondy ISPA, SAPARD a Phare II. Od vstupu ČR do EU začalo čerpání finančních prostředků ze strukturálních fondů a Kohezního fondu EU.

143


Otázky k zamyšlení 1. Vysvětlete základní rozdíly mezi mezinárodními (nadnárodními) veřejnými financemi a systémy národních veřejných financí (v principech veřejných financí, ve funkcích a složkách). 2. Jak je řešena příjmová stránka mezinárodních (nadnárodních) veřejných rozpočtů, jaká kritéria jsou uplatňovány ve finanční participaci jednotlivých účastníků? 3. V čem spočívají zásadní rozdíly mezi rozpočtem EU a NATO? 4. Jaké příjmy plynou do rozpočtu EU a jaký se předpokládá jejich vývoj? 5. Jaká je výdajová stránka rozpočtu EU a jaký se předpokládá její vývoj? 6. Objasněte strukturální fondy EU a odpovídající cíle strukturální politiky EU. 7. Osvětlete mechanismus předstrukturálních (předvstupních) fondů v ČR. 8. V čem se liší rozpočtový proces v EU od rozpočtového procesu v ČR? 9. Objasněte finanční aspekty přistoupení ČR k EU.

144

Příloha 1 FINANČNÍ PERSPEKTIVA EU-15 Mil. euro - ceny r. 1999 - účelově vázané zdroje

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1. ZEMĚDĚLSTVÍ

40 920

42 800

43 900

43 770

42 760

41 930

41 660

Výdaje na SZP (s výjimkou rozvoje venkova)

36 620

38 480

39 570

39 430

38 410

37 570

37 290

4 300

4 320

4 330

4 340

4 350

4 360

4 370

32 045

31 455

30 865

30 285

29 595

29 595

29 170


29 430

28 840

28 250

28 250

27 080

27 080

26 660

Fond soudržnosti

2 615

2 615

2 615

2 615

2 515

2 515

2 510

3. VNITŘNÍ POLITIKY

5 900

5 950

6 000

6 050

6 100

6 150

6 200

4. PŮSOBENÍ NAVENEK

4 550

4 560

4 570

4 580

4 590

4 600

4 610

5. SPRÁVA

4 560

4 600

4 700

4 800

4 900

5 000

5 000

900

900

650

400

400

400

400

Měnové rezervy

500

500

250

0

0

0

0

Rezerva pro pomoc v mimořádných situacích

200

200

200

200

200

200

200

Rezerva na garantování půjček

200

200

200

200

200

200

200

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

520

520

520

520

520

520

520

Předvstupní strukturální nástroj

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

PHARE (kandidátské země)

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

ÚČELOVĚ VÁZANÉ VÝDAJE CELKEM

91 995

93 385

93 805

93 005

91465

90 795

90 260

VÝDAJE NA PLATBY CELKEM

89 590

91 070

94 130

94 740

91 720

89 910

89 310

1,13 %

1,12 %

1,13 %

1,11 %

1,05 %

1,00 %

0,97 %

4 140

6 710

8 890

1 440

14 220

Zemědělství

1600

2030

2450

2930

3400

Ostatní výdaje

2540

4680

6640

8510

10 820

Rozvoj venkova a doprovodná opatření 2. STRUKTURÁLNÍ OPERACE

6. REZERVY

7. PŘEDVSTUPNÍ POMOC Zemědělství

Výdaje na platby jako % HDP DISPONIBILNÍ PRO PŘÍSTUP (VÝDAJE NA PLATBY)

145


Mil. euro - ceny r. 1999 - účelově vázané zdroje

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

89 590

91 070

98 270

101 450

100 610

101 350

103 530

Maximální výše výdajů na platby jako % HDP

1,13 %

1,12 %

1,18 %

1,19 %

1,15 %

1,13 %

1,13 %

Rozdíl

0,14 %

0,15 %

0,09 %

0,08 %

0,12 %

0,14 %

0,14 %

Maximální výše vlastních zdrojů

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

MAXIMALNÍ VÝŠE VÝDAJŮ NA PLATBY

Pramen: Agenda 2000, MZV ČR, Praha 1999.

146

Příloha 2 FINANČNÍ RÁMEC EU-21 Mil. euro - ceny r. 1999 - účelově vázané zdroje

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

1. ZEMĚDĚLSTVÍ

40 920

42 800

43 900

43 770

42 760

41 930

41 660

Výdaje na SZP (s výjimkou rozvoje venkova)

36 620

38 480

39 570

39 430

38 410

37 570

37 290

4 300

4 320

4 330

4 340

4 350

4 360

4 370

32 045

31 455

30 865

30 285

29 595

29 595

29 170


29 430

28 840

28 250

28 250

27 080

27 080

26 660

Fond soudržnosti

2 615

2 615

2 615

2 615

2 515

2 515

2 510

3. VNITŘNÍ POLITIKY

5 900

5 950

6 000

6 050

6 100

6 150

6 200

4. PŮSOBENÍ NAVENEK

4 550

4 560

4 570

4 580

4 590

4 600

4 610

5. SPRÁVA

4 560

4 600

4 700

4 800

4 900

5 000

5 000

900

900

650

400

400

400

400

Měnové rezervy

500

500

250

0

0

0

0

Rezerva pro pomoc v mimořádných situacích

200

200

200

200

200

200

200

Rezerva na garantování půjček

200

200

200

200

200

200

200

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

3 120

520

520

520

520

520

520

520

Předvstupní strukturální nástroj

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

1 040

PHARE (kandidátské země)

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

1 560

6 450

9 030

11 610

14 200

16 780

Zemědělství

1 600

2 030

2 450

2 930

3 400

Strukturální operace

3 750

5 830

7 920

10 000

12 800

Vnitřní politiky

730

760

790

820

850

Správa

370

410

450

450

450

100 255

102 035

103 075

104 995

107 040

Rozvoj venkova a doprovodná opatření 2. STRUKTURÁLNÍ OPERACE

6. REZERVY

7. PŘEDVSTUPNÍ POMOC Zemědělství

8. ROZŠÍŘENÍ

ÚČELOVĚ VÁZANÉ VÝDAJE CELKEM

91 995

93 385

147


Mil. euro - ceny r. 1999 - účelově vázané zdroje VÝDAJE NA PLATBY CELKEM

2000

2001

2002

89 590

91 070

Ostatní výdaje z toho rozšíření

2003

2004

2005

2006

98 270

101 450

100 610

101 350

103 350

2540

4680

6640

8510

10 820

4 140

6 710

8 890

11 440

14 210

Maximální výše výdajů na platby jako % HDP

1,13 %

1,12 %

1,14 %

1,15 %

1,11 %

1,09 %

1,09 %

Rozdíl

0,14 %

0,15 %

0,13 %

0,12 %

0,16 %

0,18 %

0,18 %

Maximální výše vlastních zdrojů

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

1,27 %

Pramen: Agenda 2000, MZV ČR, Praha 1999.

148

■ ■ ■

■ ■ ■

Vytvoření Evropské měnové unie Proč usilovat o fiskální vyrovnanost? Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact) Důvody daňové harmonizace Harmonizace daní v EU Harmonizace daní ČR s právem EU

8.

