DE LOKALE EDUCATIEVE AGENDA

DE LOKALE EDUCATIEVE AGENDA Een handreiking lokaal onderwijsbeleid voor gemeenten

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

D E LO K A L E E D U C AT I E V E A G E N DA Een handreiking lokaal onderwijsbeleid voor gemeenten

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Inhoudsopgave [INHOUDSOPGAVE]

5

1

Inleiding

2

Ontwikkelingen, beleidsterreinen en uitgangspunten

3

Het stappenplan 11 Stap 1 : Visie-ontwikkeling 12 Stap 2 : (Begin)diagnose: de Lokale Staat van het Onderwijs Stap 3 : De Lokale Educatieve Agenda 18 Stap 4 : Afspraken maken 23 Stap 5 :Wederzijdse verantwoording 26 31

4

Partnerschap

5

Strategisch onderhandelen en communicatie

6

Informatiemanagement

7

Slotbeschouwing

39

43

Bijlage 1. De lokale beleidsthema’s

45

Bijlage 2. Regelgeving en websites

52

Bijlage 3.

Literatuurlijst

53

35

7

15

1

Inleiding [INLEIDING ]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

[DE LOKALE EDUCATI EVE AGEN DA]

1

/

3

Inleiding [INLEIDING]

Waarom deze handreiking?

De verhoudingen binnen het lokaal onderwijsbeleid zijn drastisch aan het veranderen. De ‘G’ in het GOA-beleid1 gaat verdwijnen. Vanaf 1 augustus 2006 krijgen scholen en schoolbesturen meer beleidsvrijheid en gemeenten minder taken en financiële sturingsmiddelen. Daarnaast hebben de Operatie Jong (ontkokering van beleid) en de

directies van instellingen uit ander sectoren legio aanknopingspunten. De Handreiking is tot stand gekomen op basis van consultatie van een groot aantal vertegenwoordigers van grote en kleine gemeenten, schoolbesturen en de rijksoverheid. Aan de basis van de Handreiking ligt de notitie ‘Een bestuurlijk arrangement voor lokaal onderwijsbeleid’, opgesteld door een ambtelijke werkgroep VNG-G4-OCW (september 2005).

geplande invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) aanzienlijke consequenties voor de bestuurlijke verhouding tussen gemeenten, schoolbesturen en overige partners. De uitdagingen en de problematiek op de beleidsterreinen onderwijs en jeugd worden er niet minder op. Van gemeenten wordt in ieder geval verwacht dat zij als meest nabije overheid inzetten op de samenhang in voorzieningen en de sociale infrastructuur voor de jeugd.

1 Gemeentelijk

Onderwijsachterstand enbeleid 2 De VNG heeft hiervoor

het ondersteuningsaanbod ‘Gemeentelijke functies preventief jeugdbeleid’ ontwikkeld. PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

De wijze waarop gemeenten lokaal onderwijsbeleid kunnen voeren, verandert dus ingrijpend. Om gemeenten daarbij te ondersteunen, is deze handreiking ontwikkeld. Stapsgewijs wordt beschreven hoe gemeenten het lokaal onderwijsbeleid kunnen vormgeven, in partnerschap met schoolbesturen en andere uitvoerende instellingen. De nadruk ligt daarbij op het lokale onderwijsbeleid en de relatie met schoolbesturen. In tweede instantie komt het lokaal jeugdbeleid aan bod en de relatie met de overige partners.2 De Handreiking is gericht op alle gemeenten, ongeacht grootte. Voor de kleine gemeenten is daarbovenop een aanvullende brochure samengesteld. De Handreiking is met name bedoeld voor ambtelijke vertegenwoordigers van gemeenten, maar biedt ook voor schoolbesturen en

De handreiking biedt een stappenplan waarmee gemeenten de lokaal educatieve agenda kunnen vormgeven. We onderscheiden daarbij de volgende stappen: > Stap 1. Eerst zelf uw ambities en visie formuleren; > Stap 2. In beeld brengen hoe het onderwijs er in uw gemeente voorstaat; > Stap 3. In overleg met de schoolbesturen de beleidsagenda bepalen; > Stap 4. Afspraken maken over de uitvoering; > Stap 5. Wederzijds verantwoording afleggen over inspanningen en opbrengsten daarvan.

Leeswijzer De kern van deze handreiking is het stappenplan voor het opstellen van lokaal onderwijs (en jeugd)beleid. U vindt dit stappenplan in hoofdstuk 3. Daaraan voorafgaand, in hoofdstuk 2, beschrijven we de belangrijkste ontwikkelingen in beleid en bestuurlijke verhoudingen en de uitgangspunten voor de handreiking. In Hoofdstuk 4 t/m 6 wordt ingegaan op de belangrijke thema’s voor het opstellen van het lokale onderwijsbeleid. In hoofdstuk 4 komt het partnerschap tussen gemeenten, schoolbesturen en andere instellingen aan de orde en

4

/


wordt ingegaan op de nieuwe rolverdeling. In hoofdstuk 5 beschrijven we enkele belangrijke communicatie-aspecten, waarna in hoofdstuk 6 informatiemanagement (rekenschap, monitoring en evaluatie) aan bod komt. Hoofdstuk 7 bevat een slotbeschouwing. In de bijlagen vindt u overzichten van relevante websites en literatuur en in Bijlage 1 een uitgebreide beschrijving van de belangrijkste beleidsterreinen. Daarbij wordt aandacht besteed aan de relatie tussen lokaal jeugdbeleid en onderwijsbeleid.

Het ondersteuningstraject ‘Kwaliteit van Uitvoering’ Deze Handreiking maakt deel uit van het VNGproject ‘Kwaliteit van Uitvoering’. Doel van dit project is gemeenten te ondersteunen bij de opzet van een beleidsrijk lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006. In 2005 is ondersteuningsmateriaal ontwikkeld (ook specifiek voor informatiemanagement (incl. monitoring en evaluatie) en voor kleine gemeenten), in 2006 wordt geëxperimenteerd en worden de resultaten bruikbaar gemaakt voor andere gemeenten. Specifieke aandacht gaat daarbij uit naar kleine gemeenten, en de mogelijkheden voor onderlinge samenwerking. Naast deze Handreiking worden de volgende producten uitgegeven en activiteiten uitgevoerd:

in op Informatiemanagement, waaronder Monitoring en Evaluatie. In een aparte brochure wordt hier uitgebreider bij stilgestaan. De notitie ‘Visie en historie van lokaal onderwijsbeleid’; Een achtergrondennotitie over de ontwikkelingen in het lokaal onderwijsbeleid van de afgelopen decennia. Te vinden op de website www.vng.nl. De onderzoeksrapportage ‘Lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006. Een inventarisatieonderzoek onder voorbeeldgemeenten’; Weergave van een aantal gemeenteportretten: groot, klein, en regionale samenwerking.

Diverse activiteiten worden in 2006 uitgevoerd voor de verdere implementatie van het materiaal:

a. informatieverstrekking en –uitwisseling. O.a. door nieuwsbrieven en het organiseren van regionale conferenties en een landelijke conferentie. b. experimenten in een aantal gemeenten, waarin de modellen worden uitgeprobeerd (vanaf 2006); c. ondersteuning on the job (vanaf 2006); d. implementatie-trajecten (vanaf 2006).

Overig ondersteuningsmateriaal (VNG): De brochure ‘Lokaal onderwijsbeleid in kleinere gemeenten’; Voorliggende Handreiking heeft betrekking op alle gemeenten, ongeacht de grootte. Kleine gemeenten hebben echter te maken met een aantal specifieke knelpunten en mogelijke oplossingen. In een extra brochure wordt hier nader op ingegaan. De brochure ‘Blauwe ogen. Monitor en rekenschap in het Lokaal onderwijsbeleid’; In voorliggende Handreiking gaan we kort

Meer informatie over Kwaliteit van Uitvoering kunt u vinden op de website van de VNG (www.vng.nl). Hier vindt u tevens informatie over het specifieke ondersteuningsaanbod ‘Gemeentelijke functies preventief jeugdbeleid’.

3

Het stappenplan [H ET STAPPEN PLAN]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


2

Conform het wetsvoorstel onderwijsachterstandenbeleid houden gemeenten taken inzake het VVE-beleid (m.n. het voorschoolse deel) en de ‘Schakelklassen’, en worden gemeenten en schoolbesturen verplicht over bepaalde thema’s gezamenlijk overleg te voeren. Het gaat daarbij om het bevorderen van integratie, het tegengaan van segregatie en het bestrijden van onderwijsachterstanden, waaronder de doorlopende leerlijn van voorschoolse educatie naar basisonderwijs. Het overleg is gericht op het maken van afspraken over deze onderwerpen. Gemeenten hebben verder op onderwijsgebied de wettelijke verantwoordelijkheden op het gebied van openbaar onderwijs, het voorkomen en bestrijden van voortijdig schoolverlaten en verzuim (Leerplicht en RMC), veiligheid, onderwijshuisvesting, eerste opvang van nieuwkomers en leerlingenvervoer. Op aanverwante terreinen zoals jeugdbeleid heeft de gemeente een wettelijke verantwoordelijkheid ten aanzien van de jeugdgezondheidszorg 0 19 jaar (op basis van de Wet Collectieve Preventie Volksgezondheid, WCPV) en ten aanzien van peuterspeelzalen, jeugd- en jongerenwerk, opvoedingsondersteuning en jeugdmaatschappelijk werk (op basis van de Welzijnswet). PARTNERS

ONDERWIJSBELEID

5

Ontwikkelingen, ONTWIKKELINGEN, beleidsterreinen en BELEIDSTERREINEN EN uitgangspunten UITGANGSPUNTEN

De situatie vanaf 2006

IN LOKAAL

/

Veranderende bestuurlijke verhoudingen Belangrijk is ook de visie van de rijksoverheid op bestuurlijke verhoudingen. Deze zijn voor het onderwijs weergegeven in de beleidsbrief ‘Governance in het onderwijs’ (7 juli 2005). De uitvoerende regie wordt meer expliciet bij de schoolbesturen belegd. Er is geen directe bemoeienis meer van gemeenten met het interne beleid van schoolbesturen. De

gemeente voert lokaal jeugd- en welzijnsbeleid dat van belang is voor de school en draagt daarnaast op tal van terreinen verantwoordelijkheden, die invloed hebben op de mogelijkheden van de school (bijvoorbeeld huisvesting, verkeersveiligheid). De gemeente kan vooral meerwaarde bieden door in nauwe samenwerking met schoolbesturen, de regie te voeren over het stelsel van hulpen zorgorganisaties en dusdoende samenhang te bevorderen. Voor de onderwijsinstellingen wordt het principe van ‘zorgplicht’ geïntroduceerd. Ter bevordering van de deregulering en de administratieve lastenverlichting wordt deze meer algemene norm voorgesteld: een zorgplicht. In feite een wettelijke gedragsnorm voor scholen om een bepaald maatschappelijk belang – in dit geval de zorg voor leerlingen – te realiseren, waarbij dit op een eigen wijze kan worden ingevuld. Operatie Jong en de WMO Het nieuwe bestuurlijke arrangement voor gemeenten en schoolbesturen dat vanaf 1 augustus 2006 van kracht zal zijn, komt tot stand in een veranderende omgeving waarin met name de Operatie Jong en de geplande invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (WMO) hun impact (gaan) hebben. De Operatie Jong richt zich op het doorbreken van institutionele verkokering en streeft naar resultaatgerichte samenwerking van een keten van instanties vanuit een gezamenlijke visie. Dat betekent dat gemeenten en schoolbesturen nadrukkelijker gaan opereren in een breder speelveld, temidden van maatschappelijke organisaties als politie, jeugdzorg, welzijn, cultuur en sport. Een deel van de toekomstige verhoudingen in dit speelveld wordt geregeld door de toekomstige WMO. Met de WMO wordt de positie van de gemeente in het

6

/


krachtenveld van maatschappelijke ondersteuning versterkt. Achterliggende gedachte is dat gemeenten – beter dan de rijksoverheid – weten welke organisaties ingeschakeld kunnen worden en aan welke voorzieningen burgers behoefte hebben. Gemeenten krijgen meer lokale beleidsvrijheid, maar dat dient wel gepaard te gaan met meer inbreng van betrokkenen en maximaal transparante besluitvorming en inzicht in bereikte resultaten. Voor de lokale én de interbestuurlijke verhoudingen geeft de Gemeentewet reeds het kader. Met de WMO worden gemeenten onder meer verplicht tot het vierjaarlijks opstellen van een plan met een sterk agendazettend karakter.

Uit ‘Onderwijs als troefkaart’, Onderwijsnota Maastricht. 2005-2010 (pag. 3): ‘Gemeentelijk onderwijsbeleid zal een transformatie moeten maken van een kindgerichte oriëntatie naar een maatschappijgerichte oriëntatie; van operationeel beleid naar strategisch beleid; van verkokerd beleid naar integraal beleid; en van een verticale gezagsstructuur naar een horizontale netwerkstructuur, met de gemeente(n) als betrouwbare partner(s) in diverse rollen (ketenpartner, ketenregisseur, opdrachtgever, subsidiegever en toezichthouder) aan de zijde van de uitvoerende instellingen in de onderwijs infrastructuur.’

Tabel 1 – Beleidsthema’s Categorie 1 Eindverantwoordelijke Scholen

Categorie 2

Categorie 3

In overleg tussen partners 4

Gemeenten Gemeenten

Uitvoering

Scholen

Gemeenten en scholen

Beleidsthema’s

• Onderwijsprestaties

• Voor- en vroegschoolse educatie

• Leerplicht / schoolverzuim

• Taalbeleid

• Peuterspeelzaalwerk

• RMC

• Ouderbetrokkenheid

• Kinderopvang

• Schakelklassen

• Informatievoorziening aan ouders

• Opvang jeugdigen die buiten de

• Leerlingenvervoer

en leerlingen

boot dreigen te vallen

• Huisvesting

• Doorstroom PO – VO

• Vroegsignalering

• Veiligheid rond de school

• Wachtlijsten overgang PO en VO

• Zorg in en om de school

• Brede school

• Wachtlijsten speciaal onderwijs

• Aansluiting onderwijs arbeidsmarkt • Spreiding jeugdvoorzieningen

• Toegankelijkheid

• Voortijdig schoolverlaten

• Spreiding zorgleerlingen

• Spreiding achterstandsleerlingen

• Preventief lokaal jeugdbeleid, 5 functies

en integratie, als overlegpunt • Onderwijsachterstanden, als overlegpunt • Schoolmaatschappelijk werk • Afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • Reboundvoorzieningen • Veiligheid in de school 4

Wie de ketenregisseur is, zal nog nader worden bepaald, aan de hand van de uitkomsten van de Jong-overeenkomsten. De ketenregisseur kan verschillen, naar gelang het beleidsthema.


De lokale beleidsterreinen Het lokaal onderwijs(- en jeugd)beleid omvat diverse beleidsterreinen, waarin de gemeente een variërende rol vervult of kan vervullen. Soms ligt deze rol wettelijk vast en is er sprake van een duidelijke verticale gezagsstructuur en verantwoordelijkheid. Op andere terreinen dienen de partners onderling te overleggen en afspraken te maken. In het overzicht op de vorige pagina is een voorbeeldindeling gemaakt van beleidsterreinen per verantwoordelijke partij. Per beleidsterrein is tussen haakjes weergegeven wat de wettelijke verankering van het beleidsthema is. In categorie 1 zijn de beleidsterreinen ondergebracht waarvoor scholen de eindverantwoordelijkheid hebben. Categorie 3 bevat de terreinen waarvoor gemeenten dat zijn. Categorie 2 bevat de terreinen waarbij de rollen van gemeente, besturen en overige partners per thema kunnen wisselen. Dit zijn de onderwerpen waarop schoolbesturen en gemeenten elkaar in ieder geval ontmoeten en het eens dienen te worden. In Bijlage 1 zijn de beleidsterreinen nader toegelicht, en wordt de wettelijke basis benoemd. We beschouwen categorie 2 als de romp van de lokale beleidsagenda. Dit zijn de thema’s waarover gemeenten en schoolbesturen het in ieder geval eens dienen te worden. Deze romp kan worden aangevuld met thema’s uit categorie 1 en 3 die door gemeente of schoolbesturen worden aangedragen. Beiden hebben agenderingsrecht en gezamenlijk bepalen zij de inhoud van de lokale educatieve agenda. Bij de verdere uitwerking van de lokale agenda kan gedacht worden aan verbreding en/of verdieping. Bij verbreding gaat het om uitbreiding van de beleidsagenda met aan onderwijs rakende thema’s, bijvoorbeeld op het terrein van jeugdbeleid, samenhangende voorzieningen, sociale infrastructuur (vergelijk GSB, lokaal preventief jeugdbeleid, regelingen BOS, Cultuur op School). Daarnaast kan de beleidsagenda in relatie tot onderwijshuisvesting verbreed worden naar integraal accommodatiebeleid, maatschappelijk vastgoed en wijkontwikkeling. Met verdieping doelen we op aanvullende

/

7

thema’s binnen onderwijs, bijvoorbeeld op het vlak van kwaliteitszorg en innovatie (denk bijvoorbeeld aan taalbeleid en ICT) en de Leerplusarrangementen.

Uitgangspunten bij het opstellen van lokaal onderwijs (- en jeugd)beleid Partnerschap Scholen hebben in toenemende mate te maken met maatschappelijke ontwikkelingen die dagelijks samenkomen in de school. Zij functioneren steeds minder als stand alone organisaties en opereren steeds meer als maatschappelijke ondernemingen in samenwerking met hun omgeving. De gemeente heeft grip op die omgeving en een algemene verantwoordelijkheid (een ‘zorgplicht’) voor haar burgers, waaronder kinderen en jongeren. De gemeente is voor scholen en schoolbesturen de meest nabije overheid en in die positie bij uitstek de partij die zorg kan dragen voor een sluitende keten van voorzieningen. Kortom, schoolbesturen en gemeenten hebben elkaar nodig en kunnen gezamenlijk en in overleg met andere partijen (uit onder meer de sectoren zorg, welzijn, kinderopvang, cultuur en sport) veel tot stand brengen. Communicatie De verhouding tussen gemeente en schoolbesturen wordt volgens de huidige bestuurlijke gedachtengang gekenmerkt door ‘gelijkwaardigheid’ en ‘wederkerigheid’. Bij dergelijke verhoudingen spelen netwerken communicatieve aspecten een belangrijkere rol. We gaan in de Handreiking (en in het vervolg van ‘Kwaliteit van Uitvoering’) dan ook nadrukkelijk in op bijvoorbeeld communicatieveen onderhandelingsvaardigheden en op partneranalyses. Voor met name kleine gemeenten kan onderlinge regionale samenwerking zeer zinvol en effectief zijn. We besteden in een aparte brochure extra aandacht aan de facetten die hierbij een rol spelen. Pressure & support De nieuwe bestuurlijke relatie dient zo gear-

8

/


rangeerd te worden dat gemeente en schoolbesturen in onderlinge wisselwerking kunnen opereren en elkaar kunnen informeren en inspireren. Een mooi voorbeeld van dat laatste is zichtbaar in gemeenten die integraal accommodatiebeleid benutten om scholen van huisvesting te voorzien waarin zij hun ambities optimaal vorm kunnen geven op terreinen als doorgaande leerlijnen, het nieuwe leren en de brede school. Maar beide partijen moeten elkaar ook wederzijds aan de afspraken kunnen houden. Belangrijk is dus de combinatie van pressure en support. Als één van de partijen zich niet aan de afspraken blijkt te houden, worden in eerst instantie ‘informele’ instrumenten ingezet. Transparantie is daarbij het uitgangspunt. Lokaal maatwerk Een ander belangrijk uitgangspunt voor de vormgeving van het proces is dat het voorziet in lokaal maatwerk. De ontwikkelingen in de lokale samenleving en de behoeften en wensen van haar burgers bepalen in belangrijke mate de beleidsagenda en de uitvoering daarvan. Niet alleen wat de lokale educatieve agenda betreft, maar ook ten aanzien van rolverdeling en instrumentarium is maatwerk vereist. Gemeenten verschillen onderling sterk in de ambities die ze hebben ten aanzien van het lokale onderwijsbeleid. Ook zijn er grote verschillen tussen gemeenten met betrekking tot de bestuurlijke verhoudingen met schoolbesturen. Schaalgrootte van zowel schoolbesturen als gemeenten kan hierin een rol spelen. Daarnaast verschillen schoolbesturen ook in de behoefte om gemeenten de regie te laten voeren binnen het lokale onderwijsbeleid. Op inhoudelijke basis Opereren vanuit de inhoud staat voorop. Het publieke, maatschappelijk belang staat voorop. Het is van belang vooraf visie, doelen en beleidsthema’s vast te stellen en die te relateren aan de beschikbare middelen en uitvoeringscapaciteit. Het bevorderen van integratie, tegengaan van segregatie, voortijdig schoolverlaten, VVE en doorlopende leerlijnen, schakelklassen en het bestrijden van onderwijsachterstanden zijn vanzelfsprekende elementen.

