Veiligheid en Bestuur Van J.J.M. Kuipers Telefoon (040) 238 81 66 18 mei 2015
Evaluatie handhaving I-criterium 1. Inleiding In juli 2014 gaven de Eindhovense coffeeshopexploitanten in een overleg met de gemeente aan dat zij in het handhaven van het Ingezetenencriterium (Icriterium) een grote ongelijkheid in Nederland ervaren. Volgens de exploitanten handhaven de meeste gemeenten niet en voelen zij zich benadeeld gezien het feit dat in Eindhoven wel gehandhaafd wordt. Zo mogen zij de buitenlandse klanten niet toelaten, terwijl coffeeshops in andere gemeenten dat wel doen. De exploitanten verzochten de burgemeester om ontheffingen op drukke dagen. Hoewel de burgemeester aangaf hier geen voorstander van te zijn, heeft hij toegezegd om de handhaving van het I-criterium nog eens te bekijken aan de hand van plaatselijk onderzoek naar de overlastsituatie en ook met de minister in overleg te gaan over het landelijk beleid. Onder meer naar aanleiding van een aantal raadsvragen over de handhaving van het ingezetenencriterium (I-criterium) van de heer Van den Broek (VVD) d.d. 20 oktober 2014, is afgesproken een analyse van de betreffende situatie in de raad te behandelen. Ook heeft het college een toezegging gedaan naar aanleiding van de (ingetrokken) motie van de ChristenUnie, d.d. 4 november 2014, namelijk dat het college geen onomkeerbare wijzigingen in de aanpak handhaving op I-criterium zal doorvoeren alvorens er een grondige evaluatie met de raad heeft plaatsgevonden. Tenslotte is de handhaving van het I-criterium besproken in het driehoeksoverleggen van december 2014 en maart 2015. De officier van justitie gaf toen onder meer aan dat zij enerzijds vanuit haar perspectief formeel niet akkoord kan gaan met het opschorten van het I-criterium, maar anderzijds ook het gemeentelijk belang van overlastreductie van drugsrunners te begrijpen. Afgesproken werd om vast te stellen wie de overlastgevers in verband met het bestaan van het I-criterium zijn om daar vervolgens een aanpak op los te laten. Het doel van deze evaluatie is om voeding te geven aan het debat in de commissie en de uiteindelijke besluitvorming. Voor deze evaluatie zijn een aantal (deel)onderzoeken geraadpleegd en verricht. In paragraaf 2 wordt gekeken naar het huidige beleid van de minister t.a.v. het I-criterium en de mate waarin Nederlandse gemeenten het I-criterium handhaven. Paragraaf 3 geeft een samenvatting van de plaatselijke en landelijke onderzoeken die in 2014 plaatsvonden. In paragraaf 4 staan de resultaten weergegeven van de aanpak van drugsrunners in Eindhoven.
Deze evaluatie wordt besloten met de (eind)conclusies die we uit de onderzoeken kunnen trekken. 2. Landelijk beleid Voor de coffeeshops in Nederland geldt een gedoogbeleid. Dat wil zeggen dat een coffeeshop, die op grond van een door de gemeente afgegeven vergunning, beschikking of verklaring wordt gedoogd, cannabis mag verkopen zonder dat daar bestuursrechtelijk of strafrechtelijk tegen wordt opgetreden. Dit mag echter alleen als de coffeeshop strikte voorwaarden naleeft. Deze zogenaamde AHOJG criteria luiden als volgt: A: geen affichering Dit betekent geen enkele vorm van reclame anders dan een summiere aanduiding op de betreffende lokaliteit. H: geen harddrugs Dit betekent dat geen harddrugs voorhanden mogen zijn en/of verkocht mogen worden. O: geen overlast Onder overlast kan worden verstaan parkeeroverlast rond de coffeeshop, geluidshinder, vervuiling en/of voor en nabij de coffeeshop rondhangende klanten. J: geen verkoop aan jeugdigen en geen toegang voor jeugdigen tot een Coffeeshop. Gelet op de toename van het cannabisgebruik onder jongeren is gekozen voor een strikte handhaving van de leeftijdsgrens van achttien jaar. G: geen verkoop van grote hoeveelheden per transactie. Dat wil zeggen hoeveelheden groter dan geschikt voor eigen gebruik (= 5 gram). Onder ‘transactie’ wordt begrepen alle koop en verkoop in één coffeeshop op eenzelfde dag met betrekking tot eenzelfde koper. Verder zegt de aanwijzing dat de voorraad van aanwezige