De tussenbalans na drie jaar ervaring met de onafhankelijke rekenkamercommissie in de gemeente Slochteren. Een moment van reflectie en bezinning

De tussenbalans na drie jaar ervaring met de onafhankelijke rekenkamercommissie in de gemeente Slochteren. Een moment van reflectie en bezinning.

Rekenkamercommissie gemeente Slochteren november 2008

1

‘Als je niet weet waar je heen gaat, hoe zal je dan ooit weten of en wanneer je er aankomt?’

2

1. Inleiding Rekenkameronderzoek komt voort uit de dualisering van het gemeentelijk politiek bestel. Het doel is - kort gezegd - om de positie van de gemeenteraad te versterken met het oog op de controlerende en kaderstellende taak van de raad. Tegelijkertijd kan de kwaliteit van de publieke dienstverlening hierdoor worden verbeterd. Rekenkamers hebben daarmee primair een karakter dat gericht is op leren en verbeteren in plaats van afrekenen. Rekenkamers zijn geen ‘afrekenkamers’, maar eerder ‘kwaliteitskamers’. De positie en plaats van de gemeentelijke rekenkamers en rekenkamercommissies is vastgelegd in verschillende wetten en regels, waaronder de gemeentewet en de wet Dualisering gemeentebestuur. Op 7 maart 2002 is de wet Dualisering gemeentebestuur in werking getreden. Deze wet bepaalt dat gemeenteraden een onafhankelijke lokale of regionale rekenkamer kunnen instellen. Bij amendement is bepaald dat, wanneer de raad geen rekenkamer instelt, de gemeente (wel) verplicht is om een rekenkamerfunctie in het leven te roepen. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd al een uitgebreide regeling voor een onafhankelijke rekenkamer gegeven. Bij de behandeling van het amendement is over de inhoudelijke invulling van de rekenkamerfunctie echter nauwelijks gesproken. De invulling van de rekenkamerfunctie wordt dan ook grotendeels aan de gemeente zelf overgelaten. Een belangrijk verschil is in ieder geval dat raadsleden geen deel uit mogen maken van een rekenkamer. Ambtenaren zijn van rekenkamer en rekenkamer(functie) uitgesloten. Zowel de rekenkamer als de rekenkamerfunctie doen onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. De wet heeft de rekenkamer specifieke bevoegdheden gegeven om inlichtingen en informatie te verkrijgen. De rekenkamerfunctie heeft deze bevoegdheden niet zonder meer. De gemeentewet bepaalt dat als de raad niet kiest voor een rekenkamer, hij (zelf) verplicht is bij verordening regels vast te stellen voor de uitoefening van de rekenkamercommissie. Vanaf begin 2006 is een rekenkamer of een rekenkamerfunctie in elke gemeente verplicht. De rekenkamerfunctie kan worden ingevuld als een rekenkamercommissie bestaande uit leden van de gemeenteraad, eventueel aangevuld met externe leden, al dan niet met een externe voorzitter. Mensen van buiten de raad mogen lid zijn van de commissie. Er zijn dus verschillende rekenkamermodellen. Collegeleden kunnen geen zitting hebben in een rekenkamer of rekenkamercommissie. In plaats van rekenkamerfunctie zal in het vervolg voor het gemak worden gesproken over de rekenkamercommissie.

3

2. Invulling en resultaten rekenkamercommissie in de gemeente Slochteren in een notendop Aantal keuzes, uitmondend in een aparte verordening Op 29 maart 2005 heeft de raad van Slochteren gekozen voor een rekenkamercommissie. Voorafgaand hieraan heeft de raad een aantal fundamentele keuzes gemaakt 1 . Samengevat heeft de gemeenteraad, bij ruime meerderheid, destijds geopteerd voor een eigen rekenkamercommissie, zonder samenwerking met andere gemeenten, bestaande uit drie raadsleden met een externe voorzitter. Tegelijkertijd heeft de raad een aantal uitgangspunten genoemd: 1. 2. 3. 4.

‘De invulling van de rekenkamerfunctie moet wat betreft insteek, omvang en samenstelling aansluiten bij de lokale situatie’; ‘De invulling moet tevens aansluiten bij de “werkende-weg-aanpak” ten aanzien van de invulling van het dualisme. Dit betekent dat niet wordt gekozen voor een eindmodel, maar voor een ontwikkel- en dus groeimode’l; ‘De rekenkamerfunctie ontleent zijn bestaansrecht aan de toegevoegde waarde als extra onderdeel in de hele planning en control keten’; ‘De rekenkamerfunctie is een instrument van de raad. … Daarbij behoort openheid en transparantie naar buiten toe, de bereidheid te laten zien wat men doet en een houding om van aanbevelingen en reacties daarop te willen leren’.

Deze uitgangspunten en keuzes zijn vervolgens nader uitgewerkt in een concreet voorstel en uiteindelijk uitgemond in een aparte verordening 2 . Deze verordening, waarnaar kortheidshalve wordt verwezen, is in de vorm van een bijlage aangehecht. Drie raadsleden en een onafhankelijke voorzitter Op grond van de verordening bestaat de rekenkamercommissie in Slochteren uit drie raadsleden en een onafhankelijk voorzitter. De door de raad benoemde raadsleden hebben zich vervolgens - in opdracht van de raad en na overleg met de fractievoorzitters - bezig gehouden met het zoeken naar de onafhankelijke voorzitter. Eind 2005 heeft de raad de heer Werkman voor een periode van drie jaar benoemd als onafhankelijk voorzitter van de rekenkamercommissie. Vervolgens is de rekenkamercommissie voortvarend aan de slag gegaan.

Tijdens de niet-besluitvormende raadsvergadering op 13 april 2004. De rekenkamercommissie kan op verschillende wijzen worden ingevuld. Dit betekent dat er meerdere varianten van de rekenkamercommissie denkbaar zijn. 1

2

4

Budget Bij de vaststelling van de begroting in 2005 heeft de raad voor de rekenkamercommissie een budget vastgesteld van 5.000 euro, oplopend naar 8000 euro voor het jaar 2006 en de daarop volgende jaren. Per inwoner bedraagt het budget in Slochteren (circa 15.000 inwoners) per jaar (afgerond) 0,50 euro. Landelijk bedraagt het budget voor rekenkamer(commissies) per inwoner per jaar gemiddeld 1,30 euro. De budgetten per inwoner van de gemeenten in de provincie Groningen geeft een divers beeld. Enkel de gemeente Groningen zit onder het budget (per inwoner) van Slochteren. De rest zit erboven, met een uitschieter naar 2,50 euro per inwoner bij de gemeente Bellingwedde en Vlagtwedde (hebben een gemeenschappelijke rekenkamercommissie). Een compleet overzicht van de budgetten van alle rekenkamer(commissies) in de provincie Groningen wordt gegeven onder punt 4.2. De rekenkamercommissie kan de werkzaamheden laten uitvoeren door externen, waarbij wel is aangetekend dat gelet op het budget de inhuur van externen vooralsnog niet in de rede ligt. Resultaten tot nu toe Nadat in eerste instantie de nadruk - logischerwijs en bewust - heeft gelegen op de werkwijze van de rekenkamercommissie 3 heeft de rekenkamercommissie in 2007 een tweetal onderzoeken 4 uitgevoerd, te weten: (1) een onderzoek naar de convenanten met de verenigingen dorpsbelangen en (2) een onderzoek naar de brandweerkazerne in Siddeburen. In 2008 heeft de rekenkamercommissie een quickscan uitgevoerd inzake de rioolrechten in de gemeente Slochteren. Onderliggend rapportage moet worden opgevat als een tweede onderzoek. Alle onderzoeken tot nu toe zijn in eigen beheer, zonder een beroep op externe ondersteuning en/of deskundigheid, uitgevoerd. (Her)bevestiging keuze rekenkamercommissie met onafhankelijke voorzitter in 2007 Eind 2007 heeft de raad bij ruime meerderheid (her)bevestigd dat de keuze destijds voor een rekenkamercommissie in de huidige vorm en setting, mede in het licht van de positieve ervaringen met de eerste onderzoeken, een juiste is geweest. Discussie over de hoogte van het budget nog niet beslecht Eerder dit jaar is tijdens een verkennend overleg tussen raad, college en de rekenkamercommissie gesproken over de hoogte van het budget in relatie tot de onmogelijkheden om een beroep op externe deskundigheid te doen. Een beroep op externe deskundigheid is gelet op de hoogte van het budget nagenoeg niet mogelijk. Tegelijkertijd heeft de rekenkamer geconstateerd dat sommige onderwerpen, mede gelet op de specifieke omstandigheden en de bij de leden van de commissie aanwezige ervaring en deskundigheid, enkel met een beroep op externe ondersteuning 5 adequaat kan worden opgepakt. Deze problematiek wordt manifest bij de afweging van de rekenkamercommissie inzake nieuw te onderzoeken onderwerpen.