Bij beleidsrijk lokaal maatwerk wordt in ieder geval óók gedacht aan antwoorden op vragen als: zit elke leerling op de juiste plek? Is er sprake van een relatie tussen school en omgeving? Ook de kwaliteit van het onderwijs is vanuit het oogpunt van goede voorzieningen voor jeugdigen, onderwerp van gesprek. Daarnaast kan de beleidsagenda, afhankelijk van de lokale situatie, worden uitgebreid met thema’s als de brede school, veiligheid, zorgstructuren in en rond de school en de relatie tussen onderwijsen jeugdbeleid.

De relatie lokaal onderwijsbeleid – lokaal jeugdbeleid Van oudsher is er sprake van een sterke relatie tussen lokaal onderwijsen jeugdbeleid. Lokaal jeugdbeleid heeft een hoog preventief gehalte en voorkomen van vroegtijdige uitval is er een belangrijk onderdeel van. Met die opdracht op zak onderhouden gemeenten relaties met een groot aantal instellingen uit de sectoren zorg, welzijn, onderwijs, sport, cultuur, veiligheid, arbeidstoeleiding, wonen en leefomgeving. Denk bijvoorbeeld aan woningcorporaties en wijkbeheer als het gaat om speeltuinen en skatebanen, aan politie en bureau HALT als het gaat om veiligheid, aan bibliotheken en muziekscholen als het gaat om cultuureducatie, aan sportverenigingen als het gaat om bewegingsarmoede, aan peuterspeelzalen als het gaat om taalontwikkeling en aan opvoedbureaus als het gaat om opvoedingsondersteuning. Met een groot deel van de betreffende organisaties heeft de gemeente een rechtstreekse subsidierelatie (een ander deel wordt veelal door de provincie aangestuurd). Dat betekent dat de gemeente grip heeft op de besluitvorming en het beleid van deze organisaties. Schoolbesturen hebben ook met een groot deel van deze organisaties van doen, zeker als zij inzetten op de relatie tussen school en omgeving, en werk maken van hun maatschappelijke verantwoordelijkheid. En dat is precies waar gemeente en schoolbesturen elkaar ontmoeten, namelijk in de omgeving


van de school; gemeenten vertrekkend vanuit hun verantwoordelijkheid voor jeugdbeleid, en schoolbesturen vetrekkend vanuit hun verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van het onderwijs. Heldere verdeling van verantwoordelijkheden Het voorgaande betekent dat juist veel beleidsthema’s uit categorie 2 zich bevinden op de scheidslijn van lokaal onderwijsen jeugdbeleid. En dat zijn nu juist de thema’s waarvan niet meteen duidelijk is wie eindverantwoordelijk is. Tevens zijn het thema’s waarvoor niet altijd even gemakkelijk concrete doelen geformuleerd kunnen worden. Het is zoals eerder opgemerkt, zaak om per thema SMART-doelen vast te stellen en te bezien wie toeziet op afspraken en uitvoering. Drastisch stroomlijnen van de overlegstructuur Betrokkenen bij lokaal jeugdbeleid worden over het algemeen geplaagd door een schier eindeloze reeks structurele overleggen, zowel op beleids- als op uitvoerend niveau. Op regionaal/provinciaal niveau zijn er samenwerkingsverbanden, platforms, Jeugd preventieteams,

/

9

op stedelijk niveau zijn er stuurgroepen, projectgroepen en directieoverleggen, op wijkniveau zijn er wijknetwerken, wijkteams en beheerscommissies en op casuïstiekniveau zijn er Jeugd- en Zorg Advies Teams, meldpunten, justitieel casusoverleg en signaleringsoverleggen. Een probleem is dat veel organisaties en dus ook medewerkers in meerdere overleggen tegelijk participeren. Opkomst en daarmee efficiency van de overlegstructuur voor jeugdbeleid laten derhalve vaak te wensen over. De vraag is dus hoe uitvoering kan worden gegeven aan afspraken tussen schoolbesturen en gemeente zonder te verzanden in een inefficiënte overlegstructuur. Het is zaak om: • de overlegstructuur voor jeugdbeleid kritisch te bezien en zonodig drastisch te versoberen; • te bezien hoe de overlegstructuur jeugdbeleid en het overleg tussen gemeente en schoolbestuur zich tot elkaar verhouden en hoe verbindingen kunnen worden gelegd en dubbelingen kunnen worden voorkomen; • te bezien op welke thema’s en ten aanzien van welke organisaties, gemeente en schoolbesturen gezamenlijk kunnen opereren.

10

/


2

Ontwikkelingen, [ONTWIKKELINGEN, beleidsterreinen BenE uitgangspunten LEIDSTERREINEN EN UITGANGSPUNTEN]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


3

/

11

Het stappenplan H ET STAPPEN PLAN

• Wat zijn uw ambities? Wat zijn uw wettelijke plichten in lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006? En wat zijn de mogelijkheden voor beleid? • Wat kunt u beter niet doen? • Hoe komt u tot een relevante en behapbare keuze uit alle beleidsterreinen? • Hoe gaat u om met de scholen en schoolbesturen in uw gemeente? Hoe legt u verantwoording af over voortgang en opbrengsten van beleid? Bovenstaande vragen kunnen het beste beantwoord worden door volgens een vast stramien te werk te gaan. Onderstaand stappenplan

biedt daarvoor een leidraad. We onderscheiden in de totstandkoming en uitvoering van lokaal onderwijsbeleid de volgende stappen:

Stap 1: Visie-ontwikkeling Met welke thema’s wilt u zich bezighouden en met welke niet? Hoe ver reiken de ambities? Het is aan te bevelen dat gemeente en schoolbesturen dit eerst voor zichzelf bepalen, om dit vervolgens gezamenlijk vast te stellen. Stap 2: (Begin)diagnose: de Lokale Staat van het Onderwijs Beleidsoverleg is sterk gebaat bij beleidsinformatie. Welke voorzieningen en functies zijn aanwezig? Hoe staat het onderwijs ervoor qua aanbod en prestaties? Stap 3: De Lokale Educatieve Agenda De volgende stap is het bepalen van een lokale educatieve agenda, door in gezamenlijk overleg beleidsdomeinen en thema’s te selecteren. Belangrijk daarbij is de te onderscheiden verantwoordelijkheden van de actoren expliciet te benoemen. Zowel schoolbesturen als gemeenten hebben agendarecht. Stap 4: Afspraken maken De lokale educatieve agenda dient te worden voorzien van concrete afspraken (zo SMART mogelijk) over de inzet van de partners en de prestatiedoelen. Wat moet het beleid opleveren? Welke activiteiten, hoe vindt implementatie plaats en hoe wordt geborgd en geëvalueerd? Bij voorkeur vastgelegd in een plan van aanpak. Stap 5: Wederzijdse verantwoording PARTNERS

Gemeenten en schoolbesturen moeten elkaar in de onderlinge samenwerking kunnen informeren en inspireren. Maar elkaar ook wederzijds aan de afspraken kunnen houden.

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

In de volgende paragrafen werken we deze stappen één voor één nader uit.

12

/


Stap 1: Visie-ontwikkeling Vragen tijdens de visie-ontwikkeling Wat willen we? Wat mogen en moeten we (wettelijk verplicht)? Wat kunnen we? Wat moeten we vooral niet doen?

Eigen visie Het is verhelderend om onderscheid te maken tussen de verschillende categorieën van gemeentelijke taken. Een ‘ambitieladder’4 zou er als volgt uit kunnen zien: 1. alleen wettelijk verplichte taken uitvoeren; 2. wettelijke taken aangevuld met taken op verzoek van schoolbesturen, bv. coördinatie van de doorgaande lijn in het VVE-beleid; 3. een uitbreiding tot de verantwoordelijkheid voor de onderwijskansen van alle jeugdigen, bv. het aanbod en de aansluiting van de educatieve infrastructuur in de gemeente; 4. een verdere uitbreiding tot de verantwoordelijkheid voor de onderwijskansen van alle inwoners. Bij elk van de treden op deze ladder hoort een uitwerking in termen van taken, partners, instrumenten en financiën. In veel gemeenten is in de praktijk het lokale onderwijsen jeugdbeleid langs deze ontwikkelingslijn geleidelijk tot stand gekomen. Wij adviseren u om een stapje verder te gaan en het maatschappelijke belang als uitgangspunt centraal te stellen. De huidige ontwikkelingen bieden de gelegenheid voor een heroriëntatie op de doelstellingen van het gemeentelijk beleid.

4 Afgeleid van:‘Nieuwe

kansen,nieuwe rollen’ A. van Kampen, Sardes, 2005.

Hoe verwezenlijkt u de gemeentelijke doelen, met respect voor ieders individuele belangen? Belangrijk is dat u eerst op een rij zet wat u wilt (en niet zozeer wat u moet). Ofwel de doelstellingen van uw gemeentelijk beleid vaststellen. Wat wilt u de burgers bieden op het vlak van onderwijs? Is de huidige infrastructuur toereikend? Wat betekent het onderwijs voor het sociaal en economische functioneren van de gemeente? Binnen gemeentelijk beleid worden vaak drie

pijlers onderscheiden: 1. de economische; 2. de fysieke; 3. de sociale. Binnen deze pijlers zien we onderwijs steeds vaker als belangrijk, strategisch beleidsterrein genoemd. Binnen de economische pijler gaat het om de aansluiting tussen het onderwijs en de lokale en regionale arbeidsmarkt, om voor- en naschoolse opvang (mogelijkheden tweeverdieners), en de specifieke economische ambities van gemeenten (bv. kenniseconomie, cultuurstad, béta-ontwikkeling). Binnen de sociale pijler is onderwijs van belang in de betekenis van culturele vorming/cultuuraanbod, bestrijden van voortijdig schoolverlaten en (jeugd)werkloosheid, zorg, bevorderen van sociale cohesie, veiligheid en ‘burgerschap’. Wat betreft de fysieke pijler zien we het leefbaar houden van bepaalde buurten of dorpskernen (onderwijshuisvesting), en de opkomst van de multifunctionele voorzieningen, steeds vaker genoemd. Nadat deze strategische doelen zijn benoemd, kan een vertaling plaatsvinden naar de operationele doelen, van abstract naar concreet. Een sterkte/zwakte analyse van de stand van zaken betreffende onderwijs en jeugd kan behulpzaam zijn. En welke acties moeten worden ondernomen om de ambities te realiseren? De gemeente bepaalt, mede op basis van de beschikbare middelen en de interne capaciteit om beleid te ontwikkelen, welke prioriteiten voor de komende jaren worden gesteld.

Visie ontwikkelen met partners Er zijn verschillende strategieën om tot een gezamenlijke agenda te komen: • Confronterende aanpak; eerst formuleren de gemeente en elk schoolbestuur de eigen agenda. Vervolgens wordt bezien welke gemeenschappelijke punten er zijn, welke


losse onderdelen er overblijven, en waar de visies van de partners eventueel verschillen of conflicteren. • Integrale aanpak; er wordt een agendavoorstel geschreven vanuit een analyse van het landelijke onderwijsbeleid en de lokale of regionale (beleids)ontwikkelingen en de partners bespreken en accorderen na aanpassingen de agenda • Inductieve aanpak; er wordt een brede inventarisatie gehouden over kandidaat thema’s voor de educatieve agenda, bijv. door een enquête bij de gemeente (ambtelijk en politiek) , schoolbesturen en scholen. Op basis van de verkregen gegevens wordt een agendavoorstel ontwikkeld. Welk van deze strategieën het meest geschikt is, hangt af van de lokale situatie en historie. Als de verhoudingen tussen gemeente (evt. gemeenten onderling) en de schoolbesturen (ook onderling) goed zijn en er een traditie is van actief educatief beleid in de gemeente of regio, is de confronterende aanpak kansrijk en ook een snelle oplossing. De integrale aanpak is geschikt als er wel aanzetten zijn voor beleid, maar nog weinig convergentie en mogelijk nog enig oud zeer uit het verleden. De aanvankelijke scheiding in de agendering is vaak erg goed, zeker ook voor gemeenten die hun positie in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen moeten herijken. Het geeft ruimte om even goed na te denken waar de belangen en wensen van de gemeente echt liggen en waar men op wil inzetten. De inductieve aanpak lijkt het meest geschikt in situaties waar nog veel onduidelijkheid is over de agendering, waar het beleid is versnipperd of waar het beleid uit balans is geraakt. Via een inventarisatie kan er helderheid komen over wat er leeft bij de diverse partijen, hetgeen het mogelijk maakt tot een inschatting te komen van welke agenda haalbaar is.

Een bredere scope voor gemeenten Wat betreft de veranderende rol van de gemeente is het zaak dat de gemeente haar

/

13

blikveld verbreedt. Het zwaartepunt in de rol van de gemeente ligt nu meestal op twee punten; • Extra zorg voor leerlingen met problemen, hetzij vanuit het zorgbeleid, hetzij vanuit het achterstandenbeleid • Een regiefunctie voor thema’s die een schoolbesturen overkoepelen, bijv. overgangen tussen deelsystemen of de relatie tussen school en omgeving De gemeente heeft echter ook mogelijkheden haar scope te verbreden. Ze kan bijvoorbeeld ook thema’s op de agenda inbrengen die meer te maken hebben met aspiraties en verantwoordelijkheden van jongeren: bv. de functie van het onderwijs in het kader van de sociaal economische ontwikkeling van de regio, onderwijs versterken op het vlak van technologie en ICT of het ontwikkelen van programma’s voor burgerschap. Evenzeer kunnen schoolbesturen de regie nemen bij de uitwerken van overkoepelende thema’s. De overgang van PO naar VO hoeft niet per definitie door de gemeente te worden geregisseerd. Hier zouden ook een of enkele schoolbesturen een voortrekkersrol kunnen spelen met bijv. ondersteuning door de gemeente. De integrale aanpak en de longitudinale aanpak ‘Integraal’ en ‘longitudinaal’ zijn twee dimensies van regie in het lokaal onderwijsbeleid, welbekend uit het gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid (vgl. Onderwijsbeleid onder gemeentelijke regie, VNG, 1997). De integrale aanpak wil zeggen dat scholen samenwerken met andere instellingen als het gaat om ontwikkelingsproblemen of -mogelijkheden van leerlingen. In het algemeen is het duidelijk dat scholen bepaalde zaken niet alleen kunnen oplossen of ontwikkelen. Samenwerking met verschillende vormen van jeugdhulpverlening, leerplicht en jeugdwelzijnsorganisaties zijn van belang en worden steeds meer structureel vormgegeven. De gemeente met haar bredere zorgtaken (en vele subsidierelaties) dient mee vorm te geven aan een integrale aanpak. Daarnaast dient de gemeentelijke regiefuntie een longitudinale aanpak te bevorderen:

14

/


samenwerking en samenhang tussen de diverse onderwijssectoren bevorderen. Alle overgangsmomenten vormen zekere risico’s in de gewenste doorgaande leerlijn: • van voorschools naar vroegschools (VVE): bv. specifieke VVE-programma’s die sterk uitgaan van een doorgaande lijn. • van primair naar voortgezet onderwijs (BOVO of POVO-overgang): komen leerlingen in de juiste brugklastypen terecht? Is er sprake van voldoende programmatische aansluiting, van overdracht van leerlinggegevens van basisscholen naar het voortgezet onderwijs? • van voortgezet onderwijs naar vervolgonderwijs. Denk met name aan de programma’s in het kader van de Beroepskolom (VMBO-MBO). Alle jongeren zijn gebaat bij een goede aansluiting, maar zeker ‘achterstandsbestrijding’ is een zaak van lange adem. Gerichte en bijtijdse signalering en aanpak van achterstanden in het voorschoolse en een aansluitende aanpak in basis- en vervolgonderwijs is noodzakelijk. Een longitudinale aanpak is dus van betekenis in het overleg tussen schoolbesturen, andere betrokken instellingen en de gemeente.

Tips Tips voor visieontwikkeling 1. Stel bij het ontwikkelen van een visie ten aanzien van het lokale onderwijsen jeugdbeleid binnen uw gemeente het publieke belang centraal. 2. Zet allereerst op een rij wat u als gemeente met het lokale onderwijsbeleid wilt en vervolgens pas wat u volgens de wet moet. Denk daarbij aan de integrale en de longitudinale dimensies. 3. Voer een sterkte/zwakte analyse uit van het lokale onderwijsen jeugdbeleid om te bepalen welke acties ondernomen moeten worden. 4. Laat de methodiekkeuze om met schoolbesturen tot een gezamenlijke agenda te komen afhangen van de lokale verhoudingen.


/

15

Stap 2: (Begin)diagnose: de Lokale Staat van het Onderwijs Vragen tijdens het stellen van een diagnose Wat is de lokale staat van het onderwijs? Hoe staat de lokale jeugd er op dit moment bij? Welke bestaande informatiebronnen op lokaal niveau zijn er voor handen? Welke landelijke (benchmark) gegevens zijn er beschikbaar? Welke prioriteiten komen er op grond van deze gegevens naar voren?

In deze fase moeten gegevens worden verzameld om zicht te krijgen op de lokale educatieve situatie. De kracht van een lokale educatieve agenda wordt in hoge mate bepaald door de onderbouwing ervan. De basis van een

lokale educatieve agenda wordt gevormd door betrouwbare beleidsinformatie over de lokale staat van het onderwijs. Een cijfermatige onderbouwing van de verschillende thema’s is doorgaans een sturingsinstrument om goed te prioriteren. Aan de andere kant dient ook rekening gehouden worden met het effect dat cijfers bij de partners kunnen oproepen. Ook wordt het zo mogelijk om na afloop te meten wat de resultaten van beleid zijn. Onze aanbeveling luidt dan ook om bij aanvang van het opstellen van de educatieve agenda, eerst ‘de lokale staat van het onderwijs’ op te maken.

Voorbehoud Een praktijkvoorbeeld: Overaanmelding van leerlingen in Utrecht Schoolbesturen en gemeente hadden problemen met het fysieke onderwijsaanbod. Uit de cijfers bleek dat sommige voscholen met overaanmelding te maken hadden (meer dan de capaciteit toeliet), en de toelating van leerlingen (b)leek weinig doorzichtig. Dit probleem is op de lokale agenda geplaatst en gezamenlijk zijn begin 2005 maximumcapaciteiten geformuleerd en is een aanmeldingsprocedure afgesproken: bij overaanmelding van leerlingen zou voortaan een onafhankelijke loting plaatsvinden. Het eerste jaar bleek uit een monitoring dat dit met name voor (een kleine groep) Utrechte leerlingen ongunstiger uitpakte dan voor niet-Utrechtse leerlingen. Voor Utrechtse leerlingen waren namelijk eerder al toelatingsafspraken gemaakt met de buurgemeenten, waardoor een kleine groep Utrechtse leerlingen pas na veel moeite op een school met het juiste schooltype terechtkwam. Voor het daaropvolgend schooljaar is deze procedure vervolgens bijgesteld. Gemeenten (buurtgemeenten) en schoolbesturen proberen op deze wijze gezamenlijk een gesignaleerd probleem aan te pakken.