cannabis in elk geval de 500 gram niet te boven mag gaan en dat in een coffeeshop geen alcohol verkocht mag worden. Naast de landelijke criteria, die overal gelden, kunnen gemeenten eigen, aanvullende criteria opnemen in het lokale coffeeshopbeleid. Het is ook aan de gemeente – in overleg met de lokale driehoek – om al dan niet af te wijken van de nuloptie en coffeeshops te gedogen. De meeste Nederlandse gemeenten – driekwart – gedogen geen coffeeshops binnen hun grenzen. Een kwart, 104 gemeenten,doet dat wel. Deze gemeenten hebben meestal een maximum aantal coffeeshops in hun beleid vastgesteld. Als een coffeeshop een gedoogcriterium overtreedt ontstaat een bij de wet verboden situatie (overtreding van de Opiumwet) waartegen zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk kan worden opgetreden. In 2012 is het landelijke gedoogbeleid aangescherpt. Met deze aanscherping wilde de regering coffeeshops kleiner en beheersbaar maken, overlast en criminaliteit die verband houden met coffeeshops en de handel in verdovende middelen tegengaan en de aantrekkingskracht van het Nederlandse drugsbeleid op gebruikers uit het buitenland terugdringen. Coffeeshops moesten zich in hun verkoop richten op de lokale markt. In de Aanwijzing Opiumwet werden per 1 januari 2012 aan de bestaande AHOJG-criteria daarom twee gedoogcriteria voor coffeeshops toegevoegd: het Besloten clubcriterium en het I-criterium.
2
De nieuwe criteria werden vanaf 1 mei 2012 daadwerkelijk gehandhaafd in de coffeeshopgemeenten van de provincies Limburg, Noord-Brabant en Zeeland, dus ook in Eindhoven. Het ministerie stelde namelijk dat juist in de zuidelijke gemeenten het probleem van de overlast gerelateerd aan drugstoerisme het meest speelde en als het meest urgent werd gezien. Echter, nader beschouwd bleken sommige zuidelijke gemeenten (zoals Bergen op Zoom, Roosendaal, Maastricht) beduidend veel (meer last van) drugstoerisme te hebben dan andere, zoals Sittard-Geleen en Eindhoven, waar de overlast beperkt was. Voorts was het de bedoeling dat de overige provincies in januari 2013 zouden volgen met de invoering van het Besloten club- en het I-criterium. Dat is niet gebeurd. De ‘wietpas’ ofwel het Besloten clubcriterium is in november 2012 vervallen. De belangrijkste aanpassing van het I-criterium in 2013 – ten opzichte van 2012 – is de fasering van de handhaving, die plaatsvindt op basis van ‘lokaal maatwerk’. Het uitgangspunt was dat de handhaving van het I-criterium op 1 januari 2013 zou starten. Maar de beslissing over de daadwerkelijke handhaving gebeurt ‘in overleg met betrokken gemeenten en zo nodig gefaseerd’. Daarbij wordt aangesloten bij het lokale coffeeshop- en veiligheidsbeleid ‘zodat er sprake is van lokaal maatwerk’ (TK 2012-2013, 24 077, nr. 293, november 2012, p. 2). Afstemming over lokaal maatwerk vindt plaats in het lokale driehoeksoverleg van bestuur (burgemeester), politiechef en officier van justitie. Voor het Icriterium anno 2013 geldt daarom dat het antwoord op de vraag of van overheidswege wordt opgetreden tegen een overtreding, afhangt van de prioriteit die de lokale driehoek aan de (dagelijkse) handhaving geeft. In dat kader heeft de burgemeester begin april van dit jaar een brief van het ministerie van V&J ontvangen met het verzoek om opvolging te geven aan het I-criterium. De brief zal beantwoord worden naar aanleiding van de uitkomsten van het raadsdebat. 2.1. Handhaving I-criterium in coffeeshopgemeenten Tijdens het bezoek van toenmalig minister Opstelten aan de gezagsdriehoek van Eindhoven d.d. 15 juli 2014, gaf de minister aan dat slechts 7 Nederlandse gemeenten het I-criterium niet handhaven. Naar aanleiding van deze uitspraak is in eind 2014 rondvraag gedaan bij het G32 netwerk (12 reacties), bij enkele omliggende gemeenten en is van sommige gemeenten het betreffend beleid via internet bekeken. Deze quick scan in 19 gemeenten liet al 11 niet handhavende gemeenten zien. Gemeente
Wel of niet
Wel of niet in
Eventuele bijzonderheden
handhaven
beleid opgenomen
1. Amsterdam
Nee
?