3

De gemeenteraad heeft destijds, nadat deze door de raad is benoemd, opgemerkt dat de rekenkamercommissie zelf de werkwijze moet vaststellen passend binnen het door de raad vastgestelde raamwerk. De rekenkamercommissie heeft er voor gekozen om de werkwijze vast te leggen in een onderzoeksprotocol. Het onderzoeksprotocol, waarnaar kortheidshalve wordt verwezen, is integraal opgenomen als bijlage 2. 4

Het streven van de rekenkamercommissie is om per jaar twee onderzoeken te verrichten.

Het uitgangspunt bij inschakeling van externe bureaus is dat de eindverantwoordelijkheid, de regie en het uitbrengen van de eindrapportage bij de rekenkamercommissie blijven liggen. Indien een extern bureau wordt ingeschakeld, worden minimaal twee bureaus benaderd om aan de hand van de onderzoeksopzet een offerte uit te werken (zie in de verband mede hoofdstuk 5 – Samenwerking met externen – van het onderzoeksprotocol d.d. 23 februari 2006). De handreiking Inhuur Externen van de NvRR (Nederlandse vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies) vormt voor de rekenkamercommissie het vertrekpunt bij uitbesteding of inhuur van derden. 5

5

Dienaangaande zijn er twee concrete opties voorgelegd: 1. het budget wordt verhoogd, hetgeen betekent dat de rekenkamercommissie in voorkomende gevallen een beroep op externe deskundigheid kan doen en de keuzevrijheid van de commissie ten aanzien van de onderzoeksonderwerpen niet wordt beperkt of 2. het budget blijft ongewijzigd, hetgeen betekent dat het aantal mogelijke onderzoeksonderwerpen wordt beperkt. Het is uiteindelijk aan de raad om in alle openheid een keuze te maken. Tijdens de verkennende bespreking bleek dat de meningen tamelijk divergeren, zonder dat er zich een duidelijke meerderheid afspiegelde. Deze discussie loopt dan ook nog en moet nog door de gemeenteraad worden afgerond.

3. Tussenbalans in plaats van evaluatie Thans moment van bezinning en reflectie De eerste benoemingsperiode van de voorzitter loopt thans bijna ten einde. Onlangs heeft de heer Werkman aangegeven dat hij - enkel en uitsluitend wegens gezondheidsredenen - afziet van een herbenoeming voor nog eens drie jaar, waarin de regeling overigens wel voorziet. De voorzittersfunctie komt dus binnenkort vacant. Hierdoor ontstaat een ‘natuurlijk’ moment van bezinning 6 . Een dergelijk moment verhoudt zich overigens ook goed met de destijds gekozen insteek voor een groei- en ontwikkelmodel. Bovendien kan de discussie omtrent de hoogte van het budget flankerend worden meegenomen. Te vroeg voor een evaluatie In bijlage 3 is een aantal belangrijke elementen van evaluatie en evaluatieonderzoek kort aangestipt ter beeldvorming casu quo oriëntatie. Wanneer deze elementen worden vertaald naar onderhavige notitie dan kan het volgende worden geconstateerd. Hiervoor is aangegeven dat destijds bij de invulling van de rekenkamercommissie er bewust is voor gekozen om aansluiting te zoeken bij de “werkende-weg-aanpak” met betrekking tot de invoering van het dualisme. Er is met andere woorden niet geopteerd voor een eindmodel, maar voor een ontwikkel- en dus groeimodel. Inclusief de onderliggende rapportage heeft de rekenkamercommissie van Slochteren een viertal onderzoeken afgerond. Uitgaande van het groeimodel en gelet op de tot nu toe uitgebrachte onderzoeksrapporten komt het de commissie voor dat het nu na twee jaar nog te vroeg is voor een evaluatie.

Heeft de raad destijds in 2005 ook al genoemd. ‘Een bijkomend voordeel van een periode van drie jaar (benoemingsperiode van de voorzitter) is dat er halverwege de zittingsduur van de in 2006 nieuw gekozen raad een evaluatiemoment wordt ingebouwd, op grond waarvan de regeling desgewenst kan worden aangepast’. 6

6

Los hiervan constateert de rekenkamercommissie dat de criteria aan de hand waarvan een evaluatie plaatsvindt niet voorhanden zijn. In het verleden is weliswaar een aantal principiële besluiten genomen ten aanzien van de invulling van de rekenkamerfunctie - in Slochteren in de vorm van een rekenkamercommissie bestaande uit raadsleden met een onafhankelijke voorzitter - maar deze kan moeilijk worden opgevat als criteria voor de evaluatie, noch als norm. Ook valt niet uit te sluiten dat de ‘waardering’ voor de resultaten mede afhankelijk is van de rol en positie van de desbetreffende persoon/actor. Afhankelijk van positie en rol kunnen de resultaten verschillend worden beleefd en geduid. Dit vraagt om onderzoek bij alle relevante actoren. Daartoe ontbreekt niet alleen de tijd en ruimte op dit moment, maar ook kan thans niet betrouwvaar worden nagegaan wat er concreet met de afgescheiden rapporten van de rekenkamercommissie door de overige actoren is gedaan, om het simpele feit, dat de behandeling van de rapporten zeer recent heeft plaatsgevonden casu quo nog dient te geschieden. De tussenbalans is enkel geschreven vanuit het gezichtveld van de rekenkamercommissie en de leden, zonder kennis te hebben genomen van de ervaringen van de overige actoren. Nu een tussenbalans als opmaat naar de evaluatie later Samengevat kan worden gesteld dat het evalueren van de rekenkamercommissie in Slochteren op dit moment een tamelijk complexe aangelegenheid is en vooral ingewikkelder is dan het in eerste oogopslag lijkt. De onderliggende notitie is vooral beschrijvend en kwalitatief van aard en nagenoeg niet gestoeld op kwantitatieve gegevens, eenvoudigweg omdat deze ontbreken en ook niet te construeren zijn. Bovendien is het nu - zoals hiervoor aangegeven - naar het oordeel van commissie nog te vroeg voor een evaluatie. In plaats daarvan heeft de commissie er voor gekozen om de tussenbalans op te maken. Deze constatering hoeft overigens geen afbreuk te doen aan de waarde van de notitie, deze wordt enkel in een ander perspectief geplaatst. Raad moet - zelf - keuzes maken De rekenkamercommissie is een instrument van de gemeenteraad. De rekenkamercommissie verricht de werkzaamheden in opdracht van de raad en heeft destijds de opdracht meekregen voor concrete invulling van de rekenkamerfunctie in de gemeente Slochteren voor zijn rekening te nemen. Het is evident dat uiteindelijk de gemeenteraad een aantal keuzes zal moeten maken. Grosso modo zullen dit dezelfde afwegingen zijn die in het verleden ook zijn gemaakt met dit verschil dat de rekenkamercommissie inmiddels drie jaar functioneert en dat bovendien de samenstelling van de raad, mede als gevolg van de verkiezingen, tamelijk ingrijpend is gewijzigd. Bovendien kan nu kennis worden genomen van de ervaringen elders (zie in dit verband punt 4). Afweging in tweeën De rekenkamercommissie stelt voor om deze afweging te knippen en getrapt te laten plaatsvinden. Thans de tussenbalans opmaken en in een later stadium de (definitieve) evaluatie te houden. Een geschikt moment hiervoor is het einde van de zittingsperiode van de leden van de rekenkamercommissie. De zittingsperiode van de leden loopt gelijk op met de zittingsperiode in de raad. De eerst volgende verkiezing van de gemeenteraad wordt gehouden begin 2010. De onderliggende tussenbalans kan hierbij als vertrekpunt dienen. Wanneer de gemeenteraad deze gedachtegang volgt, dan moet worden geconstateerd dat de voorzittersfunctie binnenkort - vanaf 1 januari 2009 - vacant komt. Op grond van de verordening wordt de voorzitter voor een periode van drie jaar benoemd.

