Rekenkamercommissie Gemeente Gennep
EFFECTIVITEIT VAN SUBSIDIEBELEID in de gemeente Gennep
Onderzoeksperiode 2008 - 2011
Onderzoeker: Drs. W. Lindelauf RA RO In opdracht van de Rekenkamercommissie van de Gemeente Gennep
Rekenkamercommissie Gemeente Gennep Samenstelling Rekenkamercommissie: Drs. H. Smeets Drs. J. Houba Drs. E. Broere Adresgegevens: Postbus 9003 6590 HD Gennep E-mail:
[email protected] Augustus 2012
Effectiviteit van subsidiebeleid Periode 2008-2011 Gemeente Gennep
Rekenkamercommissie Gennep Gennep, augustus 2012
2
INHOUDSOPGAVE Voorwoord ………………………………………………………………………………………..5 Samenvatting……………………………………………………………………………………..7 1.
Inleiding…………………………………………………………………………………..9
1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
Aanleiding onderzoek Onderzoeksdoel en centrale vraagstelling Afgeleide onderzoeksvragen/thema’s Leeswijzer
2.
Subsidies (thema 1)…………………………………………………………………….13
2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5.
Inleiding Wat is een subsidie? Subsidies in Gennep Indirecte subsidies Vergelijking van Gennep met andere gemeenten
3.
Beleid, verordening en proces (thema 2)………………………………………….17
3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6.
Inleiding Beleid Subsidieverordening Subsidieproces Opmerkingen accountant en interne controle Mogelijke vereenvoudigingen
4.
Effectiviteit (thema 3)………………………………………………………………….23
4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.
Inleiding Effecten en effectmeting Doelstellingen, voorwaarden, verantwoording en monitoring (vijf)jaarlijkse evaluaties Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF)
5.
Rol gemeenteraad (thema 4)…………………………………………………………31
5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7.
Inleiding Kaders stellen Informatie Controleren Evalueren Indirecte subsidies Bezuinigingen
6.
Beleving van de gesubsidieerden (thema 5)………………………………………35
6.1. 6.2. 6.3. 6.4.
Inleiding Schriftelijke enquete Gesprekken met gesubsidieerden Conclusies/beantwoording onderzoeksvragen
3
7.
Vergelijking met normenkader………………………………………………………..41
7.1. 7.2.
Inleiding Vergelijking
8.
Conclusies en aanbevelingen………………………………………………………..…45
8.1. 8.2. 8.3.
Inleiding Conclusies Aanbevelingen
9.
Zienswijze van het college van B&W op het rapport van de Rekenkamercommissie……………….…………………………………………………………………51
10.
Nawoord Rekenkamercommissie……………………………………………………...55
Bijlagen 1. 2. 3. 4. 5.
Lijst van geïnterviewde personen Specificatie van de subsidiebedragen gemeente Gennep 2011 Vergelijking Gennep met Goirle, Loon op Zand, Nuenen c.a., Rucphen, Schijndel en Steenbergen. Mogelijke vereenvoudigingen van het subsidieproces. BCF (Beleidsgestuurde Contract Financiering)
4
VOORWOORD Gemeenten zijn ooit ontstaan vanuit de behoefte om op lokaal niveau in het algemeen belang een aantal zaken te organiseren. Een belangrijk deel daarvan wordt nog steeds door de gemeentelijke organisatie zelf verzorgd. Daar gaat dit onderzoek niet over. In de afgelopen decennia is de gemeente steeds meer activiteiten gaan organiseren bij het maatschappelijk middenveld. Enerzijds door inkoop en aanbesteding, anderzijds door het leveren van financiele bijdragen aan de doelstellingen en activiteiten van maatschappelijke organisaties en instellingen. Over die eerste vorm, inkoop en aanbesteding, heeft u van ons in het kader van het onderzoek naar de ‘inhuur van derden’ in 2007 een rapportage ontvangen. Over die tweede vorm, subsidies, gaat dit onderzoek. Het begrip ‘subsidie’ is ontleend aan het Latijnse begrip ‘subsidium’, hetgeen ‘hulp, ondersteuning of bijstand’ betekent. Het is dus een tijdelijke bijdrage van de gemeente aan de uitvoering van een activiteit waarvan het economisch belang niet direct voor de hand ligt en waarvan te verwachten is dat dit zonder gemeentelijke steun niet zal worden opgepakt. De gemeente draagt bij, ondersteunt dus in financiele zin de activiteiten van organisaties die van belang zijn om binnen de lokale gemeenschappen een aantal voorzieningen tot stand te brengen. De gemeenteraad, u dus, bepaalt welke voorzieningen u voor uw inwoners wenst en het college gaat op zoek naar mogelijkheden om hieraan invulling te geven en hanteert daarbij onder andere het subsidie-instrument. Geen doel op zich zelf dus, maar een middel om doelen te bereiken. Nu is het economisch zwaar weer en menig gemeenteraad buigt zich over de onvermijdelijke vraag welke mogelijkheden er zijn om met een zo groot mogelijk behoud van voorzieningen noodzakelijke bezuinigingen te realiseren. Een goed begrip van het subsidie-instrument in de Genneper praktijk kan u wellicht behulpzaam zijn bij afwegingen op dit vlak. In hoeverre organisaties, door uw raad verifieerbaar, bijdragen aan de door u gestelde doelen en in hoeverre de gegroeide subsidiepraktijk door deze organisaties wordt gewaardeerd en bijdraagt aan resultaten, was onderwerp van ons onderzoek. Zonder echt inhoudelijk vooruit te willen lopen op de inhoud, is ons in ieder geval opgevallen dat de bevraagde organisaties over het algemeen tevreden zijn over de subsidiepraktijk maar er zijn nog wel wat verbeterslagen te maken. Dat is een waardevolle vaststelling, zeker nu in deze lastige economische periode waarin enerzijds van onze maatschappelijke partners extra inzet wordt gevraagd en waarin anderzijds de ruimte om daaraan als gemeente financieel bij te dragen onder druk staat. De door ons ingehuurde onderzoeker Wil Lindelauf heeft, begeleid door ons commissielid Jan Houba, aan de hand van de door ons opgestelde onderzoeksvragen in de afgelopen maanden het leeuwendeel van het onderzoekswerk gerealiseerd. Wij zijn hen daar bijzonder erkentelijk voor. Namens de Rekenkamercommissie, Harry Smeets, voorzitter
5
6
SAMENVATTING Gennep besteedt jaarlijks € 2.011.000 aan subsidies waarvan 83% aan professionele instellingen. Dat betekent dat Gennep jaarlijks gemiddeld € 22 per inwoner meer aan subsidies uitgeeft dan de groep van in dit onderzoek gehanteerde vergelijkbare gemeenten. Met name de hoogte van de subsidies aan de bibliotheek, de kunstzinnige vorming, de VVV, de Volksuniversiteit en de sport wijkt significant af. De gemeente Gennep kent een subsidie-instrumentarium op basis van een Kadernota subsidiebeleid en drie daaraan ontleende beleidsregels. Dit stelsel is vastgelegd in de door de gemeenteraad vastgestelde subsidieverordening. Ten aanzien van het proces hebben de accountant en de interne controle geconstateerd dat de naleving van het subsidieproces nog onvoldoende, onvoldoende transparant en daarmee onvoldoende controleerbaar is. Daarover hebben wij een aantal aanbevelingen gedaan waarvan het goed en eenvoudig documenteren de belangrijkste is. Om de effectiviteit van het subsidiebeleid te kunnen beoordelen hebben wij tien caseonderzoeken gedaan en hebben wij vastgesteld dat Gennep de te bereiken doelstellingen in zijn algemeenheid goed heeft vastgelegd in de kadernota subsidiebeleid, raadstukken en documenten van de gesubsidieerden zelf, zoals beleidsnota’s, visies etc. Echter niet in alle gevallen is er sprake van vastgelegde prestaties of vooraf vastgelegde voorwaarden. Ook vindt tussentijdse monitoring, zo nodig bijsturing en evaluatie in zijn algemeenheid niet expliciet en daarmee onvoldoende plaats. Wij adviseren u om te bezien in hoeverre de in november 2009 verschenen handleiding “Subsidie zonder moeite” van de VNG mogelijkheden biedt het proces op dit punt te vereenvoudigen. In deze handleiding werd eveneens een nieuwe model algemene subsidieverordening gepresenteerd. Ten aanzien van de betrokkenheid van de gemeenteraad bij dit belangrijke sturingsmiddel hebben wij gekeken naar de mogelijkheden op basis waarvan u in staat wordt gesteld om in voldoende mate invulling te geven aan uw drie rollen, kaderstelling vooraf, controle tussentijds en achteraf en uw volksvertegenwoordigende rol. Daarover heeft er met u tijdens het onderzoek een gesprek plaats gevonden. Op basis hiervan hebben wij kunnen concluderen dat u tevreden bent over de wijze waarop u bij de kaderstelling betrokken bent. Minder tevreden bent u echter over de (tussentijdse) informatievoorziening en de wijze waarop u in staat wordt gesteld uw controlerende rol waar te maken. Daarnaast hebt u onvoldoende zicht op de indirecte subsidies. Wij adviseren u om de informatievoorziening rondom subsidies te verbeteren. Tot slot hebben wij onderzocht in hoeverre de huidige praktijk aansluit bij de praktijk en de wensen van de ontvangers van Gennepse subsidiegeld. Uit de enquete die we hebben gehouden en uit de gevoerde gesprekken met een aantal gesubsidieerden blijkt dat de subsidieontvangers in het algemeen tevreden zijn over de uitvoering van het subsidiebeleid in Gennep. Opmerkingen worden geplaatst over de mogelijke vereenvoudiging van procedures, het laten aansluiten van deze procedures op procedures van de provincie en/of de bedrijfsvoering van gesubsidieerde instellingen. Tevens wordt de wens uitgesproken om meer contact te onderhouden met de kleinere gesubsidieerde instellingen. Wij adviseren daarom om uw procedures en communicatie met gesubsidieerden beter op elkaar af te stemmen en procedures, daar waar mogelijk, te vereenvoudigen.
7
8
1.
INLEIDING
1.1.
Aanleiding onderzoek
Jaarlijks inventariseert de Rekenkamercommissie bij de gemeenteraad van Gennep welke onderwerpen zij graag wil laten onderzoeken. Op basis van de aangedragen onderzoeksideeën heeft de commissie besloten om in 2012 de effectiviteit van het subsidiebeleid in Gennep te (laten) onderzoeken. 1.2.
Onderzoeksdoel en centrale vraagstelling
Het onderzoek moet inzicht geven in de mate waarin subsidies bijdragen aan de maatschappelijke doelstellingen, maar ook hoe transparant dit is voor de gemeenteraad. De centrale vraagstelling luidt als volgt: In hoeverre is het subsidiebeleid van de gemeente Gennep doeltreffend? 1.3.
Afgeleide onderzoeksvragen/thema’s
In dit onderzoek komen de volgende thema’s en onderzoeksvragen aan de orde: 1. 2. 3. 4. 5.
Subsidies Beleid, subsidiemethodiek en verordening Effectiviteit Rol gemeenteraad Beleving van de gesubsidieerden
Thema 1: Subsidies De onderzoeksvragen die hierbij beantwoord worden luiden als volgt:
Wat verstaan we onder subsidies? Welke (soorten) subsidie worden in Gennep aan welke instellingen verstrekt en welke bedragen zijn daarmee gemoeid?
Thema 2: Beleid, verordening en proces
Hoe ziet het beleid van de gemeente Gennep er met betrekking tot subsidieverlening uit? Welke beleidsnota’s liggen aan dit subsidiebeleid ten grondslag? In hoeverre is er een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en het subsidiebeleid? Sluit de subsidieverordening aan op het subsidiebeleid? Sluit de methodiek van subsidiëren aan op de te bereiken effecten? Hoe ziet het subsidieproces (toekenning, verstrekking en vaststelling) eruit?
Thema 3: Effectiviteit Bij dit onderdeel van het onderzoek staan de volgende onderzoeksvragen centraal:
Welke (belangrijkste) effecten wil de gemeente met het huidige subsidiebeleid bereiken? Hoe stelt de gemeente vast hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten? (Op welke wijze) vindt meting plaats?
9
(Op welke wijze) geeft de gemeente gevolg aan de verplichting die middels artikel 4:24 1 Algemene wet bestuursrecht wordt opgelegd? Welke voorwaarden worden aan de subsidieverstrekkingen gesteld of welke prestatiecontracten worden afgesloten? Op welke wijze geeft de gemeente gevolg aan het gestelde in artikel 4:30 Algemene 2 wet bestuursrecht ? Welke prestaties worden daadwerkelijk geleverd en/of welke doelstellingen en effecten worden daadwerkelijk gerealiseerd? In hoeverre wordt hierover geëvalueerd en wordt vervolgens bijgestuurd? Hoe is het gesteld met de uitvoering van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF)?
Bij dit thema is niet onderzocht hoe het gesteld is met de vraag of prestaties daadwerkelijk geleverd worden en/of doelstellingen en effecten worden bereikt. Hierbij is gebruik gemaakt van metingen van de gemeente zelf, voor zover die voorhanden zijn. Thema 4: Gemeenteraad Bij dit deel van het onderzoek staan de volgende onderzoeksvragen centraal:
Hoe wordt de Raad geïnformeerd over de doelstellingen en gerealiseerde effecten van subsidies? Hoe wordt de Raad in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen inzake subsidies? Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan haar kaderstellende en controlerende rol in relatie tot subsidies? Hoe ziet de betrokkenheid van de raad eruit bij de totstandkoming van beleid, monitoring van doelstellingen en prestaties en eventuele bijstelling van beleid?
Thema 5: Beleving van de gesubsidieerden De onderzoeksvragen bij dit thema luiden als volgt:
Hoe wordt het subsidiebeleid door de afnemers gewaardeerd? Worden de doelstellingen van de gemeente voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden? Sluit de subsidiesystematiek (het proces van aanvragen, toekennen etc. van subsidies) voldoende aan op de bedrijfsvoering van de gesubsidieerden (denk bijvoorbeeld aan administratieve lasten etc.)? Zijn de gesubsidieerden tevreden over de wijze waarop subsidies moeten/kunnen worden aangevraagd en de daarmee gepaard gaande procedures/voorschriften/ administratieve lasten? Hoe kijken de professionele instellingen aan tegen het gebruik van BCF door de gemeente Gennep?
Om dit thema in te kunnen vullen vonden gesprekken plaats met vertegenwoordigers van de professionele instellingen en afvaardigingen van de sport- en cultuurverenigingen. Daarnaast werd een schriftelijke enquete gehouden.
1
Dit artikel luidt als volgt: “Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt tenminste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift (de subsidieverordening) anders is bepaald”. 2 Dit artikel luidt als volgt: “De beschikking tot subsidieverlening bevat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Deze omschrijving kan eventueel later worden uitgewerkt.
10
1.4
Leeswijzer
Dit rapport is ingedeeld overeenkomstig de thema’s zoals hierboven benoemd. In hoofdstuk 2 wordt ingegaan op de vraag wat we onder subsidies verstaan en wordt ingegaan op de vraag hoeveel geld hiermee in Gennep gemoeid is. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op het beleid, de verordening en het subsidieproces in de gemeente Gennep. Hoofdstuk 4 gaat in op het effectiviteitsvraagstuk, hoofdstuk 5 op de rol van de gemeenteraad en hoofdstuk 6 op de beleving van de gesubsidieerden. In dit hoofdstuk komen ook de resultaten van de door de Rekenkamercommissie gehouden schriftelijke enquete aan bod. In hoofdstuk 7 wordt de door de Rekenkamercommissie aangetroffen werkelijkheid gespiegeld aan het voor dit onderzoek opgestelde normenkader. In hoofdstuk 8 zijn de conclusies en aanbevelingen verwoord, waarna in de hoofdstukken 9 en 10 tot slot de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamercommissie zijn opgenomen.
11
12
2.
SUBSIDIES (THEMA 1)
2.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk worden de volgende vragen beantwoord: 2.2.
Wat verstaan we onder subsidies? Welke (soorten) subsidies worden in Gennep aan welke instellingen verstrekt en welke bedragen zijn daarmee gemoeid? Wat is een subsidie?
Voor het antwoord op de vraag wat onder een subsidie moet worden verstaan wordt aansluiting gezocht bij de definitie volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb): Artikel 4:21 Awb: Onder subsidie wordt verstaan: -de aanspraak op financiële middelen -door een bestuursorgaan verstrekt -met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager -anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Het woord “aanspraak” geeft aan dat het niet de daadwerkelijke overhandiging van het geld behoeft te betreffen, maar dat een aanspraak daarop voldoende is. Voor het bestuursorgaan ontstaat na het toekennen van de aanspraak op financiële middelen de verplichting om aan de gesubsidieerde, na uitvoering van de activiteiten en nakoming van zijn overige opgelegde verplichtingen, tot betaling over te gaan. Een subsidie wordt altijd verstrekt met een bepaald doel, voor bepaalde activiteiten. De wetgever heeft bepaald dat er sprake moet zijn van bepaalde, duidelijk omschreven activiteiten van de ontvanger. De bestedingsrichting van de middelen moet duidelijk zijn. Commerciële transacties vallen buiten het subsidiebegrip. Er is geen sprake van subsidie als de overheid een marktconforme vergoeding betaalt voor aangeschafte goederen of aan haar geleverde diensten. Onder betaling wordt verstaan: het leveren van een tegenprestatie, die is afgestemd op de waarde van de verkregen goederen of diensten in het economisch verkeer. In de Awb staat dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een wettelijk voorschrift . Deze eis komt voort uit de wens van de wetgever dat de rechtszekerheid van de subsidieaanvrager en subsidieontvanger voldoende gewaarborgd is. Voor gemeenten betekent dit dat de subsidieverstrekking moet zijn gebaseerd op een verordening van de raad. Deze verordening moet de essentiële elementen van het proces van subsidieverstrekking bevatten, zoals een omschrijving of aanduiding van de te subsidiëren activiteiten, de bevoegdheid voor het vaststellen van een subsidieplafond en de bijbehorende verdelingsmaatstaf. Een wettelijk voorschrift, zoals een gemeentelijke verordening, moet aan twee eisen voldoen: 2.3.
Het moet een omschrijving bevatten van de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verleend Het moet een grondslag bevatten voor de verplichtingen die het bestuursorgaan aan de subsidieverlening kan verbinden. Subsidies in Gennep
In Gennep wordt op jaarbasis € 2.011.000 aan subsidies uitgegeven. Voor een overzicht hiervan wordt verwezen naar bijlage 2. Het betreft hier een overzicht dat door de gemeente aan de Rekenkamercommissie ter beschikking werd gesteld. 83% van de in dit overzicht vermelde uitgaven heeft betrekking op professionele instellingen te weten:
13
VVV-winkel (via bibliotheek) Volksuniversiteit Meander (Centrum kunstzinnige vorming) Jeugdgezondheidszorg GGD Biblioplus (Bibliotheek) Synthese (Maatschappelijk werk)
3
50.000 75.000 217.000 4 234.000 5 280.000 372.000 450.000
17% van de subsidie-uitgaven gaat naar vrijwilligersorganisaties (verenigingen en dergelijke). Hierbij is veelal sprake van een subsidiebedrag per (jeugd-)lid. Daarnaast wordt nog subsidie verleend in verband met de zogenaamde maatschappelijke bijdragen (budget in totaal € 20.000) en evenementenbeleid/kunst en cultuur (totaal budget € 27.000). In dit onderzoek zijn de volgende cases bestudeerd: Harmonie St. Caecilia Zwemvereniging Vivalo Stg. Samenwerking GESP Stg. Huisvesting Verenigingen in Ottersum Stg. Cultureel Podium Roepaan Stg. Promotie Noord Limburg Volksuniversiteit Meander (Centrum kunstzinnige vorming) Biblioplus (Bibliotheek) Synthese (Maatschappelijk werk) Totaal 2.4.
