begrippenkader v Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoet Bureau Dokumentatie Postbus BA Rotterdam D

begrippenkader v

Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoet Bureau Dokumentatie Postbus 1 031 3000 BA Rotterdam

D 2408 -2

Beleid in perspectieven begrippenkader voor een bestuurlijke blik op beleidsvorming en -uitvoering decembe r 2OO2

Colofon Uitgegeven door: Auteurs:

Adviesdienst Verkeer en Vervoer Erik-Hans Klijn Martin de Jong Odette van de Riet

Mirko Noordegraaf Redactie:

Eindredactie:

Johan Weggeman Henk Pauwels Koos Roseboom Henk Pauwels

Telefoon:

Henk Pauwels afdeli n g Omgevingsverkenni 010-2825773

Fax:

010-2824642

E-mail:

h.a. m. pauwels@avv. rws.

Opmaak:

Adviesdienst Verkeer en Vervoer

Datum:

december 2OO2

!nformatie:

AW

Beleid in perspectieven

minvenw.

n

gen

nI

lnhoudsopgave

I 1.1 1.2 1.3

Introductie Waarom deze bundel Vier benaderingen Opzet van de bundel

5 5 6 7

9 De Beleidsanalytische benadering 2 9 2.1 tnleiding 10 2.2 Kernconcepten van de beleidsanalytische benadering 11 2.3 Beleidsanalytische methoden en technieken 12 2.3.1 Toekomstverkenningen 13 2.3.2 Wiskundige systeemmodellen 13 2.3.3 Monetaire evaluatiemethoden 14 2.3.4 Niet-monetaire evaluatiemethoden 14 2.4 De beleidsanalytische benadering als sturingsfilosofie 2.5 Mogelijkheden en beperkingen van de beleidsanalytische benadering 16 16 2.6 Epiloog: beleidsanalyse-nieuwe-stijl 17 2.7 Relevante literatuur 19 De Netwerkbenadering 3 19 3.1 Inleiding 20 van comPlexiteit 3.2 Concepten: hulpmiddelen bii de analyse 3.2.1 Complexiteit van besluitvorming (1): netwerken, arena's en spelen 20 3.2.2 Strategische complexiteit: interacties, percepties en strategieën 24 25 3.2.3 Centrale concepten van het netwerkperspectief met horizontale praktijk: in de experimenten Verschijningsvormen 3.3 26 vormen van sturing 26 besluitvorming interactieve De van opkomst 3.3.1 28 3.3.2 Publiek-private samenwerking: een nieuw arrangement 3.4 Toepassing van het netwerkperspectief: analyse en managementtools 3O 30 3.4.1 Stappen voor een analyse 3O 3.4.2 Van analyse naar management van interacties 32 3.4.3 Strategieën van netwerkmanagement 33 3.5 Tot slot: uitkomsten en beperkingen 34 3.5.1 Het probleem met traditionele doelevaluatie 3.5.2 Ex post satisfying en procesnormen als toetsingscriterium 34 35 3.5.3 Kansen en beperkingen van het netwerkperspectief 36 3.6 Relevante literatuur 37 De Institutionele benadering 4 37 4.1 Inleiding 4.2 De concepten van de institutionele benadering uiteengezet 38 38 4.2.1 Het formele institutiebegrip 39 4.2.2 Het informele institutiebegrip 40 4.3 Verschijningsvormen in de bestuurlijke praktijk 4.3.1 Instituties in de verhouding tussen overheid en samenleving 40 4.3.2 Instituties in de verhouding tussen bestuurlijke actoren onderling 42 43 4.4 Toepassing van het institutionele perspectief in de praktiik 43 4.4.1 Waarden, normen en posities 44 4.4.2 Vogelvluchtperspectief vereist 45 4.4.3 Interviews, enquêtes en spelsimulaties


4.5 4.5.1 4.5.2 4.6

Wat kun je er mee, en wat niet? Sterke punten van de institutionele benadering Zwakke punten van de institutionele benadering Relevante literatuur

45 45 47 48

De Sociaal-constructivistische benadering 5 5.1 Inleiding 5.2 Centrale concepten 5.2.1 Gemeenschappen 5.2.2 Referentiekaders 5.2.3 Signalen 5.2.4 Symbolen 5.2.5 Routines en rituelen 5.3 Verschijningsvormen 5.3.1 'Probleem als probleem' 5.3.2 Onbegrip 5.3.3 Wantrouwen 5.3.4 Omstreden feiten 5.3.5 Onbedoeldegevolgen 5.4 'Tools' 5.4.1 Vergaderingen 5.4.2 Taal 5.4.3 Scholing 5.4.4 Projecten 5.4.5 Interventies 5.5 Mogelijkheden en beperkingen 5.6 Relevante literatuur

51

6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3

71 71

Meeruoudig beschouwen: het 4-lN-model Hoe verhouden de benaderingen zich tot elkaar? 4 manieren om tegen hetzelfde vraagstuk aan te kijken? 2 cases Case: Prijsbeleid in relatie tot congestie Case: Decentralisatie en marktordening stads- en streekvervoer Hulpmiddel voor analyse en aanpak: het 4-lN-model

lage 1 : B ekn opte besch rijvi n g Project Mai n porto ntwi kkeli n g Rotterdam (PMR) Bijlage 2: Een toelichting bij de analysestapPen in de netwerkbenadering Bijlage 3: Samenstelling begeleidingsgroeP B ij


51

52 52 53

54 55 56 57

58 59 60 61

63 63

64 65 55

66 67 67 69

72 72

74 77

1 Introductie 1.1

Waarom deze bundel

ledere VenW-er weet nu langzamerhand wel dat hij of zij deel uitmaakt van een overheid waarvan de rol in de samenleving behoorlijk aan het veranderen is. Dat geldt ook voor het domein van het verkeers- en vervoerbeleid. De

ontwikkelingen op het gebied van decentralisatie en marktwerking hebben tot gevolg dat de machtsrelatie tussen de rijksoverheid en andere overheden wijzigt. In feite is er sprake van één brede trend, waarbij het delen van de publieke ruimte van VenW met andere actoren en het'sturen op afstand' centraal staat. De beleidsomgeving van Verkeer en Waterstaat is steeds meer een 'onderhandelingshuishouding', waarin het ministerie vanuit verschillende rollen - zelfs binnen een specifiek beleidsterrein - moet opereren om effectief haar doelen te kunnen nastreven. Al die veranderingen hebben gevolgen voor de opstelling van VenW in beleidsprocessen waarmee het ministerie te maken krijgt - en die al dan niet binnen VenW worden geïnitieerd. VenW en ook afzonderlijke VenW-ers moeten in steeds sterkere mate beschikken over de vaardigheid om verschillende sturingsstijlen en -strategieën te hanteren en ertussen te schakelen, afhankelijk van de situatie. Dat geldt niet alleen in het stadium van beleidsvorming, maar juist ook bij de uitvoering van dat beleid Daarvoor is ook nodig dat de betrokken VenW-ers kunnen onderkennen welke stijl en strategie passend is voor het probleern waar ze mee te maken hebben. Het betekent ook: kunnen schakelen tussen 'denkramen'. Want 'netwerksturing'- om maar een veel gebruikte term te noemen - past niet zo maar in de context van de 'beleidscyclus' waarin een VenW-ambtenaar veelal werkt. De plicht tot openbare verantwoording bevordert immers de neiging om beleid te beschouwen in termen van 'doelen', 'middelen', 'instrumenten'en 'resultaten' en dergelijke; en dan het liefst zo goed mogelijk gespecificeerd en gekwantificeerd. Dat in een steeds ingewikkelder wordende samenleving de causale verbanden tussen overheidsinspanning en resultaten steeds moeilijker zijn aan te tonen, doet daar niets aan af. Sterker nog: de begrijpelijke behoefte om toch greep te houden op de doeltreffendheid en doelmatigheid van het overheidsbeleid vergroot de druk om dat beleid 'meetbaar'te maken. In die situatie is het goed als de betrokken VenW-er zich ervan bewust is dat er méér manieren zijn om tegen eenzelfde probleem of verschijnsel aan te kijken. En dat het op een andere manier 'kijken' kan leiden tot een beter begrip en tot nieuwe hand eli n gsperspectieven. De bestuurskunde kent verscheidene benaderingen om het verloop van beleidsen besluitvormingsprocessen rondom het verkeers- en vervoerbeleid te begrijpen. Daarbij passen even zovele 'denkramen', die sterk bepalend zijn voor het handelingsperspectief van degenen die in dergelijke processen verkeren. Ze kunnen niet zo maar op elke situatie worden toegepast; naar willekeur 'shoppen' uit verschillende denkramen gaat niet altijd ongestraft.

In het kader van het project'Begrippenkader Bestuur op Maat' heeft de AW aan vier bestuurskundige wetenschappers gevraagd om in een essay die denkramen herkenbaar te maken voor VenW-er,s die in beleidsprocessen verkeren en/of daarover moeten adviseren. Dit onder meer aan de hand van de begrippen die bij de benaderingen passen; begrippen die vaak wel bekend ziin,


zonder dat men zich bewust is van het denkraam dat eraan ten grondslag ligt. De auteurs z'ljn wetenschaPpers die op het betreffende terrein hebben gepubf ice erd. Trl werden bijgestaan door een klankbordgroep van AVVadviseurs die zorg hebben gedragen voor de inbreng van opgedane ervaringen uit diverse door AW verrichte studies. In deze bundel zijn deze essays samen gebracht. Dat levert uiteraard geen 'recept voor bestuurlijk handelen' op en dat is ook niet de bedoeting. Doel is vooral: het aanreiken van praktische handvatten voor de verbreding van het eigen handelingsperspectief.

1.2

Vier benaderingen

Gekozen is voor een viertal min of meer complementaire benaderingen, die elk in een apart hoofdstuk worden uitgediept en inzichtelijk gemaakt':

o

o

Het beleidsanalytische perspectief, ook wel genoemd het 'rationalistische' perspectief, waarbij beleid wordt beschouwd als middel om bepaalde doelen te realiseren. Beteidsvorming wordt opgevat als een rationeel en cognitief proces, en veelat bekeken vanuit de positie van een centrale actor die de doelen van andere beleidsactoren kent. Belangrijke vraag is dan bijvoorbeeld hoe een ervoor kan worden gezorgd dat inhoudelijke kennis en informatie op een optimale wijze in het besluitvormingsproces kunnen worden benut. Enerzijds gaat het daarbii om de integratie van wetenschappelijk-technische expertise in de ontwikkeling van beleid. Anderzijds kan het daarbij gaan om kosten-baten-analyse en monitoring van (voorgenomen) beleidsinspanningen. Auteur van dit hoofdstuk is drs Odette van de Riet, als bestuurskundig onderzoeker werkzaam bij de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Het netwerkenperspectief , waarbij beleid wordt beschouwd als product van onderhandeling tussen partijen die van elkaar afhankelijk zijn en onder meer door coalitievorming hun belangen behartigen. Beleidsambtenaren staan dan voor de vraag hoe zij te midden van diverse actoren (mede-overheden, bedrijven en belangengroepen) waarvan zij in verschillende opzichten afhankelijk zijn (geld, kennis, invloed) de beleidsdoelen van het ministerie zo effectief en legitiem mogelijk kunnen nastreven. Welke netwerkstrategieën

zijn hierbij mogelijk? Auteur van dit hoofdstuk is dr. Erik Hans Klijn, als universitair hoofddocent werkzaam bij de faculteit Sociale Wetenschappen van de Erasmus

o

Universiteit Rotterdam Het institutionele perspectief , waarbij de nadruk ligt op de invloed van geïnstitutionaliseerde regels, normen en waarden, voortvloeiend uit de iociaal-culturele, politiek en staatskundige context. De centrale vraag is steeds gericht op de institutionele logica en het effect daarvan: hoe vormen, bemiddeten en kanaliseren instituties de keuze en het gedrag van sociale actoren, en in hoeverre beïnvloeden zij het strategisch handelen van actoren. En hoe kan worden voorkomen dat bestaande instituties de beteidsvorming c.q. -uitvoering frustreren zodat er bestuurlijke inertie optreedt?

Auteur van dit hoofdstuk is dr Martin de Jong, als universitair docent en bestuurskundig onderzoeker werkzaam bij de faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft.

I

De keuze en omschrijving van deze benaderingen is geihspireerd en deels ontleend aan het Handboek Beleidswetenschap, redactie Tineke Abma en Roel J. in 't Veld , 2001, Uitgeverii Boom,

Meppel.


o

Het sociaal-constructivistische perspectief, waarbij de nadruk ligt op zaken als taal, cultuur en betekenis. Centrale vraag is hoe actoren omgaan met

meervoudige en divergerende betekenisconstructies en hoe deze in interacties al dan niet veranderen. Daarbij gaat het om de rol van mensbeelden en organisatiebeelden; alsmede om de vraag hoe door uitwisseling van opvattingen van betekenissen kan worden bevorderd dat 'gedeelde beelden' ontstaan en actoren 'op dezelfde golflengte zitten'. Specifieke vraag is ook, hoe te handelen in situaties waarin de beschikbare informatie omstreden is, waardoor zowel de gegevens op grond waarvan de beleidskeuzen moeten worden gemaakt als de beleidskeuzen zelÍ onzeker c.q. ambigue van aard ziin - terwijl de t'rjdsdruk vaak ook nog hoog is. Hoe zijn dergelijke situaties hanteerbaar te maken? Auteur van dit hoofdstuk is dr. Mirko Noordegraaf , als bestuurskundig onderzoeker werkzaam bij de Utrecht School of Governance.

1.3

Opzet van de bundel

Elk van deze hoofdstukken is opgezet volgens globaal genomen eenzelfde format. f n een inleidende paragraaf wordt het'wereldbeeld' geschetst, oftewel hoe vanuit de betreffende benadering tegen bestuurlijke en beleidsprocessen wordt aangekeken. In paragraaf 2 van elk hoofdstuk worden de algemene begrippen en concepten zoals deze gangbaar zijn in de betreffende benadering aan de hand van voorbeelden uiteengezet, waarna paragraaf 3 de verschijningsvormen in de bestuurlijke praktijk belicht. Vervolgens komt in paragraaf 4 de toepassing aan de orde: op welke wiize is de benadering bruikbaar en welke instrumenten, 'tools' passen daarbij. Tenslotte wordt duidelijk gemaakt wat de mogel'rjkheden, maar ook de beperkingen van het betreffende perspectief zijn. Elk van deze vier hoofdstukken sluit af met een selectie van voor de benadering relevante literatuur.

In hun beschrijvingen gebruiken de auteurs verscheidene voorbeelden ter illustratie van hun betoog. Ter wille van de vergelijkbaarheid is er echter voor gekozen om voor een deel van die illustraties te putten uit de gebeurtenissen rondom hetzelfde, voor veel VenW-ers bekend onderwerp: het besl u itvorm i n gsp roces rondom de Mai n portontwi kkeli n g van Rotterd am, oftewel 'PMR', dat in 2001 leidde tot een kabinetsstandpunt. Omdat het verloop van dit proces, afgezien van de momenten van openbare discussie, bij lang niet iedereen bekend is, wordt hiervan in bijlage 1 een beknopte beschrijving gegeven, opdat de lezer de gegeven voorbeelden goed kan plaatsen.

Het faatste hoofdstuk van deze bundel is een AVV-bUdrage, waarin aan de hand van enkele concrete, voor VenW-ers relevante voorbeelden wordt nagegaan in hoeverre de inzichten uit de vier benaderingen zijn te integreren, dan wel leiden tot uiteenlopende keuzen - en hoe daarmee dan kan worden omgegaan. Daarbij wordt een 'model' aangereikt dat kan helpen bij het zich bewust worden van de belangrijkste elementen van de benaderingen. Tegetijk met deze bundel verschijnt de brochure'Meervoudig (be)schouwen; vier manieren om tegen vraagstukken bii beleidsvorming en -uitvoering aan te kijken', waarin de belangrijkste noties uit de essays zijn samengevat.


2 De Beleidsanalytische benadering Odette van de Riet

2.1

2

3

Inleiding

Het doel van de beleidsanalytische benadering is om het beleidsproces te ondersteunen door inzicht te geven in het probleern, het bestaand beleid, beleidsvoorstellen en eventuele alternatieve mogelijkheden voor beleid. Daarnaast wordt de beleidsanalytische benadering ook als sturingsfilosofie gebruikt. Beleid wordt gezien als goed wanneer het de beste weg biedt om de gestelde doeleinden te bereiken. Een recent voorbeeld van de belangrijke ondersteunende rol die de beleidsanalytische benaderíng kan spelen, is de planontwikkeling rondom de Tweede Maasvlakte. ln het kader van het Proiect Mainportontwikkeling Rotterdam is een toekomstverkenning (in de vorm van een scenariostudie) en een maatschappeliike kostenbatenanalyse uitgevoerd. Uit deze studies is het inzicht naar voren gekomen dat de aanleg van een Tweede Maasvlakte rendabel kan zijn, maar dat de omvang van het ruimtetekort nog met grote onzekerheden is omgeven. Dit inzicht heeft de politiek doen besluiten tot een gefaseerde aanleg van de landaanwinning, waarbij de aanleg afhankelijk is gemaakt van een concrete vraag uit de mard. Met dit besluit is een eind gekomen aan de verhitte en in de pers breed uitgemeten discussies. Het Centraal Planbureau had het ruímtetekort oorspronkelijk nameliik laag ingeschat, wat werd gezíen als een bedreiging voor de legitimiteit van een tweede Maasvlakte.

De beleidsanalytische benadering is de oudste van de vier bestuurskundige benaderingen uit deze bundel. De benadering komt voort uit de succesvolle toepassing van systeemanalyses tijdens de Tweede Wereldoorlog door de Amerikanen. Gevolg hiervan was dat eind jaren veertig een denktank werd opgericht: de RAND Corporation, later RAND genoemd. In de beginjaren werkte RAND uitsluitend aan militaire opdrachten, en voerde uitgebreide wiskundige systeemanalyses en scenariostudies uit. In de loop der jaren breidde RAND haar werkterrein uit naar niet-militaire gebieden. ln eerste instantie bestond de benadering, die haar oorsprong in het vakgebied van de operations research heeft, onder de noemer systeemanalyse. Na verloop van tijd werd de systeemanalyse aangevuld met inzichten uit andere wetenschappen, waaronder de economie, de psychologie en de sociale wetenschappen. Daarnaast kreeg men meer aandacht voor de politieke dimensie van het beleidsveld, waarmee de systeemanalyse zich langzaam

2 Drs.

Odette van de Riet is als toegevoegd onderzoeker verbonden aan de Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische Universiteit Delft alwaar zij promotieondeaoek verricht. Het onderwerp van dit promotieonderzoek is beleidsanalyse in een multi-actoromgeving. Daarnaast

is zij werkzaam als ondenoeksleider bij RAND Europe, de Europese vestiging van het beleidsanalyse-

insituut RAND. 3

De auteur dankt De auteur dankt de begeleidingsgroep, in het bijzonder de AW-ers Han van der

Loop en Gerald Prast, voor hun constructieve inbreng bij de totstandkoming van dit hoofdstuk. Daarnaast dankt de auteur Wil Thissen, hoogleraar Beleidsanalyse aan de Universiteit Delft, Faculteit Techniek Bestuur en Management, voor zijn waardevolle commentaar op eerdere versies van dit

hoofdstuk.


omvormde tot beleidsanalyse, een term die aan het eind van de jaren vijftig voor het eerst opdook. beleidsanalytische benadering kreeg grote bekendheid binnen de Amerikaanse overheid door het 'Planning Programming Budgetting System' (PPBS), waarvan het gebruik op alle 'state departments' door de Amerikaanse president zelf werd voorgeschreven. De bedoeling van het PPBS was dat elk departement haar behoeften en doelstellingen zou analyseren (van algemene doelstellingen tot operationele doelstellingen) en daarna periodiek het totale pakket aan programma's en de daaruit resulterende uitgaven zou doorlichten.

De

De bestaande uitgaven zouden daarbij moeten concurreren met

nieuwe

voorstellen.

Vanaf de zeventiger jaren schoot de beleidsanalyse ook wortel in Nederland. Hierbij heeft de Oosterschelde-studie (zie kader) een belangrijke rol gespeeld' Deze studie bracht de kracht van de beleidsanalytische benadering - waarin alle beleidsmogelijkheden en consequenties op een rij worden gezet en integraal worden doorgerekend - aan het licht. De Oosterschelde-studie was een van de eerrte beleidsanalytische studies in Nederland. tngevolge de Deltawet bestond het plan om de Oosterschelde met een dam af te sluiten om het land te beschermen tegen hoge stormvloeden. Bii het begin van de Oosterschelde-werken, begin jaren zeventig, werd van verschillende ziiden echter gepleit voor het openhouden van deze zeearm opdat het unieke aquatische milieu en de oester- en mosselcultuur behouden zouden bliiven. Deze protesten waren voor V&W aanleiding om een brede beleidsanalytische studie te laten voeren. ln de studie werden drie alternatieven met elkaar vergeleken: (1) afsluitingvan de Oosterschelde met een dam; (2) verhoging van de diiken langs de zeearm; (3) afsluiting van de Oosterschelde met een stormvloedkering. De studie had ten doel om een systematische verkenning te bieden van de consequenties van de te nemen beslissing voor allerlei aspecten van de samenleving: veiligheid, milieu, b e r o e psv i sse r i j, w ate r h u i sh o u d i n g, b i n n en sch e epv aart, re creati e, werkgel egen h eid, procedu res en kosten.

2.2

Kernconcepten van de beleidsanalytische benadering

Kenmerkend voor de beleidsanalytische benadering is het uitgangspunt dat de wetenschap het beleidsproces kan ondersteunen door informatie aan te dragen. Daarbij gaat het niet atleen om informatie over de beleidsmogelijkheden, maar ook over de probleemsituatie zelf. De beleidsmogelijkheden hangen immers af van de aard van het probleem en de oozaken ervan. De type input die door de beleidsanalyse wordt gegeven, is afhankelijk van de fase waarin het beleidsproces verkeert. In het beleidsproces worden de volgende fasen onderscheiden : agendavormi n g, beleidsvoorbereid ing, beleidsbepaling, beleidsuitvoering, beleidsevaluatie en bijsturing van beleid. Deze opdeling wordt ook wel hetfasenmodel genoemd. Er bestaan vele

varianten op deze indeling, maar deze komen in grote lijnen allemaal op hetzelfde neer. In plaats van fasen wordt ook wel gesproken over subprocessen, om aan te geven dat de fasen niet noodzakelijkerwijs in volgorde worden afgelopen . De beleidscyclus van V&W (zie onderstaande figuur) is gebaseerd op het gedachtegoed van het fasenmodel.


Programmering

/\ /\ Voorbereid ing \/ \/

Uitvoering

Evaluatie Figuur 1.1 De beleidscyclus van V&W

Voor het uitvoeren van beleidsanalyses bestaan verschillende, onderling niet sterk afwijkende stappenplannen. De eerste stap bestaat meestal uit het definiëren van het probleem en het bepalen van de doelen, criteria en eventuele randvoorwaarden. Op basis hiervan wordt dan een beoordelingskader ontwikkeld. Parallel hieraan worden beleidsmogelijkheden in kaart gebracht c.q. beleidsalternatieven ontworpen. Vervolgens worden deze alternatieven geanalyseerd en geëvalueerd aan de hand van het ontwikkelde beoordelingskader. Bij de stappenplannen wordt meestal benadrukt dat herhaling van bepaalde stappen nodig kan zijn vanwege voortschrijdend inzicht bij de beleidsanalist en/of de beleidsmaker. Centrale begrippen in de klassieke beleidsanalytische benadering zrjn

rationaliteit en objectiviteit. Ofschoon erkend wordt dat zowel rationaliteit

als

objectiviteit in absolute zin onmogelijk zijn vanwege de menselijke beperkingen in deze, worden beide wel als nastrevenswaardige idealen beschouwd. o Rationaliteit bestaat uit drie componenten: doelgerichtheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Doelgerichtheid is de mate waarin het gedrag op het bereiken van doeleinden is gericht. Bij doeltreffendheid (ofwel effectiviteit) gaat het om de mate waarin de gestelde doelen bereikt worden. Doelmatigheid (ofwel efficiëntie) betreft de doelmiddelverhouding: de mate waarin de gestelde doelen bereikt worden in relatie tot de middelen die zijn ingezet om deze doelen te bereiken. . Obiectiviteit betekent dat de beleidsanalist zich waardevrij dient op te stellen in de zin dat feiten gescheiden moeten worden van subjectieve en normatieve aspecten.

2.3

Beleidsanalytische methoden en technieken

Benadrukt moet worden dat beteidsanalyse geen methode is, maar een denken benaderingswijze. Voor het uitvoeren van een beleidsanalytische studie wordt gebruik gemaakt van methoden en technieken uit verschillende wetenschappelijke disciplines, waarbij doorgaans wordt gekozen voor een combinatie van verschillende methoden en technieken. Uitgaande van de fasen die in het beleidsproces worden onderscheiden (bij

V&W bekend als de beleidscyclus) wordt vaak onderscheid gemaakt tussen ex ante en ex post beleidsanalyses. Ex ante analyses worden voorafgaand aan de beleidsbepaling uitgevoerd. Doel van ex ante beleidsanalyses is om beleidsmakers te ondersteunen in hun oordeelsvorming door inzicht te geven in het beleidsprobleem, de mogelijkheden voor beleid en de effecten van de inzet van mogelijke beleidsinstrumenten. Ex post beleidsanalyses worden na de beleidsuitvoering uitgevoerd. Deze analyses betreffen beleidsevaluaties die inzicht geven in de mate waarin de beoogde beleidsdoeleinden zijn bereikt en


de mate waarin waargenomen effecten daadwerkelijk zijn toe te schrijven aan de beleidsinstrumenten. Ex post beleidsanalyses gaan vaak vooraf aan ex ante analyses en maken er soms integraal onderdeel van uit. Deze paragraaÍ bevat een overzicht van een aantal veelgebruikte methoden en technieken: Toekomstverkenningsmethoden (Delphi-methode, scenariomethode) Wiskundigesysteemmodellen Monetaire evaluatiemethoden (kosten-batenanalyse, kosteneffectiviteitsan alyse) Niet-monetaire evaluatiemethoden (overzichtstabellen, multicriteria-

. o o o

analyse)

2.3.1 Toekomstverkenningen zijn vele manieren om de toekomst te verkennen. Extrapolatie van trends uit het verleden naar de toekomst is een mogelijkheid. Een andere mogelijkheid is het raadplegen van deskundigen. De meest bekende methode in deze is de zogenaam de Detphi-methode. Deze methode (genoemd naar het orakel uit de Griekse mythologie) bestaat uit een iteratief proces met deskundigen aan de hand van schriftelijke vragenlijsten. In de eerste ronde wordt de deskundigen gevraagd om aan de hand van een vragenlijst hun mening te geven over toekomstige ontwikkelingen. In de tweede ronde worden de resultaten uit de eerste ronde teruggekoppeld naar de experts en wordt hun gevraagd om op de uitkomsten te reageren in de vorm van prioriteitenliistjes, om de eerder gegeven antwoorden bij te stellen of om aanvullende informatie te geven. De tweede ronde kan gevolgd worden door een derde, vierde en zelfs viifde ronde. Het besluit tot voortzetten hangt af van de mate waarin de standpunten naar elkaar zijn toegegroeid, de waat of het nog zinvol is om aanvullende vragen te stellen en de waat of de deelnemers nog voldoende gemotiveerd Er

zijn. Een andere mogelijkheid is de

dom bekende scenariomethode. Met de term

scenario wordt een samenhangend beeld van een mogelijke toekomstige situatie bedoeld. Dit kan een wenselijke situatie zijn, een onwenseliike situatie of gewoon een mogelijke situatie. Soms wordt in het scenario ook de weg naar het toekomstbeeld en het beginpunt bedoeld, maar dat is niet noodzakelijk. Het doet van het ontwikkelen van scenario's is verbreding van het denkkader. De mens heeft van nature de neiging om te denken vanuit historische trends. Dit teidt tot verassingsvrije toekomstbeelden waarbij de mogelijkheid van trend breu ken wordt veronachtzaamd. De term scenariomethode is eigenlijk misleidend; er bestaat nameliik een grote verscheidenheid aan scenariomethoden. Omdat de introductie van scenario's als analysemethode vrij unaniem wordt toegeschreven aan RAND, wordt hier een beschrijving gegeven van de aanpak van RAND. De eerste stap in deze aanpak bestaat uit het in kaart brengen van de factoren die van invloed zijn op de problematiek in kwestie: de omgevingsfactoren. Vervolgens wordt van elke factor de mate van onzekerheid en de mate van invloed op de problematiek bepaald. Omgevingsfactoren die een relatief grote invloed op de problematiek (kunnen) hebben en met grote onzekerheid omgeven zijn, vormen de scenariobouwstenen: de assen waarlangs de uiteindelijke scenario's variëren. Vaak wordt er voor twee of drie scenariobouwstenen gekozen, wat resulteert in een assenstelset met een x-as en een y-as - en soms dus ook een z-;ts. Met de keuze van de assen wordt de basis van elk van de scenario's bepaald. De scenario's worden verder ingevuld door een beschrijving te geven van alle relevante omgevingsfactoren, waarbij wordt geredeneerd vanuit de logica van het assenstelsel.


Grote bekendheid heeft de scenariomethode gekregen door Shell. Dit bedrijf maakt voor het bepalen van haar bedrijfsstrategie al zeer lang gebruik van scenario's. Kenmerk van de Shell-aanpak is dat verschillende scenario's worden ontwikkeld die allemaal als serieuze toekomstmogelijkheden worden gezien, en dat niet op basis van waarschijnlijkheid of wenselijkheid één scenario als uitgangspunt wordt gekozen. Dankzij toepassing van de scenariomethode wa.s Shell in de jaren zeventig veel beter dan haar concurrenten voorbereid op de toen malige oliecrisis. Binnen V&W is inmiddels ook de nodige ervaring opgedaan met het ontwikkelen van scenario's. Een voorbeeld is de scenario-exercitie Questa, die tot doel had inzicht te verkrijgen in de mogelijke toekomstige ontwikkelingen in het vervoer- en vervoersysteem en het denkkader hieromtrent te verruimen.

2.3.2 Wiskundige systeemmodellen Bij het uitvoeren van zowel ex ante als ex post beleidsanalyses wordt vaak gebruik gemaakt van wiskundige systeemmodellen. Een kenmerk van systeemmodellen is dat ze de mogelijkheid bieden om de werking van het betreffende systeem onder verschillende condities te analyseren. Een systeemmodel kan in een beleidsanalyse verschillende functies vervullen. Het kan bijvoorbeeld inzicht geven in de mogelijke oorzaken van de probleemsituatie of de effecten van beleidsalternatieven. Ook kan het helpen bij het vinden van de beste oplossing gegeven een bepaalde doelstelling.

De beste oplossing is vaak niet eenduidig te bepalen vanwege uiteenlopende doelen en belangen, welke kunnen leiden tot dilemma's. Een bekend dilemma is het prisoner's dilemma, dat draait om twee gevangenen die gezamenlijk een misdrijf hebben gepleegd waarvan het bewijs nog niet is geleverd. Als beiden hun mond houden leidt dit tot een voorarrest van éên jaar waarna beiden in vrijheid worden gesteld. Als de een de ander verlinkt leidt dit tot onmiddellijke invrijheidstelling van de een, maar tot dertigjarige gevangenisstraf voor de ander. Als ze elkaar verlinken leidt dit tot een vijftienjarige gevangenisstraf voor beiden. Vanuit collectief oogpunt zou het verreweg het beste zijn als ze beiden zouden zwijgen. Maar omdat ze beiden bang zijn dat de ander hen verlinkt, kiezen ze er beiden voor de ander te verlinken.

Om met dit soort dilemma's om te gaan, kan gebruik worden gemaakt van inzichten uit de speltheorie. De speltheorie bestaat uit wiskundige weergaven van sociale dilemma's. De speltheorie komt voort uit de wiskunde, maar is in de loop van de tijd uitgebreid met inzichten uit de sociale psychologie ten aanzien van groepsgedrag. De keuze tussen auto en openbaar vervoer kan worden gezien als een sociaal dilemma tussen comfort (individueel belang) en milieu (collectief belang). Vanwege het comfort (reistijd, privaq en dergeliike) kiezen veel mensen ervoor om met de auto te reizen in plaats van met het openbaar vervoer. Uíteindeliik kan het milieu echter zo erg verontreinigd worden dat men achteraf gezien liever met het openbaar vervoer was gegaan.

2.3.3 Monetaire

evaluatiemethoden

Monetaire evaluatiemethoden zijn methoden waarbij de effecten van beleidsalternatieven in geld worden uitgedrukt. Voorbeelden hiervan zijn de kosten-batenanalyse en de kosten-effectiviteitsanalyse.


Bij een kosten-batenanalyse brengt men eerst per beleidsalternatief de kosten

en de baten ten opzichte van de uitgangssituatie (het zogenaamde nulalternatiefl in kaart. Vervolgens drukt men de kosten- en batenposten zo veel mogelijk in geld uit. Baten die niet in geld uitgedrukt kunnen worden, worden meegenomen als PM-post (pro memorie). De gemonetariseerde kosten en baten worden vervolgens bij elkaar opgeteld om per beleidsalternatief het rendement te bepalen (de baten-kostenverhouding). De rendementen kunnen onderling worden vergeleken om te bepalen welk alternatief het meeste rendement geeft. Een koste n-effectiviteitsanalyse gaateveneens uit van een overzicht van de (in

geld uitgedrukte) kosten en baten van de beleidsalternatieven ten opzichte van de uitgangssituatie. Vervolgens wordt echter ofwel onderzocht met welk beteidsalternatief de beoogde effecten zo efficiënt mogelijk kunnen worden gerealiseerd gegeven een bepaalde doelstellin g (kostenminimalisatie), oÍwel nagegaan met welk beleidsalternatief de beoogde effecten kunnen worden gemaximaliseerd gegeven een bepaalde hoeveelheid in te zetten middelen (eff e ctm ax i m a I i s ati e) . Bij zowel kosten-batenanalyses als kosten-effectiviteitsanalyses kan onderscheid

worden gemaakt tussen een bedrijfseconomische en een sociaal-economische analyse (ook wel maatschappelijke analyse genoemd). Bij een sociaal' economische analyse gaat het om de maatschappelijke baten en kosten. Een bedrijfseconomísche analyse daarentegen beperkt zich tot de kosten en baten van één actor; effecten voor derden worden daarbij niet meegenomen.

2.3.4 Niet-monetaire evaluatiemethoden Bij niet-monetaire evaluatiemethoden worden de effecten van de beleidsalternatieven in kaart gebracht zonder dat de effecten Per se in geld

hoeven te worden uitgedrukt. Effecten kunnen ook in andere eenheden worden weergeteven. Voorbeelden hiervan zijn de omvang van de uitstoot van schadelijke stoffen, het procentuele verlies aan natuurwaarden of het aantal verkeersdoden. Dit zijn allemaal effecten die zich moeilijk in geldwaarde laten vangen. Voorbeelden van niet-monetaire evaluatiemethoden zijn overzichtstabel len en m u lticriteria-analyses.