7

Te overwegen valt om de benoemingsperiode van de nieuwe voorzitter gelijk op te laten lopen met de leden van de rekenkamercommissie, teneinde te bewerkstellingen dat de ruimte voor de evaluatie en de daarmee samenhangende te maken keuzes begin 2010 maximaal is.

4. Referentiebeelden en gegevens 4.1 De RekenkamerMonitor 2008 Ter beeld- en plaatsbepaling de belangrijkste uitkomsten van de rekenkamermonitor 2008 7 . “De Lokale Rekenkamer constateert een stabilisatie in de algemene werkwijze en samenstelling van rekenkamers. In vrijwel alle gemeenten doen de rekenkamers al een tijdje mee. Zij lijken hun draai gevonden te hebben. De behoefte aan samenwerking tussen verschillende rekenkamers, die in de Rekenkamermonitor van 2007 al naar voren kwam, is gebleven. Deze ontwikkeling zet zich door. De resultaten uit de monitor van 2008 zijn echter ook voer voor discussie. Net als vorig jaar zijn de rekenkamer en raadsleden van mening dat de rekenkamer een ondersteuning voor de raad is gebleken. Op de vraag of rekenkamers bijdragen aan de kwaliteit van het functioneren van het openbaar bestuur, antwoorden veel rekenkamer- en raadsleden echter neutraal. Deze neutraliteit lijkt voort te komen uit onduidelijkheid over de daadwerkelijke invloed van de rekenkamer”, aldus de samenvatting van de RekenkamerMonitor.

Een aantal hoofdzaken uit de monitor. •

De verdeling van de verschillende rekenkamermodellen 8 en de grootte van de budgetten (gemiddeld 1.30 euro per inwoner 9 ) zijn nagenoeg gelijk gebleven. De meeste rekenkamers hebben het karakter van een gemend model (meer dan 40%) of een extern model meer dan 35%). Het directeursmodel (bijna 5%) neemt iets af.

•

Onderzoeken van de rekenkamers worden in de helft van de gevallen uitgevoerd door externe bureaus. Soms in samenwerking met leden van de rekenkamer. In de andere helft van de gevallen wordt het onderzoek uitgevoerd door leden van de rekenkamer of door ondersteuning van de rekenkamer.

7

De rekenkamermonitor is de vijfde monitor die De Lokale Rekenkamer heeft uitgezet. In totaal hebben 109 rekenkamers de monitor ingevuld. Voor het eerst is de monitor ook uitgezet onder raadsleden, teneinde een breder beeld te schetsen van de tevredenheid over de rol en het functioneren van de rekenkamer. In totaal vulden 360 raadsleden de monitor in. 8 De volgende rekenkamermodellen zijn ontstaan: (1) rekenkamer met enkel raadsleden, (2) rekenkamer met raadsleden en een externe voorzitter, (3) gemende rekenkamer met zowel raadsleden als leden van buiten, (4) rekenkamer zonder leden van de raad met enkel leden van buiten en (5) het directeursmodel. 9 In Slochteren bedraagt het budget per inwoner per jaar afgerond 0,50 euro. Het beeld van de overige gemeenten in de provincie Groningen is grillig. Een compleet overzicht wordt gegeven bij punt 4.2, waarnaar hier kortheidshalve wordt verwezen.

8

•

Zeven op de tien rekenkamers heeft het afgelopen jaar een extern bureau ingeschakeld (was in 2007 nog vijf op de tien).

•

Twee op de tien respondenten geeft aan dat de rekenkamer in de praktijk werkt als een gezamenlijke rekenkamer voor meerdere gemeenten. Van deze gezamenlijke rekenkamers werkt ongeveer 60% als rekenkamer voor twee of drie gemeenten.

•

Twee op de tien respondenten heeft op de één of andere wijze zitting in meerdere rekenkamers.

•

Raadsleden zijn iets minder positief over de gezamenlijke rekenkamer dan rekenkamerleden. Hoewel meer dan de helft tevreden tot zeer tevreden is, geeft drie op de tien raadsleden aan er neutraal tegenover te staan en is één op de tien raadsleden ontevreden.

•

Zeven op de tien respondenten zijn tevreden tot zeer tevreden over de rol van de rekenkamer in het duale stelsel. Een vijfde van de rekenkamers staat neutraal tegenover haar eigen rol; ongeveer één op de tien rekenkamers is hier ontevreden tot zeer ontevreden over.

•

Rekenkamerleden vinden het moeilijk om te bepalen of hun onderzoeken daadwerkelijk hebben geleid tot een verbetering van het beleid en/of de uitvoering van dit beleid.

•

Een kleine meerderheid is tevreden over de wijze waarop de raad omgaat met de onderzoeken van de rekenkamer. Ongeveer vier op de tien staan hier neutraal tegenover. De overige respondenten (één op de tien) zijn ontevreden.

•

Gemeenteraden gaan per gemeente en per onderzoek wisselend om met onderzoeksrapportages.

•

De mening van raadsleden over de ondersteunende rol van rekenkamers bleek overeen te komen met de mening van rekenkamerleden zelf. Vooral de onafhankelijkheid deskundigheid en de verdieping en duidelijkheid van de rapporten, worden door raadsleden als positief ervaren. Na doorvragen blijken bij raadsleden dezelfde twijfels te bestaan als bij rekenkamerleden over de toegevoegde waarde van de rekenkamerrapporten. Sommige raadsleden zijn kritisch op de politieke neutraliteit van de rekenkamer.

•

Rekenkamerleden geven aan dat rekenkameronderzoek om een lange adem vraagt. Vrijwel alle rekenkamerleden die zelf onderzoek doen zijn enthousiast over de taak van onderzoeker in de rekenkamer.

Standpunt van de NvRR inzake uitbesteden rekenkamer(functie). Hiervoor is aangegeven dat de constructie van een zogenaamd directeursmodel geleidelijk aan wat is teruggelopen (in 2008 minder dan 5%). De Nederlandse vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (de NvRR) heeft dienaangaande een tamelijk principieel standpunt ingenomen. ‘In de gegroeide praktijk zijn er gemeenteraden die hun onafhankelijke rekenkamer of rekenkamercommissie geheel hebben uitbesteed aan een commerciële partij (organisatie of persoon/personen). De NvRR stelt zich op het standpunt dat aan het geheel uitbesteden een aantal zwaarwegende bezwaren kleven. De huidige gemeentewet is zodanig ruim opgezet dat de wettelijke bepalingen dit geheel uitbesteden in beginsel mogelijk maken, maar dit uitbesteden lijkt in strijd met de bedoeling van de wetgever. Dit standpunt van de NvRR heeft als doel richtinggevend te zijn voor de leden en dient tevens als basis om de minister te verzoeken de gemeentewet op een aantal punten aan te scherpen’. Dit standpunt is door het bestuur ingenomen tijdens de bestuursvergadering van de NvRR op 5 september 2007. Bij het directeursmodel is er veelal sprake van het geheel uitbesteden.

9

4.2 Beeld van de rest van de provincie Gemeente

model

jaarbudget per inwoner (in euro’s) (in euro’s)

Appingedam Bedum Bellingwedde Delfzijl De Marne

Externe cie. (samen met Delfzijl). Raadsleden met externe Vz. Externe cie. (samen met Vlagtwedde). 66.757,50 Externe cie. (samen met App’dam). Externe cie. (samen met Eemsmond 42.000 en Winsum). Het Hoogeland. Eemsmond Externe cie. (samen met De Marne 42.000 en Winsum). Het Hoogeland. Groningen Gemende cie. 85.000 Grootegast Raadsleden + externe Vz. 7.500 Haren Raadsleden + externe Vz. 25.000 Hoogezand-Sappemeer Extern (samen met Veendam 248.000 en Winschoten). Ommelander Rekenkamer. Leek Gemengde cie Loppersum Interne cie. 11.000 Marum Raadsleden met externe Vz. Menterwolde Directeur 10 . 18.240 Pekela Directeur. 18.000 Reiderland Directeur. 7.500 Scheemda Directeur. 12.000 Stadskanaal 11 Ten Boer Gemengde cie. 7.000 Veendam Externe cie. (samen met HS en 248.000 Winschoten). Ommelander Rekenkamer. Vlagtwedde Externe cie. (samen met Bellingwedde). 66.757,50 Winschoten Externe cie. (samen met HS en 248.000 Veendam). Ommelander Rekenkamer. Winsum Externe cie. (samen met De Marne en 42.000 Eemsmond). Het Hoogeland. Zuidhorn Gemengde cie. 18.000 Slochteren

Raadsleden + externe Vz.