2. Arnhem
Nee
Nee
3. Dordrecht
Ja
Ja
I-criterium zal bij nieuw beleid wel opgenomen worden
3
4. Ede
Nee
Nee
5. Emmen
Nee
Ja
6. Haarlemmermeer
Nee
?
7. Heerlen
Nee
Ja
8. Helmond
Ja
Ja
9. Leeuwarden
Ja
Ja
10. Leiden
Nee
?
11. Maastricht
Ja
Ja
12. Nijmegen
Nee
Ja
Bij overtreding alleen een waarschuwing.
Alleen handhaving als nodig. Nog niet voorgekomen.
13. Roermond
Nee
Ja
14. Schiedam
Ja
Ja
15. ‘s-Hertogenbosch
Nee
Ja
Alleen handhaving als nodig. Nog niet voorgekomen.
16. Sittard-Geleen
Nee
Ja
17. Tilburg
Ja
Ja
18. Uden
Ja
Ja
19. Venlo
Nee
Ja
Tabel: Overzicht van handhaving I-criterium in 18 gemeenten (nov. 2014)
Verder valt het in dit overzicht op dat gemeenten op uiteenlopende manieren omgaan met het i-criterium. Het ‘lokale maatwerk’ waar de minister ruimte voor biedt, leidt tot de situatie met gemeenten die het Icriterium hebben opgenomen in hun handhavingsbeleid en gemeenten die dit niet gedaan hebben. Van de gemeenten die het hebben opgenomen, zijn er gemeenten die het wel handhaven, gemeenten die het alleen handhaven als er een aanleiding toe is, gemeenten die alleen maar waarschuwen en gemeenten die niet handhaven. 1
Ook uitgebreid landelijk onderzoek van Maalsté (2014) stelt vast dat buitenlanders in 85 procent van de coffeeshops nog steeds wiet kopen. “Het merendeel van de gemeenten controleert niet of nauwelijks op het zogenoemde ingezetenencriterium. De meeste gemeenten hebben de maatregel om in coffeeshops geen softdrugs meer te verkopen aan buitenlanders ingevoerd omdat het vanuit Den Haag is opgelegd. Maar in 23 van de 103 coffeeshopgemeenten wordt de verkoop aan buitenlanders ook daadwerkelijk gecontroleerd, vooral in gemeenten in de zuidelijke provincies. 34 gemeenten hebben helemaal niets opgenomen over de verkoop aan buitenlanders in hun lokale coffeeshopbeleid. Van de 69 gemeenten die dat wel deden, controleren
1
‘Verplicht nummer’, onderzoek naar de lokale handhaving van het coffeeshopbeleid, Drs. N. Maalsté, Drs. M.C. Huigen en Drs. S. Lallush, februari 2014.
