BOUWSTENENNOTITIE GRONDBELEID. Provincie Groningen

BOUWSTENENNOTITIE GRONDBELEID Provincie Groningen - EINDCONCEPT -

“GROND VOOR DISCUSSIE”

Colofon Deze Bouwstenennotitie Grondbeleid is opgesteld door de Projectgroep Grondbeleid. Datum:

April 2013

Bestuurlijk opdrachtgever: Ambtelijk opdrachtgever: Projectmanager: Projectsecretaris: Projectgroepleden:

William Moorlag Hans Schrikkema Gerhard te Rijdt Leo Kuipers Jan Poel, Frank Dijkstra, Evert Roels, Nico Rawee

Provincie Groningen Postbus 610 9700 AP Groningen Tel. 050 - 316 49 11 www. provinciegroningen.nl

Inhoudsopgave Inleiding .......................................................................................................................................4 Algemeen ..................................................................................................................................4 Aanleiding .................................................................................................................................4 Doel .........................................................................................................................................5 Leeswijzer .................................................................................................................................5 2. Schets knelpunten huidig grondbeleid ...............................................................................................6 2.1 Inleiding....................................................................................................................................6 2.2 Samenvatting en conclusies...........................................................................................................6 3. Provinciaal ambitieniveau en rol bij grondbeleid ....................................................................................8 3.1 Inleiding....................................................................................................................................8 3.2 Provinciaal ambitieniveau .............................................................................................................8 3.3 Provinciale rol ............................................................................................................................9 4. Ontwikkelingen grondbeleid ......................................................................................................... 11 4.1 Inleiding.................................................................................................................................. 11 4.2 Grondbeleid andere provincies .................................................................................................... 11 4.3 Andere partijen op de grondmarkt ............................................................................................... 14 4.4 Actuele ontwikkelingen op de gronden vastgoedmarkten................................................................ 14 4.5 Gewijzigd Rijksbeleid ................................................................................................................ 15 4.6 Raakvlakken andere beleidsvelden ................................................................................................ 16 5. Varianten en instrumenten provinciaal grondbeleid........................................................................... 17 5.1 Inleiding.................................................................................................................................. 17 5.2 Vormen van grondbezit ............................................................................................................. 17 5.3 Varianten grondbeleid ............................................................................................................... 17 5.4 Instrumenten grondbeleid .......................................................................................................... 18 5.5 Aankoop- en prijsbeleid bij grondaankopen ................................................................................... 20 6. Financiële randvoorwaarden en grondexploitatie .............................................................................. 22 6.1 Inleiding.................................................................................................................................. 22 6.2 Grondexploitatie ...................................................................................................................... 22 6.3 Grondexploitatie en kostenverhaal van de Wro .............................................................................. 23 6.4 Overige aandachtspunten bij provinciale grondexploitatie................................................................. 24 7. Verantwoording grondbeleid ......................................................................................................... 27 7.1 Inleiding.................................................................................................................................. 27 7.2 Uitgangspunten grondbeleid ....................................................................................................... 27 7.3 Samenwerkingsverbanden .......................................................................................................... 28 7.4 Aankoopstrategieplannen ........................................................................................................... 28 7.5 Handelingskader Grond ............................................................................................................. 28 7.6 Grondexploitatie ...................................................................................................................... 28 7.7 Verantwoording over grondbeleid ................................................................................................ 29 1.

1.1 1.2 1.3 1.4

Bijlage 1: Geraadpleegde Literatuur / Referenties Bijlage 2: Knelpuntenanalyse Bijlage 3: Actoren op de grondmarkt

Bouwstenennotitie Grondbeleid

1. Inleiding 1.1

Algemeen

Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen hebben opdracht gegeven om een Nota Grondbeleid op te stellen. Ten behoeve hiervan is in juni 2012 een projectplan grondbeleid opgesteld. Dit projectplan is in juli 2012 door GS vastgesteld. Voorafgaand aan de Nota is deze Bouwstenennotitie opgesteld. Wij hebben als provincie vaak onvoldoende sturing over de uitvoering van de ruimtelijke opgaven. Indien we sneller en slagvaardiger opereren op de grondmarkt kunnen we meer invloed uitoefenen op regionale ruimtelijke projecten. Bovendien zal een actieve interne afstemming vanuit verschillende sectoren een meerwaarde bieden voor een eenduidig en effectief provinciaal grondbeleid. Voor een integrale uitvoering van het grondbeleid ontbreken thans de beleidsmatige, financiële en organisatorische kaders. Deze Bouwstenennotitie geeft een overzicht van varianten van grondbeleid en de instrumenten die vanuit het grondbeleid kunnen worden ingezet om provinciale ruimtelijke doelen te bereiken. Tevens legt deze notitie de knelpunten van ons huidige grondbeleid bloot. Met grondbeleid probeert de provincie planmatig de veranderingen in het grondgebruik te sturen. Een formele definitie van grondbeleid is: “grondbeleid is een doelgerichte overheidsinterventie in de grondmarkt”. Door in de grondmarkt te interveniëren kan de provincie het bereiken van haar eigen doelstellingen veilig stellen. Ons huidige grondbeleid is voor een belangrijk deel gericht op grondverwerving voor de traditionele provinciale taken, met name voor infrastructuur (wegen en kanalen), natuurbeleid, de Ecologische Hoofdstructuur (EHS), landinrichting en wateropgaven (waterberging). De grondverwerving vindt hoofdzakelijk plaats via de eigen organisatie en via de Dienst Landelijk Gebied (DLG). Dit zijn vooral de taakgebonden opgaven met een duidelijk omschreven doelstelling. Daarnaast komen wij de afgelopen jaren steeds vaker in beeld om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven en moet ook vaker de afweging gemaakt worden om actief en soms risicodragend te participeren in projecten. Blauwestad en Meerstad zijn daarvan bekende voorbeelden, waarbij wij direct of indirect betrokken zijn (of waren) bij de verwerving en uitgifte van gronden. Bij de Blauwestad hebben wij een actievere en risicodragende rol als exploitant. Eind 2011 en in de eerste helft van 2012 is onderzoek uitgevoerd door de Noordelijke Rekenkamer naar het grondbeleid in de drie noordelijke provincies. Het onderzoek richtte zich op vragen als: voor welke doeleinden gaat de provincie tot aankoop van gronden over, in hoeverre beheerst de provincie de risico’s die voortvloeien uit het provinciaal grondbeleid en geeft zij op transparante wijze inzicht in de risico’s van haar grondbeleid. Ook biedt het onderzoek inzicht in de beheersing van de risico’s en de (actieve) informatievoorziening hierover richting PS. De conclusies en aanbevelingen uit dit onderzoek en ook voorgaande relevante onderzoeken vormen een belangrijke bron van informatie om de knelpunten van ons huidig grondbeleid bloot te leggen.

1.2

Aanleiding

De aanleiding om een beleidsnota op te stellen is meerledig. In het Coalitieakkoord van de provincie Groningen (2011-2015) wordt het volgende weergegeven over het te voeren grondbeleid: “Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zul len serieus kijken naar de mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen”. Tevens heeft het recentelijk uitgevoerde onderzoek van de Noordelijke Rekenkamer (NR) naar het grondbeleid het gevoel voor urgentie vergroot. Hierin is ook aaanbevolen de aankoop van grond niet via verschillende kanalen te laten lopen, maar te zorgen voor een centrale aansturing en beheersing. Ook de brief van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) van december 2011 aan GS en PS waarin is aangegeven dat de paragraaf grondbeleid in de provinciale begroting niet voldoet aan de eisen die gesteld zijn in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV), heeft het besef doen groeien dat wij een Nota Grondbeleid moeten opstellen en onze procedures en organisatie tegen het licht moeten houden.

4 van 30


1.3

Doel

Het doel van deze notitie is het bediscussiëren van het instrumenteel kader voor grondverwerving, grondbeheer en grondexploitatie. Na de besluitvorming in Provinciale Staten (PS) wordt de handelingsruimte vastgesteld waaraan Gedeputeerde Staten (GS) vervolgens gebonden zijn bij de uitvoering van projecten waarbij grondverwerving of grondexploitatie aan de orde is. Dit vergroot de slagvaardigheid van de provinciale organisatie en bevordert de transparantie van taken en bevoegdheden. De notitie voorziet in een kader van PS voor provinciale grondverwerving voor een breed scala aan provinciale doelen, waarbij zowel de inzet van grondverwervingsinstrumenten als de financiële (handelings)kaders afhankelijk kunnen zijn van de uiteindelijk beoogde bestemming van de grond. Naast het instrumentarium voor aankoop van grond, worden ook regels ten aanzien van beheer en grondexploitatie voorgelegd.

1.4

Leeswijzer

Ten behoeve van deze notitie heeft een inventarisatie en beschrijving van de huidige praktijk plaatsgevonden. Het doel hierbij is het vastleggen van de omvang van de provinciale grondportefeuille en het in de praktijk feitelijk gehanteerde normenkader voor grondaankopen. Wat gebeurt er binnenshuis en hoe doen we dat. Hiervoor is separaat een notitie opgesteld, als bijlage bij dit rapport: Huidige situatie grondbezit en grondbeleid provincie Groningen. In deze bouwstenennotitie wordt allereerst een probleemschets gegeven van onze huidige werkwijze (hoofdstuk 2). Daarna is in hoofdstuk 3 aan de hand van beleidstukken geanalyseerd wat ons ambitieniveau is en welke rol wij willen vervullen op de grondmarkt. Vervolgens vindt er in hoofdstuk 4 een analyse plaats en is gekeken hoe andere provincies grondbeleid hebben georganiseerd, wat de rol is van andere partijen op de provinciale grondmarkt en welke raakvlakken er zijn met andere beleidsterreinen. Tevens worden actuele ontwikkelingen op de gronden vastgoedmarkt weergegeven. Vervolgens wordt de oplosinrichting weergegeven in hoofdstuk 5. In dat hoofdstuk worden de varianten van het grondbeleid besproken en de instrumenten die kunnen worden ingezet. De financiële randvoorwaarden voor grondaankopen en de grondexploitatie wordt beschreven in hoofdstuk 6. In het laatste hoofdstuk (hoofdstuk 7) wordt ook de verantwoording van ons grondbeleid weergegeven en wordt aandacht besteed aan de risicobeheersing. Een overzicht van de geraadpleegde literatuur wordt weergegeven in bijlage 1. In deze notie worden omkaderde beleidsvoorstellen gedaan. Het gaat hierbij met name om de wenselijke positionering van de provincie Groningen op het gebied van grondbeleid. De beleidsvoorstellen vormen vervolgens de bouwstenen voor de op te stellen Nota Grondbeleid.

5 van 30


2. Schets knelpunten huidig grondbeleid 2.1

Inleiding

In het afgelopen decennium zijn er in opdracht van de provincie Groningen verschillende rapporten verschenen, die zijn opgesteld door externe bureaus. Daarnaast zijn er in opdracht van PS onderzoeken uitgevoerd door de Noordelijke Rekenkamer naar de Blauwestad en inzake ons grondbeleid (2010). Tevens is er in 2012 (wederom) een brief ontvangen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), betreffende het financiële toezicht. In deze rapporten en genoemde brief worden problemen geschetst en aanbevelingen gedaan om integraal grondbeleid te formuleren en onze organisatie op dit gebied robuuster te maken en te stroomlijnen. Ten behoeve van deze probleemanalyse zijn gesprekken gevoerd met interne stakeholders en zijn de conclusies en aanbevelingen uit brieven en rapportages geïnventariseerd. Deze zijn in paragraaf 2.2 samengevoegd en beknopt weergegeven. Een volledige samenvatting van de conclusies en aanbevelingen wordt in bijlage 2 weergegeven. Het betreft een inventarisatie van de volgende rapporten en brieven 1: 1. Rapport Noordelijke Rekenkamer inzake ons grondbeleid “Naar transparante grondverwerving”, juli 2012. 2. Management Letter Interim-Controle 2012. 3. Conclusies Ministerie van BZK betreffende het financiële toezicht (dec. 2012). 4. Voortgangsbrief Grondbeleid (december 2010). 5. Rapport Blauwe Stad, Noordelijke Rekenkamer (2011). 6. Grondbeleid provincie Groningen, Weusthuis Planadvies BV (2007). 7. Grondbeleid provincie Groningen, Discussienota (mei 2001).

2.2

Samenvatting en conclusies

Aan de hand van voorgaande analyse van de knelpunten rondom ons grondbeleid, worden in onderstaand overzicht de aanbevelingen weergegeven om het provinciaal grondbeleid te professionaliseren en de risico’s (financieel en politiek bestuurlijk) beheersbaar te maken. De aanbevelingen zijn ingedeeld in de volgende categorieën: technisch, juridisch, financieel, organisatorisch, politiek bestuurlijk en samenwerking met derden. Technisch

Aanbevelingen  Registreer grondbezit t.b.v. de informatievoorziening en de transparantie eenduidig en in één systeem.  Stel voorafgaand aan de grondverwerving per project een aankoopstrategieplan vast.

1 Opgemerkt wordt dat de rapporten genoemd onder 6 en 7 niet zijn voorgelegd aan PS.

6 van 30


Juridisch

Financieel

Politiek / Bestuurlijk

Samenwerking met derden Organisatorisch

Aanbevelingen  De paragraaf grondbeleid dient te voldoen aan de eisen van de BBV.  Maak slim gebruik van het instrumentarium dat de Wro biedt.  Houd bij het toekennen van de volledige schadeloosstelling vast aan het principe dat bedrijven géén vermogensvoordeel uit grondtransacties mogen ontvangen (risico op staatsteun).  Beheer onbenutte strategische grondvoorraad.  Registreer waardedaling – stijging van grond als gevolg van onder meer bestemmingswijziging en marktontwikkelingen.  Organiseer professioneel risicomanagement (financieel en politiek bestuurlijk).  Zorg dat een robuuste en consistente businesscase de norm wordt voor elk project.  Bewustwording van de financiële en fiscale aspecten van grondtransacties (omzetbelasting, BCF en overdrachtsbelasting).  De rollen en bevoegdheden van PS, GS en de ambtelijke organisatie binnen het provinciale grondbeleid dienen beter uiteen gezet te worden.  Analyseer wat de beste positie en rol is die de provincie kan en wil innemen op de grondmarkt en in projecten.  Zorg voor één coördinerend gedeputeerde als bestuurlijk aanspreekpunt en één portefeuillehouder.  Om haar ruimtelijke taakstellingen te realiseren dient de provincie ook actief grondbeleid te voeren.  Analyseer of ontwikkelingen op de grondmarkt bij gemeenten consequenties hebben voor het provinciaal beleid.  GS dient PS de mogelijkheid te bieden om hun kaderstellende en controlerende rol waar te maken.  GS dient PS actief en tijdig over financiële tegenvallers in de grondverwerving te informeren, over nieuwe risico’s en het eventueel verschuiven van de realisatiedatum van het project als gevolg van de stagnatie in de grondverwerving.  GS dient actief betrokken te blijven bij het proces van grondverwerving.  PS dient zich voldoende bewust te zijn van hun positie, rol, bevoegdheden en mogelijkheden.  PS dient te specificeren wanneer zij een krediet beschikbaar stelt voor de realisatie van een ruimtelijk project, welk bedrag wordt aangewend voor de grondverwerving, de datum waarvoor de grondverwerving afgerond moet zijn.  PS dient erop aan te dringen dat GS voorafgaand aan de grondverwerving van ieder ruimtelijk project een aankoopstrategieplan vaststelt.  PS dient zich specifiek te informeren over het deelproces van grondverwerving bij de voortgang van een ruimtelijk project.  Zorg voor een doelmatig en effectief gebruik van PPS instrumenten.  Voer een transparant grondbeleid en zorg voor een goede communicatie met andere overheden en marktpartijen.  Laat de aankoop van grond niet via verschillende kanalen lopen, zorg voor centrale aansturing en beheersing.  Ontwikkel criteria (inhoudelijke en procesmatige) waar een project aan moet voldoen, voordat tot actieve aankoop wordt over gegaan.  Investeer in en organiseer een professionele (project)organisatie.  Organiseer kritische massa en stuur op kritische succesfactoren.  De rol en aansturing van DLG / BBL dient als gevolg van de decentralisatie aan de orde te komen.  De verantwoording van de uitvoering van het grondbeleid dient beter te worden georganiseerd.

De provincie Groningen onderschrijft bovengenoemde aanbevelingen en neemt deze over ten behoeve van haar beleid.

