Gennep in control? Rekenkamercommissie Gennep

Gennep in control? Rekenkamercommissie Gennep

Onderzoekers: Drs. J.J.P. (Jan) Paffen T.A.J.M. (Tom) Smolders MA MSc Dit onderzoek is uitgevoerd door Necker van Naem in opdracht van de Rekenkamercommissie Gennep

Rekenkamercommissie Gennep Samenstelling Rekenkamercommissie Drs. H. (Harry) Smeets Drs. E. (Emiel) Broere Drs. J. (Jan) Houba Adresgegevens Postbus 9003 6590 HD Gennep E-mail: [email protected] Juni 2013

Rapport / Gennep in control

Inhoudsopgave Voorwoord

2

1 Onderzoeksverantwoording

4

1.1 / Aanleiding

4

1.2 / Doelstelling en vraagstelling

4

1.3 / Onderzoeksuitvoering

5

1.4 / Leeswijzer

5

2 Beleidskaders

6

2.1 / Kaderstelling voor sturing en verantwoording

6

2.2 / Bedrijfsconcept

7

2.3 / Besturingsfilosofie

8

2.4 / Doorwerking beleidskaders

9

2.5 / Beoordeling toetsingskader

9

3 Instrumenten planning-en-control

11

3.1 / Inrichting planning-en-controlcyclus

11

3.2 / Beheersing binnen de organisatie

16


19

4 Rolinvulling en samenspel

21

4.1 / Het samenspel tussen gemeenteraad en college

22

4.2 / Het samenspel tussen college en organisatie

23

4.3 / Het samenspel in de ambtelijke organisatie

24

4.4 / Cultuur en kernwaarden

28

4.5 / Beschrijving cases

29


31

5 Conclusies en aanbevelingen

33

5.1 / Algemene conclusie

33

5.2 / Deelconclusies en aanbevelingen

34

6 Zienswijze college van B&W

37

7 Nawoord Rekenkamercommissie

41

Bijlagen

42

Bijlage 1. Toetsingskader

42

Bijlage 2. Gesprekspartners en geraadpleegde bronnen

44


i

Voorwoord Gennep, 2 juni 2013 In december vorig jaar hebben wij uw raad, mede op verzoek daartoe van het seniorenconvent, aangegeven in 2013 het functioneren van de interne controle en beheersing onder de loep te zullen nemen. Kortom, de vraag te beantwoorden of Gennep nu (meer) in control is. De aanleiding daarvoor was het in 2011 uitgevoerde raadsonderzoek naar het financieel beheer en beleid. De conclusie van dat onderzoek was dat de interne controle en financiële beheersing onvoldoende hebben gefunctioneerd. Nadat u dat rapport heeft besproken heeft het college een plan van aanpak opgesteld ter verbetering en een aantal verbeteractiviteiten in gang gezet. Nu is control iets anders dan controle. Control heeft te maken met de vraag of het bestuur een geheel aan maatregelen heeft genomen gericht op het optimaal sturen en beheersen van de activiteiten van de ambtelijke organisatie op basis van vooraf gestelde eisen. Controle maakt hier overigens wel deel van uit als activiteit die meet of men binnen de gestelde eisen is gebleven. De start van ons onderzoek was veelbelovend. In de diverse gesprekken die wij als commissie hebben gevoerd met een aantal belangrijke sleutelpersonen werd ons al snel duidelijk dat er op het Gennepper gemeentehuis een andere, wat stevigere wind is gaan waaien. Zonder nu in dit voorwoord al de conclusies van ons rapport samen te vatten, konden wij in onze eerste gesprekken al vaststellen dat zowel bestuurders als ambtenaren in een korte tijd een bijzonder sterke focus hebben ontwikkeld op het op binnen de budgettaire kaders blijven van de uitgaven. Een focus die mede werd ondersteund door een zeer uitgebreide verantwoordingsstructuur voor alles en iedereen. Soms leken control en financiële controle in Gennep synoniemen voor elkaar te zijn. Af en toe leek het zelfs of niet het optimaal sturen en beheersen centraal stond, maar het te allen tijde voorkomen van budgettaire overschrijdingen. Dat is wellicht begrijpelijk, zeker gelet op de recente historie. Ook is er in het afgelopen jaar veel energie gestoken in rapportages. Kortom, de harde kant van control. Een gemeente is echter niet opgericht om aan budgetbeheer te doen, maar om met budgetten nuttige activiteiten te ontplooien voor de lokale gemeenschap. Kortom, hoe bereik ik met zo weinig mogelijk publieke middelen een zo gunstig mogelijk maatschappelijk effect?