Bij het opmaken van de lokale staat van het onderwijs dient men zich wel te realiseren wat het effect kan zijn van meten en monitoren op grond van cijfers: zij kunnen de onderlinge verhoudingen tussen de verschillende partners belasten. Het betekent immers dat men zich vastlegt op harde, meetbare output, bereid is te verantwoorden wat men heeft gedaan om resultaten te bereiken en of men die heeft bereikt. Het betekent dus ook dat men bereid is om eventueel toe te geven dat bepaalde afspraken niet zijn nagekomen. Dit soort zaken werkt alleen als er een onderlinge vertrouwensbasis is, waarbij men er zeker van is dat de discussie over rekenschap in redelijkheid wordt gevoerd. Daarnaast moet men er rekening mee houden dat het meten van een probleemveld tot het inzicht kan leiden dat het aantal probleemsituaties groter is dan verwacht. Zo is het aantal jaarlijks schooluitvallers landelijk toegenomen van 30.000 tot bijna 70.000 ten gevolge van betere metingen en registratie. Met erkenning van deze gevoeligheden willen we toch het belang van betekenisvolle kwantificeringen onderstrepen. Het motto “meten is weten” heeft nog weinig van zijn glans verloren. Op basis van ervaringen, aangevuld met beschikbare cijfers en feiten, kan een

16

/


Een voorbeeld; melding voortijdig schoolverlaten In sommige regio’s blijken ROC’s veel minder voortijdig schoolverlaters te melden bij de RMC’s dan verwacht zou mogen worden op basis van de gegevens die de ROC’s aan het ministerie verschaffen. Het meteen opnemen van de cijfers in de educatieve agenda kan de scholen in een defensieve positie brengen en gevoeligheden aan de oppervlakte brengen, waarvan de diepgang voor buitenstaanders moeilijk te vatten is. Anderzijds gaat het hier wel om een reëel probleem dat aandacht verdient en niet lang kan worden opgeschoven. Vanuit het belang van de educatieve agenda zou men er gezamenlijk voor kunnen kiezen om aan verbetering van de meldingen te werken, zonder dat de cijfers meteen breed worden verspreid.

sterkte/zwakte-analyse worden gemaakt: de lokale staat van het onderwijs.

maar informatie over de omvang en diepgang van het probleem en benchmarkgegevens (is het hier erger, minder erg of even erg dan elders) kunnen toch voorkomen dat beleid op drijfzand wordt gebouwd. Een analyse op basis van de longitudinale en de integrale dimensie van lokaal onderwijsbeleid kan zeer behulpzaam zijn bij het verkrijgen van overzicht (vgl. de eerdere GOA-scholingsmodules van de VNG). Een longitudinale analyse biedt zicht op de doorgaande leerlijn: de samenhang tussen de opeenvolgende onderwijssectoren en de risico’s in de overgangsmomenten. Bij een integrale analyse wordt de school en diens omgeving in beeld gebracht: de relevante functies en organisatie rondom de school. Op basis van de ervaringen, aangevuld met beschikbare feiten en cijfers, kan een sterkte/zwakte-analyse worden gemaakt, een analyse van thema’s die spelen in de gemeente en ontwikkelingen in landelijk beleid. Deze ‘soft-monitoring’ vormt in feite de onderbouwing van de lokale beleidsagenda.

Informatiebronnen Meten bij de start Een sterkte–zwakte analyse is niet zozeer bedoeld om tot een brede formulering van de agenda zelf te komen. Een dergelijke analyse is vooral functioneel om vanuit de educatieve agenda prioriteiten in de aanpak en in de inzet van middelen vast te stellen. Het meten van de uitgangssituatie is eigenlijk een onmisbaar onderdeel van beleid. Door de uitgangssituatie goed in kaart te brengen, kwalitatief en kwantitatief, kan een probleem scherp worden afgebakend en kan ook gericht naar oplossingen worden gezocht. Er zijn nogal wat voorbeelden waarbij een gemeenteraad beleidsmaatregelen wil om een probleem op te lossen, terwijl naderhand blijkt dat dit slechts een incident betrof of slecht in beperkte mate voorkomt. Ook in het GOA-beleid zijn er voorbeelden te vinden van plannen, waarbij niet erg duidelijk is waar het probleem zit. Uiteraard kan men soms intuïtief aanvoelen dat ergens iets mis zit of signalen krijgen dat er een probleem is,

Cijfers over de uitgangspositie voor beleid kunnen worden ontleend aan de onderwijs- of jeugdmonitor van de gemeente of regio, aan landelijke statistieken of monitoren, of worden gebaseerd op studies naar bepaalde verschijnselen. Zo hebben veel gemeenten en enkele provincies in 2004/2005 het voortijdig schoolverlaten in kaart gebracht (of laten brengen) om op basis van de gegevens zo precies mogelijk beleid te kunnen ontwikkelen. In Hoofdstuk 7 wordt een aantal informatiebronnen benoemd. Bij de opzet kan worden aangesloten op de huidige, landelijke ontwikkelingen: • voor leerplicht en RMC blijft de gemeentelijke leerplicht- en RMC-administratie een belangrijk bronbestand; • ten behoeve van GOA/LOB heeft de VNG vanaf 2000 een traject uitgezet om de gemeentelijke leerplichtadministratie uit te bouwen tot een lokale onderwijsmonitor. Dit is het traject Leerling in Zicht (gefinancierd


door OCW). Dit traject is aangepast aan de veranderingen van GOA naar OAB: de gemeentelijke leerlingenadministratie als bronbestand van een lokale onderwijsmonitor en als informatiebron voor schoolbesturen met hun eigen kwaliteitsbeleid. • de ontwikkeling van de landelijke GOA-Kernmonitor, die in overleg tussen VNG en OCW zal worden omgezet naar een OAB-Kernmonitor. Vermoedelijk gericht op zowel gemeenten als schoolbesturen. Scholen leveren op basis van het onderwijsnummer gegevens aan de IB-Groep. Gemeenten leveren gegevens over absoluut en relatief verzuim. De IBGroep stelt op haar beurt de gegevensbestanden beschikbaar aan het CBS, die de bestanden kunnen koppelen aan de GBAbestanden. Het CBS stelt vervolgens per gemeente een OAB-rapportage op, met gegevens van de gemeente en landelijke vergelijkingsgegevens. • De landelijke jeugdmonitor wordt verder ontwikkeld. • De Inspectierapportages (pko en jo). De Inspectie stelt ondermeer toezichtgegevens op over onderwijsachterstandenaanpak op de scholen en over de relatie van de school met de omgeving. • Een landelijke VVE-monitor wordt verder ontwikkeld.

/

Tips Tips voor vaststellen Lokale Staat van het Onderwijs 1. Stel je prioriteiten binnen de lokale educatieve agenda vooral op basis van betrouwbare gegevens en niet op grond van lokale sentimenten. 2. Maak zoveel mogelijk gebruik van bestaande lokale (monitoren evaluatie)gegevens. 3. Vergelijk deze gegevens met landelijke gegevens (bijvoorbeeld CBS, Inspectie) om te bepalen hoe de lokale situatie zich verhoudt tot andere gemeenten. 4. Gegevens hoeven niet alleen kwantitatief te zijn: ook beschrijvende, kwalitatieve gegevens kunnen van belang zijn bij het stellen van een diagnose (een vorm van ‘soft-monitoring’). 5. Wees je ervan bewust wat het effect van cijfers kan hebben op de lokale partners.

17

18

/


Stap 3: De Lokale Educatieve Agenda Vragen tijdens het opstellen van de lokale educatieve agenda Hoe ziet de lokale educatieve agenda eruit? Welke onderwerpen agenderen we? Hoe gaan we deze beleidsthema’s prioriteren en selecteren: topdown, interactief of bottom-up? Hoe zorgen we ervoor dat de ambities passen bij de beschikbare capaciteit binnen de gemeente? Welke partners zoeken we voor de uitvoering van de agenda?

Voorbeelden van agendavorming De wethouder:‘In Den Helder neemt de gemeente zeker het initiatief voor overleg over onderwijszaken. Dat verwacht het onderwijsveld ook. In het overleg met schoolbesturen en scholen komen de plannen tot stand en vormt zich een educatieve agenda. De gemeente vindt het essentieel dat een plan door alle partners gezamenlijk wordt gedragen en uitgevoerd. Dat is de voorwaarde voor inzet van gemeentelijke gelden.’ Een beleidsmedewerker:‘In Leiden komen de beleidsthema’s de ene keer vanuit de gemeente, de andere keer van scholen of schoolbesturen. De gemeente hecht hierin aan gelijkwaardigheid.’ In Utrecht is in september 2005 een dag georganiseerd waarop gemeente en schoolbesturen gezamenlijk een visie voor de toekomst en een lokale agenda op hoofdlijnen hebben opgesteld. In feite het startschot van een gezamenlijk proces om de Utrechtse onderwijsagenda op te stellen. Een gemandateerd bovenschools directeur: ‘Ik ben zeer te spreken over de Utrechtse aanpak. We stellen zo gezamenlijk de lokale educatieve agenda op’.

5 Vergelijk Turkenburg,

2003.

Een beleidsmedewerker:‘In de gemeente Stein zijn de beleidsvoornemens mede gebaseerd op een beleidsevaluatie waarbij scholen en instellingen zijn betrokken’.

Er zijn drie verschillende benaderingen om lokale beleidsthema’s te prioriteren en selecteren (3 uitersten): A. De gemeente inventariseert zelf welke beleidsthema’s prioriteit verdienen en gaat daarna op zoek naar partners die deze beleidskeuzen onderschrijven (top-downbenadering). B. De gemeente ontwikkelt vanaf het begin samen met de schoolbesturen (en evt. andere jeugdinstellingen) een lokale educatieve agenda, die een breed draagvlak krijgt (interactieve benadering). C. De gemeente laat de schoolbesturen het beleid definiëren (bottom-up-benadering). Vaak is gemeenten hier er veel in gelegen om maar goede verhoudingen met de schoolbesturen te houden. Bij de eerste fase van het GOA-beleid zagen we dat ruwweg gesproken bijna een kwart van de GOA-gemeenten het beleid in feite overwegend door de schoolbesturen liet definiëren (variant C), ruim de helft van de gemeenten was met name zelf sturend en initiatief nemend (A) en het overige kwart probeerde duidelijk interactief te werken (B) (uiteraard is in werkelijkheid vaak sprake van mengvormen).5 Met name de interactieve benadering lijkt het meest succesvol in het bereiken van een integraal onderwijsachterstandenbeleid. We bevelen aan om voor het lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006 interactief te gaan werken, waarbij de gemeente wel zelf eerst de eigen ambities en visie expliciteert (zie stap 1).

Niet alleen ‘zorgen’, maar ook ‘kansen’ In het recente verleden kreeg de gemeenten vanuit het rijksbeleid vooral thema’s aangereikt die te maken hadden met achterstanden en/of zorg. Nu de gemeente minder wordt ingeschakeld als vertaler van rijksbeleid, kan ze wellicht een grotere vrijheid ervaren om ook


andere keuzes te maken, bijvoorbeeld het versterken van het onderwijs met betrekking tot technologie/ICT, het stimuleren van ondernemerschap bij leerlingen, het ontwikkelen van programma’s voor burgerschap en het betrekken van de aspiraties en de verantwoordelijkheid van jongeren.

Realistische gemeentelijke ambities De hoogte van het ambitieniveau dient nauw samen te hangen met de ambtelijke capaciteit, de investeringsmogelijkheden en de lokale, politieke aandacht. Wat betreft leerplicht/voortijdig schoolverlaten, jeugdbeleid en lokaal onderwijsbeleid zijn er vaak grote ambities, maar is het ambtelijk apparaat onderbemenst (kwantitatief, dan wel kwalitatief). Tijdens de beleidsvoorbereiding moet een transparante afweging tussen ambitieniveaus worden geboden aan raad en college. Ook in het latere overleg met de partners dienen heldere verwachtingen te worden geschapen.

Partners benaderen Na de bepaling van de eigen ambities en visie gaat de gemeente op zoek naar partners. In de ‘top-down-benadering’ gaat het dan om partners die uitvoeren wat de gemeente wil of de beleidsprioriteiten willen delen. Als de gemeente daarbij niet voldoende partnership kan genereren voor een beleidsonderwerp, is het waarschijnlijk het beste om dit voorlopig maar in de koelkast te plaatsen. Als zich wel partners aandienen, kan de gemeente haar eigen rol en die van de partners nader bepalen. In de ‘interactieve’ benadering gaat u samen met de partners een definitieve agenda opstellen.

Hoe ziet de lokale educatieve agenda er uit? Er zijn uiteraard tal van mogelijkheden om een educatieve agenda aan te kleden. Het is aan te

/

19

bevelen de agenda, zeker in eerste instantie, vooral te richten op voor alle partijen herkenbare thema’s. Een opsomming van allerlei vormen van aanpalend landelijk beleid is voor de gemeente wel begrijpelijk en relevant, maar doet bij het onderwijsveld het bloed niet sneller stromen. Evenmin zal de gemeente wakker liggen van de problemen van de schoolbesturen met de lump sum of het integraal personeelsbeleid. De lokale educatieve agenda is geen onderwijskundige encyclopedie maar een selectie van actuele thema’s die door schoolbesturen en gemeenten als belangrijk worden ervaren en die om actie en communicatie vragen. Hoe beleidsarm versus beleidsrijk gaan gemeenten en schoolbesturen opereren? In Tabel 2 (p.20) onderscheiden voorbeeldmatig de volgende domeinen en bijbehorende thema’s. Deze opsomming is niet limitatief. Bij de verdere uitwerking van de beleidsagenda kan gedacht worden aan verbreding en/of verdieping (vgl. Bijlage 1).

Regionale samenwerking tussen gemeenten Gemeentelijk onderwijsbeleid houdt vaak niet op bij de gemeentegrenzen. Bepaalde scholen hebben een regionale functie (voortgezet onderwijs, speciaal onderwijs) en ook de zorgstructuur om een school is vaak regionaal geregeld. In sommige gevallen ligt het dan ook voor de hand dat er een regionaal beleid komt van een aantal gezamenlijke gemeenten. Na vaststelling van de gezamenlijke beleidsuitgangspunten, kan in overleg worden getreden met de scholen/schoolbesturen en andere organisaties. Deze werkwijze is het meest kansrijk in regio’s waar al veel samenwerking tussen gemeenten, en gemeenten en scholen/schoolbesturen bestaat. Hierbij is in ieder geval te denken aan regio’s als Zeeland, Oost-Groningen, Zuid-Limburg, die een min of meer natuurlijke eenheid vormen. Ook voor vooral kleine en middelgrote gemeenten kan dit patroon voordelen bieden. In de brochure ‘Lokaal onderwijsbeleid in kleine gemeenten’

20

/


Tabel 2 - Proeve van een lokale educatieve agenda Domeinen

Thema’s

De leerling

• onderwijsprestaties • ouderbetrokkenheid • informatievoorziening aan leerlingen en ouders • buitenschools leren • sociale competentie en participatie • leerplicht/schoolverzuimbeleid • voortijdig schoolverlaten • vroegtijdige signalering van problemen in de ontwikkeling • afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • aansluiting onderwijs-arbeidsmarkt • doorstroom PO-VO en VO-BVE • voor- en vroegschoolse educatie (VVE) • schakelklassen • wachtlijsten bij de overgang van po naar vo • wachtlijsten in het speciaal onderwijs • toegankelijkheid • toelating • leerlingenvervoer • huisvesting • VVE • veiligheid in en rond de school • sociale participatie (burgerschap) • school en omgeving en de brede school • schoolmaatschappelijk werk • samenwerking tussen onderwijs en jeugdvoorzieningen • reboundvoorzieningen (zeer ernstige gedragsproblematiek) • opvangvoorzieningen leerlingen die tijdelijk buiten boot dreigen te vallen • zorg in en om de school • leerplusarrangementen • ondersteuning personeelsbeleid (randvoorwaarden, bv. huisvesting) • regionale regie • spreiding zorgleerlingen • spreiding van voorzieningen • spreiding van achterstandsleerlingen • toegankelijkheid en toelating

Elke leerling op de juiste plek

De school en haar omgeving

Spreiding/segregatie

wordt ingegaan op de specifieke knelpunten van en mogelijkheden voor kleine gemeenten. Regionalisering is één daarvan. De educatieve agenda van kleine gemeenten is in beginsel niet veel kleiner dan die in grotere gemeenten. De meeste thema’s die spelen in het onderwijsen jeugdbeleid komen we zowel tegen in grote als in kleine gemeenten. De agenda zal dus vaak ongeveer dezelfde zijn. Verschilpunten zijn vooral te vinden in de mogelijkheden om met de agenda om te gaan. Beperkte ambtelijke capaciteit en financiële

middelen belemmeren de mogelijkheden. De partners van de gemeente zijn vaak grote instellingen die werken op regionaal of bovenregionaal niveau op basis van stevige budgetten en beschikken over professionele ondersteuning. In het voortgezet en beroepsonderwijs heeft de gemeente ook te maken met scholen die zelf al erg groot zijn (nog los van de omvang van de besturen). Voor een kleine gemeente kan het moeilijk zijn om gelijkwaardige expertise of financiële middelen in te zetten in overleg met dergelijke partners. De gemeente kan ook onder druk worden gezet


/

21

De educatieve agenda voor Zuid-Limburg 6 In de regio Zuid-Limburg is op de ‘confronterende wijze’ een ontwerp voor een educatieve agenda opgesteld. Inhoudelijk is enerzijds aangesloten bij een doorgaande ontwikkelingslijn, waarbij de leeftijd van het kind wordt gevolgd tot ongeveer 23 jaar. Anderzijds wordt telkens aandacht besteed aan de thema’s kwaliteit, zorg, en relatie met de omgeving. Ter gedachtebepaling presenteren we de gehanteerde indeling; Voor- en vroegschoolse educatie

• Kwaliteit • Zorg • Instelling en omgeving • Aandachtspunten voor beleid in Zuid-Limburg

Primair onderwijs

• Kwaliteit • Zorg • School en omgeving; brede school, veiligheid, educaties, cultuur, vitaal platteland • Aandachtspunten voor beleid in Zuid – Limburg

Capita selecta voortgezet onderwijs • Overgang PO naar VO • Voortijdig schoolverlaten • De beroepskolom • Aandachtspunten voor beleid in Zuid- Limburg

6 Zie voor meer infor-

matie: de onderzoeksrapportage ‘Lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006. Een inventarisatie-onderzoek onder voorbeeldgemeenten’ (VNG/Oberon).

Doorlopende leerlijnen

• Voorschools naar primair onderwijs • Primair naar voortgezet onderwijs

Relatie met aanpalend beleid

• Algemeen relevant aandachtspunt.

Veel thema’s in deze regionale educatieve agenda zijn nog weinig concreet (medio 2005), en zullen nader worden ingevuld. Er is een aantal richtinggevende uitspraken voor de toekomst geformuleerd, zoals: • ‘Er wordt naar gestreefd dat elke basisschool over 3 jaar beschikt over een goed integraal systeem van kwaliteitszorg. Besturen en gemeenten maken nadere afspraken over de minimale eisen die aan zo’n systeem moeten worden gesteld. Daarenboven kunnen per school eigen specificaties worden aangebracht. Collegiale visitaties zijn een optie die verkend kan worden.’ • ‘Schoolbesturen en gemeenten leggen de lat hoog bij het formuleren van kwaliteitsnormen voor de voor- en vroegschoolse voorzieningen. Kwaliteit krijgt prioriteit.’ Deze agenda is in de drie subregio’s ter bespreking voorgelegd en zij hebben de agenda ondertekend. Het komend jaar moet duidelijk worden of de verschillende partijen de gemaakte afspraken ook daadwerkelijk gaan uitvoeren.

als schoolbesturen bijvoorbeeld afspraken maken met andere gemeenten in de regio en deze dan willen doortrekken, ook naar gemeenten die daar wellicht niet erg enthousiast over zijn.

Wellicht de meest complexe vorm van samenwerking is de ontwikkeling van een gezamenlijke educatieve agenda van gemeenten en schoolbesturen op regionaal niveau. Dit vereist dus het uitwerken van een agenda die zowel door de gemeenten als de schoolbesturen in

22

/


de regio wordt gedragen. Deze meest ambitieuze vorm van regionale horizontale samenwerking wordt nu bijvoorbeeld beproefd in de regio Zuid–Limburg, waar een initiatiefgroep met deelnemers van enkele grote schoolbesturen en de gemeenten Maastricht, Parkstad Limburg (Heerlen/Kerkrade) en Sittard/Geleen/Born inmiddels een educatieve agenda heeft geaccordeerd. In het VNG-traject Kwaliteit van Uitvoering wordt extra aandacht besteed aan de specifieke situatie in kleine gemeenten. De eerdergenoemde, aanvullende brochure is hier een concreet voorbeeld van.

Tips Tips voor het opstellen van een lokale educatieve agenda 1. Bepaal als gemeente eerst je eigen visie op wat je lokaal met het onderwijs wilt. 2. Bepaal vervolgens welke partners nodig zijn om deze voornemens uit te voeren. 3. Stel vervolgens op een interactieve manier een lokale educatieve agenda op. 4. Kies voor thema’s die aansprekend zijn voor alle partners. 5. Bepaal vervolgens wie verantwoordelijk is voor de uitvoering van de verschillende agendapunten.

De relatie met het werkveld Bij het bouwen van een educatieve agenda door de bestuurlijke partners, de gemeenten en de schoolbesturen, bestaat het risico dat het directe werkveld, de scholen en bijvoorbeeld de peuterspeelzalen, buiten beschouwing blijft. Het is goed mogelijk dat er een educatieve agenda komt met veel mooie woorden en intenties, geheel passend bij de visies van de bestuurders, maar met weinig contactpunten voor het werkveld. Het is daarom van belang bij elk der genoemde varianten voor inbreng van en terugkoppeling naar het werkveld ruimte te bieden. Primair is dit de verantwoordelijkheid van de betreffende partners/besturen.

Van lokale agenda naar beleid Op basis van de lokale agenda wordt verder uitgewerkt hoe de uitvoering ter hand wordt genomen en wie welke rol speelt. De vraag komt dan aan de orde hoe verantwoordelijkheden worden verdeeld, hoe de financiering per onderwerp wordt geregeld, hoe men aan elkaar rekenschap aflegt, en hoe de doelen en de verantwoording worden gespecificeerd. In stap vier en vijf (afspraken maken en wederzijdse verantwoording) wordt hier verder op ingegaan.