7 van 30


3. Provinciaal ambitieniveau en rol bij grondbeleid 3.1

Inleiding

In het kader van gebiedsontwikkeling is de provincie gestimuleerd om de rol van publiek ontwikkelaar op zich te nemen en grondposities in te nemen. Dit heeft de provincie gedaan o.a. in de projecten Blauwestad en in beperkte mate in Meerstad. Dit op een moment dat nog sprake was van economische groei in Nederland. Na de kredietcrisis in 2008 is de economische situatie in Nederland sterk verslechterd en is momenteel sprake van een recessie. Deze situatie noopt de provincie juist tot terughoudendheid bij het innemen van (risicovolle) grondposities. Daarbij komt dat het rijk forse bezuinigingen doorvoert op de ontwikkeling van natuur. Deze bezuinigingen werken vertragend op de afronding van de (beperkte) restantopgave natuur. In dit hoofdstuk wordt geanalyseerd wat onze ambities zijn bij gebiedsontwikkelingen en welke rol(len) wij daarbij willen innemen.

3.2

Provinciaal ambitieniveau

Om onze rol(len) te bepalen, die wij in willen nemen bij gebiedsontwikkelingen, is het belangrijk gezamenlijk vast te stellen wat onze (ruimtelijke) ambities zijn. Het provinciaal ambitieniveau is o.a. weergegeven in het Collegeprogramma (1), de Programmabegroting (2) en het POP (3). 1. Collegeprogramma 2011– 2015 In het Collegeprogramma 2011– 2015 “Energiek en scherp aan de Wind” zijn onze ambities weergegeven: “ambitieus, ondernemend, meedenkend en innovatief”. Ten aanzien van het grondbeleid is het volgende opgenomen: ”Als provincie willen we een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. We zullen serieus kijken naar de mogelijkheden en een Nota Grondbeleid opstellen” 2. Programmabegroting 2013 In de programmabegroting is de volgende paragraaf over grondbeleid opgenomen: “De provincie Groningen had en heeft grote ambities om regionale ruimtelijke opgaven te realiseren. Op het gebied van landschap, water, landbouw, natuur, woningbouw, bedrijventerreinen en infrastructuur spelen immers veel opgaven die direct raken aan provinciale belangen. Met de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening (Wro) en de bijbehorende grondexploitatiewet (Grexwet) heeft de overheid zichzelf instrumenten verschaft om naast de traditionele toelatingsplanologie, ook een meer sturende rol te pakken bij het 'praktiseren' van zogenaamde ontwikkelingsplanologie. Dit blijven echter vormen van passief en faciliterend grondbeleid. Naast dit passieve en faciliterendegrondbeleid zijn steeds meer overheden, ook provincies, overgegaan tot actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid beogen overheden door zelf anticiperend/strategisch grond te verwerven meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. Wij willen een strategischer invulling geven aan de uitvoering van ruimtelijke opgaven. Hierbij speelt grondbeleid een belangrijke rol. Door sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt kunnen we ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger realiseren. Voor het inkaderen en uitvoeren van actief provinciaal grondbeleid is een kader met uitgangspunten en regels vereist. De op te stellen Nota Grondbeleid zal het kader zijn voor (actief) grondbeleid. Naar verwachting zal deze eind 2012/begin 2013 gereed zijn. Bovenstaand tijdpad betekent dat de consequenties van de Nota Grondbeleid pas in de Programmabegroting van 2014 worden verwerkt”.

8 van 30


3. POP 2009-2013 Het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (POP) bevat het provinciaal beleid voor de fysieke leefomgeving in de provincie Groningen. Het is strategisch van aard en gaat over de kwaliteit, de inrichting en het beheer van de leefomgeving. Het POP is in de eerste plaats richtinggevend voor de provincie zelf. Daarnaast is het op onderdelen kaderstellend voor gemeenten en waterschappen. In het Provinciaal Omgevingsplan (POP) is geen aparte paragraaf grondbeleid opgenomen. Wel zijn er passages opgenomen over de verwerving van gronden ten behoeve van het realiseren van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) en ten behoeve van de aanleg van wegen en kanalen. Deze zijn: a. Verwerving landbouwgronden voor EHS “Om de verwerving van landbouwgronden voor de EHS te versnellen, zetten we aanvullende instrumenten in, zoals (kleinschalige) landinrichting, kavelruil en stimulering van verplaatsing van landbouwbedrijven uit de EHS. Waar mogelijk doen we daarbij ook buiten de EHS vroegtijdig strategische grondaankopen. Deze gronden kunnen worden ingezet als ruilen compensatiegrond om de realisatie van de EHS te versnellen”. De provincie Groningen zal waar mogelijk vroegtijdig tot strategische grondaankopen overgaan, ook buiten de EHS gebieden, om de realisatie van de EHS te versnellen. b. Aanleg wegen en kanalen “Waar nodig hebben wij (zoek)ruimte gereserveerd voor deze nieuwe infrastructuur. In de omgevingsverordening (artikel 4.17) hebben we regels ter bescherming van deze reserveringen opgenomen. Wanneer dat nodig is om tijdig bepaalde wegverbindingen te realiseren kunnen we als provincie overwegen om daar een inpassingsplan voor te maken.” De provincie Groningen zal wanneer het nodig is om tijdig bepaalde wegverbindingen te realiseren een inpassingsplan te maken. Van sectoraal naar integraal grondbeleid Een samenvatting van onze provinciale rol en ambitieniveau bij gebiedsgericht werken is moeilijk te geven. Ons ambitieniveau is hoog: we willen vooral sneller, slagvaardiger meer integraal werken en waar mogelijk anticiperend grond verwerven om zo meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen. Dit houdt in dat het versterken van de afstemming en de samenwerking tussen de afdelingen die zich met grondbeleid bezig houden noodzakelijk is. De huidige organisatiestructuur is erg sectoraal ingericht. Hierdoor is veel interne (tussen afdelingen) en externe afstemming (provincie-DLG) noodzakelijk. Dit wordt versterkt door de bestuurlijke aansturing van grondbeleid per beleidssector, hetgeen de effectiviteit en realisatiekracht van provinciale organisatie aantast. In de notitie “Huidige situatie grondbezit en grondbeleid”, die als bijlage bij deze Bouwstenennotitie is gevoegd, is geconcludeerd dat grondbezit niet eenduidig en integraal wordt geregistreerd. Hierdoor is ook de verantwoording naar GS en PS van onze grondaankopen lastig te organiseren. Een goed overzicht van onze grondposities kan niet eenvoudig worden gegenereerd, tevens zijn onze gegevens niet “up to date”. Geconcludeerd kan worden dat wij niet in voldoende mate “in control” zijn als het om grondzaken gaat. Transparantie, doelmatigheid en doeltreffendheid zijn eveneens belangrijke punten van aandacht, zoals ook blijkt uit de onderzoeken van de Noordelijke Rekenkamer. Aanbevolen is de aankoop van grond niet via verschillende kanalen te laten lopen, maar te zorgen voor een centrale aansturing en beheersing. De provincie Groningen wil de effectiviteit en realisatiekracht van het (gebiedsgerichte) grondbeleid vergroten door de verschillende werkzaamheden en disciplines die voortvloeien uit het grondbeleid te bundelen. Om deze reden zal de provincie overgaan tot he t oprichten van één integrale eenheid grondzaken voor om een centrale aansturing en beheersing.

3.3

Provinciale rol

In het POP worden inhoudelijke of ruimtelijke ordeningskeuzes voorgesteld. Hierin wordt vastgesteld welke beleidsthema’s worden gerekend tot het provinciale belang en wat daarbij behorende ambities zijn. Het POP vormt de basis voor de doorwerking van provinciaal beleid in gemeentelijke bestemmingsplannen. Onze rol is sterk afhankelijk van de positie die wij in willen nemen binnen om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken.

9 van 30


Dit kan zijn een ondersteunende/faciliterende of stimulerende rol, door het leveren van menskracht, geld, kennis. Of een actieve, ondernemende, ontwikkelingsgerichte en regisserende rol. Bij gebiedsgericht beleid is de stap gezet naar meer integrale en bovenlokale vraagstukken en projecten. Daarmee is de complexiteit en de schaalgrootte van de vraagstukken en van de aanpak toegenomen. Hiermee verschuift tevens ook de rol van de provincie van organiserend en faciliterend naar initiërend en participerend. Ruimtelijke kwaliteit De borging van ruimtelijke kwaliteit behoort tot het kerndomein van provincies. Ruimtelijke ontwikkeling vraagt om een samenhangende afweging van opgaven op het (boven)regionale niveau. De provincies vervullen daarin een cruciale rol. Zij zorgen voor ontwikkelingen, integreren belangen, voeren regie over de gebiedsontwikkeling en inrichting en nemen verantwoordelijkheid voor de organisatie van de uitvoering. Niet in de laatste plaats formuleren zij als middenbestuur kaders voor lokale ruimtelijke ontwikkelingen en borgen zij de handhaving daarvan. De uitdaging voor de provincie ligt in de koppeling van instrumenten en programma’s met het vasthouden aan haar doelen in regionale gebiedsontwikkeling. Een versterking van de provinciale regierol om actief te sturen tussen visies, belangen en beleid van verschillende bestuurslagen is hiervoor noodzakelijk. Vervolgens kan dan een keuze worden gemaakt of regievoering plaatsvindt via een borgende aanpak, een stimulerende aanpak, of door middel van actieve financiële betrokkenheid.

Kortom, professionalisering van provinciaal grondbeleid is instrumenteel bedoeld, nadrukkelijk naast en in aanvulling op juridische kaderstelling en in het omgevingsplan geformuleerd provinciaal beleid. Het grondbeleid wordt ingezet als ‘gereedschap’ voor de provincie bij gebiedsontwikkeling en regionale ruimtelijke opgaven. Daarbij speelt een politieke beoordeling van de gewenste provinciale regievoering en (mate van) financiële betrokkenheid altijd een rol.

10 van 30


4. Ontwikkelingen grondbeleid 4.1

Inleiding

In dit hoofdstuk wordt een beeld geschetst van het grondbeleid dat wordt gevoerd in de provincie Groningen in relatie tot de andere provincies. Tevens wordt beschouwd welke beleidsinstrumenten worden ingezet en wordt de vraag beantwoord, welke visie aan de beleidskeuzes ten grondslag ligt en in welke mate dit bijdraagt aan het verbeteren van regionale ontwikkelingen. Deze analyse is gebaseerd op basis van beleidsstukken van andere provincies en gesprekken met contactpersonen op het gebied van grondbeleid. Tevens is geïnventariseerd welke andere partijen zich op de grondmarkt bewegen, waarmee wij kunnen samenwerken om onze beleidsdoelen te realiseren. Vervolgens wordt kort ingegaan op het gewijzigde rijksbeleid rondom de realisatie van de EHS en de consequenties daarvan voor de provincie. Tot slot worden de raakvlakken met andere beleidsterreinen weergegeven.

4.2

Grondbeleid andere provincies

In de afgelopen jaren zijn ingrijpende wijzigingen in kaders en regelgeving doorgevoerd. Zo geeft de Wet ruimtelijke ordening (Wro), die in juli 2008 van kracht is geworden de provincie de mogelijkheid een inpassingsplan te maken en op basis daarvan gebruikt te maken van grondbeleidsinstrumenten, zoals: onteigenen, het vestigen van een voorkeursrecht en het doorbelasten van kosten. De Grondexploitatiewet biedt, naast de gemeenten, ook aan provincies en rijk instrumenten voor het voeren van grondbeleid en de realisering van bovenlokale projecten en ontwikkelingen. In samenhang met de aangekondigde verruiming van de Onteigeningswet en de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) hebben de provincies ook nieuwe en extra mogelijkheden voor beleidsrealisering. Daarnaast heeft de provincie de verantwoordelijkheid gekregen over de inrichting van het landelijk gebied, met de invoering van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pMJP2). De meeste provincies geven aan dat met de komst van de nieuwe Wro in 2008, de discussie over een actievere rol binnen ruimtelijke opgaven is gestart. In de Nota Ruimte kiest het kabinet voor een dynamisch, op ontwikkeling gericht ruimtelijk beleid. Het accent verschuift van het stellen van beperkingen naar het stimuleren van ontwikkelingen. Het kabinet legt hiermee meer de nadruk op ontwikkelingsplanologie3 en minder op toelatingsplanologie. Onder het motto “decentraal wat kan, centraal wat moet” ontwikkelt het rijk voor de uitvoering van het ontwikkelingsgerichte beleid voor decentrale overheden o.a. grondbeleidsinstrumenten. In de Nota Ruimte wordt veel aandacht gegeven aan het thema gebiedsontwikkeling. Als een resultaat van de introductie van deze ontwikkelingen, hebben de provincies gezocht naar een nieuwe rol en hebben ze hun traditionele passieve rol meer en meer verlaten. Een aantal provincies heeft een eigen grondbedrijf of ontwikkelingsbedrijf opgestart en/of heeft een grondbank. De beweging naar een meer integrale gebiedsontwikkeling en de rol die de provincies is toebedeeld in dit proces, heeft er toe geleid dat een groot deel van de provincies hun visie en strategie hebben verwoord in een Nota Grondbeleid. Er zijn twee vormen van grondbeleid te voeren: actief grondbeleid en passief grondbeleid. De praktijk laat veelal een mix van beide vormen zien. Bij actief grondbeleid koopt de provincie zelf gronden, bij passief grondbeleid koopt de provincie zelf geen gronden, maar faciliteert zij de ontwikkelende partijen. De provincie stelt in dat geval wel de kaders, waarbinnen de ontwikkeling plaats moet hebben.

2 Het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied (pMJP), is een beleidsnotitie waarin de uitvoering van het beleid voor het landelijk gebied tot uitdrukking komt. 3 Ontwikkelingsplanologie houdt in dat innovatieve oplossingen moeten worden gezocht om gewenste ruimtelijke ontwikkelingen op het gebied van wonen, werken, verkeer en vervoer, landbouw, natuur, water en cultuurhistorie in onderlinge verwevenheid te realiseren.

11 van 30


In tabel 4.1 zijn de provincies ingedeeld op basis van hun rol: passief, actief of beide. Tevens is aangegeven of en hoe vaak gebruik is gemaakt van instrumenten die de Wro biedt. Met uitzondering van de provincie Drenthe, hebben alle provincies wel eens gebruik gemaakt van een inpassingsplan. Van het instrument Wet voorkeursrecht gemeenten wordt door de provincies nauwelijks gebruik gemaakt. Onteigening wordt als instrument in alle provincies ingezet. Tabel 4.1: Provinciale inzet beleidsinstrumenten Beleidsinstrument/ Provincie Drenthe Utrecht Gelderland Flevoland Overijssel Zeeland Groningen Friesland Limburg Noord Brabant Noord-Holland Zuid-Holland

Inpassingsplan (keren gebruikt) 0 3 15 1 1 1 2 3 4 5 8 8

Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) X X X

Onteigening

Passieve- / actieve rol Passief Passief Passief Beide Beide Beide Beide Actief Actief Actief Actief Actief

X X X X X X X X X X X X

De provincies kunnen dan ook worden ingedeeld op basis van hun actieve betrokkenheid bij grondverwerving. Tabel 4.2 geeft de verwervingstrategieën van de verschillende provincies weer, inclusief het al dan niet hebben van een provinciaal grondbedrijf. Taakgebonden aankopen worden uiteraard in alle provincies gedaan. De provincies Drenthe, Flevoland, Gelderland en Utrecht beperken zich om verschillende redenen (grotendeels) tot deze taakgebonden aankopen. Daartegenover hebben de provincies Noord-Holland, Zuid-Holland, Brabant en Limburg gekozen voor een actieve rol. Deze provincies hebben ook een grondbedrijf (of ontwikkelingsbedrijf). De provincie Groningen doet taakgebonden aankopen in het kader van infrastructurele werken, voor natuurontwikkeling en soms voor waterberging. Bij voorbeeld ten behoeve van o.a. de N361 Groningen-Winsum-Lauwersoog is ook anticiperend/strategisch grond aangekocht. De Provincie Groningen heeft een zeer actieve rol gespeeld binnen het project de Blauwestad. En gaat naar verwachting ook een actieve rol vervullen in de gebiedsontwikkeling Lauwersmeer/Lauwersoog. Tabel 4.2: Provinciale grondverwervingstrategieën Grond verwerving Drenthe Flovoland Utrecht Gelderland Friesland Groningen Zeeland Overijssel Limburg Noord Brabant Noord-Holland Noord- Holland

Passief grondbeleid taakgebonden X X X X X X X X X X X X

Actief grondbeleid anticiperend strategisch

grondbedrijf

X X X X X X X X

X X X X

X X X X X X

De provincies die veel grond bezitten, of participeren in een vorm van privaat-publieke samenwerking, hebben te maken met hoge rentelasten, nu de ontwikkelingen als gevolg van de economische crisis nagenoeg stil liggen. Een bijkomend risico bij een “joint development” is dat de provincies de controle op de ontwikkelingen verliezen. Bij een groot aantal provincies blijkt dat bij grondverwerving de grond niet tegen de marktprijs is aangekocht, maar dat in sommige gevallen een verwachtingswaarde is betaald. Tevens is een aantal provincie is al verweten “staatssteun” te hebben verleend bij het aankopen van gronden. De reden om voor een actieve of passieve rol te kiezen bij de verwerving van grond lopen zeer uiteen. De belangrijkste redenen zijn de politieke ambities, de financiële situatie (risico-reserve), de kennis op het gebied van grondverwerving op verschillende niveaus, de complexiteit van ruimtelijke ontwikkelingen en de bereidheid om risico’s te nemen. 12 van 30