5.680 12.127 16.000 22.019 50.000 68.824 75.000 217.348 372.486 450.444 1.290.000 (=64%)
Indirecte subsidies
In dit rapport wordt niet ingegaan op mogelijke indirecte subsidies. Dit viel buiten de scope van het onderzoek. Dit neemt niet weg dat indirecte subsidies wel belangrijk zijn. Onder indirecte subsidies wordt verstaan: materiële of financiële begunstiging van specifieke derden, buiten de subsidiestaat om, om de realisatie van een gemeentelijk doel te bewerkstelligen. Voorbeelden hiervan zijn:
Uitgiften van gronden onder de marktprijs Hanteren van niet marktconforme erfpachtcanons Kosteloos meehelpen aan evenementen en/of het niet in rekening brengen van leges en precariorechten Het hanteren van niet marktconforme huurprijzen (of symbolische huurprijzen) bij accommodaties die eigendom zijn van de gemeente en die worden gebruikt door (sport-) verenigingen.
Om een goed inzicht te krijgen hoeveel er in Gennep nu “echt” omgaat in de subsidiesfeer dient een afzonderlijk overzicht te worden opgesteld waarin naast de directe subsidies tevens de indirecte subsidies transparant worden weergegeven. Een dergelijk overzicht ontbreekt thans in Gennep.
3
Een aantal van de genoemde bedragen inmiddels zijn aangepast. Roepaan ontvangt nog maar € 47.500 in 2012 en in 2013 waarschijnlijk slechts € 37.500. De subsidie van de Volksuniversiteit wordt volledig afgebouwd in drie jaar. De VVV ontvangt nog slechts € 30.000 4 Dit wordt door de Rekenkamercommissie niet als een subsidie beschouwd maar als een bijdrage aan een gemeenschappelijke regeling. 5 idem
14
2.5.
Vergelijking van Gennep met andere gemeenten
Vanzelfsprekend doet de rekenkamer in dit onderzoek geen uitspraken over de hoogte van de subsidies. Dit is immers een zaak die enkel en alleen de gemeenteraad aangaat. Dit neemt niet weg dat een vergelijking van de subsidie-uitgaven in Gennep met die van andere gemeenten, inzicht geeft in de vraag of er in Gennep relatief veel of weinig aan subsidies wordt uitgegeven. In het kader van een ander Rekenkameronderzoek heeft de onderzoeker, in 2008, gegevens verzameld van zes Noord-Brabantse gemeenten, met een inwoneraantal van circa 23.000. Het betreft de gemeenten:
Goirle Loon op Zand Nuenen c.a. Rucphen Schijndel Steenbergen
Indien de subsidie-uitgaven van Gennep per inwoner (begroting 2012) worden vergeleken met de gemiddelde subsidie-uitgaven per inwoner van de zes referentiegemeenten (begroting 2008), dan blijkt dat Gennep circa € 22 per inwoner (= circa 360.000 absoluut) hoger scoort dan de zes gemeenten. De grootste afwijkingen hebben betrekking op: afwijking per inw. Bibliotheek Kunstzinnige vorming (Meander) VVV/SPNL Volksuniversiteit Sport
3,59 5,65 7,10 4,48 1,75
Voor meer informatie wordt verwezen naar bijlage 3 bij dit rapport. Deze bijlage is gebaseerd op door de verschillende gemeenten overgelegde subsidiestaten. Het kan zijn dat appels met peren vergeleken worden bijvoorbeeld doordat niet alle uitgaven (bijvoorbeeld -bijdragen inhuisvesting) zijn verdisconteerd in de bedragen zoals vermeld in de subsidielijsten. Bovendien merkt de Rekenkamercommissie op dat subsidieverstrekking is gerelateerd aan de beleidsuitgangspunten van een gemeentebestuur (coalitieakkoord, collegeprogramma). Deze kunnen per afzonderlijke gemeente anders liggen waardoor de ene gemeente wellicht meer 6 investeert in kunst en cultuur en de andere meer in sport of recreatie .
6
In het kader van ambtelijk hoor en wederhoor wordt overigens opgemerkt dat de gemeente Gennep het laagste bedrag per inwoner aan de bibliotheek subsidieert, vergeleken met de gemeenten in de regio: Cuijk, Boxmeer, Mook en Middelaar, Grave, Bergen, St. Anthonis, Mill en St. Hubert en Gennep). Om cijfers over bibliotheekwerk te vergelijken zou, aldus ambtelijk hoor en wederhoor, eerder gekeken moeten worden naar het bedrag per inwoner Biblioplus met vergelijkbare regionale instellingen voor bibliotheekwerk in een landelijk gebied met veel kernen. Dit geeft een betere vergelijking van de kosten per inwoner.
15
16
3.
BELEID, VERORDENING EN PROCES (THEMA 2)
3.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het beleid, de subsidieverordening en (de uitvoering van) het subsidieproces. Tevens wordt ingegaan op de vraag op welke wijze het proces vereenvoudigd zou kunnen worden. In dit hoofdstuk worden de volgende vragen beantwoord: 3.2.
Hoe ziet het beleid van de gemeente Gennep er met betrekking tot subsidieverlening uit? (paragraaf 3.2.) Welke beleidsnota’s liggen aan dit subsidiebeleid ten grondslag? (idem) In hoeverre is er een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en het subsidiebeleid? (idem) Sluit de subsidieverordening aan op het subsidiebeleid? (paragraaf 3.3.) Sluit de methodiek van subsidiëren aan op de te bereiken effecten? (idem) Hoe ziet het subsidieproces (toekenning, verstrekking en vaststelling) eruit? (paragraaf 3.4 en 3.5.) Beleid
De beleidsstukken liggen ter inzage bij de Rekenkamercommissie. Het gaat hier om:
de kadernota subsidiebeleid de beleidsregels.
De verordening gaat gepaard met beleidsregels. De beleidsregels zijn door het college van B&W vastgesteld. In Gennep is sprake van drie beleidsregels:
Incidentele subsidie evenementen Incidentele subsidie kunst, cultuur, toerisme en recreatie.
We hebben vastgesteld dat er weinig beleidsnota’s zijn die betrekking hebben op de gesubsidieerde instellingen. Voor zover ons bekend betreft dit de volgende nota’s:
Beleidsnota WMO en bijbehorend uitvoeringsprogramma (dd. 31-10-2007) Sportnota (dd. 8-09-2008) Beleidsnota integraal jeugdbeleid (dd. 6-10-2008).
Voor detailinformatie verwijzen we naar de stukken die ter inzage liggen bij de Rekenkamercommissie. Bij lezing van de bovengenoemde stukken blijkt overigens dat deze sterk met elkaar samenhangen. 3.3.
Subsidieverordening
De verordening is (idealiter) de weerslag van het subsidiebeleid zoals door de raad vastgesteld. In de verordening wordt het college van B&W door de raad de handvatten aangereikt op basis waarvan het subsidieproces binnen de gemeente wordt ingericht en uitgevoerd. De verordening is richtinggevend of de norm op basis waarvan beoordeeld kan worden of en in hoeverre de uitvoering van het subsidiebeleid doelmatig en rechtmatig is. Met name de administratieve verplichtingen die in de verordening zijn opgenomen, zijn bepalend voor de wijze waarop het proces moet worden ingericht en uitgevoerd.
17
Voor wat betreft deze administratieve verplichtingen dient nadrukkelijk onderscheid te worden gemaakt tussen vrijwilligersorganisaties enerzijds en professionele instellingen anderzijds. Voor de vrijwilligersorganisaties is over het algemeen de aanname dat het bestaan ervan op zich bijdraagt aan maatschappelijke doelstellingen. Dat is dan ook de reden om de voorwaarden te beperken tot de organisatievorm en het aantal leden. Overigens zijn de maatschappelijke doelstellingen in de loop der tijd vaak zeer impliciet geworden. Zo is de ondersteuning van verenigingen al lang gebruikelijk vanuit het oogpunt van sociale samenhang en blijkt in de praktijk diezelfde vereniging ook een belangrijke rol te spelen bij integratie en maatschappelijke participatie. Het proces van subsidieverlening dient bij vrijwilligersorganisaties dan ook zo eenvoudig mogelijk te zijn en zo weinig mogelijk administratieve rompslomp met zich mee te brengen. Bij professionele organisaties ligt dit anders. De kern van een adequaat subsidieproces bij dergelijke instellingen is dat door verstrekking van de subsidie gewenste maatschappelijke effecten worden bereikt. Het toezicht op het subsidieproces richt zich daarmee op de vraag welke waarborgen in dit proces zijn gecreëerd om zeker te stellen dat deze effecten worden gerealiseerd. Goed subsidiebeleid dient, volgens de Rekenkamercommissie, op grond van bovenstaande aan de volgende eisen te voldoen: a. b. c. d. e.
de aanwezigheid van een helder beleidsinhoudelijk kader; een helder financieel kader bestaande uit een programmabegroting met een duidelijke koppeling van de doelstellingen aan budgetten; een helder formeel juridisch kader met een duidelijke vastlegging van de formele vereisten voor het subsidieproces in een verordening; een subsidiesystematiek, die de relatie tussen de kosten en de te leveren output in termen van producten helder maakt; een hoge professionaliteit van de betrokken uitvoeringsorganisaties blijkend uit duidelijke en tijdige documenten (begrotingen, verantwoordings-rapportages en jaarverslagen).
Huidige verordening De tekst van de verordening ligt ter inzage bij de Rekenkamercommissie. De huidige subsidieverordening dateert van 1-1-2009. De verordening, die op voorstel van B&W door de raad is vastgesteld, valt uiteen in de volgende hoofdstukken: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Algemene bepalingen Budgetsubsidie Waarderingssubsidie Exploitatiesubsidie Eenmalige (project) subsidie Investeringssubsidie Slotbepalingen
In de verordening zijn de volgende administratieve verplichtingen opgenomen: Algemeen Bij een eerste aanvraag voor een structurele subsidie moeten de volgende stukken worden ingediend: a. Een activiteitenplan, begroting en opgave van het eigen vermogen; b. De statuten en een kopie van de inschrijving bij de Kamer van Koophandel; c. Een opgave van de bestuurssamenstelling; d. Alle andere informatie die het college nodig acht voor een goede beoordeling van de aanvraag. Bij een subsidiebedrag hoger dan € 50.000,00 is een organisatie verplicht om gelijktijdig met de jaarrekening een accountantsverklaring in te dienen.
18
Budgetsubsidie Een op de vraag van het college geënte subsidieaanvraag moet worden ingediend voor 1 oktober van het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar, tenzij voor dat jaar al een beschikking is afgegeven. Bij de aanvraag worden gevoegd een activiteitenplan en een kostprijs per activiteit. In het activiteitenplan wordt de relatie aangetoond tussen de voorgenomen activiteiten en de gemeentelijke beleidsdoelen waarop het aanbod betrekking heeft. Het college treedt in overleg met de organisatie over de activiteiten, de prestaties en de door het college voorgenomen aanvullende subsidievoorwaarden, een en ander binnen het financiële kader. Na afloop van elke viermaandelijkse periode brengt de organisatie binnen 6 weken verslag uit over de (cumulatieve) voortgang van de activiteiten en de geleverde prestaties in relatie tot de beleidsdoelen. De laatste rapportage is tevens het inhoudelijke jaarverslag van de organisatie. Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot deze rapportages. Na afloop van het subsidiejaar dient de organisatie vóór 1 mei een financieel jaarverslag in waaruit de kosten per activiteit blijken, evenals een balans per 31 december van het subsidiejaar. Onder een budgetsubsidie wordt volgens de verordening verstaan een subsidie voor activiteiten die bijdragen aan de realisering van gemeentelijke beleidsdoelen, uitgedrukt in meetbare prestaties (output). Waarderingssubsidie Een subsidieaanvraag moet worden ingediend vóór 1 april van het betreffende subsidiejaar, tenzij voor dat jaar al een beschikking is afgegeven. Bij een aanvraag worden gevoegd: o Een begroting en een activiteitenplan; o Informatie over kengetallen die van belang zijn voor de bepaling van de subsidie. Het college kan voor de in te dienen stukken een modelformulier voorschrijven. Na afloop van elk subsidiejaar dient de organisatie vóór 1 april een inhoudelijk jaarverslag en jaarrekening in bij het college. Tevens wordt informatie gegeven over de kengetallen voor zover op basis daarvan de subsidie is verleend. Een waarderingssubsidie heeft, volgens de subsidieverordening, als doel de instandhouding van een organisatie vanwege het belang dat door het college wordt gehecht aan de inhoud en de doelgroep van de activiteiten. De hoogte van de subsidie wordt berekend aan de hand van kengetallen. Ook kan voor het geheel of voor bepaalde onderdelen een vast bedrag worden bepaald. Subsidieverlening- en vaststelling vallen samen en hebben in principe betrekking op een vierjarige periode. 3.4.
Subsidieproces (toekenning, verstrekking en vaststelling).
Van het subsidieproces (aanvraagafhandeling en vaststelling) is geen procesbeschrijving voorhanden. Het proces vloeit rechtstreeks voort en/of wordt afgedwongen door hetgeen over data, aanleveren en afhandelen van documenten, in de subsidieverordening is verwoord. Of de processen doorlopen worden/zijn zoals het hoort, is door de Rekenkamercommissie niet beoordeeld. Dit behoort aldus de Rekenkamercommissie tot het terrein van de interne controle en de accountantscontrole waarop de volgende paragraaf nader wordt ingegaan.
19
De Rekenkamercommissie heeft vastgesteld dat veel medewerkers op een of andere manier met subsidieverlening te maken hebben. De Rekenkamer onderzocht in totaal 10 cases en moest, om een beeld van deze cases te krijgen, interviews houden met vier verschillende medewerkers. De verdeling van de dossiers over de verschillende medewerkers ziet er als volgt uit: Medewerker 1 Medewerker 2 Medewerker 3 Medewerker 4
Vivalo, St. Caecilia, Stichting Huisvesting Ottersum, Volksuniversiteit Synthese, Biblioplus en Meander Roepaan, SPNL GESP
De verdeling van de taakveld/specialismen. 3.5.
dossiers
over
deze
medewerkers
hangt
samen
met
hun
Opmerkingen van de accountant en de interne controle
De Rekenkamercommissie heeft geen onderzoek gedaan naar de uitvoering van het subsidieproces. Dit zou immers betekenen dat zij de werkzaamheden, die de interne-controle functie resp. de accountant behoren te doen, zou overdoen. Dit neemt niet weg dat het voor de volledigheid van dit onderzoeksrapport relevant is om kennis te nemen van de bevingen van de interne controle functie en de accountant. Bevindingen van de accountant De Rekenkamercommissie raadpleegde de rapporten van de accountant, te weten de verslagen naar aanleiding van de interim-controles van 2008, 2010 en 2011 (over 2009 werd er geen verslag ontvangen) en de verslagen naar aanleiding van de jaarrekeningcontroles van de jaren 2008, 2009 en 2010. In de verslagen naar aanleiding van de interim-controles worden opmerkingen gemaakt over het subsidieproces, te weten: 2008: “Het jaar 2008 kan op het gebied van subsidieverstrekkingen gezien worden als een overgangsjaar. Ten aanzien van normstelling zal per 1 januari een nieuwe kadernota subsidieverstrekkingen in werking treden. Tevens is in 2008 reeds gestart met het opstellen van meerjarenbeleid voor subsidieverstrekkingen aan onder meer professionele instellingen. Voorbeelden hiervan zijn sport- en beweegnota 2008-2013 en de jeugdbeleidnota 2008-2011. Met bovenstaande verbeteringen heeft gemeente Gennep een goede stap voorwaarts gemaakt in de opzet van de interne beheersing van dit proces”. 2010: “Door de interne controle zijn 8 welzijnssubsidies beoordeeld waarbij geconstateerd is dat voor geen van deze 8 subsidies een zichtbare vastlegging heeft plaatsgevonden van de subsidie 2009. Er heeft dus onvoldoende zichtbare controle plaatsgevonden op naleving van de gemaakte afspraken met de subsidieontvanger waardoor gemeente Gennep niet gedocumenteerd en mogelijk ook geen zicht heeft of de financiële middelen die zij verstrekt heeft ook daadwerkelijk besteed zijn aan het doel waarvoor deze verleend zijn. Indien gemeente Gennep controle uitvoert middels een schriftelijke subsidievaststelling is een duidelijke normering zichtbaar en verkrijgt uw gemeente een beter inzicht in de werkelijke kosten. Wij adviseren om verleende subsidies, middels een controle op de financiële verantwoording te beoordelen en indien akkoord, vast te stellen zodat inzicht verkregen wordt in de werkelijke bestedingen”.
20
2011: “Op basis van de uitgevoerde interne controlewerkzaamheden constateren we dat: Subsidies worden niet tijdig vastgesteld en er is geen zichtbare toetsing of de prestatie geleverd is. De bestaande checklists worden niet consequent gehanteerd. Een subsidieadministratie ontbreekt, waardoor er geen direct zicht is in het aantal en de omvang van de verstrekte subsidies. Het proces is derhalve niet zichtbaar en arbeidsintensieve gegevensgerichte controlewerkzaamheden waren noodzakelijk om de getrouwheid en rechtmatigheid van de subsidies te valideren. Overigens bleken hieruit geen bijzonderheden. Wij bevelen aan om de volgende maatregelen te implementeren om de zichtbare interne beheersing van het subsidieproces te verbeteren: Vul een checklist per verstrekte subsidie in om te toetsten in hoeverre aan de vereisten conform de verordening is voldaan. Gebruik een subsidiedatabase, waarin alle uitgaande subsidies worden geregistreerd. Formaliseer het opvragen en beoordelen van tussentijdse rapportages bij de verstrekte budgetsubsidies, om tussentijds te toetsen in hoeverre het gestelde doel wordt behaald”. Tevens stelt de accountant vast dat, onder andere bij het proces subsidies, de dossiervorming niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Bevindingen van de interne controle Over de subsidiebedragen geboekt in het boekjaar 2011 heeft in december 2011/januari 2012 7 interne controle plaatsgevonden. Hierbij zijn de volgende bevindingen gerapporteerd : 1. 2. 3.