Souhra národních fiskálních politik s monetární politikou v Evropské měnové unii

149

8. Souhra národních fiskálních politik s monetární politikou

Cíl kapitoly Vážení studenti, tato kapitola částečně navazuje na kapitoly o krátkodobé a dlouhodobé fiskální nerovnováze. Spolu s rozpočtem EU ale tvoří kapitoly, které jsou obsahově odlišné od zbývajících kapitol DSO. Tyto kapitoly jsou méně teoretické, více se věnují praktické stránce veřejných financí. Zároveň je v nich popsána situace v EU, méně jsou zacíleny na ČR. Cílem této kapitoly je představit vám omezení fiskálních politik zemí v EU. Pozornost je věnována omezení nadměrných deficitů (Maastrichtská kritéria a Pakt stability a růstu) a harmonizaci v oblasti daňové politiky. Na konci kapitoly byste měli rozumět důvodům, proč došlo k omezení fiskální politiky v zemích EU, jaký byl vývoj těchto omezení a jakou cestou se může v budoucnu ubírat. Zároveň byste spolu se znalostí z předcházejících kapitol měli znát, jaký byl vývoj v daňové oblasti v ČR před vstupem do EU a jaké kroky musí ČR ještě udělat po vstupu do EU v daňové oblasti a v oblasti deficitu veřejných financí.


Celkem - 6 nebo 14 hodin (dle výběru). Samostudium ve 7. až 8. týdnu semestru - 6 hodin Vypracování POTu - 8 hodin (studenti mají možnost zvolit si druhý POT buď z této kapitoly nebo z kapitoly č. 5).

Způsob studia V této kapitole Vám stačí k získání potřebných znalostí prostudování předloženého textu. Zvídavým studentům chceme doporučit stránky Evropské komise, kde je jedna velká část věnovaná zdanění. Získáte tím lepší přehled, které otázky jsou dnes v Evropě probírány a jaký bude asi vývoj v daňové oblasti. Na konci kapitoly se nachází zadání POTu, práci byste měli odevzdat v posledním týdnu výuky. Pro vypracování POTu budete muset navštívit stránky Evropské komise - konkrétně jejich část věnující se Paktu stability a růstu.

Úvod kapitoly V prosinci 1991 členské státy Evropské Unie (EU) přijaly Smlouvu o Evropské Unii, která se obvykle nazývá Maastrichtská smlouva podle města, ve kterém se summit konal. Maastrichtská smlouva připravila ekonomickou a monetární unii v Evropě (EMU), která byla odstartována v roce 1999. Účast v ní byla podmíněna splněním konvergenčních kritérií, která se taktéž dotýkala fiskální politiky. Vznikem EMU “ztratila” tři ze čtyř kritérií smysl, jednotlivé státy pozbyly možnost je ovlivňovat. Zůstala problematika nadměrných deficitů veřejných financí, její důležitost byla stvrzena přijetím Paktu stability a růstu. Druhou významnou oblastí, kde EU zasahuje do suverenity států provádět nezávislou fiskální politiku, je oblast daní. Společným cílem států EU je jednotný trh. Rozdílná daňová politika se jeví jako výrazná překážka v jeho dosažení. Proto došlo ke snahám o harmonizaci na poli daňové politiky.

8.1 Vytvoření Evropské měnové unie Uvedená část věnující se Evropské měnové unii je nastíněna pouze zhruba. Jejím účelem je vysvětlit čtenáři důvody omezení fiskální politiky evropských států. Pro bližší pohled a přesnější pochopení uvedeného tématu doporučujeme čtenáři standardní kurzy Makroekonomie nebo Monetární politiky.

150

V Maastrichtské smlouvě se členské státy shodly vytvořit Evropskou měnovou unii (EMU), v rámci které mělo dojít k přijetí EURA (dříve ECU) a k vytvoření Evropské centrální banky (ECB). Maastrichtská smlouva načrtla přesný způsob přechodu k EMU. Ta měla být vytvořena ve třech etapách. První etapa začala účastí zemí v Evropském kurzovém mechanismu (ERM). Jako taková začala v roce 1990 ještě před přijetím Smlouvy. Druhá etapa začala v roce 1994 a spočívala ve vytvoření Evropského monetárního institutu (EMI). Ten měl za úkol vytvořit závazné podmínky pro přechod ke společné měně, udělat přípravy na vytvoření ECB. Na začátku druhé fáze vstoupilo v platnost několik nových pravidel. Centrálním bankám bylo zakázáno přímo půjčovat vládě, zároveň měly členské země usilovat o omezení nadměrných deficitů veřejných financí. Nakonec byla posílena nezávislost centrálních bank. Země, které splnily Maastrichtská konvergenční kritéria (viz Box 1), mohly na začátku roku 1999 vstoupit do závěrečné etapy vytvoření EMU. V té zúčastněné státy zafixovaly své směnné kurzy k nově vzniklému euru a ECB převzala správu nad ekonomickou a monetární politikou států EU. Třetí fáze probíhala následujícím způsobem: od 1. ledna 1999 do konce roku 2001 byly transakce mezi finančními institucemi prováděny v euru, domácnosti a firmy měli možnost volby mezi “měnou státu” nebo eurem. Ceny byly uváděny v domácí měně i v eurech. V lednu 2002 došlo k nahrazení národních měn eurem. Národní měny byly staženy z oběhu k 1. červenci 2002, od tohoto data je euro jedinou měnou v (zatím) 12 evropských státech. Na poli institucionálním bylo v květnu 1998 jmenováno (státy EMU) představenstvo ECB, což znamenalo vytvoření ECB. Zároveň došlo k utlumení EMI.

Box. 1: Maastrichtská konvergenční kritéria obsažená v Maastrichtské smlouvě 1. cenová stabilita: míra inflace (měřená CPI) nepřesáhne o více než 1,5 % inflaci, která je ve třech zemích s nejnižší inflací. 2. fiskální stabilita: snaha omezit nadměrné deficity veřejných financí. Kritérii jsou: ■ rozpočtový deficit je nižší než 3 % HDP, pokud je vyšší, jedná se buď o dočasnou výjimku nebo jeho výše v posledních letech klesá pod hranici 3 % ■ podíl státního dluhu je nižší než 60 % HDP, pokud je vyšší, tak se tento podíl uvážlivě snižuje pod hranici 60 % 3. kurzová stabilita: kurz měny se pohybuje uvnitř vymezených mantinelů v rámci systému EMR. 4. úroková stabilita: úroková míra (dlouhodobá) nepřesáhne o více než 2 % úrokovou míru, která je ve třech zemích s nejnižší úrokovou mírou.

Od počátku roku 1999 provádí měnovou politiku ECB. Ta jako svůj hlavní cíl sleduje cenovou stabilitu, která je v “euro státech definována jako roční růst Harmonizovaného indexu spotřebitelských cen (HICP)”, který nepřesáhne 2 %. Podle Maastrichtské smlouvy má každá země EU povinnost usilovat o přijetí eura. V současné době pouze tři země zůstávají mimo EMU. Velká Británie a Dánsko mají v této povinnosti určitou výjimku, kdy UK se může rozhodnout, jestli se zúčastní (současná britská vláda Tonyho Blaira uvažuje o vyhlášení referenda o této otázce - v příhodném čase). V Dánsku je účast podmíněna referendem.

8.2 Proč usilovat o fiskální vyrovnanost? Vraťme se teď k Maastrichtským konvergenčním kritériím. Jaký smysl mělo před vytvořením EMU dodržování uvedených kritérií? Jak se s uvedenými kritérii státy EU vypořádaly? Jaké problémy vyvstávají při dodržování uvedených kritérií? Na úvod můžeme

151


říci, že odpovědi na tento set otázek v podstatě pokrývají vývoj v monetární politice EU v posledních 10 letech. Předpokladem vytvoření společné měny a společné centrální banky bylo sladění vzájemných monetárních politik - zejména pak cenové, kurzové a úrokové stability. Tomu víceméně odpovídají tři ze čtyř konvergenčních kritérií. Z jakého důvodu se ale mezi nimi objevilo čtvrté kritérium: fiskální stabilita? Fiskální stabilita je brána jako jeden ze základních požadavků k dosažení cenové stability. Vysoká úroveň veřejného zadlužení může mít negativní vliv na inflaci.