Daartegen over staat dat het gebrek aan kennis bij een aantal provincies een actievere rol in de weg staat. Een gebrek aan uniforme informatieverstrekking over grondposities levert bij een aantal provincies, waaronder Groningen ook problemen op. De provincie Groningen heeft geen integraal systeem voor registratie van grondverwerving en beheer. De provincie Groningen zal op korte termijn een vastgoed registratiesysteem, voor integraal gebruik aanschaffen. Er is een onderscheid te maken bij provincies als het gaat in kennis en de organisatie van grondbeleid. Er zijn provincies met een meer gebieds- of beleidsgerichte oriëntatie en provincies met een meer uitvoeringsgerichte oriëntatie. In de beleidsgerichte organisaties ontbreekt vaak de specifieke kennis van een planeconoom en een vastgoedjurist. Als gevolg van stagnerende projecten en tegenvallende projectresultaten zijn de provincies gaan inzien dat ze moeten investeren in kritische massa, kennis en kunde. De provincie Groningen acht het van groot belang om voldoende kennis en kunde in huis te hebben op het gebied van o.a. projecten risicomanagement om complexe integrale gebiedsontwikkelingen op een professionele wijze te kunnen sturen. De meest succesvolle projecten bij provincies, zijn projecten met overwegend publiekrechtelijke stakeholders en een publiekrechtelijke eindsituatie, zoals infrastructurele projecten en natuurontwikkeling. De meeste provincies die een actieve of actievere rol vervullen of willen gaan vervullen hebben een afdeling of een team grondzaken of zijn bezig met een dergelijk team te formeren (zoals momenteel de provincie Fryslân). De keuze tussen een in de provinciale organisatie ingebedde afdeling of team grondzaken en een op enige afstand opererend grondbedrijf is een bestuurlijke keuze. In de praktijk blijkt bij gemeenten dat met een grondbedrijf op afstand de bestuurlijke invloed afneemt (zie fig. 4.1). Figuur 4.1: Positionering van grondzaken binnen gemeenten

Als gevolg van de crisis zijn een aantal provincies bezig om hun rol in het ruimtelijk ontwikkelingsproces te heroverwegen. Een rol gebaseerd op de kwaliteit van duurzame ruimtelijke ontwikkelingen en niet op het behalen van korte termijn winsten. Wij zien ons gesteld voor economische structuurveranderingen, demografische verschuivingen, energietransities, mobiliteitsvraagstukken en wateropgaven. Bij gebiedsontwikkeling ontstaat de komende jaren een sterkere relatie tussen het ruimtelijk en economisch domein, met duurzame ontwikkeling als derde pijler. De vraag moet gesteld worden wat de provinciale rol binnen ruimtelijke ontwikkelingen werkelijk zou moeten zijn. Is de provincie van belang om de kwaliteit van ruimtelijke ontwikkelingen te waarborgen? Duurzame ontwikkelingen te promoten? En is de provincie capabel als het gaat om kennis op het gebied van financiën, vastgoed en risicomanagement, om dergelijke integrale gebiedsontwikkelingen te kunnen sturen? De provincie Groningen neemt zowel een passieve als actieve rol in op de grondmarkt. Het belang van de provincie is om de ruimtelijke kwaliteit zo in te richten dat een duurzame ontwikkeling van Groningen wordt mogelijk gemaakt en gestimuleerd. De sterke relatie tussen de het economische, ecologische en sociaal-culturele domein wordt verbonden in het ruimtelijk beleid. Dat is het kader waarbinnen ons grondbeleid vorm krijgt.

13 van 30


4.3

Andere partijen op de grondmarkt

De provincies zijn de afgelopen jaren een grotere rol gaan spelen aan de vraagzijde van de grondmarkt, om haar doelen sneller of effectiever te kunnen realiseren. Op de grondmarkt zijn diverse overheden en marktpartijen actief. Het provinciaal grondbeleid zal dus effect hebben op andere partijen en omgekeerd beïnvloedt het marktgedrag van andere partijen het speelveld voor de provincie. Bij projecten, taken of gebieden waar, naast de provincie, ook andere overheden gronden verwerven, zullen GS de provinciale grondverwerving daarom met medeoverheden moeten afstemmen en waar dit mogelijk en wenselijk is samenwerken. Belangrijke (mede) spelers op grondmarkt zijn:  Rijkswaterstaat  Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf  Gemeenten en Waterschappen  Private partijen  DLG/BBL In bijlage 3 is een uitwerking gegeven van de rol en positie van deze actoren op de grondmarkt.

4.4

Actuele ontwikkelingen op de gronden vastgoedmarkten

In de afgelopen jaren hebben zich enkele ingrijpende ontwikkelingen voorgedaan met gevolgen voor het grondbeleid. Denk daarbij aan de financiële crisis en de huidige problematiek op de vastgoedmarkt. En binnen onze provinciegrenzen is de situatie gewijzigd door onder meer de beëindiging van de PPS Blauwestad. De markt is veranderd van aanbodgestuurd naar vraaggestuurd. Projectontwikkelaars, gemeenten maar ook provincies beschouwen hun grondposities niet langer als een waardevol bezit, maar als een kostbare last en risicopost, door de stagnerende vraag op de commerciële en particuliere grondmarkt en door de financiële crisis. Op risico’s in grondexploitaties en vastgoedportefeuilles wordt steeds meer verlies genomen. De gemeentelijke markt Gemeenten zijn hierbij zoekend naar hun (nieuwe) rol. Deels meer facilitair en actief waar het kan en moet. De omvang van de financiële problematiek van gemeenten verschilt sterk, zoals blijkt uit de eerste gemeentelijke stresstesten die SEO Economisch Onderzoek recentelijk presenteerde. Dat is met name afhankelijk van het gevoerde grondbeleid (sommige gemeenten hebben een actiever grondbeleid gevoerd dan andere), waardoor het geïnvesteerde vermogen in gronden tussen gemeenten sterk uiteenloopt. Gemeenten in krimpgebieden werden al voor het uitbreken van de crisis geconfronteerd met een afnemende vraag, waardoor zij gemiddeld minder risicodragend geïnvesteerd vermogen in grondposities hebben. Voor gemeentelijke grondbedrijven zijn door de Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling van de TU-delft de volgende aanbevelingen geformuleerd:  Kennis van de markt. Dit begint bij het op strategisch niveau op gang brengen van het gesprek tussen publiek en privaat.  Het versterken van de relatie tussen ruimtelijke en economische ontwikkelingen. Zet in op de bij de regio passende sterke economische sectoren.  Bewust sturen op lopende grondexploitaties. Professionaliseer cashflow- en risicomanagement. Aandachtspunten daarbij zijn prioritering, fasering en beheersing van de plankosten.  Creatiever omgaan met het instrumentarium dat de Wro biedt. Daarnaast kan gebruik worden gemaakt van de Crisis- en herstelwet.  Constructieve contractvormen. Aanbevolen wordt een integrale, vroegtijdige benadering van contractering. Dit vraagt om een koppeling tussen de inhoudelijke opgave, het bijbehorende proces en het totale juridische kader waarbinnen één en ander zich afspeelt. Om het commitment tussen de samenwerkende partijen te versterken, wordt aanbevolen om op voorhand de verwachtingen af te stemmen, alvorens een contract op te stellen.  Duurzame ontwikkelstrategieën. Het creëren van duurzame toekomstwaarde is breder dan een financieel vraagstuk. Het gaat om de samenhang tussen economische, ecologische en sociale opgaven bij ontwikkelingen. Bovenstaande aanbevelingen die voor gemeenten zijn gedaan, gelden in feite ook voor de provincie Groningen.

14 van 30


4.5

Gewijzigd Rijksbeleid

Op 13 maart 2012 is de Rijksstructuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR) ondertekend. Daarmee is het nieuwe ruimtelijke en mobiliteitsbeleid zoals uiteengezet in de SVIR van kracht geworden. Bij deze SVIR is door het rijk ook een bevoegdheidsverdeling gegeven. De taken en bevoegdheden, van het rijk, de provincies, de waterschapen en de gemeenten in het ruimtelijk domein worden weergegeven in tabel 4.3. Tabel 4.3: Taken en bevoegdheden, rijk, provincies, waterschapen en gemeenten in het ruimtelijk domein.

Het kabinet bezuinigt op de overheidsfinanciën om het begrotingstekort op orde te krijgen. De uitkering in het provinciefonds wordt kleiner. Het rijk bezuinigt op de realisatie van natuur overige doelen in het landelijk gebied. In het kader van het “onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur”, van september 2011, zijn de volgende afspraken met het rijk gemaakt:  De verantwoordelijkheid voor het natuurbeleid en het landelijk gebied wordt overgedragen van het rijk naar de provincies.  In het akkoord zijn procesafspraken gemaakt over de wijze waarop de herijkte EHS wordt gerealiseerd. De nadere uitwerking hiervan moet nog plaatsvinden. Het ILG wordt afgerond in 2021.  De provincies zijn vanaf 2014 zelf verantwoordelijk voor het beheer van de EHS.  De provincies worden per 1 januari 2015 verantwoordelijk voor het provinciaal aandeel DLG. Daartoe nemen zij de bijbehorende capaciteit (400 fte) over en worden de bijbehorende middelen € 41 mln. aan het provinciefonds toegevoegd.

15 van 30


Samenvattent kan worden gesteld dat het rijk de verantwoordelijkheid decentraliseert voor de aanleg van natuur en voor de overige functies in het landelijk gebied naar de provincie. Het komt er op neer dat de provincie een sterk gewijzigde taak uit gaat voeren tegen sterk gereduceerde middelen. Tevens wordt opgemerkt dat op het gebied van infrastructuur door het rijk jaarlijks 250 mln. zal worden bezuinigd.

4.6

Raakvlakken andere beleidsvelden

Onderstaand worden de raakvlakken mate andere beleidsvelden weergegeven. 1. Provinciale baggerspeciestortplaatsen en afvalstortplaatsen Op grond van de nazorgbepalingen van de Wet milieubeheer (Wm) is de provincie bestuurlijk, organisatorisch en financieel verantwoordelijk voor de “eeuwigdurende nazorg” (lees het beheer) van gesloten afvalstortplaatsen en baggerspeciestortplaatsen, waar op of na 1 september 1996 nog afval is gestort. In onze provincie gaat het hierbij om een 5-tal niet-bedrijfsgebonden afvalstortplaatsen en een 10-tal baggerspeciestortplaatsen. De provincie is eigenaar van 6 baggerspeciestortplaatsen, deze zijn: Driebond, Winschoterzijl, Zuidwending, Dorkwerd, Warvenweg en Zuidbroek. Het beheer van aangekochte gronden (al dan niet met opstallen) heeft een duidelijk raakvlak met het beheer van baggerspeciestortplaatsen. Een koppeling van activiteiten kan mogelijk tot efficiëntievoordelen leiden. 2. Grondstromenbeleid De ambitie van het grondbeleid is om sneller en slagvaardiger te opereren op de grondmarkt waardoor ruimtelijke opgaven sneller en doelmatiger kunnen worden gerealiseerd. In het verlengde van deze ambitie zoeken we tevens naar de verbinding tussen grondbeleid en grondstromenbeleid die een kans biedt om de provinciale ambities voor duurzaam hergebruik optimaal te benutten. Bij verwerving van gronden, in het kader van uitvoeringsprojecten, zal bewust rekening worden gehouden met grondverzet en hergebruik van grondstromen die onlosmakelijk verbonden zijn met ruimtelijke opgaven en ontwikkelingen. Bij de implementatie van de Nota Grondbeleid zal het grondstromenbeleid worden verankerd in de werkprocessen. 3. Bodemverontreiniging Bij aan- dan wel verkoop van (provinciale) terreinen is het noodzakelijk om na te gaan of er ook sprake is van de aanwezigheid van bodemverontreiniging. Bij de afdeling Milieubeleid en Bodemsanering (MB) is inzicht bij welke locaties in de provincie bodemonderzoek en/of sanering heeft plaatsgevonden en is daarnaast inzicht in de locaties waar een vermoeden is van bodemverontreiniging (zgn. locaties met historische informatie). Een toets op bodemverontreiniging bij de aan- en verkoop van (provinciale) terreinen vindt momenteel plaats, deze zal worden verankerd in de werkprocessen.

16 van 30


5. Varianten en instrumenten provinciaal grondbeleid 5.1

Inleiding

In dit hoofdstuk worden de vormen van grondbezit beschreven, de varianten van het grondbeleid en de instrumenten van het grondbeleid. Vervolgens komt de grondverwerving bij de provincie aan bod en het aankoop- en prijsbeleid. Bij de beoordeling van gronden vastgoedaankopen dient rekening te worden gehouden met het feit dat de provincie actief is op verschillende deelmarkten (infrastructuur, agrarisch, natuur en water, meervoudige gebiedonstwikkelingsprojecten) die elk een eigen dynamiek en specifieke kenmerken hebben. Om deze reden blijft grondverwerving altijd maatwerk.

5.2

Vormen van grondbezit

Globaal gezien, zijn er drie situaties te onderscheiden waarbinnen de provincie Groningen opereert op de grondmarkt:  De provincie verwerft gronden om deze permanent te kunnen bezitten/gebruiken. De grondverwerving start nadat het uitvoeringskrediet (waarvan de grondverwervingskosten onderdeel uitmaken) beschikbaar is gesteld. Voornoemde gronden krijgt de provincie permanent in haar bezit doordat de gronden onlosmakelijk verbonden zijn met de aangelegde provinciale infrastructuur.  De provincie verwerft gronden om deze tijdelijk te bezitten met als doel deze door te leveren aan de eindbeheerder. Hierbij gaat het meestal om de realisatie van natuurdoelen of verbetering van de landbouwkundige structuur.  De provincie verwerft gronden met als doel deze gronden te exploiteren door deze in te richten en daarna gericht te verkopen. Deze situatie doet zich voor wanneer de provincie besluit om zelf als ontwikkelaar van het gebied op te treden. Dit vaak met het doel de randvoorwaarden te scheppen voor een gewenste economische ontwikkeling.

5.3

Varianten grondbeleid

We onderscheiden twee varianten bij grondbeleid: taakgebonden (ook wel passief of faciliterend of genoemd) en actief grondbeleid. De provincie Groningen voert tot op heden zowel een taakgebonden grondbeleid (1) als een actief grondbeleid (2). 1. Taakgebonden grondbeleid Bij taakgebonden grondbeleid is de grondverwerving direct gerelateerd aan een project. De benodigde gronden worden aangekocht nadat de planvorming is afgerond en de projectplannen door PS zijn vastgesteld (inclusief de voor de uitvoering hiervan benodigde middelen). De aankoop gebeurt bij voorkeur op minnelijke wijze, in beperkte mate vindt onteigening plaats. De kosten van grondaankopen worden per project verrekend. Door deze taakgebonden grondaankopen worden de financiële risico’s zo veel mogelijk geminimaliseerd. De verwervingskosten van gronden maken onderdeel uit van de investeringen en worden op die wijze geactiveerd op de balans, en worden vervolgens afgeschreven conform de daarvoor geldende afschrijvingstermijnen. De termijn van uitvoering bij taakstellend verwerven van gronden is relatief kort. Binnen de provinciale organisatie houdt de afdeling WE zich bezig met de aankoop van gronden, de afdeling LGW koopt aan via DLG/BBL. Daarbij heeft de provincie zich beperkt tot haar traditionele taakvelden als de aanleg van infrastructuur, milieu (gekoppeld aan afval, bodemsanering, baggeropslag) en de ‘groene’ taken (landinrichting, natuurontwikkeling en recreatie), voornamelijk voor sectorale doelen.