4. 5. 6. 3.6
De periodieke rapportageplicht voor aanvragers van subsidies wordt bij 6 van de 7 geteste budgetsubsidies en bij 1 van de 9 geteste waarderingssubsidies niet volledig nageleefd. Alle 7 geteste budgetsubsidies zijn niet binnen de gestelde termijn vastgesteld. Alle 3 geteste incidentele subsidies worden direct vastgesteld. Er worden geen verslagen of afrekeningen over de gesubsidieerde activiteiten door de aanvragers overgelegd. Deze verslagen worden dus ook niet geraadpleegd alvorens tot vaststelling over te gaan (niet conform de verordening). De interne checklist voor waarderingssubsidies wordt niet consequent gebruikt, waardoor de interne controle op de afdeling niet consequent wordt uitgevoerd, Er is geen professionele subsidieadministratie aanwezig. Bij 11 van de 16 geteste subsidies blijkt een onvolledige dossiervorming. Daarnaast zijn 8 de stukken verspreid over de afdeling, het archief en Docman . Mogelijke vereenvoudigingen.
Toen de Gennepse verordening al bijna een jaar een feit was, kwam in november 2009 de handleiding “Subsidie zonder moeite” van de VNG uit. In deze handleiding werd een nieuw model algemene subsidieverordening gepresenteerd. De modelverordening ligt ter inzage bij de Rekenkamercommissie. Uitgangspunt bij dit model was een vermindering van de administratieve lasten. Met name is hierbij gekeken naar het verminderen van de indieningvereisten en naar de mogelijkheden van een andere verantwoordingswijze en beter financieel beheer van subsidies.
7 8
Bron: rapportage interne controle 2011, subsidies Docman = document management systeem.
21
Voor een uitvoerige uiteenzetting van de mogelijke vereenvoudigingen wordt verwezen naar bijlage 4. De meest belangrijke zijn het verminderen van indieningvereisten en de aanpassing van de verantwoordingswijze door deze af te stemmen op de hoogte van het subsidiebedrag. Hoe hoger het bedrag, hoe meer verantwoording en door de subsidie voor een langere termijn te verlenen.
22
4.
EFFECTIVITEIT (THEMA 3)
4.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan bod:
Welke (belangrijkste) effecten wil de gemeente met het huidige subsidiebeleid bereiken? (paragraaf 4.2.) Hoe stelt de gemeente vast hoe de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten? (idem) (Op welke wijze) vindt meting plaats? (idem) Welke voorwaarden worden aan de subsidieverstrekkingen gesteld of welke prestatiecontracten worden afgesloten? (paragraaf 4.3.) Op welke wijze geeft de gemeente gevolg aan het gestelde in artikel 4:30 Algemene 9 wet bestuursrecht ? (idem) Welke prestaties worden daadwerkelijk geleverd en/of welke doelstellingen en effecten worden daadwerkelijk gerealiseerd? (idem) (Op welke wijze) geeft de gemeente gevolg aan de verplichting die middels artikel 4:24 10 Algemene wet bestuursrecht wordt opgelegd? (paragraaf 4.4.) In hoeverre wordt hierover geëvalueerd en wordt vervolgens bijgestuurd? (idem) Hoe is het gesteld met de uitvoering van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF)? (paragraaf 4.5)
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag op welke wijze in (kaderstellende) documenten doelstellingen, prestaties en te bereiken effecten (eventueel gekwantificeerd) zijn vastgelegd en op welke manier dat doelbereiking wordt gemonitord. Dit hoofdstuk is dus voornamelijk “instrumenteel” van aard. Dat wil zeggen dat wij niet de vraag beantwoorden of en in hoeverre de gesubsidieerde instellingen doeltreffend functioneren. Alleen de vraag hoe deze vraag door de gemeente wordt beantwoord, staat in dit hoofdstuk centraal. 4.2.
Effecten en effectmeting.
Voor de beantwoording van deze vraag wordt verwezen naar de stukken die ter inzage liggen bij de Rekenkamercommissie, te weten de kadernota en de beleidsregels. Uit deze stukken blijkt dat de effecten die Gennep wil bereiken algemeen zijn beschreven in termen van:
Het stimuleren van kwetsbare groepen. Het ondersteunen van de sociale infrastructuur. Het stimuleren van de medeverantwoordelijkheid van burgers voor de eigen woon- en leefomgeving. Het vergroten van arbeidsparticipatie middels het stimuleren van de economische en toeristische ontwikkeling en arbeidstoeleiding. Het versterken van de recreatieve infrastructuur en landschappelijke waarde. Het behoud van het niveau van kunst en cultuur in de gemeente en het stimuleren van de participatie en bereik van kunst en cultuur onder specifieke groepen (zoals jongeren).
Meetbare effecten zijn in de Gennepse beleidsdocumenten nergens benoemd. In de programmabegroting 2012 van de gemeente Gennep zijn geen expliciete effecten en/of doelstellingen vermeld die met het subsidiebeleid moeten worden bereikt. In deze begroting wordt alleen verwezen naar de kadernota subsidiebeleid 2009/2012 als beleidskader voor programma 1: “samen leven en zorgen” en programma 2: “werken en recreëren”. 9
Dit artikel luidt als volgt: “De beschikking tot subsidieverlening bevat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend. Deze omschrijving kan eventueel later worden uitgewerkt. 10 Dit artikel luidt als volgt: “Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt tenminste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift (de subsidieverordening) anders is bepaald”.
23
Van effectmeting kan in Gennep geen sprake zijn, aangezien de te bereiken effecten niet in meetbare termen zijn uitgedrukt. Dit hoeft echter niet direct te betekenen dat in het geheel niet gekeken wordt en/of kan worden naar de vraag of doelstellingen worden bereikt en of gesubsidieerde instelling geen maatschappelijke meerwaarde bereiken. Daarom heeft de Rekenkamercommissie een aantal dossiers onderzocht en interviews gehouden. De bevindingen naar aanleiding van deze dossiers komen aan de orde in de volgende paragraaf. 4.3.
Doelstellingen, voorwaarden, verantwoording en monitoring
De Rekenkamercommissie heeft tien cases onderzocht en middels dossieronderzoek en, in zes gevallen aanvullende interviews, zicht gekregen op zaken als :
Doelstellingen die nagestreefd worden met de subsidieverlening Voorwaarden die aan de verlening van de subsidies worden gesteld De wijze waarop de subsidies worden verleend De wijze waarop prestaties worden verantwoord De wijze waarop bijsturing en evaluatie plaatsvindt
Voor een uitvoerige beschrijving van de cases wordt verwezen naar de stukken die ter inzage liggen bij de Rekenkamercommissie. Hieronder volgt een korte schematische beschrijving van de cases. Vervolgens wordt aan deze cases duiding gegeven door een resumé. 4.3.1.
Korte beschrijving van de cases
St. Caecilia
Subsidiebedrag 2012
€ 5.680
Grondslag
jeugdleden, volwassen leden, 4 activiteiten
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in de kadernota
Prestaties
In de beschikking worden 4 verplichte voorstellingen genoemd. Deze dienen door de muziekverenigingen zelf te worden aangegeven op het subsidieformulier. Indien dit gebeurt kan de vereniging zelf aanspraak maken op een bedrag groot € 1.200.
Voorwaarden
Deze zijn benoemd in de kadernota. Ze worden echter niet vermeld in de subsidiebeschikking.
Verantwoording
Middels jaarverslag waar ook de uitgevoerde activiteiten staan vermeld.
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
hiervan is geen sprake
Bijzonderheden
St. Ceacilia krijgt ook subsidies in verband met maatschappelijke bijdragen. St. Caecilia betaalt de zaalhuur zelf. Hiermee is € 1.000 gemoeid. St. Caecilia kent opbrengsten in verband met het ophalen van oud papier. Baten circa € 4.500
Vivalo
Subsidiebedrag 2012
€ 12.000
Grondslag
aantal jeugdleden en toeslag voor accommodatiekosten
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in de kadernota
Prestaties
In de beschikking worden geen prestaties benoemd
Voorwaarden
Deze worden genoemd in de kadernota, maar niet in de beschikking
Verantwoording
Er worden jaarrekeningen en jaarverslagen overlegd.
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
hiervan is geen sprake
Bijzonderheden
Vivalo krijgt ook een subsidie voor het gebruik van Pica Mare
24
GESP
Subsidiebedrag 2012
€ 16.000
Grondslag
Vast bedrag
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in de kadernota
Prestaties
In de subsidiebeschikking worden geen expliciete eisen gesteld aan de activiteiten die GESP dient uit te voeren
Voorwaarden
In de kadernota worden geen voorwaarden gesteld. Dit is ook niet het geval in de subsidiebeschikking
Verantwoording
In het dossier is alleen een financieel verslag van de stichting aangetroffen. Daarnaast is sprake van verantwoording middels verslagen van het Landelijk Beraad Stedenbanden Nederland Nicaragua. In deze verslagen wordt uiteengezet welke activiteiten er zijn verricht. Bovendien is sprake van diverse digitale documenten die aan de Rekenkamer ter beschikking zijn gesteld
Bijsturing
De gemeente sluit maandelijks aan bij de bestuursvergaderingen. Op deze manier wordt geëvalueerd en bijgestuurd.
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
hiervan is geen sprake
Bijzonderheden
Naast de uitgaven in verband met GESP worden er nog meer gedaan in verband met bezoeken van ambtenaren en bestuurders aan Nicaragua en Slowakije.
Stichting huisvesting verenigingen Ottersum Subsidiebedrag 2012
€ 22.000
Grondslag
vergoeding per dagdeel waarop huur plaatsvindt
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in de kadernota
Prestaties
er moet gehuurd/verhuurd worden (café de Pub en VOF Hendriks)
Voorwaarden
hiervan is geen sprake
Verantwoording
jaarlijks wordt een jaarverslag en een jaarrekening overlegd
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
hiervan is geen sprake
Bijzonderheden
Het betreft hier uitsluitend een subsidie om huur van accommodaties te kunnen financieren
Stichting cultureel podium Roepaan Subsidiebedrag 2012
€ 50000 (wordt verlaagd naar € 47.500 resp.€ 37.500)
Grondslag
vast bedrag
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in een B&W-nota van april 2004, waarin tot subsidiëring is besloten.
Prestaties
Er worden geen expliciete eisen gesteld aan de te verrichten prestaties
Voorwaarden
Deze zijn verwoord in de beschikking: subsidie mag geen commercieel doel dienen en er moet een accountantsverklaring worden overleg waaruit blijkt dat de subsidie conform de bedoeling van de gemeente is gebruikt.
Verantwoording
Jaarlijks wordt een jaarverslag overgelegd
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
Hiervan was m.n. in het seizoen 2005/2006 expliciet sprake.
Bijzonderheden
Roepaan ontvangt ook een subsidie van de Provincie. Deze kan in gevaar komen indien de subsidie van de gemeente (drastisch) wordt verlaagd of ingetrokken
25
Stichting promotie Noord Limburg Subsidiebedrag
€ 70.200
Grondslag
Bedrag per inwoner / bedrag per overnachting (toeristen)
Doelstellingen
Deze zijn deels verwoord in de kadernota en deels in het raadsvoorstel 2009 waarin wordt besloten tot subsidiëring van SPNL.
Prestaties
Er worden geen specifieke eisen gesteld aan de te verrichten activiteiten, hoewel dit wel mogelijk is (bijvoorbeeld aantal bezoeken website, toename aantal toeristische overnachtingen etc.)
Voorwaarden
Aan de subsidie worden geen voorwaarden gesteld.
Verantwoording
jaarrekening en jaarverslag in dossier
Bijsturing
hiervan is geen sprake.
Sancties
hiervan is geen sprake.
Evaluatie
Deze vindt impliciet plaats na 2012. Voor 2013 en verder wordt er nagedacht over een nieuwe strategische visie en een nieuwe/aangepaste organisatie
Volksuniversiteit Subsidiebedrag
€ 75.000
Grondslag
Vast bedrag
Doelstellingen
Deze zijn duidelijk verwoord in jaarlijkse verantwoording
Prestaties
Jaarlijks worden lijsten overlegd van de activiteiten (cursussen) die voor gemeente Gennep worden georganiseerd inclusief het aantal Gennepse deelnemers.
Voorwaarden
Aan de subsidie worden geen voorwaarden gesteld.
Verantwoording
Over de uitgevoerde activiteiten en de deelnemers (van Gennep) vindt verantwoording plaats inclusief accountantsverklaring
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
hiervan is impliciet sprake. De subsidie wordt afgebouwd/stopgezet.
Bijzonderheden
Subsidie wordt afgebouwd/stopgezet
Biblioplus
Subsidiebedrag
€ 363.190
Grondslag
bedragen per inwoner en vaste bedragen
Doelstellingen
Deze zijn verwoord in de beleidsvisie 2012-2015
Prestaties
Deze liggen vast in het productenboek en in de beleidsvisie(s)
Voorwaarden
Deze worden expliciet gesteld in de subsidiebeschikking: jaarverslag overleggen om te kunnen beoordelen of de afspraken over te leveren producten zijn uitgevoerd. De jaarrekening dient te zijn voorzien van een accountantsverklaring.
Verantwoording
Middels jaarverslag en jaarrekening
Bijsturing
niet van toepassing
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
vindt impliciet plaats bij de beleidsvisie 2012-2015
26
Meander Subsidiebedrag
€ 217.348
Grondslag
Het subsidiebedrag heeft haar grondslag in enerzijds een verdeelsleutel van indirecte kosten op basis van inwoneraantallen van de deelnemende gemeenten. Daarnaast is er een aandeel van directe kosten die toerekenbaar zijn naar activiteiten. Deze worden verdeeld naar afname van cursisten per gemeente.
Doelstellingen
Geven van muziek- dans- etc. onderwijs
Prestaties
Deze worden getoond in de jaarstukken van meander: aantal cursussen
Voorwaarden
In de beschikking wordt om een jaarverslag, jaarrekening en bijbehorende accountantsverklaring gevraagd.
Verantwoording
Via jaarverslag en jaarrekening
Bijsturing
niet van toepassing: afrekening is gelijk aan toekenning
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
Deze heeft impliciet plaatsgevonden. De raad heeft uitgesproken om te willen bezuinigen. De gemeenten willen een geheel andere subsidieverhouding met Meander waarbij geen aanspraak meer is voor compensatieverplichtingen. Mocht er geen plan (oktober 2012) komen, dan wordt de subsidierelatie beëindigd.
Synthese
Subsidiebedrag
€ 458.237 (2012 voorlopig)
Grondslag
uren maal tarief of bedragen per activiteit
Doelstellingen
Maatschappelijke effecten en doelstellingen zijn, per afzonderlijk product, in de subsidieaanvraag van Synthese verwoord
Prestaties
Ook deze zijn, per afzonderlijk product, in de subsidieaanvraag verwoord.
Voorwaarden
In de subsidiebeschikking worden voorwaarden gesteld aangaande de verantwoording door Synthese
Verantwoording
Deze vindt zowel jaarlijks als tussentijds plaats. Regelmatig is er overleg tussen Synthese en de gemeente over de geleverde prestaties/gemaakte uren
Bijsturing
Dit vindt plaats op basis van de maandelijkse overleggen tussen Synthese en gemeente
Sancties
niet van toepassing
Evaluatie
heeft nog niet plaatsgevonden. Er vindt echter wel voortdurend monitoring en overleg plaats.
4.3.2.
Resumé
Op basis van de tien casestudies stelt de Rekenkamercommissie het volgende vast dat:
De met de subsidiëring te bereiken doelstellingen zijn beschreven in de kadernota subsidiebeleid, raadsstukken en/of documenten van de gesubsidieerden zelf (beleidsnota’s, visies etc.) De subsidiebedragen die worden uitbetaald zijn in sommige gevallen “gewoon” vaste bedragen. Er is in die gevallen geen grondslag (bijvoorbeeld te leveren prestaties die uitgedrukt worden in indicatoren) voor de subsidies Niet in alle subsidiebeschikkingen worden voorwaarden opgenomen. Verantwoording vindt bij alle onderzochte cases plaats door het overleggen van financiële jaarstukken en jaarverslagen Monitoring/bijsturing vindt tussentijds plaats bij Synthese door het houden van maandelijkse gesprekken. Ook bij o.a. GESP, Roepaan en SPNL vindt waar nodig tussentijdsbijsturing plaats. Met alle professionele instellingen waar subsidie naar toe gaat vindt periodiek overleg plaats in het teken van voortgang, evaluatie en eventueel bijsturing. Evaluatie vindt niet expliciet (jaarlijks) plaats, maar eerder impliciet.
27
Opgemerkt moet worden dat Synthese en Biblioplus gebruik maken van klanttevredenheidsonderzoeken bij hun dienstverlening. Bij Synthese is dit ook onderdeel van de afspraken per dienst. Deze tevredenheidsonderzoeken geven een beeld van de ervaren hulp- en dienstverlening van de klant/burger zelf. De klanttevredenheidsonderzoeken worden ook aan de gemeente beschikbaar gesteld. Biblioplus voldoet aan landelijke kwaliteitseisen en is gecertificeerd. Voor sommige producten, zoals “Bibliotheek op school” zijn effectonderzoeken (via Pilots) gedaan. Deze onderzoeken geven aanwijzingen voor positieve effecten op leesgedrag en leesprestaties bij kinderen. Tevens wordt opgemerkt dat via de monitor “Gennep vitale vesting” de effectiviteit van het subsidiebeleid deel is terug te vinden. In deze monitor zijn kengetallen opgenomen met betrekking tot zaken als: 4.4.
Overnachtingen, dagbezoek en lang verblijf toerisme Evenementen Beleving bewoners (leefbaarheid) Welzijnsvrijwilligers (sport, cultuur, carnaval etc.) (vijfjaarlijkse) evaluatie
Artikel 4:24 van de Awb luidt als volgt: “Indien een subsidie op een wettelijk voorschrift berust, wordt tenminste eenmaal in de vijf jaren een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en effecten van de subsidie in de praktijk, tenzij bij wettelijk voorschrift (de subsidieverordening) anders is bepaald” Een evaluatie zoals door de wet beoogd is in Gennep nog nooit opgesteld. Ook in het kader van de formulering van het nieuwe subsidiebeleid vanaf 2013 vindt geen expliciete evaluatie plaats. De resultaten van onderhavig Rekenkameronderzoek worden wel als input voor het nieuwe beleid meegenomen. 4.5.
Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF)?
BCF komt in dit rapport aan de orde omdat in de kadernota subsidiebeleid van Gennep het volgende is bepaald: “Met de professionele instellingen wordt steeds vaker gewerkt met Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF), waarin kengetallen, integrale productprijzen en resultaatverplichtingen onderdeel gaan uitmaken van de budgetovereenkomsten. Verdere ontwikkeling hiervan geeft de gemeente meer mogelijkheden tot het sturen op maatschappelijke resultaten”. Voor een uiteenzetting wat onder BCF wordt verstaan wordt verwezen naar bijlage 5 bij dit rapport. Uit deze bijlage blijkt dat BCF uiteenvalt in tien stappen, te weten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.
overheid stelt beleid op hoofdlijnen vast analyse van vraag en aanbod opdracht van de overheid voor organisaties offerte van de organisatie beoordeling van de offerte en begroting contract voor de subsidieverlening (prestatiecontract) productie van dienstverlening (uitvoering contract) tussentijdse communicatie en bijstelling contract eindrapportage en registratie beoordeling en subsidievaststelling
28
Er is maar bij één gesubsidieerde instelling sprake van een vorm van Beleidsgestuurde Contract Financiering, en dat is Synthese. Bij deze instelling is sprake van een prestatiecontract waarbij de uit te voeren activiteiten worden vertaald in benodigde of te maken uren. Deze uren worden vervolgens vermenigvuldigd met tarieven per soort activiteit. Hieruit resulteert vervolgens een totaal-subsidiebedrag. Feitelijk worden vrijwel alle stappen waaruit BCF uiteenvalt doorlopen, met dien verstande dat er géén sprake is van meerdere potentiële leveranciers. Er wordt maar met één partij zaken gedaan en dat is Synthese. Dit is een bewuste keuze van de gemeente Gennep om versnippering van diensten en leveranciers tegen te gaan. Er is niet gekozen voor een aanbesteding van afzonderlijke diensten.