Box. 2: Švédsko se připravuje na zavedení eura (Hospodářské noviny 14. 8. 2002) Jedna ze tří národních měn, které zůstávají “outsidery” eurozóny, švédská koruna, by se mohla zapojit do Evropského směnného mechanismu. S odvoláním na banku Goldman Sachs to včera uvedla agentura Reuters. Investiční banka ve své pravidelné zprávě konstatovala, že by se koruna mohla začlenit v pevnějším kurzu, než jaký má dnes. Všeobecně se očekává, že ve Švédském království se o přijetí společné měny rozhodne v příštím roce v referendu. Na jeho termínu by se měli dohodnout lídři politických stran po všeobecných parlamentních volbách plánovaných na letošního 15. září. Premiér Goran Persson a jeho sociální demokraté jsou podle všech průzkumů na nejlepší cestě volby již potřetí v řadě vyhrát. Podle jejich představ by se plebiscit o zavedení eura mohl konat příští jaro. Již letos vláda vypracovala předběžný harmonogram “euroizace” národní měny. V jeho duchu koruna, která má od roku 1992 plovoucí kurs, bude na začátku roku 2004 pevně ukotvena k euru v rámci směnného mechanismu ERM2. Předpokladem je ovšem kladný výsledek lidového hlasování o vstupu do Evropské měnové unie (EMU). ERM2 je cosi na způsob čekárny pro měny zemí, jež se mají do EMU integrovat. V rámci tohoto mechanismu se národní měna váže na euro v úzkém pásmu vymezujícím pohyb směnného kursu kolem jeho centrální parity. “Očekáváme, že kolem příštího roku se koruna přiblíží své tržní hodnotě a posílí zhruba o 12 procent vůči měnovému koši hlavních obchodních partnerů”, míní analytici Goldman Sachs. Za tu dobu by se podle jejich názoru mohla švédská měna začlenit do ERM2 v pevnějším směnném kursu. “Názor veřejnosti na eurozónu zůstává klíčovým faktorem ovlivňujícím vývoj koruny”, konstatuje se ve zprávě s tím, že by koruně významně pomohlo, pokud by také v Británii zesílila pravděpodobnost uspořádání referenda.

8.3 Pakt stability a růstu (Stability and Growth Pact) V červnu 1997 Evropská rada odsouhlasila konečnou podobu Paktu stability a růstu (Pakt). Ten se věnuje proceduře nadměrného deficitu. Po úvodním německém návrhu na Pakt stability se diskuse rozvíjela dvěma směry. První směr - preventivní varovný systém - se věnoval zjišťování a napravování rozpočtových “uklouznutí” tak, aby vládní rozpočtový deficit nepřekročil 3 % HDP. Druhý směr měl zabezpečit opatření (včetně sankcí) k tomu, aby případné nadměrné deficity byly rychle sníženy pod dohodnutý strop. Zároveň by země měly v střednědobém horizontu usilovat o dosažení vyrovnaných (nebo přebytkových) rozpočtů. Cíl na omezení nadměrných deficitů má v sobě zabudovaný mechanismus, kdy tomu tak být nemusí. V případě, že pokles HDP je větší než 2 %, je možné mít rozpočtový deficit větší než 3 % HDP. Pokud se pokles HDP pohybuje mezi 0,75 a 2 % je tato možnost pouze se svolením Rady.

152

Státy eurozóny musí každý rok předkládat tzv. pakt stability. Ten je každý rok upravován. V tomto programu vláda vyjasňuje svůj střednědobý rozpočtový cíl, který by se měl nacházet poblíž vyrovnanosti. Pokud tomu tak není, musí vláda uvést, jaké kroky hodlá uskutečnit k dosažení vyrovnaného rozpočtu. Na základě kvalifikované většiny se Rada ministrů rozhodne, zda-li uvedený pakt stability přijme nebo ho vrátí k přepracování. Rada taktéž sleduje dodržování uvedeného paktu a může přijmout doporučení ke sjednání nápravy. Navíc musí každá země dvakrát ročně Evropské komisi předložit zprávu o aktuálním rozpočtovém vývoji. Pakt zavádí pevný plán, kdy uplyne pouze 10 měsíců od doby, kdy byla data předložena Komisi po okamžik, kdy Rada přijme sankce proti konkrétní zemi. Od okamžiku předložení dat Komisi má Rada tři měsíce na posouzení, jestli příslušná země má nadměrný deficit. K tomuto rozhodnutí je potřeba kvalifikované většiny, Rada zároveň vydává doporučení ke snížení nadměrného schodku. Od rozhodnutí má příslušná země čtyři měsíce, aby přijala opatření (ve smyslu doporučení) ke snížení nadměrného deficitu. Po sedmi měsících od předložení dat Komisi opět Rada rozhoduje, jestli její doporučení byla přijata. Pokud ne, Rada (v osmém měsíci od předložení dat) vydává konkrétní doporučení na snížení deficitu. Příslušná země má další dva měsíce na jejich zavedení, pokud tak neučiní (nebo pouze nedostatečně), rozhoduje Rada o uvalení sankcí. Jejich posloupnost je ukázána na příkladu v tabulce č. 1. Rok

Deficit

Depozit Fixní

2002

4,6

2003

variabilní 0,2

Pokuta celkem

0,16

0,36

4,5

0,15

0,51

2004

3,6

0,06

0,21

0,36

2005

3,3

0,03

0,09

0,15

2,5 Tabulka 8.1 Příklad sankcí při nadměrném deficitu.

Na začátku roku 2002 Rada rozhodla, že země má nadměrný deficit (4,6 % HDP). Příslušná země během následujících 10 měsíců neuvedla v život opatření, která by ji nutila snížit nadměrný deficit pod 3 %. Po této době tedy musela země složit depozit ve výši 0,36 % HDP. (Pokud by byla příslušnou zemí ČR, musela by na konci roku složit depozit ve výši asi 8 mld. Kč.) Ten se skládá z fixní části ve výši 0,2 % a variabilní části ve výši 0,1 % za každé 1 %, o které je skutečný deficit větší než hranice 3 %. Příslušná země nesnížila deficit ani příští rok, což mělo za následek navýšení depozitu o dalších 0,15 % HDP. Protože ani v roce 2004 se zemi nepodařilo dostat deficit pod 3 %, mění se depozit z roku 2002 na pokutu. Zároveň je navýšen depozit o další 0,06 % HDP. Ani v roce 2005 se zemi nepodařilo snížit deficit pod příslušné 3 %, proto depozit za rok 2003 se opět mění na pokutu a země musí zvýšit svůj depozit o další 0,03 % HDP na 0,09 % HDP. Až v roce 2006 se deficit dostává pod hranici 3 % HDP a depozit je vrácen příslušné zemi, nikoliv však zaplacené pokuty. Hodnota ročního depozitu nemůže přesáhnout hranici 0,5 % HDP. Případné pokuty budou přerozděleny mezi země bez nadměrných deficitů. Pakt stability a růstu se ve tvorbě fiskální politiky uplatňuje teprve čtyři roky (1999 - 2002). Na nějaké rozsáhlejší zhodnocení jeho přínosu je tedy poměrně brzy.

153


Přesto někteří ekonomové (viz Lehment) zdůrazňují, že za tuto dobu se ukázalo následující: ■ zvýšila se transparentnost fiskální politiky zemí EU. ■ Přiblížily se výsledky veřejných financí směrem k “téměř vyrovnanost nebo přebytek”. Toto zároveň pomůže ve středním období k omezení úrokových nákladů veřejného dluhu. ■ Námitka, že Pakt omezí funkci automatických stabilizátorů a povede k procyklické politice, se nepotvrdila. ■ Neprokázalo se, že existuje vzájemný kompromis mezi fiskální konsolidací a ekonomickým růstem ve střednědobém horizontu. Naopak se ukázalo, že země (s výjimkou Itálie), které výrazněji omezili deficity, v letech 1992 - 2001 oproti období 1974 - 1991 zrychlily svůj ekonomický růst. Na druhou stranu někteří ekonomové a politici poukazují, že Pakt je příliš striktní, “bez jakýchkoliv výjimek”. Po nedávném ochlazení ekonomického růstu v Evropě se ukazuje, že i velké země (jako Německo) budou mít velké problémy se do povolených 3 % vejít. Na rozsáhlejší zhodnocení bude ovšem nutno ještě nějakou chvíli počkat.