4
er 46 niet” (zie ook: http://nos.nl/artikel/613196-buitenlander-kan-nogwiet-kopen.html) Naar aanleiding van deze ongelijkheid heeft burgemeester van Gijzel een brief aan de minister gestuurd. De brief alsmede het antwoord van de minister staan in bijlagen 2 en 3. 3. Onderzoek naar de effecten van handhaving I-criterium Maakt de invoering van het I-criterium daadwerkelijk een einde aan het drugstoerisme? Of zorgt het juist voor een toename van straathandel? Om deze vragen te beantwoorden zijn de effecten van de invoering en de handhaving van meet af aan gevolgd door het WODC (Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatiecentrum, onderdeel van het ministerie van V&J). In november 2014 bracht WODC de eindrapportage ‘Coffeeshops, toeristen en lokale markt’ uit. Dit hoofdstuk besluit met de conclusies van dit landelijke onderzoek. Eerst worden de resultaten van enkele plaatselijke onderzoeken gepresenteerd: de bevindingen van de wijkagent, een rapportage van gemeente en politie en een verdiepende analyse van de politie. 3.1 Plaatselijk onderzoek 3.1.1 Sfeerrapportage overlast drugsrunners van de wijkagent Aan de wijkagent van het centrumgebied, waar verschillende coffeeshops gevestigd zijn, is in november 2014 gevraagd een rapportage te maken met daarin zijn bevindingen van de gevolgen zijn van de handhaving van het Icriterium op de overlast in het centrum van Eindhoven. Zijn belangrijkste bevindingen zijn: b Het I-criterium voorkomt niet dat buitenlanders naar Eindhoven komen om drugs te kopen. Coffeeshopbeheerders verstrekken hen echter geen drugs. Drugdealers zijn in dit gat gesprongen en verkopen drugs aan diegenen die in de coffeeshop geweerd worden. b Zij richten zich met name op personen die met koffers, rugzak of landkaart in handen in de buurt van coffeeshops komen. Ze benaderen de toeristen actief waarbij zich ook incidenten voordoen. b Daarnaast werken de drugsrunners drempelverlagend voor personen die te jong zijn om drugs in de coffeeshop te mogen kopen. De jongeren kunnen zonder probleem drugs kopen bij de drugsrunners. b Drugsrunners hebben veelal hun eigen dealers. Een aantal (naar schatting 20%) koopt echter de drugs in de ene coffeeshop om ze vervolgens in de buurt van een andere coffeeshop te verkopen. b Bewoners geven aan dat ze steeds met drugsdeals in hun omgeving geconfronteerd worden. Ook klagen zij over geluidsoverlast tot na middernacht door een komen en gaan van drugkoeriers op scooters en luidruchtig praten door dealers. b Bezoekers van het centrum melden dat zij vaak worden aangesproken om drugs te kopen. Dit leidt niet zelden tot verbaal agressief gedrag waardoor bezoekers zich geïntimideerd voelen.
5
b
b
b
b
b
b
b
Ondernemers van coffeeshops geven aan dat drugsrunners in de buurt van de coffeeshops klanten die geweigerd worden meteen aanspreken. Een coffeeshophouder geeft daarbij aan dat hij door de buurt verantwoordelijk wordt gehouden voor de overlast. Aanspreken van de drugsrunners leidt er niet toe dat ze weggaan. Andere ondernemers geven aan dat de situatie leidt tot inkomstenderving omdat klanten hun zaak gaat vermijden. Veelal durven zij de drugsrunners niet aan te spreken uit angst voor represailles. De groep drugsrunners bestaat uit ongeveer 20 jonge (16-22 jaar) mannen. Identiteit van hen is bij hem bekend. Etnische afkomst van hen is met name Somalisch, Turks en Marokkaans. Elf van deze 2 groep zijn aangemeld bij JIB (Jeugd in Beeld) . Sommige drugsrunners stoppen met dealen omdat ze te nadrukkelijk in beeld zijn en diverse malen aangehouden zijn. Een dergelijke plek wordt snel door een ander ingenomen waardoor de groep van ongeveer 20 runners in stand blijft. Locaties met de meeste overlast zijn in willekeurige volgorde: - Clausplein - Stratumseind - Catharinaplein - Gedempte Gracht - Stuiverstraat - Stratumsedijk Deze locaties zijn allemaal gelegen in de buurt van een coffeeshop. Er is concurrentie tussen de drugsrunners waardoor zij vaak de klant agressief bejegenen als deze voor een andere verkoper kiest. De wijkagent was al diverse malen getuige van een vechtpartij tussen runners. De drugsrunners gedragen zich recalcitrant naar controlerende ambtenaren.
