Digitale overheid nog niet klaar voor gemeenten Hoe spectaculair de uitslagen van de gemeenteraadsverkiezingen ook mogen zijn, er moeten besprekingen worden gevoerd over nieuwe colleges van b & w en als onderdeel daarvan nieuwe coalitieprogramma’s worden gesmeed. Of nu D66 dan wel Leefbaar Rotterdam het voortouw neemt, in plaats van de PvdA. Agendapunten zijn er genoeg: krimp, werkloosheid, zorg, bezuinigingen, gemeentelijke belastingen en nieuwe taken door de decentralisatie. ICT staat niet, of laag, op de agenda. Geen enkele politieke partij heeft iets over digitalisering gezegd in de verkiezingscampagnes. Dat gaat snel veranderen. Wij voorspellen dat de digitalisering burgers en bedrijven in de problemen zal brengen, wethouders zal doen opstappen, grondrechten op scherp zal zetten en last but not least, omvangrijke budgetoverschrijdingen zal veroorzaken. Gemeenten kunnen onmogelijk om deze problemen heen. Ze zijn niet alleen het eerste aanspreekpunt van de overheid, maar ook medeverantwoordelijk voor de wijze waarop deze zich digitaliseert. Ontstaan er ICT-problemen, dan zullen gemeenten er niet mee wegkomen door de oorzaak bij de rijksoverheid, de externe leveranciers of de onwillige burgers te leggen. Niet alleen de nieuwe taken zijn op het bordje van de gemeenten beland, maar ook een explosieve Haagse ICT-erfenis. 1 Jungle van systeempjes De overheid bestaat uit circa 1200 verschillende organisaties. Behalve de 403 gemeenten zijn dat ministeries, provincies en waterschappen. Al deze organisaties hebben voor de uitvoering van hun taken elkaars gegevens nodig: persoonsgegevens, informatie over lonen, uitkeringen, gebouwen, bedrijven, voertuigen etc. Dat geldt ook voor de semi-overheidsorganisaties: onderwijs- en zorginstellingen en woningbouwcorporaties. We gaan ervan uit dat de overheid die gegevens door digitalisering nu overal kan raadplegen en uitwisselen, en daardoor slimmer, beter en goedkoper haar werk doet. Dat er vanzelfsprekend concrete standaarden zijn afgesproken voor die informatie-uitwisseling en dat iedereen zich daaraan houdt. Daarbij verwachten we uiteraard dat de overheid de veiligheid van onze gegevens en het gebruik ervan garandeert, en daarop nauwgezet toeziet. Dit alles is niet het geval. Na jarenlange noeste arbeid is het de overheid nog niet gelukt om de digitalisering op orde te krijgen. Wanneer de gemeenten straks hun nieuwe taken moeten uitvoeren - bepaald niet in een gespreid digitaal bedje. Voor een soepele informatie-uitwisseling tussen de verschillende overheden zijn standaarden nodig, zowel in definities en begrippen als in techniek en de te volgen procedures. In de beginjaren van de automatisering vormde dat geen probleem. Toen werd het nut van een systeem gerelateerd aan het papieren alternatief in combinatie met het daaraan verbonden handwerk. Uit die vergelijking kwam de computer al spoedig als de beste oplossing uit de bus. Het resultaat was een jungle aan systemen die, ook bij de overheid, onafhankelijk van elkaar werden ontwikkeld. Achteraf is dat de ‘fase van de eilandautomatisering’ gaan heten. Vervolgens groeide het inzicht bij bestuurders dat het veel geld zou besparen en nieuwe mogelijkheden zou bieden om de afzonderlijke systemen binnen een organisatie op elkaar af te stemmen. Inmiddels zijn we zover dat we niet alleen binnen organisaties, maar ook tussen de verschillende organisaties informatie willen standaardiseren. Voor de overheid, in wezen een informatiefabriek, is het nut ervan evident. De dienstverlening functioneert veel goedkoper en beter als de inmiddels digitale informatie gebruikt kan worden door alle overheden, zelfs door derden. Aan het standaardisatieproces tussen verschillende overheidsorganisaties wordt al lang gewerkt. Zo werd ruim twaalf jaar geleden door het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Stichting ICT Uitvoeringsorganisatie (ICTU) opgericht. De opdracht aan de stichting was generieke ICT-producten voor overheden te ontwikkelen, die
1