8.4 Důvody daňové harmonizace Státy Evropské unie si v začátku svých integračních snah vetkly jako společný cíl dosažení jednotného trhu (volný pohyb osob - pracovních sil, kapitálu, zboží a služeb). Rozdílné daňové politiky však mohou vážně narušit jeho působení. Například tím, že působí na tok kapitálu a zboží nebo upřednostňují zaměstnávání (a zdanění) v jednom státě oproti druhému. Rozsah těchto negativních vlivů záleží na tom, jak se daňové politiky států vzájemně liší, a na stupni integrace společného trhu. Příklad možné distorze ukazuje Box 3.

Box. 3: Příklad rozdílného působení daňových systémů u zdanění úroků z vkladů Součástí jednotného trhu v EU je volný pohyb kapitálu. To znamená, že občan státu A může “zanést” svůj vklad do banky ve státě B. Státy EU přistupují ke zdanění úroků z těchto vkladů různě. Část státu je zdaňuje srážkovou daní u zdroje (banka zdaní, vkladatel dostane úrok po zdanění). Tímto způsobem postupuje nyní i ČR v případě fyzických osob. V jiných státech EU však úroky z vkladů vstupují do zdanitelného základu a je s nimi nakládáno jako s jinými druhy příjmů. Poplatník si tak daň spočítá až na základě daňového přiznání. Představme si, že občan země A, která zdaňuje úroky srážkou, uložil peníze v bance země B, kde úroky vstupují do základu daně. Obdržený úrok z vkladu mu tak v zemi B není zdaněn, (“bude přece zdaněn, až podá daňové přiznání v zemi A”) a nebude zdaněn ani v zemi A (“byl přece zdaněn v zemi B, když obdržel úrok”). V konečném důsledku se občan vyhnul zdanění. Jiná situace ovšem nastává, pokud občan země B ukládá peníze v bance země A. Uplatnění stejného principu by vedlo k tomu, že tyto úroky by byly zdaněny dvakrát. V textu se dopouštíme určité nepřesnosti v terminologii. Provádět společnou daňovou politiku se zavázaly státy Evropského hospodářského společenství v roce 1958, kdy pojem Evropská unie nic neznamenal. Domníváme se však, že tato kapitola by neměla vyjmenovávat jednotlivé milníky ve vývoji EU. K tomuto doporučujeme čtenáři texty zabývající se vývojem integrace evropských států do evropských hospodářských a politických struktur. Z těchto důvodů se státy EU zavázaly provádět společnou daňovou politiku. Jednotlivé nařízení a direktivy ukládají členským zemím přizpůsobovat daňové systémy ve společném zájmu jednotného trhu. V uvedených direktivách je mnohem větší pozornost věnována harmonizaci daní nepřímých než přímých. Harmonizace daní neznamená, že členské státy musí uplatňovat stejné daně, stačí jejich sblížení tak, aby nepůsobily distorzně. Spolupráce

154

členských zemí v otázkách daní se neomezuje pouze na harmonizaci, důraz je též kladen na výměnu informací o daňových záležitostech subjektů. Česká republika jako přidružený stát EU (a brzký člen) harmonizuje své daňové právo s právem EU. Toto sbližování daní začalo již v devadesátých letech 20. století a dosud probíhá. Důsledku přechodných období se očekává, že české daně by měly být harmonizovány do tří let po vstupu.

8.5 Harmonizace daní v EU Původně se počítalo, že se budou harmonizovat přímé i nepřímé daně. Osobní důchodové daně jsou často napojeny na sociální systém země. Při zdanění právnických osob existuje v členských státech celá řada specifik, navíc je to daň, jejíž existence má relativně slabší podporu v daňové teorii. I tyto důvody stojí za tím, že harmonizace přímých daní neprobíhá tak rychle, jak se původně předpokládalo. Jedná se například o odmítnutí některých doporučení, která vyplývala z práce Rudingovy komise. Tato doporučení se týkala korporátní daně. Rudingova zpráva konstatovala že “evropský byznys operuje v jednotné ekonomické zóně, ve které platí 15 různých systémů zdanění společností”. Problémy vyplývají například v různém stanovení daňového základu.

Rudingova zpráva

Odmítnutí (přesněji spíše “neuvedení do praxe”) však neznamená, že některá doporučení nebudou zavedena v budoucnosti. Domníváme se, že postupující globalizace bude v budoucnu vytvářet silný tlak k harmonizaci přímých daní. EU přijala u přímých daní direktivy, které se věnují zdaňování mateřských a dceřiných společností (např. proti dvojímu zdanění rozděleného zisku) nebo zdaňování v případě fůzí. Vedle EU se oblasti přímých daní v posledních letech intenzivně věnuje OECD. Ta nejčastěji přijímá doporučení, která se týkají zdanění společností. Jedním z takových pravidel je i tzv. arm’s length standard pro zdanění dvou subjektů, které jsou majetkově propojeny. Na základě tohoto principu se mezi dvěma společnostmi uplatňují ceny, které jsou obvyklé na trhu u nezávislých subjektů. V posledních letech OECD vystupuje proti existenci škodlivé daňové konkurence a proti “praní špinavých peněz”. Zde se zaměřuje na daňové ráje, které dělí na spolupracující a nespolupracující v oblasti informací o daňovém subjektu. Proti posledně jmenovaným zavádí sankce. V posledních letech se rozvíjí též práce ohledně zdanění e-byznysu. Harmonizace nepřímých daní pokročila v EU dále než u daní přímých. Bez harmonizovaných nepřímých daní je těžko představitelný volný pohyb zboží a služeb přes hranice členských zemí EU (vnitřní trh). Přesto ani zde nebylo dosud dosaženo plné harmonizace. Jedinou přípustnou všeobecnou daní ze spotřeby je v zemích EU daň z přidané hodnoty. Z pohledu mezinárodního obchodu nejlépe splňuje požadavek neutrality. Harmonizace přinesla stejné vymezení základů daně a úroveň sazeb. V Evropské unii se od počátků této daně vede diskuse na téma, zdali při zdanění uplatňovat princip země určení (Destination Principle) nebo princip země původu (Origin Principle).

Nepřímé daně

Princip země původu byl původní cíl harmonizace. Uplatnění tohoto principu by však znamenalo změnu v rozdělení výnosu daně mezi členské země. Uplatnění principu země určení znamená, že zdanění zboží a služeb spadá pod jurisdikci země (a daňový výnos náleží zemi), ve které došlo ke konečné spotřebě. Princip země původu znamená, že výrobek (či část jeho přidané hodnoty) je zdaněna v zemi, kde došlo k produkci. Původně se očekávalo, že se v budoucnu bude uplatňovat princip země původu. Tímto směrem též byly v minulosti učiněny kroky tak, že aktuální systém je nazýván “tranzitní systém”. Občané členských zemí dovážejí pro svou potřebu zboží z jiné členské země s daní uvalenou v zemi původu. Výjimku tvoří automobily, letadla a motorové lodě, u nichž se zachoval princip země určení. Tento přechodný režim je velmi administrativně náročný, komplikovaný a náchylný k daňovým únikům. Úplné uplatnění principu země původu by vyžadovalo jednotnou sazbu daně nebo dobrý mechanismus přerozdělování daňových

155


výnosů. Srovnání výše popsaných dvou principů je uvedeno na příkladu v tabulce č. 8.2. Uvažujeme, že výrobek obdržel přidanou hodnotu ve třech různých státech EU, ve kterých je uplatňována 20 % sazba DPH. Princip země určení Země A Přidaná hodnota 100 Země B Přidaná hodnota 60 Země C Přidaná hodnota 10

Princip země původu

Zaplacená daň

20

Refundovaná daň

20

Zaplacená daň

32

32

Refundovaná daň

32

20

Zaplacená daň

34

34

Refundovaná daň

20

32

Daň celkem

34

34

Tabulka 8.2 Rozdíl mezi principem země určení a principem země původu.