8.000

2,50 1,00 1,00 0,47 0,63 1,25 2,04

1,45 1,34 1,10 0,86

2,04

2,50 2,04

1,00 1,00 0,53

(Bron: de lokale rekenkamer. www.delokalerekenkamer.nl).

10

De gemeenten Menterwolde, Pekela, Reiderland en Scheemda hebben alle vier ‘dezelfde’ directeur en ambtelijk secretaris. 11 Tot voor kort lid van de Ommelander Rekenkamer (samen met Hoogezand-Sappemer, Veendam en Winschoten). Inmiddels uitgestapt en voor een nieuwe invulling gekozen.

10

5. Terugkijken vanuit perspectief van de rekenkamercommissie Waar leiden rekenkameronderzoeken toe: dragen deze werkelijk bij aan veranderingen, zet de gemeente en de mensen in beweging? Kijkend naar de achterliggende periode komt de rekenkamercommissie tot het volgende beeld.

Context van het functioneren De commissie constateert dat ‘al werkende weg’ de verhouding en omgang met het college van burgmeester en wethouders - na wat aanloopstrubbelingen - inmiddels sterk is verbeterd. Uiteraard met begrip voor en behoud van ieders eigen specifieke rol en verantwoordelijkheid. De rekenkamercommissie heeft hier overigens ook bewust in geïnvesteerd. Een dergelijke ontwikkeling kan worden geduid als een ontwikkel- en leerproces. In de relatie tussen de rekenkamercommissie en de gemeenteraad - formeel gezien de opdrachtgever voor de commissie - is een dergelijke ontwikkeling naar de mening van de commissie vooralsnog minder waar te nemen. De ambitie van de rekenkamercommissie gaat verder dan het enkel produceren van onderzoeken. De commissie wil met de onderzoeken bijdragen aan het verbeteren van beleid, processen, cultuur en bestuur. Het doen van onderzoek is geen doel op zich. De concrete effecten van de onderzoeken zullen binnenkort manifest worden, wanneer gekeken gaat worden wat er in de praktijk van de aanbevelingen is terechtgekomen. Los hiervan ervaart de rekenkamercommissie een zekere onbalans in de relatie tot en dan met name in de beleving van de gemeenteraad. De rekenkamercommissie is van mening dat de onderzoeken de toets der kritiek kunnen doorstaan, zeker wanneer deze worden afgezet tegen andere onderzoeken. De commissie hecht aan kwalitatief goede onderzoeken. De gemeenteraad geeft de commissie echter een ander gevoel. Bij de rekenkamercommissie bestaat het beeld dat de gemeenteraad op de keper beschouwd - in ieder geval - nogal lauw reageert op de onderzoeken. Rekenkameronderzoeken vragen veel tijd en aandacht van de leden, terwijl het tegelijkertijd voor de commissie de vraag is of en hoeverre (de leden van) de gemeenteraad een meerwaarde ervaart van een dergelijke commissie en de door haar uitgebrachte rapporten. De discussie omtrent de hoogte van het onderzoeksbudget van de rekenkamercommissie, welke nog moet worden beslecht, voedt dit gevoel. Het gaat hierbij niet zo zeer over de hoogte van het budget - deze keuze is voorbehouden aan de raad en de rekenkamercommissie zal de uitkomsten van de discussie accepteren - maar meer om de argumenten ‘tussen de regels’ en de basale grondhouding bij de leden van de gemeenteraad, in de zin van voegt de rekenkamercommissie wel iets toe of bestaat zij uitsluitend om reden, dat het wettelijk is voorgeschreven? De energiebalans (voornamelijk de forse investeringen in tijd en energie tegenover de door derden ervaren toegevoegde waarde) behoeft aandacht, zowel van de rekenkamercommissie als van de (leden van de) gemeenteraad.

11

Voor- en nadelen huidig model, afgezet tegen aansluiting bij een lokale rekenkamer(commissie) Op meerdere plaatsen is aangegeven dat er verschillende modellen zijn met betrekking tot de invulling van de rekenkamerfunctie. Onderstaand zal een aantal voor- en nadelen van de huidige constructie in Slochteren - in telegram stijl - worden weergegeven. Deze worden afgezet tegen een uitwerking waarbij aansluiting wordt gezocht bij een andere, lokale rekenkamer(commissie). Andere modellen, waaronder bijvoorbeeld het directeursmodel 12 , zijn buiten beschouwing gelaten, omdat deze naar het oordeel van de rekenkamercommissie minder in de rede liggen. De voor- en nadelen worden in willekeurige volgorde aangegeven en niet gewogen. In de vergelijking is er veelal sprake van spiegelbeelden. Wat in de ene situatie wordt gekenschetst als een voordeel zal in de andere situatie - grosso modo - worden gezien als een nadeel. Desalniettemin is er - omwille van de duidelijkheid en overzichtelijkheid - voor gekozen om bij beide modellen wel de voor- en nadelen op te sommen.

Rekenkamercommissie met raadsleden en een onafhankelijke voorzitter (huidige invulling) Voordelen •

Grote mate van betrokkenheid bij de gemeente.

•

Kennis van de plaatselijke cultuur, gewoonten en lokale zaken.

•

Kwalitatief goede producten.

•

Relatief goedkoop.

•

Meer gericht op kwaliteitsverbetering.

•

Spin-off onderzoeken groter.

•

Kans groter dat de opdrachten aansluiten bij de wensen van de raad.

•

Afstand raad en rekencommissie kleiner.

•

Communicatie en procedurele afstemming gemakkelijker.

Nadelen •

Bepaalde mate van beïnvloeding, al dan niet bewust.

•

Leden zijn geen professionals op het specifieke werkterrein. Geen ervaringsdeskundigen op het gebied van onderzoeken.

•

Kwetsbaar.

•

Kwaliteit afhankelijk van de personen.

•

Tijdsbesteding is fors.

•

Mist de ‘schaalvoordelen’. Minder gebruik maken van referentiebeelden. Het directeursmodel is door de NVRR om principiële redenen afgewezen. Zie in dit verband ook punt 3 van de onderliggende rapportage. 12

12

•

Groeimodel zonder duidelijk einddoel.

•

Energiebalans leden kan naar negatieve kant doorhellen.

•

Gevaar van een blackbox.

•

Pettenproblematiek (lid van de rekenkamercommissie en lid van de gemeenteraad) kan manifest worden.

•

Gevaar van meegaande en minder scherper reacties.

Aansluiting bij regionale/lokale rekenkamer(commissie) al dan niet met leden van de gemeenteraad Voordelen •

(Ongewenste) beïnvloeding geringer. Onafhankelijkheid minder op de proef gesteld.

•

Professioneler en minder kwetsbaar. Kan gerichter op onderzoekskwaliteiten worden geselecteerd.

•

Eerder gebruik van referentiebeelden/onderzoeken. Kruisbestuiving.

Nadelen •

Communicatie en procedurele afstemming lastiger.

•

Afstand raad en rekenkamer(commissie) groter.

•

Spin-off onderzoeken kleiner, belanden eerder in de la.

•

Veelal duurder.

•

Minder kennis van de plaatselijke cultuur, gewoonten en lokale zaken.

•

Onderwerpen kunnen minder aansluiten bij de wensen van de raad.

•

Gevaar van blackbox.

•

Opbrengsten/uitkomsten vaker in ‘enerzijds versus anderzijds’ formuleringen.

Op dit moment nog geen concrete (af)weging Gelet op het karakter van deze rapportage - een tussenbalans - heeft de commissie er voor gekozen om de voor- en nadelen enkel te duiden, zonder deze te wegen en nog belangrijker zonder uiteindelijk tot een duidelijke conclusie te komen. Deze finale afweging past beter bij de evaluatie over ruim één jaar, waarbij ook uitdrukkelijk de verschillende zienswijzen, ervaringen, visies en nazorg van de overige actoren betrokken dienen te worden.

13

6. Conclusies en aanbevelingen Op grond van vorenstaande komt de rekenkamercommissie tot een aantal conclusies en aanbevelingen. 1.

Alle noodzakelijke instrumenten voor een gedegen en verantwoorde evaluatie zijn nog niet beschikbaar. Daarom is het beter thans een tussenbalans op te maken en volgend jaar de evaluatie te houden, waarbij de tussenbalans kan dienen als vertrekpunt voor de evaluatie.

2.

Al werkende weg is de verhouding en omgang met het college van burgemeester en wethouders sterk verbeterd.

3.