29
30
5.
ROL VAN DE GEMEENTERAAD (THEMA 4)
5.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de rol van de gemeenteraad. Om invulling aan dit hoofdstuk te geven is gesproken met een afvaardiging van de raadsfracties. Op 18 juni 2012 vond een groepsgesprek plaats waarbij aanwezig waren afvaardigingen van de fracties van CDA, D66, Kern en VVD. De PvdA-fractie was niet vertegenwoordigd. In dit hoofdstuk komen de volgende onderzoeksvragen aan de orde:
Hoe ziet de betrokkenheid van de raad eruit bij de totstandkoming van beleid, monitoring van doelstellingen en prestaties en eventuele bijstelling van beleid? Hoe wordt de Raad geïnformeerd over de doelstellingen en gerealiseerde effecten van subsidies? Hoe wordt de Raad in staat gesteld haar kaderstellende en controlerende rol uit te oefenen inzake subsidies? Op welke wijze geeft de gemeenteraad invulling aan haar kaderstellende en controlerende rol in relatie tot subsidies?
Achtereenvolgens komen de volgende issues aan de orde: 5.2.
Kaders stellen Informatie Controleren Evalueren Indirecte subsidies Bezuinigingen Kaders stellen
Op 13 mei 2008 neemt het college het volgende besluit: In principe akkoord gaan met het in overeenstemming brengen van het nieuwe subsidiebeleid met de in de WMO-nota vastgestelde beleidslijn. In principe akkoord gaan met de uitgangspunten, de nieuwe vormen van subsidiering en uitwerking van de kadernota subsidiebeleid. In principe akkoord te gaan met het voornemen om het nieuwe beleid per 1-1-2009 in te voeren. Akkoord te gaan met het overleg met de verenigingen. In het collegebesluit is onder andere het volgende te lezen: “De totstandkoming van de kadernota is sterk beïnvloed door de uitwerking en het proces van de beleidsnota WMO. Vooral de in deze nota neergelegde toekomstvisie op het vrijwilligerswerk heeft bijgedragen tot het benoemen van de inhoudelijke uitgangspunten van het subsidiebeleid. Beide beleidsnota’s zijn daarom ook in samenhang opgepakt, waarbij de kadernota subsidiebeleid als een afgeleide van de WMO nota kan worden gezien”. en “Het nieuwe subsidiebeleid voor de ondersteuning van verenigingen en vrijwilligersorganisaties kenmerkt zich door een subsidiesystematiek waarbij prioriteit wordt gelegd bij de deelname van jeugdigen en ouderen (55+) aan activiteiten of lidmaatschap van verenigingen. De systematiek is nader uitgewerkt door de invoering van duidelijke basisvergoedingen voor lidmaatschap of vaste bedragen per aantal jeugdigen/basisschoolleerlingen. Er is gestreefd naar een systematiek met goed vergelijkbare vergoedingen tussen de diverse categorieën van verenigingen”.
31
Op 5 juni 2008 is er een bijeenkomst geweest waarin alle betrokkenen, verenigingen en vrijwilligersorganisaties die op dat moment subsidie ontvingen, in de gelegenheid zijn gesteld om kennis te nemen van het principebesluit van het college ten aanzien van het vernieuwde subsidiebeleid. Na deze bijeenkomst hebben verschillende verenigingen en organisaties om een gesprek gevraagd met één of meerdere bestuurders. In verband hiermee zijn er met vertegenwoordigers van de voetbalverenigingen, kerkbedienaren en muziekverenigingen gesprekken gevoerd. Daarnaast is er gesproken met Taekwondo Ma-Ryuk, dansvereniging Iduna en volleybalvereniging Flamingo’s. Van al deze besprekingen is verslag gemaakt. De gesprekken hebben tot aanpassing op enkele onderdelen geleid, de belangrijkste waren:
in de oorspronkelijke nota stond dat leden die niet woonachtig zijn in Gennep niet meegeteld worden bij de vaststelling van de subsidie. Deze passage is eruit gehaald. De kadernota zal in de Raad van oktober behandeld worden in plaats in september. De muziekgezelschappen ontvangen jaarlijks, naast een basissubsidie op basis van ledenaantal, een subsidie van € 1.200. Voor dit bedrag zullen zij jaarlijks een viertal 11 activiteiten moeten verrichten. De gemeente koopt deze activiteiten als het ware in .
Op 15 juli 2008 besluit het college akkoord te gaan met de kadernota subsidiebeleid, de raad voor te stellen deze kadernota vast te stellen, akkoord te gaan met de voorgestelde beleidsregel voor “subsidies maatschappelijke bijdrage”, akkoord te gaan met een tijdelijk uitvoeringsprotocol op basis van het aanvraagformulier voor 2008 en akkoord te gaan met een evaluatie van het vernieuwde subsidiebeleid in 2011. De gemeenteraad stemt op 6 oktober 2008 in met de kadernota 2009 t/m 2012. Bovenstaande uiteenzetting is gebaseerd op de stukken die aangaande de kadernota subsidiebeleid in diverse dossiers zijn aangetroffen. Hieruit zou de conclusie getrokken kunnen worden dat de gemeenteraad (vrijwel) niet bij de totstandkoming betrokken was. Volgens de geïnterviewde raadsleden is dat echter niet het geval. Volgens de geïnterviewden heeft de gemeenteraad voordat het proces van de opstelling van de kadernota begon voldoende ruimte gehad om de uitgangspunten van beleid te bepalen. Ook tussentijds, gedurende de totstandkoming van de nota is de raad, in commissievergaderingen, geïnformeerd. Tijdens raadsbijeenkomsten/vergaderingen hebben diverse organisatie ook ingesproken. Er hebben in de raad, bij de totstandkoming van de kadernota discussies plaatsgevonden over zaken als:
Zoeken naar evenwicht in subsidiëring buitensport en binnensport Stimuleren subsidies in verband met jeugd(-leden) Hoe om te gaan met cultuursubsidies (fanfares etc.) Indirecte subsidies cultuur via subsidiëring Meander Mogelijke privatiseringen (sport)
Aldus de geïnterviewden heeft de raad voldoende ruimte gekregen en genomen bij het totstandkomen van het subsidiebeleid. De geïnterviewden pleiten voor het hanteren van eenzelfde traject voor de totstandkoming van de nieuwe kadernota Subsidies 2013 en volgende jaren. Tevens geven zijn aan het nieuwe subsidiebeleid onderwerp van discussie te laten zijn bij de BOP; de Burger Ontmoetings Plaats. Alle belanghebbenden moeten de gelegenheid krijgen om in een zo vroeg mogelijk stadium in te spreken.
11
Bron: tekst collegebesluit dd. 15 juli 2008
32
5.3.
Informatie
De geïnterviewden zijn het er unaniem over eens dat de raad, om haar controlerende rol waar te kunnen maken, om informatie moet vragen en dat deze niet automatisch, periodiek, door het college gebracht wordt. Als voorbeeld wordt genoemd het feit dat in 2011 (vooral de nieuwe) raadsleden niet op de hoogte waren van de vraag hoeveel geld er in Gennep op dat moment gemoeid was met subsidie-uitgaven. Hiertoe is, op verzoek van de raad, door het college een overzicht vervaardigd. Dit overzicht is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport. De geïnterviewden geven aan dat in de raad subsidies ad hoc/incidenteel de aandacht krijgen, met name als bezuinigingen (Volksuniversiteit) op de agenda staan of indien bepaalde subsidies politieke aandacht krijgen (Roepaan). Geïnterviewden geven aan gestructureerd, periodiek geïnformeerd te willen worden, via de instrumenten van de P&C-cyclus. Tegelijkertijd geven ze aan dat het hier moet gaan om informatie op hoofdlijnen over de belangrijkste (lees grootste subsidiebedragen) dossiers. 5.4.
Controleren
Geïnterviewden geven aan dat de controlerende rol van de raad op basis van “Fingerspitzengefühl” plaatsvindt. Incidenten bepalen de “controleagenda”. Van een gestructureerde controle op de subsidie-uitgaven is geen sprake. Het feit dat er niet “gepiept” wordt als er geen sprake is van overschrijdingen van budgetten, wordt als vanzelfsprekend gezien, echter dit neemt niet weg dat de gemeenteraad wel geïnformeerd wil worden over afwijkingen in de afgesproken prestaties. Met name bij Synthese is vaak sprake van tussentijdse aanpassingen (verschuivingen) van de productie (uren etc.) zonder dat dit gevolgen heeft voor het budget. De raad wenst, ondanks het feit dat het budget niet overschreden dreigt te worden, wel inzicht in (de belangrijkste) verschuivingen van uren inclusief de redenen daarvan. De geïnterviewden geven wel aan dat de raad moeite heeft met het definiëren van doelstellingen en effecten op een zodanige wijze dat ook meting en daarmee controle door de raad kan plaatsvinden. 5.5.
Evalueren
In de kadernota subsidies 2009-2013 is verwoord dat in 2011 een tussentijdse evaluatie moest plaatsvinden van de kadernota. Dit is blijven liggen omdat medio van dat jaar de gemeente werd opgeschrikt door een fors tekort in de jaarcijfers 2010. De politieke prioriteit was in dat jaar vooral op dit verrassende tekort gericht. De evaluatie van het subsidiebeleid is aldus de geïnterviewden daarom niet in 2011 opgepakt. De geïnterviewden juichen het onderzoek van de Rekenkamercommissie toe en beschouwen het daaruit voortkomende onderzoeksrapport als evaluatie van het beleid en als belangrijke input voor de totstandkoming van het nieuwe beleid voor 2013 en volgende jaren. 5.6.
Indirecte subsidies
Indirecte subsidies vormen binnen de raad een belangrijk gespreksonderwerp. Geïnterviewden zouden graag willen zien dat dit aspect bij de volgende kadernota wordt meegenomen, zodat de raad een integraal beeld krijgt en ook een integrale afweging kan maken. Genoemd worden vooral “accommodatiekwesties” als:
Verschil tussen buitensport (onderhoudskosten etc.) en binnensport (subsidiëring zaalen badhuur) Indirecte subsidie van harmonies en fanfares etc. via subsidiëring Meander Subsidiëring van de huisvesting van verenigingen in Ottersum via de stichting huisvesting Ottersum.
33
De geïnterviewden zijn allen van mening dat er een overzicht moet komen waarin niet alleen de directe subsidies zijn vermeld maar tevens (indien van toepassing) indirecte subsidies. 5.7.
Bezuinigingen
De geïnterviewden erkennen dat het opnemen van de subsidie aan de Volkuniversiteit in de kadernota 2009 – 2012 enerzijds en het halverwege de looptijd van deze nota stopzetten van de subsidie anderzijds geen schoonheidsprijs verdient. De bezuiniging op de Volksuniversiteit vond plaats uit financiële noodzaak. De gemeenteraad was geen voorstander van het toepassen van de kaasschaafmethode en heeft bewust gezocht naar het veroorzaken van een zo gering mogelijk negatief maatschappelijk effect en/of het zo min mogelijk veroorzaken van “pijn” door haar bezuinigingen. Het feit dat een belangrijk deel van de cursisten van de Volksuniversiteit over een goed/voldoende inkomen beschikt heeft daarbij de doorslag gegeven. Deze bezuiniging heeft in Gennep ook weinig problemen opgeleverd. Met uitzondering van beklag door de Volksuniversiteit zelf is een en ander geruisloos verlopen.
34
6.
BELEVING VAN DE GESUBSIDIEERDEN (THEMA 5)
6.1.
Inleiding
Tot nu toe is het subsidiebeleid onderzocht vanuit het perspectief van de gemeente. Echter, bij de uitkering van subsidies zijn ook de subsidieontvangers betrokken, en wel op twee manieren: 1.
Door het houden van interviews met medewerkers/bestuurders van de volgende instellingen/verenigingen:
Synthese GESP Zwemvereniging Vivalo Harmonie St. Caecilia Cultureel podium Roepaan SPNL
Met de bibliotheek kon geen gesprek plaatsvinden omdat, aldus de interim-directeur van de bibliotheek, geen persoon kon worden gevonden die voldoende van de subsidierelatie met Gennep afwist. Met Meander heeft de rekenkamercommissie met opzet geen gesprek gevoerd vanwege de gevoeligheid van dit dossier tijdens het moment van onderzoek oftewel de discussie die op dat moment plaatsvond omtrent de eventuele stopzetting van de subsidierelatie. 2.
Door het uitzetten van een schriftelijke enquete.
De mate waarin de gemeente slaagt in het bereiken van haar doelstellingen is voor een groot deel afhankelijk van de uitvoering van de activiteiten van subsidieontvangers. Het is van belang dat het subsidieproces zodanig is ingericht dat degenen voor wie de aanspraak op subsidie is bedoeld ook gebruik maken van de subsidiemogelijkheden en dat de procedures zo efficiënt mogelijk zijn voor de aanvragers. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de interviews die de Rekenkamercommissie voerde met een aantal gesubsidieerden. Tevens wordt ingegaan op de resultaten van de schriftelijke enquete die de Rekenmakercommissie onder de gesubsidieerden hield. In dit hoofdstuk wordt antwoord gegeven op de volgende vragen:
Hoe wordt het subsidiebeleid door de afnemers gewaardeerd? Worden de doelstellingen van de gemeente voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden? Sluit de subsidiesystematiek (het proces van aanvragen, toekennen etc. van subsidies) voldoende aan bij de bedrijfsvoering van de gesubsidieerden (denk bijvoorbeeld aan administratieve lasten etc.)? Zijn de gesubsidieerden tevreden over de wijze waarop subsidies moeten/kunnen worden aangevraagd en de daarmee gepaard gaande procedures/voorschriften/ administratieve lasten? Hoe kijken de professionele instellingen aan tegen het gebruik van BCF door de gemeente Gennep?
35
6.2.
Schriftelijke enquete
neutraal
niet mee eens
helemaal niet mee eens
2 10
6
0
0
De gemeente komt de door haar gemaakte afspraken na
0 8 1 8 1 14
7 7 3
2 1 0
1 1 0
Stelling 5:
Ik ben voldoende op de hoogte/wordt door de gemeente voldoende op de hoogte gesteld over de subsidiemogelijkheden binnen de gemeente Gennep?
2 12
1
3
0
Stelling 6:
Ik vind de procedures van de gemeente helder
Stelling 7:
Ik vind de procedures van de gemeente efficiënt
3 10 2 8
4 7
1 1
0 0
Stelling 8:
Ik vind de regelgeving met betrekking tot de aanvraag van een subsidie voldoende duidelijk.
1 13
3
1
0
Stelling 9:
Ik hoef niet veel moeite te doen om een subsidie te krijgen. Er zijn slechts geringe administratieve lasten.
4
6
7
1
0
1 2
8 7
5 5
4 4
0 0
Stelling 13: Ik herken mij in deze toetsingscriteria. Ik vind ze zinvol.
1 1
9 5
4 8
4 4
0 0
Ik ervaar het subsidiebeleid van gemeente Gennep als Stelling 14: rechtvaardig
1
6
9
2
0
Het subsidiebeleid van de gemeente draagt bij aan het Stelling 15: beoogde doel van de gemeente
0 11
5
2
0
helemaal mee eens
mee eens
De Rekenkamercommissie hield een enquete onder de overige gesubsidieerden. In totaal werden 35 vragenlijsten uitgezet onder de gesubsidieerden die jaarlijks € 1.500 of meer subsidie van de gemeente ontvangen. De gesubsidieerden die in dit onderzoek reeds door de Rekenkamercommissie waren geselecteerd voor een dossierstudy en een afzonderlijk gesprek, ontvingen géén vragenlijst. Van 18 geënquêteerden werden de vragenlijsten ingevuld terugontvangen. Dit is meer dan 50% van het totaal. De vragenlijst ligt ter inzage bij de Rekenkamercommissie. Hieronder volgen (schematisch) de resultaten van de enquete. De gegeven commentaren (vrije ruimte) liggen ter inzage bij de Rekenkamercommissie. De volgende resultaten kunnen, samenvattend, worden getoond (grijs gemarkeerd de per vraag meest gegeven antwoorden):
Stelling 1:
Ik ervaar de contacten die ik met de gemeente onderhoud als prettig
Stelling 2:
Er vindt voldoende overleg plaats tussen organisatie/vereniging met betrekking tot de subsidie.
Stelling 3:
Indien dit overleg plaatsvindt dan is dit ook een zinvol overleg
Stelling 4:
mijn
De doelstellingen die de gemeente met de subsidie aan mijn Stelling 10: organisatie/vereniging wil bereiken zijn mij voldoende bekend Stelling 11: Ik herken mij in deze doelstellingen De toetsingscriteria op basis waarvan de gemeente de subsidie aan mijn organisatie/vereniging verstrekt zijn mij Stelling 12: voldoende bekend
De respondenten geven voor het subsidiebeleid van Gennep gemiddeld een rapportcijfer 7,2 Op basis van bovenstaand schema en de opmerkingen die gemaakt zijn op de enquêteformulieren ontstaat het volgende beeld:
36
Relatie met de gemeente De respondenten geven aan in het algemeen tevreden te zijn over de contacten die de gemeenten met hen onderhoudt. Bestuurlijk en ambtelijk overleg is altijd mogelijk en geschiedt in een prettige sfeer. De contacten verlopen veelal via een vaste contactambtenaar. Men wijst er overigens op dat veelal overleg niet echt nodig is. De aanvraagprocedure is helder en geeft geen aanleiding tot vragen en/of noodzaak tot overleg. De meningen over het betrekken van de vrijwilligersorganisaties bij (totstandkoming van) het beleid zijn verdeeld. Enkelen geven aan dat zij hierbij voldoende betrokken waren, anderen vonden dit te weinig of zijn van mening dat er te weinig met hun inbreng is gedaan. Door één van de respondenten wordt de suggestie gedaan om jaarlijks een “verenigingsbeurs” te houden. Aanvraag- en vaststellingsprocedure Ook over de door de gemeente gehanteerde procedures laat men zich in het algemeen positief uit. Toch worden hier door de respondenten enige (kritische) kanttekeningen geplaatst, zoals:
12
Kunnen aanvraagformulieren toegezonden worden zonder dit aan te vragen ? Soms zou het wenselijk zijn als een subsidieaanvraag sneller zou worden afgehandeld. Voor de aanvraag subsidie maatschappelijke bijdrage is de aanvraagprocedure onduidelijk. De gemeente moet beter informeren over de subsidiemogelijkheden. Jaarlijks worden jaarverslagen en financiële stukken gemaakt. De indruk bestaat dat stukken gestempeld worden en daarna in de lade verdwijnen. Er is geen structurele terugkoppeling behalve dan toekenning van de subsidie. Aanvraagformulieren zijn op de website moeilijk te vinden. Vele malen doorklikken, voordat het juiste aanvraagformulier duidelijk wordt. Er wordt teveel gevraagd. Veel van de gevraagde stukken zijn niet relevant voor de beoordeling. De procedures richten zich op financiën, beleid en aantal jeugdleden en zijn weinig inhoudelijk van aard. Het is niet altijd duidelijk welke subsidies je als vereniging kunt aanvragen. Het is moeilijk de gevraagde gegevens aan te leveren, omdat het verenigingsjaar geen kalenderjaar is. Er wordt met veel dingen die gevraagd worden niets gedaan (jaarverslag, financiële gegevens). Een vaste contactambtenaar zou in regelmatig onderling overleg kunnen wijzen op procedures, wijzigingen of mogelijkheden.