/

23

Stap 4: Afspraken maken Vragen bij het maken van afspraken Hoe vertaal je de lokale educatieve agenda in concrete doelen? Via welke wegen en met welke middelen kunnen die doelen worden bereikt? Hoe worden de taken verdeeld, wie doet wat? Hoe kun je de gemaakte afspraken het beste vastleggen?

De volgorde van werken bij het maken van afspraken is in grote lijnen als volgt (deelstappen): 1. Doelen aanscherpen: Mogelijk dienen de doelen die ten aanzien van de thema’s op de agenda zijn geformuleerd, eerst verder te worden aangescherpt. De doelen moeten in bruikbare termen oftewel zo SMART 7 mogelijk geformuleerd zijn; 2. Doel-middel relaties leggen: inventariseren welke mogelijkheden er zijn om met regulier beleid dan wel lopende of nieuw op te starten projecten of activiteiten, de beoogde doelen te realiseren; 3. Begroten en budgetteren: bezien welke personele inzet dan wel materiele kosten benodigd zijn en daarvoor (bij de betreffende partners) budgetten reserveren. Hetzij reguliere budgetten aanwenden dan wel ombuigen, hetzij nieuw budget verwerven; 4. Taken verdelen: vaststellen wie als ketenregisseur cq programmamanager gaat opereren en wie de betrokken uitvoerende partijen zijn (zie hoofdstuk 5); 5. Afspraken vastleggen: schriftelijk vastleggen van de onderling overeengekomen afspraken en zonodig laten ondertekenen door de bestuurlijk verantwoordelijken. 6. Implementatie en evaluatie.

7 SMART = Specifiek,

Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden

Bovengenoemde deelstappen vereisen van de gemeente wellicht een andere opstelling dan men tot nu toe gewend is. Enkele belangrijke (nieuwe) gezichtspunten werken we hier nader uit.

De lokale educatieve agenda als basis voor gezamenlijke afspraken Afspraken op terreinen waar één van beide partijen wettelijk verantwoordelijk is, zijn over het algemeen snel gemaakt. Vormgeving van afspraken wordt met name relevant op beleidsterreinen waar de samenwerking een meer hybride karakter heeft. Zo moet er bijvoorbeeld afstemming worden gerealiseerd tussen voorschools beleid van de gemeente en vroegschools beleid van de besturen, de schakelklassen lopen via de gemeente maar moeten worden ingericht door de scholen, en er moet aansluiting zijn tussen het meer curatieve aspect van voortijdig schoolverlaten door de gemeente en de preventieve voorzieningen in de school. Evenzeer kunnen schoolbesturen ondersteuning wensen van de gemeente bij de uitwerking van hun taalbeleid of kwaliteitszorg. Gemeenten zijn vanuit het publieke belang geïnteresseerd in de kwaliteit van het onderwijs in de gemeente, dus ook in kwaliteitszorgontwikkeling. Zorgvoorzieningen overstijgen vaak het niveau van een school of schoolbestuur en vereisen dus arrangementen op gemeentelijk (of regionaal) niveau. Het maken van afspraken over dit soort thema’s vereist dat beide partners accepteren dat het hier ook een zorg van de ander betreft. In algemene zin kan hiervoor gelden dat; • Schoolbesturen en scholen accepteren dat de gemeente als openbaar bestuur er belang bij heeft dat er kwalitatief goed onderwijs wordt verzorgd. • Schoolbesturen zich medeverantwoordelijk voelen voor alle kinderen en jongeren in de gemeente, niet alleen voor de leerlingen van hun eigen scholen • De gemeente accepteert dat schoolbesturen bij het realiseren van hun taken een beroep doen op steun, al dan niet financieel, van de gemeente • De gemeente de schoolbesturen in het kader

24

/


van (horizontale rekenschaps-)thema’s ziet als gelijkwaardige partners, die ook heel goed in een aantal situaties de regie kunnen voeren. Zonder dergelijke uitgangspunten wordt het maken van afspraken over een educatieve agenda een moeilijke zaak. Uit het voorgaande vloeit ook voort dat een thema dat niet door de partners wordt gedragen, ook niet op de educatieve agenda komt. Het kan wel beleid blijven van een der partijen, maar geen onderwerp van gezamenlijk beleid. Gemeenten zien dus in beginsel af van educatief beleid als de schoolbesturen niet kunnen worden overtuigd van het nut van dat beleidsonderdeel. Men kan dan zelf aan het werk gaan of andere partners zoeken, maar bij de zakelijke verhoudingen past het om hier te accepteren dat er kennelijk geen draagvlak is voor een gezamenlijke onderneming. Voor bepaalde thema’s zijn naast schoolbesturen (ook) andere beleidspartners relevant. We noemen hier de kinderopvang, bibliotheken, sportvoorzieningen, het cultuuraanbod, jeugdzorg en overige welzijninstellingen. Een aantal van bovenstaande uitgangspunten heeft uiteraard ook betrekking op deze partners. Wel maakt het een essentieel verschil uit als de gemeente directe subsidieverstrekker is aan deze partners. Ze dient dan expliciet de verantwoordelijkheid op te nemen voor kaderstelling, afstemming en verantwoording vragen.

Taakverdeling afhankelijk van het onderwerp Om de taak- en rolverdeling van gemeente en schoolbesturen nader te specificeren, zijn de volgende vragen relevant: Wie neemt welke taken op zich? In het kader van horizontale rekenschap spreekt het niet vanzelf dat de gemeente de regie voert. Vaak kan de gemeente een ontwikkeling ook stimuleren of ondersteunen, maar het voortouw aan een of enkele scholen overlaten. Er zijn voorbeelden bekend dat de gemeente een projectleider financiert, die

extern wordt aangetrokken en een project gaat trekken samen met de scholen. Het is wel belangrijk dat per afgesproken beleidsonderwerp helder afspraken worden gemaakt over de verantwoordelijkheden en over de aan elkaar en aan de omgeving (ouders, andere instellingen etc) af te leggen rekenschap. Mogelijk doet de gemeente er goed aan om niet altijd meteen de regierol te claimen, maar deze ook aan anderen over te laten. Dit geeft de gemeente op den duur meer opties om een eigen rol te kiezen zonder hier als vanzelfsprekend in te worden gedwongen. Bovendien ervaren scholen of schoolbesturen dan ook aan den lijve dat regievoeren een complexe en moeilijke bezigheid kan zijn. Wie maakt zich het beleid eigen? De minimale variant is dat één of meer instellingen het beleid tegen betaling willen uitvoeren. Maar beter is dat men zich het beleid eigen maakt, c.q. het tot eigen beleid maakt. Als instellingen zich het beleid eigen maken heeft dat als voordeel dat men ook eerder eigen middelen zal willen en kunnen inzetten, hetzij financiële hetzij personele. Van belang is wel dat transparant is welke middelen op welke wijzen worden ingezet, en dat de inzet zich niet tot verbale beleidsretoriek beperkt. In de relatie met schoolbesturen/scholen is het ook cruciaal dat de medewerking aan het beleid op diverse niveaus –bestuurlijk, management, leerkrachten– wordt verkregen. Afspraken met de ene geleding worden niet altijd als bindend beschouwd door de andere geleding. Wie betaalt mee aan wat? Bij beleid op basis van verticale rekenschap ligt het voor de hand dat de gemeente betaalt en zijn eigen bijdragen van de instellingen meestal facultatief. De gemeente wil iets, al dan niet in het kader van rijksbeleid, en moet er dus ook maar voor betalen. Bij horizontale rekenschap ligt het minder voor de hand dat de gemeente als enige financier optreedt. Bij gedeeld beleid gebaseerd op een gezamenlijk gebouwde educatieve agenda is het zelfs vrij logisch dat er in beginsel wordt uitgegaan van gezamenlijke financiering. De


gemeente kan als uitgangspunt hanteren dat haar bijdrage in beginsel kleiner is, naarmate het beleidsonderwerp meer schoolgebonden is. Dus als het gaat om taalbeleid van de school, zou de gemeente vooral ondersteunend kunnen werken. Als het gaat om de veiligheidsbeleid in en rond de school, kan de bijdrage van de gemeente relatief groter zijn.

Beleidsarm/beleidsrijk? Gemeenten zien wel eens over het hoofd dat ze een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van het onderwijs met beperkte eenmalige bedragen. Zo gaf de gemeente Utrecht enkele jaren geleden alle basisscholen een cheque van 1.500 euro voor de actualisering van het boekenbestand. Dit soort ‘incentives’ kan heel goed werken, ook al lijkt het erg ‘beleidsarm’.

Wie zet wat in? Behalve geld kan ook expertise en kennis worden ingezet in het kader van het beleid. Het is bv. denkbaar dat de school leerkrachten of ondersteunend personeel inzet voor bepaalde beleidsonderwerpen. Evenzeer kan de gemeente ambtelijke capaciteit inzetten, bv. voor coördinerende taken, of middelen inzetten voor externe expertise of voor bv. evaluatie. Soms worden er afspraken gemaakt tussen gemeenten en scholen over de inzet van de tijd van leerkrachten of ander personeel van de school tegen een gereduceerd tarief. Bijdragen kunnen ook bestaan uit het beschikbaar stellen van ruimten of het openstellen van media, eigen tijdschriften e.d. voor het betreffende beleidsonderdeel. Wie doet wat? Als de educatieve agenda eenmaal is opgesteld, komt het erop aan om die tot uitvoering te brengen. De uitvoeringsfase valt buiten het bestek van dit stappenplan, want is volledig afhankelijk van de domeinen en thema’s die de agenda bevat. Zo vereist bijvoorbeeld spreidingsbeleid een geheel andere strategie en aanpak dan de implementatie van schoolmaatschappelijk werk.

/

Tips Tips voor het maken van onderlinge afspraken Opereer vanuit de inhoud. Overeenstemming over de lokale educatieve agenda en gezamenlijke ambities vormen de motor voor het partnerschap. Investeer in communicatie en bouw een constructieve vertrouwensrelatie met je partners op. Verlies geen tijd met het dichttimmeren van afspraken om mogelijke wanprestaties te voorkomen. Betoon je een betrouwbare partner, zorg voor personele continuïteit en kom je afspraken na. Streef maximale transparantie na. Voor een gemeente betekent dat vooral: geef helderheid over alle beleidslijnen, projecten, subsidieregelingen e.d. die voor een beleidsthema/domein relevant kunnen zijn. Geef inzicht in de financieringsstromen en de mogelijkheden om die te benutten. Maak inzichtelijk hoe de politieke en ambtelijke besluitvorming gaat plaatsvinden en schets een reëel tijdpad. Ga uit van rolwisselingen en ga steeds na in welke hoedanigheid en met welke speelruimte je in overlegsituaties participeert.

25

26

/


Stap 5: Wederzijdse verantwoording Vragen bij afleggen van wederzijdse verantwoording Wie legt aan wie verantwoording af? Is dat voor alle beleidsthema’s hetzelfde? Hoe verhoudt de wederzijdse verantwoording zich tot de ‘governance’ gedachte? Wie houdt toezicht op het nakomen van de afspraken?

De nieuwe bestuurlijke relatie dient zodanig gearrangeerd te worden dat schoolbesturen en gemeenten in onderlinge wisselwerking kunnen opereren en elkaar kunnen inspireren en informeren. Maar zij moeten elkaar ook wederzijds aan de afspraken kunnen houden. Gemeenten moeten schoolbesturen kunnen aanspreken op gemaakte afspraken, maar schoolbesturen moeten gemeenten ook ter verantwoording kunnen roepen indien zij in gebreke blijven.

Gemeente en schoolbesturen (en overige actoren) dienen onderling wederzijds (horizontaal) verantwoording af te leggen over het nakomen van afspraken en behalen van doelen. Daarnaast zullen gemeente en schoolbesturen (verticaal) verantwoording af moeten leggen aan het rijk over inzet van middelen voorzover die door het rijk zijn verstrekt. Monitoring en evaluatie zijn hiervoor geëigende instrumenten.

Verticale verantwoording Als het gaat om verticale verantwoording is de gemeente de aansturende partij die een budget ter beschikking stelt voor het uitvoeren van bepaalde taken door scholen, gericht op het realiseren van vooraf gestelde doelen, en

Beleidsgerichte contractfinanciering (BCF) in Enschede en Coevorden 8

8 Het model BCF is

ontwikkeld door Stade Advies en nader omschreven in Sluiter en Vermeulen (2003) Sturen op beleid en maatschappelijk ondernemen Den Haag: Stade Advies.

Een groot aantal gemeenten experimenteert met beleidsgerichte contractfinanciering. Voorbeelden hiervan zijn de subsidierelatie tussen de gemeente Enschede en de schoolbegeleidingsdienst Expertis en de subsidierelatie tussen de gemeente Coevorden en de stichting Welzijn 2000. Het idee van beleidsgestuurde contractfinanciering is dat met de instellingen op voorhand afspraken worden gemaakt over de gemeentelijke beleidsdoelen, welke diensten daarvoor worden afgenomen, hoe en op basis van welke criteria de prestaties worden afgerekend en hoe de resultaten/effecten worden gemeten. Deze benadering vraagt een andere instelling van zowel overheden als maatschappelijke organisaties: zij gaan zich meer tot elkaar verhouden als maatschappelijke ondernemers met een gedeeld belang. Het BCF-model benadert het gehele subsidieproces in tien stappen. Per stap wordt daarbij aangegeven wat de rol van de overheid en

wat de rol van de maatschappelijke organisatie is en welke instrumenten daarbij gebruikt worden. De tien stappen zijn: 1. Politieke issues en strategisch beleid op hoofdlijnen vastleggen. 2. Analyse van de vraag- én aanbodzijde/marktonderzoek voor het concretiseren van de beleid. 3. De overheid stelt een opdracht op op grond van de confrontatie van strategisch beleid en vraag- en aanbodanalyse. 4. De organisaties stellen een offerte op. 5. Beoordeling van de offertes en begroting. 6. Het ‘contract’; de voorwaarden en subsidieverlening. 7. Uitvoering van het contract en registratie. 8. Tussentijdse communicatie en evt. bijstelling van het contract. 9. Eindrapportage. 10. Beoordeling en subsidievaststelling.


waarbij de school verantwoording aflegt aan de gemeente over de inzet van middelen en de behaalde resultaten. Het kan hier zowel gaan om eigen gemeentelijk beleid als om beleid dat door de gemeente als onderdeel van breder rijksbeleid wordt uitgevoerd. Als het gaat om gemeentelijk beleid als onderdeel van een breder rijksbeleid, moet de gemeente ook zelf weer verantwoording afleggen aan het rijk en is ook gebonden aan richtlijnen voor wat betreft het omgaan met de scholen. Die richtlijnen zijn vastgelegd in de ‘Richtlijnen en controleprotocol voor de verantwoording en specifieke uitkeringen’, die jaarlijks door OCW (Cfi) aan de gemeenten worden toegezonden. Bij de verantwoording van gemeenten aan het rijk in dit kader moet een onderscheid worden gemaakt tussen; • Rechtmatigheidseisen; bv. ten aanzien van wanneer budgetten moeten zijn besteed of verplichtingen hiertoe zijn aangegaan, of de eis dat de gemeente een systeem heeft om de uitgaven van de scholen te controleren. Als de gemeente hier niet aan voldoet, kan dat leiden tot terugvordering door het rijk aan de gemeente. • Doelmatigheidseisen; betreffen de na te streven effecten en de in te zetten middelen. Het niet halen van doelmatigheideisen, bv. het verminderen van taalachterstanden met 25%, heeft geen financiële gevolgen. Het is echter niet uit te sluiten dat doelmatigheidseisen van een jaar in een volgend jaar worden omgezet in rechtmatigheidseisen. Gemeenten hebben zelf op veel beleidsterreinen de mogelijkheid voor eigen doelstellingen of (doelmatigheids)eisen richting de ‘gesubsidieerde’ lokale instellingen (vgl. het voorbeeld BCF).

Horizontale verantwoording Als het gaat om horizontale verantwoording is de gemeente niet per definitie de aansturende partij. De gemeente zoekt hier naar partners om beleid te formuleren of te ontwikkelen, te financieren, en uit te voeren. De verhouding tussen de gemeente en haar partners wordt vaak gedefinieerd als gelijkwaardig en wederkerig. Of dit ook echt zo is, hangt erg af van de

/

27

Waarom ‘horizontaal verantwoorden’? (voorbeelden) Een gemeente heeft met de schoolbesturen afspraken gemaakt om het voortijdig schoolverlaten terug te dringen. Wat kan een schoolbestuur doen als een gemeente zijn verplichtingen in het kader van de uitoefening van de Leerplichtwet en RMCfunctie niet nakomt? En wat kan een gemeente doen indien een school onvoldoende doet om schooluitval tegen te gaan? In een gemeente zijn afspraken gemaakt over spreidingsbeleid. Maar één school ontrekt zich daaraan en blijkt in de praktijk geen allochtone leerlingen uit de wijk te accepteren. Wie trekt er aan de bel? Wie spreekt de directeur daar op aan? En wat te doen als de school blijft weigeren mee te werken? Gemeente en schoolbesturen hebben afspraken gemaakt over een structurele inzet van schoolmaatschappelijk werk. Maar het beoogde wekelijkse spreekuur komt niet van de grond en de maatschappelijk werkenden blijken voor leerkrachten veelal onbereikbaar. Wie kaart het probleem aan? Wie zorgt voor betrouwbare informatie? Wie spreekt de verantwoordelijke instelling aan en wat te doen als dat niet helpt?

kracht van de partijen. Als de gemeente Amsterdam horizontaal gaat werken met een kleine welzijnsstichting in Osdorp, kan men voor die samenwerking wel een horizontale benadering kiezen, maar de machtsverhoudingen die eronder liggen, zijn natuurlijk erg ongelijk. Als een kleine gemeente zaken wil doen met een groot schoolbestuur voor het voortgezet onderwijs, dat de hele regio bestrijkt, is het ook niet altijd gemakkelijk om van gelijkwaardigheid uit te gaan. Het idee om voor het partnership heldere doelen te bepalen en afspraken te maken over het wederzijds afleggen van verantwoording, blijft niettemin waardevol als uitgangspunt.

28

/


Niveau’s van verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid Stel als gemeente goed vast in hoeverre uw verantwoordelijkheid reikt en benoem deze expliciet. Als de gemeente een aansturende rol vervuld op het vlak van de aansluiting tussen onderwijssectoren, is het belangrijk te beseffen dat de gemeente niet de eindverantwoordelijke is voor het resultaat, dat zijn namelijk de direct betrokken schoolbesturen. De verantwoordelijkheid van de gemeente beperkt zich in dit geval tot het bijeen brengen van de relevante partijen en het thema op de lokale agenda plaatsen. Verantwoording afleggen betekent dus niet dat de gemeente (of de partner) ook per definitie de directe oorzaak of ‘aansprakelijke’ is. Dit is alleen aan de orde als de betreffende partij ook de wettelijke bevoegdheden heeft en de situatie eenzijdig beheerst.

9

Vrij naar Partners en Pröpper.

10 Wet op het Onder-

wijstoezicht (Inspectie)

Voorbeeld: Een aantrekkelijk onderwijsaanbod in de stad Inwoners stellen de gemeente vragen over het te eenzijdige, traditionele onderwijs in de stad; jongeren in de vo-leeftijd richten zich steeds meer op scholen buiten de gemeente. Wat zijn de gemeentelijke verantwoordelijkheden? Het is duidelijk dat de gemeente niet verantwoordelijk is voor de invulling van het onderwijsaanbod op de scholen, echter van de gemeente mag wel worden verwacht dat het thema wordt besproken met de schoolbesturen -op de lokale educatieve agenda wordt geplaatsten de inwoners hieromtrent worden geïnformeerd. Bij het agendapunt dient expliciet en nadrukkelijk te worden gemeld –ook naar de gemeenteraad- tot hoever de verantwoordelijkheden reiken. In dit geval gaat de verantwoordelijkheid van de gemeente niet verder dan het ter sprake brengen in het lokaal overleg en het informeren van burgers/de raad hieromtrent.