2

Nu de budgettaire kant van het Gennepper controlhuis is gerepareerd, lijkt de organisatie niet alleen toe aan een wat meer beleidsmatigere oriëntatie, maar ook aan een doorontwikkeling naar de zachtere kant van control, de Gennepper bedrijfscultuur. En dat deze in Gennep soms wat weerbarstig is weten we uit eerdere onderzoeken. ‘Vrijblijvendheid’ is door ons in die zin in het verleden vaker gekenschetst als een belangrijk cultuuraspect. Het lijkt er echter op dat het in 2012 door het college in gang gezette verbeterplan nu ook in dat opzicht zijn eerste vruchten begint af te werpen. En dat stemt tot optimisme. De Rekenkamercommissie van de gemeente Gennep,

Voor deze, Harry Smeets Voorzitter


3

1 Onderzoeksverantwoording 1.1 / Aanleiding In juli 2011 rondde de onderzoekscommissie van het raadsonderzoek Financieel beheer en beleid van de gemeente Gennep het onderzoek af naar de discrepantie tussen de tweede trimesterrapportage 2010 (resultaat: € 73.898 voordelig) en het uiteindelijke jaarrekeningsaldo per 31 december 2010 (€ 1,3 miljoen nadelig). Het onderzoek heeft in kaart gebracht wat de oorzaken van de onder- en overschrijdingen waren, wie waarvan wanneer op de hoogte was en welke signalen er vroegtijdig niet of onvoldoende zijn opgepakt. De hoofdconclusie van het rapport was dat de interne controle en financiële beheersing onvoldoende hebben gefunctioneerd om tijdig hierop te reageren en een dergelijke ‘verrassing’ te voorkomen. Het college en de ambtelijke organisatie hebben inmiddels meerdere activiteiten in gang gezet om de interne beheersing te verbeteren. Zo heeft het college, naar aanleiding van de 80/20-analyse voorafgaand aan de Jaarrekening 2011 een plan van aanpak opgesteld. Dit betreft een lijst van acties/verbeterpunten met betrekking tot de interne beheersing en controle. Op 28 februari 2012 heeft het college de stand van zaken tot en met 2011 en daarmee een afsluitende rapportage vastgesteld. Dit heeft geleid tot het jaarlijks te actualiseren Verbeterplan dat de verbeteracties aangeeft waarmee de organisatie sinds 2012 aan de slag is gegaan. Nu, anderhalf jaar na het raadsonderzoek, is door het Seniorenconvent aangegeven dat zij graag de Rekenkamercommissie wil laten kijken naar de huidige stand van zaken en het functioneren van de interne controle en beheersing. Op dit verzoek heeft de Rekenkamercommissie positief gereageerd. Gegeven de hierboven aangegeven verbetermaatregelen wil de Rekenkamercommissie met dit onderzoek toetsen of de verbeteracties hebben geleid tot een organisatie die zodanig ‘in control’ is gekomen dat ernstige over- of onderschrijdingen niet meer als verrassing komen. In hoeverre zijn waarborgen voor een goede sturing en beheersing binnen de gemeentelijke organisatie geborgd en in hoeverre wordt hieraan adequaat invulling gegeven door het college en de ambtelijke organisatie?

1.2 / Doelstelling en vraagstelling Doel van het onderzoek is om de raad inzicht te bieden in de mate waarin de ingezette maatregelen (uit onder meer het verbeterplan) daadwerkelijk tot verbeteringen hebben geleid in de interne controle en financiële beheersing van de gemeente Gennep. Hierbij ligt de focus op de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het geheel van beheersing en controle door de (betrokken) ambtelijke functionarissen en het college. Hierbij staat de werking van de ‘soft controls’ centraal. De aanwezige formele sturings- en controleinstrumenten (hard controls) in de gemeente Gennep worden hierbij als uitgangspunt genomen. Op basis van de doelstelling heeft de Rekenkamercommissie de volgende centrale vraag geformuleerd: In hoeverre is de gemeente Gennep ‘in control’? Deze onderzoeksvraag vormt de paraplu waaronder de Rekenkamercommissie een aantal aspecten van dit ‘in control’ zijn wil onderzoeken. Om verder richting te geven aan het onderzoek zijn de volgende deelvragen geformuleerd: 1. 2. 3.