Helderheid van beleid Over de doelstellingen van beleid en de toetsingscriteria zijn de meningen enigszins verdeeld. Kritische geluiden worden geuit aangaande de duidelijkheid van de doelstellingen. Een respondent geeft aan: “De doelstellingen zijn helder maar zijn niet SMART gemaakt. Er zijn vele mooie woorden gebruikt, maar weinig concrete doelen geformuleerd en bovendien zijn er geen meetpunten”. Dit neemt niet weg dat de meeste respondenten wel van mening zijn dat zij een (belangrijke) bijdrage leveren aan de Gennepse gemeenschap. Het gevoel is dat de respondenten en de gemeente dezelfde doelen voor ogen hebben en dat de respondenten door hun activiteiten (gericht op hun doelgroep) voldoende rendement leveren. Tevens is de beleving dat men zich op een adequate wijze verantwoordt over de uitgevoerde activiteiten door het overleggen van een jaarverslag.
12
Betrokkene is kennelijk niet op de hoogte van het feit dat aanvraagformulieren via de website te downloaden zijn.
37
Rechtvaardigheid van beleid Diverse respondenten leveren kritiek op de wijze waarop het beleid is vormgegeven. De volgende geluiden zijn te horen:
6.3.
Bewegen van jongeren en ouderen zou meer gestimuleerd moeten worden. Jaarlijks ontvangen wij € X subsidie. De begroting van 2012 komt uit op € Y (veel hoger bedrag). Er is geen enkel verband tussen subsidiebedrag en exploitatie. Met andere woorden: de gemeente lift mee. Subsidiebedrag van jeugdleden van onze vereniging versus jeugdleden van andere verenigingen verschilt veel. Er vindt daarnaast indirecte subsidiëring plaats via accommodaties (huur). Op dit moment ontvangen wij een bijdrage in de exploitatie van € 1.500 terwijl Y een veel hoger bedrag ontvangt. Wij hopen hier straks (als de restauratie en inrichting helemaal is afgerond) ook voor in aanmerking te komen. De hoogte van de subsidie per jeugdlid zou wat meer gedifferentieerd vastgesteld moeten worden. Dus meer gericht op de sportactiviteit. Wij zijn een voetbalvereniging met een buiten- en een binnencompetitie. Dit brengt hogere kosten met zich mee in de vorm van een buitensportaccommodatie en hogere lasten voor zaalhuur. De hoogte van de subsidie per jeugdlid is echter gelijk aan die van bijvoorbeeld een voetbalvereniging. Een voetbalvereniging heeft echter alleen de lasten van een buitensportaccommodatie. Onze subsidie zou dus hoger moeten zijn dan die voor enkel buitensportgebeuren. Gesprekken met gesubsidieerden.
Ook aan de geïnterviewden zijn de enquêtevragen voorgelegd. In het algemeen is de beleving bij deze groep van zes verenigingen/instellingen identiek aan die van degenen die de enquete schriftelijk beantwoordden. In de gesprekken met de zes geïnterviewden kwamen echter ook andere zaken aan de orde en is op een aantal vragen meer doorgevraagd. De Rekenkamercommissie trekt de volgende conclusies op basis van de interviews
Bij SPNL is eerder sprake van een samenwerking tussen gemeenten (zoals ook het geval is bij een gemeenschappelijke regeling) dan van een subsidierelatie. Bij SPNL is er (nog) geen sprake van een prestatiecontract, hoewel hiertoe wel mogelijkheden aanwezig zijn. Er is voldoende contact tussen SPNL en de gemeente(raad). Bij Synthese is het de laatste tijd moeilijk om tot een definitieve opdracht te komen, omdat pas op een laat moment bekend is welke bezuinigingen gemeenten doorvoeren. Synthese heeft daar last van omdat de bedrijfsvoering pas kan worden ingericht indien de definitieve opdrachten bekend zijn. Bij Synthese vindt er maandelijks overleg met de gemeente Gennep plaats over de gemaakte uren tot op dat moment en vindt er, waar nodig, bijsturing plaats. Bij Synthese zijn doelstellingen en effecten niet beschreven in prestatiecontract. Intern wordt er wel over korte- en lange-termijn doelstellingen gesproken. Deze hebben echter geen externe werking. Bij Synthese wordt thans gewerkt aan een methode waarmee effecten/realisatie van doelstellingen worden gemeten (software). Monitoring is moeilijk. Indicatoren zijn er nauwelijks. Er is geen sprake van een koepelorganisatie die op dit vlak faciliteert. Bij de harmonie bestaat onzekerheid over de vraag of zij in de toekomst nog oud papier mogen ophalen. Stopzetting hiervan impliceert een belangrijke inkomstenderving die op een of andere manier moet worden opgevangen. Bij Roepaan bestaat eveneens onzekerheid over de hoogte van de subsidie. Ieder jaar is onduidelijk hoe hoog de subsidie zal zijn. Dit wordt onder andere geweten aan het feit dat er geen sprake is van een continue politieke visie. Roepaan pleit voor afstemming/harmonisatie van de gemeentelijke subsidieregeling op de provinciale subsidieregeling. Provincie en Gemeente moeten zoveel mogelijk de zelfde procedure en de zelfde grondslagen hanteren.
38
6.4.
Ook bij Vivalo maakt men zich zorgen over de (hoogte van de) subsidie. Men is zich ervan bewust dat men (samen met de andere Pica Mare gebruikers) een subsidie ontvangt voor de huur van de accommodatie. Men vraagt zich af of dit in de toekomst ook zo zal blijven of dat er voor een andere constructie gekozen zal worden en wat de impact daarvan zal zijn. Het doel van GESP in Gennep is besef te creëren voor ontwikkelingshulp: mondiale bewustwording, draagvlak voor ontwikkelingshulp in het algemeen en draagvlak voor directe ontwikkelingshulp. GESP houdt activiteiten ten behoeve van sponsors. Sponsordiner Roepaan waar de “happy few” van Gennep deelneemt (circa 80 personen). Op scholen worden door GESP programma’s verzorgd (lager en middelbaar onderwijs). Er worden lespakketten samengesteld. GESP heeft een eigen website. Daarnaast is er sprake van een stichting vrienden van GESP. GESP heeft contact met de raad door 2 a 3 keer per jaar (laatste tijd minder) met een commissie van de raad te spreken. Flinke belangstelling vanuit de raad: 6 a 7 raadsleden schuiven aan. Iedereen in de raad is tevreden. De gemeente stelt geen expliciete voorwaarden aan de subsidie, behalve activiteiten (scholen), indienen verslag en jaarlijks overleg met politieke partijen. Conclusies/beantwoording onderzoeksvragen
Waardering van het subsidiebeleid door de afnemers Uit bovenstaande blijkt dat in het algemeen het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan door gemeente Gennep, door de afnemers positief wordt gewaardeerd. Communicatie van de doelstellingen van de gemeente en afstemming op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden. Hierover zijn de meningen verdeeld. Expliciete communicatie, met uitzondering van de grotere professionele instellingen, vindt niet plaats. Vraag is echter ook of dit, bij de vrijwilligersorganisaties wel nodig is. Volgens een aantal respondenten kan worden volstaan met het afhandelen van de aanvraagprocedure en met het vaststellen van de subsidie op basis van verantwoording middels jaarrekeningen en jaarverslagen. Aansluiting van de subsidiesystematiek op de bedrijfsvoering van de gesubsidieerden Hierover heeft de rekenkamercommissie weinig klachten vernomen met uitzondering van de volgende:
De subsidiesystematiek sluit niet aan op de periode waarmee (sport-)verenigingen werken, namelijk van zomer tot zomer i.p.v. van 1-1 tot 31-12. De subsidiesystematiek van de gemeente mag beter aansluiten bij die van de provincie.
Tevredenheid van de gesubsidieerden over de wijze waarop subsidies moeten/kunnen worden aangevraagd en de daarmee gepaard gaande procedures/voorschriften/ administratieve lasten? In het algemeen is men tevreden, zij het dat er ook wel wat kritische geluiden zijn te horen, zowel over de aanvraagprocedure als over de verantwoording. Hoe kijken de professionele instellingen aan tegen het gebruik van BCF door de gemeente Gennep? In Gennep is er maar één instelling waar sprake is van toepassing van BCF en dat is Synthese. Bij Synthese is sprake van meerdere gemeentelijke afnemers. De prestaties van Synthese worden dus voor meerdere gemeenten geleverd. Volgens Synthese verloopt de toepassing van BCF goed, met dien verstande dat het wenselijk is dat gemeenten in een zo vroeg mogelijk stadium helder hebben hoeveel middelen zijn aan Synthese mogen spenderen en het contract met Synthese zo vroeg mogelijk ondertekenen, zodat nog voor de aanvang van het subsidiejaar, de bedrijfsvoering hierop kan worden ingericht.
39
40
7.
VERGELIJKING MET NORMENKADER
7.1.
Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de in Gennep aangetroffen gang van zaken gespiegeld aan het normenkader. Het normenkader dat de Rekenkamercommissie hanteert is in belangrijke mate ontleend aan recente Rekenkameronderzoeken bij andere gemeenten over het subsidiebeleid. 7.2.
Vergelijking
In deze paragraaf wordt de score op het normenkader getoond. Deze scores worden uitgedrukt in +/+ (goed) , +/- (redelijk) en -/- (onvoldoende). THEMA 2: BELEID, VERORDENING EN PROCES Subsidiebeleid Er is sprake van een koppeling tussen het gemeentelijk beleid en het subsidiebeleid.
+/+ +/- -/-
De methodiek van subsidiëren sluit aan op de te bereiken effecten/doelstellingen en prestaties De raad heeft een subsidiebeleid vastgesteld dat aangeeft hoe het instrument subsidie moet worden toegepast om de inhoudelijke doelstellingen te bereiken. De met het subsidiebeleid te bereiken effecten zijn beschreven. De doelstellingen zijn SMART geformuleerd. De maatschappelijke effecten of beleidsdoelen zijn gebaseerd op een analyse van de maatschappelijke problematiek Verordening De algemene subsidieverordening sluit aan op het subsidiebeleid. De algemene subsidieverordening voorziet in een traject waarin aanvragen voor een subsidie getoetst worden aan de inhoudelijke doelstellingen, waardoor uitsluitend initiatieven worden gesubsidieerd die bijdragen aan het bereiken van de doelstellingen van de raad.
+/+ +/- -/-
De algemene subsidieverordening voorziet in de mogelijkheid om verplichtingen en voorwaarden te stellen aan de subsidieverlening. De algemene subsidieverordening voldoet aan de regels van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Interne controle Er wordt gecontroleerd of deze vastlegging/beschrijving wordt nageleefd (interne controle). De interne controle brengt geen onjuistheden aan het licht
+/+ +/- -/-
THEMA 3: EFFECTIVITEIT +/+ +/- -/-
Doelstellingen Elke subsidie is terug te leiden tot een maatschappelijke doelstelling. De doelstellingen zijn geformuleerd in termen van beoogde maatschappelijke effecten. De doelstellingen zijn eenduidig en vormen een goed vertrekpunt voor de toetsing van subsidieaanvragen.
41
Prestaties De prestaties zijn vastgelegd, meetbaar en tijdgebonden en bij de subsidieontvanger bekend. Er worden indien mogelijk prestatiecontracten afgesloten.
+/+ +/- -/-
De beschikkingen tot subsidieverstrekking bevatten een omschrijving van de activiteiten waarvoor de subsidie wordt verstrekt. De keuze van de prestatievelden (gebieden waarop activiteiten gerealiseerd moeten worden) is gebaseerd op een onderbouwd causaal verband tussen het prestatieveld en de maatschappelijke effecten De keuze van de activiteiten is gebaseerd op een onderbouwd causaal verband tussen de operationele doelstellingen en de activiteiten De prestaties zijn vastgelegd, meetbaar en tijdgebonden en bij de subsidieontvanger bekend Elke prestatie is te herleiden tot een maatschappelijke doelstelling (budgetsubsidie) Daar waar mogelijk wordt gebruik gemaakt van Beleidsgestuurde Contract Financiering (BCF) Beschikkingen De beschikking bevat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend.
+/+ +/- -/-
De beschikking bevat een omschrijving van de doelstellingen van de gemeente waaraan de activiteiten geacht worden een bijdrage te leveren. De beschikking bevat de hoogte van het subsidiebedrag of wijze waarop subsidiebedrag wordt berekend met vermelding van maximumbedrag. De beschikking bevat de wijze waarop het subsidiebedrag wordt verstrekt. De beschikking bevat het tijdvak waarvoor subsidie wordt verleend. De beschikking bevat eventuele aanvullende verplichtingen die aan subsidieontvanger worden gesteld of eventuele eisen die aan de uitvoering van activiteiten worden gesteld. Er worden voorwaarden aan de subsidies gesteld. Monitoring Het bereiken van de doelstellingen kan achteraf worden gemeten, omdat is voorzien in het benoemen van meetbare effecten en een termijn waarbinnen deze effecten bereikt moeten zijn.
+/+ +/- -/-
De gemeente stelt vast dat de verstrekte subsidies hebben bijgedragen aan de benoemde effecten. Er vindt meting plaats. Vastgesteld wordt welke prestaties daadwerkelijk zijn geleverd. De resultaten worden tenminste eenmaal per jaar gemonitord (gemeten) De resultaten van deze meting worden verwerkt in de afspraken betreffende de prestaties Evaluatie Het subsidieproces wordt periodiek geëvalueerd en de leer- en verbeterpunten vastgelegd en intern gecommuniceerd. Ten minste eenmaal in de vijf jaren wordt een verslag gepubliceerd over de doeltreffendheid en de effecten van de subsidie in de praktijk. Er vindt een evaluatie plaats van het subsidiebeleid. De gemeente legt de evaluatie (moment en indicatoren) samen met de beleidsdoelstellingen vast in de beleidskaders
42
+/+ +/- -/-
THEMA 4: ROL VAN DE GEMEENTERAAD Gemeenteraad De raad wordt voldoende betrokken bij het bepalen van het subsidiebeleid.
+/+ +/- -/-
De raad is voldoende in staat om zelf de doelstellingen van subsidies te kunnen bepalen. De raad plaatst de discussie over kaders voor subsidiëring in het perspectief van te realiseren maatschappelijke effecten. De raad schenkt in de discussies over subsidiëring met name aandacht aan de koppeling tussen effecten van beleid en gesubsidieerde activiteiten. De raad treedt sturend op bij de vaststelling van kaders voor subsidies door het stellen van vragen, formuleren van eisen, indienen van initiatiefvoorstellen, moties en amendementen. De raad ontvangt ten minste eenmaal per jaar informatie over de resultaten/prestaties van het subsidiebeleid. De raad ontvangt, overeenkomstig de voorwaarden vastgelegd in het beleidskader, informatie over de realisatie van de beoogde maatschappelijke effecten of beleidsdoelstellingen. Bij dreigende substantiële negatieve afwijking van de beoogde realisatie van het maatschappelijk effect of doelstelling ontvangt de raad per direct de betreffende informatie. De informatie aan de raad is tijdig en compleet zodat de raad zich een onderbouwd oordeel kan vormen De raad gebruikt de informatie over het wel of niet bereiken van de beoogde effecten voor het bijstellen van de kaders. De raad ontvangt op verzoek alle benodigde informatie (Passieve informatieplicht).
THEMA 5: BELEVING VAN GESUBSIDIEERDEN Gesubsidieerden De gesubsidieerden zijn voldoende op de hoogte van de subsidiemogelijkheden binnen de gemeente. De gesubsidieerde partijen zijn tevreden over hun betrokkenheid en de wijze waarop het subsidiebeleid wordt uitgevoerd. De doelstellingen van de gemeente worden voldoende gecommuniceerd en afgestemd op de doelstellingen en prestaties van de gesubsidieerden. De doelstellingen komen voldoende tot stand in samenwerking met de gesubsidieerde instellingen. Over de gemeentelijke regelgeving (verordening) betreffende subsidies heeft afstemming plaatsgevonden met de belangrijkste gesubsidieerde partijen. De kennis en kundigheid van de gesubsidieerde instellingen werd betrokken bij de vaststelling van doelstellingen en prestaties. De gesubsidieerden zijn tevreden over de wijze waarop subsidies moeten/kunnen worden aangevraagd en de daarmee gepaard gaande procedures/voorschriften en administratieve lasten. De gemeente heeft regelmatig overleg met de subsidieontvangers. De subsidieontvangers ervaren het overleg met de gemeente als nuttig. De subsidie-ontvangers zijn bekend met de beoogde maatschappelijke effecten en het causale verband met de gesubsidieerde activiteiten De wijze van monitoren en/of rapporteren en de te gebruiken indicatoren zijn vastgelegd en bij de subsidieontvanger bekend Procedures voor subsidieaanvragen zijn duidelijk voor subsidieaanvragers. Subsidieaanvragers weten vooraf op welk bedrag zij aanspraak kunnen maken. De procedures zijn efficiënt ingericht voor subsidieaanvragers. De wijze van monitoren en/of rapporteren en de te gebruiken indicatoren zijn vastgelegd en bij de subsidieontvanger bekend.
43
+/+ +/- -/-
44
8.
CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
8.1.
Inleiding
De kernvraag van het onderzoek luidde: In hoeverre is het subsidiebeleid van de gemeente Gennep doeltreffend? In dit laatste hoofdstuk geven we het “overall-antwoord” op deze centrale vraag. Daarnaast treft u in dit hoofdstuk onze aanbevelingen aan. 8.2.
Conclusies
Thema 1: Subsidies Gennep besteedt jaarlijks € 2.011.000 aan subsidies waarvan 83% aan professionele instellingen. Dat betekent dat Gennep jaarlijks gemiddeld € 22 per inwoner meer aan subsidies uitgeeft dan de groep van in dit onderzoek gehanteerde vergelijkbare gemeenten. Met name de hoogte van de subsidies aan bibliotheek, kunstzinnige vorming, VVV, Volksuniversiteit en sport wijkt significant af. Een overzicht waarin naast de directe subsidies tevens de indirecte subsidies transparant worden weergegeven ontbreekt thans in Gennep. Thema 2: Beleid, verordening en proces De doelstellingen die gemeente Gennep met de subsidiëring wenst te bereiken zijn niet (voldoende) SMART13 geformuleerd. Dit maakt het moeilijk om te bepalen/te meten of en in hoeverre de met de subsidiëring gewenst effecten (voldoende) worden bereikt. In sommige gevallen is er sprake van subsidiëring op basis van een vast bedrag, bijvoorbeeld bij GESP, Roepaan en SPNL. Dit houdt in dat de subsidie niet “meebeweegt” met de verrichte prestaties. Bij de interne controle op het subsidieproces en (daarop volgend) de accountantscontrole is diverse jaren vastgesteld dat de naleving van het subsidieproces nog onvoldoende is en het proces onvoldoende transparant is en daarmee onvoldoende controleerbaar. Het proces van subsidieverlening in Gennep zou eenvoudiger ingericht kunnen worden en makkelijker controleerbaar door een deregulering toe te passen gebaseerd op de handleiding “Subsidie zonder moeite” van de VNG van november 2009. Thema 3: Effectiviteit De met de subsidiëring te bereiken doelstellingen zijn niet altijd (voldoende) gedefinieerd. De doelstellingen zijn niet voldoende SMART. In de beschikkingen die ten grondslag liggen aan de subsidie voor het komende jaar komen de te bereiken doelstellingen niet tot uitdrukking. Het bereiken van de doelstellingen wordt niet gemeten en er vindt ook geen effectmeting plaats. Evaluatie van het subsidiebeleid vindt evenmin (expliciet) plaats.