later door het huidige Logius, eveneens een overheidsorganisatie, in beheer genomen konden worden. Met producten als DigID, het Burgerservicenummer en PKIoverheid is dat ook gebeurd, maar niet binnen de termijn van vijf jaar waarvoor ICTU aanvankelijk was opgericht. En evenmin met het resultaat dat de overheid nu alle standaarden heeft ingevoerd die nodig zijn om informatie te kunnen uitwisselen. Er begon een kloof te groeien. Enerzijds was er de theorie van de eOverheid met alle gemakken voor burgers en bedrijven en de inspirerende vergezichten op wat daarin voor hen allemaal mogelijk was. Anderzijds was er de weerbarstige praktijk waarin organisaties niet in staat of bereid waren om intern de nodige maatregelen te nemen om die eOverheid ook daadwerkelijk tot stand te brengen. Bij de organisaties was niet duidelijk wat ze daarvoor zouden moesten ondernemen. Als het hun wel duidelijk was, reageerden ze terughoudend wanneer hun autonomie of hun budget in gevaar leek te komen. Kortom, het ontbrak aan een helder plan, budget en regie om die mooie eOverheid te realiseren. Mede doordat de overheid erg veel uit handen had gegeven. 2 Markt ziet melkkoe Sinds de jaren zestig hanteert de overheid voor automatisering een consequente uitbestedingstrategie. Eerst besloot ze om in plaats van zelf computers te bouwen, die aan te schaffen bij bedrijven als IBM en Digital. Het programmeren van die computers gunde de overheid eveneens over aan bedrijven als Volmac en Pandata. Vervolgens verkocht ze ook haar rekencentra en liet daarmee het beheer en onderhoud van haar systemen aan marktpartijen. Het enige wat de overheid zelf nog deed, was beleid maken en regie voeren. Inmiddels echter worden ook voor die taken op grote schaal externe adviseurs en projectleiders ingezet. Deze ontwikkeling verklaart waarom de overheid haar problemen niet zelf kan oplossen: ze heeft zich voor de kennis en uitvoering afhankelijk gemaakt van bedrijven. En die bedrijven zijn in het geheel niet gebaat bij een efficiënte overheid: inefficiëntie betekent immers des te meer omzet. Het tekortschieten van de overheid in de regierol is dankbaar door de bedrijven benut. De overheid had de bedrijven natuurlijk niet zoveel ruimte moeten geven dat zij als een melkkoe kon fungeren. Feit is wel dat de overheid een list moet verzinnen om te voorkomen dat ze ICTbedrijven steeds meer moet betalen voor ....toegang tot haar eigen informatie. Informatie waarmee ze zelf ook nog eens steeds minder kan. Een bijkomend probleem is dat door overnames, faillissementen en nieuwe toetreders op de ICTmarkt, de overheid met steeds weer andere bedrijven te maken krijgt. Bedrijven waarmee ze afspraken moet maken over de jungle aan applicaties die in de loop der jaren met diverse systemen, versies en koppelingen is gegroeid. En die jungle is stevig omheind met zakelijke overeenkomsten waar de overheid zich aan heeft te houden. Zo claimen en krijgen de softwareleveranciers vaak het ‘intellectueel eigendom’ van de software die ze in opdracht van de overheid maken. Wie, als wij, dacht dat de overheid bij ingrijpende vernieuwingen met open source zou gaan werken heeft zich vergist. Ook voor grote, nieuwe opdrachten in de transitie van taken naar gemeenten hebben ICT-bedrijven dit intellectueel eigendom weer kunnen bedingen. De gemeente Enschede stuurde recent een offerteaanvraag aan ICT-leveranciers waarbij zij zelf het intellectueel eigendom van het op te leveren product zou houden. Meteen verscheen er een blog van Peter van Schelven, tot voor kort interim-directeur van Nederland ICT, de branchevereniging van ruim 550 Nederlandse ICT-bedrijven. Hij gaf aan ‘Geen verstandig handelende leverancier kan in zo’n model meegaan. De overheid sluit daarmee leveranciers buiten. Het gevolg is minder aanbieders die meedoen en dus minder keus. Drama’s liggen in het verschiet. Arme overheid. Arme burger.’ Exit intellectueel eigendom! Technisch en juridisch zijn er dus allerlei obstakels voor wie een eind wil maken aan de scheefgroei tussen de landelijke ambities voor de afstemming en de praktijk van talloze afzonderlijke applicaties en contracten.