17 van 30


2. Actief grondbeleid Zowel anticiperend grondbeleid (2.1) als strategisch grondbeleid (2.2) valt onder de noemer actief grondbeleid. Provinciale gebiedsgerichte ambities kunnen een actief grondbeleid vergen. De provincie speelt zelf een rol in de regie en het realiseren van haar beleidsdoelen, ze gaat daarbij zelf tot grondaankopen over. Deze actieve rol past bij ontwikkelingsgericht, gebiedsgericht en integraal werken. 2.1 Anticiperende grondverwerving Van anticiperende grondverwerving wordt gesproken als het aankopen van gronden plaats vindt voordat de definitieve plannen zijn vastgesteld. Gronden worden verworven via gelegenheidsaankopen. Dit kunnen gronden zijn voor provinciale taken, maar ook voor ruil- of compensatiedoeleinden. De markt wordt nog niet beïnvloed door een veranderde bestemming. De provincie neemt hierbij een risicodragende positie in. Anticiperend grondbeleid wordt ook ingezet om over ruilgronden te kunnen beschikken in verband met grondaankopen ten behoeve van wegenaanleg of natuurontwikkeling etc. Anticiperende aankopen worden gedaan in het kader van een project en als een projectbudget is vastgesteld. Over het algemeen betreft het hier een ontwikkelingsperiode van 3 - 5 jaar. In landinrichtingsprojecten met (grootschalige) functieveranderingen is veel gewerkt met het instrument van anticiperende grondverwerving binnen het plangebied. De provincie Groningen gaat over tot anticiperende aankopen, deze worden gedaan in het kader van een project en als een projectbudget is vastgesteld, echter voordat de definitieve plannen zijn vastgesteld. 2.2 Strategische grondverwerving Het in alle breedte op voorraad verwerven van (ruil)gronden zonder dat op dat moment doelen voor de gronden bekend zijn, wordt strategisch grondbeleid genoemd. De zo ontstane grondpositie wordt ingezet op het moment dat projectplannen zijn vastgesteld. De toekomstige ruimtelijke inrichting wordt hiermee in een vroeg stadium veiliggesteld. Bij strategisch grondbeleid loopt de provincie het gevaar van “dubbele petten”. Dat komt doordat zij door haar grondposities vooruitloopt op ruimtelijke afwegingen en door de financiële belangen een objectieve afweging moeilijker wordt (dreiging van zogenaamde eigenaarplanologie). De financiële risico’s nemen hierdoor fors toe. De termijn van uitvoering is bij taakgebonden verwerven van gronden is het kortst, bij strategisch verwerven van (ruil)gronden het langst (±10 jaar). De provincie Groningen zet actief grondbeleid in voor integrale gebiedsontwikkeling, maar is terughoudend bij strategische grondverwerving. Grondverwerving wordt alleen gedaan, na consultatie van PS en wanneer hiermee een provinciaal beleidsdoel mee gediend is.

5.4

Instrumenten grondbeleid

De samenleving verlangt dat de provincie verstandig met haar investeringen omgaat én dat de geformuleerde beleidsdoelen ook daadwerkelijk worden gerealiseerd. Het is daarom raadzaam dat de provincie bij ruimtelijke vraagstukken van provinciaal belang een actieve rol speelt en posities op de grondmarkt zal innemen om de maatschappelijke doelen sneller of beter te realiseren. De verwerving van grond wordt ingezet als middel om het gestelde projectdoel op tijd te realiseren. Daarbij mag het niet zo zijn dat de grondverwerving een vertragende factor wordt of zelfs tot stagnatie van het project leidt. Dit betekent bijvoorbeeld dat de provincie tijdig het onteigeningsinstrument zal inzetten. De provincie beschikt over diverse instrumenten om haar grondbeleid uit te voeren en de gestelde doelen te bereiken. Deze paragraaf behandelt de werking en toepassing van deze instrumenten. 1. Minnelijke verwerving Het grote merendeel van de gronden die door de provincie verworven worden vindt plaats door minnelijke verwerving. Minnelijke verwerven betekent verwerven zonder rechterlijke tussenkomst of zonder enige dwang. Indien de provincie een titel heeft om te kunnen onteigenen wordt in het minnelijke traject al een volledige schadeloosstelling op basis van een getaxeerde waarde geboden (de zogenaamde minnelijke onteigening). Minnelijke verwerving is de eerst aangewezen manier van de provincie Groningen om gronden te verwerven t.b.v. projecten.

18 van 30


2. Voorkeursrecht Door het vestigen van een voorkeursrecht wordt de provincie in staat gesteld met voorrang eigendom te verwerven van gronden en opstallen in een gebied waar nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen gepland zijn, (anders dan een agrarische). Het vestigen van een voorkeursrecht geeft de provincie het eerste recht van koop, maar geen koopplicht. Met de inzet van dit instrument wordt, in een vroeg stadium van de besluitvorming, speculatieve aankopen van derden voorkomen. Eigenaars die hun bezittingen willen verkopen zijn dan in beginsel verplicht om deze eerst aan de provincie aan te bieden. De wet kent enkele uitzonderingen hierop, zoals overdracht van het eigendom van ouders aan kinderen. De provincie kan een voorkeursrecht vestigen wanneer ze een inpassingsplan4 wil vaststellen en uitvoeren. GS kunnen overgaan tot het vestigen van een voorlopig voorkeursrecht. Een provinciaal voorkeursrecht wordt ingeschreven in de openbare registers van het Kadaster. Als een provinciaal voorkeursrecht in werking treedt, vervalt een eventueel op dat moment al geldend gemeentelijk voorkeursrecht. Zolang het provinciale voorkeursrecht geldt, kan de gemeente geen gebruik maken van haar voorkeursrechtbevoegdheid. Uitgangspunt is dat de provincie een voorkeursrecht vestigt wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen heeft om zelf het inpassingsplan of projectbesluit vast te stellen voor een voorgenomen (gebieds)ontwikkeling. De provincie Groningen vestigt een voorkeursrecht wanneer provinciale belangen dit noodzakelijk maken en wanneer de provincie het voornemen heeft om zelf het inpassingsplan of projectbesluit vast te stellen voor een voorgenomen (gebieds)ontwikkeling. 3. Onteigening In de meeste gevallen wordt de benodigde grond voor projecten of de aanleg van wegen en kanalen minnelijk verworven. Wanneer de eigenaar van de grond en de provincie het niet eens worden, kan een onteigeningsprocedure worden ingezet. Onteigening is alleen mogelijk onder bepaalde voorwaarden, waaronder een volledige schadeloosstelling en in overeenstemming met nationaal en internationaal recht. Onteigening kan alleen plaatsvinden wanneer het algemene belang daarmee aantoonbaar gediend is. De meest voorkomende aanleidingen voor onteigening bij de provincie zijn bij de afdeling Wegenbouw, voor de aanleg van infrastructurele werken als wegen, bruggen, spoorwegen en waterwegen. De provincie Groningen zet tijdig het onteigeningsinstrument in om gronden te verwerven. Er is bij onteigening sprake van een volledige schadevergoeding waarbij de eigenaar van het onroerend goed er ten gevolge van de onteigening niet in inkomen of vermogenspositie op achteruit mag gaan of vooruit gaan. Bij de schadeloosstelling hoort alle schade die een rechtstreeks en noodzakelijk gevolg is van de onteigening van de zaak. Dit betekent ook dat niet meer dan de werkelijk geleden schade wordt vergoed. De Onteigeningswet biedt dus de garantie dat de onteigende “volledig” schadeloos wordt gesteld. Provinciale Staten hebben de mogelijkheid open gehouden dat onteigening voor natuurdoelen in specifieke situaties kan plaatsvinden. Tot op heden is hiervan geen gebruik gemaakt. Wel is in de Herinrichting OostGroningen en de Gronings-Drentse Veenkolonien op basis van de “lex specialis” het onteigeningsinstrument ingezet ter verwezenlijking van maatregelen voor o.a. natuur, landschap en cultuurhistorie (de zgn. “6400 ha”). In het algemeen is hierbij in de administratieve procedure van de onteigening tot overeenstemming gekomen met de betrokken grondeigenaren en –gebruikers. De provincie Groningen heeft tot op heden altijd op het standpunt gestaan dat onteigening ten behoeve van natuurdoelen niet wenselijk is. Dit heeft tot gevolg dat projecten niet voltooid kunnen worden, als met de laatste grondeigenaren geen vrijwillige overeenkomst kan worden bereikt. In het PLG-2 (2013-2016) is hierover het volgende opgenomen: “Verwerving vindt in principe plaats op basis van vrijwilligheid. In de omgevingsverordening is aangegeven het instrument van onteigening in te zetten. Met dit instrument zullen wij, net als in het verleden, terughoudend zijn. Voor cruciale percelen, waarbij we goed kunnen uitleggen waarom we willen onteigenen, gaan we dit echter niet uit de weg”. Om deze redenen wordt onder voorwaarden onteigening als instrument ingezet voor het verwerven van gronden voor de realisatie van de EHS. De provincie Groningen zal onder voorwaarden onteigening als instrument inzetten voor het verwerven van gronden voor de realisatie van de EHS.

Een inpassingsplan is in Nederland in de wet ruimtelijke ordening (Wro) een bestemmingsplan van provincie of Rijk, waarmee de bestemming van een bepaald gebied juridisch kan worden vastgelegd. Deze mogelijkheid bestaat sinds de inwerkingtreding van de Wro op 1 j uli 2008. 4

19 van 30


4. Grondruil en schadeloosstelling In geval van grondruil is er sprake van een verwervingsproces dat minder transparant is. Dit is ook geconcludeerd door de Rekenkamer. Dit komt omdat er in sommige gevallen sprake is van een situatie waarin alleen de ingebrachte ruilgronden van de ‘verkopende’ partij zijn getaxeerd. De werkelijke waarde van de door de provincie ingebrachte ruilgronden wordt niet getaxeerd. De provincie Groningen zal ook gronden die worden ingezet voor grondruil laten taxeren.

5.5

Aankoop- en prijsbeleid bij grondaankopen

1. Aankoopstrategieplan Aan de basis van een actief provinciaal grondbeleid behoort een effectief beleidskader voor anticiperende aankopen te staan. Dit alles gericht op het in gang zetten dan wel versnellen van de door de provincie voorgestane ruimtelijke ontwikkeling. Ook de prijs van de te verwerven gronden kan aanleiding zijn om in een vroegtijdig stadium grond te verwerven. Immers, gronden kunnen vooruitlopend op de planvorming nog “koud” of “lauw” zijn, wat betekent dat de verwervingsprijs op dat moment lager ligt dan in een later stadium van de ontwikkeling, wanneer plannen concreter worden en derden zich op de grondmarkt begeven. Dit geldt uiteraard alleen in het geval van een meerrenderende bestemming. Voor verschillende programma’s, projecten of gebieden zullen Aankoop-Strategie-Plannen (ASP) worden opgesteld. Een ASP is een door GS of (gemandateerd) afdelingshoofd vast te stellen operationeel, niet openbaar stuk waarin het beleidskeuzes zijn vastgelegd ten aanzien van de aankoop van gronden (eventueel met opstallen). De besluitvorming hieromtrent is vertrouwelijk en niet publicabel. Deze geheimhouding is niet in strijd met de Wet openbaarheid van bestuur (Wob)5.

De provincie Groningen stelt voorafgaand aan een uitvoeringsproject met grondverwerving een aankoopstrategieplan op en laat deze vaststellen door GS. Daarbij kan afhankelijk van de “gevoeligheid” van een project een onderscheid worden gemaakt tussen een beleidsmatig ASP (welke een openbaar karakter heeft) en een technisch ASP (welke de concrete uitvoering betreft en die een vertrouwelijk karakter draagt). 2. Prijsbeleid en risicobeheersing Het vroegtijdig verwerven van grond en opstallen brengt ook risico’s met zich mee. Het is immers nog niet zeker of en wanneer de provincie, tot planuitvoering over kan gaan en de kosten van de grondverwerving, zoals aankoop, beheer en rentelasten binnen de toekomstige grondexploitatie of gebiedsontwikkeling “goedgemaakt” kunnen worden. De verworven gronden moeten intussen wel op de balans worden opgenomen. Dit kan een aanzienlijke last zijn, vooral wanneer de gronden langdurig in het bezit van de provincie blijven en wanneer bijvoorbeeld de marktprijs zodanig daalt, dat tot afwaardering van de gronden moet worden overgegaan. Dit betekent dat het weerstandsvermogen van de provincie van een voldoende omvang moet zijn om dergelijke risico’s verantwoord te nemen. Om de risico’s te beperken wordt hierna een aankoopstrategie in 4 fasen uiteen gezet die aankopen tegen aanvaardbare risico’s mogelijk maakt en het beslag op het weerstandsvermogen beperkt. Deze fasering betreft met name de rode functies (en infrastructuur) en is niet zonder meer van toepassing op de groene functies. Verder kent de WILG een eigen systematiek en eigen mogelijkheden voor locatiegebonden grondverwerving via een plan van toedeling. Fase 1: Passief aankopen voor de bestaande bestemmingswaarde In de eerste fase van de aankoop-, wanneer de ruimtelijke planvorming nog niet formeel is opgestart maar het provinciale belang en het beleiddoel al wel bekend zijn, reageert de provincie op aanbiedingen uit de markt, maar worden eigenaren niet actief benaderd. De provincie koopt alleen aan tegen de waarde in het economische verkeer welke is gebaseerd op huidige (meestal agrarische) bestemming.

Artikel 10 lid 1 sub c van deze wet zegt dat het verstrekken van informatie achterwege blijft voor zover dit "bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld. In diverse uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak (maar oo k rechtbanken) wordt telkens aangehaald dat "van bedrijfs- en fabricagegegevens” sprake is indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden gelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. 5

20 van 30


Fase 2: Beperkt actief minnelijk aankopen met inzet van flankerende instrumenten Naarmate de plannen verder vorderen en er door PS of door GS (en/of gemeenten) besluiten zijn genomen over de toekomstige functies van gronden, bijvoorbeeld in de vorm van een structuurvisie, is het op enig moment niet meer mogelijk om passief en tegen verkeerswaarde bij bestaande bestemming te verwerven. Op dat moment zal worden overwogen of het voorkeursrecht wordt gevestigd. De markt zal gaan inspelen op verwachtingen rondom toekomstige ontwikkelingen binnen het gebied. Dit speelt in het bijzonder wanneer er toekomstige bestemmingen worden voorzien die voor aanmerkelijke waardevermeerdering zorgen. Waar mogelijk wordt het tijdelijke gebruik van de verworven grond en opstallen door derden tegen marktconforme condities overeengekomen waarbij opleveringstermijn en condities éénduidig worden vastgelegd. Fase 3: Actief minnelijk aankopen tegen taxatiewaarde Naarmate plannen worden vervolgd en er een behoorlijke mate van zekerheid is dat in de nabije toekomst waardevermeerderende bestemmingen worden voorzien, is aankopen tegen verkeerswaarde onmogelijk geworden. In deze fase kan de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) worden ingezet om een eigen actieve ontwikkelingsmogelijk te maken. Wanneer de provincie besluit om in deze fase met gemeenten en/of het rijk, danwel zelfstandig een actief grondbeleid te voeren, is het raadzaam om na een gedegen risicoanalyse, met toetsing aan het provinciale weerstandsvermogen, tegen taxatiewaarde aan te kopen. Fase 4: Van minnelijk traject naar onteigening Dikwijls blijkt bij vordering van de projecten dat minnelijke verwerving onvoldoende resultaten laat zien. Eigenaars in het gebied willen hun gronden niet verkopen terwijl de uitvoering van de projecten vanwege politieke besluitvorming feitelijk al onomkeerbaar is geworden. In dit geval kan de provincie gebruik maken van de titels uit de Onteigeningswet en Landinrichtingswet. Ter beëindiging van het minnelijke traject wordt als sluitstuk van de grondverwerving, aangekocht tegen volledige schadeloosstelling op basis van de Onteigeningswet. Formeel sluitstuk van de aankooponderhandelingen is het voeren van een onteigeningsprocedure.

21 van 30


6. Financiële randvoorwaarden en grondexploitatie 6.1

Inleiding

Omdat de verwerving van gronden en opstallen gepaard gaat met financiële risico’s en het budgetrecht is voorbehouden aan PS, wordt door PS aan het college een kader meegegeven om deze risico’s zoveel mogelijk te beperken. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de grondexploitatie, het risicomanagement en komen verschillende aspecten aan bod die met de financiële aspecten van ons grondbeleid te maken hebben. Bij grondaankopen ten behoeve van de realisatie van infrastructuur blijft de grond in eigendom van de provincie of wordt deze overgedragen aan gemeenten. Voor zowel infra als EHS geldt dat op het moment waarop deze wordt onttrokken aan het economische verkeer (buitengebruikstelling) de waarde geheel wordt afgeschreven (duurzame waardevermindering). Voor aankopen voor functies zoals deze, waarvan op voorhand bekend is dat er een (volledige) afwaardering in de toekomst plaatsvindt, zal bij aankoop al een verliesvoorziening moeten worden getroffen ter grootte van het toekomstig af te waarderen bedrag (opgemerkt wordt dat BBL een eigen regeling kent bij aankopen binnen de EHS).