Wat is de kwaliteit van de formele sturing- en beheersingsinstrumenten van de gemeente Gennep? Op welke wijze geven bestuur, management en medewerkers daadwerkelijk invulling aan sturing en beheersing? In hoeverre kan de raad vertrouwen op een tijdige en volledige informatievoorziening zodat ‘verrassingen’ voor de raad zoveel mogelijk worden voorkomen?


4

‘In control’ zijn is een breed begrip. De Rekenkamercommissie heeft dit begrip nader geoperationaliseerd in het toetsingskader dat is opgenomen als bijlage 1 bij dit onderzoeksrapport.

1.3 / Onderzoeksuitvoering Het ‘in control’ zijn is een veelomvattende ambitie die tot uiting komt in bijna iedere activiteit die de gemeente onderneemt. Daarom heeft de Rekenkamercommissie door het vaststellen van een normenkader en het selecteren van een drietal cases het onderzoek enigszins afgebakend. Door deze ‘bril’ is de Rekenkamercommissie tot zijn bevindingen gekomen. De bevindingen zijn gevormd door het inventariseren van het formele sturing- en beheersingsinstrumentarium van de gemeente Gennep en het in beeld brengen van de ‘organisatiecultuur’ aan de hand van gesprekken met medewerkers en bestuurders. Tevens is gesproken met een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad om te reflecteren op de werkwijze van de organisatie met betrekking tot sturing en controle. Het doel hiervan was om de beleving te peilen van de raad of de organisatie sinds het raadsonderzoek beter `in control’ is gekomen. Voor de verdere onderbouwing van het onderzoek is de Rekenkamercommissie specifiek ingegaan op drie cases: de monitoring, beheersing en bijsturing op de Wmo (huishoudelijke hulp), aangezien dit één van de cases was uit het raadsonderzoek uit 2011; de bijstelling van de parameters voor de grondexploitaties bij de jaarrekening 2011, aangezien de keuzes hierbij tot discussie leidden tussen accountant en gemeente; het onderzoek naar de mengpercentages en de terugvraag aan het BTW-compensatiefonds in 2012. De Rekenkamercommissie heeft de conceptversie van de Nota van Bevindingen besproken op 3 april 2013 en vastgesteld voor ambtelijk wederhoor. Het rapport is op 23 april 2013 aangeboden voor een ambtelijke reactie op de feitelijke juistheid van de in het rapport gepresenteerde bevindingen. De opmerkingen met betrekking tot de feitelijke juistheid van het rapport zijn verwerkt. Op 6 juni is het rapport aan het college verzonden voor een bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen. Deze bestuurlijke reactie is, voorzien van een nawoord door de Rekenkamercommissie, opgenomen in deze rapportage.

1.4 / Leeswijzer De hoofdstukken 2, 3 en 4 bevatten de bevindingen uit dit onderzoek en zetten deze af tegen het toetsingskader (bijlage 1). Het vijfde hoofdstuk bevat de conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 6 bevat de zienswijze van het college op dit rapport. De reactie van de Rekenkamercommissie op deze zienswijze is opgenomen als hoofdstuk 7. Een overzicht van de geïnterviewde personen en van de geraadpleegde bronnen staat in de bijlage 2.


5

2 Beleidskaders Dit hoofdstuk beschrijft de ‘spelregels’ voor de interne monitoring, de informatievoorziening en de (bij)sturing op het niveau van de organisatie, het college en de raad. In het verbeterplan naar aanleiding van de 80/20analyse voor de Jaarrekening 2010, stonden acties opgenomen voor het opstellen van een missie en visie en het opstellen van een bedrijfsconcept.1