Overzichtstabellen geven een overzicht van de effecten van de beleidsalternatieven. De effecten kunnen worden weergegeven Per maatschappet'rjke groepering of voor de samenleving in zijn geheel. Als de effecten worden weergegeven voor de samenleving in zijn geheel wordt vaak per criterium een rangorde van de beleidsalternatieven gegeven (de

zogenaam de sco re kaartm eth

o d e) .

Multicrítería-analyses gaan ten opzichte van overzichtstabellen nog een stap verder. Ze beogen beleidsalternatieven te rangschikken in het licht van bepaalde criteria en prioriteiten. Hierbij worden aan elk van de criteria gewichten toegekend, zodat de verschillende effecten bij elkaar kunnen worden opgetetd. De gebruikte gewichten dienen de voorkeuren van de beslisser(s) te weerspiegelen. Als er sprake is van verschillende visies, kunnen verschillende gewichtensets worden gehanteerd.

2.4

De beleidsanalytische benadering als sturingsÍilosofie

De beleidsanalytische benadering wordt binnen de overheid vaak als sturingsfilosofie gebruikt, zowel impliciet als expliciet. De grote penetratie graad


van deze benadering is niet onlogisch, gezien het feit datze al vele decennia wordt toegepast en nauw aansluit bij de populaire economische wetenschappen. Een voorbeeld van een verschijningsvorm is het monitoren van beleid zoals dat in gang is gezet bij het SW-ll middels het project Meten is Weten. Een belangrijke resultante van dit project zijn de jaarlijkse beleidseffectrapportages waarmee informatie wordt gegeven over de voortgang van het landelijke verkeers- en vervoerbeleid. Deze informatie kan worden gebruikt om het in gang gezette beleid te evalueren en indien nodig bijte sturen. Tevens kan deze informatie worden gebruikt bij het communiceren van het beleid binnen en buiten V&W en ter verantwoording van het beleid.

Ook het besluit om toepassing van de OEE|-leidraad verplicht te stellen voor voorstellen voor de aanleg van nieuwe infrastructuur is een verschijningsvorm van de beleidsanalytische benadering. De OEE|-leidraad (O nderzoeksp rogram ma Econ om isch e Effecten I nfrastructu u r) omvat een gestandaardiseerde aanpak voor het uitvoeren van maatschappelijke kostenbatenanalyses. Voor V&W zijn de felle maatschappelijke discussies rondom infrastructuurvoorstellen aanleiding geweest om deze uniforme afwegingsmethodiek te laten ontwikkelen. In 2000 is toepassing ervan verplicht gesteld voor alle (grote) infrastructuurprojecten. Een voorbeeld van een recente grootschalige inzet van de beleidsanalytische benadering is de VBTB-werkwijze (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) - de nieuwe manier van begroten en verantwoorden door de Nederlandse rijksoverheid. VBTB is voortgekomen uit het idee dat resultaatgericht en transparant moet worden begroot en de gedachte dat de burger ' value for money' moet worden geboden voor zijn belastinggeld. De begroting nieuwe stiil gaat niet in de eerste plaats uit van het geld dat wordt uitgegeven, maar van het beleid en wat men daarmee wil bereiken. Geen ondoorzi chti ge ci jferbrí j, m aar concrete bel

ei dsdoelstel I ingen en centrale vragen als 'Wat willen we bereiken?', 'Wat gaan we daarvoor doen?' en 'Wat mag dat kosten?'. De verantwoording nieuwe stijl, het jaarverslag, heeft eenzelfde indeling als de begroting nieuwe stiil. De vragen die in dit jaarverslag centraal staan zijn: 'Hebben we bereikt watwe hadden beoogd?', 'Hebben we gedaan watwe daarvoor zouden doen? 'en 'Heeft het gekost wat we dachten dat het zou kosten?' ln de nieuwe stiil van begroten en verantwoorden staan dus de criteria effectiviteit en efficiëntie centraal doordat een koppeling gelegd

wordt tussen beleid, geld en prestaties. Op deze manier wordt het voor bu itenstaanders (burgers en volksvertegenwoordigers) makkeliiker om de begroting en het jaarverslag met elkaar te vergeliiken en het beleid van het kabinet te boordelen. De huídige belangstelling binnen de Nederlandse rijksoverheid voor resultaatgerichte sturing met de begroting is niet nieuw. Reeds in 1971 werd besloten om een koppelíngte leggen tussen inputen output. Daarbij werd gebruik gemaaktvan de ervaringen die de Verenigde Staten met het'Planning Programming Budgetting System' (PPBS) hadden opgedaan. Zo werden meerjarenramingen en prestatiebegrotingen geïntroduceerd en werd voor het bepalen van de doeltreffendheid van de overheidsuitgaven de COBA opgericht, de Commissie voor Ontwikkeling van de BeleidsAnalyse. Drijvende kracht achter de introductie van de meerjarenramingen,


15

p restati e b egroti n ge n e n b e I e í d san al yses w as d e to e n m al i ge d i recteu rgeneraal van de Rijksbegroting, Middelhoek. Het vertrek van Middelhoek in 1978 leidde tot het einde van het'grand design'.

Belangrijke oorzaak was het gebrek aan draagvlak voor de activiteiten van de COBA, zowel aan de top als op de werkvloer. Ten aanzien van het VBTB liikt het draagvlak groter. Belangriik verschil tussen de COBA en het VBTB is dat de COBA eenziidig gericht was op de beleidsvoorbereidíng ten koste van de beleidsuitvoering. Het VBTB is daarentegen gericht oP een integraal concept van resultaatgericht werken: vooraf afspraken maken, daarover systematisch rapporteren en achteraf verantwoording afleggen.

2.5

Mogelijkheden en beperkingen van de beleidsanalytische benadering

Bij het uitvoeren van beleidsanalyse wordt informatie oP een coherente manier bij elkaar gebracht en geanatyseerd, met als doel inzicht te verkrijgen in de

omvang van de problematiek, de oorzaken ervan, de mogelijkheden voor beleid, de effecten van bestaand beleid en eventuele beleidsalternatieven. Hiermee wordt de oordeelsvorming van beleidsmakers ondersteund in de zin dat: zin en onzin van elkaar gescheiden worden; inzicht in het nut en de noodzaak van beleid wordt gegenereerd; helderheid ontstaat over wat 'slechte' oplossingen zijn en waar goede beleidsmogelijkheden liggen ; helderheid wordt gegeven over onzekerheden en risico's.

o . . .

Een veelgehoord kritiekpunt op de beleidsanalytische benadering is dat er beleidsanalytische studies te weinig aandacht besteden aan het bestaan van uiteenlopende probleempercepties. Het gevaar hierbij is dat er vervolgens obstructie wordt gepleegd door actoren met een andere probleemperceptie. Bii elk type beleid zijn vele actoren betrokken, ofwel omdat ze invloed hebben op het beleid, ofwel door het beleid beïnvloed worden. De set van betrokken actoren is vaak zeer divers van aard. Dit betekent niet alleen dat de normen, waarden en doelen zeer verschillend kunnen zijn, maar ook de denkkaders. In het hoofdstuk over het sociaal-constructivistisch perspectief wordt hier dieper

op ingegaan. Een ander punt van kritiek luidt dat er te weinig aandacht is voor het feit dat actoren zich vaak strategisch gedragen. Actoren die zich strategisch gedragen kunnen als dat zo uitkomt onderscheid maken tussen wat ze zelf denken en wat ze anderen willen doen geloven. Deze kwestie komt uitgebreid aan de orde in het hoofdstuk over de netwerkbenadering perspectief.

2.6

Epiloog: beleidsanalyse-nieuwe-stiil

Binnen de beleidsanalytische gelederen wordt in toenemende mate rekening gehouden met het bestaan van uiteenlopende probleempercepties. Dit heeft geleid tot vele nieuwe vormen van beleidsanalyse met namen als participatieve beleidsanalyse, interactieve beleidsanalyse en argumentatieve beleidsanalyse. In de beleidsanalyse-nieuwe-stijl wordt geredeneerd vanuit de percepties en belangen van alle betrokken actoren en wordt gezocht naar oplossingen waarin iedereen zich kan vinden (door vervlechting van belangen). In samenhang hiermee is er sprake van methodische verbreding in de vorm van


16

actorenanalyses, netwerkan alyses, argu mentatiean alyses en i nteractieve spelsirnulaties. De beleidsanalyse-nieuwe-stijl sluit aan bij binnen V&W bekende concepten als'interactieve beleidsvorming' en'open planprocessen'. De meerwaarde van de beleidsanalyse-nieuwe-stijl is dat inzicht kan worden gegeven in de achtergrond van de verschillende argumentatielijnen en percepties die worden gehanteerd, en in de mogelijkheden om deze te verbinden. Hiermee wordt een platform voor discussie gecreëerd om te komen tot gedeelde percepties en win-winoplossingen. Om daarnaast ook rekening te houden met de strategische gedragcomponent van actoren, zou de beleidsanalyse-nieuwe-stijl gekoppeld kunnen worden aan de netwerkbenadering zoals die verderop in deze bundel beschreven staat.

2.7

Relevante literatuur

Beleidsanalyse in het algemeen Ackoff, R.L. (1974), The Art of Problem Solving, Wiley, New York.

-

Dunn, W.N. (1988), 'Methods

of the

Second Type: Coping with the

Wilderness of Conventional Policy Analysis', in: Policy Studies Review, Jrg. 7, Nr. 4, p.72O-737. Findeisen \Ay'., and E.S. Quade (1985), 'The Methodology of Systems Analysis: An introduction and Overview', in: H.J. Miser and E. S. Quade, Handbook of Systems Analysis; Overview of Uses, Procedures, Application, and Practice, North Holland, New York/Amsterdam/London, p. 117-15O. Hoogerwerf, A. (ed.) (1985), Overheidsbeleid, Samson, Alphen aan den Rtjn.

Kickert, W.J.M. (1996), 'Bestuurskunde

in de Verenigde

Staten;

Ontwikkelingen in historisch-maatschappelijke context', in: Bestuurskunde,

-

nr.3. Majone, G. (1989), Evidence, Argument, and Persuasion in the Policy Process, Yale University Press, New Haven/London.

Thissen, W.A.H., and P.G.J Twaalfhoven (2001), 'Theory and Methodology, Towards a conceptual structure tor evaluating policy analytic activities', in: European Journal of Operations Research, Nr. 129, p. 627-649. Twaalfhoven, P. (1999), The Success of Policy Analysis Studies; An Actor Perspective, Eburon, Delft.

Walker, W.E. (1988), 'Generating and Screening Alternatives', in: H.J. Miser and E. S. Quade, Handbook of Systems Analysis; Craft lssues and Procedural Choices, North Holland, New York/Amsterdam/London, p. 217-246.

Beleidsanalyse- nieuwe-stiil Edelenbos, J., R. Monnikhof, and O. van de Riet (2000), 'Hechten met een dubbele helix: Een voorstel voor het helen van de breuk tussen inhoud en proces in beleidsvorming', in: Beleidswetenschap, Jrg. 14, Nr. 1. Thissen, W. (2001), 'Zeven jaar Transportbeleid en Logistieke Organisatie - Lessen voor Beleidsanalyse', in: Baggen, J.H. en V.A.WJ. Marchau (red.), Zeven jaar Transportbeleid en Logistieke Organisatie -- Lessen voor de toekomst, Faculteit Techniek, Bestuur en Management van de Technische

-

Universiteit Delft. Specifieke beleidsanalytische methoden en technieken:

-

Afdeling Beleidsanalyse van het Ministerie van Financiën Evaluatiemethoden; een introductie, SDU Uitgeverij, Den Haag.


(1986),

Doel, J. van den (1978), Democratie en welvaartstheorie, Samson, Alphen aan den Rijn.

Lange, P.A.M. van, Mobiliteit vanuit een sociaal dilemma perspectief: Barrières en aanbevelingen, Vakgroep Sociale Psychologie Vrije Universiteit Amsterdam, Amsterdam. Luce, R.D., and H. Raiffa (1957), Cames and Decisions; Introduction and Critical Survey, Wiley, New York. RAND Europe (2001), Scenarios, Leiden. Tijink, D. (1999), Wetenschapsverkenningen als vorm van participatieve beleidsanalyse; Een empirisch onderzoek naar succesbepalende factoren bij OCV-verkenningen, Delft University Press, Delft. Verschijningsvormen

-

-

Boorsma, P.8., F.C.M.M. Maessen en J.A. Schild (1999), 'Van Beleidsbegroting tot beleidsverantwoording in relatie tot beleidsanalyse en

prestatiebegroting: een historische vergelijking vanuit een beleidsanalytisch perspectief', in: Beleidsanalyse, Nr. 1-2. Kengen, H.P.A.M. en J.T.A. van der Loop (1999), Meten is weten en het

NVVP, Adviesdienst Verkeer

-

en Vervoer Ministerie van Verkeer en

Waterstaat, Rotterdam.

van Financiën (2000), Van beleidsbegroting tot beleidsverantwoording, Een nieuwe manier van begroten en verantwoorden, Centrale Directie Voorlichting Ministerie van Financiën, Ministerie Den Haag.

Beleid in perspecUeven

3 De Netwerkbenadering Analyse en management van complexe besluitvormingsprocessen in netwerkperspectief Dr. Erik-Hans Kliin

3.1

"

lnleiding

Er gaat een anekdote dat er eind negentiende eeuw een minister was die 's morgens bij binnenkomst op zijn departement aan zijn ambtenaren - die hij bii naam kende - vroeg: 'Heren is er nog iets te tekenen?'. Hij tekende de stukken die hem werden voorgelegd, maakte vervolgens nog een praatie met enkele ambtenaren en ging weer naar huis.

Complexiteit van besluitvorming en bestuur Of de anekdote waar is of niet, is niet zo belangrijk. Van belang is dat hij laat zien hoe ongelooflijk veel er is veranderd in het openbaar bestuur. De taken zijn gigantisch toegenomen, evenals het aantal ambtenaren. De minister kent nog maar een fractie van zijn ambtenaren, laat staan dat hij weet wat ze doen. Met de toenemende omvang van beleid en ambtenaren is bovendien een complexe, hecht met het overheidsbeleid verweven omgeving ontstaan. Die complexiteit is niet alleen het gevolg van het feit dat overheidsbeleid zo veef ambitieuzer is geworden en er zo veel meer actoren bij betrokken zijn dan vroeter. Het heeft ook te maken met het feit dat de samenleving zelf sterk veranderd is. In de hedendaagse netwerksamenleving zijn kennis en middelen verspreid over vele actoren, en zijn waardepatronen als gevolg van individ ualisering en emancipatieprocessen veel plu riformer geworden. Dit betekent dat overheidshandelen veel minder vanzelfsprekend voor juist wordt gehouden. Opvattingen over wat de problemen zijn en wat de gewenste oplossingen verschillen sterk. Deze ontwikkelingen zijn goed zichtbaar op het gebied van verkeer en vervoer. Bij elk groot infrastructureel project is een enorme hoeveelheid publieke actoren

betrokken, van gemeenten en provincies tot belangengroepen zoals de ANWB - om nog maar te zwijgen van allerlei maatschappelijke groepen die pogen de besluitvorming te beïnvloeden. (Voor de goede orde: actoren kunnen individuen zijn, maar in het netwerkperspectief zijn het meestal organisaties of delen van organisaties.) Al die actoren hebben hun eigen perceptie ten aanzien van de aard van het onder handen ziinde probleem en de gewenste oplossing. De besluitvorming rondom de A4 Midden Delftland, de Betuwelijn, de HSL, Schiphol of de uitbreiding van de Rotterdamse haven, maar ook die rondom kleinere regionale projecten, toont tot welke complexe besluitvormingsprocessen dit kan leiden.

tot aannemers en bouwers

4

Dr. Erik-Hans Klijn is als Universitair Hoofddocent Bestuurskunde verbonden aan de Faculteit der Sociale Wetenschappen van de Erasmus Universiteit Rotterdam. Zijn ondeaoek richt zich op complexe besluitvorming en institutionaliseringsprocessen in netwerken, publiek private

samenwerking en institutioneel ontwerp. 5 De auteur

dankt de AW-ers Michèle Coëmet en Hans Kramer voor hun waardevolle inbreng bij

de totstandkoming van

dit hoofdstuk.


De wereld volgens het netwerkperspectief

Eigenlijk kan het openbaar bestuur vrij weinig tot stand brengen zonder de inzet of medewerking van een groot aantal actoren die bij dat beleid betrokken zijn. De omgeving van een (publieke)organisatie kan dan ook het beste gezien worden als een netwerksamenleving. Dat is een samenleving waarin kennis verspreid is over een groot aantal actoren. De eigen middelen en handefingsmogelijkheden van een actor zijn dan simpelweg niet voldoende om bevredigende resultaten te bereiken. Dit leidt tot ingewikkelde besluitvormingsprocessen, waarin verschillende strategieën van actoren met elkaar botsen en er vaak onvoldoende organisatorische arrangementen bestaan om de interacties van actoren te begeleiden. Ons openbaar bestuur met zijn sterk hiërarchische depadementale en politieke lijnen is immers in wezen nog net zo ingericht als in de negentiende eeuw, terwiil de samenleving en de bestuurlijke realiteit sindsdien enorm veranderd zijn. Binnen het netwerkperspectief staat dan ook niet zozeer het handelen van één publieke actor centraal, maar het gezamenlijk handelen van een netwerk van actoren. De netwerkbenadering wil vooral een handvat bieden om de complexiteit van de hedendaagse besturingsprocessen te analyseren en te managen. Cruciaal voor het bewerkstelligen van maatschappelijk relevante uitkomsten is zoals gezegd niet het plan of het handelen van één centrale (publieke) actor,

maar de wijze waarop actoren hun handelen op elkaar af weten te stemmen. Een begrip als algemeen belang krijgt binnen de netwerkbenadering dan ook een andere betekenis. Het netwerkperspectief maakt zichtbaar dat er meerdere publieke actoren bij het besluitvormingsproces betrokken zijn en dat er vele waarden zijn die alle van belang zijn. Voordat een proces van start gaat kan nauwelijks worden vastgesteld wat het algemeen belang is, noch wat de beste oplossing voor het probleem is. De focus van het netwerkperspectief ligt bij de vraag of de verschillende - vaak legitieme - waarden en belangen van de diverse actoren met elkaar kunnen worden verzoend, teneinde tot een geslaagde en voor iedereen bevredigende uitkomst te komen. Een goede uitkomst is die waarbij achteraf gezien een gemeenschappelijk belang is bereikt. Daarbij is het proces waarlangs dit resultaat wordt bereikt heel belangrijk (zie ook paragraaf 5). Het netwerkperspectief biedt niet alleen enkele 'nieuwe' begrippen om besluitvorming mee te analyseren, maar leidt ook tot een andere beoordeling van uitkomsten van beleidsprocessen en tot andersoortige aanbevelingen voor sturing.

3.2

Concepten: hulpmiddelen bii de analyse van comPlexiteit

Centraal uitgangspunt van het beleidsnetwerkperspectief is dat actoren van elkaar afhankelijk zijn. Zij kunnen hun doelen niet bereiken zonder middelen en handelingen van andere actoren. Netwerken ontstaan dus niet uit altruisme, maar omdat actoren elkaar nodig hebben en daarom interacties en ruilrelaties aangaan. In deze paragraaf worden de centrale concepten van het netwerkperspectief besproken .7:ij zijn steeds schuin weergegeven en worden aan het eind van de paragraaf nog eens in een tabel herhaald, voorzien van voorbeelden.

3.2.1 Complexiteit van besluitvorming (1): netwerken,

arena's en spelen

Omdat organisaties van elkaar afhankelijk zijn en iets van elkaar nodig hebben, gaan ze ruilrelaties en interacties aan. Organisaties zijn voor elkaar interessant omdat zij middelen en hulpbronnen beheersen, zoals bevoegdheden, deskundigheden, financiële middelen, politieke legitimiteit of steun. Ook als


organisaties elkaars doelbereiking kunnen bevorderen of juist belemmeren

(hindermacht), duidt dat op wederzijdse afhankelijkheid. Rondom beleidsproblemen en beleidsprogramma's ontstaan zo netwerken van actoren die gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de uitkomsten die worden gerealiseerd. Deze netwerken bestaan vaak gedurende langere tijd. Als je een plaatje zou maken, zou een netwerk eruitzien als een verzameling knooppunten (actoren) die onderling door lijnen verbonden zijn. Actoren zijn duideliik te onderscheiden eenheden waarvan het belangrijkste kenmerk is, dat ze zích opstellen als een handelende partii in de interacties die binnen een netwerk plaats vinden. Actoren kunnen individuen zijn, maar in het netwerkperspectief zijn het meestal organisaties of delen van organisaties, zoals afdelingen van een departement.

Als netwerken langer bestaan worden regels gevormd. Netwerkregels bieden actoren een kader waarbinnen zij moeten handelen. Regels kunnen zijn geformaliseerd, zoals de procedures bij Planologische Kernbeslissingen, maar veel regels hebben een informeel karakter en zijn gedurende eerdere interacties gevormd. Regels bepalen wie toegang heeft tot een netwerk en welke actoren met elkaar de interactie kunnen aangaan, en specificeren welke handelingen beloond en welke bestraft worden. Ook status, positie en bevoegdheden zijn vaak vastgelegd in regels. Netwerkregels zorgen voor een zekere stabiliteit en voorspelbaarheid van het strategisch handelen van actoren, zonder dat handelen overigens te determineren. Actoren kunnen natuurlijk altijd regels breken. Netwerken vergemakkelijken interactie, besluitvorming, samenwerking en leren doordat zij voorzieningen verschaffen om deze activiteiten te ondersteunen, zoals herkenbare interactiepatronen, gemeenschappelijke regels en organisatievormen, en soms zelfs een gemeenschappelijke taal. Dit betekent echter niet

dat besluitvorrning in netwerken daarom per se eenvoudig is. Integendeel: er moet overeenstemming bereikt worden met een groot aantal actoren, die allen hun eigen strategische doelen hebben. Dit geeft de interacties een complex karakter. nteracties vinden plaats in arena's. Arena's zijn eigenlijk de actieve delen van een netwerk, waar een deel van de actoren uit dat netwerk met elkaar interacteert rondom concrete beleidsvraagstukken. Een arena wordt met andere woorden gevormd door een set van actoren, de besluitvormingssituatie waarin ziizich bevinden en de organisatorische arrangementen die daarbij horen (zoals overlegplatforms) f

van een arena is het overleg tussen V&W, de provincies, de kaderwetgebieden en degemeenten over het NWP. Die arena is in feite een geactiveerd deel van het Verkeer en Vervoer netwerk wat veel groter is dan alleen deze actoren en dit onderwerp. De interacties vinden voor een deel plaats in vaste overlegfora en overlegmomenten die van tevoren ziin afgesproken. Maar de interacties spelen zich ook buiten de directe formele overlegsituatie af (daarom valt de arena ook niet samen met het overlegplatform maar Een voorbeeld

is het overlegplatform een onderdeel van de arena).

In een arena vinden de feitelijke interacties tussen actoren plaats die we kunnen aanduiden als beleidsspelen. Beleidsspelen zijn reeksen van interacties tussen actoren, gericht op beïnvloeding van probleemformuleringen, oplossingen en


werkwijzen die te maken hebben met de aanpak van een beleidsvraagstuk. Beteidsspelen kunnen zich afspelen binnen één arena, maar bij complexere besluitvormingsprocessen ook in meerdere arena's tegelijk. En om het nog ingewikkelder te maken kunnen die arena's zowel in één netwerk als in meerdere netwerken tegelijk liggen. In al die arena's maken actoren strategische keuzes en proberen zij hun belangen te behartigen en tot een vergelijk te komen met andere actoren. Het feit dat in de verschillende arena's ook actoren uit verschillende netwerken aanwezig kunnen zijn, maakt de interacties extra complex. Verschillende netwerken kunnen immers gekenmerkt worden door verschillende regels en percepties, die binnen de arena kunnen botsen. Bovendien is de afstemming tussen netwerken vaak minder goed ontwikkeld dan coórdinatiemechanismen binnen netwerken zijn. lnteracties rondom het PMR-project vinden plaats in verschíllende arena's. Er is een politieke arena waarin op centraal niveau beslissingen genomen worden, maar daarnaast ziin er ook andere arena's waar beslissingen vallen. Zo overlegde de proiectgroep PMR

met private actoren over hun betrokkenheid. Die private actoren opereren doorgaans weer in hele andere netwerken. Dit overleg resulteerde in een apart document (Samen aan Boord, maart 1999), waarin voorstellen werden gedaan om via een zogenaamd combinatiemodel een PKB-procedure te combineren met vroegtiidige prívate betrokkenheid bii de ontwikkeling van de Tweede Maasvlakte. tJiteindelíjk werd deze variant niet gekozen omdat actoren in de arena op centraal niveau lees vooral: het departement - besloten dat ze de regie zelf in handen wilden houden en níetwilden afwiiken van gan gbare P KB - p roced u res.

-

Door een onderscheid te maken tussen netwerken, arena's en beleidsspelen kan de complexiteit van besluitvorming in kaart worden gebracht en een indruk worden gegeven van de problemen die zich bij die besluitvorming (kunnen) voordoen. Figuur 1 laat zien hoe beleidsspelen, arena's en netwerken met elkaar samenhangen. F i su u

r 1 : B el ei d sspe t d at versch i

Beleidsn€tuptk

II

en d e b

e I e i d sn

etw e rkgn doorsn i i dt

BdeidsneMeÍt2

I

í\

\ sp€d3 I

I

Bron: Klijn/van Bueren/Koppenjan, 2000, blz. 19


/,

goede illustratie van de institutionele complexiteit van (publieke) b esl u itv o r m i n g r o n d o m i nf rastr u ctu re I e p ro j ecten vo rmt d e d i scu ss i e over de spoorliin door Delft. Die ligt nu op een viaduct langs de rand van de histrosiche binnenstad, dat voor een aantal problemen zorgt. Door het sterk toegenomen treinverkeer is er sprake van forse overlast. Ook zit er een bocht in het traject waardoor de treinen moeten afremmen. Daarnaast zullen de twee sporen in de toekomst absoluut niet toereikend zíjn. Alle reden voor actoren als de gemeente Delft, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de NS om naar andere oplossingen te zoeken. De gemeente Delft wíl graag dat de sporen ondergronds gaan, zodat de overlast afneemt en er plek komt Een

voor andere bebouwing. Waar het deze Spoortunnel Delft (Gebied Delft Centraal) betreft, kan men een groep van actoren op lokaal niveau onderscheiden die betrekkelijk veel met elkaar interacteren: politici, gemeentelijke diensten, economische belanghebbenden (winkels en bedrijven etc.), m aatsch ap p e I i i ke gro e p e r i n Sen (b ew o n ers en m i I i e u o rgan i sati es etc.). Deze vormen samen het lokale netwerk rondom het project Delft Centraal. ln dit netwerk partíciperen ook een aantal kennisinstituten zoals GEO Delft, TU Delft en TNO, die zich buigen over de technische haalbaarheid en problemen bii de tunnel. Binnen het netwerk kan men ook verschillende arena's onderscheiden waar de interacties plaats vinden. Zo kan men de arena waarin de gemeente met ke n n is i nstituten i nteracteert ov er (tech n i sch e) m oge I i i kh eden van de tunnel onderscheiden van een arana waarin Qe gemeente interacteert met bewoners en winkeliers. Maar daarmee is de relevante omgeving van de besluitvorming rondom de tunnel in Delft nog lang niet geheel in kaart gebracht. Naast het lokale netwerk met zijn lokale interacties en arena's ziin er nog vele vooral bovenlokale arena's, die van cruciaal belang ziin voor de besluitvorming over de Delftse tunnel. Zo is er een arena met actoren die zich bezighouden met plannen in het kader van beleidsprogramma's zoals het Bereikbaarheids Offensief Randstad (BOR). Actoren in deze arena komen vooral uit het landelijke en regionale verkeer-en-vervoersnetwerk. Maar er zijn ook initiatieven op het gebied van Meervoudig Ruimtegebruik. Ook beslissingen in die arena kunnen voor de gemeente Delft van belang ziin, al was het maar in verband met mogelijke financieringsbronnen of kennisinput voor de realisatie van de tunnel. Het beleidsspel rondom de Delftse spoortunnel speelt zich dus af in meerdere arena's, die zich in dit geval (zoals meeskl bij i nfrastru ctu re I e p ro j ecten) i n versch i I I en d e n etw erken bev i n den. D e gemeente Delft heeft actief gelobbyd in verschillende arena's om 'haar tunnel' op de agenda te krijgen. Ze heeft immers heel veel verschillende middelen en hulpbronnen nodig voor de realisering van de tunnel. Zonder medewerking van de N5 is het hele plan zinloos, maar ook de medewerking van het departement van Verkeer en Waterstaat, de provincie Zuid-Holland en kennisleveranciers zoals stedenbouwkundige bureaus is belangrijk. Uit de BOR-fondsen wist de gemeente na actief interacteren en lobbyen in 2000 280 miljoen gulden gereserveerd te krijgen voor de tunnel. Ook een lobby bii de Tweede Kamer leverde succes op. De kamer reserveerde in 1999 360 miljoen gulden (afkomstig uit de gereserveerde gelden voor de A4 Midden Delftland!) voor de Delftse tunnel. Bij elkaar is dat nog lang niet genoeg; of de tunnel er komt, is dan ook nog steeds onzeker

Eeleid in perspectieven

3.2.2 Strategische complexiteit: interacties, percepties en strategieën De concepten netwerk, arena en beleidsspel zijn behulpzaam bii het analyseren van de context van beleidsinteracties. Te geven antwoord op de vraat welke actoren bij interacties betrokken zijn, uit welke netwerken die actoren afkomstig zijn (en welke regels ze hanteren) en in welke arena of arena's de interacties plaats vinden. Als aanvulling op deze concepten zijn concepten nodig die behulpzaam zijn bij het analyseren van de interacties - dus de handelingen binnen het beleidsspel - zelf . Het netwerkperspectief gebruiK hiervoor de concepten perceptie en strategie'

Actoren interpreteren hun omgeving. Ze handelen op basis van hun percepties, dat wil zeggen hun beelden van de werkelijkheid. De actoren in een netwerk hebben soms zeer verschillende beelden over hoe de werkelijkheid eruitziet. De relaties die ze leggen tussen factoren - in termen van oozaak en gevolg, probleem en oplossing of instrument en effect - lopen niet zelden flink uiteen. Datzelfde kan getden voor zaken als het belang van het probleem of de capaciteit van de andere actor. Behalve dat actoren uiteenlopende en mogelijk conflicterende doelen en belangen hebben, kunnen zij ook bij gelijkluidende doelen en belangen diepgaand van mening verschillen over de vraat hoe deze

het best bereikt kunnen worden. Het is vanuit deze percepties dat actoren kiezen voor bepaalde strategieën om hun doelen te bereiken. Een strategie is een handelingsplan waarmee een actor zijn ambities koppelt aan zijn inschatting van de ambities van andere actoren. Bij strategisch handelen oriënteren actoren zich voor hun eigen handelen en de doel-middelcombinaties die ze nastreven op het strategisch handelen en de daarbij behorende doel-middelcombinaties van andere actoren. Actoren die strategisch handelen kunnen, als dat zo uitkomt, een verschil maken tussen wat zezelÍ denken en wat ze anderen willen doen geloven. Het kan voor een actor van strategisch belang zijn publiekelijk (front stage) de indruk te wekken dat hij het ene nastreeft, terwijl hij eigenliik (back stage) het andere wil. Men zou kunnen zeggen dat dergelijke actoren een verborgen agenda hebben. Beleidsspelen in netwerken kenmerken zich door dynamiek De (al dan niet verborgen) doelen van de actoren in een netwerk veranderen en ambitieniveaus worden voortdurend bijgesteld, evenals de percepties op de werkelijkheid. Ook de wederzijdse afhankelijkheden en de verdeling van bronnen zijn voortdurend aan verandering onderhevig. De dynarniek in actornetwerken zorgt ervoor dat van tevoren niet precies valt te overzien hoe een bepaald proces verlopen zal. Het betekent ook dat een initiatiefnemer met zijn sturingsstrategieën moet inspelen op de dynamiek van het spel (zie ook paragraaf 4). De complexiteit die de dynamiek in netwerken oproePt, bliikt heel duidetiik in de hele díscussie rondom de uitbreiding van de Rotterdamse haven, waarvan het PMR slechts een fase is. Steeds zijn er weer nieuwe externe of interne ontwikkelingen die ín de besluitvorming moeten worden meegenomen. Zo zorgde het opstarten van een interactieve fase in 1996, de zogenaamde verkenningsfase Maínport Rotterdam, ervoor dat plotseling andere actoren het speelveld betraden, waardoor de interactieprocessen niet allen complexer werden maar ook andere richtingen uitgingen. Dit soms tot ongenoegen van de 'vaste spelers" zoals het Gemeenteliik Havenbedrijf, de gemeente Rotterdam (die eerst nietwilde participeren in het proces) en de betrokken departementen.


lJitkomsten ztln een resultaat van de interacties in het beleidsspel" Aangezien uitkomsten altijd op een bepaald moment vastgesteld worden en geleidelijk totstandkomen, is het onderscheid tussen proces en uitkomsten vooral analytisch van aard. In de praktijk z\n ze vrijwel onlosmakelijk aan elkaar verbonden. Figuur 2 laat een grafische uitwerking zien van de complexiteit van beleidsspelen als reek van beslissingen in uiteenlopende arena's. Uitkornsten van het beleidsspel kunnen bestaan uit inhoudelijke besluiten, gewijzigde spelsituaties (doorbraken, stagnaties) en institutionele veranderin gen.7o is het eindverslag van de Projectgroep Verkenningsfase Mainport Rotterdam een eindproduct van de interactieve fase van de discussie over de uitbreiding van de Rotterdamse haven, en het eerdergenoemde rapport Samen aan Boord een (voorlopig!) eindproduct van het beleidsspel rondom de private betrokkenheid bij het PMR. Beide uitkomsten zijn echter tijdelijke uitkomsten in een langdurige proces.

Figuur

2: Beleidsspelen

als reeks van beslissingen in uiteenlopende arena's

arena 2

@

í?\

arcnas

\cf-cl arena

I

I

,/ -----} arena 1l

tí tijdsvedoop

Bron: Klijn/van Bueren/Koppenjan, 2000, blz. 17

3.2.3

Centrale concepten van het netwerkperspectief fn tabel 1 zijn de centrale concepten van het netwerkperspectief nog eens

samengevat en worden voorbeelden gegeven van elk concept, waarbij Delft Spoorzone indien nodig als casus dient.


25

Tabel 1 : Centrale concepten netwerkperspectief Voorbeeld

Conceot

Betekenis

Netwerk

Patroon van sociale relaties tussen actoren (interacties, ruilrelaties, regels etc.) Handelende eenheden

Actoren

Lokaal netwerk Delft Spoorzone

( met als

actoren gemeente, NS, architecten, bewoners, politieke partiien etc.)