De relatie tussen de commissie en de gemeenteraad - formeel gezien de opdrachtgever van de commissie - loopt hierbij vooralsnog uit de pas en behoeft aandacht en onderhoud, althans naar het gevoelen van de rekenkamercommissie.

4.

De energiebalans (nut en offer) van de leden van de rekenkamercommissie is niet in evenwicht (‘waar doen we het voor?) en behoeft aandacht ook van de (leden van de) gemeenteraad.

5.

De commissie ziet voldoende aanknopingspunten om te veronderstellen dat in goed overleg met de gemeenteraad deze door de rekenkamercommissie ervaren omissie ‘getackeld’ kan worden.

6.

De discussie omtrent de hoogte van het onderzoeksbudget van de rekenkamercommissie dient op korte termijn door de gemeenteraad beslecht te worden.

7.

De hoogte van het budget in Slochteren wijkt af van de gemiddelde hoogte. Gemiddeld bedraagt het budget 1.30 euro per inwoner per jaar. Het budget in Slochteren bedraagt nu 8000 euro per jaar. Wanneer wordt uitgegaan het gemiddelde (1.30 euro per inwoner) dan bedraagt het budget afgerond 20.000 euro per jaar.

8.

Qua budgetten zijn er in de provincie Groningen relatief grote verschillen waar te nemen.

9.

De gekozen invulling (drie raadsleden en een onafhankelijk voorzitter) op dit moment niet wijzigen.

10.

De vacante voorzittersfunctie invullen voor een periode van ruim één jaar, teneinde dit gelijk te schakelen met de benoemingsduur van de raadsleden (tot aan de volgende gemeenteraadsverkiezingen, begin 2010). Voor afloop van de huidige zittingsperiode dient de evaluatie plaats te vinden en kan de huidige constructie naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie desgewenst worden aangepast

14

7. Bijlagen 7.1

Verordening op rekenkamercommissie

De raad van de gemeente Slochteren; gelet op relevante artikelen van de Gemeentewet; besluit vast te stellen de Verordening op de rekenkamercommissie: Artikel 1 Begripsbepalingen In deze verordening wordt verstaan onder: · Wet: Gemeentewet; · commissie: rekenkamercommissie; · voorzitter: voorzitter van de rekenkamercommissie; · college: college van burgemeester en wethouders; · rekenkamercommissie: de rekenkamercommissie van de gemeente Slochteren. Artikel 2 Rekenkamercommissie 1. Er is een commissie die door de raad wordt ingesteld en wordt aangeduid als de rekenkamercommissie. 2. De rekenkamercommissie bestaat uit 3 leden en een onafhankelijke voorzitter. 3. De rekenkamercommissie is een afspiegeling van de verhoudingen in de raad. Artikel 3 Benoeming leden 1. De raad benoemt de leden van de rekenkamercommissie uit zijn midden. 2. De leden van de rekenkamercommissie, die tevens raadsleden zijn, worden voor een periode gelijk aan de zittingsduur van de raad aangewezen; 3. De raad benoemt de onafhankelijke voorzitter. De voorzitter draagt zorg voor het tijdig en periodiek bijeenroepen van de commissie, het leiden van de vergaderingen, het bewaken van de uitgangspunten en werkwijze en het bevorderen van een zorgvuldige besluitvorming. De voorzitter voert hiertoe regelmatig overleg met de onderzoekers en met het secretariaat. Bij ontstentenis van de voorzitter treedt het langstzittende lid op als voorzitter dan wel, als de overige leden een gelijke periode zitting hebben gehad, het oudste lid in jaren. 4. De voorzitter wordt benoemd voor een periode van drie jaar met een mogelijke herbenoeming voor éénzelfde periode. Artikel 4 Eed Ten aanzien van de voorzitter is artikel 81g van overeenkomstige toepassing. Artikel 5 ontslag en non-activiteit 1. De raad ontslaat de voorzitter, de leden en plaatsvervangende leden of stelt hen op non-activiteit. 2. Het lidmaatschap van een lid eindigt: a. op eigen verzoek; b. indien het lid aftreedt als lid van de raad; c. indien de raad van oordeel is dat het lid niet langer geschikt is de functie van de rekenkamercommissie te vervullen.

15

3. Het lidmaatschap van een de voorzitter eindigt: a. op eigen verzoek; b. bij aanvaarding van een functie die onverenigbaar is met het lidmaatschap van de rekenkamercommissie; c. wanneer de voorzitter bij onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak wegens misdrijf is veroordeeld, dan wel bij zulk een uitspraak een maatregel is opgelegd die vrijheidsbeneming tot gevolg heeft; d. indien de voorzitter bij onherroepelijk geworden rechtelijke uitspraak onder curatele is gesteld, in staat van faillissement is verklaard, surseance van betaling heeft verkregen of wegens schulden is gegijzeld. e. Na afloop van de zittingsperiode. 4. De voorzitter van de rekenkamercommissie kan door de raad worden ontslagen wanneer hij door ziekte of gebreken blijvend ongeschikt is om de functie naar behoren te vervullen. Artikel 6 Ambtelijk secretaris 1. De concerncontroller fungeert als ambtelijk secretaris van de rekenkamercommissie. 2. De secretaris staat de rekenkamercommissie bij de uitvoering van haar taken terzijde. 3. De secretaris legt rechtstreeks verantwoording af aan de rekenkamercommissie over de wijze waarop de ondersteunende taken worden verricht. 4. De secretaris draagt zorg voor de agendaplanning, de verslaglegging en de vorming van de dossiers. Artikel 7 Reglement van orde De commissie stelt een reglement van orde voor haar vergaderingen en andere werkzaamheden vast. Zij zendt het reglement na vaststelling onverwijld ter kennisneming aan de raad. Artikel 8 Onderwerpselectie en opdrachtverlening 1. De commissie bepaalt de onderwerpen die zij onderzoekt, formuleert de probleemstelling en stelt de onderzoeksopzet vast. 2. De in het vorige lid bedoelde onderzoeksopzet wordt door de commissie ter kennisneming aan de raad verstuurd. 3. De raad kan de commissie een gemotiveerd verzoek doen tot het instellen van een onderzoek. De rekenkamer bericht de raad binnen een maand in hoeverre aan dat verzoek wordt voldaan. Indien de commissie niet aan het verzoek van de raad voldoet, zal zij daarvoor gegronde redenen moeten aanvoeren. Artikel 9 Werkwijze 1. De commissie is belast met en verantwoordelijk voor de uitvoering, begeleiding en sturing van het onderzoek volgens de door haar vastgestelde onderzoeksopzet. 2. De commissie beoordeelt of het wenselijk is de raad tussentijds te informeren. 3. De commissie is bevoegd alle documenten die berusten bij het gemeentebestuur te onderzoeken voor zover zij dat er vervulling van haar taak nodig acht. 4. Het gemeentebestuur verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de commissie ter vervulling van haar taken nodig acht. 5. De commissie vergadert zoveel als zij nodig acht, ter bespreking van procedurele en inhoudelijke aspecten van het onderzoek. 6. De commissie vergadert in beslotenheid, haar rapporten zijn openbaar. Op grond van de belangen genoemd in artikel 10 van de Wet Openbaarheid van Bestuur zal de commissie rapporten die aan de raad worden voorgelegd of gedeelten daarvan als geheim aanmerken. 7. De commissie kan openbare informatieve vergaderingen beleggen. 8. Voor de uitvoering van het onderzoek kan de commissie, met inachtneming van het beschikbare budget, externe personen of bureaus inschakelen. 9. De commissie stelt de betrokkenen in de gelegenheid om binnen een door haar te stellen termijn, die tenminste twee weken bedraagt, hun zienswijze op het conceptonderzoeksrapport aan de commissie kenbaar te maken. Betrokkenen zijn degenen van wie de taakuitvoering (mede) voorwerp van onderzoek is of is geweest. De commissie bepaalt verder wie verder als betrokkenen worden aangemerkt. 10. Na vaststelling door de commissie worden het onderzoeksrapport en de nota met conclusies en aanbevelingen en de zienswijze van betrokkenen op het rapport zo spoedig mogelijk, onder toezending van een afschrift aan het college en betrokkenen, aan de raad aangeboden.