6.2

Grondexploitatie

Wanneer gekozen wordt voor een actieve rol van de provincie bij de gebiedsontwikkeling, wordt een plangebied aangewezen en begrensd. Het exploiteren van gronden is in eerste instantie een rol die bij de gemeenten thuis hoort. De provincie zal per project bekijken of zij een actieve rol heeft bij grondexploitatie. Voor het plangebied wordt vervolgens een grondexploitatie6 opgesteld. Deze berekening is van belang voor het beoordelen van de financiële haalbaarheid van de gebiedsontwikkeling, voor risicoanalyse en risicobeheersing, maar ook voor het onderbouwen van kredietaanvragen, het bepalen van de investeringsbehoefte en ten slotte voor budgetbeheersing in de uitvoeringsfase van het project. Grondbeleid ondersteunt de realisatie van provinciale ruimtelijke doelen. Grondexploitatie uitsluitend ter bevordering van financieel gewin is niet aan de orde. Grondexploitatie. Het opstellen van een grondexploitatie bestaat uit het vastleggen van de doelstellingen, uitgangspunten en randvoorwaarden, die gekozen worden vanuit een inhoudelijk ambitieniveau en de financiële kwantificering daarvan. Een grondexploitatie gaat vergezeld van een toelichting en kaart waarin uitgangspunten en randvoorwaarden van de berekening worden toegelicht. De uitkomsten van een grondexploitatie zijn van groot belang omdat bij een negatief saldo aanvullende dekking moet worden gevonden en bij een gerealiseerd positief saldo (winst) dit bij afsluiting van de exploitatie in de provinciekas kan vloeien. Deze winst kan vervolgens opnieuw worden ingezet voor provinciale (deel)projecten met een niet sluitende grondexploitatie. Dit wordt ook wel verevening7 genoemd.

Voor alle ruimtelijke projecten waarin de provincie participeert dan wel zelf een actief grondbeleid voert, zullen door onszelf of samen met partners grondexploitaties worden opgezet om de haalbaarheid van het project te kunnen beoordelen en tijdens de uitvoering de uitgaven, inkomsten en risico’s te kunnen bewaken (sturingsinstrument). 6

Een grondexploitatie is een financiële vertaling van alle kosten en opbrengsten welke gemoeid zijn met de transformatie van een gebied waarbij bouwrijpe grond wordt geproduceerd welke door of namens de overheid wordt verkocht. 7 Verevening tussen kosten en baten kan plaatsvinden op regionaal of provinciaal niveau.

22 van 30


Vertrouwelijk behandelen Bij grondexploitaties geldt dat de informatie over waar, wanneer welke bestemmingen wel of niet kan worden (her)ontwikkeld, van groot belang kan zijn voor andere spelers op de grondmarkt. De onderhandelingspositie van de provincie kan geschaad worden wanneer derden onverkort inzage hebben in de politieke besluitvorming rondom grondverwerving en grondexploitaties. Daarom worden grondexploitaties, evenals de verwervingsplannen behorend bij grondaankoopkredieten, vertrouwelijk behandeld. Jaarlijkse herziening grondexploitaties Een grondexploitatie, van eerste verwerving tot de laatste verkoop van b.v. bouwkavels, kent al gauw een looptijd van 10 jaar, of in het (unieke) geval van de Blauwestad meer dan 30 jaar. Gedurende deze periode kunnen zich betrekkelijk grote fluctuaties voordoen in de prognoses, vooral als de plannen erg afhankelijk zijn van ontwikkelingen in de markt voor bouwrijpe grond. In artikel 70 BBV is bepaald dat in de toelichting op het onderhanden werk inzake grondexploitatie aan PS jaarlijks een totaaloverzicht wordt gegeven van de in exploitatie zijnde projecten (complexen). De grondexploitatiebegrotingen worden tenminste jaarlijks geactualiseerd of herzien. Een jaarlijkse actualisatie of herziening sluit goed aan bij de provinciale planning en controlecyclus. Verlies- en winstneming bij grondexploitaties Artikel 65 BBV geeft aan dat voorraden en deelnemingen tegen marktwaarde moeten worden gewaardeerd wanneer deze lager is dan de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Het is goed denkbaar dat een grondexploitatiebegroting wordt gemaakt waarbij vanaf het begin af aan al duidelijk is dat de baten de lasten niet of slechts gedeeltelijk zullen dekken. De grondexploitatiebegroting voor het project vertoont daardoor een begroot verlies. Het is tevens denkbaar dat een aanvankelijk winstgevende prognose van een grondexploitatiebegroting omslaat naar een verliesgevende begroting, bijvoorbeeld als gevolg van conjuncturele omstandigheden, noodgedwongen planwijzigingen en degelijke. De tot dan toe geactiveerde grondexploitatie krijgt dan een lagere waarde. Die lagere waarde kan in de verslaggeving (en boekhouding) op twee manieren worden gepresenteerd, namelijk:  Via een (niet-herstelbare) afboeking.  Via het treffen van een voorziening, die wordt afgetrokken van de waarde van het actief. In feite is de voorziening, naar analogie van de voorziening voor oninbare vorderingen, een waardecorrectie op de actiefpost Bouwgrond in exploitatie. Om die reden moet deze voorziening dan ook onder deze post worden opgenomen en toegelicht in de toelichting van de balans. Voor exploitaties met een voorzien negatief saldo wordt per direct een (verlies)voorziening gevormd. Winst nemen op meerjarige grondexploitaties wordt beheerst door het “voorzichtigheidsbeginsel”. Begrote winst mag pas worden genomen wanneer daarover voldoende zekerheid bestaat. Positieve resultaten, ofwel winsten, worden pas in de jaarrekening verwerkt als zij met voldoende zekerheid vaststaan en dus zijn gerealiseerd. Er zal geen tussentijdse winst worden genomen op nog niet afgesloten grondexploitaties.

6.3

Grondexploitatie en kostenverhaal van de Wro

De Grondexploitatiewet, vaak afgekort als Grex-wet, is een onderdeel van de Wro. De Grondexploitatiewet biedt gemeenten en provincies onder meer instrumenten om kosten van de planontwikkeling bij grondeigenaren, veelal projectontwikkelaars, te verhalen. Daarnaast zijn er zaken geregeld omtrent planschade. Bij de taakgebonden projecten (wegen & kanalen, natuur & EHS) zullen doorgaans geen opbrengsten staan tegenover de kosten. Deze projecten zijn dan ook te bestempelen als investeringsprojecten. In deze projecten is meestal geen bouwplan conform artikel 6.2.1 Bro8voorzien. De Grexwet (kostenverhaal) is dan ook niet aan de orde.

8 Het Besluit Ruimtelijke Ordening (BRO) is een nadere uitwerking van de Wro en bevat onder meer bepalingen over structuurvi sies, inpassingsplannen, financiële bepalingen etc.

23 van 30


Bij de niet taakgebonden projecten zoals de Blauwestad en bv. ook Lauwersmeer/Lauwersoog, worden grondexploitaties opgesteld, waarin baten en lasten tegen elkaar afgezet. Inpassingsplan In de Wro hebben niet alleen gemeenten de bevoegdheid tot het maken van een bestemmingsplan, maar ook de provincie heeft de mogelijkheid tot het maken van een inpassingsplan. De grondbeleidsinstrumenten als voorkeursrecht en onteigening worden aan dit RO-instrumenten gekoppeld.

6.4

Overige aandachtspunten bij provinciale grondexploitatie

1. Staatssteun Controle op overheidssteun aan ondernemingen is een van de belangrijkste onderdelen van het mededingingsbeleid binnen de Europese Gemeenschap. Het doel van de Europese wet- en regelgeving is het scheppen van gelijke concurrentievoorwaarden voor alle ondernemingen op de gemeenschappelijke markt. De maatregelen van de overheid die concurrentievervalsend uitpakken door onterechte voordelen te scheppen voor ondernemingen of bepaalde producties daarvan, zijn daarom niet toegestaan. De regels over staatssteun vloeien voort uit Artikel 87, 88 en 89 van het EG-Verdrag. Naast de centrale overheid worden ook provincies, gemeenten en waterschappen gekwalificeerd als de staat in de zin van Artikel 87 van het Verdrag. Decentrale overheden, waaronder de provincie Groningen, hebben een eigen verplichting hun beleid aan te passen aan de Europese staatssteunregels. De provincie Groningen zal bij transacties met grond en gebouwen staatssteun vermijden door marktconform te handelen. 2. Transacties rondom grond en gebouwen Van groot belang bij samenwerking in gebiedsontwikkeling betreft transacties rondom grond en gebouwen. Speciaal voor deze transacties heeft de Commissie haar beleidsstandpunt vastgelegd in de mededeling betreffende staatssteunelementen bij verkoop van gronden en gebouwen (Pb EG 1997, C 209/3). Deze mededeling is niet alleen van toepassing bij verkopen, maar moet analoog worden toegepast bij verhuur, pacht, schenking of aankoop en leaseconstructies. In deze mededeling staan twee procedures beschreven waarmee de overheid haar transacties kan uitvoeren zonder dat een vermoeden van staatssteun optreedt. Deze procedures zijn:  Verkoop via een onvoorwaardelijke biedprocedure. Door deze procedure kan het beste bod, dat met de marktwaarde overeenstemt, op de grond of het gebouw tot stand komen.  Verkoop zonder onvoorwaardelijke biedprocedure. In dit geval wordt een onafhankelijke deskundige ingeschakeld die een taxatie van de marktwaarde voorafgaand aan de onderhandelingen uitvoert. De mededeling vermeldt verder dat indien niet aan één van deze procedures is voldaan, de transactie bij de Commissie dient te worden gemeld zodat deze kan nagaan of er bij een bepaalde transactie eventueel sprake is van steun en of deze steun verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt. De provincie Groningen zal in alle gevallen waarbij grond wordt verworven toetsen of wordt voldaan aan de Europese regels en richtlijnen m.b.t. staatssteun. 3. Aanbestedingsbeleid Bij integrale gebiedsontwikkeling koopt de provincie - alleen of in samenwerking met andere publieke of private partijen- ten behoeve van gebiedsontwikkeling werken, diensten of leveringen in. Daarbij speelt een toenemende invloed van Europese regelgeving een belangrijke rol. De Europese regelgeving legt aan de lidstaten de verplichting op om aanschaffingen boven een bepaalde financiële drempel openbaar aan te besteden volgens bepaalde richtlijnen.

De provincie Groningen hanteert bij aanbestedingen een eigen Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2012-2013. Dit beleid is tussentijds herzien en opnieuw vastgesteld in GS op 17 april 2012. De grondverwervers vragen momenteel per project offertes op bij taxateurs en notarissen en blijven hiermee beneden de drempelbedragen van het aanbestedingsbeleid. Indien de drempelbedragen worden overschreden, wordt bij aanbestedingen het provinciaal Inkoop- en aanbestedingsbeleid gevolgd. Opgemerkt wordt dat het BBL hierin (momenteel) een uitzonderingspositie heeft. De provincie krijgt van het rijk uren per jaar voor inzet van BBL en DLG. Daardoor vindt er geen aanbesteding van de diensten (van het BBL) plaats. Bij de inkoop van diensten t.b.v. grondverwerving, worden de regels van het provinciaal inkoop- en aanbestedingsbeleid van de provincie Groningen gevolgd (m.u.v. diensten van BLG/BBL).

24 van 30


4. Fiscaliteit a. Omzetbelasting Wanneer de provincie een grondexploitatie voert, zijn er verschillende fiscale mogelijkheden. De eerste is dat de provincie belaste prestaties levert en daarom als ondernemer recht op aftrek van BTW heeft wanneer zij in het kader van de grondexploitatie bouwrijpe grond verkoopt. Ook kan de provincie worden gezien als ondernemer welke vrijgestelde prestaties levert en daarmee geen recht op aftrek heeft. Een derde mogelijkheid is dat de provincie door de fiscus niet als ondernemer wordt aangemerkt en dus voor de activiteiten geheel buiten de Wet omzet belasting (Wob) blijft. Op grond van de huidige Wob is levering van onroerende zaken door een ondernemer in beginsel vrijgesteld van BTW (dit met uitzondering van de levering van een gebouw). b. BTW-compensatiefonds (BCF) In de praktijk van de uitvoering van bestemmingsplannen is gebleken dat overheden bij het afwegen tussen het zelf uitvoeren van activiteiten en uitbesteding van overheidstaken (bijvoorbeeld planontwikkeling) vaak de heffing van BTW een belangrijke rol laten spelen. Zelf doen zou vanwege het achterwege blijven van BTWkosten goedkoper kunnen zijn dan uitbesteden. Wanneer de provincie gemeenschapsvoorzieningen aanlegt, kan zij de kosten van BTW (anders dan bij levering van een gebouw of bouwgrond) niet bij de fiscus in vooraftrek brengen. Dit, omdat zij optreedt als overheid en niet als BTW-ondernemer. Met het BTWcompensatiefonds (BCF) kan de provincie de BTW die ter zake van de aanleg van gemeenschapsvoorzieningen aan haar in rekening wordt gebracht, terugvragen. In het regeerakkoord Rutte Ascher was sprake van afschaffing van het BCF met ingang van 2014. In het onderhandelaarsakkoord van 18 januari 2013 is overeenstemming bereikt over het voortbestaan van het BTW compensatiefonds. Hierbij is afgesproken dat de omvang van het BTW compensatiefonds wordt gemaximeerd. Iedere aanspraak die het plafond te bovengaat wordt ingehouden op het provinciefonds. Omgekeerd geldt dat een onderschrijding van het plafond leidt tot een storting in het provinciefonds. De BTW die drukt op aanlegkosten van maatschappelijke infrastructuur (wegen, groen, riolering, etc.) leidt hierdoor indirect tot extra kosten wanneer het plafond van het BTW compensatiefonds wordt overschreden. c. Overdrachtsbelasting Op basis van de Wet op belastingen van rechtsverkeer wordt de verkrijging van de juridische en/of economische eigendom van in Nederland gelegen onroerende zaken of van rechten waaraan deze zijn onderworpen in beginsel belast met 6% overdrachtsbelasting. Echter, verschuldigdheid van overdrachtsbelasting blijft achterwege wanneer de overheid aankoopt en wanneer er samenloop is met BTW. d. Provinciale deelnemingen en grondbeleid Bij een ‘deelneming’ gaat het om bestuurlijke en financiële betrokkenheid van de provincie bij privaatrechtelijke organisaties, zoals genoemd in artikel 158 Provinciewet. Het gaat daarbij om kapitaalvennootschappen (NV’s en BV’s), maar ook om stichtingen, verenigingen, CV’s en dergelijke. Onder de definitie vallen ook de PPSconstructies. Bij Groningen Seaports is sprake van een gemeenschappelijke regeling, waarbij de provincie voor 60 procent participeert (en de gemeenten Delfzijl en Eemsmond voor de overige 40 procent). Met het deelnemingenbeleid kan worden aangesloten op de landelijke praktijk, waarbij met regelmaat gebruik wordt gemaakt van privaatrechtelijke regelingen. Dit betekent dat een publiekrechtelijke deelneming niet langer zonder meer de voorkeur heeft. Het nieuwe afwegingskader biedt richtlijnen voor:  aangaan of behoud van een deelneming, waarbij het onder meer gaat om publiek belang, partners, rol provincie en keuze publiek- of privaatrecht;  vormgeving en beheer van deelnemingen, waarbij het onder meer gaat om bestuurlijke en financiële vormgeving, “good governance” en bezoldiging;  aanpak van aandelentransacties en/of de beëindiging van een deelneming. De provincie Groningen heeft nog geen deelnemingenbeleid vastgesteld. Wel wordt PS gevraagd om voornemens van GS goed te keuren tot het aangaan van nieuwe deelnemingen in bedrijven.

25 van 30


5. Haalbaarheid en Risicoanalyse De provincie investeert voornamelijk in infrastructurele- en projecten in het landelijk gebied, hierbij zijn de risico’s vaak gering. Voorafgaand aan het project worden de grondverwervingskosten geraamd samen met andere kosten, al dan niet op onteigeningsbasis. Deze vormen het uitgangspunt voor de budgetbepaling en de kostenbewaking. Tevens wordt geanalyseerd welke risico’s kunnen optreden en hoe deze risico’s zo goed mogelijk kunnen worden vermeden. Omdat deze analyses de positie van de provincie in de vastgoedmarkt bepalen, blijven deze vertrouwelijk. De beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s leidt per provinciaal uitvoeringsproject tot een businesscase. De omvang van deze businesscase is sterk afhankelijk van de complexiteit van het project. Als de provincie niet zelf investeert is het bij de beoordeling van de haalbaarheid en de risico’s van belang om de onderhandelingspositie te versterken. Wanneer de provincie betrokken is bij de uitvoering en realisatie van grondexploitaties zijn de risico’s vaak groter. Deze zijn het gevolg van een langdurige looptijd van plannen en planvorming, inschatting van parameters aan het begin van de planperiode, marktwerking en betrokkenheid van andere partijen en de hiermee corresponderende belangen. Opgemerkt wordt dat de provincie Groningen geen integraal beleid rondom risicomanagement heeft vastgesteld. De provincie Groningen bepaalt voorafgaand aan gebiedsontwikkelingen de haalbaarheid en de risico’s en stelt een businesscase op. 6. Voorfinancieringsfonds voor groenaankopen Een voorfinancieringsfonds (of grondpot) voor aankopen van gronden is een instrument om de natuur- en landschapsdoelen (EHS) in de provincie Groningen sneller te realiseren. Opgemerkt wordt dat de vorming een voorfinancieringsfonds als instrument om de natuur en landschapsdoelen in de provincie Groningen te realiseren verder wordt uitgewerkt in een separate notitie t.b.v. de interne visievorming en besluitvorming. 7. Fraudebestrijding De provincie wil voorkomen dat er met vastgoedtransacties wordt gefraudeerd. Om deze reden worden kavels voorafgaand aan de aankopen getaxeerd door een onafhankelijk geregistreerd taxateur. Deze taxatie bepaalt de onderhandelingsruimte. De wetgever heeft ook aangekondigd dat vastgoedtransacties onder de werking van de wet Bevordering Integriteitbeoordeling Openbaar Bestuur (BIBOB) kunnen worden gebracht. Het is nog niet geheel duidelijk hoe dit uitpakt, maar vanzelfsprekend zal de provincie haar werkprocessen hierop aanpassen. De provincie Groningen heeft een gedragscode integriteit opgesteld. Hierin zijn basisafspraken te vinden over wat wel mag en wat niet. Het doel van deze gedragscode is om bestuurders en ambtenaren een houvast te bieden bij het bepalen van normen en waarden zoals die in onze provinciale organisatie worden gehanteerd. 8 Publiek- publieke samenwerking bij actief grondbeleid De provincie Groningen staat open voor samenwerking met gemeenten, waterschappen en het Rijk. Daarbij gaat het niet alleen om het voeren van regie als dat gewenst is, maar ook om financiële participatie in de realisatie van projecten. Op dat moment is er sprake van publiek-publieke samenwerking. In die samenwerking wordt, met behoud van de eigen identiteit en politieke en bestuurlijke verantwoordelijkheid van de partijen, een gezamenlijk project gerealiseerd op basis van een heldere taak- en risicoverdeling. Al naar gelang de fase waarin het project zich bevindt kunnen verschillende samenwerkingsconstructies worden gekozen. De mogelijkheden zijn: een bestuursconvenant, een privaatrechtelijke onderneming (grondexploitatiemaatschappij) of een gemeenschappelijke regeling met openbaar lichaam.