13
Specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch, tijdgebonden.
45
Thema 4: Gemeenteraad De gemeenteraad is tevreden over haar betrokkenheid bij de totstandkoming van de kadernota subsidies 2009-2012. Ook de betrokkenheid van de (toenmalige) belanghebbenden stemt tot tevredenheid. De geïnterviewde raadsleden pleiten voor een zelfde traject voor de nieuwe kadernota (2013 e.v.) waarbij onderhavig Rekenkamerrapport als uitgangspunt wordt genomen. De raadsleden geven aan dat zij, omwille van het waarmaken van hun controlerende functie, actief over meer gestructureerde informatie (via de P&C-cyclus) wensen te beschikken. Tevens wenst men meer informatie over indirecte subsidies, zodat integrale afwegingen kunnen worden gemaakt. Thema 5: Beleving van gesubsidieerden In het algemeen wordt het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan door de gemeente Gennep, door de afnemers positief gewaardeerd. Communicatie met de gesubsidieerden over de subsidie en de te bereiken doelstellingen, met uitzondering van de grotere professionele instellingen, vindt niet plaats. Vraag is echter ook of dit, bij de vrijwilligers-organisaties wel nodig is. Volgens een aantal respondenten kan worden volstaan met het afhandelen van de aanvraagprocedure en met het vaststellen van de subsidie op basis van verantwoording middels jaarrekeningen en jaarverslagen. Over de aansluiting van de subsidiesystematiek op de bedrijfsvoering van de gesubsidieerden kan worden opgemerkt dat deze niet aansluit op de periode waarmee (sport-)verenigingen werken, namelijk van zomer tot zomer i.p.v. van 1-1 tot 31-12 en dat de subsidiesystematiek van de gemeente beter moet aansluiten bij die van de provincie daar waarbij zowel sprake is van gemeentelijke subsidie als van provinciale subsidie. In Gennep is er maar één instelling waar sprake is van toepassing van BCF en dat is Synthese. Bij Synthese is sprake van meerdere gemeentelijke afnemers. De prestaties van Synthese worden dus voor meerdere gemeenten geleverd. Volgens Synthese verloopt de toepassing van BCF goed, met dien verstande dat het wenselijk is dat gemeenten in een zo vroeg mogelijk stadium helder hebben hoeveel middelen zij aan Synthese mogen spenderen en dat zij het contract met Synthese zo vroeg mogelijk ondertekenen, zodat nog vóór de aanvang van het subsidiejaar, de bedrijfsvoering hierop kan worden ingericht. 8.3.
Aanbevelingen
Thema 1: Subsidies Ga (in de nieuwe kadernota) in op indirecte subsidies Thans is niet duidelijk op welke wijze en in welke mate verenigingen en andere instanties, naast de directe subsidies ook nog indirecte subsidies ontvangen. Indirecte subsidies kennen verschillende verschijningsvormen, waarvan het gratis/tegen gereduceerd tarief beschikbaar stellen van accommodaties en/of materialen de belangrijkste zijn. Om een goed beeld te kunnen krijgen hoeveel middelen hierin omgaan en om de raad een goed totaalinzicht te geven om haar kaderstellende rol te kunnen vervullen, verdient het aanbeveling om, mede in het licht van het nieuwe subsidiebeleid van 2013 en volgende jaren, inzicht te geven in niet alleen de directe, maar ook in de indirecte subsidieverlening. Leg de manier van subsidiëring van huisvesting onder de loep In het verlengde van bovenstaande: analyseer de wijze waarop thans verenigingen middels subsidies gecompenseerd worden voor de door hen te maken huurlasten (bijvoorbeeld: Pica Mare en Stichting Huisvesting Verenigingen Ottersum) en stel vast op welke wijze andere verenigingen tegemoet worden gekomen in hun huisvestingslasten. Ga na of een en ander in evenwicht is.
46
Thema 2: Beleid, verordening en proces Gebruik dit onderzoek als input voor nieuw beleid Tot op heden heeft er nog geen evaluatie van het thans vigerende beleid plaatsgevonden. Dit Rekenkameronderzoek kan als zodanig gezien en gebruikt worden. Gebruik daarom dit onderzoek als uitgangspunt bij de bepaling van het nieuwe beleid voor 2013 en volgende jaren. Deregulering verordening overeenkomstig standaardverordening VNG 2009 Ten aanzien van aanvraag, toetsing en prestatieafspraken kan onderscheid worden gemaakt op basis van drempelbedragen of aard van de organisatie. Procedures bij kleine subsidiebedragen/ vrijwilligersorganisaties moeten zo eenvoudig mogelijk worden gehouden. In het kader van de evaluatie van het subsidiebeleid of het opstellen van nieuw beleid voor de jaren 2013 en volgende dient ook het subsidieproces onder de loep te worden genomen. Aansluiting op de door de VNG in 2009 opgestelde modelverordening en bijbehorend proces verdient de voorkeur. Belangrijke wijzigingen zijn onder andere het verlenen van subsidies voor een langere periode, zodat niet ieder jaar subsidie behoeft te worden aangevraagd en het verminderen/afschaffen van de verantwoordingsvereisten bij kleine subsidiebedragen. Afhandeling van procedures Zorg ervoor dat aanvraag- en vaststellingsprocedures worden afgehandeld overeenkomstig de hierover vastgelegde richtlijnen in de verordening. Maak deze afhandeling transparant middels het adequaat toepassen van checklists en zorg ervoor dat de dossiervorming voortdurend op orde is. Zoek aansluiting met de provincie Bij Roepaan ontvangt de gesubsidieerde niet alleen een subsidie van de gemeente maar ook een subsidie van de Provincie. Streef ernaar dat hier de gemeentelijke en provinciale subsidiemethodiek en procedures op elkaar worden afgestemd. Hanteren subsidieplafonds (geen open einde regelingen) De huidige verordening geeft de mogelijkheid om jaarlijks subsidieplafonds in te stellen. Van deze mogelijkheid wordt geen gebruik gemaakt. Dit is geen probleem indien er sprake is van dalende ledenaantallen. Door deze daling kan de gemeenteraad, zonder enige “pijn” kleine bezuinigingen realiseren. Indien de ledenaantallen naar verloop van tijd weer stijgen, stijgen de uitgaven. Om dan de in het verleden gerealiseerde kleine bezuinigingen te kunnen vasthouden en de uitgaven niet weer te laten stijgen, is het hanteren van subsidieplafonds wellicht aan te bevelen. Thema 3: Effectiviteit Richt u op de hoofdlijnen Steek niet teveel moeite in de effectiviteit van de waarderingssubsidies en/of de subsidies ten behoeve van de vrijwilligersorganisaties. De subsidies aan dergelijke organisaties dienen ertoe deze organisaties in leven te houden, waarbij de effectiviteit van deze subsidies geen issue (meer) is. De meeste verenigingen leveren al jaren lang hun meerwaarde voor de Gennepse samenleving. Veel belangrijker is het dat de gemeenteraad en/of het bestuur zijn aandacht richt op de grotere, professionele instellingen. Het gaat hierbij met name om:
Synthese Biblioplus Meander SPNL Roepaan
47
Beleidsdoelstellingen richten op meetbare maatschappelijke effecten De gemeenteraad wordt aanbevolen zich nader uit te spreken over de beoogde maatschappelijke effecten (outcome), waarbij deze zoveel mogelijk meetbaar worden geformuleerd, dan wel dat hieraan meetbare prestaties (output) worden gekoppeld. Deze kunnen zowel kwantitatief als kwalitatief (bijvoorbeeld kwaliteitsnormen of klanttevredenheid) gericht zijn. Pas dan kan worden gekeken in hoeverre het subsidiebeleid effectief is. Effectiviteit een plaats geven in het gehele subsidieproces Leg in het subsidieproces meer expliciet en gestructureerd nadruk op de effectiviteit waardoor dit ook meer een sturingsmechanisme wordt. De procedures zouden zich meer kunnen richten op het waarborgen van de effectiviteit (het behalen van de beoogde effecten en uitwerking daarvan in prestaties). De beoogde effecten en prestaties dienen in de sturingsdocumenten (beschikkingen, richtlijnen voor verantwoording) consequent terug te komen. Verantwoordingsinformatie kan zo daadwerkelijk gebruikt worden door de gemeente als input voor beleid. Zo wordt voorkomen dat alleen voor de vorm/rechtmatigheid informatie door subsidiënten wordt aangeleverd. Streef naar evalueerbare prestatieafspraken De evalueerbaarheid wordt gediend met een verstandige keuze van in de prestatieafspraken vast te leggen prestatie-indicatoren. Een greep uit de ruime variëteit aan denkbare indicatoren: aantal te houden evenementen, aantal te behandelen cliënten aantal deelnemers aan te organiseren activiteiten aantal bezoekers aantal leden In de beschikking voor de te verlenen (voorlopige) subsidie dient te worden vastgelegd welke financiële gevolgen het -binnen een bepaalde bandbreedte- niet voldoen aan bepaalde indicatoren zal hebben voor de vaststelling van de definitieve subsidie, dan wel voor de subsidieverlening in volgende jaren. Beleidsgestuurde Contract Financiering Toepassing van BCF zou in Gennep uitgebreid kunnen worden en onder meer nog toegepast kunnen worden bij Biblioplus en SPNL. Hierbij moet wel worden aangetekend dat de gemeente Gennep dit niet alleen kan initiëren maar dat dan samenwerking met de andere deelnemende gemeenten moet worden gezocht. Thema 4: Gemeenteraad Informatievoorziening aan de raad De informatievoorziening aan de raad zou gericht moeten zijn op het behalen van beoogde doelstellingen. De rapportage moet zich richten op output, kwaliteit en het bestede budget op hoofdlijnen en, voor zover mogelijk, op de outcome. De verantwoordingsinformatie van de instellingen dient daartoe afgestemd te zijn op de management- en bestuursrapportages van de gemeente. De raad ontvangt jaarlijks een verantwoording op hoofdlijnen. Maak in de programmabegroting de inzet van subsidies als beleidsinstrument beter zichtbaar De programmabegroting dient meer zicht te beiden op doelen en middelen van het subsidiebeleid. Klare wijn moet worden geschonken over de met subsidieverlening beoogde maatschappelijke effecten, over de activiteiten waarmee die effecten kunnen worden gerealiseerd en over de activiteiten die de gemeente met subsidies wil bevorderen. Het BBV schrijft een aantal paragrafen en jaarstukken wettelijk voor. Dit houdt niet in dat een gemeente niet meer paragrafen zou mogen hanteren. Aanbevolen wordt te overwegen om in het P&Cinstrumentarium (begroting, beraps en jaarstukken) een afzonderlijke paragraaf inzake de uitvoering van het subsidiebeleid op te nemen.
48
Thema 5: Beleving van de gesubsidieerden Kies voor een jaarlijks subsidieoverleg van strategische aard Bij het verlenen van subsidies dient overeenstemming met de gesubsidieerden te worden bereikt over de doelen van de gesubsidieerde activiteiten en over de met die activiteiten te bereiken doelgroepen. Een aantoonbare relatie dient aanwezig te zijn met de doelen en doelgroepen die in de beleidsprogramma’s in de gemeentebegroting zijn gedefinieerd. In een jaarlijks subsidieoverleg tussen gemeente en vereniging of instelling moet indringend worden gesproken over de relatie tussen het gemeentelijk beleid, de subsidieverlening en de daarmee te bereiken resultaten. Hiermee kan worden voldaan aan de –in ieder geval bij huidige ontvangers van subsidies- gesignaleerde behoefte aan periodiek beraad met het gemeentebestuur over kwesties van strategische en beleidsinhoudelijke aard.
49
50
9.
ZIENSWIJZE VAN HET COLLEGE VAN B&W OP HET RAPPORT VAN DE REKENKAMERCOMMISSIE
51
52
53
54
10.
NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE
10.
NAWOORD REKENKAMERCOMMISSIE
Aan het college van B&W van de gemeente Gennep Uw reactie op het rekenkamerrapport met betrekking tot subsidiebeleid periode 2008-2011 ontvingen wij invan goed Wijgemeente zijn verheugd Aan het college B&Worde. van de Gennepte constateren dat u onze aanbevelingen meeneemt bij het formuleren van het nieuwe subsidiebeleid. Uw reactie op het rekenkamerrapport met betrekking tot subsidiebeleid periode 2008-2011 Inhoudelijk heeft op het rapport nog verheugd een aantal waarop als volgt wensen te ontvingen wij in ugoed orde. Wij zijn te reacties constateren dat wij u onze aanbevelingen reageren. bij het formuleren van het nieuwe subsidiebeleid. meeneemt Algemeen heeft u op het rapport nog een aantal reacties waarop wij als volgt wensen te Inhoudelijk Uw constatering dat de hoofdvraag, of het beleid al dan niet effectief is, niet is gesteld en/of niet reageren. wordt beantwoord hangt samen met hetgeen wij hebben geconcludeerd over effectiviteit onder thema 3. Wij hebben vastgesteld dat de met de subsidiëring te bereiken doelstellingen niet Algemeen altijd (voldoende)dat zijnde gedefinieerd doelstellingen voldoende zijn. Tevens Uw constatering hoofdvraag,en ofdat hetde beleid al dan nietniet effectief is, nietSMART is gesteld en/of niet hebben wij geconcludeerd dat het bereiken van de doelstellingen niet wordt gemeten en er wordt beantwoord hangt samen met hetgeen wij hebben geconcludeerd over effectiviteit onder geen effectmeting plaatsvindt. Evaluatie vanmet het de subsidiebeleid evenmindoelstellingen (expliciet) plaats. thema 3. Wij hebben vastgesteld dat de subsidiëring vindt te bereiken niet Gezien deze constateringen is hetenvoor de doelstellingen Rekenkamercommissie vrijwel onmogelijk om te altijd (voldoende) zijn gedefinieerd dat de niet voldoende SMART zijn. Tevens onderzoeken of en in hoeverre effectief is. doelstellingen Daarom heeft niet het onderzoek zich vooral hebben wij geconcludeerd dat het beleid bereiken van de wordt gemeten en er geconcentreerd de vraag Evaluatie welke waarborgen zijn ingebouwd een effectieve geen effectmetingopplaatsvindt. van het subsidiebeleid vindt gericht evenminop(expliciet) plaats. subsidiëring. Gezien deze constateringen is het voor de Rekenkamercommissie vrijwel onmogelijk om te onderzoeken of en in hoeverre het beleid effectief is. Daarom heeft het onderzoek zich vooral Thema 1: subsidies geconcentreerd op de vraag welke waarborgen zijn ingebouwd gericht op een effectieve De reden van het opnemen van de cijfers van andere gemeenten in het rapport is dat het de subsidiëring. Rekenkamercommissie opviel dat het uitgavenpatroon van Gennep substantieel hoger ligt dan bij de 1: andere vergelijkingsgemeenten, zonder daar verder conclusies aan te verbinden. Thema subsidies Inderdaad bestaat er bij ditvan soort het gevaar dat in appels met peren De reden van het opnemen de vergelijkingen cijfers van andere gemeenten het rapport is datworden het de vergeleken. Wij geven uopviel als advies mee om, in het kader het op te stellen nieuwe beleid, Rekenkamercommissie dat het uitgavenpatroon vanvan Gennep substantieel hoger ligt dan eende nader diepgaander onderzoek te doen naardaar de hoogte de subsidies in Gennep in bij andere vergelijkingsgemeenten, zonder verder van conclusies aan te verbinden. relatie tot die van vergelijkbare gemeenten (in de regio). Op deze krijgtmet de gemeenteraad Inderdaad bestaat er bij dit soort vergelijkingen het gevaar datwijze appels peren worden wellicht meerWij gevoel dieom, hierin omgaan Gennep, tot andere vergeleken. gevenbiju de als bedragen advies mee in het kaderinvan het op in te vergelijking stellen nieuwe beleid, gemeenten. Vanzelfsprekend is de politieke/beleidsafweging terzake verder aan de een nader diepgaander onderzoek te doen naar de hoogte van de subsidies in Gennep in gemeenteraad. relatie tot die van vergelijkbare gemeenten (in de regio). Op deze wijze krijgt de gemeenteraad wellicht meer gevoel bij de bedragen die hierin omgaan in Gennep, in vergelijking tot andere Thema 2: beleid, verordening en proces gemeenten. Vanzelfsprekend is de politieke/beleidsafweging terzake verder aan de Uw constatering dat het beleid ook is geformuleerd in stukken van de gesubsidieerden zelf, gemeenteraad. zoals beleidsvisies, subsidieafspraken en dergelijke, en dus niet in afzonderlijke beleidsnota’s van de 2: gemeente, onderschrijven wij. In paragraaf 4.3. van ons rapport wordt ook duidelijk Thema beleid, verordening en proces aangegeven op dat welke waaris de doelstellingen zijn verwoord. Per gesubsidieerde Uw constatering het wijze beleid/ ook geformuleerd in stukken van de gesubsidieerden zelf, instelling kan dit verschillen. zoals beleidsvisies, subsidieafspraken en dergelijke, en dus niet in afzonderlijke beleidsnota’s van de gemeente, onderschrijven wij. In paragraaf 4.3. van ons rapport wordt ook duidelijk Dat wij in onsop rapport bevindingen van de interne controle hangt samen met het aangegeven welkeingaan wijze op / de waar de doelstellingen zijn verwoord. Per gesubsidieerde feit dat bijkan deze interne controle (onder andere) is vastgesteld dat er geen zichtbare controle instelling dit verschillen. heeft plaatsgevonden op de naleving van de afspraken en/of geen controle op de verslagen heeftwij plaatsgehad. Wij ingaan zijn als op Rekenkamercommissie vaninterne mening dat raadpleging van dit soort Dat in ons rapport de bevindingen van de controle hangt samen met het stukken, of de controle afgesproken prestaties geleverd en afspraken zijn feit dat bijnagaan deze interne (onder andere) zijn is vastgesteld datofergemaakte geen zichtbare controle nagekomen, minimale op acties zijn gericht zo effectief mogelijk subsidiebeleid. Onze heeft plaatsgevonden de naleving van op de een afspraken en/of geen controle op de verslagen opmerkingen aangaande de bevindingen van de interne controle dient u derhalve primair de heeft plaatsgehad. Wij zijn als Rekenkamercommissie van mening dat raadpleging van dit in soort context van effectiviteit secundair inprestaties de contextzijn vangeleverd rechtmatigheid zien. stukken, nagaan of deenafgesproken en of te gemaakte afspraken zijn nagekomen, minimale acties zijn gericht op een zo effectief mogelijk subsidiebeleid. Onze opmerkingen aangaande de bevindingen van de interne controle dient u derhalve primair in de context van effectiviteit en secundair in de context van rechtmatigheid te zien.