16

Artikel 10 Budget 1. De rekenkamercommissie is bevoegd binnen een aan haar bij de begroting beschikbaar gesteld budget uitgaven te doen ten behoeve van de uitvoering van haar taken. 2. Ten laste van het in het voorgaande lid bedoelde budget worden de kosten gebracht van: a. externe deskundigen die eventueel door de rekenkamercommissie zijn ingeschakeld; b. eventuele overige uitgaven die de commissie nodig acht voor de uitoefening van haar taak. c. De vergoeding van de voorzitter, zoals bedoeld in artikel 11 van deze verordening. 3. De rekenkamercommissie is voor de besteding van het budget uitsluitend verantwoording verschuldigd aan de raad. Artikel 11 Vergoeding werkzaamheden voorzitter en leden van de commissie 1. De voorzitter ontvangt een vaste vergoeding voor het bijwonen van de vergaderingen van de rekenkamercommissie, ten bedrage van 300 euro per bijgewoonde vergadering van de commissie. Daarnaast ontvangt de voorzitter een reiskostenvergoeding. 2. De vergoedingen genoemd in het eerste lid komen ten laste van het budget van de rekenkamercommissie. 3. Ten aanzien van de vergoedingen alsmede de onkostenvergoedingen van de leden is de verordening ex artikel 96 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing. Artikel 12 Inwerkingtreding en intrekking vorige verordening 1. Deze verordening treedt in werking op de achtste dag na die waarop zij is bekendgemaakt. 2. Gelijktijdig wordt de huidige “Verordening gemeentelijke rekenkamercommissie”, zoals door de raad vastgesteld in de openbare vergadering d.d. 29 maart 2005, ingetrokken. Artikel 13 Citeertitel Deze verordening kan worden aangehaald als “Verordening gemeentelijke rekenkamercommissie”.

Vastgesteld in de openbare vergadering van 26 januari 2006. De raad voornoemd,

,voorzitter.

,griffier.

17

7.2

Onderzoeksprotocol

Hoofdstuk 1. Inleiding Taken en doelstelling De rekenkamercommissie van de gemeente Slochteren (hierna rekenkamercommissie genoemd) bestaat uit drie raadsleden en één externe voorzitter. Ambtelijk wordt de rekenkamercommissie ondersteund door de concerncontroller die tevens de secretaris van de rekenkamercommissie is. De taak van de rekenkamercommissie is het toetsen van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur op drie onderdelen: - rechtmatigheid - doelmatigheid - doeltreffendheid

: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving? : is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen? : zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald?

Hiertoe voert de rekenkamercommissie onderzoek uit. Dit onderzoek heeft primair een terugblikkend karkater. Het doel van deze onderzoeken is om inzicht te bieden in de prestaties van de gemeente als geheel en waar nodig het formuleren van aanbevelingen voor de toekomst. Onderzoeksprotocol In dit onderzoeksprotocol beschrijft de rekenkamercommissie de richtlijnen die zij hanteert bij de uitvoering van haar onderzoek. Het doel van dit protocol is om de kwaliteit van de onderzoeken van de commissie te waarborgen en voor een goed verloop van het gehele onderzoeksproces binnen de organisatie te zorgen. Daarnaast wil de rekenkamercommissie met dit protocol inzicht verschaffen in de werkwijze van de rekenkamercommissie en hierdoor bijdragen aan de transparante sfeer waarbinnen de rekenkamercommissie haar taken wil uitoefenen. Bij de samenstelling van dit protocol is gebruik gemaakt van de handreiking onderzoek die is opgesteld door de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NvRR). Dit protocol is geen statisch document; de toekomstige ontwikkeling van het lokale rekenkamerwerk kan aanleiding zijn om dit protocol op onderdelen te herzien. De rekenkamercommissie hanteert de volgende drie uitgangspunten bij haar onderzoek: - betrouwbaar : volledigheid en soliditeit bij de verzameling van de relevante feiten; - degelijk : gedegen en betrouwbare analyse van de feiten; - onpartijdig : objectieve en neutrale beoordeling van feiten .

18

Het is daarom van groot belang dat het onderzoek zorgvuldig verloopt. Zorgvuldig wil zeggen dat er prudent wordt omgegaan met de informatie die de rekenkamercommissie op basis van haar bevoegdheden toegang toe heeft, dat de betrokkenen bij het onderzoek de kans krijgen om te reageren op feiten en conclusies en dat de resultaten van het onderzoek op een evenwichtige wijze openbaar worden gemaakt. Andere relevante kwaliteitseisen betreffen objectiviteit, onderbouwing, consistentie, bruikbaarheid, onafhankelijkheid, doelmatigheid en controleerbaarheid. Missie De rekenkamercommissie wil door middel van haar onderzoeken een positieve bijdrage leveren aan het functioneren van de gemeente Slochteren door de doelmatigheid, rechtmatigheid en doeltreffendheid van het gemeentelijk handelen te verhogen. De rekenkamercommissie wil de aandacht van de raad op deze punten richten door inzicht te verschaffen en waar mogelijk aanbevelingen voor verbetering te doen. Hoofdstuk 2. Onderwerpselectie Genereren onderzoeksonderwerpen De rekenkamercommissie heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente. Dit betekent dat de rekenkamercommissie zelf bepaalt welke onderwerpen worden onderzocht en hoe het onderzoek wordt ingericht. De gemeenteraad, het college maar ook inwoners, kunnen de rekenkamercommissie verzoeken om een bepaald onderwerp nader te onderzoeken. Alle inkomende verzoeken worden in de rekenkamercommissie besproken. De rekenkamercommissie beslist of deze verzoeken worden gehonoreerd. Op verzoeken van de raad zal ingevolge de verordening op de rekenkamercommissie altijd een gemotiveerde reactie volgen. Dit geldt ook voor verzoeken van het college en inwoners. De rekenkamercommissie laat zich bij haar keuze van onderwerpen niet alleen leiden door verzoeken van anderen, maar houdt ook zelf bij wat er aan thema's speelt binnen de gemeente. Hiervoor maakt de rekenkamercommissie gebruik van officiële stukken zoals raadsstukken, B&W-stukken, de begroting, de jaarrekening, commissiestukken en beleidsstukken. Ook kijkt de rekenkamercommissie naar andere rapportages die binnen de gemeente verschijnen (bijvoorbeeld naar aanleiding van de accountantscontrole en/of de 213a onderzoeken). Verder hanteert de commissie andere bronnen, zoals interviews, lokale kranten, vakbladen en oriënteert de rekenkamercommissie zich op het werk van andere rekenkamer(commissie)s in het land. De rekenkamercommissie houdt op deze wijze een groslijst van onderwerpen bij. Het streven is om per jaar twee onderzoeken te verrichten. Niet alle onderwerpen zullen zich lenen voor een uitgebreid rekenkameronderzoek zoals beschreven in dit protocol. In sommige gevallen kan worden bekeken of de onderzoeksvraag op andere wijze door de rekenkamercommissie kan worden beantwoord, bijvoorbeeld in de vorm van een korte analyse. De rekenkamercommissie bepaalt zelf in welke gevallen afgeweken wordt van het onderzoeksprotocol.

19

Selectiecriteria In zijn algemeenheid geldt dat de rekenkamercommissie bij de keuze van haar onderwerpen een zo groot mogelijke bijdrage aan de missie en doelstelling van de rekenkamercommissie beoogt, gerelateerd aan de inzet van schaarse onderzoekscapaciteit. Meer specifiek hanteert de rekenkamercommissie de volgende criteria:

Selectiecriteria rekenkamercommissie -

is het onderwerp een prioriteit binnen het gemeentelijk beleid ? is er sprake van een groot maatschappelijk belang ? is er sprake van een groot financieel belang ? is het onderwerp niet onlangs onderzocht door anderen ? is er voldoende spreiding in onderwerpen die de rekenkamercommissie onderzoekt ?

Hoofdstuk 3. Onderzoeksopzet en aankondiging Nadat de rekenkamercommissie een onderzoeksonderwerp heeft bepaald, stelt de commissie een onderzoeksopzet vast. De rekenkamercommissie verricht hiervoor vooronderzoek in de vorm van de analyse van relevante documenten. Zonodig wordt eerst een kort feitenonderzoek gedaan. Verder kan indien nodig de rekenkamercommissie besluiten om een aantal oriënterende gesprekken met sleutelpersonen te voeren. De onderzoeksopzet omvat in elk geval de volgende onderdelen :

Onderzoeksopzet rekenkamercommissie A. Wat willen we bereiken? Aanleiding en achtergronden onderzoeksvraag Doel van het onderzoek B. Wat willen we weten ? Centrale vraagstelling en deelvragen Omschrijving normenkader C. Hoe komen we dat te weten ? Globale onderzoeksopzet : keuze onderzoeksinstrumenten Organisatie: tijdpad, inschatting belasting gemeentelijke organisatie, eventuele inhuur externe expertise en kosten

De definitieve onderzoeksopzet wordt ter kennisneming toegezonden aan de raad, het college en de gemeentesecretaris. Daarbij wordt ook aangegeven wie het onderzoek zal uitvoeren. De definitieve onderzoeksopzet vormt het uitgangspunt voor het onderzoek. Tegelijkertijd wenst de rekenkamercommissie een zekere flexibiliteit te behouden.