Harmonizovány jsou též sazby daně, pro které platí následující pravidla: ■ standardní sazba je pouze jedna, minimálně 15 % ■ nejvýše dvě snížené sazby, minimálně 5 % a to jen na zboží schválené v příslušné direktivě ■ zvýšené sazby nejsou povoleny. Podle direktivy z roku 1994 nesmí v členských zemích existovat jiná spotřební daň než daň z minerálních olejů, tabáku, alkoholu, piva a vína. Výjimku tvoří daně, které nejsou na překážku volného obchodu a nevyžadují hraniční kontroly nebo další úpravu daňového systému (v členských zemích tak existují například daně z kávy nebo z nealkoholických nápojů). Jednotlivé daně jsou harmonizovány stanovením minimálních výší sazeb daně. Uvedené minimální sazby ukazuje tabulka č. 8.3. Předmět daně

Základ daně

Sazba daně

cigarety

kus

57 % maloobchodní ceny

benzín

1000 l

287 euro

nafta

1000 l

249 euro

líh

100 l 100 % etanolu

550 euro

révové víno

1l

0 euro

Tabulka 8.3 Minimální sazby spotřebních daní platné v EU.

V souvislosti s DPH je dnes v EU diskutováno zdanění e-commerce a zdanění malých a středních firem (SME) s potenciálním dopadem na trh práce. V oblasti zdanění minerálních olejů se uvažuje o zvýšení minimálních sazeb daně na úroveň 350 euro a jejich pravidelnou úpravu podle výše inflace.

156

8.6 Harmonizace daní ČR s právem EU V oblasti přímých daní splňuje ČR většinu požadavků EU. To je dáno i nízkým stupněm harmonizace této daně v zemích EU a účastí naší země v OECD. Jisté rezervy však zůstávají u dvojího zdaňování dividend. V oblasti nepřímých daní má pak ČR více nesplněných požadavků. U DPH se jedná zejména o skupinu zboží, která je v ČR zdaňována sníženou 5 % sazbou a v EU patří do standardní sazby (teplo, telekomunikace, stavební práce, restaurační služby). Zde se očekává, že přeřazení do základní sazby by mělo nastat nejpozději v okamžiku vstupu. V posledních letech ČR radikálně snižovala minimální obrat pro registraci DPH (z 3 miliónů až na 750 tisíc Kč za uplynulé tři měsíce). Přestože otázka minimálního obratu není v rámci harmonizace řešena, je jeho výše v ČR ve srovnání s ostatními evropskými státy dosud vysoká. Harmonizační kritéria ČR dosud nesplňuje i v otázce DUTY/TAX FREE obchodů na silničních přechodech. U spotřebních daní byly v posledních letech poměrně pravidelně zvyšovány sazby daní, takže v současné době s výjimkou cigaret ČR splňuje minimální sazby daně EU. V roce 2000 změnila ČR zdanění cigaret ze specifické daně na kombinaci specifické a valorické (zároveň zavedení stejných cen jednoho výrobku). V současné době nedosahujeme na požadavek zdanění cigaret alespoň 57 % maloobchodní ceny. Aplikace tohoto pravidla by v ČR zvýšila ceny cigaret minimálně o 100 %. Z tohoto důvodu a z důvodů fiskálních (únik spotřebitelů na černý trh) dostala ČR na zavedení tohoto pravidla přechodné období v délce 3 let od vstupu do EU. Evropská komise pravidelně zveřejňuje zprávy, jakého pokroku bylo dosaženo v přibližování práva kandidátské země k právu EU. Daně jsou kapitola č. 10 z celkem 30 kapitol. V poslední zprávě (2002) komise konstatovala, že ČR od minulé Pravidelné zprávy zaznamenala pouze omezený pokrok, a to pouze v oblasti spotřebních daní. V oblasti přímých daní došlo od 1. ledna 2000 u daně z příjmů právnických osob k dalšímu snížení procentní sazby daně z 35 % na 31 %. U daně z příjmů fyzických osob byla snížena sazba daně pro nejvyšší příjmové pásmo na 32 %. Dále došlo k sjednocení sazby srážkové daně z dividendových a úrokových příjmů na 15 % s tím, že u podnikatelských subjektů nadále sražená daň se započte na celkovou daňovou povinnost. Pokud jde o nepřímé daně, pozitivní krok nastal v přijetí novely zákona o spotřebních daních, která vstoupila v účinnost 1. července 2001 a která zavedla smíšenou (pevná/procentní) sazbu spotřební daně z cigaret. Současně byly pro cigarety, doutníky a cigarillos zavedeny kolky s uvedením ceny pro konečného spotřebitele. Touto novelou byly také zvýšeny sazby spotřebních daní u některých minerálních olejů (Česká republika již dosáhla minimální sazby spotřební daně u bezolovnatého benzínu požadované ES); víno se stalo předmětem spotřební daně s nulovou sazbou; výrobky, které jsou předmětem spotřebních daní a které byly umístěny ve svobodných celních pásmech nebo ve svobodných celních skladech a byly vráceny zpět do tuzemska, podléhají dani; a bylo zavedeno osvobození od daně z důvodu ztrát způsobených vyšší mocí. Ve sbližování legislativy v oblasti daně z přidané hodnoty nelze zaznamenat žádný pokrok. Jako krok zpět lze hodnotit, že 1. dubna 2000 došlo ke snížení sazby DPH u restauračních služeb z 22 % na 5 %; toto opatření je neslučitelné s acquis. V České republice nebudou problémy se vstupem odpovídající legislativy v účinnost ani s jejím uplatňováním ke dni vstupu, kromě níže uvedených oblastí, kde Česká republika žádala o přechodné období, a to: ■ ■

Přechodná období pro ČR

zachování snížené sazby DPH u dodávek tepla, stavebních prací a u telekomunikací (do 31. prosince 2007) osvobození od registrace k DPH až do ročního obratu 35 000 EUR - výše obratu pro registraci plátců je v současné době 750 000 Kč za tři měsíce, t.j. 3 mil. Kč/cca 82.873 EUR za rok. Tento obrat bude postupně snižován v rámci navrhovaných novel zákona. Z důvodu podpory malého a středního podnikání a s využitím ustanovení článku 24 Šesté Směrnice Česká republika žádá o to, aby bylo k datu vstupu do EU uplatňováno osvobození od daně u osob podléhajících dani, jejichž roční obrat je nižší než ekvivalent v národní měně 35 000 EUR.

157


■

zachování nižších sazeb spotřebních daní u pohonných hmot, u cigaret a tabákových výrobků (do 31. prosince 2006), kromě pěstitelského pálení, kde Česká republika požaduje určitou zvláštní úpravu spotřební daně. Česká republika soudí, že v žádné z vyjmenovaných oblastí tím nebude narušeno konkurenční prostředí.

Uvedená přechodná a trvalá období ČR v procesu vyjednávání vstupu do EU získala.