2
En zelfs als de technische en juridische obstakels worden verwijderd, blijft het nog de vraag of alle overheidsorganisaties in staat en bereid zijn om geld en moeite te investeren in het omzetten van eigen methoden en systemen naar landelijke methoden en systemen. Want wat goed is voor de overheid als geheel, kan in het nadeel zijn van een overheidsdienst afzonderlijk. Die afweging zal nog kritischer worden gemaakt bij de zelfstandige bestuursorganen en quango’s (Belastingdienst, Kadaster, Rijksdienst Wegverkeer e.d.) waarbij de overheid in de loop der jaren steeds meer taken heeft ondergebracht. De gegevens die zij beheren zijn ook interessant voor andere overheidsorganisaties. Om ze uitwisselbaar te maken, werden ze met elkaar verbonden in het zogeheten Stelsel van Basisregistraties. Destijds was het beleid gericht op concentratie van taken in landelijke Zelfstandige Bestuursorganen (ZBO’s) en het behalen van schaalvoordelen die de efficiëntie opbracht. Daarin is flink geïnvesteerd. Inmiddels blijkt dat de efficiencywinst nog veel groter kan zijn als je de hele keten als uitgangspunt neemt en doet wat in dat perspectief het voordeligst is. Maar wie de hele keten efficiënter wil maken, moet de regie stevig in handen hebben. Vanwege het gebrek aan regie bakkeleien overheidsorganisaties daarom al jaren met elkaar en met hun leveranciers over hoe het moet en wie wat moet betalen. De druk neemt sterk toe om de bezuinigingen door ICT-verbetering te realiseren. De overheid slaagt er maar niet in, terwijl die bezuinigingen al zijn ingeboekt! Binnen bijvoorbeeld het ministerie van Veiligheid en Justitie worden taakstellingen tot bijna 30% opgelegd voor de ICT-verbetering. Het hele proces van digitalisering lijkt pijnlijk zichtbaar te maken dat de overheid wel bestaat als abstract idee, maar niet leidend is in het handelen van de 1200 organisaties waaruit ze bestaat. 3 Digitaliseringsmachine hapert Van deze ICT-perikelen begint de landelijke politiek zich langzamerhand wel bewust te worden, ook in het besef dat zijzelf aan de oplossing moet bijdragen. Het jarenlange patroon van tegenvaller op tegenvaller moet worden doorbroken. In juli 2012 is daarom een parlementair onderzoek begonnen naar ICT-projecten van de overheid, door de Tijdelijke commissie ICT onder leiding van Ton Elias. Deze hoopt een antwoord te vinden op de vraag waarom 80 % van de grote ICT-projecten van de overheid mislukt. Dit percentage noemt Jan Friso Groote, adviseur van de Tijdelijke commissie en hoogleraar Informatica aan de TU Eindhoven. Ook in het kabinet groeit de zorg. Minister Ronald Plasterk schreef in oktober een openhartige brief aan de Tweede Kamer waarin hij aangaf te hebben overwogen om de modernisering van de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), stop te zetten. Waarom overwoog hij om de zo noodzakelijke vernieuwing van de belangrijkste steunpilaar van de digitale overheid op te geven? Het was te kostbaar, duurde te lang en leek niet onder controle te krijgen. Toch gaat Plasterk er mee door, maar durft hij over het resultaat alleen nog toe te zeggen dat het gemoderniseerde GBA op zijn vroegst in 2016 wordt opgeleverd. NB: Wat bij Plasterk de doorslag gaf, was niet dat zijn ambtenaren inmiddels een oorzaak van de problemen hebben gevonden, of dat de minister vertrouwen heeft in een nieuwe aanpak of een nieuwe technologie. Nee, de reden is dat het nu eenmaal belangrijk is dat het gemoderniseerde GBA er komt. Het is de hoop die de automatisering doet leven! Een hoop die wordt gevoed door de ICT-bedrijven, die nog steeds op basis van hun uurtarief al de inspanningen om dit systeem in stand te houden, mogen declareren. Desondanks blijft de overheid ze telkens weer inhuren om haar te adviseren wat zij het beste kan doen. De commissie-Elias was niet de eerste die de zorgen over de digitalisering van de overheid heeft onderzocht. Zo vroeg in 2001 de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, Klaas de Vries, een zeer zware commissie onder voorzitterschap van Arthur Docters van Leeuwen een advies over ICT en Overheid. Dat kreeg De Vries nog datzelfde jaar en had de titel: Burger en overheid in de informatiesamenleving. Docters van Leeuwen verklaart waarom de informatiemaatschappij institutionele innovatie van het openbaar bestuur nodig maakt en geeft aan hoe de overheid dat