26 van 30


7. Verantwoording grondbeleid 7.1

Inleiding

Als gevolg van het van kracht worden van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro), zijn een groot deel van de provincies de afgelopen jaren bezig geweest om een helder en eigen grondbeleid te formuleren, de uitvoering slagvaardiger en centraler te organiseren en de verantwoording transparanter te regelen. Het opstellen van een Nota Grondbeleid, organisatiebreed, waarin alle relevante kaders en spelregels worden beschreven en door Provinciale Staten (PS) vastgesteld, is een eerste belangrijke stap op weg naar een professionele rol van de provincie op de grondmarkt. Het gaat hier niet alleen over beleidskaders, maar ook over de politiek-bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen, de financiële verantwoording, procedurele kaders en het verantwoordingskader. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verantwoording van ons grondbeleid.

7.2

Uitgangspunten grondbeleid

Informatievoorziening GS Grondverwerving vindt plaats op basis van expliciete en stilzwijgende voorwaarden. De expliciete voorwaarden hebben betrekking op de kaders die PS hebben gesteld bij de besluitvorming over projecten. Deze komen er op neer dat het project op tijd, met de beoogde kwaliteit en voor het beschikbare gestelde krediet wordt opgeleverd. De stilzwijgende voorwaarden vloeien hieruit voort. Deze voorwaarden hebben betrekking op de prijsstelling: marktconform aankopen, niet meer dan nodig verwerven en alleen die schade vergoeden waartoe de provincie wettelijk verplicht is. Een andere belangrijke stilzwijgende voorwaarde heeft betrekking op de snelheid van de grondverwerving. De verwerving van grond is ingezet als middel om het gestelde projectdoel op tijd te realiseren. Samenspel GS/PS De bevoegdheden van het college van gedeputeerde staten (GS) zijn in het kader van duaal bestuur begrensd door kaderstelling door de provinciale staten (PS). Omdat het voorbereiden en uitvoeren van provinciaal grondbeleid ten behoeve van projecten fasegewijs verloopt en een lange doorlooptijd kent, is het van belang om op voorhand duidelijkheid te verschaffen over het verloop van belangrijke besluitvormingsmomenten rondom de inzet van de verschillende instrumenten. GS is ervoor verantwoordelijk dat de provinciale organisatie voldoet aan eisen van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid. In de praktijk is het vrijwel altijd het college van GS dat, in samenwerking met de ambtelijke organisatie, de besluitvorming voorbereidt op het gebied van grondverwerving, ruimtelijke ontwikkelingen en grondexploitaties. De veelheid aan alternatieve keuzes maakt het belangrijk dat besluitvorming door PS gebaseerd moet zijn op goed gedoseerde en kwalitatief goede beslissingsinformatie. De mate van vertrouwelijkheid van de gepresenteerde informatie, met name in de beginfase van planvorming, maakt een zorgvuldige informatieverstrekking aan PS belangrijk. Genoemde veelheid aan alternatieven maakt het onmogelijk alle bijbehorende consequenties in detail ter besluitvorming voor te leggen. Besluitvorming rondom grondverwerving en grondexploitaties is daarom veelal een wisselwerking tussen de staten en college waarbij over een langere periode van plancontouren (initiatieffase) wordt gewerkt naar een meer concrete invulling (ontwerpfase) van plannen. Toezicht PS op de uitvoering door GS De door PS vast te stellen kaders: algemeen in onder meer de op te stellen Nota Grondbeleid en specifiek in doelstellingen en randvoorwaarden voor de provinciale grondaankopen of bij het vaststellen van een grondexploitatie, zijn randvoorwaarden voor de uitvoering door het college van GS. Deze kaders vormen doorlopend de basis voor planning, uitvoering, monitoring en evaluatie van de werkzaamheden. Zo lang GS binnen de gestelde kaders blijft, is er geen reden tot het informeren van PS.

27 van 30


Deze actieve informatieplicht is er voor GS wel zodra GS de gestelde kaders in de uitvoering overschrijdt en de stilzwijgende voorwaarden niet worden nageleefd. Via de vaststelling van de programmabegroting autoriseren de Staten het College tot het doen van uitgaven. Hierbij is het van belang een goed inzicht the hebben in baten en lasten is per programma, met een onderverdeling naar thema. Dit overzicht vervult een functie bij de autorisatie van de baten en lasten en dient daarom een integraal karakter te hebben, dat wil zeggen dat het alle baten en lasten zoals opgenomen in het programmaplan moet bevatten. Daarnaast kunnen projecten door de Staten worden geautoriseerd door middel van een Statenvoordracht waarin het project wordt omschreven en waarin de Staten wordt gevraagd een krediet te verstrekken voor de uitvoering. Afwijkingen in inhoud, tijd en geld tussen beleid en werkelijkheid in de projecten wordt, op aangeven van de ambtelijke organisatie, door het college geanalyseerd en beoordeeld op de consequenties voor de haalbaarheid en resultaten van het project. De monito ring van PS als onderdeel van het toezicht vindt in eerste instantie plaats via de provinciale planning en controlcyclus.

7.3

Samenwerkingsverbanden

Indien de grondverwerving of grondexploitaties worden uitgevoerd in samenwerkingsverbanden, zoals bijvoorbeeld bij Groningen Seaports, is de toezichthoudende rol toebedeeld aan het algemeen bestuur (gemeenschappelijke regelingen) of het toezichthoudend orgaan van de publiek-publieke samenwerking. Inbreng in de plannen en grondexploitaties verloopt in die situaties via de vertegenwoordiger(s) van de provincie in deze toezichthoudende organen. Bij het vaststellen van de grondexploitatie dient men zich te realiseren welke aspecten hiermee expliciet als statenbevoegdheid zijn voorbehouden. De structurele informatievoorziening over grondverwerving en grondexploitatie zal moeten worden ingebed in de reguliere planning en controlcyclus binnen de provincie. De tussentijdse informatievoorziening kan daarbij een overzicht bevatten van de op dat moment bestaande budgetuitputting op grondverwerving en de markt- en boekwaarde van aangekocht onroerend goed en/of de ontwikkeling van het saldo van de grondexploitatie(s).

7.4

Aankoopstrategieplannen

Een Aankoop-Strategie-Plan (ASP) vormt het kader om gronden op een efficiënte wijze aan te kopen. Momenteel stelt GS voorafgaand aan de grondverwerving in sommige gevallen een ASP vast. In deze aankoopstrategieplannen kan de wijze van grondverwerving, de prijsstelling en het aankoopvolume (de te verwerven percelen) worden vastgelegd. Ook moet het aankoopstrategieplan een tijdspad bevatten waardoor vaststaat op welk moment de fase van vrijwillige verwerving eindigt en de formele onteigeningsfase start. Een ASP is voor GS een belangrijk hulpmiddel om greep te houden op grondaankopen en grondruil. En hiermee kan worden voorkomen dat PS voor voldongen feiten worden geplaatst.

7.5

Handelingskader Grond

In het Handelingskader Grond heeft GS de spelregels vastgelegd voor de “groene” aankopen door DLG. Hierdoor kan GS invloed uitoefenen op de aankoopstrategie en het prijsbeleid bij het aankopen en het ruilen en doorleveren van gronden aan de eindgebruikers (waaronder agrarische ondernemingen en natuurorganisaties) door DLG. De afspraken met DLG komen er kort samengevat op neer dat verwerving zoveel mogelijk plaatsvindt via grondruil of verwerving op vrijwillige basis en tegen marktconforme prijzen. Aan de aankopen moeten taxatierapporten ten grondslag liggen. In het geval DLG/BBL de aangekochte gronden doorlevert, gebeurt dat ook op basis van de getaxeerde waarde.

7.6

Grondexploitatie

Het voeren van een grondexploitatie dient als sturingsinstrument om de financiële ontwikkeling van gebiedsontwikkelingen te volgen.

28 van 30


GS stelt grondexploitaties vast van projecten waarvan grondverwerving deel uit maakt. Bij vaststelling van een grondexploitatie wordt een bandbreedte bepaald waarbinnen het netto contante waardesaldo9 van de grondexploitatie zich mag bewegen zonder dat tussentijdse herziening door PS nodig is.

7.7

Verantwoording over grondbeleid

Besluit begroting en verantwoording De uitvoeringsverantwoordelijkheid voor het grondbeleid binnen de provinciale projecten berust bij GS. Om aan de kaderstellende en controlerende rol van PS inhoud te geven, is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) bepaald dat PS jaarlijks de verplichte paragraaf grondbeleid bij de beleidsbegroting- en jaarverslag vaststellen. PS worden over de voortgang van het grondbeleid geïnformeerd in de verplichte paragraaf grondbeleid. De voorbereiding vindt plaats door het college van GS dat hierbij uitgaat van het collegeprogramma en provinciaal beleid zoals dit o.m. is vastgelegd in ons POP. De programmabegroting is een document dat op hoofdlijnen een beschrijving geeft van de doelstellingen die PS met betrekking tot politieke thema’s voor een bepaalde periode voor ogen staan. Dit betekent dat de programmabegroting een beeld geeft van de voortgang van de ruimtelijke projecten die PS graag uitgevoerd zien. Paragraaf grondbeleid In deze paragraaf geeft het college bij de begroting aan wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn om de ruimtelijke planning te realiseren. In artikel 16 van het BBV wordt bepaald dat de verplichte paragraaf grondbeleid ten minste dient te bestaan uit:  Een (integrale) visie op het grondbeleid in relatie tot de realisatie van de doelstellingen van de programma’s die zijn opgenomen in de begroting (een Nota Grondbeleid).  Een aanduiding van de wijze waarop de provincie Groningen haar grondbeleid uitvoert.  Een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de totale grondexploitatie.  Een onderbouwing van de geraamde winstneming.  De beleidsuitgangspunten over de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s van grondzaken. Naast een beschrijving van de visie op het grondbeleid wordt in dezelfde paragraaf ook aangegeven op welke wijze de provincie het grondbeleid uitvoert. De paragraaf grondbeleid biedt inzicht in de geactualiseerde grondexploitaties- per stuk en geconsolideerd- en de eventuele afwijkingen in programma, tijdplanning en/of saldo ten opzichte van de door PS vastgestelde uitgangspunten. Ook af te sluiten grondexploitaties en aankopen in het kader van grondaankopen worden beschreven in de jaarrekening. Overige onderwerpen die aan bod komen zijn de winstnemingen/verliesnemingen, risico’s op de lopende exploitaties en anticiperende aankopen en de voor het grondbeleid benodigde voorzieningen en weerstandsvermogen. Verder wordt ook de beschikbare budgetruimte voor grondaankopen geactualiseerd. Van de aangekochte gronden wordt de gemiddelde boekwaarde per m2 aangegeven. In de paragraaf grondbeleid wordt provinciebreed verantwoording afgelegd over het door GS gevoerde grondbeleid. Onze paragraaf grondbeleid voldoet momenteel niet aan de eisen van het BBV. In de paragraaf grondbeleid wordt provinciebreed verantwoording afgelegd over het door GS gevoerde grondbeleid. De paragraaf grondbeleid zal voldoen aan de regels van het BBV. Toelichten op de balans Voor gronden die niet zijn aangekocht met exploitatieoogmerk, bijvoorbeeld voor openbare ruimte of voor investeringen met economisch of maatschappelijk nut, geldt dat deze, zoals bepaald in artikel 35 BBV als vaste materiële activa in de balans worden opgenomen. Verkrijgingsprijs De investeringen worden voor het bedrag van de investering bij aankoop geactiveerd op basis van de verkrijgingsprijs. Deze bestaat uit de inkoopprijs en de bijkomende kosten. De bijkomende kosten bestaan uit makelaar- en notariskosten, taxatiekosten, schadeloosstellingen en overdrachtsbelasting. Bijdragen van derden die in directe relatie staan met een actief mogen op de waardering daarvan in mindering worden gebracht (artikel 62 BBV). Van aangekochte activa waarvan de bestemming verandert, wordt de actuele waarde van de nieuwe bestemming in de toelichting op de balans opgenomen (artikel 63 BBV). 9

De contante waarde (CW) of actuele waarde (AW) van een toekomstig bedrag aan geld over een tijdsperiode van n jaar en bij rentevoet p, is het bedrag dat uitgezet tegen samengestelde interest bij de genoemde rentevoet na de periode van n jaren juist het gegeven bedrag oplevert. Eenvoudig geformuleerd: de huidige waarde van een bedrag waarover je pas na een bepaalde periode de beschikking hebt.

29 van 30


Afwaardering bij buitengebruikstelling Wanneer het actief duurzaam buiten gebruik wordt gesteld, bijvoorbeeld wanneer een agrarisch perceel de bestemming verkeersdoeleinden krijgt, volgt afwaardering op het moment van buitengebruikstelling. Afwaardering vindt plaats wanneer de rest- of marktwaarde lager is dan de boekwaarde. Tot dit tijdstip wordt een verliesvoorziening ter grootte van het verschil tussen de restwaarde en de boekwaarde ingesteld.

30 van 30

Bijlage 1: Geraadpleegde Literatuur / Referenties 1.

F.M. van Straalen, L.B. Janssen-Jansen, A van den Brink. 5th PLPR Conference, Canada, 26-28, May 20122. Planning for metroplitan landscapes: an assessment of Dutch regional land policy and development strategies.

2.

Weusthuis P&A. Grondbeleid provincie Groningen, Quick Sacn voor intern gebruik. 19 sept. 2007.

3.

Ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Op grond van nieuw beleid. Nota Grondbeleid, januari 2001.

4.

Interprovinciaal Overleg. De provincie als publiek Ontwikkelaar. Rol en ambitie van provincies in het landelijk gebied, augustus 2005.

5.

Rijp en Groen. Doorzichtig en grondig ontwikkelen in de provincie Groningen. Integraal beleidskader grondverwerving. December 2006.

6.

Buck Consultants International. Grondbeleid provincie Groningen, discussienota, 30 mei 2001.

7.

Noordelijke Rekenkamer. Eindrapport Blauwe Stad. 1 juli 2010.

8.

Raad landelijk gebied. Achter open deuren, provinciale rol bij gebiedsontwikkeling, juni 2007.

9.

Vromraad. Grond voor kwaliteit, voorstellen (binnen)stedelijke ontwikkeling, februari 2009.

voor

verbetering

van

overheidsregie

op

10. Ministerie van financiën. Grond voor beleid. Interdepartementaal beleidsonderzoek grondbeleid. Okt. 2004. 11. VROM. Financiering van regionale ontwikkelingen uit de grondexploitatie. Kostenverhaal en verevening op gemeentegrens overschrijdende locaties of op bovenplans schaalniveau, 14 juli 2004. 12. Centraal Planbureau. De grondmarkt. Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, 1999. 13. Provincie Groningen. Provinciaal omgevingsplan 2009-2013. 14. Provincie Groningen. Richting , Ruimte en Resultaat. Visie op de Organisatie, Nuchter en Gedreven, 2011. 15. Provincie Fryslân . De uitvoering van grondbeleid. Actualisatie van de nota “Nei Provinsjaal Grûnbelied”, Gedeputeerde Staten van Fryslân, maart 2012. 16. Provincie Groningen. Voordracht van GS aan PS van Groningen betreffende de invoering van de nieuwe wet op de ruimtelijke ordening (Wro). 22 januari 2008, zaaknr. 76413. 17. Provincie Groningen. Voortgangsbrief grondbeleid, 14 december 2010, zaaknr. 294309 18. Ministerie van BZK. Financieel toezicht: vorm en bevindingen 2010. 19. Ernst en Young. Provincie Groningen management letter interim control 2011.