Shrnutí kapitoly Za posledních padesát let značně pokročila integrace evropských států. S integrací souvisí i omezení práv členských států EU provádět nezávislou fiskální politiku. Projevuje se to ve dvou oblastech: daňové politice a problému fiskální nerovnováhy. Historicky starší je problematika daňové harmonizace, kdy přiblížení daňových systémů pomůže dosáhnou společného cíle v EU. Tím je jednotný trh. Snad nejviditelnější pro běžného občana bylo zavedení DPH a minimálních sazeb spotřebních daní. Na poli přímého zdanění se jedná převážně o zdanění právnických osob. Druhá oblast souvisí s prohloubením integrace do EMU. Nadměrné deficity by mohly ztížit správnou funkci Evropské centrální banky. Členské státy se proto dohodly nejdříve na dodržování Maastrichtských kritérií, později přijaly Pakt stability a růstu. Ten zavádí nový prvek - depozity v případě nadměrných deficitů. Pokud nadměrný deficit není odstraněn, může se depozit přeměnit na pokutu. Česká republika musí sledovat a implementovat stejná opatření jako EU, pokud se chce v budoucnu integrovat. Tato problematika je o to složitější, že se nejedná o uzavřenou problematiku, EU uvedené instrumenty neustále upravuje. Uvedená kapitola by Vám proto měla sloužit jako určitý úvod do problému než jako úplný a konečný výčet problémů.

Otázky k zamyšlení 1. Zkuste odpovědět, proč EU zasahuje do fiskální politiky členských zemí a v kterých oblastech se tomu tak děje. 2. Co bude následovat před tím, než ČR vstoupí do EMU? 3. Co jsou to Maastrichtská kritéria, proč se tak jmenují, vztahují se i na ČR? 4. Jaký je rozdíl mezi Maastrichtskými kritérii a Paktem stability a růstu? 5. Jakým způsobem Pakt pracuje? 6. Zkuste uvést příklady, kdy by daňové systémy mohly bránit vytvoření jednotného trhu. 7. Jaká společná pravidla byla v rámci harmonizace přijata na poli přímých a nepřímých daní? 8. Co z toho všeho plyne pro ČR?

POT Vyhledejte na stránce Evropské Komise část, která se věnuje Paktu stability a růstu. Vyberte si jednu zemi, proti které je vedena procedura za překročení hranice 3 % deficitu veřejných rozpočtů. Popište tuto proceduru, její jednotlivé fáze a doporučení, která byla v rámci procedury učiněna. Rozsah: 2 - 4 strany Termín odevzdání: odevzdejte svému vyučujícímu v tištěné podobě v posledním týdnu výuky (dle harmonogramu) Poznámka: Tato studie je alternativou ke studii za kapitolou 5. Student si vybere pouze jednu z těchto studií.

158

Shrnutí

159

Shrnutí

Veřejné finance patří k základním předmětům studia veřejného sektoru na všech vysokých školách. Cílem předmětu Veřejné finance v ČR a EU bylo prohloubení a rozšíření Vašich znalostí o teorii a praxi veřejných financí. Pevně doufáme, že jste studiem této opory tyto znalosti získali. Pokusili jsme se vymezit základní kategorie a problémy zkoumané vědní disciplínou veřejných financí a upozornit na některé odlišnosti vycházející z různých pohledů a proudů soudobé ekonomické vědy při prezentaci odborných názorů. Domníváme se, že byste tyto odlišnosti (nebo různé pohledy) již měli vnímat a měli byste rozumět, z jakých teoretických základů jednotliví autoři názorů vycházejí. Důraz jsme kladli na interpretaci soudobých funkcí veřejných financí, na vertikální a horizontální strukturu veřejných financí a konkrétní podobu systému veřejných financí v ČR. Dozvěděli jste se základní informace o veřejných rozpočtech, hlavně pak státním rozpočtu, rozpočtu krajů a obcí, rozpočtu EU a mimorozpočtových fondech. Tyto znalosti potom budete dále rozvíjet v předmětech se zaměřením na jednotlivé části veřejných financí. Základem bylo pro nás pojednání o rozpočtové soustavě a rozpočtovém procesu v ČR, kde jsme si přiblížili rozpočtová pravidla a směry reformy veřejných financí. V kapitole Rozpočty územních samosprávných celků je osvětlen rozpočtový proces na úrovni obcí a krajů včetně příjmové a výdajové stránky rozpočtu územních samosprávných celků. Mimorozpočtové fondy, jako specifický segment veřejných financí, jsou rozebírány v členění na státní (účelové) fondy, fondy podpory podnikání (vládní agentury), privatizační (majetkové) a fondy svěřenecké (sociálně pojistné). Tyto znalosti Vám umožní lépe chápat strukturu veřejných financí ČR, orientovat se v jejích změnách a analyzovat jejich příčiny. Nerozebírali jsme ovšem veřejné finance pouze z institucionálního aspektu, ale zajímala nás i teorie aplikovaná v praxi. Probrali jsme daňovou politiku s důrazem na stabilizační funkci veřejných financí. Praktičtější částí pak byla daňová soustava v ČR a proces harmonizace daní v EU. Měli byste teď rozumět významu jednotlivých daní a být schopni posoudit dopady jejich změn. Naznačili jsme omezení fiskální politiky z hlediska nerovnováhy veřejných rozpočtů. Problém krátkodobé i dlouhodobé fiskální nerovnováhy byl interpretován v kontextu základních typologií a byly popsány možnosti jejich řešení v aktualizaci na situaci v ČR. Rozumíte teď podstatě fiskální nerovnováhy v ČR a jste schopni říci, čím byla způsobena a jaké budou její dopady v budoucnu. V souvislosti s fiskálními kritérii EU rovněž chápete, s jakým důrazem musí být nerovnováha v ČR řešena. Doufáme, že absolvováním tohoto kurzu jste schopni náhledu do aktuálních a budoucích problémů veřejných financí a jste schopni nalézt možnosti jejich řešení. Zároveň doufáme, že tyto poznatky Vám pomohou lépe rozumět základním demokratickým procesům země a Vy budete méně náchylní k tomu, aby Vaše názory a postoje byly manipulovány politiky.

160

Glosář

161

Glosář

A Adaptabilita - přizpůsobivost, zde ve smyslu přizpůsobivosti finančních systémů vůči změnám. Alokace - umístění, rozmístění, zde finančních zdrojů. Aplikace - použití, uplatnění teoretických poznatků v praxi. Atomizace - rozklad na drobné části, zde rozdrobení, tříštění systému veřejných financí do mnoha autonomních dílčích rozpočtů.

B Báze - základna, základní, osnova, základ.

D Decentralizace - převod pravomocí na subjekty (územní) samosprávy. Dekoncentrace - převod pravomocí na nižší úrovně státní správy (z ministerstev na regionální organizace, které však zůstávají součástí ministerstev). Deetatizace - odstátnění, privatizace. Disciplína fiskální - kázeň, zachování pořádku, zde ve smyslu nejen dodržování legislativy v rozpočtovém procesu, ale také “nedělání “ zbytečných (lehkomyslných) veřejných deficitů a dluhů. Distorze - zkreslení, deformace. Distribuce - rozdělení, zde rozdělování finančních zdrojů. Diverzifikace - rozrůznění, rozšíření počtu. Dotace - obecně jakákoliv platba neekvivalentní povahy (bez protihodnoty), peněžní prostředky mající charakter transferové platby, poskytnutí podpory z veřejných rozpočtů, dotace je možné členit na účelové (mají přesně vymezený účel a nelze je použít na nic jiného) a neúčelové.

E ECB - Evropská centrální banka. Efektivnost - obecně vztah mezi výstupy a zdroji, má dvě stránky: hospodárnost - minimalizace zdrojů na stejné výstupy, účinnost - maximalizace (kvantitativní i kvalitativní) výstupu při stejných vstupech. Dále se rozlišuje efektivnost společensko-ekonomická, pod kterou se rozumí míra, v níž veřejné programy dosahují očekávaných cílů veřejných politik. Exekutiva - výkonná moc, obvykle vláda. Explicitní - vyjádřený jasně, zřetelně, přímo, opak implicitní.