3
kan doen in 16 aanbevelingen. Eén van de meest aansprekende is het recht van de burger op informationele zelfbeschikking. De commissie geeft aan welke wetgeving nodig is om die te borgen. Maar ook hoe wetgeving moet worden ingezet om een valkuil te vermijden. Namelijk niet de huidige, problematische bureaucratie en wetgeving digitaliseren (verkokerd, horizontaal), maar proces- en ketengericht opereren (horizontaal). Alleen zo valt een optimale winst te behalen uit de mogelijkheden van digitalisering. De belangrijke Proceswet interbestuurlijke samenwerking, die in dit kader door Docters van Leeuwen werd voorgesteld, is er helaas nooit gekomen. Ook het rapport Het uur van de waarheid van Jan Postma en Jacques Wallage (2007) markeert een belangrijk keerpunt. Ze beschreven het gebrek aan samenhang tussen zowel de departementale projecten als tussen de nationale en lokale inspanningen. Gemeenten werden radeloos van de hoeveelheid projecten die op hen afkwamen en niemand had meer een overzicht van het geheel. Daarnaast signaleerden Postma en Wallage een groot verschil in snelheid van informatisering tussen verschillende overheidsorganisaties. De ene gemeente was al significant verder dan de andere. Dit verschil in snelheid heeft in combinatie met het gebrek aan samenhang had ‘een desastreuze uitwerking van falend ICT-beleid op het imago van de overheid.’ In aanvulling hierop benadrukken Postma en Wallage dat zowel op het politieke als op het ambtelijke niveau het gevoel van urgentie ontbreekt. De samenstellers eindigen met de aanbeveling om te komen tot een nationaal urgentieprogramma (NUP) dat samengesteld en gerealiseerd moet worden door een ministeriele commissie onder leiding van de ministerpresident of viceminister-president. Die aanbeveling is niet overgenomen door het kabinet-Balkende IV. Er kwam wel een nationaal uitvoeringsprogramma dat verwarrend genoeg eveneens NUP werd genoemd, maar zonder de aanbevolen regie van de minister-president of ten minste de viceminister-president. Van de dwingende noodzaak op het hoogste niveau verantwoordelijkheid te beleggen heeft het rapport kennelijk het kabinet niet kunnen overtuigen. Dat de overheid haar regierol op ICT niet kan waarmaken, is in 2010 nog eens ondubbelzinnig vastgesteld toen Docters van Leeuwen een Gateway Review verrichte naar het Nationaal Uitvoeringsprogramma eOverheid. Hij deelde de alarmerende code rood uit. Het was te complex, te gericht op techniek en Docters van Leeuwen constateerde een gebrek aan visie. Het moet voor hem zeer onbevredigend geweest zijn om vast te stellen dat er in de negen jaren die waren verstreken sinds het advies van zijn commissie, zo weinig terecht was gekomen van de aanbevelingen. Er zijn enkele maatregelen op zijn analyse gevolgd, maar de gevraagde fundamentele verbetering van de visie en aanpak zijn uitgebleven. Het is dan ook niet verbazingwekkend dat de Starting Gate Review naar Informatisering Decentralisatie (naar gemeenten) in september vorig jaar, een oranjerood advies uitbracht. De overheid zal naar verwachting vanaf 2017 weliswaar geheel digitaal werken, maar bepaald nog niet optimaal. Ook Jantine Kriens, nu voorzitter van de directieraad van VNG, rapporteerde over deze kwestie. De VNG is de overkoepelende organisatie van de (komende) colleges van b & w, die hun belangen moet behartigen. Kriens onderzocht hoe het moest met de informatievoorziening rondom de decentralisaties en gaf de status oranje-rood: ze zag grote risico’s in de complexiteit, het grote aantal autonome stakeholders, de onzekerheden over de decentralisatieprojecten en de beperkte tijd voor invoering. Tegelijkertijd heerst er nog grote onzekerheid over de beschikbaarheid van landelijke systemen waarvan de gemeenten hun gegevens straks moeten betrekken en waaraan ze die moeten leveren. Dat geldt zelfs voor het digitale hart van de overheid: het nieuwe systeem voor de registratie van persoonsgegevens, de Basisregistratie Personen (BRP), de opvolger van de GBA.