Cemeente Delft,

NS

Vastgoed,

bewonersorganisaties, ontwikkelaars, Tweede Kamer etc.

Middelen/

Beschikbare

hulobronnen Netwerkregels

(versch illende eigenaren ! )

Formeel

Bevoegdheden, deskundigheid, financiële middelen, politieke legitimiteit, hindermacht Toetredingsregels, informatie verschaffen,

bronnen

en informeel

gevormde

regels die in netwerk geldend ziin Beleidsspelen

Reeksen

status etc.

Delft Spoozone (meerdere

van interacties tussen

Arena's

Actiesituatie,

set van

Lokale arena Delft Spoot'zone: gemeente, NS, ontwikkelaar; bovenlokale arena: BOR etc.

actoren,

besluitvormingssituatie, organ

Percepties

arena's);

Bereikbaarheids Offensief randstad (BOR)

actoren rondom issues

isato rische arran sementen

Beelden

van actoren over

werkelijkheid

Spoozone als

de

ooaaken van

leefbaarheidsprobleem

(gemeente, bewoners), spoozone als verkeer-

(probleemsituatie,

en-vervoersprobleem

problemen,

oplossingen, belang probleem,

(NS), spoozone

als

econom ische kans (o ntwi kkelaars/i nvestee rders)

andere actoren) Strategieën

Lobby gemeente Delft bij BOR om bijdrage; Tweede Kamer besluit dat financiering

Handelingsplan van actor (doelmiddelcombinatie gekoppeld aan

die van andere

gedeeltelijk privaat moet

actoren)

dynamisch! Dynamiek

Uitkomsten

van Tweede Kamer en

Wisselwerking van strategieën en

Beslissingen

(onverwachte) effecten daaryan,

daarop van andere actoren, gevolgen weer voor andere interacties etc. Gewijzigd plan, langdurige impasse, concreet

en srillieheid die er door ontstaat Resultaten (proces of inhoud), voortgang of stagnatie, concrete inhoudeliike besluiten of resultaten

3.3

reactie

gerealiseerd project etc.

Verschijningsvormen van sturing

in de praktijk: experimenten met horizontale vormen

Alhoewel de aanpak van veel beleidsprocessen gekenmerkt wordt door een vrij sterke top-downbenadering, is het besef dat overheidsorganisaties afhankelijk zijn van andere organisaties wel degelijk snel gegroeid in het openbaar bestuur. Op heel veel plaatsen kan men dan ook ideeën uit de netwerkbenadering in praktische vorm terugvinden, waarbij gepoogd wordt processen door middel van meer horizontale vormen van sturing te managen. De bekendste verschijningsvormen van de laatste tijd, zeker op het terrein van verkeer & vervoer en infrastructuur, zijn allerlei vormen van interactief bestuur, zoals de activiteiten van het infralab van V&W, en de grote nadruk van de laatste jaren op pu bliek-private samenwerkin g.

3.3.1

De opkomst van interactieve besluitvorming Interactieve besluitvorming is de laatste tijd sterk in belang toegenomen, zowel in landelijke als lokale besluitvorming. Deze wijze van besluitvorming wordt zo vormgegeven dat burgers, gebruikers, belangenorganisaties en allerlei publieke en private organisaties die bij de beslissing belang hebben, bij de voorbereiding


worden betrokken. Het gaat hier dus om inbreng voordat (politieke) beslissingen zijn gevallen of plannen zijn opgesteld, waarmee interactieve besluitvorming zich van de klassieke inspraak onderscheidt. Belangrijke motivatie voor interactieve besluitvorming is niet alleen het verwerven van steun zodat beleidsvoorstellen eenvoudiger gerealiseerd kunnen worden, maar ook het ontwikkelen van een grotere variëteit aan oplossingen door de inbreng van meer verschillende partijen, alsmede het verkleinen van de afstand tussen bestuur en burger. Interactieve besluitvorming vindt men op het terrein van verkeer & vervoer en infrastructuur in alle soorten en maten, en met allerlei mogelijke participanten. Tabel 2 geeft een overzicht van deelnemers aan interactieve besluitvorming, hun redenen van betrokkenheid en de effecten die zij beogen. Tabel

2:

Deelnemers, motieven

Deelnemen

en voorbeelden van interactíeve besluitvorming

Reden

Beoogd effect

van

Voorbeeld

betrokkenheid

Private actoren

en

Inzet van

(financiële)

middelen

investeerders

Bezit investeringsmiddelen

Herontwikkeling centrumgebieden;

toekomstige HSLstations

Bestuurders

publiek

en

Probleemloze uitvoering

handhavers

Cebruikers

Benutten van gebruikerskennis en wensen

Ontwerpers en experts

Burgers

Eigen vrijheidsgraden bij

Tobtandkoming

uitvoering

het

Bedrijven

van

Tweede Waterhuishoudingsplan Noord-Holland

Kennis en betrokken

I

belang

bijde besluituorming

nf ralabp rojecten : o. a.

over de A28 en de N44

Stimuleren creatieve oplossingen

Kennis en

V&W-project 'Wegen

deskundigheid

naar de toekomst'

Veóeteren relatie;

Betrokken belangen

Nut- en noodzaakdiscussies; herstructu rering B ijlmer

aansluiten bij wensen burgers Belangenorganisaties

V&W-project wegverlichting

steun

organisaties

Uitvoerden

Publieke macht

Politiek-bestuu rlijke

Medewerking: tenietdoen van vetornacht Coóperatie bij uitvoering van

Ceorganiseerde

ROM-beleid

vetomacht en deskundigheid Eigen vrijheidsgraden bij

Milieuconvenanten

uitvoering

beleidsdoelstellingen

Tabel 2 laat zien dat in de bestuurlijke praktijk verschillende actoren bij interactieve besluitvorming worden betrokken en er uiteenlopende redenen van betrokkenheid tegelijkertijd spelen. Via allerlei organisatorische arrangementen (workshops, panels, internetdiscussies, rondetafelconferenties) en verbindingen wordt steeds gepoogd inhoudelijke verr'rjking van de plannen te bewerkstelligen, én het draagvlak voor de beleidsinitiatieven bij andere actoren te vergroten. In die praktijk ziet men delen van de argumentatie van het netwerkperspectief terug: over de


aard van besluitvorming en mogelijke problemen, maar ook over een aantal voorgestelde sturingswijzen (zoals nadruk op het bevorderen van interacties en de organisatie van interacties via ad hoc arrangementen).

De verkenningsfase voor PMR, voluit de'Verkenningsfase Ruimteprobleem Rotterdam' (VERM), is het eerste grote infrastructurele besluitvormíngsproiect dat volgens de methode van interactieve besluitvorming wordt georganiseerd. ln april 1996 besluit het kabinet om de beslíssingen over het gesígnaleerde ruimtetekort voor de ontwikkeling van de Rotterdamse haven te onderwerpen aan een interactieve verkenningsfase. Voor de organisatie van dit open' planproces wordt een proiectgroep ingesteld, bestaande uit ambtenaren uit vier ministeries (Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en Volkshuísvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu) en enkele andere actoren

(bijvoorbeeld het tnstituut voor Publiek en Politiek). Om de inhoudelijke voortgang te bewaken is ook een stuurgroep íngesteld waarin hoge ambtenaren van de ministeries zitting hebben. ln de periode 1996-1997 wordt een groot aantal zeer uiteenlopende bijeenkomsten belegd, varíërend van expert meetings tot rondetafelconferenties met burgers en bestuurders. De projectgroep treedt steeds op als procesbegeleider en in de discussie figureren steeds drie opties: een nuloptie (geen uitbreidin), een optie van uitbreidíng binnen bestaand gebied en een Tweede Maasvlakte. Resultaten worden in latere sessies gepresenteerd en besproken. ln de zomer van 1997 presenteert de proiectorganisatie haar eindrapport, waarin aanbevolen wordt een PKB te starten die moet leiden tot een landaanwinning van ongeveer 1000 ha. netto aaneengesloten haven en industrieterrein. Bovendien moet in deze PKB-procedure gekeken worden hoe de afgesproken 750 ha compensatie aan natuur en recreati egeb ied kunnen worden gerealiseerd. Toch zijn interactieve processen niet zonder problemen. Belangrijk obstakel dat uit het onderzoek naar dit soort besluitvorming naar voren komt is het feit dat de interactieve besluitvorming als een soort tussenfase wordt gezien, waarna de besluitvorming verder weer via de gebruikelijke hiërarchische kanalen wordt afgehandeld (waarbï weinig met de resultaten van de interactieve besluitvorming wordt gedaan). Dit leidt niet zelden tot teleurstelling bij de deelnemers.

3.3.2 Publiek-private samenwerking: een nieuw arrangement Een ander voorbeeld van een meer horizontale wijze van sturing is de groeiende aandacht voor publiek-private samenwerking (PPS): een samenwerking tussen publieke en private partijen, waarin partijen zich richten op gezamenlijke planontwikkeling en risico's worden gedeeld. Wanneer je de stroom publicaties over PPS moet geloven, dan leidt publiek-private samenwerking niet alleen tot grotere efficiëntie en het sneller realiseren van projecten, maar ook tot inhoudelijk betere plannen. Op het gebied van verkeer & vervoer en infrastructuur is publiek-private samenwerking een prominent fenomeen. In vrijwel alle sleutelprojecten is een of andere vorm van PPS te vinden, terwijl PPS bij de meeste grote infrastructurele projecten (HSL, Betuwelijn, etc.) op een of ander moment in het proces wel een rol van betekenis veruult. In het algemeen treft men twee verschillende vormen van samenwerking aan. De eerste is een sterk op contracten gericht partnership zoals bepleit in de meeste publicaties van het Kenniscentrum PPS van het Ministerie van


Financiën. De andere vorm is een partnership waarin publieke en private partijen juist vroegtijdig interacteren om gezamenlijke planvorming te realiseren. De contractuele vorm van PPS is terug te vinden bij de aanbesteding van wegen, maar ook bij de aanbesteding van de HSL-zuid. Deze vorm is sterk

gericht op het scheiden van verantwoordelijkheid tussen publieke en private partijen. Publieke partijen bepalen de inhoud van het plan of product, waarna de uitvoering wordt uitbesteed. Tegenover het voordeel van risicoafbakening staat het nadeel dat private part'rjen meestal niet vroegtijdig bij de planvorming worden betrokken. Dit betekent dat van het idee van kennisdeling en verrijking van de inhoud meestal weinig terecht komt. Bovendien moet niet zelden stevig onderhandeld worden over de condities van uitvoering. De gezamenlijke PPS-vorm, zoals die bijvoorbeeld te zien is bij de ontwikkeling van het Rotterdam CS-gebied en bij Sijtwende, leidt veelal wel tot verrijking van de inhoud. Gezamenlijke besluitvorming blijft echter niet zelden uit, omdat zowel private als publieke partijen moeite hebben om zich aan het eind te binden. Sijtwende is wat dat betreft een uitzondering: de betrokken partijen slaagden er bij dat project wel in om niet alleen een gezamenlijk gedragen plan te ontwikkelen, maar dat ook uit te voeren. Opvallend is dat het in dit geval de private partij was die met een alternatief plan kwam en die ook een belangrijke rol als procesbegeleider vervult. Kortom: de hoge verwachtingen van PPS in de beleidsdocumenten worden nog niet helemaal waargemaakt. Institutionele belemmeringen (zie hiervoor ook het PMR-kader hiernaast) en klassieke strategische gedragingen van publieke en private partijen zijn tot nog toe sterke obstakels geweest om andere vormen dan het klassieke aan bested n gsmod el te proberen. i

Ook binnen het PMR-proces heeft PPS een prominente rol gespeeld. ln de behandeling in de Tweede Kamer, voorafgaand aan het ínrt,ellen van de PMR-projectgroep, wordt aangedrongen oP een publiek-private samenwerking. Alhoewel al snel inítiatieven op dit vlak ontplooid worden, leidt dit niet íntensieye interacties. Publieke actoren kiiken vooral naar eigen doelstellingen en verwachten dat private partijen daar een bijdrage voor leveren. Private partijen wachten af en beperken zich tot hun eigen domein. Om een doorbraak te bewerlcstelligen wordt in 1998 een studieproject naar private betrokkenheid opgezet. ln het eerdergenoemde eindrapport Samen aan Boord dat in 1999 verschiint, wordt de mogeliikheid geopperd om de gangbare PKB-procedures te

combineren met vroegtijdige private betrokkenheid. Het procesontwerp vooniet in een soort eerrte inventarisatieronde van private ideeën ten aanzien van de uitbreíding van de Rotterdamse haven. Alhoewel deze gehouden wordt, levert hii niet helemaal het gewenste resultaat op. Op riiksniveau wil men de gangbare PKB' procedure niet loslaten en de regie van het proces in handen houden. Bovendien geeft de gemeente Rotterdam al gauw aan dat zii de betrokkenheid van private partijen toejuicht maar wel vindt dat de eenheid van regie (lees: gemeente en Gemeenteliik Havenbedrijf als gezamenlijke regisseur) in stand moet blijven. Private partijen zijn enigszins terughoudend met het doen van concrete voorstellen zolang zij geen garantie hebben dat die plannen ook daadwerkelijk worden uitgevoerd. De wens om PPS-constructies aan te gaan bii PMR stuit zo op institutionele belemmeringen - de PKB-procedure en de posities van departementen en gemeente - en oP aanelend gedrag van publieke zowel als private actoren.


29

3.4

Toepassing van het netwerkperspectief: analyse en managementtools

Hoe kunnen de theoretische inzichten uit paragraaf 2 benut worden in concrete besluitvormingsprocessen? Vanuit een netwerkperspectief kan men onderscheid maken tussen een analyse van de complexe besluitvormingsprocessen waarin men zich bevindt en het zoeken naar mogefijkheden van sturing van die processen. Beide worden in deze paragraaf besproken. Voor de analyse wordt een stappenplan gepresenteerd, terwijl voor het man ageme nt e n kele mogel ij ke netwerkmanagementstrategieën worden besproken. Natuurlijk kan iedereen er in de praktijk voor kiezen om zijn eigen complexe besl uitvormi n gssituatie te analyseren vanuit een netwerkperspectief, maar vervolgens klassieke centrale, hiërarchische vormen van management te gebruiken voor sturing van het proces. Of dit gezien de afhankelijkheden van andere actoren een verstandige strategie is doet dan even niet ter zake. Het is wél de vraag of het verstandig is om regelmatig te switchen van managementstijl. Eerst het proces sturen via meer horizontale netwerkstrategieën en vervolgens als dat niet lukt overgaan op centrale sturing, leidt vr'rjwel altijd tot grote ergernis en veel blokkades. Sommige ervaringen met interactieve besluitvorming zoals besproken in de vorige paragraaf lieten dit probleem ook al zien.

3.4.1 Stappen voor een analyse Hoe zou men een anatyse van de omgeving en de spelinteracties, gebaseerd op de concepten uit paragraaf 2, kunnen uitvoeren? Een dergelijke analyse zou verschillende stappen moeten omvatten. Tabel3 (zie volgende pagina) brengt deze kort in kaart en licht ze toe. Uitgangspunt is een individuele beleidsambtenaar die een initiatief wil realiseren; een beetje een simplificatie natuurlijk. Vanuit het netwerkperspectief is er immers niet één centrale actor, maar maken alle actoren een soortgelijke analyse waarop ze hun handelen baseren. Dat betekent dus ook dat de analyse ook dynamisch is. Hij moet steeds worden aangepast aan de veranderende omstandigheden. In de praktijk kan men kiezen om bepaatde stappen over te slaan omdat ze minder relevant zijn of omdat men snel een beeld wil hebben. Elke stap kan ook heel intensief of juist via een soort 'quick scan'worden uitgevoerd. Voor een uitgebreide toelichting op de toepassing

van de stappen wordt verwezen naar de bijlage.

3.4.2 Van analyse naar management van interacties Om gezamenlijk bevredigende uitkomsten te bereiken moeten actoren samenwerken. Dit is niet altijd eenvoudig aangezien zich, ondanks duuaame afhankelijkheden, op het niveau van het beleidsspel scherpe conflicten kunnen voordoen over bijvoorbeeld de verdeling van kosten en opbrengsten van een oplossing. Omdat samenwerking en afstemming van doelen en belangen meestal niet vanzelf plaatsvindt, is sturing van de interacties in beleidsspelen binnen netwerken noodzakelijk. Deze stu ringsstrategieën kun nen worden aangeduid als netwerkmanagement. De (impliciete) vooronderstelling is dat zonder dit netwerkmanagement bevredigende uitkomsten tussen de actoren veelal niet mogelijk zulten zijn. Netwerkmanagement is dus een verklarende variabele bij het verloop van beleidsprocessen.


Tabel 3: Netwerkanalyse in stappen Bedoelins ln kaart brengen eigen doelstellingen maakt ook duidelijk welk deel van de omsevins belaneriik is Met welke actoren moet rekening gehouden worden?

Stao

1. Organisatiedoelen

2. ldentificeer (belangrijke)

Welke posities nemen actoren in het netwerk in en hoe afhankelijk zijn actoren van elkaar?

In kaart brengen van

4.lnventariseer interacties in netwerk

frequentie en diversiteit van interacties van actoren in het netwerk

Onderkennen van coherente

5. Reconstrueer arena's

6. Reconstrueer percepties van

de actoren

7. Analyseer (verloop en

groepen van actoren en interactiesituaties ro nd om afgebakende beleidsissues en/oÍ initiatieven die van betekenis zijn voor initiatief en of beleidsspel

In kaart brengen van beelden van actoren die hun kijk op de wereld en hun strategie domineren

Inventariseren van

initiatieven, beslissi ngen,

uitkomsten) van

strategieën en uitkomsten

beleidsspel

om zo beeld van beleidsspel

te krijgen

8. Analyseer institutionele

context

Welke doelen zijn belangrijk in eigen organisatie? ls er overeenstemming over die doelen? Veranderen doelen tijdens het beleidsspel?

Wie zijn als handelende eenheden te onderscheiden? Welke actoren in netwerk zijn belangrijk voor het realiseren van eigen doelen of beleidsinitiatieven?

actoren in netwerk 3. Analyseer actorposities

relevante

Vragen

nventariseer formele en informele spelregels en I

andere organisatorische arrangementen in netwerk die voor beleidsspel relevant

zijn

Over welke middelen beschikken verschillende actoren? Hoe belangrijk zijn die middelen en kunnen die middelen ergens anders vandaan gehaald worden (vervangbaarheid)? ls er sprake van eenzijdige afhankelijkheid of wederziidse afhan keliikheid? Welke actoren interacteren veel en weinig met elkaar?

Welke actoren hebben een gevarieerd contactenpatroon en welke niet? Welke actoren zijn als centraal en als perifeer te beschouwen in het netwerk gezien hun contactenpatroon? Waar worden beslissingen genomen die voor initiatief/beleidsspel dat wordt geanalyseerd van belang zijn?

Welke actoren interacteren daarbij met elkaar en in welk kader (sector, beleidsinhoud, ad hoc etc.)? Hoe coherent zijn deze groepen van actoren? Hebben deze groepen van actoren relaties met elkaar of niet (koppelingen)? Welke beelden hebben actoren over aspecten als aard van probleem, oozaken, oplossingen en (cornpetentie van) elkaar? In hoeverre verschillen deze percepties, zijn er duidelijke groepen te onderscheiden? Welke obstakels zouden verschillen in percepties kunnen veroozaken? Welk initiatief of beleidsvoorstel brengt beleidsspel op gang? Welke strategieën kiezen actoren in spel, in hoeverre conflicteren deze strategieën of vullen ze elkaar aan? Wat zijn de belangrijkste beslissingen en hoe hangen ze sarnen met strategieën? Wat ziin de belangriikste uitkomsten? Welke formele regels en juridische procedures zijn van toepassing?

Welke informele spelregels zijn te onderscheiden (bijv. ten aanzien van informatieverschaffing, toetreding van actoren, professionele codes, status en positie van actoren etc.)? Welke overleg- en consultatieprocedures of andere organisatorische constructies kent het netwerk die het beleidsspel structu reren?


Welke managementvragen en -consequenties kunnen worden getrokken uit de analysestappen die hiervoor zijn gepresenteerd? Tabel 4 geeft een kort overzicht van de stappen en managementvragen die daarbij horen. Tabel

4: Analyse stappen en managementvragen

Analysestap 1. Oreanisatiedoelen 2. ldentificeer belan griike actoren

3. Analyseer actorpositie

4. lnventariseer interacties in netwerk

5. Reconstrueer arena's 6. Reconstrueer percepties van actoren

Managementvraag Oo welk deet van de omseving richt het management zich? Welke actoren moet ik selecteren voor rnijn initiatief? Wat is miin onderhandelingspositie en welke alternatieven heb ik? Heb ik contacten met de juiste actoren in het netwerk en kan ik actoren waar ik weinie contacten mee heb 'bereiken'via andere actoren? Ben ik in de juiste beslissingsgremia vertegenwoordigd en zo nee, kan en wil ik daar oarticiperen en wat moet ik daar voor doen? Welke verschillen bestaan er tussen percepties van actoren en kan ik daardoor problemen verwachten bij de besluitvorrning? Zijn de verschillen overbruebaar en op welke wiize zou dat kunnen? Hoe verlopen de interacties en doen zich stagnaties en knelpunten voor? Zo ja, waar ligt dit aan en waar kan ik ingrijpen om de interacties beter te laten verlopen? Worden de gewenste uitkomsten gerealiseerd? Zo nee, waaraan

7. Analyseer beleidsspel

list dat? 8. Analyseer institutionele context

Welke institutionele spelregels gelden er en in hoeverre beperken deze mij? Moet ik erbij aansluiten en ze als gegevenheid aannemen of proberen ze te veranderen?

3.4.3 Strategieën van netwerkmanagement Wetke strategieën heeÍt de netwerkmanager tot zijn beschikking bii het sturen van de interacties in het beleidsspel? De beschikbare strategieën kunnen worden onderscheiden in procesmanagement en netwerkconstituering. Procesmanagement moet de interacties tussen actoren in de beleidsspelen bevorderen. Het gaat hier om sturingsstrategieën die de verschillende percepties van de actoren bijeen moeten brengen en die het probleem dat het handelen van verschillende organisaties niet vanzelf op elkaar is afgestemd moeten oplossen. Actoren kunnen elkaars strategie immers niet eenzijdig bepaten en dus vereist afstemming veel onderlinge interactie, onderhandeling en soms strijd. Een aantal belangrijke strategieën om het interactieproces te bevorderen zijn weergegeven in tabel 5. De strategieën zijn ingedeeld naar categorie (waar vinden ze hun aangrijpingspunt bij de interacties, de percepties of de organisatie?). Bij elke categorie wordt een toelichting gegeven en worden enkele mogelijke strategieën en voorbeelden genoemd. Welke strategieën gekozen zouden moeten worden hangt sterk af van het verloop van het proces. Stagneert het proces door conflicterende percepties, dan zal geïnvesteerd moeten worden in gezamenlijke beeldvorming. Dit kan bijvoorbeeld door verschillen te analyseren, te zoeken naar gemeenschappelijke terreinen voor oplossingen, nieuwe oplossingen te genereren of bestaande percepties te veranderen en te beïnvloeden. Stagneert het proces vooral omdat interacties van actoren niet op elkaar aansluiten, dan zijn organisatorische arrangementen of intensief procesmanagement nodig. Kortom, dan moet geïnvesteerd worden in nieuwe tijdelijke organisatorische voorzieningen orn interacties te bevorderen: projectgroepen, overlegplatforms of bemiddelaars die de interacties tussen actoren weer op gang kunnen brengen. Zo werd aan het eind van de VERM gebruik gemaakt van twee procesbegeleiders, onder andere


om het verschil van mening tussen het CPB en het havenbedrijf over het toekomstig ruimtegebrek in de Rotterdamse haven op te lossen. Tabel

5. Strategieën voor procesmanagement

Type strategie lnteracties

Percepties

Organisatie

Toelichting

Soorten strategieën nteractiebegeleid in g Procesmanager benoemen

Begeleiden en sturen van interacties zodat package deals, overeenkomsten en resultaten tussen actoren mogelijk worden

I

Koppelingen tussen arena's leggen

Creëren van variëteit in ideeën Regisseren en organiseren van

ldentificeren, veranderen en verbinden van percepties zodat verschillen verkleinen, blokkades worden weggenomen en ideeën verbonden worden Tijdelij ke

o

rgan isatorische

arran gementen instellen zodat interacties worden gefaciliteerd en ideeën u itwisselin g een

kans kriigt

ondezoek Veranderen van percepties door confrontaties, onderhandelen

-

I nstellen van procesmanagers bij VERM (procesbegeleider benoernen) B egeleid i n gsactiviteiten van VERM projectgroep (i nteractiebegeleidi n g) Extern ondezoek (om

percepties op te schudden) Cezamenlijk ondezoek (verkleinen van perceptieve rsch i llen)

Gezamenlijke visievorming

etc.

-

Voorbeelden

Vastleggen van afspraken (overeen komsten, convenanten) Vastleggen van spelregels (conflicthantering, toegan g etc.) ïijdelijke organisatorische constructies instellen

Projectgroep PMR en VERM (tijdelij ke arran gementen)

Organisatie van VERM (spel regels vaststellen, toegan g tot workshops etc.)

Netwerkconstituering richt zich op het aanbrengen van veranderingen in het netwerk .Vanuit de veronderstelling dat ook institutionele kenmerken van het netwerk samenwerkingsmogelijkheden beïnvloeden, kunnen pogingen worden ondernomen om een of meerdere van die kenmerken te veranderen. Over het algemeen zullen deze strategieën tijdrovend zijn aangezien ze institutionele veranderingen beogen. 7e z$n dan ook meestal niet geschikt om uitkomsten van beleidsspelen die al gaande zijn te beïnvloeden. Netwerkconstituerende strategieën kunnen zich richten op: het veranderen van posities van actoren of het introduceren van nieuwe actoren; het wijzigen van regels (bijvoorbeeld het wijzigen van regels die de toegang tot een proces reguleren); reframing (het fundamenteel veranderen van ideeën over het functioneren en de inhoudelijke problemen van het netwerk) .

. . .

3.5

Tot slot uitkornsten en beperkingen

waat aan het eind van deze beschouwing is hoe vanuit een netwerkperspectief uitkomsten van besluitvorming te beoordelen. In deze Een belangrijke

paragraaf besteed ik eerst kort aandacht aan de traditionele manier van evaluatie van uitkomsten, waarna ik een andere manier van evalueren bespreek die beter past bij het netwerkperspectief. De paragraaf eindigt met enkele beperkingen van het netwerkperspectief.


3.5.1 Het probleem met traditionele doelevaluatie Traditioneel wordt de evaluatie van beleid uitgevoerd vanuit het perspectief van een centrale actor, meestal de rijksoverheid. Dit is om meerdere reden binnen het netwerkperspectief niet zo voor de hand liggend. Als beleid totstandkomt in een netwerk met verschillende actoren zijn er vele verschillende doelen in het geding en is het niet vanzelfsprekend om een van die doelen als toetssteen te kiezen. Doeten veranderen tijdens de interactie van het beleidsspel. Dit kan zeer positief zijn in de zin dat actoren leren van die interacties. Uitgaan van vooraf vastgestelde doelen zou dit mogelijke leereffect negeren. De notie van het algemeen belang als basis voor de keuze van een centrale doelstelling is moeilijk identificeerbaar. Meestal zijn bii besl uitvo rm i n gsp rocessen meerdere pu blieke partiien betrokken d ie verschillende dingen willen. Bovendien vertegenwoordigen verschillende publieke en private actoren ook vaak verschillende - op zichzelf legitieme waarden' Zo staat een verkeer- en vervoerskundige invalshoek (bijvoorbeeld vertegenwoordigd door V&W) in de besluitvorming over de A4 Midden Delftland tegenover een milieuperspectief (vertegenwoordigd door actiegroepen, maar ook door andere departementen zoals VROM of LNV) en een economische invalshoek (bijvoorbeeld vertegenwoordigd door werkgeversorganisaties, maar ook door een departement als EZ). Vanuit elk van de verschillende waarden zouden andere keuzes optimaal zijn. De vraat is niet zozeeí hoe we de ene waarde kunnen optimaliseren ten koste van de andere, maar hoe we de waarden kunnen verbinden in nieuwe hoogwaardige oplossingen die verschillende wensen in een complexe netwerksamen leving ku n nen bevredigen.

.

.

o

-

Ex post satisfying en procesnormen als toetsingscriterium Binnen de netwerkbenadering wordt als criterium voor beoordeling van de inhoud van uitkomsten het criterium ex post saf isfying gebruikt. Dit criterium houdt in dat bij de beoordeling van de uitkomsten van beleidsprocessen wordt gekeken naar de subjectieve oordelen van alle actoren afzonderlijk. Bij het

3.5.2

maken van zo'n oordeel zullen actoren een afweging maken tussen de opbrengst van de uitkomsten en de inspanningen die het hen heeft gekost. Bovendien zullen ze de veranderende omstandigheden tijdens het proces meewegen. Doordat het oordeel in retrospectief wordt uitgesproken, wordt recht gedaan aan de ontwikkeling van doelstellingen en probleemformuleringen tijdens het proces. Daarmee krijgt leergedrag de waardering die het verdient. Wet bestaat het tevaar dat actoren achteraf rationalisaties bedenken, bijvoorbeeld om verlies te maskeren. In de literatuur wordt daarom de suggestie gedaan om de oordelen van betrokken actoren te toetsen aan bereikte uitkomsten en deze vervolgens te vergelijken met de belangen van betrokken actoren. Bovendien zou voor een beoordeling van leereffecten gekeken moeten worden naar de inhoudelijke ontwikkeling van beleidsvoorstellen. Hoe beoordeelje beleidsvoorstellen nu? Beleidsvoorstellen zijn beter naarmate zij beter in staat zijn geweest verschillende doelen en wensen van actoren te incorporeren en actoren dus tevredener zijn, kortom naarrnate een uitkomst beter in staat is verschillende belangen en waarden die door de actoren worden vertegenwoordigd te bevredigen. Ook zijn ze beter naarmate zij beter in staat zijn kritiek op eerdere beleidsvoorstellen mee te nemen of te weerleggen. Belangrijk is dus of tijdens het proces een zekere variëteit is gecreëerd in oplossingen zodat keuzes mogelijk zijn en de voor- en nadelen van verschillende voorgestane oplossingen in het proces ter discussie hebben


gestaan. Variëteit schept ook meer mogelijkheden om oplossingen te bedenken die aan verschillende waarden tegemoet komen en dus ook verschillende actoren tevredenstellen (onder voonaraarde dat zij de kosten van oplossingen niet eenzijdig afwentelen op niet in de besluitvorming vertegenwoordigde actoren). Het laatste criterium heeft te maken met het risico van uitsluiting. Het is immers niet ondenkbaar dat actoren die gezamenlijk aan een probleem hebben gewerkt de belangen van de buitenwereld in hun oordelen onvoldoende laten meewegen. Er kunnen oplossingen gerealiseerd zijn doordat belanghebbenden van de besluitvorming zijn uitgesloten of doordat de kosten eryan afgewenteld z'ljn op derden. Het derde en laatste criterium zou moeten worden gegarandeerd door het feit dat besluitvormingsprocessen open blijven voor derden, dat afwegingen zorgvuldig worden gemaakt en dat contacten met de buitenwereld onderhouden worden. Kortom, dat procescriteria als openheid, zorgvuldigheid, betrouwbaarheid et cetera goed in acht worden genomen. Op dit gebied is een belangrijke taak weggelegd voor publieke actoren; zij zouden moeten garanderen dat deze procescriteria vervuld worden.

3.5.3

Kansen en beperkingen van het netwerkperspectief

Het netwerkperspectief beoogt een hulpmiddel te zijn bij de analyse en sturing van complexe besluitvormingsprocessen. Het is dus niet het meest geschikte perspectief om bijvoorbeeld de relatie tussen een individuele burger en overheidsorganisaties (zoals bijvoorbeeld die tussen de belastingsdienst en de individuele belastingbetaler) te analyseren. Het biedt ook geen panacee voor alle sturingsmoeilijkheden die publieke en private actoren tegenkomen. Netwerkmanagement is geen eenvoudige opgave. Het vereist veel skills, kennis van het netwerk en onderhandelingsvaardigheden, aangezien netwerkmanatementstrategieën moeten worden uitgevoerd in een situatie van wederzijdse afhankelijkheid. En er zijn situaties waarin actoren simpelweg niet bereid zijn om samen te werken, omdat er voor hen geen enkel voordeel te halen valt. In zulke gevallen zullen ook de sturingsaanbevelingen van het netwerkperspectief geen oplossing bieden; actoren moeten door samenwerking tenminste minder slecht aÍ zijn dan wann eer ze niets doen. Wel kan men kijken of de besluitvormingssituatie zo kan worden veranderd dat voor die onwillige actoren wel voordelen te behalen zijn. Sturing via netwerkstrategieën veronderstelt ook een andere rol voor publieke actoren. Een netwerkmanager is allesbehalve een centrale bestuurder of regisseur, maar veeleer een bemiddelaar en stimulator. Deze rol is ook niet bij voorbaat aan één actor vergeven. Alhoewel het vaak publieke actoren zullen zijn die de rol van netwerkmanager op zich nemen, kunnen ook anderen dat doen. Welke actor het gezag en de mogelijkheden heeft om de rol van netwerkmanager te vervullen, zal zeker worden beïnvloed door de strategische positie van actoren en de gangbare (omgangs)regels in het netwerk. Coed opereren in infrastructurele projecten vanuit een netwerkperspectief komt vooral neer op de kunst van verbinden en het kiezen van participatie. Het gaat om vragen als: Waar moet ik aanwezig zijn, in welke arena's en netwerken, om mijn initiatief kan van slagen te geven? Welke cruciale spelers zijn daarvoor nodig en welke actoren en arena's moet ik daarvoor verbinden? Verder vereist het netwerkperspectief inzicht in de verschillende waardeconflicten die een rol spelen, en het vermoten om die te verbinden - bijvoorbeeld door nieuwe creatieve oplossingen te genereren. Maar het vereist ook inzicht in de dynamiek van processen en het vermogen om op tijd op nieuwe situaties en veranderingen in te spelen. Goed management heeft met andere woorden


weinig te maken met daadkracht in de zin van centrale kaders stellen, maar veel meer met daadkracht in de zin van kunnen verbinden en koppelen.

3.6


Over (beleids)netwerken

-

-

Bruijn, J.A.

:

de, E.F. ten

Heuvelhof, R.J.

in 't Veld, (1998),

Procesmanagement; over procesontwerp en besluitvorming, Schoonhoven Kickert, W.J. M., E.H. Klijn, J.F.M. Koppenjan (1997), Managing complex networks; strategies for the public sector, London: Sage Kfijn, E.H. J.F.M. Koppenjan, (1997), Beleidsnetwerken als theoretische benaderi n g: een tu ssen balans, beleid sweten sch ap 1 997 (1 1): 1 43 -1 67

Over publiek private samenwerking:

-

Ham, H. van der, J.F.M. Koppenjan (red.), (2002), Publiek private samenwerking bij transport-infratsructuur; wenkend of wijkend perspectief, Utrecht Lemma

Over interactieve besluitvorming:

-

Edelenbos,

]., R.