F Fáze - etapy, stupně, stadia, časové úseky. Fiskální - rozpočtový, ovšem při bližším přiblížení nejde o totožné pojmy, např. rozpočtová politika klade důraz na technologické aspekty (procedury, postupy, schémata) rozpočtování, zatímco fiskální politika má makroekonomický rozměr s teoreticko-ideologickým podtextem odlišných proudů ekonomické vědy. Fond - souhrn oddělených (samostatných) finančních prostředků, mnohovýznamový pojem: 1. každý rozpočet, 2. mimorozpočtové fondy stojící vedle státního rozpočtu, 3. relativně samostatné účty v rámci rozpočtu, 4. peněžní fondy územních samosprávných celků, 4. peněžní (vnitřní) fondy organizace (např. příspěvkové organizace).

G Garanční - zaručující, jistící, zabezpečující.

H Harmonizace - slaďování. Horizontální - vodorovný, opak vertikální, na stejné úrovni - např. státní rozpočet a vedle něho FNM.

I Implicitní - zahrnutý bez jasného či výslovného vyjádření, opak explicitní. Inovace - zdokonalení, vývoj nového výrobku, služby, technologie, organizace, postupu. Instrumentární - nástrojový. Interpretace - pojetí, výklad (odborný), vysvětlení, způsob podání. Intervenční - zasahující, ovlivňující, vměšující se. ISPROFIN - Informační systém programového financování.

K Kompatibilita - slučitelnost, snášenlivost. Komparace - srovnání, porovnání. Konsolidace - postup, při kterém dochází k vyloučení vzájemných přerozdělovacích operací mezi různými složkami a subjekty veřejných financí, abychom získali nezkreslenou informaci o celkovém objemu veřejných financí (jinak by se některé položky započítali vícenásobně). Konsolidační - upevňující, ustalující, upravující. Konzistence - soudržnost, pevnost.

162

Koordinace - uvést v soulad, optimální spolupráce.

L Lokální - místní, zpravidla místní veřejná správa na úrovni obcí.

M Makroekonomický rámec - rámec, který obvykle zahrnuje prognózy makroekonomických agregátů. Metodologie ESA 95 - národní účetnictví (metodologie ESA 95) v rámci tvorby zdrojů a užití těchto zdrojů za sektor vlády zachycuje ekonomické transakce daného fiskálního roku na předpisovém principu, jehož podstata spočívá v tom, že jednotlivé vládní transakce se statisticky zachycují v okamžiku, kdy dochází ke změně vlastnictví bez ohledu na to, kdy realizovaná transakce bude peněžně uhrazená. Municipální - obecní, týkající se obce, komunální.

P Participace - podílet se, účastnit se. Privatizační - odstátnění, převedení majetku státu do vlastnictví nestátních subjektů. Program - stanovený plán činnosti, skupina činností směřujících k předem stanoveným cílům veřejných politik, program má definované věcné, lidské a finanční zdroje, zřetelně určené výstupy, mnohdy prochází napříč resorty. Program může mít podprogramy. V oblasti financování opozitum vůči institucionálnímu financování (financování organizací). Publicita - zveřejnění.

R Redistribuce - přerozdělení. Reforma - změna, úprava, náprava, zlepšení, přetvoření. Regionální - oblastní, týkající se určité oblasti či regionu, zde jako ekvivalent krajský nebo pro NUTS II. (tzv. regiony soudržnosti). Rezerva - zásoba, záloha, zde oddělená položka nebo rezervní fond vyčleněný z celkového objemu rozpočtu a představující prostředky, které budou využity k financování dopadů neočekávaných změn. Rozpočtování od nulové základny (ZBB - zero-base budgeting) - systém programového rozpočtování používaný v USA koncem 90. let. Vycházel z každoročního vyhodnocení všech programů a z rozpočtu, který se připravuje jakoby od nuly.

S Stabilita - stálost, pevnost, rovnováha. Stabilizace - upevnění, vyrovnání, ustálení, dosahování rovnováhy. Střednědobý rozpočtový rámec - přehled odhadovaných vládních příjmů a výdajů ve střednědobém období. Střednědobý výdajový rámec - součást střednědobého rozpočtového rámce, která se zaměřuje na výdajovou stranu . Subsidiarita - vyžaduje, aby se rozhodnutí přijímala na co nejnižší úrovni veřejné správy. Svěřenecký - zde jako svěřenecké fondy, tj. fondy, kterým se platí pojistné (sociální, zdravotní atd.). Prostředky jsou jim “svěřeny“, neboť z těchto fondů se platí příslušné zákonné dávky. Systém plánování, programování, rozpočtování (PPBS - planning, programming, budgeting systém) - způsob programového financování, který vznikl v USA v roce 1965. Příliš se neosvědčil, nicméně některé jeho prvky jsou využívány v rámci výkonově orientovaného rozpočtování.

T Teorie fiskálního federalismu - zkoumá a popisuje vertikální strukturu rozpočtové soustavy z hlediska optimálního přiřazení příjmů a výdajů jednotlivým článkům rozpočtové soustavy a optimalizace vztahů mezi těmito jednotlivými veřejnými rozpočty. Transfery - přesun, převod, přenos, dobrovolné převody finančních prostředků. Transparentnost - průhlednost, zde ve smyslu poskytování dostatečných informací veřejnosti veřejnou správou jednotlivých úrovní o fiskálních záměrech, finančních operacích, účtech a výhledech.

U Účinnost - efekt, výsledek, působivost, účelnost. Územní samosprávný celek - v podmínkách ČR obce a kraje.

V Vertikální - kolmý, svislý (shora dolů), opak horizontální, zde vertikála na ose obec-kraj-stát-případně i EU. Výkonově orientované rozpočtování - setřídění operací podle funkcí a programů ve vazbě na určené záměry a cíle veřejných politik.

163

Glosář

164

Rejstřík

165

Rejstřík

A

ISPROFIN, 24

Agenda 2000, 139 Alokační efektivnost, 31 Alokační funkce, 15

K

C Clo, 99 Common Agriculture Policy, 134 Cyklický deficit, 109

Č Česká exportní banka, 82 Česká konsolidační agentura, 83 Českomoravská záruční a rozvojová banka, 81

D Daň silniční, 98 Daň spotřební, 98 Daň z nemovitostí, 52, 98 Daň z přidané hodnoty, 98 Daň z příjmů fyzických osob, 98 Daň z příjmů právnických osob, 98 Daňová harmonizace, 154 Daňové příjmy rozpočtů obcí, 51 Daňové příjmy rozpočtů krajů, 55 Deficit, 106 Distribuční funkce, 15 Dluh, 118 Dluhová past, 121 Dobrovolné svazky obcí, 59 Dotace, 56, 60 Důchodové pojištění, 89

E EMU, 150 Etapy (fáze) rozpočtového procesu, 18 Evropská centrální banka, 132 Evropská charta místní samosprávy, 37 Evropská charta regionální samosprávy, 48 Evropský fond regionálního rozvoje, 135 Evropský parlament, 138 Evropský sociální fond, 135 Evropský zemědělský podpůrný a záruční fond, 135 EU, 128 Explicitní dluh, 119 Exportní garanční a pojišťovací společnost, 82

F Finanční nástroj pro podporu rybolovu, 136 Finanční výbor, 44 Fiskální decentralizace, 70 Fiskální disciplína, 30 Fiskální federalismus, 48 Fiskální politika, 33 Fond dětí a mládeže, 88 Fond kulturních a sociálních potřeb, 28, 29 Fond národního majetku, 86 Fond odměn, 29 Fond reprodukce majetku, 29 Fondové financování, 16 Fondy, 71 Fondy pro podporu podnikání, 81 Funkce veřejných financí, 15

I Implicitní dluh, 119 ISPA, 61

166

Kapitálové výdaje, 41 Koeficienty velikostní kategorie obcí, 50 Kohezní fond EU, 136 Komise EU, 138 Komunální obligace, 63 Koncepce reformy veřejných rozpočtů v ČR, 31 Konsolidační banka, 82