4
4 Veel activiteiten, geen oplossingen Natuurlijk heeft de overheid sinds de adviezen zijn uitgebracht niet stilgezeten. Weliswaar werden er met de digitalisering binnen de overheid successen behaald en bijzondere prestaties geleverd. Maar dat speelde zich af op deelterreinen. Zo heeft de rijksoverheid in 2011 een Istrategie geïntroduceerd die is gericht op het hervormen van haar verbrokkelde ICT. Deze bevatte vijfentwintig ingrijpende en ambitieuze maatregelen om de digitalisering van de rijksoverheid beter en goedkoper te maken. Het beheer werd geconcentreerd, de systemen gestandaardiseerd en de infrastructuur verbeterd. De maatregelen zijn voor een belangrijk deel gerealiseerd. Departementen zijn zaken als licenties, werkplekken, informatie en kennis gaan delen. Alle specifieke toepassingen worden omgezet in herbruikbare modules, wat gelijk het beheer veel goedkoper maakt. Ook neemt de rijksoverheid weer adviseurs en managers in dienst in plaats ze van bedrijven en adviesbureaus te betrekken. Zo neemt de kennis en zelfredzaamheid van de overheid toe. Dat hielden destijds weinigen voor mogelijk. Een tweede hoopgevende ontwikkeling vindt plaats bij VNG/KING. Daar is een project iNUP in het leven geroepen dat gemeenten ondersteunt bij de maatregelen die ze moeten nemen om aan te sluiten op de eOverheid. Die aanpak voorziet in een voorbereiding, de impactanalyse, die een eind moet maken aan de onduidelijkheden die de invoering vroeger kenmerkten. Toen kon een welwillende gemeenteambtenaar met trots, en het zweet van de noeste arbeid nog op de rug, klaarstaan voor aansluiting op een landelijk systeem... om te ontdekken dat het landelijke systeem nog niet af was, niet aansluitbaar bleek of niet goed werkte. De impactanalyse van iNUP begint tegenwoordig met een grondig onderzoek hoe, wanneer en wat gemeenten precies moeten doen en een test of de landelijke systemen wel klaar zijn voor aansluiting van gemeenten. Ook voorziet de aanpak in ernstige aanmoediging van ICT-leveranciers om de overheidsstandaarden over te nemen in de producten die zij aan gemeenten verkopen. Daarnaast heeft VNG/KING een eigen informatiebeveiligingsdienst opgericht, specifiek voor gemeenten. Als reactie op het rapport van Kriens kwam de VNG eind vorig jaar met een voorstel dat voorzag in het zoeken naar de beste aanpak in vijf gemeenten, de ‘living labs’. Tegelijkertijd moesten standaarden ontwikkeld worden waarmee de bevindingen van de vijf ‘Labs’ aan de andere gemeenten beschikbaar werden gemaakt. Voor dit VNG-project is acht miljoen en anderhalf jaar uitgetrokken. In die periode moeten de gemeenten dus ook, profiterend van het voortschrijdende inzicht bij de Living Labs, hun eigen informatievoorziening nog aanpassen. Dit soort projecten was hard nodig en bieden een stap voorwaarts, maar nog geen oplossing voor de problemen van de gemeenten. Ambitieuze digitalisering of pragmatische decentralisatie? Ondanks al die onzekerheden over te behalen termijnen handhaafde het kabinet de invoeringsdatum van de decentralisatie. Dat durft het risico kennelijk aan en de gemeenten marcheren vrijwel zonder morren naar het digitale front. Ze krijgen er op 1 januari niet alleen nieuwe taken bij, maar worden ook het eerste aanspreekpunt van een overheid die haar boeltje digitaal nog niet op orde heeft. De decentralisatie wordt de lakmoesproef voor de digitale overheid. Geen gemeentebestuur zal er een fles lokale kruidenbitter om durven te verwedden dat de informatievoorziening over anderhalf jaar gereed is voor de decentralisatie. In het slechtste geval kunnen gemeenten straks hun ICT-activiteiten niet meer overzien, niet meer aansturen en evenmin betalen. Het is niet ondenkbeeldig dat gemeenten vanwege deze risico’s een oplossing zoeken door nog meer taken uit te besteden. Leveranciers van gemeentelijke ICT-systemen als Centric en PinkRoccade bieden reeds nu aan om de gemeentelijke systemen in hun cloud te hangen en handige apps ter beschikking te stellen waarmee de burgers en bedrijven alles zelf kunnen doen. Voor gemeenten klinkt dat heel verleidelijk, want dan zijn ze van hun sores af. Bovendien past het in het beleid dat Neelie Kroes, Europees Commissaris Digitale agenda, voorstaat. Zij constateert dat Europa