Monninkhof (red.), (2001), Lokale interactieve

besluitvorming; een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van

interactieve besluitvorming

-

voor het functioneren van de

lokale

democratie, Utrecht: Lemma Klijn, E.H., J.F.M. Koppenjan, De politiek en de interactieve besluitvorming: van institutionele spelbreker naar spelbepaler, Beleidswetenschap 1999 (1): 47-68 (Ook over het PMR project)


4 De Institutionele benadering Dr. Martin de Jong

4.1

"

Inleiding

Niet zo lang geleden stond een brede maatschappelijke discussie rond nut-ennoodzaakdiscussies nog in het centrum van de belangstelling. Zowel rondom de toekomst van de nationale luchthaveninfrastructuur (TNLI) als de toekomst van nationale haveninfrastructuur (VERM, het voortraject van PMR) werd een

interactief proces georganiseerd met vele maatschappelijke en bestuurliike groepen. Doel was om de kennis en meningen van de diverse betrokkenen en belangstellenden boven tafel te krijgen en te vervatten in innovatieve en omvattende rapporten. De aandacht van de politiek en de pers voor deze discussies was destijds hoog. Wat is ermee gebeurd? Waarom is er zo weinig van zichtbaar geworden in de juridische en financiële besluiten die uiteindelijk zijn genomen? Waarom vinden we de conceptuele riikdom en variatie uit TNLI en VERM er niet in terug? Om dat te bevatten moeten we inzien dat het interactieve proces geen vast onderdeel is van de besluitvormingsprocedures en -Processen die we in Nederland kennen, maar er hooguit een incidentele afgeleide van zijn. Na het u itbren gen van h et invloed rij ke W R R- rapport dat n ut-en - noodzaakd iscussie voorafgaande aan beslissingen over grote infrastructurele projecten aanbeval, zijn deze discussies dus wel gevoerd. Ze hebben echter geen vaste plaats in het gangbare besluitvormingsproces gekregen, en zij die de formele besluiten mogen nemen en het geld mogen uittrekken zijn op geen enkele wiize gebonden aan de uitkomsten ervan. Ze hebben er veel meer belang bij in beperkte kring de zaak te beklinken. lmmers, door meer participanten toe te laten of zich te spiegelen aan TNLI of VERM, raken zij verder verwiiderd van h u n voorkeursalternatief. Een beleidsmedewerker met oog voor institutionele verhoudingen had een dergelijke ontwikkeling waarschijnlijk al kunnen voorspellen. Hï1/zij had de inbedding van nieuwe arrangementen in het bredere geheel scherp in de gaten gehouden, en het belang van de nut-en-noodzaakdiscussie zoals deze is vormtegeven in Nederland (namelijk zonder heldere status) vooraf al gerelativeerd. Bestuurders zijn vaak bezig met problemen in hun directe omgeving die om een directe oplossing vragen. Dat is meestal noodzakelijk. Het voordeel daarvan is dat oplossing of verzachting van (de omgang met) problemen in de dagelijkse praktijk hanteerbaar wordt. Het is vaak zelfs de enige manier om tot actie over te kunnen gaan. Daar staat tegenover dat het in overweging nemen van het bredere systeemniveau zelden spontaan gebeurt, tenzij daarop nadrukkelijk

6

Dr Martin de Jong is als universitair docent verbonden aan de Faculteit Techniek, Besfuur en Management van de Technische Universiteit Delft. Hij doceert en publiceert artikelen en boeken op

het terrein van strategisch gedrag van actoren in infrastructuurgebonden sectoren en over internationale institutionele vergelijking en de (on)mogelijkheden om beleidsoplossingen van het ene naar het andere land over te brengen. Hij is in 1999 gepromoveerd op het proefschrift 'lnstitutional

transplantation; how to adopt good infrastructure decision making ideas from other countries', dat bij Eburon uitgevers in Delft is verschenen. 7

De auteur dankt Henk Pauwels

(AW)

en Wilma Slinger (Kennisplatform VERDI) voor hun inbreng

in de totstandkoming van dit hoofdstuk.


wordt gewezen of grenzen aan politiek ingrijpen expliciet in het vizier komen via verzet of tegenslag. Toch kunnen institutionele voorwaarden van doorslaggevend belang zijn voor het welslagen van beleid. Wanneer nieuwe regelgeving wordt ingevoerd die niet goed aansluit bij bestaande financiële verhoudingen, kan het gebeuren dat instanties bevoegdheden toebedeeld krijgen waaraan ze geen praktisch vervolg kunnen geven. Wanneer een batterij van maatregelen wordt ingevoerd die niet wordt gedragen door ofwel de uitvoerende instanties ofwel de getroffen particuliere organisaties enlof burgers, dan is de kans aanzienlijk dat het rapport of de nota waarop de maatregelen zijn geformuleerd geduldig papier blijft. Het officiële plaatje klopt en op papier bestaat de beleidsoplossing of de instantie die daarmee is belast, maar er groeien geen inforrnele omgangspraktijken omheen. De uitvoeringsinstantie gaat niet over tot effectieve uitvoering ervan of wordt riberhaupt niet operationeel. Zij die moeten uitvoeren maken daar totaal geen haast mee of kunnen zelfs stilzwijgend saboteren. Dit hoofdstuk heeft tot doel het belang van dergelijke institutionele inzichten voor bestuurders en beleidsmedewerkers duidelijk te maken, en aan te geven op welk type situaties ze van toepassing zijn.

4.2

De concepten van de institutionele benadering uiteengezet

Over wat instituties zijn en hoe ze gedefinieerd dienen te worden, zijn ontelbaar veel publicaties verschenen, zonder dat wetenschappers ooit op één lijn zijn gekomen. Dat komt vooral doordat diverse wetenschappeliike disciplines zich de term hebben toegeëigend, maar deze gedeeltelijk verschillend toepassen.

4.2.1

Het Íormele institutiebegrip Het recht hanteert een formeel institutiebegrip. Een institutie is een regel en een institutionele structuur of raamwerk een samenhangend stelsel van regels. Voor juristen zijn instituties formele regelstelsels met een daarbijbehorende juridische praktijk. Dit komt erop neer dat de regels weliswaar'hard' bepaald ziin, maar dat ervan kan worden en wordt afgeweken als dat zo uitkomt en wordt getolereerd. Degene voor wie de norm geldt, behoort zich eraan te houden, maar doet dat soms om pragmatische motieven niet of speelt gewoon vals. Met dergelijk strategisch gedrag kan men vaak wel wegkomen omdat regefs dubbelzinnig zijn of over het specifieke geval niets zeggen, of omdat de regels eenvoudig niet worden gehandhaafd. Men moet zich dus eigenliik een spet voorstellen dat volgens bepaalde richtlijnen gespeeld behoord te worden, wat meestal ook gebeurt, maar niet altijd en niet noodzakelijkerwijs. Er is bijvoorbeeld een maximumsnelheid ingesteld op bepaalde weggedeelten, maar controle blijft achterwege. Of er dient een serieus Meest Milieuvriendelijk Alternatief (MMA) te worden bepaald, maar partijen verschillen van mening of dit wel serieus genoeg is om een reële kans te maken. In het eerste geval is de norm scherp gedefinieerd en wordt deze niet gehandhaafd; in het tweede is de norm ambigu en kan deze daarom naar meerdere kanten worden uitgelegd bij

de beleidsvoering.

Ook in de economie, waar via de rechtseconomie het juridisch institutiebegrip is doorgedrongen, wordt onder institutie min of meer hetzelfde verstaan. In de zotenaamde institutionele economie onderzoekt men in hoeverre organisatievormen efficiënt zijn opgezet en welke verbeteringen daarin kunnen worden aangebracht. Daar staat eveneens de formele structuur van deze


organisaties centraal en worden ook voorstellen ter verbetering van de structuur gedaan, zij het dat het niet altijd hoeft te gaan om organisatorische regels in strikt juridische zin.

4.2.2 Het informele institutiebegrip Vakgebieden als de sociologie en de antropologie, waarin men zich ook uitgebreid met instituties heeft beziggehouden, vullen daarentegen het institutiebegrip veel ínformeler in.7e zien instituties eerder als dageliikse verschijnselen, rituelen en praktijken die de manifestatie zijn van dieperliggende structuren van waarden en normen in de maatschappii. Het zijn daarmee in feite cultuuruitingen. Deze blijven in de dageliikse praktijk gewoonlijk onopgemerkt en onbesproken, omdat ze zo gewoon worden gevonden. Maar dit verandert zodra ze worden doorbroken, want op dat moment wordt voor iedereen duidelijk dat er een cruciale sociale regel is geschonden. Men moet zich voorstellen dat sociologen en antropologen naar de westerse samenleving en de rol van verkeer en vervoer kijken als observeerden ze een exotische stam. Alles wat voor de deelnemers vanzelfsprekend is en hen niet opvalt, is interessant en betekenisvol voor die waarnemers. Belangrijk bij het informele institutiebegrip is, dat daarvoor geen geldigheid in de wet of in een organogram is vereist (op papier vastgelegd en daarom in zekere zin handhaafbaar), maar dat er in brede kring normatieve sociale steun voor bestaat. Met andere woorden, de regel geldt bij de gratie van het feit dat mensen deze waardevol vinden en bij wijze van spreken dagelijks in de praHijk brengen, ook als de regel nertens expliciet is geformuleerd. Het betreft dus een culturele kwestie, want dergelijke normen, waarden en omgangsvormen zijn dieperliggend en hebben zich in de loop van de historie genesteld in verwachtingspatronen van grote groepen mensen die elkaar er ook aan houden. En voorzover dat niet of niet meer het geval is, zou men kunnen beweren dat die specifieke institutie aan erosie onderhevig is. 'Te hard moet kunnen' als informele institutie? Weggebruikers die, rijdend op een breed en leeg wegvak buiten de bebouwde kom, in overgrote meerderheid van mening ziin dat dan 90 km/h 'moet kunnen' en dat de overheid, die een veel lagere maximumsnelheid heeft in gesteld, onaanvaardbaar betuttelend optreedt, bepalen volgens het informele institutiebegrip wat de geldende institutie is 'moet kunnen' nameliik. Dit staat los van de vraagwelke regels formeel geldend ziin. Wanneer voldoende automobilisten bereid zijn tot 'ritsen' en diegene die zich daaraan onttrekt tot paria bestempelen, zal men volgens het informele institutiebegrip dat ritsen tot de norm bestempelen, ook al is het begrip in geen enkele regeling genoemd,

laat staan verplicht gesteld. In dit hoofdstuk, dat beoogt bestuurskundige inzichten aan te dragen, wordt juist de waarde van de institutionele benadering gezocht in de wijze waarop het formeel-juridische van officiële regels en informeel gegroeide praktijken op ef kaar ingrijpen. lnstituties worden daarbij gedefinieerd als regels die individuen of actoren in staat stellen betekenis te geven aan en om te gaan met onzekerheid en hen helpen om beslissingen te nemen. In politiek en bestuur is het juist het spel tussen de invoering van nieuwe formele regels en bestaande informele praktijken dat om bijzondere aandacht vraagt.


4.3

Verschijningsvormen in de bestuurliike praktiik

De beleidsmedewerker bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat zal in de praktijk twee typen institutionele verhoudingen kunnen tegenkomen. De eerste heeft betrekking op de relatie tussen overheid en samenleving. Met andere woorden, er bestaat bijvoorbeeld een spanning tussen formele arrangementen van de overheid en in de samenleving levende waarden en normen die zijn van invloed op de effectiviteit van beleidsmaatregelen. De tweede slaat op de spanning tussen informele en formele verhoudingen tussen bestuurlijke actoren onderling in besluitvormingsprocessen. In deze paragraaf staat dit onderscheid - tussen instituties die leven in de relatie tussen overheid en samenleving en die leven in de relatie tussen bestuurlijke partijen - centraal. De formele en informele institutiebegrippen zoals deze zijn onderscheiden in de vorige paragraaf overlappen elkaar soms (diep gevoelde sociale normen zijn ook in wetten of regelingen vastgelegd), maaí dat hoeft geenszins. Juist wanneer ze tegenstrijdige implicaties hebben, komen de netelige maar tegel ij kertijd fasci neren de bestu u rsku nd ge vraagstu kken n aar boven. In de bestuurskunde is geen heldere keus gemaakt voor een van beide interpretaties (veel publicaties blijven juist wijzen op de bestaande variatie), en dat is niet zonder reden. Omdat de bestuurskunde een toepassingsgerichte wetenschap is die zich richt op het doen van voorstellen voor verbetering van de bestuurspraktijk, komt men vaak terecht in het spanningsveld van dat wat formeet geldt en dat wat informeel geldt. Juist dit dilemma kenmerkt vaak het maken van beleid en de daaraan verbonden maatschappelijke en bestuurlijke i

keuzes en spanningen.

4.3.1 Instituties in de verhouding

tussen overheid en samenleving

Wanneer we de gelding en acceptatiegraad van formele en informele instituties in de relatie staat/maatschappij tegen elkaar uitzetten, krijgen we de volgende matrix, die vier situaties oplevert met elk hun eigen sturingsimplicaties: Mate van gelding van Íormele en informele maatschappelijke gedragsnormen

Gedragsnorm wordt door overheid gesanctioneerd en is dus formele

Gedragsnorm wordt niet door overheid gesanctioneerd en is dus geen formele

ínstitutie

Gedragsnorm kent hoge

Dat wat mensen wensen is wettelijk ook van kracht. Ceen beleid nodig (Type 1)

institutie Dat wat mensen wensen

acceptati egraad on der bevol ki n g en is dus informele institutie

Gedragsnorm kent lage acce ptati e graad o n d e r bev o I ki n g en ís dus niet een informele

institutie

Overheidsregulering wordt door de meeste mensen niet gedragen. Bestaande regels straf handhaven of regels aanpassen? (Type 2)

is

wettelijk niet

van kracht. Regelgeving aanpassen of geen beleid? (Type 3) Dat wat de meeste mensen niet wensen is wettelijk ook niet van kracht. Roeien tegen stroom in of geen beleid voeren? ([ype 4)

Welke boodschap kunnen bewindvoerders en beleidsmedewerkers aan bovenstaande matrix ontlenen? Voor wat betreft de TyPe 1-situaties is dat helder en behoeft het geen verdere toelichting. Indien de maximumsnelheid in woonerven is vastgesteld op 30 km/h en alle weggebruikers het belang van veilig buiten spelende kinderen inzien, dan is noch beleidsintensivering noch kostbare en impopulaire handhavin I aan de orde. Maar voor Type 2 geldt dat juist wel. In dergetijke omstandigheden komen beleidsmakers in feite tot de conclusie dat de waarden die bij maatschappelijke en mogelijk andere bestuurlijke partijen leven niet in overeenstemming zijn met dat wat officieel geëist wordt. Indien als gevolg van zaterdagmiddagdrukte fout geparkeerde auto's door gemeenten zwaar beboet worden, en deze systematische handhaving wordt bij wijze van spreken in het KRO-televisieprogramma Ook


dat nog begroet met de uitreiking van de 'gouden eikel' aan die gemeente, dan ontstaat er een grote spanning rond toepassing van de formele regelgeving. Men kan kiezen voor strenge handhaving en normvervaging en 'volkspopulisme' pogen te trotseren, of men kan besluiten breed levende maatsch appelij ke wensen te accom moderen en gemakshalve onwelgevallige regelingen te veranderen of af te schaffen. In een Type 3-situatie wordt een maatschappelijke norm zeer breed gedragen, maar ontbreekt wettelijke sanctionering. In veel gevallen is er dan geen beleid nodig. Waarom zou men nog eens met veel moeite willen juridificeren wat vrijwel iedereen toch al doet? Er ontstaat slechts een probleem wanneer enkele spelbrekers zich niet aan deze norm houden. Op het moment dat de overheidsreclame om ritsen in te voeren als culturele norm aanslaat en de meerderheid van de bevolking zich daaraan houdt, maar enkele onverlaten zich eraan onttrekken met alle nare gevolgen en frustraties van dien, is het denkbaar dat de overheid ingrijpt. Er is een juridische mogelijkheid nodig om i nfo rmele n ormovertreders tot formele normovertred ers te bestempelen. Daaraan is het voordeel verbonden dat de spelbreker niet alleen te maken krijgt met sociale uitsluitingsprincipes (die bij anonieme weggebruikers nogal ineffectief zijn), maar ook met juridische incriminatie. In ïype 3-situaties kan de bij velen informeel gegroeide praktijk worden aanvaard als wenselijk en kan wijziging van het formele kader aan de informele praktijk plaatsvinden. Dergelijk beleid is over het algemeen 'populair', omdat de meerderheid van de bevolking het zal ondersteunen en tegenstanders in de hoek kunnen worden gedrukt. Juristen noemen het proces van omzetting van informele naar forrnele regels 'codificatie'.

Mogelijk de moeilijkste categorie voor beleidsmakers wordt gevormd door maatregelen die voldoen aan de kenmerken van Type 4-situaties: er bestaat een maatschappelijke praktijk die noch door een formeel wettelijk kader kan worden aangepakt, noch door de meeste betrokkenen als wenselijk wordt ervaren. De vraag is of er dan wel beleid nodig is: het lijkt een kamikazeactie om rekeningrijden te willen invoeren. De tegenstanders zijn immers talrijk en gepassioneerd en de voorstanders lauw en waarschijnlijk in de minderheid. Men wil een vergaande maatschappelijke verandering realiseren uit een soort motief van staatsmanschap, maar deze heeft nauwelijks draagvlak. In een steeds mondiger wordende maatschappij wordt zelden dergelijk 'modificerend' beleid gevoerd; het voelt ook antidemocratisch. Bovendien is het afbreukrisico groot. Toch blijft het de vraag of formele instituties of beleidsprogramma's die aanvankelijk grote weerzin oproepen er nooit dienen te komen. Indien men zo redeneert was de leerplicht er immers nooit gekomen. Bij de introductie van rekeningrijden in een ring rond Oslo waren er bezwaren onder grote delen van de bevolking, maar inmiddels lijkt het daar de normaalste zaak van de wereld. Hoe men kan bewegen van een Type 4- naar een Type 1-situatie is niet eenvoudig in zijn algemeenheid te zeggen. Het is in ieder geval van het grootste belang vooraf in te zien dat het verzet groot zal ziin, en dat de vorming van een informele praktijk die om de formele structuren heen moet groeien een langdurig proces is dat bovendien een straffe handhaving vereist. Op de vraag hoe de effectieve realisatie het best zou kunnen plaatsvinden, formuleren de drie overige bestuurskundige benaderingen in deze bundel elk meer specifieke antwoorden.


4.3.2 Instituties in de verhouding tussen bestuurliike

actoren onderling

Ook de verhoudingen tussen bestuurlijke partijen onderling kennen formele instituties (proced u rele regelgevin g over Procesgang en resPectievelijke competenties van partijen) en informele instituties (normen over wat wel en wat niet'done' en gebruikelijk is in de besluitvorming en over de daadwerkelijke inzet van formele bevoegdheden en verplichtingen). Omdat deze instituties dichter op de bestuurlijke partijen en de beleidsmedewerkers staan, ziin deze meer tastbaar en relatief beter beïnvloedbaar, al zijn hieraan ook scherpe grenzen gesteld. Formele bestuurlijke instituties ziin weten regelgeving en daarom vrijwel niet beïnvloedbaar. Informele omgangsnormen en -vormen tussen partijen zijn wat kneedbaarder, maar ook daar bestaan vaak lange historisch gegroeide praktijken waaraan individuele ambtenaren zich niet licht kunnen onttrekken. Bewustwording daarvan, om geen 'stiilfouten' in de omgang te maken of onjuiste inschattingen te maken over het belang van bepaalde initiatieven, is dan ook minstens even belangrijk als kennisnerning ervan als je ze wilt veranderen. Dat is namelijk niet eenvoudig.

Wanneer we de gelding van formele en informele instituties in bestuurlijke verhoudingen tegen elkaar uitzetten, krijgen we de volgende matrix:

Mate van gelding van formele en informele bestuurliike handelwiizen Handelwiize kent hoge acceptatiegraad onder partiien en is dus informele institutie Handelwijze kent lage ptati e graad o n d e r bev o I ki n g en is dus niet een informele

acce

H an d e lw i ize i s

w ette I i i k vastge I e gd

en is dus formele institutie Dat wat een actor wenst is wettelijk ook van kracht. Initiatief kent laag aÍbreukrisico (Type 1) Dat wat een actor wenst mag volgens de regelgeving wel, maar is niet gangb aar (Type 2)

Handelwiize is wetteliik niet vastgelegd en dus geen formele institutie Dat wat een actor wenst is wettelijk niet van kracht. Initiatief loopt het risico later niet te worden gesanction.ul6 fiYPe 3) Dat wat een actor wenst mag volgens de regelgeving niet en is ook niet gangbaar (Type a)

institutie Welke boodschap kunnen bewindvoerders en beleidsmedewerkers aan deze matrix ontlenen? Ook hier spreekt Type 1 voor zich. Indien de MER-Commissie aan Rijkswaterstaat als initiator van een infrastructuurproject ten behoeve van een gedegen afweging de opdracht geeft een MER-studie uit te (laten) voeren, dan valt niemand daarvan stijl achterover; het staat immers in de Tracéwet. Type 2 kan voor nare verrassingen zorten; plaatst de minister van Verkeer en Waterstaat ineens een aanwijzing aan het adres van een gemeente om een infrastructuurverbinding in het bestemmingsplan op te nemen. Wanneer dit geschiedt zonder omstandige bestuurlijke voorbereiding, dan heeft men de gemeente niet in staat gesteld eieren voor zijn geld te kiezen en vaart er een schok door bestuurlijk Nederland. Vooroverleg houden, Seven en nemen en schikken en plooien zijn toch de geëigende weg? De minister staat in haar recht, maar ze handelt wel erg rauw en dat wordt niet op prijs gesteld. Kan dat allemaal niet wat diplomatieker en tactvoller?

of initiatief Een brede en ontbreekt. sanctionering wettelijke sympathiek vinden, maar nut-en-noodzaakdiscussie of beleidsvorming interactieve uitgebreide ronde van voorafgaande aan het uitwerkings- en uitvoeringstraject wordt hogelijk gewaardeerd, maar er kunnen juridisch geen aanspraken aan worden ontleend. Het staat de formeel dominante partijen vrij uiteindelijk niets met de uitkomsten van de inventarisatie te doen en niemand kan daar iets tegen ondernemen, al worden die dominante partijen er niet geliefder van. Het enige tegenantwoord Een Type 3-situatie is er een waarbij velen een handelwijze


kan dan zijn legalisatie van de gegroeide interactieve praktijk. Maar het is even goed mogelijk dat de informele praktijk weer afsterft omdat'free riders' zich er toch ongestraft aan kunnen onttrekken. Situaties à la Type 4 ten stotte vormen weer de meest hachelijke categorie: een actor hanteert een bestuurlijke handelwijze die noch wettelijk is toegestaan, noch door andere partijen als erg wenselijk wordt ervaren. lndien gemeenten ertoe overgaan privaatrechtelijke contracten af te sluiten met bouwondernemingen en die volledig buiten de publieke sfeer te houden, of buitenrechtelijk subsidies toekennen voor het schoonmaken van ernstig vervuilde gronden onder bouwlocaties om de openbare stroperigheid te omzeilen, wordt een grensgebied betreden. Anderen zullen zich afvragen of de voorzichtigere 'convenanten' die in Nederland meer worden geapprecieerd of vormen van publiek overleg niet meer in de haak zijn. Ook kunnen hogere overheden of juridische instanties de niet-gesanctioneerde gebruiken trachten aan te vechten en te verbieden. Enerzijds is het riskant om dergelijke initiatieven te ontplooien die formeel noch informeel ondersteund worden, andezijds kan institutionele vernieuwing alleen een kans krijgen als er actoren zijn die de grenzen van het haalbare en toelaatbare verkennen.

4.4

Toepassing van het institutionete perspectief in de praktijk

4.4.1 Waarden, normen en posities Hoe komen medewerkers van het ministerie van Verkeer en Waterstaat nu in hun dagelijkse werk met dergelijke institutionele vraagstukken in aanraking? Het meest pregnant zullen diegenen ermee worden geconfronteerd, die nieuwe inhoudelijke beleidsprogramma's ontwikkelen en daar financieel of juridisch handen en voeten aan moeten geven. De institutionele benadering vergt van hen, dat ze zich bewust ziin van de maatschappelijke en bestuurliike waarden en normen die er ten aanzien van het desbetreffende beleidsvoornemen of stuk regelgeving leven. Het afbreukrisico van een in isolement op het ministerie ontwikkeld wetsvoorstel is in de huidige tijd groot; institutionele verhoudingen vergen dat men gevoelig moet zijn voor en voorbereid moet zijn op reacties in de buitenwereld. Frequente interactie met diverse actoren in de buitenwacht en met individuele burgers (niet andere clubs binnen hetzelfde ministerie), open interviews en rondvragen of enquêtes onder de bevolking kunnen hierbij hulpmiddelen zijn. De recente politieke geschiedenis in Nederland heeft geleerd dat er inmiddels een onrustbarend groot gat is ontstaan tussen de denkbeelden van de ambtenaren en hun sterk verambtelijkte bestuurders en veel inwoners van het land. Een hoog productieniveau van nota's, notities en onderzoeksrapporten vermindert immers de files niet. Via klankbordgroepen verworven steun van andere directies binnen het departement voor het voeren van prijsbeleid, hoe belangrijk ook, doet automobilisten er nog niet warm voor lopen. Spanningen zullen er ongetwijfeld ontstaan en str'rjd zal er moeten worden geleverd, maar de institutionele benadering werpt licht op de mate waarin en de wijze waarop hiermee kan worden omgegaan. Beleidsmedewerkers die zonder sterke eigen inzet en inzicht de boer op gaan richting andere overheden, politieke partijen, pressiegroepen en burgerpanels, kunnen juist weer de speelbal worden van anderen en stuurloos raken. Een aspect dat hier niet mag worden vergeten, is dat van de inschatting van machtsposifies van maatschappeliike, maar vooral bestuurlijke partiien binnen de totale institutionele structuur. Bij het voeren van beleid of het komen tot besluitvorming moet men een inschatting maken van zowel de waarden en normen die in de maatschappij leven, als de waarden en normen van de


instanties, partijen of actoren die relevant zijn bij het wijzigen of (in mindere mate) handhaven van beleid. Sommige partijen zijn gelijker dan anderen en juist wanneer het om doorslaggevende keuzes gaat lopen bewindsvoerders en beleidsmedewerkers het risico daar keihard tegenaan te botsen. Het belang van de machtsposíties van bepaalde maatschappetiike en bestuurliike partijen is goed zichtbaar in de interactieve beleidsprocessen die zich de afgelopen jaren hebben afgespeeld rondom PMR. Zoals in de eerste paragraaf reeds werd aangestipt ziin voorafgaande aan het PMR brede maatschappeliike discussies gevoerd (VERM genaamd), en zijn door betrokkenen en geïnteresseerden in gezamenliikheid probleeminventarisaties en oplossingsrichtingen of alternatieven geformuleerd. Het mooie is dat men er in dergelijke brede maatschappeliike discussies over het algemeen in slaagt een schat aan informatie boven tafel te kríjgen en partijen een groot eind naar elkaar toe te laten groeien voor wat betreft de te maken beleidskeuzen. Echter, zodra het aankomt op het vaststellen van regelgeving, het alloceren van financiële middelen of het fysiek ontwikkelen van gebieden of verbindingen, dan bliiken zii die instítutioneel de positie hebben om besluiten te nemen (iuridisch, financieel, materieel, personeel) anderen te zijn dan zij die aan 'het creatieve proces' hebben meegewerkt. Het interactieve Proces is institutioneel niet ingebed in de gangbare bestuurlijke procedures, maar daar een /osse afgeleide van - waarbii vooraf niet was bepaald of de mooie eindrapporten zouden worden omgezet in effectief

beleid.

4.4.2 Vogelvluchtperspectief vereist Beleidsmedewerkers die de institutionele verhoudingen kennen en weten wie wat wil, maar ook wie over welke sturingsinstrumenten beschikt, hebben daar veel baat b,i. Zij kunnen namelijk inschatten welke stappen er allemaal genomen moeten worden voordat besluitvorming daadwerkelijk juridische, financiële, materiële en personele gevolgen krijgt. Invloedrijke partijen die niet tevreden zijn met de uitgezette lijn in los interactief beleid, kunnen besluiten hun handen vrij te houden en kruit nog niet te verschieten. Ze wachten hun kans af en negeren de uitkomsten van de brede nut-en-noodzaakdiscussie: een studierapport is immers not geen beleidsmaatregel met effectieve gevolgen. Een gevoerd discours maakt niet noodzakelijkerwijs dat anderen met geld over de brug komen of fysieke, ruimtelijke ingrepen gaan plegen. De omgekeerde situatie is ook denkbaar: er wordt geld gealloceerd of wettelijke regelingen ingesteld, maar de instanties die hier iets mee moeten taten affes gelaten op zich afkomen en besluiten er niets mee te doen. 7o ziin er in aanvulling op de Wet op de Ruimtelijke Ordening diverse tranches Tracéwet gekomen, die de centrale overheid de bevoegdheid geven het gemeentelijk bestemmingsplan buiten werking te stellen of een alternatief plan op te stellen indien gemeenten weigeren mee te werken aan de uitvoering van nationale infrastructurele projecten. Hantering van het institutionele perspectief op de vraag waarom aanwijzingen zelden of nooit worden ingezet, leidt niet zozeer tot de conclusie dat de Tracéwet ineffectief is, maar dat gemeenten op inzet van dat instrument gaan anticiperen. Een dergelijke indirecte invloed kan ook achter de werking van de nieuwe Planwet worden vermoed. Anderzijds kan men ook kijken naar informeel levende verhoudingen tussen openbare lichamen en constateren dat de rijksoverheid slecht in staat is lokale implicaties van nationale grootschalige beslissingen in te schatten. De gevolgtrekking kan


dan zijn dat de centrale overheid een ramkoers vaaÊ en dat relaties tussen de diverse overheden, een belangrijk smeermiddel om effectief beleid te kunnen maken, aanzienlijke schade kunnen oplopen. Overigens: beleidsmedewerkers die de gegroeide praktijk rond de uitvoering van de Wet op de Ruimtelijke Ordening hebben gevolgd, hadden kunnen opmerken dat de toenemende onvrede bij de rijksoverheid over de centrale sturingsmogelijkheden van de WRO zich steeds meer vertaalde in vele ad hoc wetsvoorstellen (Tracéwet in rse tranches, N m bywetje, Luchthavenwet, Rij kswegen proced u res, Deltawet Grote Rivieren etc.). Deze waren in naam wel aanvullingen en versterkingen van de WRO, maar ondergroeven in feite sluipenderwijs de decentrale filosofie die erachter stak. Het waren slechts preludes op de d ive

i

fundamentele herziening (en centralisering) die momenteel in volle gang is. De institutionele benadering vereist dus een vogelvluchtperspectief. Het vergt geen gerichtheid op de dagelijkse praktijk, maar heeft wel grote gevolgen voor de wijze waarop men naar het belang en de positie van de dagelijkse activiteiten kijkt. En dat kan grote voordelen hebben voor de effectiviteit van die dagelijkse activiteiten.

4.4.3 Interviews, enquêtes

en spelsimulaties Hoe komt men iets over institutionele verhoudingen aan de weet en hoe kunnen de gevolgen van institutionele veranderingen worden ingeschat? Daartoe bestaan vele methoden, die een cruciaal kenmerk met elkaar gemeen hebben: een gerichtheid op wat instanties of maatschappeliike groepen willen, dat wat ze mogen en dat wat ze kunnen. Met andere woorden: hun preferenties en de wijze waarop ze tegen de problematiek aankijken moeten in kaart worden gebracht, hun formele bevoegdheden moeten helder worden en hun informele machtspositie (reputatie, geld, deskundigheid, connecties met politieke en publieke kanalen) moet bekend zijn. In een inventariserend stadium en bij een beperkt aantal respondenten zijn ongestructureerde interviews daartoe een goed medium (vooral voor bestuurlijke instituties). Wanneer de belangrijkste concepten bekend zijn, maar de frequentie van het voorkomen van diverse opinies in beeld moet komen, zijn enquêtes meer geschikt. Om grip te krijgen op formele en informele machtsposities kunnen gesprekken ook wel behufpzaam zijn, maar er gaat niets boven spelsimulaties die van de irrelevante aspecten in de bestuurlijke werkelijkheid kunnen abstraheren en de bestaande verhoudingen kernachtig in beeld kunnen brengen. Zij geven (indien goed gemaakt) een blik op de grote lijnen van de institutionele verhoudingen (wie draagt welk standpunt uit, wie gaat om met wie en heeft welke machtsmiddelen?). Ook kunnen zij deelnemers laten doorvoelen tot welke interactiepatronen en effecten alternatieve institutionele ontwerpen leiden. Zo kunnen deelnemers vertrouwd raken met de consequenties van mogelijke herstructureringen en hervormi ngen.

4.5

Wat kun je er mee, en wat niet?

Laten we beginnen met de specialiteiten van de institutionele benadering en vervolgens de beperkingen langslopen. De financiële verhoudingen rond het lokaal en regionaal openbaar vervoer en de voorgenomen hervormingen van de Gebundelde Doeluitkering dienen hierbij als voorbeeld.

4.5.1

Sterke punten van de institutionele benadering De institutionele benadering leent zich erg goed voor het beschrijven en verklaren van matches en mismatches tussen de intenties achter formele beleidsingrepen en programma's (via wetgeving, financiële sturing of


anderszins) enerzijds en patronen van normen en waarden en gegroeide

informele praktijken in de maatschappij anderzijds. Datzelfde geldt voor matches en mismatches tussen de diverse bestuurlijke en maatschappeliike partijen. Op instituties gericht ondezoek kan bijvoorbeeld duidelijk maken dat gemeenten, provincies enlof kaderwetgebieden in de laatste decennia Seen traditie hebben in zelfstandig financieel beheer bij de ontwikkeling van grootschalige regionate vervoersinfrastructuur. Integendeel, ze waren gewend dat het ministerie van Verkeer en Waterstaat meer dan driekwart van alle uitgaven dekte en ook bijlegde voor overschrijdingen. Langzaam was daardoor een houding van relatieve passiviteit gegroeid, en een op Den Haag gerichte blik voor aanvultende bijdragen bij tegenvallers. De potentieel erg betekenisvotle decentralisatie vergt daarom een grote omslag bij lokale en regionale overheden. Deze waren gewend hun investeringsvoorstellen en vervoersplannen ter financiering automatisch voor te leggen voor goedkeuring, maar moeten nu zelf ook actiever gaan worden in hun financiële beheer. Met andere woorden, een wetswijziging enlof de introductie van een nieuw beteidsprogramma is naast een formeel-juridische ingreep ook een set maatregelen en intenties met cultureel-bestuurlijke consequenties. ls er nagedacht over hoe de nieuwe maatregelen ingrijpen oP bestaande patronen van interactie tussen partijen? ls er voldoende tijd voor de betrokkenen om hun informele praktijken aan te passen aan de nieuwe situatie? En als die tijd krap is, wat zijn daarvan de mogelijk negatieve gevolgen? Lokale en regionale overheden moeten nieuwe mensen werven, hun kennisniveau opbouwen en langzaam leren dat hun verhouding tot de rijksoverheid zal veranderen. Waar ze vroeter bij (regelmatig voorkomende) financiële tekorten de weg naar Den Haag goed wisten te vinden, zullen ze gedwongen worden deze reflex steeds meer te leren bedwingeni ze krijgen nu immers bevoegdheden, maar ook daarbijbehorende verantwoordelijkheden. Onderdelen van de rijksoverheid zullen van hun kant zonder druk van politieke autoriteiten niet zo snel geneigd zijn geld en bevoegdheden af te staan aan anderen. Dit betekent immers verlies aan belang, arbeidsplaatsen en invloed. Tonder politieke druk kan niet verwacht worden dat partijen a) uit zichzelf beleidsmacht en middelen gaan wegschenken en b) zonder slag of stoot het decentralisatiebeleid implementeren. Niet alleen de beslissing tot decentralisatie, maar ook het doorvoeringstraject dienen dus aandachtig gevolgd te worden, net zo lang tot de nieuwe verhoudingen tussen centraal en decentraat enigszins gestabiliseerd zijn. Rondom de nieuwe formele instituties dienen oude informele instituties af te sterven en nieuwe aan te groeien, en dit is geen vanzelfsprekende zaak.