3.1.2 Rapportage gevolgen I-criterium Eindhoven, DIK Eindhoven, Intelligence, gemeente Eindhoven, november 2014 Deze rapportage beoogt de gevolgen van het beleid in beeld te brengen door de politiesystemen en de publieksenquêtes (betreft de tevredenheidgevoelens van de binnenstadbewoners) te raadplegen. De politiesystemen zijn bekeken op: b Drugshandel en drugsoverlast b Mishandeling b Aantal bekeuringen F173 (‘het heen en weer bewegen, indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat dit gebeurt om verdovende middelen te gebruiken’). 2
Tijdens ‘afvangacties’ in de maanden januari en februari 2015 bleek dat de samenstelling van de groep drugsrunners is veranderd ten opzichte van eerdere controles in augustus tot en met december 2014. De gegevens van 7 runners werden vastgelegd. Daarbij bleek dat de groep op 1 persoon na allen van Somalische herkomst waren.
6
Een aantal conclusies uit deze rapportage zijn: b Drugshandel en drugsoverlast: Vanaf mei 2012 (het moment dat Icriterium gehandhaafd werd) zien we een lichte stijging, met name harddrugs. Deze verhoging houdt ongeveer 1 jaar aan en is vanaf het voorjaar van 2013 weer op het niveau van 2011. Het gaat hierbij overigens om 1 tot maximaal 5 feiten per maand. In 2014 gemiddeld 1 á 2 per maand. Daartegenover staat dat de stijging van overlast drugs die vanaf mei 2012 intrad, tot op heden 3 aanhoudt . b Mishandeling: Vanaf de zomer van 2012 zien we een duidelijke verhoging van het aantal mishandelingen, i.c. “ruzie/twist zonder gevolgen”, in de betreffende gebieden. Deze verhoging houdt tot op heden aan. b Feitcode F173: Na de invoering van het I-criterium is duidelijk meer 4 bekeurd dan daarvoor . De locaties waar geverbaliseerd wordt, zijn met name Vestdijk (14), Stationsplein (13), Stratumseind (13), Willemstraat, (8), Catharinaplein (6) en Clausplein (5). Met uitzondering van Vestdijk en Stationsplein zijn dit allemaal locaties die door de wijkagent benoemd worden. Vestdijk en Stationsplein zijn locaties waar Antillianen drugs dealen en vloeien waarschijnlijk voort uit gerichte acties op deze groep. b Tevredenheidsgevoelens binnenstadbewoners (uit de Publieksenquêtes): In 2013 liepen of reden meer binnenstadbewoners dan in het jaar ervoor een stukje om, omdat men een situatie wilden vermijden. In 2013 voelden meer binnenstadbewoners zich ’s avonds onveilig dan in 2012. o 10% van de bewoners van de binnenstad in 2013 reden of liepen wel eens een stukje om, omdat ze een situatie wilden vermijden. In 2012 was dat 2%. Voor het hele stadsdeel centrum was dat resp. 5 en 2%. o 12% van de binnenstadbewoners gaf aan dat ze zich in 2013 's-avonds onveilig voelden op straat tegen 7% in 2012. In stadsdeel centrum was dat resp. 6 en 5 %.
3.1.3 Verdiepend onderzoek RIO, politie Eindhoven, december 2014 Dit onderzoek is ingesteld vanwege de behoefte aan harde informatie. Kunnen de bevindingen van de wijkagent onderbouwd worden (3.1.1) in de zogenaamde BVH-registratie? In hoeverre zijn de stijgingen van het aantal bekeuringen F73 (APV 2.7.1), drugsoverlast E38 en drugshandel F43 toe te
3
vanaf 2012 werd "E38 OVERLAST DOOR DRUGS" gewijzigd in "E38 OVERLAST IVM ALCOHOL/DRUGS". Een toename valt ook daardoor te verwachten 4 Vanaf de invoering kwam de focus meer te liggen op het dealen bij coffeeshops wat vanzelfsprekend al een verhoging van het aantal bekeuringen met zich meebrengt, zeker gelet op het feit dat er vanaf dat moment ondersteuning werd geleverd door de Koninklijke Marechaussee.