5
achterloopt in het gebruik van de cloud en daardoor kansen mist. We houden echter ons hart vast als we bedenken wat er gebeurt als overheden hun data massaal in de clouds van leveranciers onderbrengen. Daarmee zou de mogelijkheid tot het voeren van regie definitief worden opgegeven en komen de data voor 98 procent in handen van cloud providers in de Verenigde Staten. En wat als blijkt dat die leveranciers de verwachtingen niet kunnen waarmaken? Wanneer zij lekken krijgen in hun beveiliging? Hoge rekeningen gaan sturen voor het oplossen van tegenslagen en het meegroeien met nieuwe ontwikkelingen en hun leveringsvoorwaarden in hun voordeel wijzigen? Leveranciers kunnen ook failliet gaan, of worden overgenomen door een andere marktpartij die er zo de eigen plannen mee heeft. Bovendien ligt er nog een ander bommetje onder dat worst case scenario. Onze vorige Nationale Ombudsman, Alex Brenninkmeijer, onderzocht december vorig jaar samen met het consumentenprogramma Tros Radar hoe burgers aankijken tegen de digitale overheid. Slechts elf procent van de burgers bleek vertrouwen te hebben in de manier waarop de overheid omgaat met hun gegevens. Kennelijk ogen de systemen van de overheid nog niet zo veilig, aantrekkelijk en gebruikersvriendelijk dat burgers massaal hun zaken er mee willen afhandelen. 5 Gevolgen voor burger en bedrijf Waarom zijn die digitalingsperikelen nu zo erg? Om drie redenen. De overheid is duurder dan nodig. Ze doet nog heel veel werk dubbel, handmatig en onhandig en is derhalve inefficiënt. De schattingen lopen uiteen, maar de overheid zou tientallen procenten minder ambtenaren nodig hebben, als ze haar ICT beter op orde had. Een aanzienlijke kostenbesparing. De tweede reden is dat de overheid slechter presteert dan ze zou kunnen. Ze zou door digitalisering de dienstverlening aanzienlijk kunnen verbeteren. Als, om maar een voorbeeld te noemen, de verschillende inspectiediensten elkaars gegevens konden gebruiken, zouden ze veel efficiënter kunnen inspecteren waar dat echt nodig is. En als de standaarden beter waren doorgevoerd, was fraude met overheidsgeld aanzienlijk sneller en beter op te sporen. Zulke maatschappelijke baten missen we dus. En met een betere automatisering hadden we als burgers en bedrijven minder rompslomp en gedoe. Een derde reden baart nog de grootste zorg, en dat is dat de overheid kwetsbaar is geworden door de sterke afhankelijkheid van de bedrijven aan wie ze de automatisering heeft uitbesteed. Wanneer die bedrijven elkaar vinden in een gezamenlijke strategie, of worden overgenomen door enkele grote spelers in de sector, dan kan het gaan als bij de banken. Want als die bedrijven instorten, kan de overheid niet meer functioneren. Op die manier kunnen de ICTbedrijven aan overheden voor hun diensten vragen wat ze willen. Bovendien zijn burgers en instellingen afhankelijk geworden van de manier waarop deze ICT-bedrijven omgaan met hun gegevens. Het was niet voor niets dat Henk Kamp in zijn hoedanigheid van minister van Economische zaken zich in augustus naar de Mexicaanse zakenman Carlos Slim spoedde, toen deze KPN wilde overnemen. Wij weten uiteraard slechts gissen naar wat er precies tussen Kamp en deze CEO werd besproken. Wel weten we dat KPN tal van kritische systemen van Defensie, Politie, Brandweer en de Rijksoverheid faciliteert. Als die systemen ergens bungelen in het mondiale imperium van Slim, heeft de Nederlandse overheid er wel bar weinig invloed op. Wouter Bos, voormalig minister van Financiën, noemt in zijn terugblik op de bankencrisis steevast als oorzaak dat bestuurders geen zicht meer hadden op wat er in de banken gebeurde. Dat begrepen alleen nog enkele nerds. Het leermoment is volgens Bos dat je niet kan besturen wat je niet begrijpt, en precies dit is nu aan de orde met de digitalisering. 6 Doemscenario te voorkomen? De VNG heeft al aangegeven dat de informatievoorziening moet worden aangepast en standaarden ingevoerd moeten worden. Daar zijn structureel aanzienlijke investeringen voor