De voorspellende mogelijkheden zijn in de sociale wetenschaPPen uiteraard altijd beperkt, maar een inschatting van de reactie van de omgeving op acties

van de rijksoverheid is zeker wel een optie. Decentrale overheden zullen over het algemeen enthousiast reageren op voorstellen tot decentralisatie, maar wellicht ook wat sceptisch. Natuurlijk willen ze meer vrijheid en zeggenschap hebben over dingen die hen direct aangaan. Anderzijds hebben ze meer dan eens meegemaakt dat dergelijke voorstellen op de lange termijn nauwelijks handen en voeten kregen of strandden in stroperige Processen. ln andere gevallen vond er wel een decentralisatie van bevoegdheden en competenties plaats, maar werden de financiële middelen niet meegestuurd. Daardoor was er in feite sprake van een decentralisatie van bezuinigingen, die het leven van lagere overheden er niet gemakkelijker op maakte. De institutionele benadering kan beleidsmedewerkers bedacht maken op en 'sensibiliseren' voor zulke reacties, en hen voorbereiden op een adequaat antwoord of een zorgvuldige aanpak die andere partijen meer vertrouwen geeft in goede bedoelingen.


Wanneer we meer letten op uitingen van strategisch gedrag van partijen, is er nog ander aspect bijzonder van belang. Mensen die 'behept' ziin met een institutionele lens, hebben ook scherp oog voor de stimulansen die er van maatregelen uitgaan. Te zijn bedacht op strategisch gedrag van actoren die trachten kosten en negatieve effecten op anderen af te wentelen en zichzelf zo goed mogelijk uit situaties te redden. Hiermee kan bijvoorbeeld duideliik worden waarom het vóór de decentralisatie over het algemeen voor de hand liggend was dat gemeenten de kosten van hun infrastructuurprojecten minder scherp bewaakten dan ze in de toekomst waarschijnlijk zullen doen, wanneer ze voor de volle 1OO% opdraaien voor budgettaire tegenvallers. Hiermee is niet gezegd dat partijen zich in dergelijke omstandigheden altijd en automatisch op die manier zullen opstellen, wel dat formele instituties dergelijk gedrag oproepen en het niet vreemd is dat daaromheen dan een informele praktijk van parasitair gedrag ontstaat. Wellicht had de uitvoering van de Noord-Zuidlijn er minder luxueus uitgezien indien het rijk niet veel had bijgepast. Mogelijk had men in Den Haag bij de Haagse Tramtunnel niet voor een riskante boortechnologie gekozen als men zelf volledig verantwoordelijk was geweest voor alle neer te leggen geldelijke rniddelen. Van kwade opzet is zeker niet altijd sprake, maar kostenbewustzijn wordt er bij partijen immers alleen ingeramd als ze zelf de consequenties van hun keuzes dragen. In sommige gevallen kan wel strategisch gedrag voorkomen; namelijk wanneer lagere overheden bijvoorbeeld bewust voor mooiere en duurdere oplossingen kiezen omdat ze weten dat wanneer een project al halverwege is, reeds gemaakte keuzes niet kunnen worden teruggedraaid en half afgeronde stukken infrastructuur een slordige indruk maken op de reiziger. Strategisch gedrag kan ook omgekeerd worden ingezet door de rijksoverheid, door diverse lagere overheden die allemaal snakken naar geld voor hun eigen projecten tegen elkaar uit te spelen, om zo tot de meest wenselijke uitkomst te komen. In elk van de bovenstaande voorbeelden teven de institutionete verhoudingen en de impulsen die hiervan uitgaan richting strategisch gedrag van partijen, goed zicht op de vraag waarom bepaalde inefficiënties en onwenselijke maatschappelijke uitkomsten zich voordoen, en welke correctieve ingrepen daartegen mogelijk zijn. ln het geval van de financiële verhoudingen is het waarschijnlijk dat, indien de decentralisatie ertoe leidt dat een substantieel deel van de fondsen inderdaad in de handen van lagere overheden komt, de onderhandelingssituatie van karakter verandert. PaÉijen zullen meer op basis van gelijkheid met elkaar overleggen en egalitaire coproducties kunnen sneller totstandkomen. Parasitair gedrag wordt steeds minder aantrekkelijk voor gemeenten, terwijl de centrale overheid minder keuzes maakt voor burgers die wel erg ver van haar verwijderd wonen, werken en reizen.

4.5.2 Zwakke punten van de institutionele

benadering Er zijn ook aspecten aan beleid die met een institutionele bril niet of nauwelijks

zichtbaar worden. Of een maatregel, wetsvoorstel of voorlichtingscampagne een bijdrage levert aan de inhoudelijke oplossing van een maatschappelijk probleem, is niet of vrijwel niet te bepalen. Er worden niet zoals in de beleidsanalytische benadering opties in kaart gebracht waarvan de maatschappelijke effecten worden doorgerekend, er wordt geen inschatting gemaakt van de economische impact van hogere of lagere belasti n gpercentages op benzineverbruik, en de aantallen geslachtofferde roodstaartbuizerden en korenwolven als gevolg van wegverbreding worden evenmin systematisch op een rij gezet. Op dergelijke vraagstellingen heeft de institutionele benadering geen antwoord , daar waar de beleidsanalyse dat wel heeft.


Wanneer het gaat om concrete acties die betrekking hebben oP het hier en het nu, dan legt de institutionele benadering het af tegen het netwerkperspectief. Wie met wie overeenstemming dient te bereiken en waar uitruil van belangen, doelen en instrumenten tussen partijen in (en niet boven projecten) bereikt kan worden: dat alles is een niveau te concreet. Evenzeer kunnen netwerkers eerder directe antwoorden geven op de vraag wie er op welke manier dienen te worden betrokken in een besluitvormingsproces dan institutionalisten; het gaat daarbij immers om vrij concrete interactiekwesties. Op het moment echter dat structuurvragen aan de orde zijn, zoals hoe de regelstructuren voor series van projecten dienen te worden geordend, biedt de institutionele benadering weer

wel soelaas. Ten slotte hanteert de institutionele benadering een nogal sterk macroperspectief en besteedt het weinig aandacht aan cognitieve processen van beleidsmakers en burgers/consumenten. Het is op dat vlak dat het sociaalconstructivisme meer de helpende hand biedt. Op de vraag waarom een reclamespot al dan niet effectief is bij de beïnvloeding van meningen en gedragspatronen van burgers, blijven institutionalisten het antwoord meestal schuldig. Constructivisten zijn juist bij uitstek gespecialiseerd in perceptie- en betekenisvorming. Het inzetten van een institutioneel perspectief bij vraagstukken waar het eigenlijk niet thuishoort, brengt gevaren met zich mee. Als een beleidsprobleem puur inhoudelijk van aard is en regelstructuren helemaal niet veranderd hoeven te worden, kan institutioneel ingrijpen het probleem zelfs verdonkeremanen. Ook moet geen energie worden gestoken in aanpassingen van de bestuurlijke orde en praktijk, daar waar onderhoud aan het asfalt, het wat vaker telefoneren met een collega elders in het land of een informatief reclamespotje al zouden votstaan. In dergelijke gevallen schiet een institutionele aanpak zijn doel voorbij.

Wanneer ingrijpen in de institutionele orde wel noodzakelijk is voor voeren van effectief beleid, is het noodzakelijk veel breder te kijken en geldende bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen, normen en waarden onder de foep te nemen. Dat vergt een kijk op systeemniveau. Zuiver inhoudelijkanalytisch ingerichte beleidsstudies geven hier geen kijk op, het aanknopen van contacten met relevante organisaties in het bestuurlijke netwerk om hun meningen te peilen over een voorstel volstaat niet, en een focus op Processen van betekenisvorming btj aan besluitvorming deelnemende individuen en instanties concentreert zich te veel op de microschaal. Bij toepassing van de institutionete benadering komen bredere staats- en bestuursrechtelijke en politiek- en bestuursculturele aspecten, en de plaats van nieuwe maatregelen in dat geheel, wél in het vizier.

4.6


-

Abma, Tineke en Roel J. in 't Veld (2001), Handboek Beleidswetenschap, Uitgeverij Boom, Meppel. Dijkink, G, M. Hajer, M. de Jong en W. Salet (2001), De Zuidvleugel van de Randstad: Instituties en discoursen, in: Wetenschappelijke Raad voor het Regeringbeleid, Ziilicht op Toekomstverkenningen; Vier Casus, Werkdocument 2, Stuurgroep Toekomst en Strategisch Omgevingsbeleid, pp. 17-122. Eggertson, Thrainn (1990) Economic behavior and institutions, Cambridge Surveys of Economic Literature, Cambridge University Press.

-

-


Hendriks, Frank (1996) Beleid, cultuur en instituties; het verhaal van twee steden, DSWO Press, Leiden. Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1998) lnternationale vergelijking

besluitvorming infrastructuur (Duitsland, Frankrijk, Nederland, Engeland,

Zwitserland, Verenigde Staten, Onderzoeksreeks Directie Strategie en Coordinatie, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Den Haag. North, Douglas C. (1990) Institutions, institutional change and economic performance, Norton, New York/London.

Ostrom, Elinor (1990) Governing the commons, the evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press, Cambridge Massachusetts.

Pestrnan, Paul (2001) In het spoor van de Betuweroute: mobilisatie, besluitvorming en institutionalisering rond een groot infrastructureel project, Rozenberg Uitgevers, Amsterdam. Powell, W.W. and P.J. DiMaggio (1991) The new institutionalism in organizational analysis, Chicago University Press, Chicago. Putnam (1993'), Making Democracy work; civic traditions in modern ltaly, Princeton University Press, Princeton. Rowe, Nicholas (1989) Rules and Institutions, University of Michigan press, Ann Arbor. Salet, W.C.M. (1994) Om recht en staat; een sociologische verkenning van van de rechtsbetrekkingen, voorstudie sociale, politieke Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag. Weggeman, Johan en Martin de Jong (2000) Het groene poldermodel in perspectief, in: Beleidswetenschap, jaargang 14, nr 1, PP 72-96. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1994) Besluiten over grote projecten, Sdu Uitgeverij, Den Haag. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1998) Ruimtelijke ontwikkelingspolitiek, Sdu Uitgeverij, Den Haag. Williamson, Oliver E. (1985) The economic institutions of capitalism, The Free Press, New York.

en


83

49

5 De Sociaaf -constructivistische benadering Dr Mirko Noordegraaf

5.1

"

Inleiding

Ondanks de geordende en systematische indrukken die organogrammen, beleidsnota's en managementverhalen achterlaten, zijn alledaagse organisatiepraktijken en beleidsprocessen vaak ongeordend, chaotisch en grillig. ledereen die in grotere organisaties, en zeker grotere publieke organisaties werkt, maakt het volgende mee: Er wordt de nodige strijd geleverd voordat formele stukken de deur uitgaan Om het half jaar worden strategische plannen voor de komende tien jaar gemaakt Managers van één managementteam houden er verschillende opvattingen op na Er is veel 'gedoe' over te gebruiken begrippen, definities en categoriseringen Door het gebruik van technische taal is het lastig om discussies te doorgronden Er wordt veel vergaderd, terwijl iedereen klaagt over de vergadercultuur De strijd over beleid laait na de publicatie van onderzoeksrapporten op De vermeende consensus tussen partijen valt opeens weg Dezelfde gebeurtenissen worden door verschillende mensen anders uitgelegd

r .

o r

o

r r o o

In die zin kunnen organisaties en beleidsprocessen bronnen van frustratie zijn. Tegelijkertijd vinden vele betrokkenen de strijd en het'gedoe' juist prettig en uitdagend, en kunnen vergaderingen en incidenten onverwachte maar vruchtbare effecten sorteren. Temidden van ongeordende processen ontstaan innovaties en doen mensen leerervaringen op. Bovendien is er meer dan inhoud alleen: mensen werken samen aan projecten, ze leren andere mensen kennen, ze beleven avonturen, ze roddelen, ze hebben plezier. De sociaal -constructivistische benad eri n g biedt aan grij pi n gspu nten om te begrijpen hoe mensen het ongeordende ordenen. Dat doet de benadering door te benadrukken dat de werkelijkheid niet bestaat, dat er geen vaste orde is, maar dat mensen met elkaar geordende werkelijkheden maken met behulp van taal, metaforen, rituelen, symbolen, spelregels en routines. Organisaties, wetten, het gezin en voetbal zijn in tegenstelling tot moleculen, bergen of regen geen objectieve gegevenheden, maar resultanten van menseliik handelen. Ze zijn wel degelijk tot op zekere hoogte geordend, maar het ziin en blijven 'constructies'die dankzij menselijk gedrag bestaan, en die menseliik

s Dr.

Mirko Noordegraaf

is als senior-onderzoeker

verbonden aan de Utrechbe School voor

Bestuurs- en Organisatiewetenschap (USBO) van de Universiteit Utrecht. Hij richt zich op managemenfuraagstukken in het publieke domein, met bijzondere nadruk op het werk en gedrag

van publieke managers. Hij promoveerde op een observatiestudie naar de wijze waarop topambtenaren met ambiguiteit omgaan, Attention! Work and Behavior of Public Managers amidst Ambiguity, Eburon, Delft, 200O. [email protected] e

De auteur dankt de AW-ers Henk Pauwels, Sieds Halbesma en Johan Weggeman, alsmede de

AW-ers van de begeleidingsgroep, voor hun inbreng in de totstandkoming van dit hoofdstuk. Bij de uitwerking van de PMR-casus en de analyse daarvan is sterk gesteund op de casusbeschrijving uit het binnenkort te verschijnen proefschrift van Johan Weggeman'


gedrag nodig hebben om te bliiven bestaan. Dat betekent niet dat er niets iecht' bestaat. Menselijk handelen resulteert in allerlei tastbare 'producten' zoals auto's, fietsen, wegen en PC's, en die bestaan gewoon' Toch spreken zii niet voor zichzelf, net zomin als natuurlijke gegevenheden dat doen: er kunnen verschittende betekenissen aan toegekend worden. Voor de één is een auto een veryoermiddel, voor de ander een vorm van exPressie, en voor weer een ander een vervuiler. Voor de één is vliegen een probleern, voor de ander is het een oplossing

organisitiepraktijken en beleidsprocessen worden om die reden in de sociaal-

g als nterpretatieve aan gelegen h eden voo rgesteld. Dingen die om ons heen gebeuren spreken niet voor zich, maar moeten gesáecteerd en geïnterpréteerd worden. Wat is belangrijk? Wat is er aan de Ëand? Wat gebeurt er? Wat moeten we er van denken? Wat is er precies bestoten? ls er een probleem? wetke categorieën zijn belangriik? omdat verschiltende mensen anders 'zien', omdat ze verschillend zijn opgeleid, andere ervaringen hebben, andere waarden aanhangen, geven ze andere antwoorden. Naarmáte de verschillen tussen mensen groter zijn, naarmate ze elkaar minder kennen en minder goed met elkaar overweg kunnen, zal het lastiger zijn om mensen in houdelijke overeenstemming te bereiken. Omdat verschillende de neiging ze hebben verschiltende werkelijkheden kennen en anders kiiken, te stellen. discussie ter om probleemdefinitiás en categoriseringen van anderen van sociale zaak Dat is niet alleen een inhoudelijke zaak, maar ook een verhoudingen (hoe goed kunnen mensen het met elkaar vinden?) en symboliek

constru ctivistische benad

e ri n

i

(biedt het mensen herkenning?). proiect Mainport Rotterdam (PMR) waren individuele sleutelspelers actief, als vertegenwoordigers van formele organisaties: milieuorganisaties (ConSept, StichTing Natuur & Milieu, Natuurmonumenten), werkgevers en vervoerders (vNo-Ncw, Nederland Distributieland), de ANWB, lokaal o b estu u r (ge m e e nte Rotte rd am, P rov i n ci e Zu i d - H o I I an d, stad sregi (V&W' LNV, EZ, departementen en Rotterdam, unie van Waterschappen), platforms die tot actief sleutelspelers VROM, Financiën). Verder waren er behoorden die speciaal voor PMR waren opgericht: de proiectorganisatie,

ln het

rz íttersch ap (Al d ers), d e B ege I e i d i n gsco m m i ssi e en Adviesraad. Deze organisaties en platforms hebben een merkbare invloed

h

et

on

af h an ke I ij k

voo

op de opstetling van vertegenwoordigers. De afzonderliike m

iIi e

uo

rgan i saíi es b i i v o o rb

eeI

d,'staan'

voo

r ve rsch

i IIe

nd

e zake n

(identiteit) en dat wordt mede versterkt door de achtergronden en ervarin gen van hun respectievel iike bestuurders'

5.2

Centrale concePten

Het bovenstaande levert algemene kernconcepten op. De sociaalconstructivistische benadering is een interpretatieve benadering die betekenissen centraal stelt. Hieronder zullen viif voor het begrip van organisatie- en beleidspraktijken belangrijke concepten worden besproken g.-r."nr.happen, referentiekaders, signalen, symbolen en routines. In Éilgaande kaders worden zii aan PMR gerelateerd'

5.2.1

GemeenschaPPen

:

Daar waar andere oiganisatiebenaderingen de nadruk leggen op de organisatorische eenÈeid als bouwsteen voor het begrip van organisaties en beleid - het ministerie, het directoraat, de directie, de afdeling, de gemeente, de belangenorganisatie - benadrukt de sociaal-constructivistische benadering de gemeénscháp als basisbouwsteen. Gemeenschappen ziin verzamelingen van

Beleid in persPectieven

individuen die ervaringen, opvattingen en inzichten gemeen hebben. De leden van een gemeenschap hebben door hun interacties en door vergelijkbare ervaringen een vergelijkbare 'kijk' op de wereld ontwikkeld: ze spreken een vergelijkbare 'taal'. De relatie tussen individu en gemeenschap is wederkerig. Individuen hebben temeenschappen nodig om zin te geven aan leven en werk, en gemeenschappen hebben individuen nodig voor ervaringen, interacties en interpretatie. In de bestuurskunde worden dergelijke gemeenschappen ook wel configuraties genoemd. Daarbij wordt benadrukt dat dergelijke gemeenschappen niet alleen cognitieve (verstandelijke), maar ook diepgewortelde sociale (emotionele, expressieve) kanten kennen. In een gemeenschap gaat het om meer dan werk en inhoud alleen; het gaat ook om menselij ke relaties, omtan gsvormen, waarden, persoon lij ke ontwi kkelin g, plezier. Gemeenschappen verschaffen identiteit. Grofweg kan worden geconstateerd dat de meeste sleutelspelers in de PMR-case tot één van twee dominante gemeenschappen behoren: ofwel de economische gemeenschap die het belang van economísche groei en bedrijvigheid propageert (VNO-NCW en het Havenbedriif bijvoorbeeld), ofwel de ecologische gemeenschap die de belangen van de natuur en het milieu voorop stelt (de milieuorganisaties bijvoorbeeld). Sommige organisatíes, zoals de ANWB, zijn echter niet duideliik in termen van deze tegenstelling te karakteriseren; bestuurdersl vertegenwoordigers kunnen deels tot andere gemeenschappen worden gerekend dan hun respectieveliike achterbannen. Het identiteitsbesef van de tiideliike platforms is relatief zwak ontwikkeld, en dat betekent dat het vooral de individuele bestuurders zijn díe hun stempel op de organisatie drukken. Bovendien geldt dat persoonsgebonden netwerken de organisaties doorsníjden. De PMR voorzitter Alders en de voorman van Natuurmonumenten Evers, kennen elkaar uit een vorig verleden, en Alders en Netelenbos behoren tot dezelfde parti ipolitieke gemeenschap. In zeer globale zin kan bijvoorbeeld van V&W- en VROM-temeenschappen worden gesproken. Toch vallen grenzen van gemeenschappen en organisatietrenzen niet samen. Gemeenschappen strekken zich vaak uit tot over de grenzen van de organisatie; één organisatorische eenheid bevat vaak meerdere gemeenschappen; één individu maakt onderdeel uit van meerdere gemeenschappen, binnen en vooral buiten de organisatie. Organisaties zijn vaak sterk verdeeld. Meningsverschillen en conflicten hebben niet alleen een inhoudelijke, maar ook een sociale lading. In die zin gaat het spelen van het beleidsspel nooit alleen om 'de bal', maar ook altijd om 'de man'.

5.2.2

Referentiekaders

Met het concept 'referentiekader' worden vooral cognitieve dimensies

-

denken - benadrukt, maar het is de sociale inbedding die het concept zo krachtig maakt. Met andere woorden, individuen hebben referentiekaders, individuen die tot dezelfde gemeenschappen behoren hebben referentiekaders die goeddeels overlappen, en interacties tussen mensen binnen een gemeenschap versterken deze overlap. Individuen spreken en 'kijken'op een bepaalde manier, ze selecteren, en hun referentiekaders bepalen wat ze wel en niet zien. De kaders bepalen ook hoe ze zien. Ze bepalen de terminologie die wordt gebruikt om ervaringen onder woorden te brengeni ze bepalen welke verhalen mensen vertellen; ze bepalen hoe mensen problematiseren, welke problemen ze waarom zien, en welke oplossingen ze in gedachten hebben; ze bepalen hoe mensen categoriseren, welke onderscheidingen ze aanbrengen en


wetke categorieën ze gebruiken; ze bepalen hoe mensen waarderen, wat ze als legitiem en waardevol beschouwen.

ln grove termen kan ook worden geconstateerd dat de hierboven genoemde sleutelspelers de wereld bezien vanuit een ofwel economisch, ofwel ecologisch getint referentiekader. Dat betekent niet dat economische oriëntaties een ecologische betrokkenheid uitsluiten, en vice versa. Wel verschilt de wijze waarop economische en ecologísche issues worden beschouwd en gewaardeerd. Het gebruik van het woord compensatie voor de aanleg van extra natuur, als compensatie voor de uitbreidingvan de Maasvlakte, wiist bijvoorbeetd op de dominantie van het economisch denken. Beíde referentiekaders kunnen ook worden gebruilct om probleemdefinities en onderhandelingen over categoriseringen te begriipen. Het PMR probleem is onduideliik en omstreden. Zo kunnen er bij veel infrastructuur-gebonden issues 'economische' en 'ecologische' referentie kad ers wo rden geïde ntificeerd. Dergelij ke referentiekaders kunnen zeer tegengesteld zijn; een 'dialoog tussen doven' kan het gevolg zijn.

5.2.3 Signalen de'motor' van betekenisverlening: zonder ervaringen geen begrip, leren en vooruitgang. Signalen kunnen worden gezien als tosse brokjes informatie die op mensen afkomen: een krantenartikel, brieven, opmerkingen in een televisiedocumentaire. Ervaringen kunnen worden gezien als meer omvattende, meer in de tijd uitgespreide beleefde gebeurtenissen: een werkbezoek, heidagen, het werken aan een nota. Het werk van ambtenaren bestaat vooral uit het ontvangen, verwerken en uitzenden van signaten en het meemaken van ervaringen. Zowel signalen als ervaringen zijn evenwel moeilijk te vangen, omdat ze bii uitstek individueel van aard en multi-interpretabel zijn. Welke signalen wel en niet worden opgepikt, wat ermee gebeurt, hoe gebeurtenissen worden ervaren, welke ervaringen herinnerd blijven, dat alles ligt niet vast. Ervaringen zijn ook paradoxaal.Te versterken de ongeordendheid van processen, maar zijn tegelijkertijd nodig om processen te ordenen.Ze worden grotendeels via bestaande referentiekaders zichtbaar gemaakt, maar kunnen referentiekaders tegelijkertijd veranderen.Zo kunnen ze veranderen als gevolg van 'dramatische' ervaringen - in het bijzonder crises en incidenten (terroristische aanslagen, MKZ, BSE, Enschede, Volendam) - of als gevolg van blootstelling aan nieuwe culturen. De grenzen van gemeenschappen kunnen daardoor vervagen, maar als men probeert te behouden wat men heeft kunnen ze natuurlijk ook verharden. Signalen en ervaringen zijn

Tíjdens het proiect ontvangen betrokkenen allerlei signalen en doen ze allerhande ervaringen op. 1econstateerd moet worden dat zich geen kritieke incidenten of crises hebben voorgedaan die tiidens de rit voor abrupte verschuivingen hebben gezorgd. Er hebben zich wel incidenten voorgedaan tijdens de onderhandelingen - biivoorbeeld het niet ondertekenen van een 'procesconvenant', het mislukken van het'Haardgesprek', of de 'fottt' in de berekeníng van het CPB - maar deze betroffen de bestuurliike discussies en niet gebeurtenissen in de haven zetf. Ook in de media is het rond PMR relatief rustig geweest. De kritieke ervaringen tijdens de bestuurliike discussies moeten evenwel niet onderschatworden. Zii hebben een belangríjke bijdrage geleverd aan het verloop van het proces: aan de inschakeling van Alders, de oprichting van het Topberaad en het'Visie & Durf'-traiect.


Het zijn ook de kritieke incidenten die de projectorganisatie zelf heeft geïdentificeerd en gebruikt om lessen te trekken. Ze wijst bijvoorbeeld op verschuivingen in de probleemdefinitie(s), op weerstanden tegen eenzijdige acties van overheidszijde en op vertrouwensbreuken. Andere ervaringen zijn niet direct aan PMR gerelateerd, maar worden elders opgedaan. Daarbij kan gedacht worden aan projecten zoals de Betuwelijn met zijn 'traumatische' ervaringen, ervaringen met PP5, met privatisering en TOPS.

5.2.4 Symbolen Handelen is eerst en vooral interpreteren. Dat heeft, naast inhoudelijke kanten (referentiekaders) en sociale kanten (gemeenschap), ook een symbolische kant. De wereld van organisaties en beleid is een wereld vol van symbolen en symboliek. Symbolen staan voor 'iets' en worden gebruikt om houvast te creëren te midden van ongeordendheid. Symbolen en symboliek reflecteren en bekrachtigen de sociale orde. Sommige symbolen maken bijvoorbeeld duidelijk dat we met 'organisaties' te maken hebben. Logo's, gebouwen en briefpapier geven organisaties naar buiten toe iets van eenheid. Ze stralen ook gevoelens uit. Een logo biedt herkenning, maar straalt ook uit wat de organisatie wil zijn. Een gebouw biedt werkruimte, maar kan het gevoel van waar de organisatie voor staat kracht bij zetten, bijvoorbeeld door bijzondere architectuur. Briefpapier is er voor correspondentie, maar briefpapier met kleuren en watermerken kan extra prestige geven. Andere symbolen onderstrepen hiërarchie, macht en status. Dienstauto's hebben specifieke functies, maar ook symbolische betekenissen. Dienstauto's verplaatsen 'hooggeplaatsten', maar zijn ook statussymbolen - ze versterken de hooggeplaatstheid. Topambtenaren hebben televisies en/of hifi-installaties op hun kamer; hun koffie wordt gebracht, in stenen kopjes. Minder tastbare symboliek ligt verscholen in de vraat op wiens kamer vergaderd wordt, wie zitting heeft in welke adviesraden, welke adviesbureaus en hoeveel adviseurs voor een organisatie actief zijn, hoe groot budgetten zijn, wat de afstand tot de minister, hoe vaak een ambtenaar de minister ziet, hoe vaak ambtenaren in de Kamer zitten, wie vaak op televisie verschijnt. Weer andere symbolen zijn veel meer met taal verbonden. Het gebruik van veel afkortingen of Engelse woorden, als eerste of veel aan het woord zijn of juist het laatste woord hebben: dat zegt, los van wat er precies gezegd wordt, iets over wat men zegt. To kan het gebruik van moeilijke woorden duiden op belezenheid en het hebben van het laatste woord op een positie hoog in de hiërarchie. Het gebruik van veel afkortingen zegt iets over de mate waarin men ingevoerd is in de materie: mensen die over'PMR', 'ONR', 'MKBA', 'MER' en 'EHS' spreken laten zien dat ze weten waar het over gaat en sluiten andere mensen uit. Weer andere symboliek worden gebruikt om duidelijk te maken dat beslissingen zijn genomen: het afhameren van een discussie, het bespreken en formaliseren van besluitenlijstjes, het benoemen van missies, het overhandigen van rapporten, het publiceren van 'glossy' magazines, het maken van websites. Daarnaast bestaan er symbolen die niet zozeer de sociale orde in het algemeen, maar de inhoud van beleid in het bijzonder vertegenwoordigen. De laatste jaren is de 'korenwolf' bijvoorbeeld symbool geworden voor de strijd vóór het behoud van natuur en tegen de aanleg van wegen. Daar waar symbolen voor 'iets' staan wat goeddeels verborgen blijft, zijn metaforen erop gericht om sommige zaken beter zichtbaar te maken. Metaforen worden gebruikt om op krachtige wijze boodschappen over te brengen. Metaforen gaan over inhoud maar ook over gevoel, urgentie, herkenning, consequenties, omdat er vergelijkingen worden gemaakt met bekende objecten of (lichamelijke) ervaringen. Het Groene hart als 'hart', bijvoorbeeld, maakt in één keer duidelijk dat het klopt en leven instandhoudt,


dat het niet moet dichtslibben. In beleidsprocessen worden 'piketpaaltjes' geslagen, er wordt 'zorgvuldig geopereerd', er wordt 'verkend', er wordt naar 'draagvlak' gezocht en er worden zaken 'onder de pet gehouden'. Dergelijke metaforen laten op korte en krachtige wijze beelden achter die de interpretatie van nieuwe informatie kleuren. In beleidsprocessen hebben veel metaforen te maken met oorlog en strijd. 'De strijd wordt aangetaan', er wordt'munitie' gezocht, we hebben 'gewonnen', er worden 'omtrekkende bewegingen' gemaakt, er is een 'wapenstilstand'. Dat straalt kracht en krachtdadigheid uit. tn het project Mainport Rotterdam is in metaforische zin gebruik gemaaW van metaforen die duidelijk maken dat er wordt nagedacht, dat er richting en vooruitgang is, dat het duideliik is waar het over gaat: stuurgroep, verkenn ingsfase,'fact finding', onderbouwing, no e kssp o re n, d o o rstart, d o o rb raak, zw are v ertegenw o o rd i gi n g,

onde

agenda, koers, dossier, regisseur. Er werden metaforen gebruilct om strijdbaarheid uit te stralen: loopgraven, de striid aangaan, scoren, winrt. Er werden ook metaforen gebruikt om problemen of ongenoegen aan te duiden: spanningsvelden, onder druk staan, u itl e kken, v erw ateren, val ku i I en, o nverteerbaar. Er werden m etafo ren geb r u i lct o m co ntacte n te kar akter i ser e n : m aatsch ap p e I i i ke d i al o o g, open discussie, consultatiegroep, draagvlak, openhaardgesprek. En er werden metaforen gebruiH als kanttekening toegang, investeringsklimaat, loskoppelen, schaduw'PMR, skelet, en 8a zo maar door. tn symbolische zin is gebruik gemaakt van symbolisch geladen taal en termen als Brainport (als woordspeling op mainport), Nut en noodzaak, lntegraal, Duurzaam heid, Haardgesprek,'N ieuwe-stiil, Lerende Organisatie, Proces, Groen, Compensatie, Onafhankeliik, Transparant. Het ziin toverwoorden die goed liggen, prettige gevoelens oproepen en bestuurliike discussies soepel doen verlopen. Qok kritieke gebeurtenissen, zoals de Projectbeslissing (1997) en de Moties-Feenstra, kregen in het proces symbolische waarde, en de nadruk op Fasering bii de uitbreiding van de capaciteit van de haven zorgde ervoor dat de vastgelopen discussie vlot werd getrokken.

eaiiien konden daar later op terugvallen. Dat laatste geldt bii uitstek voor de '750 ha' extra natuur. Dít deelproject waar in 2000 voor werd gekozen was een belangrijk symbool voor ONR en de milieupartiien, omdat het uitstraalt dat het'echt' om meer dan alleen economisch rendement gaat. De 750 ha doken daarna voortdurend op.

5.2.5

Routines en rituelen

Voortdurende ongeordendheid zou onleefbaar zijn. Er bestaan gedeelde gewoonten, routines, rituelen, spelregels en 'standard operating procedures' (SOP's), die gedrag standaardiseren en routiniseren. Neem de manier waarop binnen ambtelijke apparaten vergaderd wordt, met voorzitters, agenda's, vergaderverslagen, besluiten- en activiteitenlijstjes, of neem de wijze waarop stukken worden voorbereid en bekrachtigd, met oplegnotities en medeparafen. Denk aan routines voor onderhandelingen tussen publieke, private en maatschappelijke partijen in het Voorjaarsoverleg en de SER, denk aan de manier waarop het politieke spel wordt gespeeld, met commissies, termijnen, pers, Nieuwspoort. Denk ook aan de opbouw van projectorganisaties, met projectteams, projectleiders, stuurgroepen, klankbordgroepen. Ook formele, wettelijke regels kunnen als standaardisering of routinisering van gedrag beschouwd worden. Al dergelijke routines en rituelen zijn een uiting van wat passend wordt gevonden. De mate waarin ze veranderen heeft derhalve te maken met de mate waarin ideeën over wat wel en niet passend is geworteld


zijn, en dat heeft op zijn beurt te maken met identiteitsbesef. Als mensen, al dan niet behorend tot verschillende gemeenschappen, het idee hebben dat routines nauw aansluiten bij wie ze 'ziin' , dan is het lastiger om ze aan te pa.ssen. Wanneer zaken worden gedaan met nieuwe partijen, zoals jaren geleden met de milieubeweging of meer recent met nieuwe politieke partiien, dan gaat er de nodige tijd overheen voordat gedeelde routines ziin ontwikkeld. Nu ambtenaren in de afgelopen jaren het gevoel hebben gekregen niet langer traditionele, neutrale, loyale ambtenaren te zijn, maar'publieke ondernemers', 'politiek-bestuurlijk managers'of 'netwerkmanagers', zijn aloude routines onder druk komen te staan - de nadruk op hiërarchie en papier biivoorbeeld. Rituelen zijn een specifieke vorm van routinisering, met een sterk symbolische betekenis. Bestuurlijke processen kennen vele rituelen die formele momenten en beslissingen kracht bijzetten en die organisaties of gemeenschappen bijeenhouden: Prinsjesdag, nieuwjaarsspeeches, recepties, de ondertekening van convenanten, afstudeersessies, promoties, oraties. Dergelijke rituelen zijn duidelijk herkenbaar. Te zijn bedoeld om stil te staan bij zaken en om 'rites de passage' vorm te geven.