20. Commissie BBV. Notitie grondexploitatie (bijgesteld), feb. 2012. 21. TU Delft. Gemeentelijke grondbedrijven in een andere realiteit (praktijkleerstoel gebiedsontwikkeling / kring van adviseurs), juni 2012. 22. Ministeries van VROM, LNV, VenW, EZ en OCW, Nota Ruimte 2006. 23. Deloitte. Gemeente Governance Grondig Beleid. Grondbeleid, grondexploitatioes en grondbedrijven grondig bekeken, september 2007. 24. Provincie Groningen. Programma Landelijk Gebied; PJMP 2007-2013. Kansen Benutten. Vastgesteld 20 dec. 2006. 25. TU Delft, Praktijkleerstoel Gebiedsontwikkeling. Grondbedrijven in zwaar weer. September 2012. 26. Ministerie van EL&I. Definitieve Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR). 13 maart 2012.

Bijlage 2: Knelpuntenanalyse Ten behoeve van de knelpuntenanalyse zijn de volgende brieven en rapporten geïnventariseerd en conclusies en aanbevelingen bijeengebracht: 8.

Rapport Noordelijke Rekenkamer inzake ons grondbeleid “Naar transparante grondverwerving, juli 1012. De Noordelijke Rekenkamer heeft vanaf eind 2011 onderzoek uitgevoerd naar de grondtransacties van de drie noordelijke provincies in de bestuursperiode 2007 tot en met 2010 en geïnventariseerd welke spelregels de provincie Groningen daarbij hanteert. De Rekenkamer wil de centrale vraag beantwoorden of de provincie Groningen erin is geslaagd om op een doelmatige en doeltreffende wijze de gronden te verwerven die voor het realiseren van de gebiedsdoelstellingen nodig zijn. In totaal heeft de Rekenkamer elf grondtransacties beoordeeld waarbij zij heeft getoetst aan de normen: marktconforme prijs, soberheid aankoopvolume en een schadeloosstelling conform wet- en regelgeving. De Rekenkamer ziet als belangrijkste aanbeveling voor Gedeputeerde Staten dat zij bij grondverwerving vooraf kaders stelt waarin de spelregels voor het verwerven van gronden (door middel van aankoop én grondruil) voor de aanleg van provinciale infrastructuur duidelijk zijn vastgelegd. De Rekenkamer heeft een aantal concrete aanbevelingen voor Gedeputeerde 34 Staten en Provinciale Staten geformuleerd. Voor Gedeputeerde Staten zijn dit de volgende aanbevelingen:  Stel voorafgaand aan de grondverwerving per project een aankoopstrategieplan vast. In een aankoopstrategieplan moeten de wijze van grondverwerving, de (maximale) prijsstelling en het aankoopvolume (de te verwerven percelen) zijn vastgelegd. Ook moet het aankoopstrategieplan een tijdspad bevatten waardoor vaststaat op welke moment de fase van vrijwillige verwerving eindigt en de formele onteigeningsfase start. Laat u periodiek informeren over de voortgang ervan. Dit opdat beoordeeld kan worden of de grondverwerving een vertragende en/of kostenverhogende factor is voor de realisatie van het ruimtelijk project.  Houd bij het toekennen van de volledige schadeloosstelling in het kader van rechtsgelijkheid vast aan het principe dat bedrijven géén vermogensvoordeel uit grondtransacties mogen ontvangen. Laat marktconform verwerven waarbij de prijs die marktpartijen gemiddeld voor de gronden betalen een belangrijke leidraad is. Zie erop toe dat altijd voorafgaand aan de aankooponderhandelingen de waarde van de te verwerven gronden en/of gebouwen én van de door de provincie ingebrachte ruilgronden definitief zijn vastgesteld door onafhankelijke deskundigen. Dit leidt tot meer transparantie bij grondruil en kan voorkomen dat de provincie het risico loopt dat de betreffende grondtransacties worden aangemerkt als staatssteun.  Informeer PS actief (eventueel op basis van vertrouwelijkheid) en tijdig over financiële tegenvallers in de grondverwerving, nieuwe risico‟s en het eventueel verschuiven van de realisatiedatum van het project als gevolg van de stagnatie in de grondverwerving opdat PS in staat is om haar controlerende taak op het gebied van de provinciale grondverwerving goed te vervullen.  Blijf als bestuurder betrokken bij het proces van grondverwerving dat voor de betreffende eigenaren zeer ingrijpend kan zijn. Het proces vereist een zorgvuldige aanpak en goede communicatie van de kant van de overheid. Dit om te voorkomen dat de persoonlijke gevolgen voor de betreffende eigenaren onnodig vergroten door: onduidelijkheid over de berekening van de schadeloosstelling, langdurige procedures, wisselen van uitvoerders, onzorgvuldige omgang met gemaakte afspraken, het negeren van emoties en ondeskundigheid van de uitvoerder. De Rekenkamer ziet als belangrijkste aanbeveling voor Provinciale Staten dat zij zich meer laten informeren over het deelproces van grondverwerving waardoor zij hun controlerende en kaderstellende taak beter kunnen vervullen.

In concreto beveelt de Rekenkamer het volgende aan: 

 

Expliciteer wanneer u een krediet beschikbaar stelt voor de realisatie van een ruimtelijk project het bedrag dat specifiek wordt aangewend voor de grondverwerving, de datum waarvoor de grondverwerving afgerond moet zijn én de stilzwijgende voorwaarden waaronder de grondverwerving moet plaatsvinden (marktconform, sober, niet meer schadeloos stellen dan wettelijk verplicht , verwerven bij voldoende planzekerheid). Dring erop aan dat GS voorafgaand aan de grondverwerving van ieder ruimtelijk project een aankoopstrategieplan vaststelt. Wanneer u periodiek wordt geïnformeerd over de voortgang van een ruimtelijk project, laat u dan ook specifiek informeren over het deelproces van grondverwerving.

9. Management Letter Interim-Controle 2012 In het kader van de controle op de jaarrekening 2011, heeft de provincie in maart 2012 een managementletter interim-controle 2011 van Ernst & Jong ontvangen. In de management letter richt Ernst & Jong zich met name op mogelijke verbeterpunten in het kader van de controle van de jaarrekening. Onderdeel van deze Interim Letter is een hoofdstuk over het provinciaal grondbeleid. Hierin worden de volgende conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan:  De risico’s en aandachtspunten aangaande het provinciaal grondbeleid en aankopen van gronden bij de provincie Groningen nemen toe.  Recent hebben Rijk en Provincie een onderhandelingsakkoord gesloten, over de decentralisatie van het natuurbeleid. Dit akkoord heeft grote gevolgen voor de provincie Groningen.  Als gevolg van de aanhoudende recessie zijn de risico’s voor de waardering van gronden steeds belangrijker en actueler geworden.  Recente ontwikkelingen vragen om een versterking en verankering van de interne beheersing.  Centrale aansturing en beheersing, inclusief een goede informatievoorziening verlagen de risico’s. De binnen de binnen de provincie aanwezige deskundigheid kan op deze wijze ook beter worden geborgd. 10. Conclusies Ministerie van BZK betreffende het financiële toezicht (dec. 2011). Op 15 december 2011 hebben Provinciale Staten een brief ontvangen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), m.b.t. het financieel toezicht, vorm en bevindingen (zaaknummer 370327). Met deze brief wordt PS geïnformeerd over de financiële toezichtvorm voor 2012 en de overige toezichtbevindingen. In 2012 zal het grondbeleid bij de provincies (in gewijzigde vorm) opnieuw worden onderzocht. Want hoewel de meeste provincies niet aan grondexploitatie doen, zijn aan het verwerven van gronden wel degelijk risico’s verbonden. Wanneer bijvoorbeeld het project, waarvoor de gronden verworven zijn, geen doorgang vindt, zit de provincie met een onbenutte (strategische) grondvoorraad. Ook is er de mogelijkheid dat de waarde van de aangekochte gronden als gevolg van de gewijzigde bestemming of conjunctuurbewegingen daalt (vermogensverlies). Dit zal in 2012 op een gestructureerde wijze worden onderzocht. Vereisten wet- en regelgeving De financiële begroting, de meerjarenraming en de paragrafen, met uitzondering van de paragraaf Grondbeleid, voldoen op hoofdlijnen aan de eisen die het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) daaraan stelt. Er wordt aangegeven waar onze begroting niet voldoet aan de eisen van het BBV. Er worden ook een aantal aanbevelingen gedaan voor de financiële begroting, de meerjarenraming en de paragrafen die de volledigheid, leesbaarheid, transparantie en informatiewaarde verder vergroten. Gevraagd wordt welke verbetermaatregelen wij vóór 1 april 2012 wij gaan nemen. De provincie Groningen wordt verzocht in 2012 een paragraaf Grondbeleid op te (laten) stellen die voldoet aan de voor ons grondbeleid relevante eisen die het BBV daaraan stelt. De paragraaf grondbeleid dient een visie op het grondbeleid te bevatten, een aanduiding van de wijze waarop het grondbeleid wordt uitgevoerd, een actuele prognose van de te verwachten resultaten van de eventuele grondexploitatie, een onderbouwing van de eventueel geraamde winstneming en beleidsuitgangspunten omtrent de reserves voor grondzaken in relatie tot de risico’s. De huidige paragraaf Grondbeleid van onze begroting voldoet hieraan niet; wel bevat de paragraaf Weerstandsvermogen meer informatie over het grondbeleid dan de paragraaf Grondbeleid zelf.

Gesteld wordt dat meer informatie over het grondbeleid des te meer van belang nu wij vanaf 2010 het volledige projectrisico voor de Blauwe Stad hebben overgenomen en ook de accountant in 2010 onze provincie heeft geadviseerd om periodiek (de uitgangspunten van) de grondexploitatie te toetsen. Ook voor het Masterplan Meerstad is een actuele grondexploitatieopzet van belang. De volgende aanbevelingen worden gedaan:  Geef in de paragraaf Onderhoud kapitaalgoederen gekwantificeerd aan welke omvang het eventuele achterstallig onderhoud heeft en hoe dit zal worden ingelopen. Thans is alleen een indicatie gegeven van de omvang van het achterstallig onderhoud bij baggeren.  Bevolen wordt de verschillen tussen de twee overzichten van reserves beter toe te lichten en aan te geven wat de aansluiting is tussen de beide overzichten. In een reactie op de toezichtbrief over de begroting 2011 was dit al toegezegd door Gedeputeerde Staten.  Neem vanwege de mogelijke risico’s in de paragraaf Grondbeleid de omvang, de boekwaarde en de eventuele risico’s van de gronden in eigendom van de provincie op, ook als er geen sprake is van een zogenaamde grondexploitatie. Naar aanleiding van de toegezonden begroting 2012 en jaarstukken 2010 wordt meegedeeld dat de provincie Groningen, net als de andere provincies, voor het komende jaar, met inachtneming van artikel 207, 1e en 2e lid, van de Provinciewet, ander de repressieve toezichtvorm kan blijven. Dit betekent dat onze begroting geen goedkeuring behoeft. 11. Voortgangsbrief Grondbeleid (december 2010) In december 2010 is PS met een voortgangsbrief geïnformeerd over de stand van zaken inzake ons Grondbeleid. Conclusies en aanbevelingen in deze brief zijn:  De verhouding tussen de Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de provincies gaat mogelijk drastisch wijzigen. Concreet staat het grondbezit van DLG/Bureau Beheer Landbouwgrond (BBL) ter discussie. De rol, aansturing (en de mogelijke decentralisatie van DLG/BBL) dient aan de orde te komen.  De neergang in de marktopnamecapaciteit door de stokkende woningbouwproductie heeft grote negatieve financiële gevolgen. Deze ontwikkelingen bij de Groninger gemeenten kunnen consequenties hebben voor het grondbeleid van de provincie.  De provincie door overname van grondposities van gemeenten of ontwikkelaars haar regierol versterken en kan bijdragen aan de continuïteit van de planontwikkeling.  De provincie is de afgelopen jaren steeds nadrukkelijker in beeld gekomen om de regie te voeren over ruimtelijke opgaven, en steeds vaker moet ook de afweging worden gemaakt om actief en soms risicodragend te participeren in projecten.  Bij de gebiedsopgaven (Lauwersmeer, Veenkoloniën, Eemsdelta, Stad Groningen, Regio GroningenAssen) komt niet zelden de vraag op of de provincie door het innemen van grondposities een 'aanjaagrol' voor ontwikkelingen op zich kan nemen.  Er is de wens het huidige grondbeleid beter te organiseren, beter intern af te stemmen en transparanter te maken.  Bij actief grondbeleid (anticiperend/strategisch grond verwerven) kunnen we meer invloed uit te oefenen op ruimtelijke ontwikkelingen.  Speciale aandacht moet er zijn voor het risicomanagement wat zijn de risico's en hoe worden ze opgevangen (relatie risico's en weerstandsvermogen).  De rollen en bevoegdheden van PS, GS en de ambtelijke organisatie binnen het provinciale grondbeleid dienen beter uiteen gezet te worden.  De verantwoording van de uitvoering van het grondbeleid dient te worden geregeld.  Het voeren van actief provinciaal grondbeleid vraagt om een gestructureerde uitvoeringsorganisatie met duidelijke afspraken over doelstellingen en spelregels voor grondverwerving en -exploitatie.  We dienen te komen tot een meer integrale uitvoering van het grondbeleid en in de nabije toekomst tot een betere verantwoording van het beleid. Dit betekent een nauwere samenwerking en afstemming tussen de verschillende sectoren en gebiedsontwikkelingen.

12. Rapport Blauwe Stad Noordelijke Rekenkamer (2011) Op verzoek van de Provinciale Staten heeft de Noordelijke Rekenkamer een onderzoek uitgevoerd “Eindrapport Blauwestad” (juli 2011), naar de doelmatigheid en effectiviteit van de publiek-private samenwerking in het project Blauwestad, met betrekking tot het beoogde doel: gebiedsontwikkeling, vitalisering van het gebied en het creëren van economische activiteit. Met de uitvoering van dit onderzoek heeft de Rekenkamer invulling gegeven aan het verzoek van Provinciale Staten van Groningen. Conclusies en aanbevelingen van de Noordelijke Rekenkamer zijn:  De belangrijkste conclusie die de Noordelijke Rekenkamer aan haar onderzoek verbindt is dat het gebruik van de verschillende (PPS) instrumenten niet doelmatig en effectief is geweest.  Risico’s van verschillende aard gedurende het hele traject van planvorming tot uitvoering onvoldoende afgedekt. Er is te weinig aandacht voor professioneel risicomanagement.  GS zijn eveneens voorbij gegaan aan de kritische denkkracht van de Provinciale Staten. Er is onvoldoende mogelijkheid geboden aan PS hun kaderstellende en controlerende rol waar te maken. Daarnaast heeft de Rekenkamer een aantal concrete aanbevelingen voor GS geformuleerd: A. Investeer in en organiseer een professionele (project)organisatie  Richt een professionele projectorganisatie in waarin kennis, ervaring en competenties bijeen zijn gebracht om grote (gebiedsontwikkelings- en investerings)projecten op financiële en procesmatige aspecten adequaat en integraal te kunnen aansturen.  Zorg voor overzicht, voldoende tijd en inzicht in welke kennis ontbreekt. Bezie voor elke nieuwe fase of deze organisatie nog de juiste capaciteiten in huis heeft.  Zorg dat analyses en adviezen van deze projectorganisatie voldoende onafhankelijk tot stand komen door checks & balances in te bouwen en zorg dat de bestuurlijke aansturing voldoende gescheiden is van de planinhoudelijke verantwoordelijkheden. Zorg voor voldoende tweezijdige communicatiemogelijkheden tussen bestuurlijke aansturing en projectorganisatie.  Professionaliseer de rol van provincie als financier en investeerder in grote (gebiedsontwikkelings)projecten. Dit geldt ook (nog steeds) voor Blauwestad, zoals aanpassing van de herziene grondexploitatie zodra de nieuwe ontwikkelingsvisie gereed is.  Gebruik kosten-batenanalyses en zorg dat de (financiële) uitgangspunten consistent zijn met de provinciale kosten van kapitaal en met het risicoprofiel van de projecten in kwestie.  Borg dat succesvoorwaarden voor PPS-constructies worden ingezet.  Gebruik PPS als middel om de meerwaarde van een groot (gebiedsontwikkelings)project te realiseren door de juiste projectscope, samenwerkingspartners en –vorm en financiële prikkels te kiezen. Toets de wenselijkheid van een PPS aan de (voorziene) meerwaarde vooraf en maak de keuzes en onderliggende motieven expliciet.  Zorg dat een robuuste en consistente businesscase de norm wordt door onder andere aan elk PPSproject een effectieve marktconsultatie (over projectscope, haalbaarheid en uitvoeringsvorm) vooraf te laten gaan en door de businesscase aan risico- en gevoeligdheids-analyses te onderwerpen.  Laat aan de provinciale financiële betrokkenheid aan een PPS-project een onafhankelijke ‘bankabilitycheck’ op het project vooraf gaan – hierdoor wordt duidelijk of en onder welke voorwaarden andere financiers bereid zijn het project (mee) te financieren.  Bezie of onderdelen van een groot (gebiedsontwikkelings)project openbaar kunnen worden aanbesteed om zo (door concurrentie) optimalisatie van projectscope en uitvoering te identificeren.  Zorg ervoor en borg dat publiek-private samenwerkingsovereenkomsten voorzien in procedures en handelingsprincipes: o voor onvoorziene omstandigheden, o voor uittreding van (een der publieke of private) partijen, o voor beëindiging van de samenwerking,  Omdat deze principes zich makkelijker bij de start laten formuleren dan wanneer bovengenoemde omstandigheden zich voordoen en specifieke belangen van (publieke en/of private) partijen in het geding zijn.  Zorg voor heldere en solide afspraken in publiek-private samenwerkingsovereenkomsten, waarbij de implicaties van de afspraken door alle partijen worden overzien en begrepen.