7
schrijven aan het I-criterium (3.1.2)? Het onderzoek concludeert het volgende: b Het aantal personen dat betrokken is/geregistreerd is bij het incident E 38 'overlast in verband met drugs' in de gemeente Eindhoven met een ander geboorteland dan Nederland en/of niet woonachtig in Nederland is vanaf mei 2012 toegenomen. b Het aandeel personen dat niet woonachtig is in Nederland en geregistreerd is bij het incident E 38 is de laatste jaren enigszins toegenomen. In verhouding tot het totaal aantal betrokkenen is vanaf 2012 een toename van 5% van het aantal betrokkenen dat niet woonachtig is in Nederland bij het incident E 38 geregistreerd. Aantal geregistreerde betrokkenen bij incident E38 niet woonachtig in Nederland 2010 2011 2012 2013 2014 TOTAAL 21 11 38 79 95 244 Tabel: aantal in BHV geregistreerde en niet in Nederland woonachtige betrokkenen bij drugsoverlast in Eindhoven in de jaren 2010 t/m 2014
3.2 Landelijk onderzoek: Eindrapport Coffeeshops, toeristen en lokale markt, WODC, 2014 Onderzocht is hoe het aangescherpte coffeeshopbeleid vanaf 2012, (na de invoering van het besloten club- en het I-criterium) heeft gewerkt. Het onderzoek is uitgevoerd in veertien gemeenten, zeven in de drie zuidelijke provincies en zeven in de rest van het land. Eindhoven is een van de onderzochte gemeenten. Het onderzoek laat zien dat de ervaren overlast van omwonenden rondom coffeeshops qua omvang significant is gestegen na invoering van het Icriterium. In zowel de drie zuidelijke provincies als de overige provincies ervaart gemiddeld een hoger percentage van de omwonenden rondom coffeeshops overlast. De toename van de overlast laat in beide gebieden een vergelijkbare ontwikkeling zien. In de zuidelijke provincies is de ervaren overlast gestegen van 40% van de omwonenden naar 54%. In de overige provincies is er een stijging van 34% naar 45%. “Direct na de invoering kelderde het marktaandeel van de coffeeshop en raakten deze zowel softdrugstoeristen als lokale klanten kwijt. Vooral de illegale straathandel (straatdealers, drugsrunners, 06-dealers) profiteerde. Een jaar later – het Besloten clubcriterium is inmiddels afgeschaft en de handhaving van het Ingezetenencriterium in een aantal gemeenten opgeschort – keren de klanten gaandeweg terug naar de coffeeshop en is de straathandel enigszins getemperd. Maar er is zeker geen sprake van volledig herstel. De illegale cannabismarkt blijft groter dan voorheen en een deel van de toeristen en vooral jongere lokale gebruikers blijven via dealers hun hasj en wiet kopen. Het snelle geld van de illegale handel heeft bovendien zijn weerslag gehad op de straatcultuur in de wijken.”
8
4. Eindconclusies Onderstaande conclusies vloeien voort uit: b bevindingen van de wijkagent; b rapportage van gemeente en politie; b verdiepende analyse van de politie; b eindrapportage WODC ‘Coffeeshops, toeristen en lokale markt’. 1. Hoewel de coffeeshops in Eindhoven zich aan het I-criterium houden, blijven buitenlandse bezoekers een markt vormen voor softdrugsverkoop. Deze werd in de tweede helft van 2014 ingevuld door een multi-etnische groep van ongeveer twintig jonge drugsdealers, die ook jonge lokale gebruikers bedient. Begin 2015 hebben we met een andere groep te maken. Van de zeven runners wiens gegevens werden vastgelegd waren er zes van Somalische afkomst. 2. Als enkele drugsrunners stoppen met dealen, wordt de vrijgekomen plek snel door een ander ingenomen. 3. De overlast door straathandel (drugshandel, geluid, scooters, onderlinge vechtpartijen) is sinds de invoering van het I-criterium rondom coffeeshops toegenomen. Dit geldt ook voor de onveiligheidsgevoelens bij omwonenden. Ondernemers van nabijgelegen bedrijven geven aan last van inkomstenderving te 5 hebben. 4. Het BVH-registratiesysteem van de politie laat niet zien dat er een oorzakelijk verband tussen I-criterium en overlast is. Het WODConderzoek laat wel zien dat de overlast in de coffeeshopgemeenten in de drie zuidelijke provincies significant is gestegen na invoering van het I-criterium.
5
De publieksenquêtes hebben zich niet beziggehouden met een mogelijk causaal verband tussen de invoering van het I-criterium enerzijds en de onveiligheidsgevoelens en inkomstenderving van omwonenden resp. ondernemers anderzijds
9