Net als ieder bestuurlijk proces wordt ook PMR door vele routines en rituelen gekenmerkt. Met andere woorden, niet alles stond voortdurend ter discussie. ln de eerste plaats zijn de discussies in inhoudelijke zin geroutiniseerd doar evidente (wettelíike) regels, met name de Habitat-, Vogel- en EHS-richtliinen. Daarnaast was er sprake

van bestuurlijke routines: de opzet van het proiect (proiectgroep, proiectleider, begeleidingscommissie, et cetera) volgt de gebaande paden. Ook politieke routines hebben hun invloed doen gelden: het indienen van moties bijvoorbeeld heeft een structurerende werking gehad. Besluitvormingsroutines ten slotte gaven aan wat wanneer moest gebeuren. De PKB-procedure, met de delen 1 tot en met 4, is voorgestructureerd, en dat geldt ook voor de nut' en noodzaakdiscussie NERM). Ook is het duideliik dat voor de landaanwinning in het kader van de Vogel-en Habitatrichtlijn een adviesaanvraag naar de Europese Commissie moet worden venonden. Tegeliikertiid heeft PMR ook zijn eigen routines moeten 'uitvinden'. Zo is het naast elkaar bestaan van ONR, het Topberaad en het Visie & Durf-traject geen gebruikeliike proiectstructuur (al ziin bii de afvaard igin I van vertegenwoordigers bestuurl iike routines operationeel - er worden bijvoorbeeld vertegenwoordigers van 'geliik' niveau afgevaardigd). Naast evidente routines kunnen er rituelen worden aangetroffen. De aanbieding van rapporten, met de minister erbii en een fotograaf, en de beëindiging van PMR met een slotconferentie en workshoPs en publicaties, zetten bepaalde momenten kracht bij.

5.3

Verschijningsvormen

Het is niet zo dat de sociaal-constructivistische benadering heeft geleid tot de bewuste inzet van instrumenten in de dagelijkse organisatie- en beleidspraktijk. Het is veeleer een manier van kijken naar verschijnselen, die ons in staat stelt dergelijke verschijnselen op een specifieke manier te beschrijven en te beoordelen; de benadering gaat over alle praktijkverschijnselen. 'Verschijningsvorm' wordt om die reden anders opgevat dan in de andere hoofdstukken: hier gaat het om een aantal veel voorkomende

praktijHenomenen zoals'probleem als probleem', onbegrip, wantrouwen, omstreden feiten en onbedoelde gevolgen.


5.3.1 'Probleem

als probleem' In veel organisatie- en beleidspraktijken is de vraag Wat is het probleem? het probleem. De dominante neiging van de meeste betrokkenen is om eerst de problemen helder te definiëren, en daarna passende oplossingen te bedenken en te implementeren. Dat komt tot uiting in 'planning & control'-cycli, 'nut en noodzaak'-discussies, et cetera. De praktiik wijst uit dat zo'n aanpak in vele gevallen een illusie is. De sociaal-constructivistische benadering maakt duidelijk waarom. Ten eerste vallen problemen moeilijk in heldere en eenduidige termen af te bakenen. Verschillende betrokkenen hebben uiteenlopende beelden van wat er aan de hand is. Ten tweede verschuiven probleemdefinities onder invloed van nieuwe ervaringen en gebeurtenissen. ldeeën over'nut en noodzaak' bijvoorbeeld kunnen verschuiven als tijdens de rit duidelijk wordt wat de imptementatie van plannen kan gaan betekenen. Ten derde zijn problemen en oplossingen niet goed te scheiden. De probleemdefinitie van een gerneenschap is vaak venveven met de oplossing. Ook geldt dat wat voor de één een probleem is, voor de ander een oplossing is. Bovendien genereren oplossingen vaak nieuwe problemen. Er was bii PMR noch sprake van een eenduidig probleem, noch van duidelijke afgebakende problemen en oplossingen; wat voor de één een probleem is, is voor de ander een oplossing, en vice versa. Die observaties kunnen in een aantal opzichten verfijnd worden. ln de eerste plaats geldt dat de probleemdefinities van de economische gemeenschap in het voordeel ziin geweest. Ook al is op gezette tiiden benadrukt dat de verschillende opties'open' en 'obiectief' beoordeeld zouden worden, toch is de 'gevestigde orde' bii dit soort proiecten in het voordeet. Dat komt door de wiize waarop zo'n proiect opkomt. Dat staat niet op zichzelf, maar kan verklaard worden uit wat er in andere projecten is gebeurd. ln dit geval ziin de vierde Nota Ruimtelijke Ordening en later de VINEX en SVV-ll nota's van belang, waarin de'mainport''gedachte is neergelegd. Ook de onderhandelingen tussen het Havenbedriif en de gemeente Rotterdam ('Ontwerp Havenplan 2A10') en het daaruit voortvloeiende convenant ROM-Riinmond en het Groenakkoord zijn belangriike historische gegevenheden. tn 1996 wordt de verkenning Ruimteprobleem

e W RR- system ati e k uitgevoerd. Ook de proiectorganisatie Maasvlakte 2 werpt haar schaduw vooruit. Het besef van 'ruimtetekort' en 'ruimteproblemen' is daardoor al vroeg ontstaan, ook al kon dat moeiliik hard worden aangetoond. Een andere verklaring betreft de structurering van het M

a in p o

rt

Rotter d am (V ERM) ov e re en ko m stig

d

project. Door het project het symbolische label 'Mainport Rotterdam' mee te geven, door het project mede door enkele sleutelspelers een sterke infrastructurele oriëntatie mee te geven en door in het proiect de tegenstetting economie-ecologie te verweven, is de besluitvorming voorgestructureerd. Daar komt bii dat de handelingen van betrokken sleutelspelers ook een historische lading kennen. Dit soort proiecten, waarbij een afwegingtussen economie en ecologie moetworden gemaakt, ziin in de laatste decennia vaker geëntameerd en van de nodige conceptuele en theoretische bagage voonien door de WRR, hoogleraren en conferenties. Partijen zoals de milieubeweging hebben 'geleerd': hun compromisbereidheid ís gegroeid. Ze ziin door al die contacten steviger bestuurlijk ingebed. Van de dubbeldoelstelling van versterking van economische concurrentiepositie en het milieu kiikt niemand meer op. Sterker, dit soort projecten zijn venamelplaatsen geworden voor een veelheid aan doelstellingen. Het kabinet


hanteerde voor PMR een 'politiek afwegingskader' waarin de 'ambities' zijn uitgewerlct, een 'meetlat' met maar liefst veertíen cr iter i a, zo al s w e r kge I e ge n h e i d, b er e i kb aar h e i d, ru i mtege b r u i k, m i I i eu kw al ite it, ku stv e i I i gh e i d en recreati e.

5.3.2 Onbegrip Veel organisatie- en beleidspraktijken worden door onbegrip en misverstanden gekenmerkt. Betrokkenen kunnen bijvoorbeeld denken de ander te begrijpen, maar deze blijkt later toch iets anders te hebben bedoeld. Het kan ook zo ziin dat betrokkenen niet begrijpen waar anderen het over hebben, en ze kunnen dat direct of indirect laten blijken. Dat gebeurt bijvoorbeeld als er moeilijke woorden, onduidelijke afkortingen of complexe redeneringen worden gebruikt die voor degenen die ze gebruiken doodnormaal zijn. Betrokkenen kunnen dat direct laten merken door te vragen wat bedoeld wordt, maar ook indirect, door gei?riteerd of boos te worden. Dat bl[kt vaak goed tijdens informatie- en inspraakavonden, waar burgers geconfronteerd worden met politieke en dus dubbelzinnige uitspraken en met ambtelijk, technisch taalgebruik. Vooral het gebruik van technische termen en de legitimatie van beleidsopties in technische zin - door over vervoerswaarden te spreken, bijvoorbeeld - kan veel weerstand wekken, omdat burgers zich daar niets bij kunnen voorstellen. Het raakt ook aan subtiele machtsbalansen: burgers voelen zich machteloos. Ook in termen van beleid kunnen beleidsmaatregelen worden geïntroduceerd die haaks staan op de leefwereld van degenen voor wie ze bedoeld ziin en die daardoor onbegrepen blijven. Een mooi voorbeeld is de 'antiritsreclame' op televisie. We zien, van bovenaf, op een driebaansweg auto's rijden; de auto's op de derde baan moeten invoegen omdat de driebaansweg naar een tweebaansweg. Eén auto wil snel naar rechts, maar een commentaarstem vertelt ons dat dit te vroet is. Hij moet wachten tot het bord '300 m. Hier ritsen' verschijnt, en de automobilisten op de tweede baan moeten de 'ritser ruimte geven'. Vervolgens doet de automobilist het goed. Na het bord is er ruimte en verplaatst hij zich netjes naar rechts. Wie vervolgens zelf in de auto zit en zo'n verkeerssituatie meemaakt weet dat het effect van het mooie spotje gering is. Dat is niet vreemd: geen enkele automobilist beleeft het verkeer van bovenaf, maar van onderaf, en er is geen commentaarstem waar iedereen naar luistert. Vanuit de auto bekeken is het moeilijk om de boodschap te begrijpen: het is lastig precieze afstanden in te schatten, sommige automobilisten hebben haast, grote snelle auto's voegen anders in dan kleine trage, et cetera. Het spotje leeft zich niet in de leefwereld van de automobilist in. Mede onder invloed van de hierboven gegroeide bestuurtijke'cultuur'' waarin economische en ecologische partíjen aan elkaar gewend zijn geraakt, en omdat het technisch gehalte van de PMR-discussie in relatieve zin meevalt, zijn er niet veel harde voorbeelden van onbegrip en misverstanden te constateren. De partijen kenden elkaar en hebben geleerd om deels elkaars taal te spreken. Dat neemt niet weg dat de discussie op gezette tijden vastliep. Het mislukken van het Haardgesprek en de onenigheid over het'Visie& Durt'-ffaiect ziin illustratief. Dat wiist op goeddeels latente misverstanden over inbedding, rollen en verantwoordeliikheden. PMR heeft zich tot een relatief complex project ontwikkeld, waarbij de rollen van ONR, Topberaad en projectleiding niet altijd even duideliik waren, waarbij lokale overheden lastige dubbelrollen speelden, en waarbii doorkruisende trajecten als het BOM-traiect en het'Visie& Durf'traject niet door eenieder op dezelfde wiize werden begrepen en gewaardeerd. ln het bijzonder leidde de ruimtelijke ordeningsrol van het riik (PKB) en de proiectontwikkelaarsrol van PMR tot


59

dubbelzinnigheden. tn inhoudeliike zin werd er een lastige discussie over de status van de 750 ha extra natuur' en recreatiegebíed gevoerd. tn potitieke zin zorgde de rol van 'de politiek' en de doorwerking van het politiek primaat voor de nodige

onduidelijkheden.

5.3.3 Wantrouwen Verhoudingen in en tussen organisaties zijn niet gevrijwaard van wrijving en wrevet; gedrag is niet gevrijwaard van angst voor de ander. Vertroebelde verhoudingen kunnen soms direct worden teruggevoerd op persoonlijke verhoudingen. In andere gevallen is er sprake van geïnstitutionaliseerd wantrouwen, dat teruggevoerd kan worden op forse verschillen tussen organisaties in termen van identiteitsbesef, referentiekaders en eerdere ervaringen (of aanvaringen). Sommige relaties, zoals die tussen 'V&W' en 'VROM', staan daarom bekend, en ook intradepartementale relaties tussen beleidsdirecties en specifieke stafdirecties kunnen in die termen benaderd worden. Wantrouwen komt meer voor naarmate gemeenschappen hechter en stabieler zijn, referentiekaders tegenstrijdiger zijn en symbolen, metaforen en routines meer van elkaar verschillen. In dat geval zijn de handelingen van de ander'vreemder', omdat ze niet binnen de eigen kaders te plaatsen en begrijpen zijn. Toch zijn de eigen kaders de enige kaders die er zijn om te begrijpen. Vreemde acties worden derhalve als aanvallen op de eigen integriteit of identiteit beschouwd. Het gevolg is dat alles op alles wordt gezet om het vreemde de kop in te drukken en het eigene te behouden. Dat is niet enkel een kwestie van behoud of bescherming, maar ook van versterking of expansie: de machtspositie moet versterkt worden, in werkgroepen, in het kabinet. Zulk gedrag kan ook in termen van angst bezien worden: de meeste mensen zijn bang voor gezichtsverlies of om greeP te verliezen.

bii PMR betrokken partijen door eerdere ervaringen aan elkaar 'gewend' geraakt, er was op gezette tiiden duideliik sprake van wantrouwen. Hetwaren vooral de milieugroeperingen, de 'zwakkeren' in dit soort processen, die gebrek aan vertrouwen uítspraken. Dat lauam vooral voort uit het gevoel 'niet serieus' Ook at zijn de

genomen te worden en 'gebruiW' te worden om vooraf ingenomen standpunten te legitimeren. Zo werd er bijvoorbeeld veel twiifel geuit over de getijkwaardigheid van de beleidsalternatieven die in een vroege fase werden onderscheiden (beter benutten bestaand gebied, I an d aanw i n n i n g, ben utti n g h aven - en i n d ustr i eterre i n en i n Zu i d'W est Nederland). Bii sommige partiien heerste het gevoel dat de alternatieven niet getiikwaardig werden behandeld, dat de minister al vroeg voor landaanwinnÍng heeft gekozen, en dat die optie er 'doorgedrukt' is. De ZWN (Zuid-West Nederland)-oPtie werd niet 'uitgewerkt" maar 'eruit gewerlct" vonden ze. ze voelden zich overvallen door de rapportage 'PMR op Koers' (1999). Later kwam het gebrek aan wantrouwen duideliik en zeer symbolisch aan het licht toen tíjdens het verzoenende Haardgesprek de open haard werd gedoofd. Nogmaals, het is niet onlogisch dat, ondanks intense bestuurlijke contacten, gevoelens van wantrouwen ontstaan, gezien de asymmetrie die in een proiect als PMR is ingebouwd. De economische oriëntatie waarin groei en bedrijvígheid vooropstaat was sterk, niet alleen omdat alternatieve oriëntaties moeilíiker ín harde cijfers te vangen waren, maar ook omdat argumentaties als i n te rn ati o n a I e co n cu rre nti e p ositi e',' werkge I e gen h e i d' e n' i n n ov ati e' moeilijk weerlegbaar zijn. Woorden als'mainport' en 'compensatíe' ziin subtiele uitíngen van deze asymmetrie. Wantrouwen was er niet '


60

alleen tussen mílieugroeperingen en anderen, ook tussen het Havenbedriif en het CPB boterde het niet. Er was sprake van een 'havenruzie' die deels veroorzaaW werd door een gebrek aan vertrouwen tussen beide organisaties. Het CPB relativeert de naodzaak van uitbreiding, het Havenbedriif is grote voorstander van uitbreiding. KPMG concludeerde in een evaluatie dat de strijd over cijfers van het CPB mede terug te voeren was tot verschillen van inzicht over het ruimtegebrek.

5.3.4

Omstreden feiten

Voor handelingen en beslissingen zijn data, getevens, informatie en kennis nodig, maar juist daar blfkt het in de dagelijkse praktijk flink aan te schorten. Feiten blijken atwezig of lastig te verzamelen, gegevens zijn omstreden, informatie is tegenstrijdig of kennis lekt weg. Experts zijn actief, maar hebben verschillende opvattingen; (onderzoeks)rapporten worden gepubliceerd, maar verdwijnen in lades, worden weerlegd of van contra-expertise voorzien. Na de publicatie van onderzoeksrapporten wordt de strijd vaak niet minder, maar juist intenser, en effecten blijken onduidelijk of moeilijk te meten. Politici, bestuurders en ambtenaren worden 'horendol van de cijfers' (fractievooaitter Melkert in het Schiphol-debat). Dit alles vergroot de roep om eenduidige 'facts & figures', effectmeting, kennismanagement en Verificatiebureaus. De sociaalconstructivistische benadering maakt duidelijk dat deze hang naar verdere verduidelijking tekortschiet betrokkenen zullen er nooit echt helemaal uitkomen, cijfers en feiten zullen altijd omstreden blijven, zeker als de issues waar ze betrekking op hebben minder tastbaar zijn - als het om sociale of milieuwaarden gaat bijvoorbeeld. Ten eerste kan de hardheid van feiten, cijfers en informatie ter discussie staan. Dat geldt voor basale cijfers, met name als ze betrekking hebben op de toekomst, op een vraag als 'Met hoeveel centimeter zal de bodem van de Waddenzee dalen als daar naar gas geboord wordt?'. Maar experts geven ook verschillende antwoorden op de vraag hoeveel een binnenlandse vlucht kost. Nog lastiger wordt het als cijfers op onbecijferbare fenomenen worden geplakt - neem de vraag wat een mensenleven kost. Ook het in kaart brengen van oorzaak-gevolgrelaties brengt problemen met zich mee, aangezien veel issues gekenmerkt worden door complexe causale ketens. Het voorziene en daadwerkelijke gebruik van de veelbesproken carpoolstrook op de A1, en de sluiting ervan, wijst bijvoorbeeld op de complexiteit van carpoolgedrag. Ten tweede is de relevantie van cijfers, feiten en informatie vaak omstreden. Want welke feiten of informatie zijn belangrijk om tot een beslissing te komen? Wanneer nieuwe infrastructuur wordt aangelegd, dan is de vraag welke criteria moeten worden meegewogen, en hoe er aan de hand van die criteria gewaardeerd moet worden. Economische effecten, milieubeslag en horizonvervuiling, maar ook veiligheid? Ook architectonische uitstraling? Hoe 'meten' we dat? Het mag overigens duidelijk zijn dat we allerlei routines hebben ontwikkeld om daar uit te komen. We weten bijvoorbeeld wanneer een MER gemaakt moet worden. We hebben geleerd om rapportages symbolische uitstraling mee te geven, bijvoorbeeld door gezaghebbende organen zoals het CPB studies te laten uitbrengen. Ten derde staat de betekenis van cijfers, feiten en informatie vaak ter discussie. Dat geldt over het algemeen sterker voor zachtere informatie, maar ook harde informatie kan zeer omstreden zijn. Stel dat bewezen wordt dat de bodem van de Waddenzee met twee centimeter daalt, wat betekent dat dan? De antwoorden van de zijde van oliemaatschappijen, EZ en milieugroeperingen lopen sterk uiteen.


Grote infrastructuurproiecten kampen met vaak hevige onduidelijkheden in en intense conflicten over ciifers, over kosten, vervoerswaarden, subsitutie-effecten, mi Iieueffecten, economisch rendement, vogelbewegingen, en 8a zo maar door. Dat heeft eneniids te maken met de vele aspecten die bii dergeliike proiecten komen kijken, en anderzijds met de vele moeilíik operationaliseerbare en b ecijferb are asp ecten. W an n eer w e h et' p o I iti eke afwegi n gskader' van het kabinet analyseren, dan valt niet alleen op dat er maar liefst veertien criteria bij werden gehaald, maar ook dat veel van deze criteria mu lti- i nterpretabel zi i n :'toegevoegde waarde',' kansen voor saciale en economische ontwikkeling','totale milieukwaliteit',

'innovatief gebruik van grondstoffen en energie', 'waterkwaliteit en veerkracht', 'bestuurlijk draagvlak'. Overigens rtelde het kabinet in iuni 2000 (RD, 9-6-2000) dat de economische waarde van de mainport Rotterdam 'niet in cíifers is uit te drukken'. Het mag duidetiik zijn dat zo'n standpunt een (strategische) opening biedt om, Ios van berekeningen, vóór uitbreiding te kiezen. Afgezet tegen projecten als de Betuweliin en de uitbreiding van en het geluidsregime rondom Schiphol, viel het bii PMR wel mee. Toch is ook daar op gezette tijden striid geleverd over ciifers en ziin ciifers 'strategisch' ingezet. Voorbeelden kunnen gevonden worden in het ondenoek in de fase van probleemdefiniëring, dat bloot moest leggen hoe groot het ruimtegebrek op korte en langere termiin is, en wat de maatschappeliike kosten en baten van landaanwinningziin. Erwordt kritiek geleverd op het gebrek aan inzicht in kosten en baten, biivoorbeeld in 1999 door drie vooraanstaande hoogleraren, de externe referenten, waaronder Van der Zwan en Wolfson. De MKBA (maa\chappeliike kosten-batenanalyse) die door het CPB, NEI en R|VM is verrícht, gaf aanleidingtot'gedoe'. Het CPB had het ruimtegebrek van de haven gerelativeerd, maar de effecten van de regelgeving rondom geluidszonering niet verdisconteerd, zo bleek. Het Havenbedrijf, grote voorstander van uitbreiding, verzette zich tegen de 'boekhoudkundige' benadering door het CPB. ln de krant werd over een 'havenruzie' gesproken. KPMG moest uitzoeken wat er mísgegaan was. Het bureau concludeerde dat er Seen hoofdschuldige was, maar wel dat de samenwerking en communicatie verstoord waren door 'verschillen van inzicht over de aanwezige ruimte' (RD, 63-2001). De berekeningen laten bovendien de nodige ruimte voor verschillende conclusies: de kosten en baten ziin mede afhankeliik van omvang van de economische groei en van de vraag of zich een 'launchíng customer' aandient. De milieubeweging gebruilcte de MKBA om haar rol in het verdere Proces te legitimeren: de MKBA zou positief moeten zijn. tn de proiectstructuur is geprobeerd om de legitimiteit van de MKBA te vergroten door een Adviesraad in te stellen. Een ander voorbeeld heeft betrekking op de 750 ha: viel die binnen of buiten de compensatie op grond van de Habitat-richtlíin? Volgens de milieubeweging erbinnen, volgens de miníster erbuiten' De opstelling van de minister moet begrepen worden tegen de achtergrond van de financiële consequenties van díe afweging. Het was vervolgens onduideliik wat die 750 ha betekenden. Er werd over verschillende constructies gesproken: extra natuur en recreatie aan de noordziide van Rotterdam? Aan de zuidziide? Aan de zuidziide in lLsselmonde en over de A'15 en Betuweliin?


5.3.5 Onbedoelde gevolgen Organisatie- en beleidspraktijken zijn uitermate onvoorspelbaar. Zo kunnen er sterkere of zwakkere effecten optreden dan venruacht, of geheel andere dan voorspeld. Incidenten kunnen het aanzien van organisaties plotsklaps danig aantasten, de loop van beleidsprocessen fors beïnvloeden of leiden tot onvoorspelbare'turn arounds' van organisaties. Tegelijkertijd is organisatiegebonden handelen grotendeels gericht op het verbeteren en waarmaken van voorspellingen. De dominantie van planning-en-controlcycli en de nadruk op strategie en missie spreken boekdelen. Mooie rapporten en visies, krachtige taal en indrukwekkende instrumenten zijn erop gericht de indruk of illusie van beheersing te wekken. Frappant daarbij is dat onbedoelde effecten en incidenten vaak het gevolg zijn van bewuste handelingen van organisaties. Denk bijvoorbeeld aan de desastreuze gevolgen van het voeren van diermeel aan koeien en schapen. De veelheid aan factoren die rondom issues spelen, maakt evenwel dat onbedoelde gevolgen vaak moeilijk in te schatten zijn en dat er makkelijk aan voorbijte gaan is. Opvallend is hoe moeilijk organisaties het hebben met effecten en incidenten. Het blijkt bijvoorbeeld lastig om direct en adequaat te reageren omdat het overzicht mist. Incidenten vragen het meest van de betekenisgevende - of betekenismakende - kwaliteiten van de organisatie. Incidenten zijn nieuw en vallen buiten de geroutiniseerde manieren van denken en doen; ze dagen routines uit. Nu is één incident nog wel op te vangen, als het niet te omvangrijk is, en twee misschien ook. Een reeks van incidenten of een beperkt aantal grote incidenten zoals MKZ en BSE of Enschede en Volendam moet echter leiden tot verandering. En is dat niet het geval, dan zijn het wel parlementaire enquêtes die de broodnodige verandering teweegbrengen. De parlementaire enquête naar de crash van de El Al Boeing op de B'rjlmer heeft op V&W geleid tot personele wisselingen, maar ook tot nieuwe opvattingen over beleid, uitvoering en toezicht.

Het is in het geval van PMR te vroeg om de 'echte' effecten in kaart te brengen. De landaanwinning heeft nog niet plaatsgevonden en de natuurcompensatie is nog niet gerealiseerd. Op grond van de uitlatíngen van critici kunnen we onbedoelde effecten verwachten, bijvoorbeeld voor de visserij en voor de bewoners in de buurtvan het

te realiseren natuurgebied bij Rhoon (wateroverlast). Wel waarneembare onbedoelde effecten zijn van meer bestuurlijke aard. Het PMR-project als zodanig werd door minister Netelenbos als succes omarmd - wat op grond van eerdere uitlatingen niet te voorzien was geweest - en wordt als model voor de besluitvorming rond de Zuiderzeelijn gebruikt. Tegelijkertiid ziin er verstorende onbedoelde effecten van andere bestuurlijke processen: het 'poldermodel' is uit geraakt en de prestaties van het Paarse kabinet worden in het voorjaar van 2002 slecht beoordeeld. Ook de positie van het Havenbedrijf is mede door ervaringen met verzelfstandigde overheidsorganisaties (met de NS als symbolisch voorbeeld) en door politieke ontwikkelingen in Rotterdam onduideliik.

5.4

'Tools'

Het moge duidelijk zijn dat het gebruik van 'tools' in de sociaalconstructivistische benadering een aparte status heeft. Woorden als'tools'of 'instrumenten' zijn metaforisch taalgebruik dat de indruk wekt dat er een gereedschapskist bestaat met gereedschap dat bij reparaties ingezet kan


63

worden. De sociaal-constructivistische benadering laat zien dat dergelijke instrumenten niet 'bestaan', althans niet zoals een hamer of schroevendraaier bestaan, en dat instrumenten niet op instrumentele wiize toegepast kunnen worden. De inzet van beleidsinstrumenten leidt tot onvoorziene en ongewenste effecten of heeft in sommige gevallen geen enkel effect, omdat de gemeenschappen die ermee geconfronteerd worden er hun eigen interpretaties op lostaten en er hun 'eigen' dingen mee (kunnen) doen. Hoe desondanks toch iets van sturing of beïnvloeding of management gerealiseerd kan worden, wordt hieronder uiteengezet. Er worden viif 'tools' besproken, te weten vergaderingen, taal, scholing, projecten en interventies.

5.4.1 Vergaderingen In organisaties wordt veel geklaagd over vergaderingen en toch wordt er voortdurend vergaderd. Maar juist het klagen heeft symbolische waarde. Het laat zien dat je veel vergadert en dat is belangrijk om mee te tellen. Dat er veel vergaderd wordt heeft ook cognitieve en sociale voordelen. Vergaderingen, 'meetings' of ontmoetingen zijn de enige manier om comPlexe issues aan te pakken. Veel van die issues zijn niet met een beroep op eenduidige feiten, cijfers en informatie aan te pakken, maar vereisen de ontwikkeling van gedeelde interpretaties die als legitiem worden ervaren. Geen sinecure wanneer betrokkenen tot verschillende gemeenschappen behoren, uiteenlopende referentiekaders hebben en verschillende talen spreken, en toch 'tot elkaar' moeten komen. Om gedeelde interpretaties te bereiken is het nodig dat mensen veel met elkaar optrekken en dezelfde ervaringen opdoen. Dan ontstaat een nieuwe gemeenschap. Mensen kunnen in vergaande zin tot elkaar komen door het eens te worden over de feiten en cijfers die belangrijk zijn en door min of meer overeenkomstige betekenissen te hechten aan de feiten door samen kennis te produceren. 'Joint fact findint' en 'negotiated knowledge', waarover ook binnen V&W steeds vaker wordt gesproken, sluiten daarbij aan. Het kan ook in minder vergaande zin door overeen te komen dat men van opvatting verschilt ('agree to disagree'), of door gestalte te geven aan symbolen, metaforen en routines die het mogelijk maken om het oneens te ziin terwijl de indruk van overeenstemming bestaat.

-

PMR is

bii uitstek

een

project geweest dat danlczii vergaderingen en

'ontmoetingen' heeft bestaan. Wezenl í ike basísbestanddelen als Bestuurlijke Overleg Mainport (BOM), ONR en Topberaad waren in feite vergaderingen. Ondanks de onduideliikheden over rolverdeling r"r"itwoordáliikheden ziin door deze overleggen kaders geschapen waarbinnen partiien tot elkaar konden komen, alhoewel enige nuancering hier nodig is. Die kaders bestonden dankzii eerdere ervaringen en ervaringen elders; de complexiteit van de discussie moet niet overschat worden. Er was technische complexiteit, maar pers en publiciteit hebben minder dan bii Schiphol biivoorbeeld gezorgd voor explosieve situaties, en ook het relatief makkeliik te bereiken compromis -'voor ieder wat wils' - moet niet uit het oog verloren worden. Aan de andere kant kan worden opgemerkt dat iuist vele 'normale' projecten dergeliike kenmerken in zich dragen en dat projecten met de complexiteit van Schiphol of de Betuweliin uitzonderliik ziin. Die uitzonderliike proiecten maken overigens duidetiik dat overleggen en ontmoetingen ook verstorend kunnen werken: het frequente contact tussen de toenmalige RLD en de luchtvaartsector heeft in TOPS voor grote problemen gezorgd. Wie met wie praat heeft niet alleen inhoudeliike en sociale gevolgen, maar

,r

ook sym bo I ische beteken is.


5.4.2

Taal

Taal kan veel doen. De introductie van nieuwe woorden, metaforen en symbolen kan betrokkenen op uiteenlopende manieren, ook buiten ontmoetingen, bij elkaar brengen. De juiste woorden, metaforen en symbolen kunnen een op zijn minst tijdelijke overlap tussen gemeenschappen of referentiekaders creëren. Wanneer nieuwe termen met symbolische lading worden geïntroduceerd, kan van'verbale vernieuwing' worden gesproken. Eerder is aangegeven dat PMR gedragen werd door vele metaforen en

taalkundige symbolen. Ook allerhande afkartingen hebben het project voortgestuwd. Het belang van taal en termen in PMR moet niet onderschat worden. De 'MKBA', de '750 ha', 'groene bedrijventerreinen': zij hebben ervoor gezorgd dat specifieke opties door partiien naar elkaar en naar hun achterbannen konden worden uitgelegd en dat de legitimiteit van het proces kon worden gegarandeerd. De uitkomst van de MKBA - hoe nipt ook - kon door de milieubewegingworden gebruikt om verdere deelname te legitimeren, vooral omdat ze van tevoren had aangegeven dat ze zich eraan zou committeren. Voorgestelde instrumenten als het 'procesconvenant' (dat er niet gekomen is) waren symbolisch geladen en in de 'tijdgeest' passende pogingen om partijen van de ge I i i kw aard i gh e i d v an v erd er e o n d e rh an d e I i n gen te overtu i gen. Nota's als'PMR op Koers' gaven in tijden van moeizame verhoudingen blijk van 'wishful thinking'. Termen als'fasering' en 'leefbaarheid' hebben daarentegen daadwerkeli jk bi igedragen aan inhoudeliike overeenstemming. Het denken in termen van fasering is op ziin beurt mede mogelijk gemaakt door de onduideliikheid over het rendement van de tweede Maasvlakte. Het CPB beciiferde dat dit rterk uiteen zou kunnen lopen.

5.4.3

Scholing

Een van de meest krachtige manieren om mensen in staat te stellen andere realiteiten te 'zien', is door de tijdige organisatie van momenten van reflectie op denken en doen. Het is zinvol mensen door middel van scholing of training

gedurende langere tijd en systematisch aan alternatieve manieren van denken en doen bloot te stellen (denk aan 'Summerschools', deeltijdopleidingen of 'business school'-programma's). Op die manier kunnen referentiekaders van gedaante veranderen en kunnen er paradigmawisselingen optreden. Dat is geen sinecure. Zo blijkt op V&W hoe lastig het is om de diepgewortelde technische referentiekaders van de V&W-gemeenschappen te laten ontwikkelen in de richting van referentiekaders met een meer politiekbestu u rf ijke en maatschappelijke gevoeligheid. 7o' n gev oeligheid betekent immers dat het technisch inzicht en oordeel niet de definitieve doorslag geeft iets dat direct aan het zelfbeeld van de technisch exoeÉ raakt.

-

Het voert te ver om de scholings- en leerervaringen van betrokkenen

uit te díepen, maar het is wel duideliik dat de manier waarop mensen zijn 'opgeleid' doorwerkt in het verloop van de besluitvorming. Een goed voorbeeld is de projectleider van PMR, die de nadruk legde op 'procesmanagement' en 'lerende organisatie', iets dat in bepaalde met de (bestuu rskundige) academ ie verweven gemeenschappen opgang doet. Tevens legde hij een hoge tolerantie voor'gedoe' en parallelle processen aan de dag, waardoor geforceerde pogingen om snel resultaten te boeken uítbleven. Ook de deels overlappende achtergronden van mensen als A|ders en Evers, en van Havenbedrijf-


directeur Scholten en ConSept-voorman Steekelenburg - de laatsten waren beide werkzaam bii Smit-Tak - ziin van invloed geweest.