20

Gaandeweg het onderzoek kan duidelijk worden dat het niet (meer) mogelijk of niet (meer) opportuun is de onderzoeksopzet in de bestaande vorm uit te voeren. De rekenkamercommissie behoudt zich het recht voor de onderzoeksopzet aan te passen. Waanneer er substantiële wijzigingen in de onderzoeksopzet worden aangebracht, zal dit worden meegedeeld aan de raad, het college en de gemeentesecretaris. Hoofdstuk 4. Start van het onderzoek Voor elk onderzoek treedt één van de leden van de rekenkamercommissie op als coördinator van het onderzoek. De coördinator is actief betrokken bij het lopende onderzoek en fungeert als klankbord voor de secretaris. De secretaris is verantwoordelijk voor de dagelijkse voortgang van het onderzoek en vormt het primaire aanspreekpunt. Schematisch zal een onderzoek er vaak als volgt uitzien: - dossierstudie/feitenonderzoek; - interviews; - experts raadplegen; - concept rapport; - hoor en wederhoor; - definitief rapport. Aan een onderzoek gaat vooraf, afhankelijk van het onderzoeksonderwerp, een gesprek met de directeur/manager van de betrokken dienst/backoffice en de gemeentesecretaris. In dit gesprek zal een vertegenwoordiging van de rekenkamercommissie een toelichting geven op de onderzoeksaanpak. De betreffende leidinggevende kan desgewenst medewerkers, waarvan hij het nuttig acht dat zij ook op de hoogte zijn van het onderzoek, voor dit gesprek uitnodigen. De rekenkamercommissie zal de leidinggevende vragen om een contactpersoon voor het onderzoek aan te wijzen. In het startgesprek worden over en weer afspraken gemaakt over de procedure en de planning van het onderzoek, de wijze waarop met gegevens wordt omgegaan, hoe de rekenkamercommissie de door haar benodigde informatie van de betrokken dienst/backoffice zo snel mogelijk kan verkrijgen en hoe de belasting van de dienst/backoffice door het onderzoek zoveel mogelijk kan worden beperkt. Hoofdstuk 5. Samenwerking met externen Indien de aard en/of de omvang van het onderzoek hiertoe noodzaakt en het budget dit toelaat, zal externe ondersteuning worden gezocht voor de uitvoering van het onderzoek. De ondersteuning kan op diverse manieren worden geregeld: - een professioneel onderzoeksbureau; - stagiaires van hogeschool of universiteit, al dan niet extern gecoördineerd ; - andere door de rekenkamercommissie adequaat geachte uitwerkingen; Indien een extern professioneel bureau in de arm wordt genomen, worden minimaal twee onderzoeksbureaus benaderd om aan de hand van de onderzoeksopzet een offerte uit te werken. De bureaus ontvangen bij de offerteaanvraag het onderzoeksprotocol van de rekenkamercommissie met het verzoek in hun offerte rekening te houden met de werkwijze van de rekenkamercommissie. De/het bureau(s) met de meest aansprekende offerte zullen/zal worden uitgenodigd voor een presentatie van hun offerte. Op basis hiervan maakt de rekenkamercommissie een keuze.

21

De bureaus zullen bij de offerteaanvraag nadrukkelijk worden gevraagd of zij op het desbetreffende terrein al werkzaam zijn of waren voor de gemeente Slochteren. Wanneer dit het geval is en de rekenkamercommissie vaststelt dat dit het risico van belangenverstrengeling tot gevolg heeft, betekent dit dat de onderzoeksopdracht niet aan het desbetreffende bureau kan worden verstrekt. Gedurende de opdrachtperiode mag het bureau geen andere activiteiten of opdrachten verrichten voor de gemeente Slochteren. Ook het proberen te verkrijgen van verdere opdrachten binnen de gemeente Slochteren gedurende de opdrachtperiode wordt door de rekenkamercommissie als onwenselijk gezien. De opdrachtverlening aan een extern bureau vindt plaats onder de voorwaarden van de rekenkamercommissie. Het uitgangspunt bij de inschakeling van externe bureaus is dat de eindverantwoordelijkheid, de regie en het uitbrengen van de eindrapportage bij de rekenkamercommissie blijft liggen. Dit betekent dat belangrijke beslissingen over de inrichting, voortgang en conclusies van het onderzoek door de commissie worden genomen. De secretaris van de commissie is verantwoordelijk voor de dagelijkse voortgang van het onderzoek en vormt het primaire aanspreekpunt voor het bureau. Van het bureau wordt verwacht dat dit zich houdt aan het onderzoeksprotocol. De secretaris introduceert de onderzoeker(s) bij de contactpersonen voor het onderzoek. Hoofdstuk 6. Voortgang en dossiervorming Tijdens het onderzoek geldt een aantal regels: - Van alle interviews die tijdens het onderzoek gehouden worden, wordt een schriftelijk verslag gemaakt. Dit schriftelijk verslag wordt ter accordering aan de geïnterviewden voorgelegd. - Gespreksverslagen zullen vertrouwelijk worden behandeld. Het citeren uit interviewverslagen is slechts mogelijk met toestemming van de geïnterviewde - Er is regelmatig overleg tussen de secretaris en de coördinator over de voortgang van het onderzoek. - Belangrijke beslissingen die gevolgen hebben voor de onderzoeksopzet en richting kunnen alleen in overleg met de rekenkamercommissie worden genomen. In geval van samenwerking met een extern bureau gelden aanvullend de volgende regels: - Het onderzoeksbureau rapporteert de secretaris wekelijks over de voortgang, zowel inhoudelijk als qua urenbesteding. - Het onderzoeksbureau houdt een dossier bij waarin relevante ontwikkelingen in het onderzoek worden bijgehouden. - De rekenkamercommissieleden en de secretaris kunnen desgewenst aanwezig zijn bij de interviews die door het externe bureau worden afgenomen. - De onderzoekers zijn aanwezig bij de behandeling van het onderzoeksrapport in de raad en/of raadscommissie. - De rekenkamercommissie krijgt de beschikking over het gehele onderzoeksdossier dat door het onderzoeksbureau wordt opgebouwd. - Het is het onderzoeksbureau niet toegestaan om buiten de rekenkamercommissie om contact op te nemen met derden over de voortgang of de resultaten van het onderzoek. - De externe communicatie na afloop van het onderzoek verloopt via de rekenkamercommissie. - Verzoeken van derden worden door het onderzoeksbureau naar haar doorverwezen. 22

Gedurende het onderzoek vormt de rekenkamercommissie een onderzoeksdossier. Dit bestaat in elk geval uit :

Onderzoeksdossier - Onderzoeksopzet en schriftelijke correspondentie hierover met betrokkenen - Offerte onderzoeksbureau (indien van toepassing) - Relevante documenten - Alle gespreksverslagen - Alle tussentijdse notities m.b.t. dataverzameling en analyse - Eindrapport - Schriftelijke stukken inzake technisch wederhoor - Inhoudelijke reactie college - Nawoord rekenkamercommissie - Aanbiedingsbrief raad - Persberichten die in het kader van het onderzoek zijn uitgebracht - Verslagen van de behandeling in de raadscommissie en raad - Evaluatie - Acties die na het onderzoek door de raad en het college volgen

Archivering De rekenkamercommissie houdt zich bij de bewaring van haar dossiers aan de termijnen om de Archiefwet. De dossiers zijn na behandeling van het onderzoek in raad en raadscommissie toegankelijk voor derden voor zover zij geen vertrouwelijke gegevens bevatten. Voor inzage in vertrouwelijke stukken dient een verzoek te worden ingediend bij de rekenkamercommissie. Dergelijke verzoeken zullen door de commissie worden beoordeeld op grond van de Wet openbaarheid bestuur. Interviewverslagen zijn nimmer openbaar. Hoofdstuk 7. Onderzoeksrapportage Het uitgangspunt in de rapportage is transparantie. Het moet volstrekt helder zijn hoe de rekenkamercommissie tot haar eindoordeel is gekomen. In de rapportage wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen normen (criteria), bevindingen, conclusies en aanbevelingen. Wanneer in de tekst wordt gerefereerd aan een bepaald document of een gesprek dan wordt deze bron vermeld tenzij betrokkene daar bezwaar tegen heeft. Een rapport van de rekenkamer kent in principe de volgende standaardindeling. De rekenkamercommissie behoudt zich het recht voor een onderzoeksrapport desgewenst anders in te richten.