M Maastrichtská kritéria, 112 Mezinárodní veřejné finance, 129 Mimorozpočtové fondy, 71 Místní poplatky, 52

N Národní fond, 23 Návratné finanční zdroje, 62 Nejvyšší kontrolní úřad, 18 Nepřímé daně, 98 Neziskové organizace, 58 NUTS, 141

O Obchodní společnost, 26, 58 OECD, 101 Organizace zakládané a zřizované státem, 25 Organizace zakládané a zřizované územním samosprávným celkem, 58 Organizační složky státu, 26 Organizační složky územních samosprávných celků, 58

P Pakt stability a růstu, 113 Peněžní fondy organizačních složek, 28 Peněžní fondy příspěvkových organizací, 29 PHARE, 61 Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond, 82 Porušení rozpočtové kázně, 48 Pozemkový fond, 87 Požadavky na finanční systém územní samosprávy, 37 Principy veřejných financí, 14 Privatizační (majetkové) fondy, 73 Program rozvoje kraje, 46 Programové financování, 24 Provozní efektivnost, 31 Předvstupní (předstrukturální) fondy, 139 Přenesená působnost, 38 Přezkoumání hospodaření, 44 Příjmy krajského rozpočtu, 47 Příjmy obecního rozpočtu, 40 Příjmy rozpočtu EU, 133 Příjmy státního rozpočtu, 22 Přímé daně, 98 Příspěvkové organizace, 28

R Rada EU, 138 Reforma veřejných financí, 30 Regionální rozvojový fond, 63 Regiony soudržnosti, 141 Rezervní fond, 28, 29

Rozpočet Evropské unie, 131 Rozpočet kraje, 44 Rozpočet NATO, 131 Rozpočet obce, 40 Rozpočtová politika, 33 Rozpočtová pravidla, 17 Rozpočtová skladba, 42 Rozpočtová soustava, 15 Rozpočtové opatření, 24, 44, 45 Rozpočtové provizorium, 23, 45 Rozpočtové určení daní, 50 Rozpočtové zásady, 17 Rozpočtový proces, 17 Rozpočtový proces územní samosprávy, 41 Rozpočtový proces v Evropské unii, 138 Rozpočtový proces v ČR, 19 Rozpočtový výhled, 42, 45

Z Zákon o státním rozpočtu, 23 Závěrečný účet územních samosprávných celků, 44 Zdravotní pojišťovny, 89

S Samostatná působnost, 38 SAPARD, 61 Sociální pojištění, 89 Správci kapitol státního rozpočtu, 18 Správní poplatky, 53 Stabilizační funkce, 15 Státní dluhopisy, 113 Státní fond ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie, 80 Státní fond dopravní infrastruktury, 76 Státní fond kultury, 79 Státní fond pro zúrodnění půdy, 79 Státní fond rozvoje bydlení, 77 Státní fond životního prostředí, 75 Státní podnik, 26 Státní pokladniční poukázky, 112 Státní politika zaměstnanosti, 89 Státní rozpočet, 21 Státní (účelové) fondy, 75 Státní závěrečný účet, 25 Státní zemědělský intervenční fond, 80 Struktura mezinárodních veřejných financí, 130 Strukturální deficit, 109 Strukturální fondy EU, 135 Střednědobý finanční rámec EU, 139 Střednědobý rozpočtový výhled, 21 Svěřenecké fondy, 73, 88

U Účelové (peněžní) fondy územních samosprávných celků, 59 Účetní dvůr v EU, 138

V Veřejné příjmy, 19 Veřejné statky zajišťované územní samosprávou, 38 Veřejné výdaje, 20 Vládní agentury, 81 Vnější dluh, 119 Vnitřní dluh, 119 Všeobecná pokladní správa, 56 Výdaje běžné, 41 Výdaje kapitálové, 41 Výdaje krajského rozpočtu, 46 Výdaje obecního rozpočtu, 40 Výdaje rozpočtu EU, 134 Výdaje státního rozpočtu, 22

167

Rejstřík

168

Použitá literatura

169

Použitá literatura

[1] KUBÁTOVÁ, K., VÍTEK, L. Daňová politika. Teorie a praxe. Praha: Codex Bohemia, 1997. ISBN 80-85963-23-X [2] Revenue Statistics 1965 - 2000. Paris: OECD, 2001. ISBN 92-64-09515-2 [3] OECD Economic Surveys: Czech Republic. Paris: OECD, 2001. ISBN 92-64-19138-0 [4] Taxing Wages 1999 - 2000. Paris: OECD, 2001. ISBN 92-64-08627-7 [5] BRONCHI, Ch., BURNS, A. Daňový systém v ČR. Finance a úvěr 12/2001. [6] MACH, M. Makroekonomie II. Pro inženýrské studium. Praha: Melandrium, 1998. [7] MUSGRAVE - MUSGRAVEOVÁ, Veřejné finance v teorii a praxi. Praha: Management Press, 1994. [8] DVOŘÁK, P. Růst veřejného dluhu v ČR. (seminář 4. 6. 2001 CEP Praha) [9] Predikce vývoje makroekonomických indikátorů (11. 4. 2002 - MF ČR) [10] Státní závěrečné účty za roky 1997 - 2002. [11] Státní rozpočet na rok 2003. [12] Vývoj KOB v období 1991 - 2000 v číslech (ČKA). [13] Tiskové zprávy ČKA. [14] Central Government Dept. OECD 2001 [15] Veřejné finance. Praha: VŠE 1994. ISBN 80-7079-113-6 [16] KUBÁTOVÁ, K. Harmonizace daní v EU a povinnosti ČR před vstupem do Unie. 2000. Konference Liberec. [17] OECD Economic Surveys: Czech Republic. OECD Paris 2001. ISBN 92-64-19138-0 [18] EIJFFINGER, S. C. W., de HAAN, J. European Monetary and Fiscal Policy. Oxford University Press. ISBN 0-19-877616-0 [19] Tax policy in the European Union - Priorities for the years ahead. Commision of the European Communities. COM (2001) 260 final. [20] Tax co-ordination in the EU - the latest position. European Parliament. WP ECON 128 EN 12-2001 [21] LEHMENT, H. European Fiscal Policies Under the Stability Pact - Some First Insights. Kiel Institute of Worl Economics. March 2002. WP 1098 [22] Ministerstvo financí ČR. Koncepce reformy veřejných rozpočtů [online] c2003. Dostupné z [23] POSTRÁNECKÝ, J., VALIŠ, K. Vybrané úmluvy a základní dokumenty Rady Evropy a Evropské unie. Brno: ESF MU, 1998. [24] KOMÁRKOVÁ, K. Současné a budoucí financování územních samospráv v ČR. Veřejná správa, č. 50, 2001. [25] ALLEN, R., TOMMASI, D. Řízení veřejných výdajů. Sigma, 2002. ISBN 92-64-17690-X

170

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta Centrum distančního a celoživotního vzdělávání

Veřejné finance v ČR a EU Distanční studijní opora Doc. PhDr. Jan Šelešovský, CSc. Ing. Robert Jahoda

Vydala Masarykova univerzita roku 2004 Technický redaktor: Martin Vlasák Metodická spolupráce: Ing. Vladimír Žítek Jazyková úprava CDCV: Mgr. Martin Hubík 1. vydání, 2004 náklad 200 výtisků AA – 14,67 VA – 14,82 170 stran Tisk: Tiskárna BonnyPress, Heinrichova 16, Brno 602 00 Pořadové číslo 3934/ESF–17/04–17/99 ISBN 80–210–3410–6

Tato publikace neprošla redakční ani jazykovou úpravou v redakci vydavatele.

Masarykova univerzita Ekonomicko-správní fakulta

Recommend Documents