5.4.4 Projecten Naast scholing is samenwerking een krachtige manier om referentiekaders te laten veranderen en grenzen tussen Semeenschappen aan te passen. In

organisatorische zin is dat mogelijk door (tijdelijke) projectgroepen, platforms of centra in het leven te roepen, zodat mensen uit verschillende delen van de organisatie en daarbuiten bijeen worden gebracht. Door het opdoen van gedeefde ervaringen kunnen percepties en inzichten flink veranderen. Zo'n aanpak is natuurtijk niet zonder problemen: het kost t'rjd die er vaak niet is, of er ontstaan spanningen tussen projecten thuisbasis. Daarnaast is het belangrijk dat organisaties en gemeenschappen in het algemeen en projecten in het bijzonder op gezette tijden stukken en publicaties uit brengen. Deze kunnen als knooppunten in processen van betekenisgeving worden beschouwd, aangezien ze de ordeningen, probleemdefinities, onderscheidingen, categoriseringen en dergelijke bij elkaar brengen, vastleggen en fixeren. Dat is om een aantal redenen van belang. Men wordt gedwongen om zo precies als op het moment nodig is te bepalen waarover men het eens is (inhoudeliik), men kan de aandacht van anderen trekken (sociaal) en men laat zien dat er hard gewerkt is (symboliek). PMR is opgezet als proiect waarbínnen ook weer deelproiecten (BRG, landaanwinning, extra natuur) totstandlcwamen. Er is een Kenniscentrum Geluid opgericht, er zijn begeleidingscommissies en stuurgroepen geformeerd, en platforms a/s ONR en Topberaad ziin gebruikt om betrokkenen biieen te brengen. Er is een projectbeeldmerk ontwikkeld en er ziin vele publicaties verschenen

die

het

project tegelijkertijd verduidelijlcten en legitimeerden. Alle

publicaties ziin neties geordend op de website van PMR (www.mainport-pmr.nl), die met beschri ivingen van ambities, besluitvorming, proiectverloop en dergeliike het beeld van een weldoordachte aanpak neenet. Latere publicatíes - logboek, evaluaties, et cetera - waarin vanuit het 'lerende organisatie'-idee /essen worden getrokken, houden eveneens de illusie van beheersing hoog: daar waar dingen anders verliepen dan verwacht, is erop ingesprongen of kan erop ingesprongen worden. De inhoudeliike waarde van dergeliike rapportages moet gerelativeerd worden. De leerervaringen zijn sterk gericht op het creëren van duideliikheid, het vermijden van'onduideliike beeldvorming' en het'vroegtiidig' in gri jpen. Volgens de sociaal-constructivistische benadering is onomstreden duideliikheid onbereikbaar en ziin passende beeldvorming en momenten van ingriipen achteraf makkeliik vastte stellen, maar niet als je er middenin zit. De projectorganisatie beveelt onder de noemer van 'gouden regels' ook aan om een 'strategie voor het geheel maar een actieplan per fase' te maken', offi 'stelselmatige effectmonitoring' te gebruiken en om 'een reputatie op te bouwen'. Deze wel heel algemene regels kunnen beter als reconstructies achteraf van de eigen daden worden beschouwd, dan als instrumentele handreikingen voor anderen. Daarnaast is ieder project uniek, met andere mensen, termen en sociaal-economische situaties,

moeilíjk transplanteerbaar zijn. Niet iedereen verstaat d h etzelfde on der' procesm anagem ent'. N ieuwe pro iecten zullen daarom hun eigen leerervaringen publiceren. zodat

lessen

b i jvoorbeel


5.4.5 Interventies Bestuurlijke processen zijn voortgaande processen die nooit zomaar of snel echt 'af' zijn. Ze duren lang en als ze af ztjn,leiden ze vaak weer tot nieuwe processen.Toals verschillende malen aangegeven is het heel moeilijk om in

bestuurlijke processen alleen op inhoud te sturen. Inhoud is belangrijk, maar sociale verhoudingen en symboliek zijn dat ook. Voor een goed verloop is het derhalve van belang dat er naar'tools' wordt gezocht die hierop inhaken. Bepaalde typen interventies en de inschakeling van derden kunnen daarvoor zorgen, vooral op momenten dat het proces 'vast' zit, dat er fixaties wantrouwen, angst, ruzies, loopgravenoorlogen et cetera - optreden. Het meest effectief zijn interventies en derden die aan bepaalde voonryaarden voldoen. Zo moeten ze een zekere mate van afstand en onafhankelijkheid introduceren, ruimte creëren om in bepaalde opzichten weer vers naar de dingen te kunnen kijken. Er kan bijvoorbeeld een nieuw platform worden gevormd, een onafhankelijk voorzitter worden benoemd, een wetenschapper worden ingeschakeld, op neutraal terrein worden vergaderd, enzovoorts. Interventies en derden moeten ook als legitiem worden ervaren; ze moeten een bijdrage leveren aan het vertrouwen, symbolische waarde hebben. Een derde die als 'zwaargewicht' wordt gezien of een terenommeerd bureau vertegenwoordigt, heeft een heel andere uitwerking dan iemand van een onbekend bureau.

-

Tijdens de PMR-rit ziin op enkele momenten belangriike derden ingeschakeld die de boel vlot hebben getrokken. Adviseur ln 't Veld is ingeschakeld in 1999, op het moment dat met name milieupartiien zich niet serieus genomen voelden en het overleg in een impasse zat. Hij constateerde dat het Proces te veel 'uitleggen' en te weinig 'overleggen' bevatte, en bewoog de partiien tot een openhaardgesprek. Onafhankeliik voonitter Alders heeft ONR en Topberaad geleid, op een wiize die op de instemming van alle partijen heeft kunnen rekenen. Die instemming kan zowel herleid worden tot zijn achtergrond en werkwiize als tot ziin inzet. De milieupartijen waren bijvoorbeeld van mening dat Alders zich in hun gedachtegangen probeerde te verplaatsen en voelden zich serieus Senomen.

5.5

Mogelijkheden en beperkingen

Kijken vanuit de sociaal-constructivistische benadering is geen keuze voor de makkelijkste weg. De complexiteit van het alledaagse wordt immers in complexe bewoordinten aan de orde gesteld, en sturingspretenties worden flink gerelativeerd. De benadering wijkt daarmee sterk af van de intenties van bestuurlijke spelers en staat haaks op de verwachtingen die beleid en bestuur wekken. Beleid wordt immers veelal gemaakt met het idee dat daardoor welbewust gewenste effecten worden bereikt. Het mooie is evenwel dat de benadering sterk aansluit bij feitelijk gedrag van bestuurlijke spelers. Door dat gedrag anders te zien en te waarderen kan er meer uitgehaald worden. 'Real life'-processen blijken door hun grilligheid en ongeordendheid allerlei kansen in zich te dragen voor innovaties, adaptaties en leereffecten. Nieuwe ervaringen en incidenten kunnen aanleiding geven tot de ontdekking van nieuwe problemen en oplossingen, tot nieuwe netwerken en persoonlijke relaties, tot een versterking van ervaringskennis, en dat op een manier die van tevoren niet te overzien is. De strijd om orde, de strijd tussen referentiekaders, ook in ambtelijke organisaties, is in wezen in potentie democratisch. De sociaal-constructivistische


benadering legt de nadruk op verschil en op de wijze waarop verschillen overbrugd worden. 7e laatzien dat we ons niet alleen moeten laten leiden door wat we denken dat democratie is, door de grote symbolen en rituelen parlement, politici, regeerakkoord. Dat democratie te maken heeft met de wijze waarop mensen zich in het leven van alledag tot elkaar verhouden, met de 'checks and balances' die overal aan te treffen zijn. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat er ook'ondemocratische' tendensen in bestuurlijke processen aangetroffen kunnen worden, en dat die zijn soms nodig zijn om tot zaken te komen. Zo hebben berekeningen van het CPB en adviezen van denktanks onder leiding van gezaghebbende derden een grote invloed op het verloop van beleidsprocessen, zoals ook bij PMR het geval is. Niet omdat zii de waarheid verkondigen, maar omdat hoogleraren of het CPB het zeggen. Daarnaast is het belangrijk om te blijven constateren dat de inzet van ciifers manipuleerbaar is. Cijfers vormen niet het startpunt voor een beredeneerde keuze, maar worden gebruikt om eerder genomen 'keuzen'te legitimeren, en wanneer het partijen uitkomt kan eraan voorbijgetaan worden. De strijd in PMR tussen het Havenbedrijf en het CPB spreekt wat dat betreft boekdelen en ook de uitspraak van het kabinet dat de economische waarde van de haven 'niet in cijfers is uit te drukken' is veelzeggend. Dat kwam de minister immers goed uit. Al met al plaatst de nadruk op grilligheid de mogelijke evaluatie van bestuurl'tjke processen in een ander daglicht. De hamvraag is niet waarom er zo veel fout gaat, maar hoe het komt dat er zo veel goed gaat. Daarnaast geeft de benadering aanleiding tot andere interventies, managementvormen en beleidsaanpakken. Ze maakt duideliik dat management en beleid niet alleen een kwestie van inhoud zijn, maar ook van identiteit, sociale verhoudinten en symboliek. Ze maakt duidelijk dat draagvlak en legitimiteit en inleving in de leefwereld van de ander van belang zijn; dat subtiele machtsuitoefening vaak niet goed zichtbaar is; dat de kwaliteit van bestuur en beleid staat of valt met de kwaliteit van interpretaties die geconstrueerd worden.

-

Waar het beperkingen betreft: omdat de sociaal-constructivistische benadering de (westerse) illusie van beheersing doorprikt, is zij automatisch beperkend. Ze stelt het sturingspotentieel van managers, beleidsmakers en politici ter discussie. Dat kan zeer irritant zijn. Stel dat bestuurders besluiten om voor een PPSconstructie te kiezen, dan is het voor hen onacceptabel dat de ongeordendheid en complexiteit van het veld voorop wordt gesteld. Een PPS-constructie gaat immers vaak met grote hoeveelheden middelen - deels publiek geld - gepaard en vereist in juridische zin helderheid over verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Waarom? Omdat de (juridische) routines dat vereisen. We zijn in zekere zin een gevangene van routines die uit het verleden stammen. De benadering zelf kent ook enkele beperkingen. De samenvatting en toepassing van de sociaal-constructivistische benaderin g ziin met elkaar in striid. De sociaal-constructivistische benadering bestaat niet; iedere benadering is een constructie van de auteur, iedere samenvatting een interpretatie die vervolgens weer geïnterpreteerd moet worden. De benadering is daarnaast niet goed in staat om haar inzichten naar specifieke gevallen toe te vertalen. Dat zou niet alleen tegenstrijdig zijn met haar inzet - in concrete situaties bestaat 'de' waarheid niet -, het zou ook te statisch zijn. De benadering plaatst de dynamiek van organisaties en beleid op de voorgrond en dat gaat niet goed samen met begrippen als 'situatie'. ledere situatie verandert immers steeds, en dat zal niet veranderen.


68

5.6


-

Berger, P.L. & T. Luckmann, The Social Construction

of Reality, London, 1971. Dongen, H.J., W.A.M. de Laat & A.J.J.A. Maas, Een kwestie van verschil, Eburon, Delft, 1996.

Flyvbjerg, P., Making Social Science Work, Cambridge University Press, Cambridge.

March, J. & J. Olsen, Rediscovering Institutions, Free Press, New York, 1989. Noordegraaf, M., Attention! Work and Behavior amidst Ambiguity, Eburon, Delft, 2000.

of

Public Managers

Searf i J., The Construction of Social Reality, Penguin Books, London, 1996. Weick, K., Sensemaking in Organizations, Sage, Thousand Oaks, 1995. Weick, K., Making Sense of the Organization, Blackwell, Oxford, 2001. PMR, Naar procesgestu u rde besluitvormin g, Amersfoort/ Den Haag, 2001 .


6 Meervoudig beschouwen: het 'lN-model Drs. Johan WeggemaJl

6.1

1011

Hoe verhouden de benaderingen zich tot elkaar?

Bestuur is het interveniëren in de interactie van divergerende beelden van actoren over inhoudsvolle vraagstukken binnen formele en informele kaders. Dat is het beeld dat overblijft na de uiteenzetting van vier verschillende

bestuurskundige benaderingen in de voorgaande hoofdstukken. De bijdragen in deze bundel zijn één groot pleidooi voor een oriëntatie op regels, normen, interacties en beelden van actoren bij de beleidsvorming en - uitvoering. Het is niet de bedoeling om in een bundel als deze de verhouding van de verschillende benaderingen tot elkaar theoretisch uit te diepen. Wie daarin is geïnteresseerd, kan beter terecht in bijvoorbeeld het Handboek Beleidswetenschap. Wel is het van belang om de praktische consequenties van de benaderingen te doordenken voor de dagelijkse praktijk van beleidsvoorbereiding en -uitvoering. Daarbij kan de verhouding van de verschillende benaderingen tot elkaar wel degelijk een rol spelen. In hoeverre zijn de benaderingen complementair en kunnen of moeten ze geliiktiidig worden toegepast? Maar ook: waar zitten de onoverkomeliike verschillen tussen de benaderingen? En: hoe kan een ambtenaar daar in een concrete situatie mee omgaan, onder meer ten aanzien van de evaluatiecriteria voor beleid en bestuur vanuit het gezichtspunt van de vier benaderingen? Het antwoord op dergelijke vragen hangt af van de manier waarop men zo'n benadering wil hanteren. Voor wie de aard van de kenniswetenschappelijke uitgangspunten absoluut tot de kern van een benadering moet worden gerekend, is een combinatie met andere benaderingen al snel uitgesloten. Voor wie geneigd is om de benaderingen op te vatten als 'modellen van de werkelijkheid' en vervolgens om zijn handelingsperspectieven te ontlenen aan het'best bij de teteven situatie passende model', ligt het combineren of schakelen tussen benaderingen ook niet voor de hand. ln zo'n geval zal de te kiezen sturingsstijl ook vrijwel rechtstreeks volgen uit de 'gekozen' benadering. De praktijk laat echter zien dat de benaderingen niet per definitie betekenis hoeven te hebben voor de sturingsstijl van de overheid: netwerken zijn geen garantie tegen een top-down beleidsstrategie en de toepassing van beleidsanalyse betekent nog niet dat er met de identiteiten en frames van actoren geen rekening kan worden gehouden.

Dat pleit ervoor om de benaderingen eerder op te vatten als aandachtscategoríeën. Wat betreft de verhouding van die categorieën tot elkaar zijn dan de volgende vragen bij de analyse en aanpak van vraagstukken bij beleidsvorming en -uitvoering relevant:

ío De auteur is werkzaam als adviseur bij het Kenniscentrum Bestuur van de

AW.

Hij is in deeltijd

tevens werkzaam bij de faculteit Sociale Wetenschappen van de Erasmusuniversiteit in Rotterdam, in

verband met zijn promotieondezoek. 11

De noties in paragraaf 6.2 noties zijn het resultaat van twee workshops waaraan werd

deelgenomen door de auteurs van de hoofdstukken 2 Um 5 en de leden van de klankbordgroep,

onder begeleiding van drs. Marc Rijnders en drs. Erik Spaink van de Adviesunit Resultaatgericht Beleid van het ministerie van VenW.


1.

2.

3.

4.

Hoe wordt omgegaan met de inhoud? In welke mate zijn de gehanteerde methoden en technieken zelf gevoelig voor de andere aandachtscategorieën? Hoe wordt de gevoeligheid voor de andere aandachtscategorieën bewaakt, voor zover die gevoeligheid niet in de gehanteerde methoden en technieken zelt is in te bouwen? Oftewel: hoe wordt verabsolutering van de technische rationaliteit voorkomen? ls er aandacht voor de institutionele sociale, politieke, financiële en juridische inbeddingJ In hoeverre ziin de institutionele structuren aandachtscategorieën? En hoe kan die gevoelig voor de "Àd.t. ingebouwd of versterkt binnen de aanwezige gevoeligheid worden institutionele context? Dit is veelal een lastig punt, omdat beleidsmedewerkers en -adviseurs al snel te horen krijgen dat deze aspecten buiten hun handelingsdomein liggen en daarom ook buiten het aandachtsgebied van het project liggen. fs er aandacht voor de interacties en de structurering van deze interacties? In hoeverre kan de gevoeligheid voor de andere aandachtscategorieën reeds worden ingebouwd en gegarandeerd in het netwerkmanagement? fs er aandacht voor de interpretatie en de belevingswaarde vanuit de frames en de identiteiten van de betrokkenen? In hoeverre kan daarbij reeds aandacht wordt besteed aan de andere aandachtscategorieën?

6.2 4 manieren

om tegen hetzelÍde vraagstuk aan te kijken? 2 cases

Wellicht het grootste leereffect valt te bereiken door de vier benaderingen te hanteren bij wijze van 'bril' om een concreet vraagstuk uit de beleids- of uitvoeringspraktijk nader te beschouwen. Dat bleek gedurende de totstandkoming van deze bundel. Het is dan goed mogelijk om de verhouding van de vier benaderingen tot elkaar in hun praktische consequenties te schetsen, maar ook om het licht dat zij kunnen laten schijnen over het betreffende vraagstuk en de te kiezen sturingsstrategie te illustreren. In deze paragraaf wordt beschreven wat zo'n aanpak oplevert voor twee concrete cases. Case: Prijsbeleid in relatie tot congestie Bepijzing van schaarse spiÍsca paciteit ter verbetering van de bereikbaarheid (doorvermindeing van congestie) heeft tot nu toe op weinig maatschappeliik

6.2.1

draagvtak en als het erop aan4wam - ook op te weinig politiek draagvlak kunnen rekenen. Toch r.s voorspelbaar dat dit onderwerp binnen afzienbate termijn weer op de agenda zal komen, gelet op de per definitie schaarse sprÍscapa citeit en de noodzaa? om die capaciteit te verdelen. Hoe hiermee om te gaan?

-

Beschouwd volgens de Beleidsanalytische benadering:

In de beleidsanalytische benadering wordt ideaaltypisch een stappenplan gevolgd waarbij in de eerste plaats naar meer helderheid gestreefd wordt ten aanzien van het verschijnsel congestie, wie de probleemeigenaar daarbij is en wetke doelen door het departement (en eventueel andere actoren) worden nagestreefd ten aanzien van dit beleidsvraagstuk. Een tweede stap is het op een rij zetten van de diverse alternatieve oplossingsmogelijkheden en nagaan hoe deze atternatieven scoren ten aanzien van een aantal nader omschreven criteria. De afweging die dan vervolgens tussen deze alternatieven gemaakt moet worden, wordt als een laatste stap gezien, die idealiter wordt overgelaten aan de politiek.


Beschouwd volgens de Netwerkbenadering: ln de netwerkbenadering kan de oplossing juist wel eens het probleem

zijn. Ook wordt er een minder sterk onderscheid gernaakt tussen formeelpolitieke actoren en andere betrokken actoren rondom congestie en prijsbeleid. De eerste stap die de netwerkbenadering derhalve zet, is het in beeld brengen van alle relevante actoren (en niet beleidsalternatieven) rondom prijsbeleid en congestie: wie zijn de stakeholders en de potentiële dwarsliggers, en welke hindermacht hebben deze (wat voor ellende kan je daarvan verwachten)? Een volgende stap is het achterhalen van de percepties van relevante actoren: wat zijn de ideeën bij de stakeholders? Een belangrijke element in de netwerkbenadering is vervolgens het scheppen van variatie in de ideevorming, om 'de zaak in beweging te krijgen'. Om dit te bereiken worden strategieën aangewend om andere actoren uit te dagen tot het inbrengen van ideeën. Daartoe wordt bijvoorbeeld creatieve concurrentie georganiseerd voor het oplossen van congestie. Daarbij worden bij voorkeur door het departement ambtenaren aan de concurrerende 'consortia' beschikbaar gesteld en worden politici bij het procesontwerp betrokken. Na de ronde waarin variatie wordt gecreëerd, komen verschillende ronden waarin ideeën worden geselecteerd. Dat wordt gedaan door na te gaan welke van de ontwikkelde alternatieven op draagvlak kunnen rekenen en eventueel door het combineren (en bijschaven) van ideeën. Beschouwd votgens de Sociaal-constructivistische benadering: De eerste stap die in de sociaal-constructivistische benadering van befeid wordt gezet is de rssue-specificafie Daarbij staat een aantal vragen centraal, zoals die naar: de setting van het issue (Waar komt het vandaan, wetke woorden, gedoe, rapporten, taboes enz.?);

.

.

. o

de interpretatieruimte rondom het issue (zowel wat betreft congestie als wat betreft prijsbeleid): In hoeverre zijn probleemdefinities verschillend? Weten de mensen wat ze willen? Wat zijn de doelen? Hoe denken de mensen over'causale' relaties? Dit is een soort actoranalyse, maar dan uitdrukkelijk onder individuele experts binnen organisaties en niet slechts bij de formele vertegenwoord gers; de betekenis voor de burgers? Kun je je voorstellen wat zo'n maatregel betekent voor het van-dag-tot-dag leefpatroon en waar zit dan het vezet? In tegenstelling tot de analyse in het kader van de beleidsanalyse gaat het er hier niet om alles 'bloot te leggen'('te kennen'). Het beleid kan er baat bij hebben om bepaalde mythes ('onwaarheden') te laten voortbestaan. i

Afhankelijk van de uitkomsten van deze issue-specificatie, wordt in de vervolgstap een strategie opgezet om tot beleid en management te komen ten aanzien van 'probleem' en 'oplossing'. Het gaat hierbij om een temporele ordening; deze bepaalt het inhoudelijke proces. Het motto daarbij is: zoek de energie daar waar die zit en benut die energie. Tevens wordt gezocht naar passende argumentaties (en niet zozeer naar feiten) in het beleidsdebat. Dat wil zeggen dat expliciet gebruik gemaakt wordt van symbolen en overtuigingen die aansluiten bij de leeÍwereld van de burgers, waarbij uitdrukkelijk rekening gehouden wordt met de mogelijkheid dat dit kan leiden tot een andere uitkomst dan de oorspronkelijke doelstelling. Beschouwd volgens de Institutionele benadering De institutionele benadering stelt de analyse van de formele en

informele regels rond enerzijds het voorgenomen prijsbeleid en anderzijds rond congestie centraal: Om welke regels gaat het?

o


Hoe hard zijn die regels? Wat is erin veranderbaar, op welke wiize en hoe gemakkel ij k/moei ij k? In hoeverre belemmeren enlof structureren institutionele regels de oplossingsruimte? Wat is het formele (en informele) domein van V&W en wat is volgens de formele en informele regels het domein van andere organisaties? Hoe kunnen de structurerende regels worden ingezet en benut voor het beleid en hoe kunnen de belemmerende regels worden weggenomen? I

6.2.2

Case: Decentralisatie en marktordening stads- en streekvervoer

Met de Wet Personenvervoer (later de WP2000) is de opdrachtgeversrol voor stads- en streekvervoer bii de regionale overheid gelegd. De marktordening berust op het principe van concessies die periodiek openbaar in concurrentie moeten worden aanbesteed. tn 2003 moet dat voor tenminste 35% van de concessies zijn gebeurd. Om daarbii een 'level playing field' te kriigen, moeten gemeentelijke vervoerbedrijven worden venelfstandigd en is de landeliike streekvervoerder VSN ,n kleínere eenheden gesplitst. Dit alles ter wille van een meer innovatie- en vraaggericht OV dat - daardoor - met minder exploitatiesubsidie zou moeten toekunnen. ln 2003 moet de WP2000 worden geëvalueerd. Wat zouden we als uitkomsten kunnen verwachten, wat betekent dat voor het in te zetten proces en: is het wel zinvol om de werking van het nieuwe stelsel al na 3 iaar te evalueren? Beschouwd votgens de Beleidsanatytische benadering:

In de beleidsanalytische benadering staan drie criteria centraal: doelgerichtheid (mate waarin de ingezette middelen gericht zijn op het bereiken van de doelen) doeltreffendheid oftewel effectiviteit (vergelijking bereikte effecten met doelen) doelmatigheid (vergelijking middelen versus effecten: in hoeverre hebben de ingezette middelen geleid tot de gewenste effecten) Voor beleidsanalyse moet dus in kaart gebracht worden wat de doelen, ingezette middelen en de effecten zijn van het gevoerde beleid. Voor de analyse van de doelen wordt gekeken naar de formeel vastgestelde doeten. Daarnaast worden ook doelen van andere actoren of doelen die wat minder expliciet zijn gemaakt, in kaart gebracht. Tevens is er aandacht voor de mogelijkheid van in de tiid verschuivende doelen. De tweede stap is de analyse van de middelen. Het kan zijn dat geen middelen zijn ingezet, of andere dan oorspronkelijk de bedoeling was. Wat was daarvan dan de reden? Had men weinig vertrouwen in die middelen? Was er sprake van voortschrijdend inzicht daarover? Of was er bijvoorbeeld obstructie in het veld waardoor middelen niet konden worden ingezet of anders dan bedoeld? Ten slotte worden de effecten geanalyseerd. Wat heeft het beleid opgeleverd? In hoeverre zijn de beoogde effecten gerealiseerd en wat is de oozaak van eventuele afwijkingen? Daarvoor wordt een causaal diagram opgesteld met mogelijke oorzaken en dat stapsgewijs doorlopen om de feitelijk opgetreden verbanden zichtbaar te maken. Daarnaast kan ook gekeken worden naar procesmatige aspecten, bijvoorbeeld middelen die kennelijk zijn bedoeld als stimulering om het doel te bereiken; dan gaat het om procesdoelen. Ten behoeve van een dergelijke evaluatie worden procesindicatoren gedefinieerd.

. .

.

Een evaluatie na drie jaar is relevant omdat in de bestuurlijke praktijk wel eens

zodanig met doelen gespeeld wordt dat biina iedereen denkt er wel op een of andere manier aan te kunnen voldoen, waardoor die doelen zich bijna per definitie niet meer lenen voor meten. In dat opzicht kan het juist van belang


zijn om met drie jaar te evalueren want dan kan naar voren komen dat de doelen concreter moeten worden geformuleerd. Beschouwd volgens de Netwerkbenadering:

Vanuit het netwerkperspectief gaat het hier om een vorm van (nieuwe) netwerkconstituering: een aantal basisspelregels in het netwerk wordt gewijzigd. Bij de evaluatie is interessant om na te gaan: Wie is initiator, wat wil die partij ermee; wat is de invulling en perceptie die deze initiator heeft gegeven aan de netwerkconstituering en -strategieën. Vervolgens is de meest interessante vraag: hoe wordt het opgepakt? Je voert een nieuwe set van spelregels in temidden van bestaande formele en informele regels. Hoe gaan partijen in dat veld (de rest van de spelers) daarop reageren? Tien zij kansen of bedreigingen? (ln strategisch perspectiefl. Elk van die spelers zal proberen vanuit zijn perspectief om de bedreigingen onschadetijk te maken en de kansen te benutten. Bestaande OV-bedrijven zullen proberen hun marktpositie te behouden, eventueel gesteund door gemeenten. De uitkomsten van de evaluatie kunnen ten slotte verschillend beoordeeld worden. Vanuit de invalshoek van de initiator zijn die uitkomsten wellicht teleurstellend, bijvoorbeeld omdat marktpartijen erin geslaagd blijken om meer marktmacht te behouden dan de bedoeling was. Maar vanuit perspectief van andere betrokkenen kan die uitkomst anders worden beoordeeld. In de netwerkbenadering wordt dus vooral de strategische dimensie in de netwerkconstituering en de evaluatie daarvan benadrukt. Daardoor wordt gepoogd de handelingslogica van elke actor afzonderlijk te isoleren en het gecombineerde effect daarvan vaststellen. Daarmee kan zichtbaar gemaakt worden wat zo'n stelselwijziging voor het netwerk nu eigenlijk voor effecten heeft. Dan kan vervolgens de discussie ontstaan over de vraag: welke effecten gewenst zijn en welke effecten vermeden moeten worden de komende jaren.

o o

o

Een evaluatie binnen 3 jaar is zinvol omdat daarmee de strategische bewegingen inzichtelijk worden gemaakt, ook al kan de uitkristallisering daarvan nog niet zichtbaar worden gemaakt. Tevens kan nagegaan worden hoe de reacties van de partijen zijn over de eerste 3 jaar; zijn hun percepties verschoven in die drie jaar? Wat hebben ze geleerd?

Beschouwd volgens de lnstitutionele benadering:

De institutionele benadering anticipeert op de nieuwe verhoudingen door te erkennen dat in dit geval. waarbij sprake is van de invoering van nieuwe wettelijke regelgeving, een reflex optreedt van een oud interactiepatroon tussen partijen, terwijl de nieuwe situatie een nieuw interactiepatroon vergt. Lagere overheden (kaderwetgebieden, provincies) moeten als'aanbestedende opdrachtgever' opereren ten opzichte van partijen die concessies vragen en vervolgens kwaliteitscontrole uitoefenen op het OV-bedrijf dat de concessie

heeft verworven. De decentrale overheid moet dus eerst zorgen voor een goede marktordening om een goede prijs-kwaliteitsverhouding te krijgen; en in tweede instantie inschatten in hoeverre OV-bedrijven taan afwijken van de afspraken. Die afwijkingen komen gegarandeerd want niet alles is voorzienbaar; en er kunnen bovendien vanuit de regels prikkels ontstaan om iets anders te gaan doen dan de klant zou waarderen.Dat betekent dat de institutionele benadering nagaat wat de nieuwe regelgeving vergt aan nieuwe interactiepraktijken en welke 'mazen'de nieuwe wet in dit kader biedt. Er zal altijd een bepaalde vorm van


75

strategisch gebruik van regels en afspraken door OV-bedrijven voorkomen en daarop zal een adequaat antwoord geformuleerd moeten kunnen worden. Bij de evaluatie van de wet richt de institutionele benadering zich met name op de vraag hoe partijen zich gedragen en hoe de interactiepraktijken zijn

veranderd. Welke afspraken worden initieel gemaakt tussen concessieverlener en OV-bedrijf; wat gebeurt er met de feitelijke dienstuerlening en hoe kan dat verklaard worden uit de afspraken en regels? Hoe wordt informeel omgegaan rnet formele afspraken? Dus welke strategische gedragingen roept het op in de nieuwe situatie Drie jaar na invoering evalueren is waarschijnlijk te snel. Er zijn nog allerlei kindeziektes en het kost een paar jaar om die te ontdekken en te verhelpen, omdat de interactiepraktijk nog aan het veranderen is om zich aan te passen aan de nieuwe wetgeving. Te ven,r,rachten is daarom dat de evaluatie de nodige turbulentie zal laten zien en mogelijk zelÍs deels een verslechtering zal aantreffen. In dat opzicht zou je dit als 'tussenevaluatie' kunnen zien om

kinderziekten in beeld te krijgen, maar waar het gaat om 'gestolde verhoudingen' - die de uiteindelijk beoogde effecten wat betreft de kwaliteit van OV zullen bepalen - moet je pas later evalueren. Wanneer in kaart gebracht wat er allemaal moet gebeuren om de decentralisatie van het beleid in te voeren (en de WP 2000 hoort daar natuurlijk ook bij) komt het er ongeveer op neer dat ieder jaar een grote veranderingsoperatie op de lagere overheden afkomt. )e zou dat best 'beleidsdiarree' kunnen noemen. Wat een institutionele analyse mogelijk zou taten zien, is dat een stabiel meten van wat er nu eigenlijk precies aan de hand is en hoe decentralisatie uitwerkt, niet mogelijk is omdat al die pakketten met elkaar interfereren en dat een 'stolling' helemaal niet plaatsvindt omdat die beleidsdiarree ieder jaar doorgaat. Door al die maatregelen bij elkaar worden ontstaat de gewenste klaarheid. Beschouwd volgens de Sociaal-constructivistische benadering: In deze benadering wordt in de eerste plaats de vinger gelegd bij de

taal die in dit geval gebruikt wordt. Deze is veelzeggend. Er vallen enkele woorden op zoals marktordening, concessie, level-playing field, verzelfstandiging - die alle iets zeggen over de institutionele verhoudingen maar daarnaast ook innovatiegericht en vraaggericht, het decor waartegen die institutionete verhoudingen kennelijk moeten worden aangepast. Voor deze benadering is een belangrijk punt van aandacht welke 'werelden' van denkwijzen achter deze concepten schuil gaan. De sociaal-constructivistische benadering onderkent dat de operatie sterk 'biased' is omdat woorden als 'marktordening', 'concessies', 'verzelfstandiging' een schijnbare neutraliteit hebben in deze tijd maar in feite hoogst ideologisch beladen zijn. Een ander punt waarvoor aandacht moet zijn is dat dit soort operaties vaak voortkomen uit een soort'verstrikking' met andere operaties (bijvoorbeeld EU, liberatisering, interferentie met eerdere bestuurlijke operaties). Bovendien vinden ze plaats in een veld waarin verschillende niveaus en verschillende OVsystemen actief zijn. In beide opzichten (verstrikking en ideologische geladenheid) is er op lokaal niveau vaak een hoge mate van omstredenheid. Dit heeft te maken met het gevoel bij lokale actoren van 'ik ben verstrikt (in een nieuwe machtsbalans) en er komt een soort taal over me heen die ik niet kan accepteren'. Het soort woorden geeft iets aan van subtiele machtsverschillen en dat leidt sowieso tot verzet, los van de inhoudelijke discussie. Het is belangrijk om dat aspect in de evaluatie mee te nemen.


Daarnaast zijn ook begrippen als 'innovatie' en 'vraaggericht' omstreden in inhoudelijke zin ('wat is die vraag dan'?). De verschillende invulling hoeft op zichzelÍ geen probleem te zijn. Sterker nog: begrippen als innovatief en vraaggericht moet je juist per regio verschillend kunnen invullen. De regeling zou een soort kader moeten zijn waarbinnen op regionaal niveau mooie dingen kunnen gebeuren, toegesneden op die regio. Wel is het belangrijk om de gevoeligheid van de regeling voor verschillende invulling van begrippen in beeld te krijgen.

De uitgangspunten van de operatie zijn niet alle even duidelijk voor de actoren over wie het heen komt met name op lokaal niveau. Doelen en uitgangspunten zijn niet onduidelijk over de hele linie maar wel onduidelijk (of beter: onbepaald) voor een aantal mensen in het proces. De evaluatie richt zich dus niet alleen op de doelen, maar ook op hoe invulling is gegeven aan de sleutelbegrippen. Hoe wordt deze uitgelegd en opgepakt en in hoeverre wordt dat bepaald door het feit dat lokale bestuurders totaal andere ervaringen hebben? De evafuatie moet responsief zijn, rekening houden met onbepaaldheid van begrippen en van de doelen die achter dit soort operaties schuil gaat en de ideologische geladenheid daarvan. Mensen denken echt anders over het waarom van 'verzelfstandiging' en wat 'vraaggericht OV' is. De doelen verschuiven (zijn onbepaald) en daarmee moet de evaluatie rekening houden. Verder moet rekening worden gehouden met de subtiele machtsbalansen los van de inhoudelijke vragen. De evaluatie moet tevens een symbolische functie vervullen (zo van "we hebben aandacht voor wat er gebeurt en voor mogelijke weerstanden die de operatie oproept"), om rekening te houden met machtsbalansen in het veld en weerstand aan de zijde van mensen die bij voorbeeld om ideologische redenen daar iets tegen hebben. De evaluatie kan als ritueel moment opgevat worden. Met de afspraak om te gaan evalueren, kan het idee gecreëerd worden dat er een moment is dat 'we er nog bij stil kunnen staan en dat we de zaken echt nog kunnen veranderen'. Dat is voor velen geruststellend en dan kan men weer overtaan tot de orde van de dag.

6.3

Hufpmiddel voor analyse en aanpak: het 4-lN-model

De leerzame resultaten van de confrontatie tussen de vier benaderingen laten zien dat het belangrijk is om alle vier benaderingen te kunnen hanteren en benutten. Wie betrokken is bij het formuleren en uitvoeren van beleid dient zich bewust te zijn van de belangrijkste elementen uit deze bestuurskundige benaderingen. Die elementen zijn samen te vatten in wat 'het 4-lN-model van bestuur' zou kunnen worden genoemd: lnhoud (zowel van het probleem als de oplossing) Institutionele inbedding (zowel formeel als informeel) Interacties Interpretaties

1. 2. 3. 4.