2.1 / Kaderstelling voor sturing en verantwoording Kaderstelling college Het college heeft de grondslagen vastgesteld van de wijze waarop raad, college en organisatie gezamenlijk monitoren en (bij)sturen op het realiseren van de beleidsdoelstellingen binnen de hiervoor vastgestelde kaders. Deze grondslagen zijn op 15 mei 2012 door het college vastgesteld in de Nota besturingsfilosofie / bedrijfsconcept (nadat een conceptversie op 23 april in de Commissie B&O is besproken). Het bedrijfsconcept beschrijft de richting waarin de organisatie zich op middellange termijn (2012-2015) in haar bedrijfsvoering wil ontwikkelen en op welke wijze de ambtelijke organisatie wil functioneren. De besturingsfilosofie geeft de manier aan waarop de organisatie wordt bestuurd en geleid. In het voorstel benadrukt het college dat deze stukken ook kaderstellend zijn richting de gemeenteraad: “De besturingsfilosofie biedt dus ook een titel aan het college om de raad op zijn rol te wijzen (en daarmee af te houden van meebesturen of om daarmee gezaghebbend ‘nee te kunnen zeggen’)”2. Deze woordkeuze is opvallend, aangezien het college in hetzelfde stuk aangeeft: “Het is niet noodzakelijk noch wenselijk de besturingsfilosofie als geheel aan de raad ter vaststelling voor te leggen, omdat een deel daarvan ook gaat over de bevoegdheden van college, burgemeester en gemeentesecretaris en die niet ter vaststelling aan de raad zijn”.3 Hoewel het college bevoegd is om regels vast te stellen voor de organisatie en bedrijfsvoering, gaat het onderdeel ‘besturingsfilosofie’ een stap verder en beschrijft ook de gewenste rolopvatting door de raad. Het college lijkt hiermee zelfstandig een norm op te leggen aan de raad over waar hij wel en niet over mag gaan. In het stuk wordt gesproken over het vaststellen van een Organisatieverordening door de raad, maar deze is niet opgesteld. Respondenten geven aan dat deze stap in hun analyse overbodig was geworden, door de besluitvorming in het college over de organisatie en de besturingsfilosofie. Volgens hen heeft het Auditcomité in januari 2013 ermee ingestemd dat geen Organisatieverordening wordt vastgesteld. Kaderstelling gemeenteraad Naast deze algemene kaders van het college heeft de raad zijn specifieke wensen ten aanzien van de informatievoorziening over de P-en-C-cyclus gerelateerde documenten vastgelegd in de Financiële verordening. De inrichting van de planning-en-controlcyclus volgt de bij gemeenten gebruikelijke indeling van een kader- of perspectiefnota, programmabegroting, tussenrapportages en jaarrekening. Wel valt op dat de raad in de programmabegroting de budgetten op programmaniveau autoriseert, maar bij begroting, tussenrapportages en jaarrekening vraagt de raad in de Financiële verordening ook inzicht op

1

Stand van zaken plan van aanpak naar aanleiding van de 80/20-analyse over 2010 Acties tot en met januari 2012, 29 februari 2012, pg. 5. 2

Collegebesluit Bedrijfsconcept en besturingsfilosofie (definitieve versie), 15 mei 2012, pg. 4.

3

Collegebesluit Bedrijfsconcept en besturingsfilosofie (definitieve versie), 15 mei 2012, pg. 3.


6

productniveau. Ten aanzien van de kwaliteit van de gestelde kaders valt op dat de Financiële verordening niet intern consistent is: /

/

/

In artikel 4 heeft de raad vastgelegd: “Het College biedt jaarlijks aan de Raad een voorstel aan voor het beleid en de financiële kaders van de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar en de meerjarenraming, met daarin een actualisatie van het lopende begrotingsjaar en de kaders voor het volgende begrotingsjaar. Tevens wordt de Voorjaarsnota aangeboden met daarin de beleidsvoornemens voor komend jaar.”4 Respondenten geven aan dat deze informatie integraal bij de Voorjaarsnota wordt aangeboden. Het woord ‘tevens’ wekt hier dus ten onrechte de indruk dat het hier om verschillende stukken zou gaan. Door een niet eenduidige definiëring sluiten de artikelen niet op elkaar aan. In artikel 6 wordt gesproken over ‘tussentijdse rapportages’ voor de eerste 4 en de eerste 8 maanden van het lopende begrotingsjaar. In artikel 7 sub 3 worden ‘trimesterrapportages’ genoemd. Het is verwarrend om één document met verschillende namen aan te duiden in een kaderstellend stuk. De ‘80-20-analyse’ wordt in de Financiële verordening weliswaar als mogelijk P-en-C-document genoemd, maar hierin is niet uitgewerkt wat de inhoud of functie van het document moet zijn. De belangrijke besluitvorming over budgetoverheveling vindt in de praktijk plaats bij de behandeling van de 80/20-analyse.5 Het is opvallend dat de raad geen minimale vereisten voor het begeleidende stuk heeft vastgesteld waarbij de besluitvorming over budgetoverheveling plaatsvindt; met andere woorden, ‘welke informatie heeft de raad minimaal nodig om hierover een besluit te kunnen nemen?’.