23

Indeling rapport rekenkamercommissie Samenvatting Vraagstelling en achtergronden Opzet Feitenrelaas en analyse Conclusies Beoordeling Aanbevelingen Bijlagen : bronnen (lijst van geïnterviewden, tussentijdse notities en documenten en literatuur)

In zijn algemeenheid geldt dat wordt gestreefd naar een korte, bondige rapportage. Dit betekent dat achtergrondinformatie zoveel mogelijk in de bijlagen wordt verwerkt. De rekenkamercommissie is eindverantwoordelijk voor de inhoud van het rapport. Dit betekent dat de rapportage herkenbaar moet zijn als rapport van de rekenkamercommissie. Wanneer het onderzoek mede is uitgevoerd door een extern bureau, dan wordt dit bureau vermeld. De eindverantwoordelijkheid van de rekenkamercommissie houdt tevens in dat de commissie zelf haar aanbevelingen formuleert aan de raad. Hoofdstuk 8. Zienswijzen De verordening op de rekenkamercommissie bepaalt dat het mogelijk is voor betrokkenen om hun zienswijzen op het conceptrapport kenbaar te maken. De rekenkamercommissie maakt hierbij een onderscheid tussen een technische reactie en een bestuurlijke reactie. Een technische reactie wordt gegeven door de eindverantwoordelijke voor de ambtelijke organisatie (de gemeentesecretaris). Een bestuurlijke reactie wordt gegeven door het college. Technische reactie De rekenkamercommissie biedt allereerst de mogelijkheid tot een technische reactie. Dit betekent dat betrokkenen de mogelijkheid krijgen het (concept)rapport te controleren op feitelijke onjuistheden. Het rapport zal, nadat dit in concept gereed is, voor wat betreft de feitelijke bevindingen worden aangeboden aan de gemeentesecretaris en eventueel andere betrokkenen. Hen wordt de gelegenheid gegeven hun commentaar aan de commissie kenbaar te maken. Hiervoor wordt een termijn in acht genomen van twee weken. De rekenkamercommissie bepaalt wie er als betrokkenen worden aangemerkt. Na het verstrijken van deze termijn worden gebleken feitelijke onjuistheden in het rapport gecorrigeerd. Bestuurlijke reactie Vervolgens wordt het definitieve rapport inclusief oordelen en aanbevelingen aan het college voorgelegd voor een bestuurlijke reactie. Ook hiervoor geldt een termijn van twee weken, tenzij de rekenkamercommissie meent dat er valide redenen zijn om hiervan af te wijken. Naar aanleiding van de bestuurlijke reactie zal de rekenkamercommissie een nawoord opstellen. Het eindrapport zal inclusief de bestuurlijke reactie en het nawoord worden aangeboden aan de raad. Het rapport gaat vergezeld van een aanbiedingsbrief. Als “ontvanger” binnen de raad is de agendacommissie aangewezen. Een afschrift hiervan wordt verzonden aan het college, de gemeentesecretaris en de geïnterviewden.

24

Hoofdstuk 9. Publicatie en publiciteit Door het aanbieden van het rapport aan de raad is het rapport vastgesteld en daarmee openbaar. De rekenkamercommissie maakt in overleg met een medewerker van het taakgebied communicatie een persbericht. Het rapport wordt aan alle betrokkenen verzonden en het rapport en het persbericht worden op de website van de rekenkamercommissie geplaatst. De voorzitter van de commissie is primair de woordvoerder die de media te woord staat. Hij kan zich laten bijstaan door een commissielid dat zich met het onderzoek heeft beziggehouden. Zonodig kan de rekenkamercommissie besluiten een persconferentie te houden. Hoofdstuk 10. Behandeling commissie en raad Het eindrapport biedt de rekenkamercommissie aan aan de raad, ter attentie van de agendacommissie. Op verzoek van de agendacommissie presenteert de voorzitter het rapport in de raadscommissie of de raad. Bij de behandeling van het rapport in de raadscommissie of raad speelt de rekenkamercommissie geen actieve rol. Het politieke debat staat op dat moment centraal. Hoofdstuk 11. Natraject Interne effectiviteit Na afloop van elk onderzoek vindt er een evaluatie plaats. In deze evaluatie wordt door de rekenkamercommissie en eventueel het extern bureau teruggeblikt en nagegaan voor welke onderdelen verbeteringen mogelijk zijn. Desgewenst kan de rekenkamercommissie besluiten anderen bij deze evaluatie te betrekken. Eén en ander wordt vastgelegd in een korte evaluatienotitie. Het jaarlijkse verslag van de rekenkamercommissie bevat een onderdeel waarin aandacht wordt besteed aan dit aspect. Externe effectiviteit Voor de externe effectiviteit van de rekenkamercommissie is het van belang te volgen wat er met de rapporten wordt gedaan. De rekenkamercommissie volgt op dit punt de tussentijdse ontwikkelingen. Wanneer de rekenkamercommissie constateert dat er onvoldoende gevolg wordt gegeven aan haar aanbevelingen, kan zij de raad hierop attenderen. Aldus vastgesteld in de vergadering van de rekenkamercommissie van 23 februari 2006.

H. Werkman, voorzitter. J. Siegers, secretaris.

25

7.3 Evaluatie (onderzoek); een korte theoretische uitstapje Het doel van evaluatieonderzoek is altijd het verkrijgen van inzicht. Evalueren is ergens de waarde van bepalen, aan de hand van één of meer criteria. Evalueren kan op verschillende manieren en gaat niet altijd gepaard met onderzoek. Vaak gaat het om het vaststellen van effecten en bestaat een belangrijk deel van het onderzoek uit het vaststellen daarvan. Het object van evaluatie kan verschillen; het gevoerde beleid, het functioneren van een organisatie, een project, een cursusprogramma, etc. Bij evaluatie van beleid gaat om een ‘analytische evaluatie; een analyse ‘op papier’ van het beleid in termen van uitgangspunten, doelen, middelen en randvoorwaarden, te verwachten uitvoerbaarheid, doelmatigheid en doeltreffendheid. Bij een evaluatie van een product gaat het om het beoordelen van het product op zich, aan de hand van een aantal criteria. Een ander onderscheid is dat tussen formatieve en summatieve evaluatie. Formatieve evaluatie gebeurt bij zaken die nog in ontwikkeling zijn en is gericht op het nemen van beslissingen over bijstellingen, die kunnen leiden tot verbeteringen. Summatieve evaluatie is gericht op het komen tot een definitief waardeoordeel als de ontwikkeling is afgerond. Bij evaluatie en evaluatieonderzoeken spelen de volgende vier aspecten een belangrijke rol: De criteria aan de hand waarvan de evaluatie plaatsvindt; De toeschrijving (waaraan kunnen de resultaten worden toegeschreven); De generaliseerbaarheid; De onafhankelijkheid van de onderzoeker (onpartijdig en objectief). Essentieel bij een evaluatie is dat moet worden bepaald welke doelen worden beoogd. Er kunnen verschillende doelen worden beoogd. Doelen moeten zo precies mogelijk worden geformuleerd. Een onderscheid kan worden gemaakt in procesdoelen (de te realiseren opzet en inhoud, aantal deelnemers, tevredenheid, etc.) en effectdoelen ( kennisdoelen, vaardigheidsdoelen, gedragsdoelen) die men bij de doelgroep wilt bereiken. Het is goed om een onderscheid te maken tussen criteria en normen: criteria betreffen meestal alleen nog maar de kenmerken of variabelen waar we naar kijken, waar we gegevens over verzamelen en normen zijn de minimale scores die op die variabelen moeten worden behaald voordat we tevreden zijn. De begrippen evaluatie en evaluatieonderzoek worden vaak door elkaar gebruikt. Strikt genomen heeft een evaluatie onderzoek betrekking op het systematisch verzamelen en analyseren van gegevens om tot een oordeel te kunnen komen. Evaluatie heeft alleen betrekking op de beoordeling zelf. Hier is niet altijd een onderzoek voor nodig.

26