Ook met het oog op verantwoording naar de burger en naar de gemeenteraad is het belangrijk dat de gemeente de grenzen van de verantwoordelijkheden expliciteert. Verantwoording afleggen is niet hetzelfde als politiek en/of juridisch aansprakelijk zijn. De volgende indeling naar ‘verantwoordelijkheidsniveau’ kan bruikbaar zijn: • Niveau 1. Informeren/ter sprake brengen; • Niveau 2. Uitleggen/verklaren; • Niveau 3. Rekenschap afleggen, m.n. de financiële besteding; • Niveau 4. Beleidsverantwoording (incl. de behaalde eindresultaten).9

Governance in het onderwijs Belangrijk in dit verband is ook de visie van de rijksoverheid op bestuurlijke verhoudingen; de rolverdeling tussen onderwijsgevenden, leidinggevenden, besturen, ouders, overheden en andere betrokkenen. Deze zijn voor het onderwijs weergegeven in de beleidsnotitie ‘Governance’ (7 juli 2005). In feite betreft het een richtinggevende nota, met als strategische doelen: meer ruimte voor de onderwijsgevende professionals en versterking van de relatie tussen onderwijsinstellingen en de maatschappelijke omgeving. In het kader van de ‘zoektocht’ hiernaar worden alvast enige concrete punten vastgelegd: • Schoolbesturen leggen meervoudige publieke verantwoording af door middel van het jaarverslag en de schoolgidsen en schoolplannen van hun scholen. Dat wil zeggen verticale verantwoording aan interne en externe toezichthouders en de overheid en horizontale verantwoording aan de (maatschappelijke) omgeving van de school. • De ‘zorgplicht’ voor scholen wordt een nieuwe, algemene gedragsnorm. Veel van de huidige regelgeving kan hiermee komen te vervallen; • De gemeente voert lokaal jeugd- en welzijnsbeleid dat van belang is voor de school en draagt daarnaast op tal van terreinen verantwoordelijkheden, die invloed hebben op de mogelijkheden van de school (bijvoorbeeld huisvesting, verkeersveiligheid); • De gemeente kan vooral meerwaarde bieden


door in samenwerking met schoolbesturen, de regie te voeren over het stelsel van hulpen zorgorganisaties en dusdoende samenhang te bevorderen; • Afhankelijk van de lokale situatie wordt met uiteenlopende partijen samengewerkt om maximale impact op de maatschappelijke omgeving te bewerkstelligen. Rol van de inspectie De onderwijsinspectie is in deze werkwijze een bijzondere (zij het beperkte) rol toebedacht. Zij kan de nodige beleidsinformatie cq. toezichtgegevens over scholen aanleveren aan gemeenten en met hen bespreken. De inspectie besteedt conform de huidige bevoegdheden uit de WOT10 betreffende stimulerend toezicht, expliciet aandacht aan de wijze waarop scholen omgaan met leerlingen in achterstandssituaties en de resultaten die ze hierbij behalen. Daarnaast zal de inspectie erop toe moeten zien dat scholen samenwerken met hun omgeving.

Teveel bemoeienis met het schoolgebeuren? U investeert als gemeente in een opvangproject voor voortijdig schoolverlaters. U bent daarbij wel benieuwd waarom er uit het havo/vwo zoveel jongeren lijken uit te vallen en spreekt de schoolbesturen hierop aan. Hebt u recht op dergelijke informatie? Of bemoeit u zich dan teveel met het interne schoolgebeuren?

Wat te doen als partijen hun afspraken niet nakomen? Op dit moment beschikken schoolbesturen en gemeenten reeds over een aantal formele sanctiemogelijkheden voor het geval dat één of meerdere partijen de afspraken niet nakomen en informele instrumenten geen resultaat hebben gehad. De belangrijkste daarvan zijn: • Schoolbesturen kunnen de gemeente

/

29

aanspreken via de gemeenteraad of via het interbestuurlijk toezicht waarin het toezicht van hogere op lagere overheden (i.c. rijk op gemeenten) wordt geregeld (de effectiviteit van deze mogelijkheid dient nog nader onderzocht te worden); • De gemeente kan lokale partijen veelal aanspreken door gebruik te maken van haar positie als subsidieverstrekker; • De gemeente heeft de mogelijkheid tot het opstellen van een proces verbaal in het kader van de Leerplichtwet. Voor dit onderdeel van het lokale beleid biedt dit een toereikende sanctiemogelijkheid voor gemeenten richting schoolbesturen; • Gemeenten kunnen schoolbesturen indirect aanspreken door scholen die tekort schieten bij de Onderwijsinspectie te melden. De Tips Tips voor het afleggen van wederzijdse verantwoording 1. Ga na voor welk beleidsthema aan wie verantwoording afgelegd moet worden. 2. Maak onderling goede afspraken over de wijze waarop verantwoording aan elkaar moet worden afgelegd. 3. Maak helder tot hoever de verantwoordelijkheden reiken. Maak gebruik van het niveauonderscheid: 1) informeren; 2) verklaren; 3) rekenschap afleggen; 4) verantwoording afleggen. 4. Ga bij verticale verantwoording richting het rijk na op welke wijze dit moet gebeuren. 5. Gebruik de uitkomsten van de punten 2 en 3 bij het bepalen van de inhoud van jaarverslagen en eventueel schoolplannen en schoolgidsen. 6. Uitgangspunt van de lokale educatieve agenda is gelijkwaardigheid en een gemeenschappelijk ambitie. Wanneer het aanspreken op elkaars verantwoordelijkheid niet voldoende is kan gebruik gemaakt worden van sanctiemogelijkheden. 7. Kies het sanctie-instrument dat het beste bij de lokale situatie aansluit.

30

/


inspectie kan de school vervolgens aanspreken, op basis van het toezichtskader. Zo nodig kan de inspectie zaken melden bij de

minister, die in ultimo kan besluiten tot korting op of beëindiging van de financiering.

4

Partnerschap [PARTNERSCHAP]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


4

/

31

Partnerschap [PARTNERSCHAP]

Partnerschap tussen gemeenten en schoolbesturen is een belangrijk element in de nieuwe bestuurlijke verhoudingen. Op verschillende beleidsterreinen is steeds meer sprake van ‘gelijkwaardigheid’ en ‘wederkerigheid’. Het is de vraag of de metafoor van de regisseur die in de afgelopen jaren voor de gemeentelijke rol is gehanteerd, in dit verband nog bruikbaar is. Alvorens op die vraag in te gaan, bezien we eerst de verschillen in perspectief

gebaat bij een fatsoenlijke aansluiting, maar zeker ‘achterstandsbestrijding’ is een zaak van lange adem. Gerichte signalering en aanpak van achterstanden in het voorschoolse en een aansluitende aanpak in basis- en vervolgonderwijs is noodzakelijk. Een longitudinale aanpak is dus van grote betekenis in het overleg tussen schoolbesturen, andere betrokken instellingen en de gemeente.

tussen schoolbesturen en gemeenten. Een (wat cynische) schoolbestuurder: ‘De problemen die iedere dag de school in wandelen, kunnen we niet alleen oplossen.’

Verschillen in perspectief tussen gemeenten en schoolbesturen

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Schoolbesturen en gemeenten (en de diverse overige partners) in het lokaal onderwijsbeleid hebben ieder hun eigen invalshoek en verschillen doorgaans in belangstelling en ook in belangen. Het is zaak hiermee rekening te houden. De invalshoek van gemeenten wordt in ieder geval gekenmerkt door integraal en longitudinaal denken. Scholen kunnen niet alles alleen oplossen of ontwikkelen. Samenwerking met verschillende vormen van jeugdhulpverlening, leerplicht en jeugdwelzijnsorganisaties is van belang en wordt steeds meer structureel vormgegeven. De gemeente met haar bredere zorgtaken (en vele subsidierelaties) houdt een dergelijke integrale aanpak nadrukkelijk in het vizier. Daarnaast heeft de gemeente oog voor een longitudinale doorlopende leerlijn en de bijbehorende samenhang tussen de diverse (onderwijs)sectoren: van voorschools naar vroegschools, van primair naar voortgezet onderwijs, van voortgezet onderwijs naar vervolgonderwijs en van onderwijs naar arbeidsmarkt. Alle jongeren zijn

Schoolbesturen zullen doorgaans veel belangstelling hebben voor de onderwijsprocessen op meso-niveau. Aansluitingsvraagstukken (bijv. van voorschools naar basisonderwijs, of de overgang naar de arbeidsmarkt) passen hierin, evenals kwaliteitsvraagstukken en bv. zorgtrajecten voor leerlingen of onderwijskundige visies (gewone leren of nieuwe leren). Schoolbesturen en gemeenten kunnen elkaar vaak wel vinden op dit soort thema’s omdat die ook voor de gemeente, zij het meer vanuit een algemeen perspectief, uiterst relevant zijn. Scholen redeneren veelal vanuit de dagelijkse gang van zaken op de werkvloer en zijn vaak geneigd meer praktische punten op de agenda te zetten, zoals welke methoden te gebruiken, hoe de contacten met de ouders te regelen, hoe vacatures in te vullen.

Bruikbaarheid van de metafoor van de regisseur Voor de rol van gemeenten wordt vaak te pas en te onpas de term regie gebruikt. In bijvoor-

32

/


Standpunt Harderwijk ‘De gemeente Harderwijk ziet de toegenomen ruimte voor scholen om eigen beleid te voeren als positief. Zij verwacht dat dit de efficiency van het onderwijsachterstandenbeleid ten goede komt. De grotere beleidsvrijheid voor scholen bergt ook risico’s in zich. Scholen zouden de neiging kunnen krijgen om zich minder van de gemeente aan te trekken. Daardoor kan de samenhang in het beleid verdwijnen en dit beleid aan kracht inboeten. De gemeente is daarom verheugd te constateren dat het scholenveld in Harderwijk heeft aangegeven dat het met de gemeente wil blijven samenwerken en dat het de nut en de noodzaak ervan inziet.’

beeld het GOA-beleid en OALT-beleid was deze gemeentelijke regierol ook wettelijk toegewezen. Regie-allergie? Het is opvallend hoe gevarieerd schoolbesturen kunnen reageren op ‘gemeentelijke regie’: van ‘overeind staande nekharen’, tot ‘een grote behoefte aan’. Deze reacties hangen meestal samen met de kwaliteit van de onderlinge relaties/verhoudingen. Bovendien wordt de term ‘regie’ op twee heel verschillende manieren geïnterpreteerd: een praktische interpretatie: afstemmen, coördineren. Ofwel zorgen voor de samenhang tussen voorzieningen, ook wel aangeduid als uitvoerende regie; een meer bestuurlijke betekenis: voorwaarden scheppen en interveniëren, dat wil zeggen partijen bij elkaar brengen, afspraken maken en ingrijpen als de keten niet goed functio-

neert. Ook wel bestuurlijke regie genoemd. Met name wat de laatste betekenis betreft dient de gemeente te beseffen dat haar zeggenschap op een aantal beleidsterreinen wettelijk is verminderd ten opzichte van de schoolbesturen: met name het onderwijsachterstandenbeleid. Ook de terminologie van ‘Uitvoerende regie bij de instellingen en bestuurlijke regie bij de gemeente’ kan in sommige situaties dezelfde gevoeligheden raken. Immers een thema dat niet door de partners wordt gedragen, zal niet zo snel tot uitvoering komen. Het kan wel beleid blijven van een van de partijen, maar geen gezamenlijk beleid. Regie-theorie Om tot een wat meer doordachte invulling van een (gemeentelijke of juist schoolbestuurlijke) regierol te komen, kort enige theorie. Regie is formeel te omschrijven als: een bijzondere vorm van sturen, gericht op afstemming van actoren, hun doelen en handelen tot een min of meer samenhangend geheel, met het oog op een bepaald resultaat (Partners en Pröpper, 2004). Een regiefunctie kan op verschillende manieren worden vormgegeven. Er zijn vier typen te onderscheiden op basis van twee dimensies: 1. beschikt de regisseur over doorzettingsmacht? Ofwel, in hoeverre kan deze zijn wil opleggen aan anderen? 2. Volgt de regisseur zijn eigen script? Ofwel, in hoeverre kan deze een eigen koers uitzetten en een eigen beleidskader vormen? (zie tabel onder aan de pagina) Afhankelijk van de wettelijke ruimte en de lokale verhoudingen kan dus worden gekozen voor een bepaald type van gemeentelijke regie.

Eigen koers en beleidskader Ja Doorzettingsmacht

Nee

Ja

1. Beheersingsgerichte regisseur (inhoudelijk en procesmatig)

2. Uitvoeringsgerichte regisseur

Nee

3. Visionaire regisseur

4. Faciliterende regisseur


Regiecomponent

/

33

Activiteiten

I. Overzicht over situatie

• actoren bevragen op alle relevante informatie ten behoeve van het verkrijgen van een goed en omvattend beeld van de situatie II. Verantwoording over het geheel afleggen • verantwoorden van het handelen en de resultaten van het geheel van actoren die onder zijn regie vallen • het tonen van commitment of betrokkenheid bij het geheel III. Gemeenschappelijke beleidslijnen uitzetten • het stimuleren van visievorming rond een beleidskoers t.a.v. het geheel • het thematiseren van problemen als gevolg van strijdige doelen of belangen van betrokken actoren • beleidslijnen onder woorden brengen en uitdragen • toezicht houden op de voortgang van het proces en indien nodig zorgen voor tijdige bijsturing IV. Organiseren van samenwerking • actoren mobiliseren, enthousiasmeren en inspireren bij te dragen aan het geheel • actoren aan elkaar koppelen (bijvoorbeeld door doelen te vervlechten) • toezicht houden op de inzet en de inbreng van actoren alsook op de resultaten van de samenwerking als geheel en de bevindingen hiervan terugkoppelen naar de onderscheiden of alle actoren

Ongeacht welk type regisseur, zijn er vier componenten voor de invulling van de regierol te onderscheiden. In het volgende overzicht benoemen we deze, met de bijbehorende activiteiten. Het overzicht hierboven kan een afwegingskader bieden voor een meer doordachte en samenhangende invulling van de gemeentelijke regierol. Heel belangrijk in de invulling van een regierol is ‘het geheel’. Dat vraagt om afbakening en grenzen stellen. In het lokaal onderwijsbeleid wordt vaak gesproken van ‘integrale aanpak’, ofwel van alles afstemmen op elkaar. Het moge duidelijk zijn, dat overzicht hebben over het geheel, om nog net wat meer vraagt.

Uitwerking van partnerschap In de nieuwe verhoudingen tussen gemeenten en schoolbesturen is partnerschap een centraal gegeven. De lokale educatieve agenda wordt door beide partijen in gezamenlijkheid opgesteld en de afspraken over de uitvoering daarvan worden (met inachtneming van ieders wettelijke verantwoordelijkheden) in overleg en op basis van gelijkwaardigheid gemaakt. Dat betekent dat er in de toekomst niet meer

Voorbeeld gemeente Deventer In Deventer stellen de scholen hoge prijs op hun autonomie. Ze volgen liefst hun eigen route en regelen zoveel mogelijk zelf hun zaken. De schoolbesturen zien echter wel een bestuurlijke rol voor de gemeente weggelegd maar stellen het op prijs dat de gemeente zich beperkt tot de hoofdlijnen van het onderwijsbeleid. De gemeente ziet voor zichzelf blijvend een bestuurlijke regierol weggelegd. Dit geldt vooral bij belangrijke maatschappelijke vraagstukken waarbij deelbelangen worden afgezet tegen het algemeen belang. De inhoudelijke uitvoering van het beleid wordt door de gemeente Deventer steeds meer weggezet bij schoolbesturen en instellingen.

sprake zal zijn van één regisseur met een allesomvattende taakopvatting. Wisselende regisseurs? In de nieuwe omstandigheden ligt het voor de hand om voor verschillende beleidsthema’s verschillende arrangementen in te richten en dus ook verschillende regisseurs aan te wijzen.

34

/


Uitgangspunt is dat eerst de lokale educatieve agenda wordt bepaald en dat vervolgens de taken en verantwoordelijkheden worden verdeeld. Per domein (mogelijk ook voor afzonderlijke thema’s) wordt bezien welke partij zorg draagt en toeziet op het nakomen van afspraken. Dat betekent dus dat er sprake is van wisselende rollen. Wisselende regisseurs leveren - om bij de metafoor te blijven – in de regel niet al te beste films of toneelstukken af. Bovendien is de term regie momenteel zozeer verweven met de gemeentelijke positie dat schoolbesturen zich er moeilijk mee kunnen vereenzelvigen. In die situaties is het nuttig om de term regie te vervangen door een nieuwe terminologie.

Regie-terminologie Regisseur – Ketenregisseur – Bemiddelaar – Katalysator – Voortrekker – Trekker – Makelaar – Aannemer – Coördinator – Netwerkcoördinator – Mediator – Programmaleider – Programmamanager – Programmacoördinator - Primus inter pares (‘pip’) Keuze genoeg, maar denk vooral aan de concrete taakinvulling. Enerzijds de centrale toezichtstaak en anderzijds de uitvoerende partijen.

Gemeentelijke regie? De gemeente zal op het ene domein de rol van regisseur nemen terwijl zij op een volgend agendadomein een meer uitvoerende rol heeft. Op bepaalde thema’s zal de gemeente het programmamanagement voeren. Afhankelijk van de lokale situatie, maar ook de onderlinge verhoudingen en schaalgrootte van de partijen, kan daar een specifieke invulling aan worden gegeven. Op sommige thema’s blijft een wettelijke verplichting en zeggenschap voor gemeenten bestaan (neem de leerplicht/RMC, sluitende voorzieningen), op andere thema’s zal de gemeente wellicht een

Voorbeeld De Bilt De wethouder vertelt enthousiast over het bijzondere overleg in haar gemeente tussen de schoolbesturen en vertegenwoordigers van de gemeente. Naast het verplichte gedeelte is sinds een aantal jaren er een niet-verplicht gedeelte aan de vergadering vastgeknoopt. Of het nu om aannamebeleid gaat of het gezamenlijk inkopen van ICT-benodigdheden, alles wat de leden van de besturen relevant vinden kan ter sprake komen. Het niet-verplichte deel komt voort uit de schoolbesturen zelf, daarom zit niet de wethouder maar een van de schoolbesturen dit deel van de vergadering voor. Het is een andere manier van samenwerken die veel positiefs opkevert, aldus de wethouder. (Uit: ICT in het basisonderwijs. Lokale bestuurders aan zet. Den Haag: ICT op School, 2004.)

meer faciliterende of dienstverlenende rol moeten gaan vervullen.‘Wederkerigheid en gelijkwaardigheid’ zal dan veel meer de basis moeten worden van een gezamenlijke agenda. Anderzijds, bij voldoende draagvlak en goede verhoudingen kan ook op deze thema’s een gemeentelijke regie in het lokaal onderwijsbeleid ter hand worden genomen. Dit kan bv. worden ondergebracht in het kader van lokaal jeugdbeleid, waar juist een gemeentelijke regietaak wettelijk versterkt wordt. In geval van relatief moeilijke verhoudingen kan een gemeente zich wellicht tijdelijk terugtrekken, zodat besturen zelf hun eventuele behoeften t.a.v. de gemeente formuleren. Bij bepaalde overkoepelende thema’s kunnen de schoolbesturen het programmamanagement voeren. De overgang van PO naar VO hoeft niet per definitie door de gemeente te worden geregisseerd. Hier zouden ook schoolbesturen een voortrekkersrol kunnen spelen met bv. ondersteuning door de gemeente. Veel gaat afhangen van de relatie met de partners.

5

Strategisch STRATEGISCH onderhandelen OenNcommunicatie DERHANDELEN EN COMMU N ICATI E

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


5

aan het opereren van gemeenten. Nu er meer sprake is van ‘gelijkwaardigheid’ en ‘wederkerigheid’ gaan netwerken culturele aspecten een belangrijke rol spelen. Gemeenten zullen zich betrouwbare partners van schoolbesturen moeten tonen en vice versa. Daarvoor dient het ambtelijk apparaat vanzelfsprekend over voldoende capaciteit en kwaliteit te kunnen beschikken.

Maar met name de continuïteit en de zorgvuldigheid in de contacten tussen politieke en ambtelijke vertegenwoordigers van de gemeenten en de afgevaardigden van schoolbesturen zijn van doorslaggevend belang voor het welslagen het partnerschap. Van de kant van de gemeente vereist dat een gedegen communicatie en communicatiebeleid, zowel extern als intern. Ook onderhandelingsvaardigheid wordt een steeds belangrijker instrument. Zo is het van belang om goed in beeld te hebben wie geschikte partners zijn en welke factoren positief of negatief kunnen uitwerken ten aanzien van het beoogde beleid. We gaan daarom in dit hoofdstuk nader in op partneranalyse, interne communicatielijnen en communicatieplanning.