 

Zorg voor een duidelijke en evenwichtige verdeling in rollen, taken en verantwoordelijkheden (ook tussen publieke partijen onderling) en zorg dat verwachtingen over en weer helder zijn én blijven. Zorg dat het gezamenlijk belang van de PPS voorop blijft staan, maar verlies niet uit het oog dat elke partij daarnaast ook andere (eigen)belangen heeft. Blijf betrokken bij het project en investeer in de ‘zachte’ kant van de samenwerking.

B. Organiseer kritische massa en stuur op kritische succesfactoren  Zorg en borg professioneel risicomanagement, waardoor (ook niet evidente) risico’s naar voren komen. Weet dat grote (gebiedsontwikkelings)projecten risico’s kennen, maar zorg er voor van (alle) risico’s bewust te zijn. Op die manier kunnen (alle) belangen goed tegenover elkaar worden afgewogen, hetgeen besluitvorming ten goede kan komen. Ook is van belang: o erken dat niet alle risico’s gemitigeerd kunnen worden, maar dat steeds van belang blijft alle risico’s te (onder)kennen, o voer regelmatig risico-analyses uit en gebruik de uitkomsten voor monitoring, (bij)sturing en om alternatieven opnieuw te bezien, o maak risico’s bespreekbaar en beschouw deze niet als mogelijk negatief voor het enthousiasme of imago van het project.  Investeer in en ‘koester’ de kritische massa bij het ambtelijk apparaat, vanuit de wetenschap dat ‘tegengeluiden’ vaak uit grote betrokkenheid voortkomen en een bruikbare toets vormen voor de robuustheid van een project. Koppel terug tot welke maatregelen (kan ook geen zijn) de kritische informatie heeft geleid, om te voorkomen dat aan kritische kanttekeningen voorbij wordt gegaan.  Organiseer bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten die vaak een lange looptijd kennen van tijd tot tijd een ‘frisse blik’, om tunnelvisie geen kans te geven. C. Faciliteer de verschillende rollen van PS bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten  Zorg bij de start en bij elke nieuwe fase in een groot (gebiedsontwikkelings)project dat uitgangspunten voor informatievoorziening (inhoud, frequentie, reactietijd en vertrouwelijkheid) in lijn liggen met wat de Staten nodig hebben.  Zorg dat PS in staat worden gesteld om alle belangen te kunnen afwegen, door essentiële of relevante informatie tijdig beschikbaar te stellen.  Organiseer vroegtijdig voorafgaand aan (elke nieuwe fase van) een groot (gebiedsontwikkelings)project ook de procesinformatievoorziening, zodat de inhoudelijke informatie in context kan worden geplaatst.  Beschouw de inhoudelijke kritische geluiden uit de Staten als toets op de robuustheid van het project en als suggesties voor verbetering van grote (gebiedsontwik-kelings)projecten, voortkomend uit betrokkenheid van PS bij het provinciaal belang. D. Aanbevelingen aan Provinciale Staten De Rekenkamer ziet als belangrijkste aanbeveling voor Provinciale Staten dat zij zich (meer) bewust zijn van hun positie, rollen, bevoegdheden en mogelijkheden. In concreto denkt de Rekenkamer dan aan het volgende:  Bespreek voorafgaand aan en tijdens elke nieuwe fase van een groot (gebiedsontwikkelings)project welke uitgangspunten de Staten van belang achten om hun kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen,  Bespreek de taken en bevoegdheden van Statencommissies in relatie tot PS en wees bij (eventuele) afwijking daar alert op.  Zorg dat motivatie voor en duur van vertrouwelijkheid op (schriftelijke en mondelinge) informatie besproken worden en dat de ‘spelregels’ goed worden toegepast,  Denk bij grote (gebiedsontwikkelings)projecten aan de mogelijkheid een ‘expertpanel’ of ‘denktank’ (aan het project) toe te voegen voor een bepaalde fase of voor de duur van het project, waarin deskundigheid uit diverse disciplines is georganiseerd. Een dergelijke ‘adviescommissie’ kan vertrouwelijkheid worden opgelegd, waardoor het probleem van gebrek aan extern advies bij vertrouwelijke informatie kan worden ondervangen.

13. Grondbeleid provincie Groningen, Weusthuis Planadvies BV (2007). In september 2007 is er door Weusthuis Planadvies BV een notitie “Grondbeleid Provincie Groningen, Quick Scan (voor intern gebruik)”. In deze notitie zijn de resultaten van een quick scan naar de grondeigendommen van de provincie Groningen, de omvang van de grondaankopen en de verwachtingen en wensen voor de toekomst weergegeven. Voorts wordt een globale beschouwing gewijd aan het voeren van een actief of actiever grondbeleid. In de notitie wordt voor het overzicht een onderscheid gemaakt tussen de functies infrastructuur, natuur en water, en integrale projecten. De notitie is opgebouwd op basis van gesprekken met diverse medewerkers van de provincie Groningen en van BBL. De voornaamste conclusies uit deze quick scan zijn:  Grondbezit wordt niet eenduidig geregistreerd.  Grondaankopen vinden via verschillende routes plaats.  Afstemming verloopt via informele kanalen.  Alleen actief grond aankopen als dat nodig is en politiek wenselijk.  Criteria ontwikkelen waar een project aan moet voldoen, voordat tot actieve aankoop (anticiperend en strategisch) wordt over gegaan. Dit kunnen inhoudelijke en procesmatige criteria zijn.  Analyseren wat de beste positie (rol) is die de provincie kan innemen om een project gerealiseerd te krijgen en de risico’s en investeringen binnen de perken blijven. Hierbij dient te worden ingezoomd op de mogelijkheden die de Nieuwe WRO biedt. Qua werkproces zijn een aantal eenvoudige verbeteringen te realiseren:  Registratie van alle gronden in eigendom (onderscheidenlijk juridisch en economisch) op één plek;  Zorgen dat er periodiek eenduidig kaartmateriaal van alle provinciale bezittingen kan worden opgemaakt.  Een periode proefdraaien met systematisch overleg tussen de betrokken afdelingen (bijv. 3x per jaar) op dit thema om samenwerking en synergie te analyseren.  Waar nodig intensiveren van de samenwerking en afstemming tussen de grondaankopers.  Overwegen alle grondaankopen in één hand te brengen. Bij de laatste punt zij vermeld dat dit wellicht stuit op belemmeringen vanuit financieringsstromen. 14. Grondbeleid Provincie Groningen” Discussienota (mei 2001) Op verzoek van Provinciale Staten is door Buck Consultants International in 2001 een discussienotitie over het provinciale grondbeleid opgesteld. De aanleiding daarvoor vormde de discussie over het grondbeleid die landelijk en in het IPO-kader werd gevoerd. Het college van GS van Groningen wilde op korte termijn een debat starten over de eigen positie in de discussie over het grondbeleid. In de discussienotitie worden conclusies getrokken en adviezen gegeven. Deze dienen deels als verouderd en achterhaald te worden beschouwd gezien de datum van het onderzoek en de veranderende omstandigheden op de grondmarkt. De belangrijkste conclusies en aanbevelingen, die mogelijk nog steeds relevant zijn, worden onderstaand weergegeven:  Er is sprake van een sectoraal ingestoken grondbeleid. Hierdoor is de integraliteit van het grondbeleid en de grondverwervingstrategieën, passend bij een integrale ruimtelijke ontwikkeling, onvoldoende. Aanbevolen wordt een coördinerend platvorm binnen de provincie in te stellen met één coördinerend gedeputeerde, als bestuurlijk aanspreekpunt en een lid van het MT als gedelegeerd verantwoordelijke.  De samenwerking met partners op de grondmarkt omtrent (provinciale) initiatieven vindt slecht op informele wijze plaats. Hierdoor bestaat het risico dat overheden elkaar op de grondmarkt “voor de voeten lopen” en dat kansen gemist worden om sneller en efficiënter grond te verwerven.  De voorwaarden waaronder participatie met publieke partijen plaatsvindt, in relatie tot de uitbreiding van de provinciale regie naar nieuwe taakvelden, zijn onvoldoende duidelijk.  Indien nieuwe instrumenten worden geïntroduceerd, dan dient de provincie een afweging te maken in welke mate zij gebruik wenst te maken van deze instrumenten.  Provinciaal grondbeleid is meer dan alleen een strategie voor grondverwerving. Andere aspecten van provinciaal grondbeleid zijn: integraliteit in het grondbeleid, samenwerking met andere partijen op de grondmarkt en de inzet van het juridisch en financieel instrumentarium.







Als provincie is het belangrijk om een transparant grondbeleid te voeren, waarbij de doelstellingen van de provincie op de locale grondmarkt, de (beoogde) verwerving van gronden en andere vormen van ingrijpen door de provincie op de grondmarkt zo duidelijk mogelijk worden gecommuniceerd aan zoveel mogelijk andere overheden, private marktpartijen en inwoners. Met het oog op de transparantie en afrekenbaarheid van het provinciale grondbeleid, wordt aanbevolen dat op bestuurlijk niveau één gedeputeerde de coördinatie op zich neemt van provinciale grondzaken. Regelmatig dient verslaglegging plaats te vinden naar GS en van GS naar PS. Geadviseerd wordt dat bij de realisatie van de EHS minnelijke verwerving het uitgangspunt blijft. Onteigening voor groen kan echter niet langer uitgesloten worden voor de verwerving.

Bijlage 3: Actoren op de grondmarkt Rijkswaterstaat(RWS) Rijkswaterstaat verwerft gronden die noodzakelijk zijn voor de aanleg van of verbreding van rijkswegen en waterlopen. De afdeling wegenbouw werkt af en toe samen met RWS, bijvoorbeeld bij de verdubbeling van de N33 waarvoor de provincie anticiperend gronden heeft aangekocht en RWS deze gronden heeft ingezet bij de reguliere verwerving. Ook voeren wij werkzaamheden uit voor onteigeningsstukken voor RWS/provincie Friesland. Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf Het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf (RVOB)10 realiseert ruimtelijke en financiële doelen voor het rijk door (gebieds)ontwikkeling, beheer en aan- en verkoop van rijksgronden en –gebouwen. De dienst is op 1 juli 2009 ontstaan uit een fusie van de Dienst Domeinen Onroerende Zaken en het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf van het rijk. De Dienst Domeinen wordt vanaf die datum alleen gebruikt als verkoopdienst voor losse goederen en voertuigen namens het rijk.Volgens een besluit van de ministerraad van 18 november 2011 zal het RVOB uiterlijk per 1 januari 2014 fuseren met de Rijksgebouwendienst tot het Rijksvastgoedbedrijf (RVB). Eén van de hoofdtaken van het RVOB is de verkoop van overtollig vastgoed van het rijk. Denk bijvoorbeeld aan militaire kazernes/bunkers, kantoren, grond langs rijkswegen en woningen. In eerste instantie probeert het RVOB deze onroerende zaken over te dragen aan andere rijksdiensten. Hebben zij geen interesse, dan wordt gekeken of andere overheden, zoals gemeenten, provincies of waterschappen, belangstelling hebben. Wanneer dit niet het geval is, kan het RVOB het overtollige object via een makelaar verkopen óf overgaan tot verkoop via openbare inschrijving. Gemeenten Gemeenten kennen een lange traditie van aan- en verkoop en kostenverhaal op de grondmarkt. Bij actief grondbeleid neemt de gemeente het gehele productieproces vanaf de eerste aankoop tot en met de laatste gronduitgifte in eigen hand. Bij facilitair grondbeleid laat de gemeente dit aan de markt over en blijft haar rol beperkt tot het vaststellen van het bestemmingsplan en het verhalen van gemeentelijke kosten. Beide vormen van grondbeleid komen ook tegelijk voor: dikwijls wordt gekozen voor actief grondbeleid omdat op deze wijze meer sturing aan de ruimtelijke ontwikkeling binnen de gemeente kan worden gegeven. In het verleden werd de behaalde winst ingezet ter dekking van tekorten op andere plannen. Waterschappen Grondverwerving door waterschappen werd in het verleden gekenmerkt door de primaire waterstaatsdoeleinden, die met deze grondverwerving werden nagestreefd (dijkverzwaring, kadeversterking, verbreding watergangen en aanleg nieuwe waterlopen en kanalen. Met de intrede van het Provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied ontstond er een nieuwe samenwerking tussen provincie en waterschappen om rijks- en Europese doelen te realiseren. De effectuering van de kaderrichtlijn water kan grondverwerving tot gevolg hebben. Hierbij wordt getracht tevens provinciale doelen te realiseren, zoals bijvoorbeeld robuuste verbindingszones. Ook vanuit de waterberging en het Masterplan Kadeverhoging kan de behoefte aan grondverwerving ontstaan. Ook hier wordt gestreefd naar een symbiose met provinciale doelen en naar een gezamenlijke uitvoering hiervan waar mogelijk. Private partijen Op de grondmarkt zijn ook private partijen actief. Daarbij moet gedacht worden aan professionele organisaties zoals bouwbedrijven, financiële instellingen, woningcorporaties en projectontwikkelaars maar ook aan kleinere spelers als agrariërs en individuele speculanten. Professionele organisaties en agrariërs kopen grond aan om op 10 De voormalige Dienst Der Domeinen heeft nu het Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf.

deze manier continuïteit van de bedrijfsvoering te bevorderen. Eigendom van grond verschaft aan deze partijen ook het ontwikkelingsrecht wanneer de overheid met ruimtelijke plannen hierin voorziet. Terreinbeherende natuurbeschermingsorganisaties worden ook beschouwd als private partijen op de grondmarkt. Met deze organisaties is in het verleden de afspraak gemaakt dat aankopen ten behoeve van de realisering van de Ecologische hoofdstructuur via het BBL verlopen. Op deze wijze is er één rechtspersoon op de grondmarkt actief voor de EHS. DLG/BBL Dienst Landelijk Gebied (DLG) werkt voor de verschillende overheden om gebiedsdoelen te realiseren. Dat kan via: grondaankoop, inrichting van gebieden en het voorstellen van natuurbeheermaatregelen (zoals aanplant en beheer van bossen). Grondaankopen van Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) zijn gebaseerd op door GS vastgestelde inrichtings- en/of begrenzingenplannen en dienen vooral natuurdoelen, vaak in combinatie met waterbeheersing, landbouw en recreatie. Af en toe is sprake van aanleg van woningbouw, gekoppeld aan extra natuur of water zoals bijvoorbeeld bij Meerstad. Natuurontwikkeling in een bepaald gebied wordt dan (mede) gefinancierd door bijvoorbeeld de bouw van huizen of aanleg van een golfbaan. Na aankoop levert BBL de gronden altijd door aan een andere partij. Het BBL koopt de meeste hectares voor (directe of indirecte) realisering van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS). Als DLG voor een provincie of andere opdrachtgever grond verwerft, wordt die grond op naam gesteld van het BBL. Ingevolge de Wet Agrarisch Grondverkeer (WAG) is het BBL een rechtspersoon (art 28). De rechtspersoon BBL legt (net als DLG) rechtstreeks verantwoording af aan het ministerie van Economische Zaken. BBL publiceert ieder jaar een jaarverslag en een Rekening en Verantwoording, waarin een totaaloverzicht is te vinden van de grondtransacties en de daarmee gemoeide investeringen. Naar buiten wordt meestal gecommuniceerd dat DLG grond heeft gekocht of verkocht. Formeel wordt de grond dus niet gekocht of verkocht door DLG, maar door BBL.

BOUWSTENENNOTITIE GRONDBELEID. Provincie Groningen

Recommend Documents