55 55
Thema 3: Effectiviteit De productenraming is -helaas- niet tijdens ons onderzoek in het onderzoek betrokken. Het bestaan ervan was de onderzoeker niet bekend. In het kader van het schrijven van dit Nawoord is de inhoud van de productenraming alsnog door de Rekenkamercommissie geraadpleegd. Wij hebben hierbij vastgesteld dat het inderdaad zo is dat in de productenramingen beleidsdoelstellingen en beoogde effecten zijn opgenomen. De formuleringen hiervan zijn echter in onze optiek te vaag en te vrijblijvend. De in de productenramingen opgenomen cijfers/kengetallen hebben ook alleen maar betrekking op gerealiseerde aantallen (bijvoorbeeld bezoekers bibliotheek) en niet op nagestreefde aantallen. Terzake is, zoals u ook zelf aangeeft, nog wel een slag te maken. Overigens merken wij op dat de productenraming voornamelijk is bedoeld als sturingsmiddel voor het college en niet voor de raad. Thema 4: Rol van de gemeenteraad Geen opmerkingen. Thema 5: Geen opmerkingen. Wij hopen u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Rekenkamercommissie van de gemeente Gennep, voor deze,
Harry Smeets, voorzitter
56
BIJLAGEN
57
Bijlage 1: Lijst van geïnterviewde personen Ambtelijk apparaat Peter Toonen Martien Wijdeven Bas Hulskotte Floor van der Giessen Henry Reijnen Tessa Groenen Govert Schermers Thijs Kerkhof
Beleidsmedewerker Welzijn Senior Beleidsmedewerker financiën Beleidscoördinator Samenleving Medewerker Welzijn Beleidsmedewerker Welzijn Beleidsmedewerker Kunst & Cultuur en Internationale Samenwerking Concerncontroller Medewerker Interne Controle
Vertegenwoordigers professionele instellingen Mw. Adams Mw. Hustedt Mw. Lenders Dhr. Tangelder Dhr. Kuipers
Directeur Synthese teamleider Synthese Directeur SPNL Directeur Podium Roepaan Directeur Roepaan evenementen
Vertegenwoordigers vrijwilligersinstellingen Dhr. Faassen Dhr. Vullings Mw. de Kater
GESP St. Caecilia Vivalo
Raadsleden (groepsgesprek) Dhr. Opsteegh (CDA) Dhr. Knapen (D66) Mw. Weijers-van de Sand (D66) Dhr. Ehren (KERN) Mw. van Hulsteijn (VVD)
58
Bijlage 2: Specificatie van de subsidiebedragen gemeente Gennep 2011 Organisatie Synthese (maatschappelijk werk) Meander (kunstencentrum) Biblioplus (bibliotheek) VVV-winkel (via Biblioplus) Jeugdgezondheidszorg GGD Volksuniversiteit Basketbalvereniging Cougars Korfbalvereniging VIOS Gymnastiekvereniging O.D.I. Tennisvereniging L.T.C. “De Heikamp” RV & PC Ottersum e.o. Rijvereniging “Noblesse” Sportvereniging Vitesse ‘08 Voetbalvereniging R.K.O.S.V. Achates S.V. Milsbeek Afd. Korfbal 'SPES' S.V. Milsbeek afd. Voetbal Taekwon-do vereniging Ma-Ryuk Tafeltennisvereniging Smash Tennisvereniging De Milsbeek Tennisvereniging Gennep Tennisvereniging Ottersum/VenZelderheide Voetbalvereniging Heijen Volleybalvereniging Flamingo’s Zwemvereniging Vivalo Stichting Sport en Beweging Seniorenorkest Noord-Limburg Harmonie "St. Caecilia" Tamboerkorps "Crescendo" Fanfare "Crescendo" Fanfare Eendracht Maakt Macht Harmonie Unitas et Fidelitas Blaaskapel De Bergklanken Zangvereniging "Cheers" Zangvereniging "De Maasklanken" Zangvereniging "St. Caecilia" Genneps Vocaal Ensemble Toneelvereniging "Matigheid En Genoegen" Toneelvereniging "Kunst Na Arbeid" Toneelvereniging "Ontspanning Na Arbeid" Volksdansgroep "Iduna" Oranjecomité Heijen Stichting Jeugd-en Jongerenwerk VenZelderheide Stichting Kindervakantiewerk Ottersum Stichting Jong Nederland Oranjecomité Milsbeek Scouting Groep Norbert van Gennep Stichting JeugdRaad Heijen Stichting Speel-o-theek Gennep Ondernemersvereniging Gennep Stichting Huisvesting verenigingen in Ottersum
Subsidie € 450.444 € 217.348 € 372.486 € 50.000 € 234.051 € 280.000 € 75.000 € 2.078 € 1.733 € 4.400 € 1.375 € 413 € 358 € 8.168 € 6.078 € 3.163 € 3.273 € 1.100 € 138 € 495 € 798 € € € € € € € € € € € € € € € €
1.898 3.245 8.498 12.127 720 227 5.680 1.275 2.655 4.965 3.140 895 960 520 1.080 720
€ € € € €
845 360 408 1.540 423
€ € € € € € € €
1.211 4.580 5.775 306 605 2.738 3.573 1.141
€
22.019
59
Stichting "Tjengké Muda" Turks Cultureel Centrum KBO "St. Antonius Abt" KBO "Zomerzon" KBO "St. Lambertus" KBO Afdeling Heijen KBO "St. Norbertus" GON - Ango - Gennep e.o. Stichting Gehandicaptenplatform Gennep Stichting Feritas Slachtofferhulp Nederland Regio Zuidoost Stichting VacWonen Gennep Stichting Lokale Omroep Gennep en Omstreken Rode Kruis Professor Johan Peters Stichting Religieus Museum 'De Crypte' Historische Kring "Maas en Niers" Stichting Samenwerking Gennep GESP Stichting Rechtswinkel SV Vitesse '08 t.b.v. Koninginnedag Stichting Dorpsraad Ven-Zelderheide Stichting tot behoud van Cultureel Erfgoed Ottersum Stichting Cultuurbehoud Milsbeek Vereniging Hèjje mojjer Stichting Promotie Noord-Limburg Stichting Cultureel Podium Roepaen Wijkraad Gennep-Zuid Stichting De Oude Pottenbakkerij TOTAAL
€ € € € € € € € € € € €
3.996 3.237 675 2.655 2.663 2.130 6.173 870 750 4.583 4.537 6.126
€ € € € € € € € €
6.000 4.227 7.500 1.500 700 16.000 1.948 1.142 2.250
€ 700 € 700 € 2.250 € 68.824 € 50.000 € 750 € 1.500 € 2.011.407
60
Bijlage 3: vergelijking Gennep met Goirle, Loon op Zand, Nuenen c.a., Rucphen, Schijndel en Steenbergen (exclusief accommodaties en peuterspeelzalen) referentiegem.
Gennep
gem. per inw
per inw.
maatsch. dienstverl.
28,23
26,91
bibliotheek
verschil
toelichting
-1,33 Synthese
18,65
22,25
3,59
kunstzinnige vorming
7,33
12,98
5,65 Meander
vvv/regiopromotie
0,00
7,10
7,10
volksuniversiteit
0,00
4,48
4,48
sport
1,84
3,59
1,75
cultuur
1,79
2,99
diversen
0,00
1,88
1,19 Roepaan (o.a.) rode kruis, lokale 1,88 omroep, stg. Vacwonen
accommodaties
8,97
1,32
Muziek
1,36
1,13
ontwikkelingssamenwerking
0,04
0,96
ouderenbonden
1,23
0,85
-0,38
jeugdrecreatie
0,94
0,69
-0,25
gehandicapten
0,28
0,59
0,31
emancipatie
0,25
0,43
0,18
jeugd en jongerenwerk
1,39
0,41
-0,98
Cultuur- en natuurbehoud
0,30
0,22
-0,08
amateurkunst/koren
0,39
0,20
-0,20
Toneel
0,13
0,19
0,06
Wijkver/evenementen
0,33
0,18
-0,15
oranjecomité/jumelage
0,16
0,11
-0,05
Carnaval
0,15
0,00
-0,15
peuterspeelzaal
7,60
0,00
soc.cult.werk
1,63
0,00
-1,63 -0,05
volkscultuur
0,05
0,00
83,04
89,44
accommodaties
8,97
1,32
peuterspeelzaal
7,60
0,00
66,48
88,12
Totaal
totaal excl. accomm/psz
61
-0,24 0,91 GESP
21,64
Bijlage 4: Mogelijke vereenvoudigingen van het subsidieproces. Het verminderen van indieningvereisten Hierbij kan onder andere gedacht worden aan:
Afzien van het opvragen van een kopie inschrijfbewijs Kamer van Koophandel of een kopie van de statuten. De gemeente kan die immers ook zelf opvragen uit de online database van de KvK. Samenwerking met andere bestuursorganen waar de aanvrager ook een aanvraag voor subsidie heeft gedaan. Het ligt in de rede om bij de behandeling van aanvragen, voor wat betreft de te verstrekken gegevens, aan te sluiten bij de procedure van dat bestuursorgaan, aan wie de belangrijkste of grootste subsidie is gevraagd. Een andere vorm van vereenvoudiging kan gevonden worden in de gegevens, die bij de eerste subsidieaanvraag van een aanvrager worden gevraagd en welke gegevens redelijkerwijs noodzakelijk zijn bij een volgende subsidieaanvraag of een verlenging van de subsidieverlening van de aanvrager. Tenslotte is dit ook van belang bij de verantwoording van de verstrekte subsidies. Bijvoorbeeld, indien de gemeente een financiële verantwoording vraagt, voorzien van een accountantsverklaring, kan mogelijk een verlichting van de administratieve lasten worden gerealiseerd. Dit kan wanneer de instelling verschillende subsidiestromen vanuit de gemeente ontvangt en/of met meerdere subsidieverstrekkers te maken heeft. Het verdient dan aanbeveling om de mogelijkheid van een verantwoordingsdocument voor alle verantwoordingsverplichtingen, voorzien van één accountantsverklaring, te onderzoeken.
Verantwoording en financieel beheer van subsidies Naast het terugdringen van indieningvereisten is het ook mogelijk de administratieve en bestuurlijke lasten te verminderen door een aanpassing van de verantwoordingswijze van de subsidies en een aangepast financieel beheer van het subsidieproces. Door het Rijk is het ‘Rijksbrede subsidiekader’ ontwikkeld met als doel te komen tot een efficiëntere en kleinere overheid. Het ontwikkelde subsidiekader uniformeert en vereenvoudigt de regels voor de verantwoording en het financiële beheer van subsidies. Elementen uit het Rijksbrede subsidiekader kunnen in aangepaste vorm worden toegepast op het gemeentelijke subsidieproces en de gemeentelijke organisatie. Het Rijksbrede subsidiekader is ontwikkeld vanuit de volgende uitgangspunten:
Het subsidiebedrag en de lasten, die met de subsidieverstrekking gepaard gaan, moeten proportioneel zijn. Er moet een betere sturing plaatsvinden op prestaties en hoofdlijnen: zo wordt er meer gewerkt met prestatiesubsidiëring in plaats van de input op basis van werkelijke kosten. Prestatiesubsidiëring houdt in, dat er een vast bedrag wordt gesubsidieerd ten behoeve van een vooraf overeengekomen activiteit of prestatie. Bij subsidies, gebaseerd op verantwoording van de kosten, wordt vaak zekerheid gezocht in de administratieve verplichtingen, zoals facturen en urenadministratie. Hiermee gaan hoge administratieve en bestuurlijke lasten gepaard. Regels en verplichtingen moeten meer worden geüniformeerd en vereenvoudigd. Gedacht kan worden aan verplichtingen ten aanzien van termijnen, kostenbegrippen, voorschotten en voorwaarden ten aanzien van tussentijdse rapportages. Tenslotte wordt er gewerkt vanuit vertrouwen in plaats van wantrouwen. Er komt meer nadruk te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van de subsidieontvanger; er zal niet in alle gevallen meer een uitgebreide verantwoordingsplicht gelden.
Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende, met elkaar samenhangende maatregelen ontwikkeld:
Drie standaarduitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag. Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (onder andere termijnen, voorschotten, rapportages). Rijksbreed beleid om misbruik te voorkomen
Hieronder worden enkele elementen uit het Rijksbrede subsidiekader belicht, die ook relevant kunnen zijn voor de gemeentelijke subsidiepraktijk.
62
Proportionaliteit tussen subsidiebedrag en lasten Het subsidiekader gaat uit van proportionaliteit tussen het subsidiebedrag en de administratieve lasten. Hoe lager het subsidiebedrag per ontvanger is, hoe minder of eenvoudiger voorwaarden worden gesteld en hoe efficiënter de verantwoording wordt ingericht. Dit leidt tot de volgende verdeling:
Tot € 25.000 direct vaststellen of desgevraagd verantwoording over de prestatie Vanaf € 25.000 tot € 125.000 verantwoording over de prestatie Vanaf € 125.000 verantwoording over kosten en prestaties
Voor subsidiebedragen, kleiner dan € 25.000 euro, wordt de subsidie verleend op basis van vertrouwen; er wordt niet meer standaard om een verantwoording gevraagd. In plaats daarvan geldt een actieve meldingsplicht voor de ontvanger bij niet nakoming van de voorwaarden. Achteraf kan een risicogeoriënteerde controle plaatsvinden bij de ontvanger. Een meer risicogeoriënteerde aanpak betekent ook een zekere risicoacceptatie. Belangrijk hierbij is dat incidenten niet gelijk tot een systeemaanpassing zouden moeten leiden. De verantwoordingsfocus bij kleine subsidies ligt op het leveren van de prestatie of dienst in plaats van op de kosten. Hierdoor kan het ook voorkomen, dat de werkelijke kosten uiteindelijk lager zijn dan het subsidiebedrag. Uniformering en vereenvoudiging van het subsidieproces In het Rijkssubsidiekader zijn processtappen, begrippen en verplichtingen, die bij iedere subsidie terugkeren, vereenvoudigd en geüniformeerd. Het gaat hierbij om gestandaardiseerde termijnen voor de subsidieaanvrager en subsidieverstrekker. Daarnaast worden de informatieverplichtingen voor de subsidieontvangers verminderd, doordat bijvoorbeeld de tussentijdse rapportages voor kortlopende subsidies vervallen en doordat de procedure voor het ontvangen van een voorschot fors wordt vereenvoudigd door het invoeren van automatische bevoorschotting in plaats van bevoorschotting op aanvraag. De termijnen worden daarbij zoveel mogelijk gestandaardiseerd. Standaardberekeningswijzen en eenduidige definities voor kostenbegrippen Ook de uniformering van tarieven en begrippen draagt bij aan de rechtszekerheid van de aanvrager. Een subsidiebedrag kan op verschillende manieren worden bepaald. Er kan een vast bedrag per prestatie of activiteit worden gegeven, maar de subsidie kan ook bestaan uit een bijdrage in de kosten van de subsidiabele activiteiten. Zo komt het voor dat wordt uitgegaan van uurtarieven. Een uurtarief kan echter op verschillende wijzen worden berekend. Dit brengt hoge lasten met zich mee. Vooral de verschillende uitgangspunten en definities per subsidie ten aanzien van de subsidiabele kosten (bijv. overheadkosten) leggen een grote (lasten)druk op de administratieve systemen van subsidieontvangers. Omdat het wenselijk is hier één lijn te hanteren, gaat het subsidiekader uit van drie standaardberekeningsmethoden. Om de totstandkoming van het subsidiebedrag van uurtarieven te vereenvoudigen wordt voorgesteld om: 1. a. b. c. 2. 3.
Uit te gaan van drie standaardberekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven: berekening op basis van integrale kosten; berekening op basis van een uurtarief per kostendrager (bijvoorbeeld loonkosten), vermeerderd met een forfaitair vastgestelde opslag voor indirecte kosten; hanteren van forfaitair vastgestelde uurtarieven, bijvoorbeeld op basis van de Handleiding Overheidstarieven. Eenduidige definities te gebruiken voor kostenbegrippen, zoals subsidiabele kosten, kostendrager, integrale kosten, uurbasis, loonkosten, indirecte kosten of overhead, kosten derden en niet-subsidiabele kosten. Uniforme forfaitaire elementen voor de berekening van uurtarieven (1b en 1c), zoals het aantal werkbare uren op jaarbasis.