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

35

Strategisch STRATEGISC H onderhandelen en ONDERHANDELEN EN communicatie COMMU N ICATI E

De nieuwe bestuurlijke verhoudingen stellen forse eisen

PARTNERS

/

Een partneranalyse Als we de basisposities van de betrokken partijen op hoofdlijnen in kaart brengen, zien we het volgende beeld: Grote gemeente • is in goede positie om met grote schoolbesturen voortgezet onderwijs om te gaan, ook

met schoolbesturen primair onderwijs • kan bedreigend overkomen voor kleinere schoolbesturen en instellingen • is gewend aan het bureaucratisch werken, met beschikkingen, deadlines etc • kan probleem hebben met interne afstemming en consistentie • niet altijd in staat snel te werken • zwak punt kan zijn zwak draagvlak voor beleid in de gemeenteraad • in staat financieel zaken te regelen voor goed verloop, bijv. evaluatie of inzet externe expertise Kleine gemeente • zal van nature gemakkelijker met basisonderwijs communiceren dan met voortgezet onderwijs, roc’s • is vaak (nog) weinig toegerust om met grote scholen om te gaan • beschikt vaak niet over middelen die voor (grote) scholen echt aantrekkelijk zijn • heeft doorgaans een goed beeld van kwaliteiten van mogelijke partners • kan kwetsbaar zijn bij uitval van beleidsmedewerkers of financiële ambtenaren • beschikt niet altijd over middelen om processen volgens regels der kunst te laten lopen, evaluaties etc. Basisscholen (besturen/gemandateerde directies) • meestal goede gesprekspartner voor gemeenten. Maken steeds meer deel uit van grote besturen. Zijn meestal goed aan te spreken op beleidsthema’s • zijn meestal minder gewend plannen te maken, stukken te schrijven, cijfers te verzamelen. Ze zijn uiteraard sterk gericht op het leren van de kinderen. • onzekere partner in geval van conflicten of

36

/


personeelswisselingen • hebben soms moeite met het beseffen dat het beleid van de gemeente een deel van de schoolwerkelijkheid betreft, bijv. wel GOA, niet WSNS • hebben bij werken in beleidskaders vaak zowel inhoudelijke als technische ondersteuning (bijv. projectmatig werken, smart formuleren) nodig • ontwikkeling lumpsum financiering werkt op termijn positief uit op een vergroting van de beleidskracht. Op korte termijn kan het echter vaak tot ‘oppotgedrag’ leiden. • beschikken zelf niet over veel middelen Scholen voor voortgezet onderwijs • door schaal en herkomst leerlingen (regio) moeilijke gesprekspartner voor kleine gemeenten, past beter bij middelgrote of grote gemeenten • hebben soms problemen met uitlijnen interne organisatie, wie doet wat • vermogen om plannen en cijfers te genereren loopt erg uiteen • vaak serieuze kloof tussen bestuur, management en leerkrachten. Afspraken op het ene niveau zijn daarom nog geen afspraken met het andere niveau • beschikken over middelen om zelf in te zetten, als men het onderwerp belangrijk vindt

• vmbo, vooral te bezien in kader van beroepskolom, dus in lijn met roc. Roc’s • vaak hele grote scholen met erg veel leerlingen, leerkrachten en management • stellen vaak geleidelijk intern orde op zaken na schaalvergroting (inmiddels grotendeels afgerond) • hebben soms beperkt zicht op verschil tussen theorie en de dagelijkse praktijk, hetgeen betekent dat men bv. voortijdig schoolverlaten onder controle denkt te hebben, terwijl dat niet zo is • beschikken over aardig wat middelen en potentieel om aan beleid te werken • hebben een probleem omdat er drempelloze instroom is • ook hier kan soms een grote discrepantie tussen bestuur, management, docenten en leerlingen worden aangetroffen. • hebben vaak met (heel) veel gemeenten te maken; • op de ROC-units zitten vaak leerlingen uit veel gemeenten. Dit zijn vrij algemene karakteristieken die over individuele gemeenten of scholen erg kunnen variëren. De gemeente kan meer specifiek proberen de instellingen in kaart te brengen door met een analysematrix te werken.

Analysematrix – Voorbeeld van schoolbestuur van scholengemeenschap X Aandachtspunt

Vraag

conclusie

Historie

Zijn er vanuit het verleden goede of slechte ervaringen met dit bestuur/ deze school Is dit een erg krachtige club met veel middelen en invloed of juist erg rustig Kunnen we dit bestuur winnen voor ons beleidsthema Beschikt men zelf over middelen om in te zetten Is dit bestuur stabiel en zit het goed in zijn netwerken Kunnen we erop rekenen dat zij hun afspraken nakomen Voorzitter heeft politieke ambities (wil wethouder worden) Wel enige twijfels maar toch kansrijk

Neutraal, zowel goede als slechte

Macht Inhoudelijke betrokkenheid Financiën Positie Betrouwbaarheid Bijzonderheden Samenvattend

Nogal machtig Waarschijnlijk wel Ja, in principe rijk bestuur Is nog een zwak punt Bij huidige mensen wel Dat is een lastige complicatie Benaderen voor gesprek


Hoe regel je zaken bij de gemeente intern? Vaak wordt de interne communicatie als vanzelfsprekend beschouwd. Dat is een valkuil. Zeker als het gaat om integraal en longitudinaal opereren, blijkt dat de alom beoogde ontschotting tussen gemeentelijke afdelingen en sectoren nog lang niet is gerealiseerd. Het komt er voor de betrokken ambtelijke vertegenwoordiger op aan voldoende ruimte en indien nodig mandaat te creëren om lokaal onderwijsbeleid bij alle betrokken collega’s voor het voetlicht te brengen. Daarnaast is de politieke besluitvorming een punt van aandacht. Voor de buitenwacht kan dat een ondoorzichtig en ogenschijnlijk onnodig langdurig proces schijnen. Maximale transparantie is hierin het sleutelwoord. Dat betekent concreet: zoveel mogelijk vooraf aangeven wat de positie is van wethouder(s), college en gemeenteraad (dualisme), welke stappen er genomen moeten worden en hoe lang dat bij benadering gaat duren.

Communicatieplanning Het is zinvol om bovengenoemde zaken in een beknopt communicatieplan vast te leggen, voor intern en extern gebruik. Dan weet iedereen waar hij of zij aan toe is. Het gaat erom dat

/

37

het partnerschap en de bijbehorende overlegstructuur, informatievoorziening en besluitvorming helder worden neergezet en van een tijdpad worden voorzien. Een communicatieplan kent in de regel de volgende elementen: • Communicatiestrategie: wat is het uitgangspunt van de interne en de externe communicatie? Bijvoorbeeld:“Wij willen alle partijen zoveel mogelijk bij het lokaal onderwijsbeleid betrekken en kiezen daarom voor een open communicatie”. • Actoren: welke doelgroepen willen we bereiken? Denk niet alleen aan de partners extern en de diverse niveau’s (bv. bestuur, management, directies) waarop zij benaderd kunnen worden, maar ook aan de actoren intern zoals gemeenteraadsleden, wethouders, sectorhoofden etc.. • Communicatiedoelen: wat willen we bereiken? Bijvoorbeeld: Commitment creëren en behouden, informeren, motiveren, positieve beeldvorming realiseren en bevorderen van samenwerking. • Communicatiemiddelen: Welke middelen kunnen per doel worden ingezet? Er zijn vele middelen, variërend van nieuwsbrieven, brochures, notities, convenanten, conferenties, berichtgeving in de lokale media, overleggen, tot bilaterale formele én informele contacten. • Organisatie: Wie doet wat en wanneer? Welke communicatiekosten zijn te verwachten en hoe worden die financieel gedekt?

38

/


6

Informatiemanagement [I N FORMATI EMANAGEMENT]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


6

/

39

Informatiemanagement [I N FORMATI EMANAGEMENT]

Het voormalige Onderwijsvoorrangsbeleid –het onderwijsachterstandenbeleid tot 1998- leed sterk aan een gebrekkig inzicht in financiën, opbrengsten en resultaten. Veel scholen waren nauwelijks op de hoogte

schap in het Lokaal Onderwijsbeleid’ wordt hier uitgebreider op ingegaan, we schetsen hier de hoofdlijnen.

van de ontvangen achterstandsgelden en er was nauwelijks zicht op resultaten. Het was dan ook begrijpelijk dat in de daaropvolgende periode van het GOA-beleid (1998-2006) meer eisen werden gesteld aan monitoring en verantwoording afleggen.

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Er was sprake van een monitorverplichting voor gemeenten (en dus ook voor scholen) en van richtinggevende SMART-doelstellingen (bv. vermindering van taalachterstanden met 25%). Veel gemeenten hebben serieuze stappen vooruit gemaakt in het opzetten van een monitor, formuleren van meetbare doelen en volgen van resultaten. Veel andere gemeenten zijn echter aangelopen tegen het (gedeeltelijk) achterwege blijven van landelijke standaardisering en richtlijnen. En in het lokale overleg met schoolbesturen bleek het vaak niet eenvoudig om duidelijk te maken waarom financiële investeringen in randvoorwaarden als een lokale monitor, de moeite waard zijn. Echter ook (of misschien wel juist) nu, met de vernieuwde verhoudingen, is het een waardevol uitgangspunt om heldere doelen te bepalen en afspraken te maken over wederzijds verantwoording afleggen. Beleid van diverse partners –met soms verschillende belangen- is juist sterk gebaat bij ‘objectieve informatie’. Vermoedelijk gaan naast communicatieveen onderhandelingsvaardigheden,‘feiten en cijfers’ de belangrijkste instrumenten voor gemeenten worden (en misschien ook wel de achillespezen van het nieuwe beleid). In de brochure ‘Blauwe ogen. Monitoring en reken-

VVE-monitoring in gemeenten Eind 2004 waren gemeenten in de volgende mate bezig met een lokale VVE-monitor (gegevens Lincklaen Ariens en Klein, 2005): • van de 177 gemeenten die deelnamen aan het onderzoek had 39% een monitor, 40% was bezig deze te ontwikkelen, 13% deed er niets aan. • De gegevens voor de monitoren kwamen grotendeels van de betrokken instellingen, dus peuterspeelzalen, basisscholen, kinderopvang en bv. consultatiebureau’s. • In de gemeentelijke monitoren is als prestatie-indicator informatie opgenomen over: – Bereik doelgroep (89%) – VVE-programma, aantal dagdelen (56%) – Doelgroepleerlingen en taalachterstanden (50%) – Doorstroming doelgroepleerlingen naar basisscholen (48%) – Opleidingsniveau personen (46%) – Kwaliteit uitvoering VVE-beleid (38%) – Bezetting personeel (33%) – Sociaal-emotionele achterstand (10%)

Informatiemanagement De kracht van een lokale educatieve agenda wordt in hoge mate bepaald door de onderbouwing ervan. Als u elkaar bovendien niet kunt aanspreken op behaalde resultaten, omdat u niet over cijfermateriaal/benchmarkgegevens beschikt, zal het beleid gemakkelijk

40

/


verwateren. Onze aanbevelingen luiden dan ook om: • bij aanvang van het opstellen van de educatieve agenda eerst de ‘Lokale Staat van het Onderwijs’ op te maken. Gegevens hoeven niet alleen cijfermatig te zijn, ook beschrijvende informatie kan van belang zijn: een vorm van ‘soft-monitoring’ (vgl. hoofdstuk 3, stap 2). • resultaatgerichte afspraken met elkaar te maken (vgl. stap 4). • resultaten te volgen (de ‘beginstaat’ en ‘vervolgstaten’) (monitoring en evaluatie). • en verantwoording af te leggen: horizontaal en verticaal (vgl. stap 5). Het gaat dus om het zinvol verzamelen, beheren en gebruik maken van beleidsinformatie. We vatten dit geheel samen met de term ‘informatiemanagement’. Om als gemeente (of schoolbesturen) tijdig over beleidsinformatie te gaan beschikken, is het belangrijk om niet de landelijke monitorontwikkelingen af te wachten. De landelijke OAB-kernmonitor en de jeugdmonitor worden ontwikkeld, maar vergen tijd en zullen waarschijnlijk niet alle terreinen beslaan waarop u lokaal beleid wil voeren. U zult dus zelf aan de slag moeten gaan, in overleg met de partners.

VBTB Gemeenten kregen te maken met de VBTBnoties (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording), een verscherping van de verantwoordings- en rekenschapsystematiek; denk bv. aan de lokale rekenkamers. Het principe van rekenschap of verantwoording afleggen is niet meer weg te denken uit het huidige en toekomstige beleid. De ontwikkeling van alleen ‘rechtmatigheid’ (financiële verantwoording) naar ook ‘doelmatigheid’ (de bereikte resultaten) zal zich vermoedelijk voortzetten. Dat betekent dat gemeenten vaker gaan worden aangesproken en afgerekend op ‘achterblijvende prestaties’, dan wel gebrekkig zicht op prestaties. Waar het de verticale rekenschap van gemeen-

ten naar het rijk betreft, zijn de ‘Richtlijnen en controleprotocol voor de verantwoording en specifieke uitkeringen’, die jaarlijks door OCW (Cfi) aan de gemeenten worden toegezonden, van belang. Ook scholen/besturen hebben te maken gehad met aanscherping van de verantwoording. Belangrijk hierin zijn de ontwikkeling van kwaliteitszorgsystemen (vgl. ook het nieuwe toezicht van de Inspectie) en meer recent de aanzet tot horizontale verantwoording (naar de omgeving van de school: publiek, instellingen).

Benchmarking In allerlei sectoren zijn systemen met vergelijkingsgegevens in opkomst: benchmarking. In de WMO-voorstellen is zelfs sprake van mogelijke benchmarkverplichtingen voor gemeenten. Landelijke benchmarking kan in principe

Voorbeeld landelijke benchmarking Om als gemeente de lokale onderwijssituatie in perspectief te zien, kan vergelijking van lokale kengetallen met landelijke gegevens zinvol zijn. Voor een deel is deze informatie vrij toegankelijk (bijvoorbeeld CBSstatline), maar deelname aan landelijk onderzoek kan deze gegevens ook verschaffen. Zo is op het gebied van onderwijshuisvesting de afgelopen jaren in opdracht van het ministerie van OCW een landelijk monitoronderzoek uitgevoerd. Hierin kwamen zowel de gemeentelijke inkomsten (uit het Gemeentefonds) als uitgaven aan bod als de gemeentelijke werkwijze. Wanneer een gemeente aan dit onderzoek deelnam, ontving het een individuele rapportage waarin de gemeentelijke resultaten werden vergeleken met landelijke gemiddelden van gemeenten met een vergelijkbaar aantal inwoners. Hierdoor ontstaat onder andere een beeld hoe de gemeentelijke uitgaven op het gebied van onderwijshuisvesting zich verhouden met andere gemeenten.


bruikbare informatie leveren ter vergelijking van gemeentelijke ontwikkelingen. Daarvoor zijn objectieve gegevens nodig en is het van belang dat de informatie-aanvraag wordt ingeperkt.

De landelijke monitorontwikkelingen De lokale educatieve agenda en de bijbehorende beleidsvragen vormen het startpunt voor de inrichting van een M&E-systeem (Monitoring en Evaluatie). Vaak omvat deze agenda een scala aan diverse beleidsthema’s (met variërend projectmanagement). We noemen een aantal mogelijke informatiebronnen. De landelijke onderwijsachterstandenmonitor De afgelopen jaren is de aanzet gegeven tot de landelijke GOA-Kernmonitor (OCW/Oberon, 2000). Hierbij gaat de IB-Groep/CBS op basis van de landelijke bestanden (onderwijsnummer) gemeentelijke monitorrapportages opleveren. In het boekje ‘Gemeentelijke onderwijsachterstanden in beeld’ (Oberon, 2000) is een voorbeeld van een dergelijke gemeentelijke monitorrapportage 2006 opgesteld. De huidige gemeentelijke GOA-statistieken in CBS-Statline vormen in feite een voorloper hiervan. De voordelen van digitale uitwisseling en landelijke databestanden liggen o.a. op het vlak van grotere betrouwbaarheid, volledigheid, vereenvoudiging van administratieve taken, lagere kosten (op termijn), technische voordelen e.d. Momenteel vindt overleg plaats tussen het ministerie van OCW en de VNG om de GOA-Kernmonitor aan te scherpen tot een OAB-Kernmonitor. Informatief voor zowel gemeenten als schoolbesturen, in het kader van het brede lokaal onderwijsbeleid. De lokale onderwijsmonitor Gedurende de GOA-periode is gemeenten geadviseerd om de leerplichtadministratie te optimaliseren en verder uit te bouwen tot een

/

41

lokale onderwijsmonitor. De VNG heeft hiertoe ook het ondersteuningstraject ‘Leerling in zicht’ geïnitieerd (zie voor meer info: www.lokaaljeugdbeleid.nl). Voor de nieuwe periode vanaf 2006 wordt ditzelfde geadviseerd. Qua leerplicht- en RMCwetgeving verandert er nauwelijks iets en blijft een leerplichtadministratie verplicht. Met enige versterking en aanvulling kan een dergelijk bestand uitstekend functioneren als lokale onderwijsmonitor, ook informatief voor schoolbesturen. In het traject ‘Leerling in zicht’ wordt gemeenten bij deze omslag ondersteuning geboden. Gegevens van de Inspectie van het Onderwijs De inspectie stelt toezichtgegevens over scholen die te maken hebben met de bestrijding van onderwijsachterstanden beschikbaar en bespreekt die zonodig met gemeenten en schoolbesturen. Verder zijn de toezichtgegevens ook toegankelijk via de website van de inspectie van het onderwijs (www.onderwijsinspectie.nl). De landelijke jeugdmonitor De landelijke jeugdmonitor (een set aan jeugdindicatoren) wordt momenteel vanuit de ministeries verder ontwikkeld. M&E-instrumenten voor gemeenten Voor diverse lokale beleidsthema’s zijn M&Einstrumenten ontwikkeld. Bijvoorbeeld het Evaluatiemodel Brede Scholen (Oberon, gefinancierd door OCW en een zestal gemeenten). Voor de G31 zijn in het kader van het Grotestedenbeleid op het vlak van monitoring afzonderlijke afspraken gemaakt. Beoogd wordt het startmoment van deze monitor voor het primair onderwijs te laten aansluiten bij de invoering van het onderwijsnummer in het primair onderwijs en het startmoment van deze monitor voor het voortgezet onderwijs in te voeren vanaf het moment van invoering van het leerplusarrangement VO.

42

/


7

Slotbeschouwing [SLOTBESCHOUWING]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID


7

/

43

Slotbeschouwing [SLOTBESCHOUWING]

De toenemende autonomie in het onderwijs leidt tot bestuurlijke zelfstandigheid en verantwoordelijkheid. Er ontstaat een toename van concurrentie tussen scholen, vooral in het voortgezet onderwijs. Het voordeel daarvan is dat scholen zich nadrukkelijker profileren. Dit kan leiden tot schoolgebonden innovaties (de huidige hausse rond het ‘Nieuwe leren’ is daar een teken van).

Een nadeel kan zijn dat de onderlinge solidariteit afneemt. Dit kan deels worden voorkomen indien scholen binnen één bestuur komen tot samenwerking. Tevens is de kans aanwezig dat scholen en schoolbesturen minder boodschap hebben aan gemeentelijke problematiek en aan de belangen van de inwoners van de gemeenten. Aan de andere kant zien we ook dat schoolbesturen nadrukkelijk hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. De gemeente heeft een eigen belang waarbij ze ter realisering van opties de scholen nodig heeft, maar ze kan minder formeel sturen. Toch blijven voor elke gemeente goed functionerende scholen en innovatief onderwijs van belang. De gemeente kan niet anders dan (in)formeel lokaal onderwijsbeleid blijven voeren. Er worden wel door de rijksoverheid aan de gemeente verwachtingen gesteld, maar het resultaat is afhankelijk van de bereidheid tot samenwerking van de schoolbesturen. De gemeente heeft immers slechts beperkte formele bevoegdheden op enkele terreinen. PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Misschien wel de belangrijkste instrumenten voor gemeenten worden: - communicatieveen onderhandelingsvaardigheden en - feiten en cijfermateriaal. In de nieuwe situatie van ‘partnerschap’ staan communicatieveen onderhandelingsvaardigheden centraal. In het verdere VNG-traject ‘Kwaliteit van Uitvoering’ wordt getracht hierbij ondersteuning te

bieden. In overlegsituaties met soms verschillende belangen, kan geobjectiveerde informatie (feiten en cijfers) een belangrijke rol vervullen. Zonder duidelijke afspraken en horizontale verantwoording –ook vanuit de gemeente naar de besturen- valt te vrezen dat beleid gemakkelijk verwatert.

Uit:‘Onderwijs als troefkaart’, Onderwijsnota Maastricht 2005-2010 (hfdst.7) ‘De inhoud van het gemeentelijk onderwijsbeleid wordt bepaald door wettelijke taken enerzijds en anderzijds door de strategische keuzes van het gemeentebestuur om door regie en inzet van lokale middelen bij te dragen aan de ontwikkeling van het Maastrichtse onderwijs, om daarmee maatschappelijke effecten te bewerkstelligen voor de eigen gemeente … Voor een aantal beleidsterreinen betekent deze verschuiving dan ook niet dat de gemeente haar taken in zijn geheel laat vervallen, maar wel dat de gemeente die taken anders invult en zich meer bewust is van de verschillende rollen die de lokale overheid moet vervullen: • uitgaand van een educatief partnership met schoolbesturen, wil de gemeente ownership met het maatschappelijk middenveld delen als het gaat om de ontwikkeling van jonge mensen … • de gemeente wil uitnodigen en uitdagen tot het maken van eigen operationeel beleid door partners en daarmee beleidsruimte voor zichzelf creëren om nieuwe strategische taken te kunnen aanspreken • maar de gemeente wil ook regisseur zijn tussen partijen om haar visie te verwezenlijken en allianties te smeden daar waar nodig is.’