6
nodig, waarvan slechts een deel is begroot. De resterende middelen hiervoor zullen binnen de gemeenten zelf moeten worden gevonden in aanvullende bezuinigingen. In sectoren die toch al zwaar getroffen werden, als cultuur en sport. Dat zal de burger merken. Wanneer de overheid er al in zou slagen om haar systemen veiliger te maken en op elkaar af te stemmen, dan wacht er nog een reusachtige uitdaging om de burgers er op de juiste manier gebruik van te laten maken. Zoals Brenninkmeijer en Radar lieten zien, zal een gelikte voorlichtingscampagne niet genoeg zijn om hen massaal achter de apps van de gemeenten te krijgen. Zeker niet als blijkt dat een fout die een burger bij het invullen van een digitaal formulier volkomen te goeder trouw maakt, kan leiden tot sancties. Stopzetten van een uitkering bijvoorbeeld. Laten we ons eens verbeelden hoe de gemeenten er volgend jaar voorstaan. Een doemscenario, mede aan de hand van Wallage/Postma’s observatie over de verschillen in snelheid, is gemakkelijk te maken. Bestaan er nu al grote verschillen tussen de diverse gemeenten in de manier waarop de burger wordt behandeld, door de combinatie van meer taken en meer speelruimte zullen die in extreme mate toenemen. In ‘IJsseldam’ is men trots op de bibliotheek, maar zijn de verzorgingstehuizen een particuliere aangelegenheid geworden. In ‘Goorhuizen’ is de bibliotheek opgeheven en heeft men de schouwburg verkocht aan een bordeelhouder. ‘Grootzijl’ bezit geen enkele culturele voorziening meer: de gemeente bezwijkt immers onder uitkeringen en extra ICT-uitgaven. Helaas zijn hier alleen de namen van de gemeenten gefingeerd, maar zullen dergelijke situaties onherroepelijk optreden. Als de gemeenten hun informatievoorziening niet tijdig en goed op orde hebben, gaat de burger dat ook merken in de dienstverlening. In de jeugdzorg bijvoorbeeld, is een goede informatievoorziening zeer bepalend voor een juiste en tijdige signalering, diagnose en behandeling. Daar ging op landelijk niveau nog wel eens iets mis, met pijnlijke consequenties. Door de taken over te hevelen naar gemeenten lijkt het risico op fouten door besluitvorming op basis van onvolledige of onjuiste informatie eerder groter dan kleiner. Lokale bestuurders gaan ook het verschil met hun vroegere positie merken. Wethouders moeten zich verantwoorden voor fouten, ook als die ontstaan door gebrekkige ICT. Burgemeesters zijn verantwoordelijk voor de persoonsgegevens van hun burgers, maar op het landelijke systeem waarin die zijn opgeslagen, hebben ze geen invloed. Deze punten dienen de onderhandelaars over de nieuwe colleges van b & w goed in de gaten te houden. Maar ook gemeenteraadsleden moeten alerter worden. Want in dit dossier worden zij nog machtelozer dan ze al zijn. Mede om de macht van de lokale overheid te controleren, hebben wij hen gekozen. maar voor die functie hebben ze straks veel minder middelen. Onder andere omdat een groot aantal taken werd uitbesteed aan bedrijven en adviesbureaus. Bovendien zullen colleges van b & w proberen om ICT-problemen op te lossen met andere gemeenten, die in hetzelfde schuitje zitten. Intergemeentelijke samenwerking echter, zet de raad meestal buitenspel. Aldus Douwe Jan Elzinga, hoogleraar staatsrecht in Groningen: ‘van de zestien miljard die naar gemeenten gaat, gaat zo'n tien miljard naar regionale samenwerkingsverbanden die niet politiek worden gecontroleerd.' Juist in dit bestuurlijke grijze gebied zullen bedrijven op allerlei manieren proberen een grotere greep op de