63
Het belang van het Rijksbrede subsidiekader voor gemeenten In de Modelverordening is ervoor gekozen om de subsidieverstrekking onder te verdelen in drie vergelijkbare arrangementen, vanzelfsprekend met aangepaste bedragen, om zo te bezien welke verantwoordingsplicht het beste aansluit bij de hoogte van het subsidiebedrag. In de Modelverordening is in de artikelen 15, 16 en 17 aansluiting gezocht bij dit systeem door de omvang van de verantwoordingsverplichting te koppelen aan de hoogte van het subsidiebedrag. Bij de verstrekking van kleine subsidies aan bijvoorbeeld toneelverenigingen, muziekkorpsen of ouderenbonden lopen gemeenten slechts een beperkt financieel risico. Het subsidiebedrag is vaak niet zo hoog, terwijl de administratieve en bestuurlijke lasten naar verhouding vaak wel hoog zijn. In dat verband wordt erop gewezen, dat een gemeente ervoor kan kiezen om over te gaan tot directe vaststelling van en/of het verlenen van verantwoordingsvrije subsidies. Daarnaast bestaat de mogelijkheid om de periode, waarvoor de subsidie wordt verstrekt, te verlengen. In de Modelverordening is ervoor gekozen om subsidies tot aan een bedrag tot € 5.000 direct vast te stellen of te verlenen en later ambtshalve vast te stellen binnen 13 weken na afloop van de activiteit. Kenmerkend voor subsidies van minder dan € 5.000 is, dat een vast bedrag (lump sum) wordt verstrekt en dat de subsidieontvanger achteraf niet standaard verantwoording hoeft af te leggen aan de subsidieverstrekker. De subsidieontvanger hoeft geen aanvraag voor subsidievaststelling (verantwoording) in te dienen. Hierdoor kunnen de lasten voor zowel de subsidieaanvrager als de subsidieverstrekker worden bespaard. Een andere wijze om de administratieve lasten te verminderen, is om subsidie voor langere tijd te verlenen; zo hoeft de aanvrager niet jaarlijks een aanvraag in te dienen. Daarnaast levert het de ambtenaar tijd en geld op, doordat hij niet iedere keer opnieuw de aanvragen moet beoordelen. In de beschikking tot verlening kan worden aangegeven aan welke tussentijdse verantwoordingseisen moet worden voldaan. In de modelverordening is gekozen voor het principe, dat slechts bij meerjarig verstrekte subsidies jaarlijks een verantwoording moet worden ingediend. Het college kan bepalen welke gegevens zij in een tussentijdse rapportage verlangt. Het ligt voor de hand om hier aan te sluiten bij de principes, zoals die zijn opgesteld voor de eindverantwoording in het algemeen, dus slechts indien noodzakelijk en het subsidiebedrag meer bedraagt dan € 50.000 naast een inhoudelijk verslag ook een accountantsverklaring. Ook kan veel voordeel worden behaald door het instellen van een automatisch bevoorschottingsregime in plaats van de subsidieontvanger slechts een voorschot op aanvraag te verlenen. In de Modelverordening is ervoor gekozen dat de steekproefsgewijze controle zich richt op het aantonen dat de activiteiten, waarvoor de subsidie is verleend, zijn verricht en dat is voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Hiertoe hoeft niet een gedetailleerd overzicht van inkomsten en uitgaven (boekhouding) te worden bewaard, maar kan worden volstaan met het bewaren van een bewijs, dat de activiteit heeft plaatsgevonden. Dat kan ook een foto van of een krantenartikel over bijvoorbeeld een gesubsidieerde bijeenkomst zijn. Daardoor hoeft bijvoorbeeld een vrijwilligersorganisatie géén extra documenten te bewaren dan zij ten behoeve van haar reguliere werkzaamheden doet. Gemeenten lopen niet zoveel financiële risico’s bij verstrekking van kleine subsidies. Ga eens op bezoek bij subsidieaanvragers en -ontvangers, bekijk welke activiteiten ze ontplooien en waar ze de subsidie voor nodig hebben. Ga er vanuit dat de organisatie met recht en reden om subsidie vraagt. Om het risico van verlaging van verantwoordingsplicht voor uw gemeente in kaart te brengen, kijk dan eens naar de verhouding van het aantal kleine subsidies (bijvoorbeeld tot € 5.000), die de gemeente verstrekt en welk percentage dat is van het totaalbedrag aan verstrekte subsidies. Ervaring leert dat vaak 75% van de subsidies wordt verstrekt in kleine bedragen. In veel van de huidige verantwoordingsregimes wordt geen onderscheid gemaakt op grond van de hoogte van het subsidiebedrag. Verantwoordingsregimes in subsidieregelingen zijn ingericht met het oog op de grote verstrekte bedragen (de andere 25%) en de daarmee samenhangende risico’s. Toepassing van deze verantwoording op kleine bedragen leidt tot onevenredig hoge lasten voor ontvangers en gemeenten. Het middel schiet daarmee zijn doel voorbij. Diverse gemeenten werken naar tevredenheid met een systeem van directe vaststelling en verantwoordingsvrije subsidies. Voordelen: Minder administratieve lasten – in tijd, kosten en ergernis – voor aanvragers, zoals vrijwilligersorganisaties. Op deze manier hebben zij meer tijd te besteden aan hun echte werk. Minder bestuurlijke lasten, want de gemeente hoeft niet meer te wachten op de jaarrekening van misschien wel honderden kleine instellingen. Daarnaast hoeft de gemeente niet meer te controleren en vaststellingsbrieven op te stellen. Dit scheelt veel tijd.
64
Nog een mogelijkheid om te kijken naar vereenvoudiging is kritisch te kijken naar de vereisten, die aan jaarlijkse subsidies of de zogenaamde per boekjaar verstrekte subsidies worden gesteld. In deze Algemene subsidieverordening is bijvoorbeeld, juist wegens de hoge regeldruk, afgezien van de mogelijkheid om afdeling 4.2.8 van de Awb in zijn geheel van toepassing te verklaren op jaarlijkse subsidies. In plaats daarvan zijn enkele bepalingen eruit gelicht of in vereenvoudigde vorm overgenomen. Zoals bijvoorbeeld in artikel 5, lid 5, en artikel 10, lid 2 van de modelverordening. Ook in het hanteren van uniforme kostenbegrippen en het toepassen van uniforme berekeningswijzen voor de berekening van uurtarieven kan veel lastenbesparing worden gerealiseerd. Als gemeenten, daar waar van toepassing, bovengenoemde rijksbrede uniforme begrippen overnemen of verder aansluiten bij de Handreiking Overheidstarieven in hun gemeentelijke (subsidie)regelgeving, zorgt dit er uiteindelijk voor dat het zowel voor de aanvragers als de verstrekkers van subsidie een stuk duidelijker wordt. Gemeenten wordt aangeraden bij het bepalen van standaardtermijnen aan te sluiten bij hetgeen in de modelverordening is opgenomen. Deze termijnen zijn feitelijk een nadere invulling van de Awb en dus ook juridisch daarop afgestemd. Als er in een individueel geval niet aan kan worden voldaan, kan op grond van artikel 4:14 Awb een langere termijn worden gehanteerd. Let op: dit zijn maximum termijnen. Een beschikking kan ook sneller worden afgegeven.
65
Bijlage 5: BCF (Beleidsgestuurde Contract Financiering) In deze bijlage wordt compact de BCF-methodiek beschreven. Er is sprake van een complex en veelomvattend proces. Beleidsgestuurde contractfinanciering is namelijk méér dan alleen het invoeren van een technische methodiek. Ook aspecten als cultuur, inzet en samenwerking tussen gemeente en organisaties zijn bepalend voor het succes van BCF. BCF is een keuze om het realiseren van inhoudelijke activiteiten en resultaten centraal te stellen bij het sluiten van contracten met maatschappelijke organisaties en het inkopen van relevante producten en diensten in plaats van het in stand willen houden van maatschappelijke organisaties vanuit een historisch gegroeide praktijk. Beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF) is een methodiek om beleid te realiseren door contractvorming tussen gemeente en maatschappelijk organisaties. In de onderstaande tabel worden de drie termen nader uitgelegd om het begrip BCF te definiëren. Beleidgestuurde
Contract
Financiering
Sturen begint bij het maken en hebben van een beleidskader. Op basis van eenduidig en samenhangend beleid kunnen concrete afspraken worden gemaakt over te behalen resultaten en prestaties. Registratie van prestaties en resultaten moet de bijdrage aan beleidsdoelen én de relatie tussen kosten en inzet inzichtelijk maken. Het opstellen, nakomen en evalueren van een tweezijdig contract staat centraal binnen BCF. Een contract tussen gemeente en maatschappelijke organisaties bevat in ieder geval afspraken over: 1. te realiseren resultaten; 2. te leveren prestaties; 3. beoordelingscriteria 4. registratie en tussentijdse communicatie; 5. aanvullende leveringsvoorwaarden. Financiering van een maatschappelijke organisatie gebeurt binnen BCF door het verstrekken van een subsidie. Daardoor is sprake van een publiekrechtelijke vorm: de instelling ontvangt subsidie op basis van een uitvoeringsovereenkomst op basis van de Algemene Wet Bestuursrecht (AWB).
Uitgangspunt is dat wordt gestuurd op inhoud en dat wederzijds afspraken worden gemaakt tussen gemeente en een maatschappelijke organisatie. De gemeente bepaald daarbij wat er moet gebeuren, en instellingen geven aan hoe dat het beste kan gebeuren. De basis van deze afspraken zijn: 1. 2. 3.
de beleidsdoelen die de gemeente nastreeft; de diensten en producten die de instelling levert om aan die beleidsdoelen te voldoen of een bijdrage te leveren; duidelijke beoordelingscriteria op basis waarvan de prestaties en resultaten worden beoordeeld en de subsidierelatie wordt afgerekend;
De methodiek is een cyclus die bestaat uit tien stappen. Gezamenlijke samenwerking vanuit een zakelijke houding is een voorwaarde om te komen tot de afspraken. Deze ingrediënten zijn verwerkt in de methodiek. Door BCF wordt inzichtelijk: de rolverdeling tussen gemeente als opdrachtgever en de uitvoerende instelling wordt duidelijk. Beide partijen worden door de methodiek gevraagd samen op te trekken; de gemeente wordt als opdrachtgever gedwongen om in heldere termen te formuleren wat zij van een instelling verwacht; de instelling wordt gedwongen op basis van een opdracht haar aanbod van producten en diensten overzichtelijk en inzichtelijk te presenteren; de relatie tussen de kosten en prestaties wordt inzichtelijk; de gemeente kan organisaties afrekenen op basis van prestaties en resultaten; de organisatie kan een koppeling leggen tussen de prestaties en gevraagde resultaten;
66
Tien stappen De tien stappen waarin BCF uiteenvalt zijn de volgende: 1.
De overheid stelt het beleid op hoofdlijnen vast.
De eerste stap van beleidsgestuurde contractfinanciering is de aanwezigheid van een eenduidig en samenhangend beleidskader bij de gemeente. Zonder een dergelijk beleidskader wordt het moeilijk door inzet van BCF organisaties aan te sturen op concrete prestaties en resultaten. Tijdens deze fase wordt een inventarisatie gemaakt van politiek belangrijke zaken en beleid. Daarna worden door de gemeente doelen benoemd op strategisch (hoofdresultaten), tactisch (deelresultaten) en operationeel niveau (resultaatverwachtingen). De gemeente maakt strategisch beleid concreet door resultaatverwachtingen te benoemen. Deze zijn de basis voor het verstrekken van een opdracht naar maatschappelijke organisaties. Een eerste aanzet van de raad en college om concrete en eenduidige beleidsdoelen te benoemen is doorslaggevend voor het succes van het van het verdere proces. 2.
Analyse van vraag en aanbod
De tweede stap bestaat uit het inventariseren van ontwikkelingen in werkgebieden, doelgroepen en het bestaande aanbod van maatschappelijke organisaties. Deze inventarisatie is van belang om afspraken met organisaties tijdig te kunnen herzien naar aanleiding van (maatschappelijke) ontwikkelingen en trends en ook te kijken naar het aanbod van andere organisaties wanneer een aanbod beter past bij de vraag. 3.
Opdracht van overheid voor organisaties
De uitkomsten van stap één en stap twéé zijn de basis voor het formuleren van een opdracht richting de maatschappelijke organisaties. In de opdracht wordt onderscheid gemaakt in een basisaanbod van een maatschappelijke organisatie en specifieke projecten. Per onderdeel (bijvoorbeeld: jongerenwerk) wordt benoemd welke indicator zal gelden bij het beoordelen en afrekenen van de gerealiseerde productie. Daarnaast wordt benoemd welke prestaties worden gemeten (geteld) en welke worden verteld. Deze informatie is relevant om producten en diensten te kunnen beoordelen in relatie tot de beoogd maatschappelijke resultaten en effecten Voorwaarde is dat de bedrijfsvoering registratie mogelijk moet maken. Ook voorwaarden op het gebied van kwaliteitsbeleid en klanttevredenheid worden meegenomen in de opdracht. 4.
Offerte van de organisatie
Op basis van de opdracht die is verstrekt door de gemeente wordt door de maatschappelijke organisatie een offerte opgesteld. In de offerte beschrijft de organisatie op welke manier en tegen welke prijs zij de opdracht van de gemeente denkt uit te voeren. De organisatie beschrijft welke producten, diensten en interventie- strategieën worden ingezet. Bij de offerte wordt een productenboek geleverd. Hier staat minimaal een eenduidige omschrijving van de producten en diensten en bijbehorende kostprijs. Ook omschrijft de organisatie welke gegevens worden gemeten. Voorwaarde is dat de organisatie beschikt over een valide systematiek waarmee zij product- en tijdregistratie kan doen. Ook wordt een kwalitatieve onderbouwing van de aanpak in relatie tot de opdracht meegenomen in de offerte.
5.
Beoordeling van de offerte en begroting
De gemeente beoordeelt de offerte en bijbehorende begroting. Onderhandelingen tussen de partijen kunnen plaatsvinden. Afhankelijk van type organisatie, eenduidigheid van de productie en complexiteit van de offerte kunnen de onderhandelingen uit meerdere rondes bestaan. Daarnaast is overleg nodig tussen beide contractpartners om een gedeelde visie te ontwikkelen en wat in welke tempo mogelijk is. Keuze voor prestatie-eenheden en bestaande producten is een gesprekonderwerp. Een transparante opbouw van de kostprijs van producten en diensten is essentieel om de offerte als gemeente goed te kunnen beoordelen. 6.
Contract voor de subsidieverlening
Op basis van de offerte wordt een “contract” afgesloten tussen de gemeente en de maatschappelijke organisatie. Voor de vorm van het contract bestaan in principe drie mogelijkheden:
67
Een subsidiebeschikking met daarin opgenomen leveringsvoorwaarden Een publiekrechtelijke overeenkomst die bestaat uit een subsidiebeschikking met daaraan gekoppeld een uitvoeringsovereenkomst die door beide contractpartijen wordt ondertekend Een privaatrechtelijke overeenkomst.
In het contract zijn afspraken opgenomen over de levering van diensten en producten tegen overeengekomen voorwaarden. Die voorwaarden hebben in ieder geval betrekking op: De per product vastgestelde prestatie-eenheid Het aantal te leveren prestatie-eenheden De integrale kostprijs per prestatie-eenheid De totale productprijs Te registreren teleenheden Afspraken over kwaliteitseisen die aan de producten worden gesteld Aanvullende leveringsvoorwaarden
7.
Productie en dienstverlening (uitvoering van het contract)
De maatschappelijke organisatie voert de overeenkomst uit. Er wordt gestart met de registratie van prestaties en resultaten. 8.
Tussentijdse communicatie en bijstelling contract
In het contract worden formele momenten van (bestuurlijk) overleg vastgelegd. De voortgang van de werkzaamheden en eventuele afwijkingen worden besproken. Ook kunnen (maatschappelijke) ontwikkelingen reden zijn om afspraken te herzien. Afspraken worden formeel vastgelegd. 9.
Eindrapportage en registratie
De eindrapportage wordt opgesteld door de maatschappelijke organisatie en weerspiegelt de goedgekeurde offerte. Inzet, prestaties en resultaten worden gerapporteerd. De rapportage bevat een financiële verantwoording. 10. Beoordeling en subsidievaststelling De laatste stap van de cyclus is het beoordelen van de eindrapportage door de gemeente. Op basis daarvan vindt een eindafrekening plaats: als de overeengekomen prestaties en resultaten zijn geleverd wordt de subsidie vastgesteld. Indien dit niet of niet volledig het geval is, bestaat er grond tot korten bij de subsidievaststelling. Overigens, is het totaalbeeld van belang: aspecten als klanttevredenheid spelen ook een rol bij de beoordeling. Prestaties, resultaten en effecten In de toelichting op de BCF methode komen de termen prestaties en resultaten veelvuldig naar voren. In de dagelijkse praktijk spreken we ook vaak over de effecten van het gemeentelijke beleid en de rol die uitvoerende instellingen daarin spelen. De verschillende termen worden gemakkelijk door elkaar gebruikt. Dit vertroebelt het proces en maakt de rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer onduidelijk. Hieronder geven we derhalve een korte omschrijving van de verschillende begrippen en lichten deze toe aan de hand van concrete voorbeelden. Prestaties: Resultaten:
Effecten:
Het totaal van input (ingezette middelen en personen), productieproces (verrichte werkzaamheden) en product (aangeboden activiteiten en diensten). Prestaties zijn dus geleverde producten en voor ieder product kan een kostprijs berekend worden. Datgene dat met het product bereikt is bij de afnemers ervan. Nadat het product is afgenomen leidt dit tot een bepaald resultaat voor de gebruikers van het product (outcome). Resultaten hebben dus direct met de inzet van de aangeboden activiteiten en diensten te maken en met wat deze hebben opgeleverd bij de afnemers ervan. Effecten zijn gerelateerd aan de maatschappelijke doelstellingen voor een geheel (werk)gebied. Ze hebben betrekking op het gestelde doel en de vraag of dit is bereikt voor de totale beoogde doelgroep en of dit is gebeurd dankzij de inzet van middelen waarvoor is gekozen, of dat er sprake is van andere verklarende factoren.
68
Omdat maatschappelijke effecten niet alleen worden bepaald door de prestaties van de instellingen, maar ook beïnvloed worden door andere factoren, zoals bijvoorbeeld de economische ontwikkeling in het geval van het voorbeeld van de werkloosheid, kunnen instellingen niet worden afgerekend op effecten. Volgens de systematiek van de BCF rekenen gemeente en instellingen af op basis van prestaties en wordt het beleid bijgestuurd wanneer de beoogde resultaten niet worden bereikt. De beleidsinstrumenten van de beleidsgestuurde contractfinanciering Belangrijke beleidsinstrumenten in het kader van de BCF jaarcontract/beschikkingen en de uitvoering en verantwoording.
zijn
de
raamovereenkomst,
het
Uitgangspunt voor deze instrumenten vormt de algemene subsidieverordening. Hierin liggen de algemene grondslagen en de wijze waarop de subsidie kan worden toegekend vast en zijn de rechten en plichten van partijen geregeld. De huidige subsidieverordening zal waar nodig worden aangepast, om de invoering van de BCF mogelijk te maken. De raamovereenkomst Om het proces van de BCF bij de invoering, maar ook in latere fasen goed uit te voeren, gaan gemeente en instelling in principe een langdurige relatie met elkaar aan. Om deze relatie op een zakelijke manier vorm te geven, zijn afspraken over de randvoorwaarden en de rechten en plichten nodig. Deze worden in de raamovereenkomst vastgelegd. Invulling is maatwerk per instelling, maar omvat in grote lijnen afspraken over de kerntaken, de hoogte van het budget, de kostprijs, een evt. flexibele inzet, kwaliteitseisen en samenwerkingsvoorwaarden. Het jaarcontract/ beschikking Na de inhoudelijke opdrachtverstrekking is het van belang dat de afspraken een juridische grondslag en een financiële basis krijgen. Dit gebeurt in het jaarcontract ofwel de subsidiebeschikking. Hierin staat in het kort de wet en regelgeving genoemd waaronder de subsidie wordt afgegeven. De hoogte van het subsidiebedrag (evt. per product of dienst) en de termijnen van betaling komen hierin aan de orde. Tevens staan in het contract de afspraken over: -
Te leveren prestaties Te realiseren resultaten Registratie en tussentijdse communicatie Te leveren kwaliteit Aanvullende leveringsvoorwaarden
Anders dan de opdrachtverstrekking, die inzicht biedt in de afstemming over de inhoudelijke doelstellingen, prestaties en resultaten, geeft het jaarcontract een totaaloverzicht. Het is het startsein voor de uitvoering. Uitvoering en verantwoording Periodiek levert de instelling rapportages aan over de voortgang van de beleidsuitvoering. Aan het einde van de cyclus presenteert de opdrachtnemer een jaarverslag. Deze is nadrukkelijk gekoppeld aan de contractafspraken en bevat de volgende elementen: De geleverde prestaties en behaalde resultaten Rapportage over evt. overige leveringsvoorwaarden Financiële verantwoording
69
Rekenkamercommissie Gemeente Gennep
EFFECTIVITEIT VAN SUBSIDIEBELEID in de gemeente Gennep
Onderzoeksperiode 2008 - 2011
Onderzoeker: Drs. W. Lindelauf RA RO In opdracht van de Rekenkamercommissie van de Gemeente Gennep
Rekenkamercommissie Gemeente Gennep Samenstelling Rekenkamercommissie: Drs. H. Smeets Drs. J. Houba Drs. E. Broere Adresgegevens: Postbus 9003 6590 HD Gennep E-mail:
[email protected] Augustus 2012