44

/


De tijd zal leren of de nieuwe bedding van lokale onderwijsbeleid, gebaseerd op autonomie van de schoolbesturen en gelijkwaardig overleg tussen schoolbesturen en gemeente, vruchtbaar is. De toetssteen is of het overleg op basis van een gezamenlijk gevoelde verantwoordelijkheid leidt tot onderwijsen jeugdbeleid waar de jeugd aantoonbaar mee is gebaat.

Indien blijkt dat er op veel plaatsen een beleidsarm beleid wordt gevoerd, is het niet denkbeeldig dat dit in de toekomst weer leidt tot de roep om meer gemeentelijke sturing. Burgers stellen immers eerder de gemeente dan de schoolbesturen verantwoordelijk voor ervaren tekorten en problemen.


/

45

BIJLAGE 1 De lokale beleidsthema’s [ D E LO K A L E B E L E I D ST H E M A’ S ]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Bij de keuze voor beleidsthema’s op lokaal niveau staan de jongeren centraal. Daarbij beperken we ons niet tot het onderwijs, maar is ook de omgeving van de school van belang. Hierin zijn verschillende partners actief, als het welzijnswerk, sportverenigingen en culturele organisaties. Om inzichtelijk te maken op welke beleidsterreinen gemeenten en scholen elkaar ontmoeten en elkaar nodig hebben, is een beleidsoverzicht ontwikkeld. Het is van belang om uw lokaal onderwijsbeleid eerst vanuit meer strategisch oogpunt te aanschouwen (vgl. Hoofdstuk 3, Stap 1) en vervolgens concreet te operationaliseren. Uitgegaan is van de stand van zaken eind 2005. Enkele belangrijke wetswijzigingen waren toen nog volop in voorbereiding (OAB en WMO).

thema’s uit categorie 1 en 3 die door gemeente of schoolbesturen worden aangedragen. Beiden hebben agenderingsrecht en gezamenlijk bepalen zij de inhoud van de lokale educatieve agenda.

Operationele beleidsterreinen Lokaal onderwijsen jeugdbeleid omvat diverse beleidsterreinen, waarin de gemeente een variërende rol vervult of kan vervullen. Soms ligt deze rol wettelijk vast en is er sprake van een duidelijke verticale gezagsstructuur en verantwoordelijkheid. Op andere terreinen dienen de partners onderling te overleggen en afspraken te maken. We herhalen nog eens het beleidsoverzicht uit hoofdstuk 2 (zie volgende pagina), maar dan aangevuld met de relevante wetgeving. We benadrukken dat het een voorbeeldverkenning betreft. In categorie 1 zijn de beleidsterreinen ondergebracht waarvoor scholen de eindverantwoordelijkheid hebben. Categorie 3 bevat de terreinen waarvoor gemeenten dat zijn. Categorie 2 bevat de terreinen waarbij de rollen van gemeente, besturen en overige partners per thema kunnen wisselen. Dit zijn de onderwerpen waarop schoolbesturen en gemeenten elkaar in ieder geval ontmoeten.

Leerplicht/melding schoolverzuim De gemeente is verplicht er op toe te zien dat iedere leerplichtige in de gemeente bij een onderwijsinstelling staat ingeschreven en deze daadwerkelijk bezoekt. In 1994 is in de Leerplichtwet de bepaling opgenomen dat de gemeenten verplicht zijn jaarlijks aan het Rijk opgave te doen van de omvang en behandeling van het gemelde schoolverzuim. Deze maatregel heeft geleid tot een sterke verbetering van de registratie van schoolverzuim (en voortijdig schoolverlaten). De afgelopen jaren is de activiteit op het gebied van handhaving leerplicht geactiveerd, mede als gevolg van het beleid bestrijding voortijdig schoolverlaten. Dit beleid is een precisering van het tegengaan van absoluut verzuim ten gunste van optimalisering van de scholing. Voor de nabije toekomst wordt een nog beleidsrijkere invulling verwacht, gezien de voortdurende discussie omtrent verlenging van de leerplicht, invoer van een leerwerkplicht en de plannen van de Taskforce Jeugdwerkloosheid (vgl. ook RMCwetgeving). Middels het VNG-project ‘Leerling in zicht’ worden gemeenten ondersteund bij het versterken van de gemeentelijke leerplichtadministratie.

We beschouwen categorie 2 als de romp van de lokale educatieve agenda. Dit zijn de thema’s waarover gemeenten en schoolbesturen het in ieder geval eens dienen te worden. Deze romp kan worden aangevuld met

We gaan in deze Bijlage kort in op de verschillende beleidsterreinen waar gemeenten alleen of gezamenlijk verantwoordelijk voor zijn. We beperken ons dus tot de beleidsthema’s uit de categorieën 3 en 2. Vervolgens komt ook nog een aantal andere beleidsontwikkelingen aan bod.

Gemeentelijke beleidsthema’s (categorie 3)

Tabel 1 – Beleidsterreinen Categorie 1 Eindverantwoordelijke Scholen

Categorie 2

Categorie 3

In overleg tussen partners 11

Gemeenten Gemeenten

Uitvoering

Scholen

Gemeenten en scholen

Beleidsthema’s

• Onderwijsprestaties (WPO/WVO)

• Voor- en vroegschoolse educatie

• Taalbeleid (WPO/WVO) • Ouderbetrokkenheid (WPO/WVO) • Informatievoorziening aan ouders en leerlingen (WPO/WVO) • Doorstroom PO – VO (WPO/WVO) • Wachtlijsten overgang PO en VO (WPO/WVO) • Wachtlijsten speciaal onderwijs (WPO) • Toegankelijkheid (WPO/WVO) • Spreiding zorgleerlingen (WPO/WVO)

(o.a. wetsvoorstel OAB) • Peuterspeelzaalwerk (Welzijnswet en Wet Kinderopvang) • Kinderopvang (Wet Kinderopvang) • Opvang jeugdigen die buiten de

• Leerplicht / schoolverzuim (Leerplichtwet 1969) • RMC (WVO/WEB) • Schakelklassen (WPO, i.c. wetsvoorstel OAB) • Leerlingenvervoer (WPO)

boot dreigen te vallen

• Huisvesting (WPO, WVO)

(RMC/ WVO, WEB, WEC)

• Veiligheid rond de school

• Vroegsignalering (WPO, JGZ) • Zorg in en om de school (i.h.k.v. Operatie Jong)

(welzijnswet, straks WMO) • Brede school (geen wettelijke verantwoordelijkheid)

• Aansluiting onderwijs arbeidsmarkt • Spreiding jeugdvoorzieningen • Voortijdig schoolverlaten (RMC, Leerplichtwet)

(Welzijnswet, straks WMO) • Preventief lokaal jeugdbeleid,

• Spreiding achterstandsleerlingen,

5 functies (straks WMO)

als overlegpunt (wetsvoorstel OAB) • Onderwijsachterstanden, als overlegpunt (wetsvoorstel OAB) • Schoolmaatschappelijk werk12 • Afgestemd aanbod van verschillende scholen en schoolsoorten • Reboundvoorzieningen (WVO)13 • Veiligheid in de school (WVO)14 11 Wie de ketenregisseur is, zal nog nader worden bepaald, aan de hand van de uitkomsten van de Jong-overeenkomsten. De ketenregisseur kan verschil-

len, naar gelang het beleidsthema. 12 Regeling impuls schoolmaatschappelijk werk primair onderwijs in het kader van veiligheid en opvang risicoleerlingen OCW-regeling 20 juni 2005

PO/ZO-2005/24527 Gele katern 2005, nr. 11 , 11 t/m 13. Gemeentelijk deel:Welzijnswet en straks WMO. 13 Regeling regionaal zorgbudget, subsidie regionale verwijzingscommissies voortgezet onderwijs en reboundvoorziening 2005. OCW-regeling, 08 april

2005, VO/OK-2005/13428, Gele katern 2005, nr. 14 Regeling aanpassing bedragen landelijke gemiddelde personeelslast (gpl) schooljaar 2003 - 2004 en 2004 - 2005 OCW-regeling, 24 november 2004,

VO/F-2004/45853, Gele katern 2004, nr. 20 , 23 t/m 30.

RMC /Bestrijding van voortijdig schoolverlaten De overheid stelt zich ten doel dat zoveel mogelijk leerlingen een startkwalificatie halen. Dat is minimaal een diploma HAVO, VWO of het niveau 2 (basisberoepsopleiding) van het MBO. Bij voortijdig schoolverlaters gaat het vooral om uitvallers in het VMBO en MBO. Het beleid richt zich op: • Versterking van de leerplichthandhaving; • Versterking van de regionale melden coördinatiefunctie (RMC) en van de regeling meldplicht voor voortijdig schoolverlaters tot 23 jaar; • Aanpak van risicojongeren in de grote steden.

Het land is verdeeld in 39 regio’s met ieder een contactgemeente. De contactgemeenten zijn verplicht een netwerk op te zetten van organisaties in de regio die betrokken zijn bij de begeleiding van de risicogroepen. Behalve de onderwijsinstellingen en Leerplicht, zijn dat o.a. de WIW-organisaties (Wet inschakeling Werkzoekenden), de Centra voor Werk en Inkomen, de jeugdhulpverlening (Bureaus Jeugdzorg en maatschappelijk werk) en organisaties op het gebied van justitie (Raad voor Kinderbescherming, bureau HALT). Dit netwerk moet ervoor zorgen dat iedere voortijdig schoolverlater via een traject op maat alsnog een startkwalifica-


tie haalt. De meeste regio’s hebben inmiddels een min of meer sluitend netwerk van organisaties. De RMC-wet verplicht scholen om alle leerlingen die zonder startkwalificatie het onderwijs verlaten, te melden bij de woongemeente. De gemeenten registreren deze leerlingen als voortijdig schoolverlater. De contactgemeenten verwerken de registraties voortijdig schoolverlaters. Eind 2005 heeft het kabinet aanvullende maatregelen aangekondigd ter bestrijding van het voortijdig schoolverlaten. Schakelklassen Volgens het wetsvoorstel onderwijsachterstandenbeleid hebben gemeenten een wettelijke taak in het organiseren van een schakelfunctie (waaronder schakelklassen), voor leerlingen met een taalachterstand. De schakelklas is bestemd voor (allochtone en autochtone) leerlingen in het basisonderwijs die een dusdanige (taal)achterstand hebben, dat zij niet (meer) met succes kunnen deelnemen aan het regulier onderwijs. Gedurende één jaar wordt onderwijs geboden dat er op gericht is de taalachterstand weg te werken, daarna gaat de leerling terug naar de reguliere klas. Gemeenten nemen het initiatief om samen met scholen de schakelklassen in te richten en af te spreken welke leerlingen hiervoor in aanmerking komen. De middelen worden vanaf 1-82006 aan gemeenten beschikbaar gesteld. Conform de afspraken in het kader van het Grote stedenbeleid zijn deze middelen voor de 30 grote steden in de brede doeluitkering opgenomen. Voor de overige gemeenten is aparte regelgeving in voorbereiding. Leerlingenvervoer Deze wettelijke taak is vastgelegd in de gemeentelijke verordening leerlingenvervoer. De verordening geldt voor leerlingen in het primair- en voortgezet onderwijs. 15 Uit: Brede scholen in

Nederland. De stand van zaken in het voortgezet onderwijs, 2005, Oberon

Onderwijshuisvesting De gemeente is verantwoordelijk voor de onderwijshuisvesting voor scholen in het primair- en voortgezet onderwijs. Daarvoor ontvangen gemeenten van de rijksoverheid

/

47

middelen waarmee zij kunnen bijdragen aan een voldoende en goed gespreid aanbod van onderwijsvoorzieningen in de stad. Hiertoe stelt de gemeente jaarlijks een onderwijshuisvestingprogramma op. De gemeente heeft met deze middelen ook instrumenten in handen om eventueel onderwijsinhoudelijk beleid uit te voeren:‘stenen koppelen aan inhoud’. Onderwijshuisvesting wordt dan een belangrijk instrument van lokaal onderwijsbeleid. In diverse gemeenten vinden ontwikkelingen plaats richting het integraal huisvestingsbeleid en soms ook integraal accommodatiebeleid (zie ook de Brede Schoolontwikkelingen).

Voorbeeld: scholingsboulevard Enschede Zo’n 70% van de Enschedese leerlingen gaat naar het VMBO en vervolgens naar het MBO. Juist voor deze leerlingen wil de gemeente betekenisvol onderwijs bieden in een inspirerende omgeving. Er deden zich bekostigingsproblemen voor: met name de relatief dure praktijklokalen in VMBO en MBO (bijvoorbeeld autotechniek). Van daaruit is besloten om met een aantal scholen samen te investeren in onderwijs in de vorm van een Scholingsboulevard. Het VMBO en MBO werken hierin samen (ook fysiek). Het onderwijs wordt zo ingericht, dat het beter aansluit bij de leerlingen en de toekomstige arbeidsmarkt. Bovendien kan Enschede door deze samenwerking een compleet pakket aan opleidingen bieden. Om dit te kunnen realiseren en de samenwerking van een impuls te voorzien heeft de gemeente Enschede geïnvesteerd in nieuwe onderwijshuisvesting. In 2007 moet de nieuwbouw gereed zijn.

Veiligheid rond de school In het ‘Plan van aanpak veiligheid in het onderwijs en de opvang van risicoleerlingen’ (2004, OCW) is een aantal maatregelen opgenomen ter versterking van de veiligheid op en rond scholen. Van scholen wordt daarbij nadrukke-

48

/


lijk verwacht dat zij samenwerken met de gemeente, c.q. gemeentelijke voorzieningen, zoals leerplicht, politie, maatschappelijk werk en jeugdzorg. Reboundvoorzieningen, de ziosontwikkeling e.d. worden nadrukkelijk in dit kader geplaatst. De Inspectie krijgt een meer nadrukkelijke taak in het opnemen van veiligheid in het toezichtskader. Brede school Brede scholen komen overal in Nederland tot stand, in grote en kleine gemeenten. In 2004/05 zijn er naar schatting bijvoorbeeld zo’n 300 brede scholen in het voortgezet onderwijs (bijna een kwart van alle lokaties).15 Meestal is de school of het schoolbestuur zelf de gangmaker, soms is dit de gemeente. De gemeente is in vrijwel alle gevallen een belangrijk partner voor de scholen. Zowel in de betekenis van samenwerkingspartner (gemeentelijke instellingen), subsidiegever, en/of de integrale huisvesting. Preventief lokaal jeugdbeleid, 5 functies / Spreiding jeugdvoorzieningen Op 1 januari 2005 is de Wet op de jeugdzorg in werking getreden. Daarin worden de aanspraak op, de toegang tot en de bekostiging van de jeugdzorg geregeld. De 5 functies van het jeugdbeleid maken duidelijk wat, aansluitend op de jeugdzorg, een adequaat en sluitend gemeentelijk voorzieningenniveau voor lokaal jeugdbeleid is. Oftewel het aanbod dat minimaal voor kinderen, jongeren en hun ouders beschikbaar en vrij toegankelijk moet zijn om problemen bij het opgroeien en opvoeden te voorkomen, te signaleren en zoveel mogelijk te verhelpen. De ordening van het aanbod bestaat uit vijf functies, die in iedere gemeente aanwezig dienen te zijn: 1. Informatie geven aan ouders, kinderen en jeugdigen over opvoeden en opgroeien 2. Signaleren van problemen door instellingen als jeugdgezondheidszorg en onderwijs 3. Toegang tot het hulpaanbod, beoordelen en toeleiden naar voorzieningen aan de hand van de sociale kaart voor ouders, kinderen, jeugdigen en verwijzers; 4. Pedagogische hulp (advisering en lichte hulpverlening) zoals maatschappelijk werk

en coaching van jongeren; 5. Coördineren van zorg in het gezin op lokaal niveau. Deze taken worden vanaf 2006 ondergebracht in de WMO. De VNG heeft voor gemeenten een ondersteuningstraject ontwikkeld (zie ww.vng.nl Y Beleidsveld jeugd, onderwijs en cultuur Y beleidsonderwerp ‘jeugd’ Y rubriek ‘ondersteuningstraject vijf functies’):‘gemeentelijke functies preventief jeugdbeleid’. Dit betreft ondermeer: een handreiking en een breed cursusaanbod.

Gezamenlijke beleidsthema’s gemeenten en andere partners (categorie 2) Zorg in en om de school/reboundvoorzieningen/ opvang jeugdigen Diverse beleidsmaatregelen hebben betrekking op de opvang van jeugdige uitvallers en/of de teruggeleiding. Daarbij kan gedacht worden aan de relatie tussen de interne zorgstructuur en externe zorgstructuur bijvoorbeeld wijkteams, inzet schoolmaatschappelijk werk, samenwerking onderwijs en jeugdvoorzieningen, o.a. case-management, tijdelijke opvang voor leerlingen met zeer ernstige problemen (reboundvoorzieningen), een leer/werkplicht voor jongeren. Daarnaast ook het overwinnen van breukvlakken; POVO-procedure verbeteren; aansluiting vmbo- MBO; zorg voor neveninstromers. Van gemeenten wordt coördinatie verwacht en versterking van een gezamenlijke aanpak door instanties. De reboundvoorzieningen (OCW, 2005)zijn met name gericht op gedragsverbeteringen en dienen binnen enkele maanden tot teruggeleiding naar het regulier onderwijs te leiden. Zorg in en om de school (ZIOS) is een project voor OCW, i.h.k.v. de Operatie Jong. Vanuit dit project worden scholen, gemeenten en provincies praktisch ondersteund bij het versterken van de samenwerking in een zorgadviesteam (ZAT) (zie ook www.zios.nl).


Voorbeeld: regionale time-out voorziening Walcheren Op Walcheren (Zeeland) werken drie scholengemeenschappen en een praktijkschool samen in het Samenwerkingsverband VO Walcheren. Eén van de doelstellingen is om een dekkend netwerk van leerlingenzorg te creëren waarbinnen geen leerlingen uitvallen. Op de scholen is men recent gestart met een interne opvang van leerlingen die door een beperkt conflict tijdelijk de les niet mogen volgen. De opvang vindt plaats in een apart time-out lokaal in de school. Naast leerlingen met een (beperkt) conflict die al op een VO-school zitten is er ook een groep jongeren met vergelijkbare problemen die (nog) niet op één van de genoemde scholen zitten. Voor deze jongeren blijkt de interne time-out voorziening onvoldoende en is besloten tot een regionale time-out voorziening op Walcheren. Deze voorziening moet: 1. leerlingen in een crisissituatie tijdelijk opvangen 2. leerling (terug)plaatsen in het reguliere voortgezet onderwijs 3. voorkomen van ongediplomeerd voortijdig schoolverlaten van leerlingen. Het project wordt beleidsmatig aangestuurd vanuit het Samenwerkingsverband VO-Walcheren. Binnen het project vindt afstemming plaats met het Regionale Expertisecentrum cluster 4, Stichting Agogische Zorgcentra Zeeland, drie gemeenten op Walcheren, provincie Zeeland, Algemeen Maatschappelijk werk en Bureau Jeugdzorg. Er wordt een convenant afgesloten waarin de afstemming (en eventuele voornemens tot samenwerking) wordt vastgelegd.