gemeentelijke ICT te krijgen. Ze ook niet te min zich te richten tot een individuele gemeente. Bijvoorbeeld door sponsoring van een door die gemeente in stand te houden voorziening, zodat de die de subsidie daarop kan korten. 7 Remedie? Regie! De overheid zal de regie op haar digitale informatievoorziening weer in handen moeten krijgen. De oplossing zit niet bij de leveranciers, want die hebben andere belangen. En ook niet bij de ambtenaren, want die ontwikkelen geen fundamenteel nieuw beleid, maar voeren het uit. De
7
oplossing moet uit de politiek komen. Het vinden van een politieke oplossing voor de regie is des te urgenter nu gemeenten veel meer autonomie hebben gekregen. Het ministerie van BZK en VNG/KING werken hard aan landelijke standaarden en implementatie ervan door de ICTleveranciers, maar gemeenten hebben ruimte om hier naar eigen inzicht mee om te gaan en zullen die in het belang van haar inwoners ook gaan gebruiken. Een wethouder van de Partij Gemeentebelang die straks moet besluiten over het aanpassen van tientallen applicaties om te voldoen aan een landelijke standaard, heeft dan wel wat uit te leggen. Want als die aanpassing de gemeente veel geld kost en niet direct iets oplevert? Dan zal zo’n besluit geheid met vertraging of gedeeltelijk, dan wel helemaal niet genomen worden. Regie voeren eist onder deze omstandigheden ook eenheid in beleid op landelijk en lokaal niveau. Dat is nieuw. En cruciaal. De nieuwe, substantiële aanwezigheid van lokale partijen bij de onderhandelingen en waarschijnlijk eveneens in veel colleges, voor het eerst ook de legitimiteit van de VNG enigszins ter discussie. Want is die niet bij uitstek een bestuursorgaan dat vanuit de landelijke politiek wordt gevoed? Hoe moeilijk de komende klus ook lijkt, voor de politici is er goed nieuws. Zij hoeven niet weer een commissie van wijze mannen en vrouwen samen te stellen voor een advies over hoe het nu allemaal verder moet. Dat advies is al geformuleerd, met de grootst denkbare deskundigheid en zorgvuldigheid, en met heel concrete voorstellen. Het Nationale Urgentieprogramma. Waarom krijgt dat geen herkansing? Dit door Wallage aanbevolen programma zou alsnog moeten worden uitgevoerd, inclusief het voorzitterschap van de (vice) minister-president. Alleen op het niveau boven de departementen kunnen immers de noodzakelijke maatregelen worden genomen. En de adviezen van de Adviescommissie ICT en Overheid zouden het perfecte kader vormen voor de maatregelen die volgens voorzitter Docters van Leeuwen de sluipende crisis moeten stoppen. En de noodzakelijke basis leggen voor een gezonde samenwerking tussen overheid en burgers. Criteria hierbij kunnen zijn: hoe garandeert de gemeente de veiligheid van onze persoonsgegevens? Laat staan dat zij die exploiteert? Blijft zij daarop nauwgezet toezien? Stelt het gemeentebestuur een budgettair maximum vast voor het opvangen van digitale tegenvallers? Gaat het gemeentebestuur over op open source? Stelt de gemeente voorwaarden aan het aansluiten op de nieuwe, landelijke systemen? Voert de gemeenteraad in haar periode een preventief no-cloud-beleid? Vormen deze onderwerpen bij de onderhandelingen voor een nieuw collegeprogramma een breekpunt? Rinke Smedinga en August Hans den Boef Jantine Kriens (SRO), Starting Gate Review Informatisering Decentralisaties (2013). Carolien Lucy Schönfeld, Hoe IT-‐projecten slagen en falen (2012). Arthur Doctors van Leeuwen (SRO), Gatewayreview Nationaal Uitvoeringsprogramma e-‐ Overheid (2010). Jan Postma en Jacques Wallage, Het uur van de waarheid (2007). Adviescommissie ICT en Overheid, Burger en overheid in de informatiesamenleving (2001) Een verkorte versie van dit artikel werd in april 2014 gepubliceerd in Binnenlands Bestuur.
8