In de onderstaande tabel worden de verschillende aspecten van deze 4 lN's naast elkaar gezet.Dat gebeurt aan de hand van kenmerkende verschillen tussen de benaderingen waar het gaat om aspecten als de rol van rationaliteit, kennis, instrumenten, organisatie, actoren, evaluatie en tenslotte van het beleid zelf .


Tabel 1: Het 4-tN-model in kenmerken en trefwoorden

perspectief aspect

Interpretaties

lnhoud

Inbeddine

Beleidsanalytisch

lnstitutioneel

Interacties Netwerken

Juridisch/ sociaal

Politiek

Rege/s formeel/

Taal, betekenis: Processen, -Waar komt het issue afhankeliikheden: -Welke actoren? vandaan? -Wie zijn stakeholder? -Welke woorden, gedoe, rapporten, -ldeeën/probleemopvatti n gen/doelen/st taboes etc.? -Wat is de interpretatierategieën van ruimte rondom het stakeholders

Sociaal-

constructivistisch

Rationaliteit

Technisch/

Kennis(vragen)

lnhoudeliike informatie:

Psychologisch

Economisch

-Gegevens en methodieken -Probleemkenmerken -Meetbaarheid van effecten en doel-

informeel: -Verantwoordelijkheden/bevoegdheden

(ook: 'domeinen') -Hoe hard? Hoe

lnstrumenten/

-Toekomst-

veranderbaar? -ln hoeverre beperkend voo r oplossi n gsru imte? ln hoeverre structurerend voor interactiepatronen? -Welke stimulansen/ incentives t.g.v. de regelgeving? -Toetsen/simuleren van

'tools'

verkenningen -Prognosemodellen

ontworpen weVregelgeving

bereiking -lndicatoren, weegfactoren -Gemeten/geschatte effecten

-Evaluatie-/afweeginstrumenten

issue?

-Wat betekent het voor betrokkenen (burgers, bestuur) in het dagelijks bestaan?

-Actoranalyse -Procesmanagement (sturen van interacties) -Creatieve

-Communicatie (issue-managernent) -Gemeenschapsvorming (referentiekaders, paradigrna's)

concurrentie' organiseren

Organisatie

-Verantwoordelijkheden/bevoegdheden

-Beleidscyclus

-Monitoring

Actoren

-Verantwoording -Planning & control' -Politiek -Vakinhoudelijke

-l

nstitutionele actoren

spelen

-Platforrns -Gemeenschappen/

-Consortia/coalities

configuraties

-Corporatieve actoren

-Corporatieve/ individuele actoren

-Arena's/beleids-

experts (bv. CBP) Evaluatie

Effectiviteit

van het

Efficiency/ Doelgerichtheid

beleidsproces Beleid

-Feitenpolitiek

-Legaal, -Legitiem

-Tevredenheid actoren

-Normenpolitiek

-Procespolitiek

-Passende

argumentatie: aansluiting (ook bij ontwikkeling in de tiid) -Beeldenpolitiek

Bij de twee casussen in dit hoofdstuk is zichtbaar geworden welke meerwaarde de toepassing van het 4-lN-model heeft. Doordat de benaderingen bij zowel de beteidsvorming (casus l) als de beleidsevaluatie (casus ll) andere accenten

leggen, ontstaan divergerende beelden die het beleidsproces kunnen verrijken. Enerzijds door een scopeverbreding ten aanzien van zowel de probleem- en oplossi n gspercepties als de managementstrategieên d ie daarbij worden toegepast. Daarnaast kan die verrijking erin gelegen zijn dat de bewustwording van de verschillende perspectieven meer wederzijds begrip schept bij beleidsactoren. Ten slotte biedt de 4lN-benadering beleidsambtenaren criteria om na te gaan of zïlvoldoende rekening houden met het bestaan en de mogelijkheden van de afzonderlijke componenten (inhoud, institutionele in bedd ing, interacties en interpretaties).


Bijlage 1: Beknopte beschrijving Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMft)"

De voorbeelden die de auteurs gebruiken om hun beschrijvingen van de vier bestuurskundige perspectieven te illustreren, zijn ter wille van de vergelijkbaarheid deels geput uit de gebeurtenissen rondom hetzelfde, voor veel VenW-ers bekend onderwerp: het besluitvormingsproces rondom de Mainportontwikkeling van Rotterdam, oftewel 'PMR', dat in 2001 leidde tot een kabinetsstandpunt. In deze bijlage wordt van dit proces een beknopte beschrijving geteven, opdat de lezer de gegeven voorbeelden goed kan plaatsen.

Achtergrond De naoorlogse expansie van het Rotterdamse havengebied leidt eind jaren zestig tot het aanleggen van haventerrein in de zee: de (eerste) Maasvlakte. Eind jaren tachtig lanceert de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening de mainportgedachte, later gestaafd in de VINEX en het SW-ll. In dezelfde periode voelen zowel de gemeente Rotterdam als het Gemeentelijke Havenbedrijf Rotterdam (GHR) de noodzaak om tot verdere landaanwinning ten behoeve van nieuwe haventerreinen over te gaan. Dit wordt in het najaar van 1991 neergelegd in het Ontwerp Havenplan 2010.!n het Ontwerp Havenpfan 2010 wordt gesproken van een ruimtebehoefte van ongeveer 145Q ha 'nieuw land', onder meer te bereiken door een uitbreiding van de Maasvlakte.

Mede naar aanleiding van het Havenplan sluiten nationale, provinciale, lokale overheden en economische belanghebbenden een convenant Ruimtelijke Ordening en Milieu-Rijnmond (ROM-Rijnmond), dat is ontwikkeld ten behoeve van een geïntegreerd, gebiedsgericht ruimtelijk en milieubeleid voor het Rijnmondgebied. Een van de projecten van ROM-Rijnmond is het ondezoek naar mogelijke uitbreiding van de Maasvlakte. In het kader van het ROMRijnmond worden tientallen projecten gepresenteerd die moeten bijdragen aan het realiseren van de dubbeldoelstelling: een versterking van zowel de economische concurrentiepositie van Nederland als het milieu in de regio Rijnmond. De convenantspartijen stellen in 1994 de projectorganisatie Maasvlakte 2 in, bestaande uit vertegenwoordigers van het GHR en Rij kswaterstaat Zuid - Holland. n het eerste rapport van de projectorganisatie (december 1995) wordt aangegeven dat de besluitvorming, gezien het nationale belang, zal worden vormgegeven overeenkomstig het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het WRR-advies Besluiten over grote proiecten (1994). Overeenkomstig deze procedure wordt het initiatief voor dit project verlegd van de gemeente Rotterdam en het GHR naar het kabinet. Daarbij speelt mee dat de gemeente zelf onvoldoende financiële middelen heeft, zodat zij is aangewezen op rijksgelden. f

12

Bij deze beschrijving is ondermeer gebruik gemaakt van het door de projectdirectie PMR

uitgegeven 'Logboek; leerdocument van Project Mainportontwikkeling Rotterdam', Den Haag, 20O2. Daarnaast zijn passages ontleend aan de casusbeschrijving uit het binnenkort te verschijnen

proefschrift van drs. Johan Weggeman.


79

Verkenningsfase: VERM In april '1996 wordt dan overeenkomstig het kabinetsstandpunt naar

aanleiding van het WRR-advies de verkenningsfase opgestart met de instelling van de projectorganisatie VERM (Verkenning Ruimteprobleem Mainport Rotterdam) en het nemen van een aanvangsbeslissing, waarin het kabinet als opdracht voor de verkenningsfase meegeeft: "Wat is de aard, omvang en urgentie van het ruimtetekort, wat betekent het oplossen van dit ruimtetekort voor economie en leefomgeving en welke oplossingsrichtingen komen in aanmerking". De verkenning beoogt een open en integrale maatschappelijke discussie over het nut en de noodzaak van het betreffende project voorafgaande aan de formele besl u itvormi n gsp roced u re.

Voor de organisatie van dit open-planproces wordt er een projectgroep ingesteld. Deze projectorganisatie VERM bestaat uit ambtenaren uit vier ministeries (VenW, EZ, LNV en VROM) en enkele andere actoren (bijvoorbeeld het Instituut voor Publiek en Politiek). Om de inhoudelijke voortgang te bewaken is ook een stuurgroep ingesteld waarin hoge ambtenaren van de ministeries zitting hebben. In de periode 1996-1997 wordt een groot aantal zeer uiteenlopende bijeenkomsten belegd, variërend van expert meetings tot rondetafelconferenties met burgers en bestuurders. De projectgroep treedt steeds op als procesbegeleider en in de discussie figureren steeds drie opties: een nuloptie (geen uitbreiding) een optie van uitbreiding binnen bestaand gebied en een Tweede Maasvlakte. Resultaten worden in latere sessies gepresenteerd en besproken. In de zomer van 1997 presenteert de projectorganisatie haar eindrapport waarin wordt voorgesteld een PKBprocedure te starten die moet leiden tot een landaanwinning van ongeveer 10OO ha. netto aaneengesloten haven en industrieterrein. Bovendien moet in deze PKB-procedure gekeken worden hoe de afgesproken 75O ha. compensatie aan natuur en recreatiegebied kan worden gerealiseerd. Het einde van de verkenningsfase wordt formeel gemarkeerd door een projectbeslissing waarin een uitspraak wordt gedaan over de vervolgprocedure. Het kabinet stelt daarbij vast dat het oplossen van het gesignaleerde ruimtetekort wenselijk is en wil dat in de vervolgprocedure uitwerking wordt geteven aan "een integrale oplossing" voor het gesignaleerde ruimtetekort. De minister beklemtoont dat hoewel in de projectbeslissing wordt aangegeven dat de PKB/m.e.r.-procedure zich richt op een project landaanwinning van 10OO hectare, dit nog geen beslissing tot aanleg van een Tweede Maasvlakte is, maar een beslissing tot verder onderzoek. De alternatieven zullen daarbii "als volstrekt gelijkwaardige varianten beschouwd worden", zo benadrukt zij. De drie coalitiefracties dienen een motie (motie-Feenstra) in waarin de regering verzocht wordt "in de vervolgprocedure de verschillende alternatieven (...) volledig, gelijkwaardig en evenwichtig uit te werken ". Deze motie wordt door de Kamer aangenomen. Startnotie PMR Ten behoeve van de voorgenomen procedure zet de minister de projectorganisatie Project Mainportontwikkeling Rotterdam (PMR) op, waarin de ministeries van VenW, EZ, LNV en VROM deelnemen, terwiil de gemeente Rotterdam, de provincie Zuid-Holland en de Stadsregio Rotterdam nauw betrokken zijn. De taakstelling van PMR is, mede dankzij een niet bijzonder concrete projectbeslissing van het kabinet, nogal breed. Het besluit om een PKB-procedure te starten betekent niet dat daarmee de nut en noodzaak éénduidig zijn vastgesteld. De opgave voor de projectorganisatie PMR is om een beslissing voor te bereiden over maatregelpakketten voor twee ' nevengeschi kte en on losmakeliik met el kaar verbonden' doelstellin gen :


versterken van de mainport en verbeteren van de leefomgeving. Maar terwijl de PMR-organisatie nog met het onderzoeken van oplossingsrichtingen van start moet, is Rotterdam als belanghebbende al veel verder; er bestaat al een volledig opgetuigde Projectorganisatie Maasvlakte 2 die al bezig is met het uitwerken van concrete plannen voor de landaanwinning. Deze Rotterdamse projectorganisatie wordt als opdrachtnemer 'gehangen' onder de PMRorganisatie.

n mei 1998 maakt PMR volgens planning de Startnotitie PKB+/MER Mainportontwikkeling Rotterdarn openbaar. Daarin geeft het kabinet aan zich voor het oplossen van het ruimtetekort zich te zullen richten op het f

onderzoeken van drie oplossingsrichtingen: Beter benutten van bestaand Rotterdams gebied (BRG); Benutten van bestaande en voorziene haven- en industrieterreinen in Zu idwest- Nederland (Moerd ij k, Vl issin gen, Terneuzen) (ZWN) ; Landaanwinning in de vorm van uitbreiding van de Maasvlakte. In de maanden daarop wordt het tweede kabinet-Kok aan. De nieuwe minister van V&W geeft in oktober aan dat zij de toezending aan de Kamer van de toegezegde interim-rapportage en de richtlijnen voor de MER aan het eind van het jaar voorziet. De vaststelling van beide stukken door het kabinet loopt echter uit tot juni 1999.ln tussentijd ontstaat er wriiving tussen maatschappelijke organisaties en het ministerie daar de maatschappeliike organisaties zich te weinig gekend voelen in deze fase van het besluitvormingsproces. Het open planproces en het joint fact finding binnen PMR in de vorm van een consultatiegroep van de projectorganisatie zou niet meer plaatsvinden sinds oktober 1998. PMR zou 'op slot' zijn gegaan na een interactieve en open fase. Tevens is er inhoudelijke kritiek op interne rapporten die niet evenwichtig zouden zijn.

1. 2.

3.

PMR op Koers

Vervolgens bereikt half juni 1999 de interim-rapportage PMR op Koers de Kamer. Een gevoelig punt in PMR op Koers is dat het kabinet in dit rapport tot de conclusie komt dat "Zuidwest-Nederland geen alternatief is voor het oplossen van het ruimtetekort in de haven van Rotterdam. (...) ZuidwestNederland zal door PMR daarom niet verder worden onderzocht als oplossing voor het ruimtetekort in Rotterdam". Dit is tegen het zere been van de natuuren milieuorganisaties. De natuuren milieuorganisaties die in het Topberaad meepraten over het PMR, zijn verontwaardigd over de besluitvorming door het kabinet zoals die in PMR op Koers is neergelegd. Deze besluitvorming voedt hun argwaan dat de aanleg van de Maasvlakte een voldongen feit is. Tevens maakt deze interim-rapportage melding van het procesconvenant. In lijn met het regeerakkoord wil het kabinet binnen PMR kiezen voor "een resultaatgerichte en actieve dialoog met publieke en maatschappelijke groeperingen. Betrokken organisaties staan voor de belangen van een groep en dienen in vertegenwoordigende zin in het proces te worden opgenomen". Het is de bedoeling dat in de planvormingsfase deze maatschappelijk dialoog paralfef zal gaan lopen aan de planvoorbereiding die in PPS-verband wordt uitgewerkt. Het kabinet wil met dit proces bereieken dat enerzijds inhoudelijk welovenvogen adviezen de minister bereiken en anderzijds draagvlak geschapen wordt voor "een gedeelde oplossing door rekening te houden met belangen van betrokken partijen in een open besluitvormingsproces (onverlet het primaat van de politiek)". Het kabinet wil in dit kader een procesconvenant sluiten met de maatschappelijke partijen, waarin de spelregels voor de participatie van deze partijen in het proces worden neergelegd.


81

Het kabinet wit in het procesconvenant ook een aantal inhoudeliike noties uit de opgestelde kabinetsbrief voegen. De natuuren milieuorganisaties willen er echter niet aan meewerken om hun handtekening te zetten onder een procesconvenant met deze inhoudelijke noties. De natuuren milieuorgan isaties boycoËen de totstand koming vanwege h u n verbolgen heid over de inhoud van het kabinetsbesluit in PMR op Koers. Zij hebben daarnaast

-

al langer kritiek op de daarbij gehanteerde prognoses van de ruimtebehoefte daarin onder meer gesteund door het CPB - en het in de knel raken van de dubbele doelstelling. Tevens hekelen zij de comrnunicatie van de projectgroeP PMR richting de natuuren milieuorganisaties. De milieubeweging voelt zich onvoldoende serieus genomen. De tweede Maasvlakte heeft iets onvermijdelijks gekregen en dat kunnen ze moeilijk verkopen aan hun achterban. Zij geven aan de ondertekening van het procesconvenant vanaf het eerste Topberaad afhankelijk gesteld te hebben van een verbetering van het besluitvormingsproces. De opstelling van de milieubeweging wordt nog eens versterkt wanneer blfkt dat er de nodige kritiek is op de economische onderbouwing van PMR op Koers. Op 22 september 1999 schrijven drie referenten voor de thema's Economie en Kosten-Baten Analyse (KBA) van PMR de minister een pittige brief teneinde hun bezorgdheid over de besluitvorming met betrekking tot de Mainportontwikkeling Rotterdam bekend te maken. Het oordeel over PMR is scherp. Deze brief, die uitlekt via het NRC Handelsblad, is voor natuuren milieuorganisaties de directe aanleiding om op te stappen uit het overteg met de minister over de Mainport Rotterdam. De hoogleraar R.J. in 't Veld is dan reeds door de projectdirecteur PMR te hulp geroePen om te adviseren inzake de impasse die ontstaan is nadat de milieubeweging weigert het procesconvenant te ondertekenen. In 't Vetd constateert dat alle partijen bereid zijn om in onderling overleg een gezamenlijk advies te formuleren aan het kabinet, maar dat bij een aantal partijen sterk de gedachte leeft "dat de partijen worden gebruikt om een elders te nemen besluit te legitimeren", mede doordat er "onvoldoende gebruik [wordtl gemaakt van de kennis en expertise van de partijen, waardoor het niet tot verrijking leidt". In 't Veld doet de aanbeveling om eerst het vertrouwen van de partijen te herstellen alvorens het procesconvenant ondertekend wordt. Hij stelt de minister voor het initiatief te nemen om buiten het Topberaad om "in een gesprek bij de haard'f daartoe een poging te ondernemen. Tevens stelt hij voor de randvoorwaarden opnieuw te formuleren zodat er minder ruimte bestaat voor onduidelijkheid. Daarvoor zou een onafhankelijke derde ingeschakeld moeten worden die het overleg over de vormgeving van het proces tussen de betrokkenen kan faciliteren. De minister volgt het advies van In 't Veld om met de natuuren milieuorganisaties 'om de haard' te gaan zitten op. De partijen komen overeen dat er een bemiddelingspoging gedaan zal worden door Hans Alders, commissaris van de koningin in de provincie Groningen. Bemiddeling Alders Alders steekt veel tijd in de bemiddeling en verdiept zich in de gedachtegang van partijen. De natuuren milieuorganisaties geven tijdens de bemiddelingspoging van Alders aan dat zij niet bij voorbaat willen uitsluiten dat een tezamenlijk proces uiteindelijk leidt tot de conclusie dat landaanwinning noodzakelijk is. Zij willen evenmin dat deze landaanwinning al b'lj voorbaat vaststaat. Tevens stetlen zij in inhoudelijk opzicht dat de optie ZuidwestNederland in beschouwing dient te worden genomen bij de besluitvorming over de landaanwinning en dat de 75O hectare voor natuur en recreatie los moet worden gezien van de landaanwinning en de compensatie voor de landaanwinning. Ten aanzien van het proces stellen de natuuren


milieuorganisaties als voorwaarde dat er een onafhankeliike voorzitter alsook een onafhankelijk secretariaat dient te komen. lets wat door diverse andere partijen eveneens wenselijk wordt geacht. Op basis hiervan stelt Alders ten aanzien van het proces voor een Topberaad

nieuwe stijl in te stellen waarbij het "belangrijkste verschil met het huidige Topberaad is dat het (voor-)overleg van de niet-rijkspartijen (ONR) beter gestructureerd is". Het ONR heeft een onafhankelijk voozitter die het vertrouwen heeft van de leden van het Topberaad. Het ONR brengt na gezamenlijk overleg advies uit aan de minister over alle belangrijke mijlpalen in de besluitvorming van PMR, in ieder geval tot aan het PKB, deel l. Over punten die door de ONR-partijen daarvoor zijn aangemerkt, vindt overleg plaats in het Topberaad tussen rijkspartijen en niet-rijkspartijen. De minister van V&W concludeert aan het einde van het Topberaad van 9 december dat het Topberaad onder leiding van een onafhankelijk vooaitter een doorstart kan maken. De leden van het Topberaad stemmen in met Alders als onafhankelijk voorzitter. ONR-advies juni 2000

Het ONR komt in juni 2000 met een unaniem advies, dat als bijlage bij de kabinetsbesluiten aan de Tweede Kamer voorgelegd. Het ONR-advies heeft het karakter van een package-deal. In het advies is de aanleg van 750 hectare natuuren recreatiegebied als een afzonderlijk project opgenomen, bovenop de wettelijk vereiste compensatie van de landaanwinning. In reactie op dit advies geeft het kabinet op dit cruciale punt aan de visie van de ONR-partijen niet te delen. In een Algemeen Overleg buigt de Tweede Kamer zich in oktober over het ONR-advies. Bij de politieke partijen is waardering voor het succesvolle groene poldermodel, dat geleid heeft tot overeenstemming tussen de diverse betrokken partijen. Het oordeel van de vaste Kamercommissie is, in de samenvattende woorden van de minister, dat het poldermodel belangrijk is en dat daar "niet met olifantspoten doorheen" rnoet worden gelopen. De Kamer vezoekt in een motie "de regering in de PKB, naast de wettelijke natuurcompensatie, het realiseren van 75Oha natuuren recreatiegebied zeker te stellen". Deze motie wordt vervolgens unaniem door de Kamer aanSenomen. Consolidatie: PKBI en ONR-advies 2001 Half mei wordt de PKB gepubliceerd. De PKB-plus beoogt tot een integrale besluitvorming te komen over de drie deelprojecten die gezamenlijk het PMR vormen, namelijk: Bestaand Rotterdams gebied; Landaanwinning; 75O hectare natuuren recreatiegebied. Met de PKB neemt de ministerraad de beslissing om de aanleg van de Tweede Maasvlakte planologisch mogelijk te maken. Daarbij wordt echter nog niet de financiering geregeld noch ook een besluit tot daadwerkelijke aanleg genomen.

o . o

Het ONR-advies inzake de PKBI signaleert dat de door ONR uitgebrachte adviezen aan het kabinet hebben "bijgedragen aan een PKBI die in hoofdlijn kan rekenen op instemming van het ONR". In het advies van 4 mei 2001 toetst het ONR de PKBI aan het ONR-advies van 21 juni 2000 dat zij nog steeds als het belangrijkste referentiepunt ziet. Het ONR is het eens met de hoofdlijnen van de PKB1. Zowel het kabinet (in de PKB) als het ONR onderschrijven de dubbeldoelstelling. De leefbaarheidskwestie is volgens het ONR door het kabinet voldoende opgepakt. Tevens is het ONR van mening dat de KBA aantoont dat er "bij een hoge marktvraag een duideliik maatschappelijk rendement aanwezig is voor de aanleg van een landaanwinning die ruimte


83

biedt aan deep-sea gebonden activiteiten". Met genoeten constateert het ONR dat in de PKB overeenkomstig het ONR-advies van 21iuni 2000 de compensatie voor de landaanwinning is losgekoppeld van de 750 hectare natuuren recreatiegebied. Evaluatie

Door de politieke en departementale top wordt het polderoverleg rond het PMR als een succes beschouwd. De waardering van het succes van het overleg rond het PMR mondt uit in het boekje Over een andere boeg. Naar een procesgestuurde besluitvorming, opgesteld door DHV en PMR. Hierin zijn de leerervaringen van het overleg rond PMR te boek gesteld met een voorwoord van de minister. In het boekje wordt geconstateerd dat in de loop van het proces rondom PMR "de ruimte gegeven én genomen [is] om tot een wijziging van de oorspronkelijke doelstelling te komen: van een hectaregeoriënteerde discussie naar een visie op de ruimtelijk-economische ontwikkeling van de regio". Daarbij heeft het "outside-in"-Proces geleid tot een succesvolle implementatie van het'groene poldermodel'.

Ook in de Tweede Kamer is er tijdens het notaoverleg over de PKB (deel 3) in april2OO2 veel lof voor het groene poldermodel rond de mainport Rotterdam, vooral bij de vier grote partijen. Ook de minister spreekt haar waardering tijdens dit overleg uit voor het grote draagvlak, dat volgens haar te danken is aan het overleg van de niet-rijkspartijen. Behalve bii Groenlinks en de 5P blijkt er brede steun voor de PKB en waardering voor het besluitvormingsproces in de Kamer. Om het succes not groter te maken, wordt een aantal moties aangenornen om nog een aantal overgebleven pijnpunten te verzachten. Het is namelijk opvallend dat tijdens de inspraakprocedure de meeste reacties zich richten op de compensatie door middel van de 75O ha groen. De Kamer spreekt uit dat er in Midden-lJsselmonde ruimte moet blijven voor agrarische bedrijvigheid en voor cultuurhistorische landschap; dat het wenselijk is met de visserijsector tot een schaderegeling te komen en dat de ontsluiting van de landaanwinning voor de binnenvaart verder zal worden onderzocht.


Bijlage 2: Een toelichting bij de analysestappen in de netwerkbenadering Dr. Erik-Hans Klijn

In deze bijlage bij hoofdstuk 3 worden enkele onderwerpen behandeld die voor de analyse van belang zijn. We gaan achtereenvolgens in op criteria om actoren te onderscheiden en manieren om hun afhankelijkheden te analyseren, reconstructie van percepties en de analyse van het beleidsspel. ldentificeren van actoren en analyseren van hun afhankelijkheid. Een actor is hiervoor omschreven als een handelende eenheid. Wie onderscheiden moeten worden hangt af van een praktische keuze: welke handelende eenheden zijn in een concrete casus te onderkennen. Men kan het ministerie van V&W als een handelende eenheid zien. Dat is natuurlijk een simplificatie maar zolang het ministerie in het interactieproces wat wordt geanalyseerd als eenheid opereert gerechtvaardigd. Tijn er verschillende delen van het ministerie bij de interacties betrokken en stellen deze zich verschillend op dat moet in de analyse een onderscheid gemaakt worden tussen deze twee afdelingen. Er zijn uiteenlopende criteria voorhanden om tot een selectie van relevante actoren te komen. Belangrijke criteria- die overigens tot dezelfde selectie kunnen leiden- zijn: Bronafhankelijkheid: welke actoren beschikken over middelen die onmisbaar zijn voor de realisatie van de organisatiedoelen? Hindermacht: welke actoren kunnen de besluitvorming vertragen of blokkeren? Realisatiemacht welke actoren moeten politieke steun verlenen en kunnen beslissen om een bepaald doel te gaan realiseren?. Belanghebbenden: welke actoren worden in hun belang geraakt door de uitkomsten van een besluitvormingsproces en op wie richt het proces zich? lnzichtverrijking: welke actoren kunnen bijdragen aan de verrijking van kennis, inzichten en ideeën over het probleem en over oplossingen? Men kan dan denken aan deskundigen bij kennisinstituten of daarbuiten die creatieve nieuwe oplossingen zouden kunnen aandragen

o .

o o .

Hoe afhankelijk zijn die actoren van elkaar is een belangrijke vraag bij stap 3. De vraag naar de mate van afhankelijkheid kan worden beantwoord door te

kijken naar het belang van een hulpbron en de vervangbaarheid van die hufpbron (Scharpf 1978i Emerson 1962). Organisaties zijn afhankelijkervan een andere organisatie naarmate het belang van de bron waarover die andere organisatie kan beschikken groter is voor de realisatie van de eigen doelen en naarmate de mogelijkheden om de bron ergens anders te verkrijgen (de vervangbaarheid) lager is. Een analyse met behulp van deze concepten levert inzicht in verschillende afhankelijkheidsrelaties op, zoals onderstaande tabel

uitwijst. Tabel :. Afh an ke I i j kh

Belang van de bron

e í dsverh

ou d i n gen

Vervan

arheid van de bron

Hoog

Laag

Groot

Lage afhankelijkheid

Klein

Onafhankeliikheid

Hoge afhankelijkheid e afhank


85

Organisaties kunnen dus meer of minder afhankelijk zijn van een andere organisatie. Die afhankelijkheid kan bovendien wederziids zijn of niet. Bevindt een organisatie zich in een positie van grote afhankelijkheid ten opzichte van andere organisaties voor de realisatie van de eigen doeleinden terwijl die anderen in het geheel niet afhanketijk zijn van de organisatie in kwestie, dan is haar positie zwak. Het is natuurlijk duidel'rjk dat in een netwerk veel meer actoren en dus veel meer afhankelijkheden aanwezig zijn. In principe kunnen deze allemaal via bovenstand stramien worden geanalyseerd. Reconstructie van de percepties van actoren Zoals eerder is aangegeven worden keuze voor bepaalde doeleinden en middelen van actoren bepaald door beelden van actoren over wat relevant is en is en welke niet etc. De percepties die actoren in een netwerk erop nahouden, kunnen de haalbaarheid van bepaalde organisatiedoelen dus in belangrijke mate bevorderen of belemmeren. Percepties zijn zowel op basis van kwalitatieve als kwantitatieve benaderingswijzen in kaart te brengen. Van een kwalitatieve benaderingswiize spreken we bijvoorbeeld als op basis van interviews en schriftelijke stukken (beleidsdocumenten) per actor een beschrijving wordt gegeven van diens opvattingen over de problemen die aan de orde zijn en mogelijke oplossingsrichtingen. Wel is het belangrijk om de percepties van de actoren op een systematische wijze te beschrijven en met elkaar te vergelijken. Hiertoe kunnen bijvoorbeeld enkele centrale thema's worden gekozen die door middel van documenten of interviews achterhaald worden. Zo wordt voor iedere actor hetzelfd e geïnventariseerd. Van een kwantitatieve benaderingswijze is sprake als bijvoorbeeld op basis van een sch riftelij ke enq uête met voo rgestru ctu reerde antwoordcatego rieën (bijvoorbeeld stellingen waarmee een respondent het al dan niet eens kan zijn) een grafisch overzicht wordt gegeven van de cognitieve 'nabijheid' van actoren als het gaat om de problemen en oplossingen die aan de orde zijn.

wat niet, welke handeling kansrijk

Het analyseren van het beleidsspel Beleidsspelen binnen netwerken zijn zoals gezegd complex. Ze voltrekken zich middels een aantal opeenvolgende beslissingen van

verschillende actoren en niet zelden in verschillende arena's genomen. Deze reeks van stappen is nodig omdat kennis over probleem en oplossing ontbreekt, omdat de gedachtevorming over een geschikte oplossing nog niet voltooid is, en omdat uiteenlopende partijen betrokken moeten worden. Het beleidsspel t[kt daardoor op een bokswedstriid die zich in een aantal ronden afspeelt (Teisman, 1995). Een ronde kan zich in een arena afspelen, maar er kan ook sprake zijn van arena's die parallel of chronologisch geschakeld zijn. Om een beleidsspel te reconstrueren en te analyseren moeten verschillende stapen gezet worden: traceren van initiatief; Een ronde begint vaak met een initiatief of beleidsvoornemen van een van de partijen. Dit vormt dan de aanleiding voor het begin van een beleidsspel. Startpunt van de analyse is het traceren van een initiatief of beleidsvoornemen waarmee het beleidsspel wordt

o

o

opgestart Strategische reacties andere partijen; vervolgens ontstaat een spel van onderhandelen, strategische bewegingen en afstemmen. Partijen zoeken vervolgens door een serie van stappen naar een gezamenlijke oplossing. Belangrijk is het inventariseren van verschillende strategieën en het vaststellen of deze met elkaar conflicteren of niet


r

o

o

Verloop van proces en belangrijkste gebeurtenissen; het proces verloopt niet zonder moeite. Belangrijk is te weten wat de belangrijkste gebeurtenissen zijn en hoe die sarnenhangen met strategieën van de actoren. lmpasses staan het bereiken van voor de verschillende partijen bevredigende uitkomsten in de wet. lmpasses kunnen ontstaat doordat actoren niet bereid zijn in het proces te investeren (stagnatie) of omdat er een conflict ontstaat waarin sommigen hun hindermacht gebruiken (blokkade). Inventariseren van cruciafe besluiten; impasses kunnen leiden tot beëindiging van de beleidsdiscussie, maar er kan ook een doorbraak plaatsvinden die uitmondt in een cruciaal besluit dat het probleem herdefinieert, tegengestelde oplossingen met elkaar verzoent of de betrokken kring van betrokkenen wijzigt. Elke ronde eindigt met een cruciaal besluit een besluit dat een oplossing biedt voor het vraagstuk dat in de desbetreffende beleidsronde centraal staat. Zo'n besluit kan vaak worden gezien als een doorbraak in een eerdere impasse. Een cruciaal besluit herkent men aan drie mogelijke kenmerken: veranderingen van de actoren samenstelling, van de inhoud van besluiten bijv. doordat overeenstemming ergens over wordt bereikt en vastgelegd in document) of in de dominante strategiepatronen van de actoren. Vaak zal een cruciaal besluit te herkennen zijn aan meerdere van deze kenmerken tegelijk. Inventariseren van de belangrijkste uitkomsten; deze zijn heel vaak een moment opname en kunnen zoals eerder in paragraaf 2 is aangegeven van alles zijn.

Door deze afwisseling van impasses en doorbraken krijgt het beleidsspel vaak een zigzaggend en hortend en stotend verloop. Figuur 3 visualiseert een beleidsspel dat zich in ronden voltrekt. De veÉicale as geeft de ontwikkeling van de inhoud van de plannen weer, de horizontale as het tijdsverloop. De

richting van de pijlen geeft aan

in welke mate het proces

ztgzaggend

(inhoudelfk) en hortend en stotend (temporeel) verloopt. Figuur 3: Ronden in het beleidsspel: het beleidsproces als hortend en stotend proces

tijtlsverloop

Bron: Klijn/van Bueren/Koppenjan, 2000


B

ijlage 3: Samenstelling klankbordgroep

De auteurs van de hoofdstukken2 tlm 5 zijn bijgestaan door een klankbordgroep, bestaande uit de volgende personen: Naam:

organisatieonderdeel

drs. L. Boekesteijn mw. ir. M.J. Coemet

AW-afd. Omgevingsverkenningen (VMO) AW-afd. Verkeerskundige Analyses, Mens en

:

dr. J.H.Th. Kramer drs. J.T.A. van der Loop

Maatschappij (lBA) AW-afd. Verkeersveiligheid (VMV) AW-afd. Omgevingsverkenningen (VMO) AW-afd. Personenvervoer (VMP) AW-afd. Strategische Modellen en Prognoses

ir. H.A.M. Pauwels

(VMM) AW-afd. Omgevingsverkenningen (VMO)

ir. H.M. Derriks drs. S. Halbesma

(tevens projectleider) drs. G.G. Prast drs. D.J. Rouwenhorst mw. Drs. W.M. Slinger drs. J. Weggeman

nisontwikkeling (KO) AW-afd. Goederenvervoer (VMC) Kennisplatform Verdi AW-afd. Omgevingsverkenningen (VMO)

AW-hoofdafdeling

Ken

Tijdens het project zijn enkele workshops gehouden. De begeleiding daarvan werd verzorgd door: Drs. M. Rijnveld, Drs E. Spaink,

beiden van de Adviesunit Resultaatgericht Beleid.


begrippenkader v Rijkswaterstaat Adviesdienst Verkeer en Vervoet Bureau Dokumentatie Postbus BA Rotterdam D

Recommend Documents