Aansluiting onderwijs en arbeidsmarkt Op diverse vlakken wordt gewerkt aan een verdere verbetering van de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Denk daarbij aan de VMBO-leerwerk-trajecten, de bevordering van het duaal leren; het actieplan in samenwerking met MKB; het intensiveren van de

/

49

relatie VMBO/MBO en arbeidsmarkt en/of de bevordering van technotalent. VVE en vroegsignalering Een wettelijke taak van de gemeente op het gebied van achterstandsbeleid (in het nieuwe wetsvoorstel) is het VVE-beleid. Dit beleid sluit aan bij het jeugd- en welzijnsbeleid waar de gemeente verantwoordelijk voor is. Voor het VVE-beleid ontvangt de gemeente een subsidie van het Rijk. In totaal is daarvoor € 110 miljoen gereserveerd. De doelgroep betreft allochtone en autochtone peuters met een forse taalachterstand. De ambitie is een deelname te bereiken van 70% van de doelgroep en de startcondities op het gebied van de Nederlandse taal te verbeteren. Getracht wordt de doelstelling te bereiken door: • Het aanbod van een gestructureerd programma voor vóór- en vroegschoolse educatie (2-6 jaar); • Verbetering van de samenwerkingsrelaties tussen consultatiebureaus, peuterspeelzalen, kinderopvangvoorzieningen; • De deskundigheidsbevordering van medewerkers; • De deelname van ouders aan VVE-programma’s. Het streven is een doorgaande lijn te bereiken: vroegsignalering (consultatiebureaus), voorschoolse voorzieningen (peuterspeelzaal, voorschool en kinderopvang en basisschool), basisschool en voortgezet onderwijs. Met ingang van 1 augustus 2005 ontvangen basisscholen die gewichtengelden ontvangen extra middelen (die eerder naar de gemeenten gingen) (o.b.v. de ‘Motie Verhagen’). De bedoeling is dat deze middelen worden ingezet o.a. t.b.v. vroegtijdige signalering van achterstanden in de groepen 1 tot en met 4. Ondersteuning van gemeenten vindt plaats via de Vliegende Brigade, ondergebracht bij Sardes (via www.sardes.nl). Peuterspeelzaalwerk De wettelijke basis hiervoor is de welzijnswet en straks de WMO. De peuterspeelzaal krijgt op diverse vlakken een steeds groter belang toegekend: signalering en voorkoming van achterstanden, als schakel in de lokale, sociale

50

/


infrastructuur, als onderdeel van jeugdbeleid. De tendens in het landelijk beleid is dat gemeenten lokaal aan de slag moeten en de positie van het peuterspeelzaalwerk dienen in te vullen. De Handreiking Peuterspeelzaalbeleid van de VNG (augustus 2004) biedt gemeenten hierbij informatie en ondersteuning. Kinderopvang De uitvoering van de kinderopvang is sinds 1 januari 2005 (Wet Kinderopvang) niet langer een gemeentelijke taak, maar van de marktpartijen. Wel behoudt de gemeente de taken voor toezicht op de kwaliteit, voor doelgroepenbeleid en voor (beperkt) kinderopvang op basis van sociaal-medische indicatie. De tussenschoolse opvang wordt vanaf 2006/07 een wettelijk verplichte taak voor de schoolbesturen. Veiligheid in de school Gemeenten hebben via het huisvestingsbeleid een belangrijke verantwoordelijkheid wat betreft de fysieke veiligheid van de school. Voor wat betreft het schoolklimaat (sociale veiligheid) is de school primair verantwoordelijk. Veel scholen werken daarbij graag samen met politie, justitie en jeugdzorg. Gemeenten kunnen daarbij een stimulerende rol vervullen. In het ‘Plan van aanpak veiligheid en de opvang van risicojongeren’ van OCW (2004) worden veiligheidsbevorderende maatregelen beschreven: preventief, curatief en repressief. Van scholen wordt verwacht dat zij samenwerken met leerplicht, maatschappelijk werk, politie, jeugdzorg en gemeenten (vgl. Zios en overige Operatie Jong-doelen). Het ‘Centrum School en Veiligheid’ en de landelijke campagne ‘De Veilige School’ biedt scholen ondersteuning bij het ontwikkelen en uitvoeren van een veiligheidsaanpak (via www.aps.nl).

16 Afkomstig uit de

Armoedemonitor van het ITS.

Spreiding achterstandsleerlingen (een overlegverplichting) In het nieuwe wetsvoorstel onderwijsachterstandenbeleid is het tegengaan van etnische segregatie in het onderwijs, benoemd als een verplicht overlegthema. Gemeente en school-

besturen dienen dit onderwerp dus in ieder geval op de lokale educatieve agenda te plaatsen. Onderwijsachterstanden (een overlegverplichting) Ook het thema ‘onderwijsachterstanden’ is in het nieuwe wetsvoorstel onderwijsachterstandenbeleid benoemd als een verplicht overlegthema. Gemeente en schoolbesturen dienen dit onderwerp dus op de lokale educatieve agenda te plaatsen en jaarlijks in ieder geval hierover overleg te voeren. Schoolmaatschappelijk werk In het verlengde van bv. het Grote Steden Beleid en de zios-ontwikkeling kunnen scholen en samenwerkingsverbanden vo/svo investeren in schoolmaatschappelijk werk. Afgestemd aanbod van verschillende schoolsoorten De overgang tussen de diverse onderwijssectoren wordt algemeen gezien als een belangrijk risicomoment voor jongeren. Belanden zij in het juiste type vervolgonderwijs, sluiten de sectoren programmatisch wel goed op elkaar aan etc. Diverse maatregelen (bv. POVO-procedures, Beroepskolom vmbo-mbo, leerwerktrajecten, VVE-beleid) zijn gericht op het bevorderen van een soepele overgang. Gemeenten en scholen kunnen gezamenlijk een belangrijke rol spelen bij dit ‘longitudinale’ facet van lokaal onderwijsbeleid.

Overige beleidsontwikkelingen Leerplus Arrangement VO en gewichtenregeling BO In het nieuwe wetsvoorstel onderwijsachterstandenbeleid worden nieuwe criteria voor doelgroepen geformuleerd, zowel in het vo als het bo. In het bo gaat het opleidingsniveau van de ouders als belangrijkste criterium gelden, etniciteit komt te vervallen. Voor het vo is het Leerplus Arrangement voorgesteld. De voorgestelde indicator is het ‘armoedeprobleemcumulatie-gebied’.16 Aan de hand van de postcodes van de leerlingen wordt het percentage


leerlingen uit een achterstandswijk bepaald. Ook hier tracht het Ministerie het criterium etniciteit te laten vervallen en achterstandsmiddelen meer gericht in te zetten. De doelstellingen zijn: • Voorkomen van vroegtijdig schoolverlaten. Dit vereist samenwerking met de gemeente, leerplicht, maatschappelijk werk, politie, jeugdgezondheidszorg en jeugdzorg (zie operatie JONG). Scholen worden gestimuleerd om zorgadviesteams te vormen. • Bestrijding van taalachterstand is essentieel. Scholen worden geactiveerd tot het voeren van een expliciet taalbeleid. Scholen bepalen zelf hoe de middelen worden ingezet. Cultuur en School Binnen het Actieplan Cultuurbereik zullen de provincies en de G30 een grote rol spelen bij het stimuleren en ondersteunen van scholen bij visievorming en netwerkvorming ter bevordering van de cultuureducatie in het primair onderwijs. Gemeenten ontvangen 1,5 euro (2006) per leerling in het primair onderwijs. Taken: • Het voortzetten en verspreiden van de activiteiten binnen het kader van Cultuur en School die gericht zijn op bevordering van duurzame relaties tussen scholen en culturele instellingen en het versterken van de aandacht voor cultuur in het onderwijsprogramma; • Het bevorderen van de beschikbaarheid van informatie ten dienste van een op vraag toegesneden educatief aanbod. BOS-impuls De Tijdelijke stimuleringsregeling buurt, onderwijs en sport, de zogenaamde BOS-impuls is er op gericht gemeenten te ondersteunen bij hun aanpak van achterstanden van jeugdigen van 4 tot 19 jaar. Deze achterstanden kunnen zich voordoen op het gebied van gezondheid, welzijn, onderwijs, opvoeding, sport of bewegen. Een ander doel is het bestrijden van overlast. De BOS-impuls sluit aan bij het arrangement dagindeling van jeugdigen. De samenwerking tussen de BOS-partijen moet leiden tot een aanbod van arrangementen (sport en dagindeling jeugdigen). Het is de taak van

/

51

gemeenten om stedelijk beleid te formuleren en de uitvoering over te laten aan de instellingen. In de buurt kunnen worden betrokken: jongerencentra, welzijnswerkinstellingen, wijkverenigingen, jeugdzorgorganisaties, kinderopvangorganisaties (vóór- en na- en buitenschoolse opvang) en gezondheidsbevorderende instellingen. Bij onderwijs zijn betrokken de onderwijsinstellingen en de jeugdgezondheidszorg. Bij sport gaat het om de sportverenigingen en commerciële aanbieders van sportactiviteiten. De gemeente moet op basis van een analyse van het projectgebied aangeven welke problemen ze aanpakt, welke arrangementen daartoe worden opgezet en hoe de resultaten worden bepaald. Schoolbegeleiding (overgangsregeling) Vanaf 1 augustus 2006 ontvangen de scholen van het Rijk de vergoeding voor de schoolbegeleiding in plaats van de gemeenten.Tussen 2006 en 2008 is er een overgangsregeling waarbij eerst nog een deel van de vergoeding naar de gemeente gaat. De gemeenten zijn vanaf 2008 niet langer wettelijk verplicht schoolbegeleiding in stand te houden. De gemeenten mogen een schoolbegeleidingsdienst wel financieel extra ondersteunen met een eigen bijdrage. Bij gemeentelijke verordening kan, indien gewenst, bepaald worden aan welke activiteiten de gemeentelijke bijdrage wordt besteed. Hierbij zij aangetekend dat in de toekomst meer schoolbegeleidingsdiensten in een gemeente werkzaam kunnen zijn. Flankerend beleid Een aantal andere wettelijke taken van de gemeente kunnen vanuit het onderwijs gezien worden als flankerend: • Welzijnswet: peuterspeelzaalwerk en welzijnswerk t.b.v. brede buurtscholen en activiteiten voor volwassenen; • Jeugdgezondheidszorg (JGZ; 0-19); • Actieplan cultuurbereik; inclusief Regeling Versterking Cultuureducatie; • Wet Werk en Bijstand (WWB);

52

/


BIJLAGE 2 Regelgeving en websites [REGELGEVING EN WEBSITES] Regelgeving Voor de meer officiële regelgeving kunt u zich wenden tot de ministeries en de VNG. Sommige hebben aparte dossiers aangelegd over de diverse beleidsterreinen: • Ministerie van OCW: www.minocw.nl. Met onder andere dossiers: onderwijsachterstanden, de brede school, voortijdig schoolverlaten, beroepskolom, de veilige school. • Ministerie van VWS: www.minvws.nl. O.a. dossiers: jeugd (jeugdzorg, BOS, lokaal jeugdbeleid), sport, overgewicht. • Vereniging van Nederlandse Gemeenten: www.vng.nl. Zie: Jeugd, Onderwijs en Cultuur. • Interprovinciaal overleg: www.ipo.nl. Websites • www.bredeschool.nl • www.voortijdigschoolverlaten.nl • www.lcoj.nl • www.zios.nl • www.jeugdraad.nl • www.dagindeling.nl • www.vliegendebrigade.nl


/

53

BIJLAGE 3 Literatuurlijst [LITERATUU R LIJST]

PARTNERS

IN LOKAAL

ONDERWIJSBELEID

Aalst, M. van der, Grimmius, T. (2003). De kunst van het denken in doelen; van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Basis, nr. 4. Albeda, H.D. (2002). 10 voor meten, 5 voor gebruik. Amsterdam: Stichting Rekenschap. Albeda, H.D. en Etty, W. (2002). Richting en rekenschap. Amsterdam: Stichting Rekenschap. Algemene Rekenkamer (2002). Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Algemene Rekenkamer (2003). Verbreding van de publieke verantwoording, ontwikkelingen in maatschappelijke verslaglegging, kwaliteitszorg en governance. Algemene Rekenkamer (2003). Actieplan Rekenschap. Bijlert, J. van (2004). Servicenormen in de publieke sector. Amsterdam: Stichting Rekenschap. Bijlert, J. van, Albeda, H. (2003). Transparantie doorzien, op zoek naar de burger als adviseur. Amsterdam: Stichting Rekenschap. Bovens, M. (2000). De vierde macht revisited, over ambtelijke macht en publieke verantwoording. Buijsse, R. (2003). Effectmeting zonder effect, negatieve gevolgen van effectmeting en strategieën om deze te voorkomen. Toa. CFI. Verantwoording van de specifieke uitkeringen 2004. Cornet, M en Webbink, D. (2004). Lerend beleid; het versterken van beleid door experimenteren en evalueren. Den Haag: CPB. Cornet, M en Webbink, D. (2004). Prestatieprikkels in het Nederlandse onderwijs, wat kunnen we leren van recente buitenlandse ervaringen? Den Haag: CPB. Deloitte Accountants (2004). Lokaal bestuur, een boekje open over rechtmatigheid. Rotterdam. Fleurke, F.R., Hulst, R., Vries, P.J. de (1997). Decentraliseren met beleid. Den Haag: SDU Uitgevers.

Graaf, F.Th. de (2004). Rol van de gemeente in het onderwijsbeleid; terugblik, trendanalyse en toekomstverwachting (voordracht LOCO). Graaf, F.Th. de, Spoorenberg, B., Kuiper, G.M. (1997). Onderwijsbeleid onder gemeentelijke regie. Een handreiking. Den Haag: VNG. Groot, R. de (2005). Onderwijsdecentralisatie en lokaal beleid. Amsterdam: SCO-Kohnstamm Instituut. Groot, W. de, Maassen H., Brink, van den (2003). Investeren en terugverdienen, kosten en baten van onderwijsinvesteringen. SBO Hakvoort, J. en Klaassen, H. (2004). Bedrijfsvoeringstechnieken voor overheid en non-profitorganisaties. Den Haag: SDU. Instituut voor Maatschappelijke Innovatie (2003). Samenleving en politiek naar nieuwe verbindingen, onderzoekservaringen met interactieve beleidsvorming. Interdepartementaal overlegorgaan financieel economische zaken (2004). Eindrapport VBTB evaluatie, lessen uit de praktijk. Kampen, A. van (2005). Nieuwe kansen, nieuwe rollen. Een heroriëntatie op het lokale onderwijsbeleid. Utrecht: Sardes. KBO (2004). Onderwijs besturen, zorg voor elkaar. Kloprogge, J. (2005). Jeugdmonitoren, eerste zwaluwen of laatste mohikanen in Jeugd/monitoring, Den Haag: VNG, 2005. Kloprogge, J. en Jacobs, E. (2003). Prestatiegegevens (monitoring) en evaluatieonderzoek in onderwijsbeleid. Utrecht: Oberon/Sardes. Kloprogge, J. (1999). Monitoring en evaluatie van lokaal onderwijsbeleid. Utrecht: Sardes. Koning, P. e.a. (2004). Centrale doelen, decentrale uitvoering, over de do’s en dont’s van prestatieprikkels voor semi-publieke instellingen. Den Haag: CPB. Mentink, D. (2004). Omstreden gemeentelijk onderwijsbeleid. Den Haag: Elsevier. Ministerie van Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties (2003). Modernisering van de Overheid.

54

/


Ministerie van Financiën (2002). Het referentiekader mededeling over de bedrijfsvoering. Ministerie van Financiën (2002). Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. Ministerie van OCW (1995). Lokaal onderwijsbeleid, TK 94-95, 23 309, nr.12, 27 juni 1995. Ministerie van OCW 1988). De school op weg naar 2000. Een besturingsfilosofie voor de negentiger jaren. TK 87-88, 20 557,nr. 1; 9 mei 1988. Ministerie van OCW (2002). Toespraak van minister van der Hoeven op 3 december 2002 voor het VBTB congres in het Nederlands Congresgebouw in Den Haag. Oberon (2000). Gemeentelijke onderwijsachterstanden in beeld. Voorbeeld van een gemeentelijke monitorrapportage 2006. (i.o.v. OCW en VNG) Utrecht: Oberon Oberon (2002). Eindrapportage ontwikkeling monitor sociale pijler GSB. Oberon (2002). Definitiestudie vve monitor. I.o.v. OCW. Oberon/Sardes (2004). Handboek Brede School. Onderwijskoepels en het Ministerie van OCW (1993). Gezamenlijk richtinggevende uitspraken van de vertegenwoordigers van de onderwijskoepelorganisaties en de minister van Onderwijs en Wetenschappen in het Scheveningse Beraad Bestuurlijke Vernieuwing met betrekking tot gewenste ontwikkelingen in de bestuurlijke verhoudingen in primair en voortgezet onderwijs. Den Haag: (Scheveningse Beraad: Kurhaus). Partners+Pröpper (2004). Lokale regie uit macht of onmacht? Vught

Rutgers, P. (2004). Lokaal onderwijsbestuur in ontwikkeling.Vormgeven aan bestuurlijke vernieuwing. Den Haag: VNG. Sociaal Cultureel Planbureau (1999) Gemeentelijk onderwijsachterstandenbeleid. Den Haag: SCP Tonkens, E. (2003). De klant wordt liever echt geholpen. Volkskrant: 6 september 2003. Tweede Kamer, nr. 28861. Naar een volwaardige VBTB begroting, groeiparagraaf 2002-2003. Tweede Kamer, nr. 28831(2003). Tussen beleid en uitvoering: lessen uit recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer. Tweede Kamer, nr. 28793. VBTB toets regeerakkoord 2002. Tweede Kamer, nr. 28656 (2003). Staat van de beleidsevaluatie 2002. Den Haag: SDU. VNG (2004). Handreiking peuterspeelzaalbeleid. Den Haag: SGBO Vos-Schellekens, J., Knaap, P. van der, Brouwer, A. (2002). De Rijksoverheid en bestuurlijk relevante prestatiegegeven. Waal, A. de, Kerklaan, L. (2004). De resultaatgerichte overheid, op weg naar de prestatiegedreven overheidsorganisatie. Den Haag: SDU. Waal, A. de (juli 2003). Prestatiemanagement in de Overheid, een proces van de lange adem, in Management. Wit, C. de (2004). Denken over leren. Primair onderwijs in een nieuw licht. Den Bosch: KPC-groep. Zessen, T. van (2000). Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording. BMI magazine, jrg. 12, nr. 4.

Wat zijn de ambities voor lokaal onderwijsbeleid vanaf 2006 en verder? Hoe breed wordt het beleid? Waar komen de taken en bevoegdheden van gemeenten te liggen? In het onderwijsachterstandenbeleid vanaf 2006 heeft de gemeente niet langer een wettelijk verplichte regietaak en een planverplichting. Het lokaal onderwijsen jeugdbeleid zal veel meer in onderling overleg moeten worden vormgegeven, samen met schoolbesturen en overige instellingen. De Operatie Jong (ontkokering van beleid) en de geplande invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) hebben daarnaast aanzienlijke consequenties voor de

Colofon

bestuurlijke verhouding tussen gemeenten, schoolbesturen en overige partners. De uitdagingen en de problematiek op de beleidsterreinen onderwijs en jeugd worden er niet minder op. Van gemeenten wordt in ieder geval verwacht dat zij Uitgave VNG Tekst & Samenstelling Oberon i.s.m. dhr. J. Kloprogge, Sardes Vormgeving Bureau Dvada, Utrecht Druk USP bv, Utrecht Fotografie Sijmen Hendriks De foto’s op de voorkant en binnenzijde omslag zijn gemaakt op respectievelijk Voorschool ‘Merlijn’ in Utrecht en op de Bredeschool ‘De Meander’, Reuver. De foto’s op de tabbladen zijn gemaakt in: Enschede, OBS ‘De Esmarke’ (hfdst. 1 t/m 4); Utrecht, Voorschool ‘Merlijn’ (hfdst.5); Arnhem,‘Mozaïek College’, locatie ‘Thorbecke’ (hfdst.6) en Utrecht, Voorschool ‘Merlijn’ (hfdst.7). Deze uitgave is financieel mogelijk gemaakt door het Ministerie van OCW

ISBN: 90 77737 04 9

als meest nabije overheid inzetten op de samenhang in voorzieningen en de sociale infrastructuur voor de jeugd. De wijze waarop gemeenten lokaal onderwijsbeleid kunnen voeren, verandert dus ingrijpend. Om gemeenten daarbij te ondersteunen, is deze handreiking ontwikkeld. Stapsgewijs wordt beschreven hoe gemeenten het lokaal onderwijsbeleid kunnen vormgeven, in partnerschap met schoolbesturen en andere uitvoerende instellingen. De nadruk ligt daarbij op het lokale onderwijsbeleid en de relatie met schoolbesturen. In tweede instantie komt het lokaal jeugdbeleid aan bod en de relatie met de overige partners. De handreiking is gericht op alle gemeenten, ongeacht grootte. Voor de kleine gemeenten is daarbovenop een aanvullende brochure samengesteld. De handreiking is met name bedoeld voor ambtelijke vertegenwoordigers van gemeenten, maar biedt ook voor schoolbesturen en directies van instellingen uit ander sectoren aanknopingspunten.

Utrecht, januari 2006

© 2006 VNG en Oberon Niets van deze uitgave mag verveelvoudigd worden, op wat voor wijze dan ook, of opgeslagen worden in een gegevensbestand zonder voorafgaande schriftelijke toestemming.

onderzoek & advies postbus 1423 3500 bk utrecht tel. : 030 - 230 60 90 fax : 030 - 230 60 80 e-mail : [email protected] internet : www.oberon-o-a.nl

Postbus 30435 2500 GK Den Haag tel. : 070 - 373 83 93 fax : 070 - 363 56 82 internet : www.vng.nl

DE LOKALE EDUCATIEVE AGENDA

Recommend Documents