2.2 / Bedrijfsconcept In het bedrijfsconcept heeft het college als missie vastgelegd: “wij werken aan een prettige woon-, werken leefomgeving. De gemeentelijke organisatie helpt, samen met haar belanghebbenden en binnen vooraf gestelde kaders, de bestuurlijke ambitie te realiseren”.6 Het bedrijfsconcept biedt een aantal uitgangspunten voor het functioneren van de organisatie: / / /

/ /

/

Integraliteit. Integrale advisering en integraal management zijn het uitgangspunt. Wat betreft de organisatiecultuur zijn kernwaarden vastgesteld die de gewenste richting uitzetten: resultaatgericht, klantgericht, betrouwbaar, taakverantwoordelijk en samenwerkingsgericht. Vanuit de kernwaarde ‘betrouwbaarheid’ stelt het college: “cultuur van Gennep is laagdrempelig en informeel, de lijnen zijn kort. Desondanks houden we elkaar scherp, informeren/rapporteren (rechtstreeks) over wat wel en niet goed gaat, spreken elkaar aan en waar nodig grijpen we in”. Het college verwacht binnen de organisatie een open positief-kritische discussie over de taakvervulling, de bereidheid om verantwoording af te leggen, integriteit en loyaliteit. Om elkaar aan te kunnen spreken op prestaties moeten het beoogd resultaat en de samenhang met de werkzaamheden van (directe) collega’s helder zijn. Een goede begroting, concernplannen en afdelingsplannen zijn van belang, maar ook (management)overleggen moeten dit faciliteren. Het handelen binnen de organisatie is een aandachtspunt voor iedereen, maar het management heeft hierbij vooral een voorbeeldfunctie.

Het bedrijfsconcept biedt geen specifieke afspraken, maar meer een normatief richtsnoer om sturing en verantwoording binnen de gemeente vorm te geven.

4

Financiële verordening Gemeente Gennep, 12 december 2011, artikel 4 lid 2.

5

Financiële verordening Gemeente Gennep, 12 december 2011, artikel 6 lid 4.

6

Bedrijfsconcept en besturingsfilosofie, 15 mei 2012, pg. 4.


7

2.3 / Besturingsfilosofie Kern van de taakverdeling tussen raad en college in de praktijk is de dualistische verhouding. Deze is in de besturingsfilosofie als volgt samengevat: Dit houdt in dat ieder zijn eigen verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft. Het college verwerft bestuurlijk mandaat door de raad ‘in stelling’ te brengen en tot politieke keuzes te stimuleren en houdt de raad af van besturen en uitvoeren. Het laat de raad winst zien van het doorhakken van politieke knopen in termen van slagvaardigheid. Het college bestuurt op basis van collegiaal bestuur en continuïteit van beleid, ook over verschillende collegeperiodes heen. Wat betreft de samenwerking tussen college en organisatie bevat de besturingsfilosofie een aantal uitgangspunten: De organisatie bereidt de besluiten voor en geeft een onafhankelijk advies aan het college (dus niet aan individuele portefeuillehouders) over de te nemen besluiten. De organisatie brengt dan ook een voorstel in het college, niet de individuele portefeuillehouder. Voor de contacten tussen college en ambtenaren is een vaste cyclus ingeregeld (de vergadercarrousel). Een ambtelijk advies wordt in principe zo ingericht dat er, eventueel in scenario’s, voor het college wat te kiezen valt (voor zover niet anders is besloten). Ook aan de raad worden – voor zover mogelijk – opties of keuzen voorgelegd, waarbij het college vanuit haar taak om te besturen, een beargumenteerde voorkeursvariant aangeeft. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid en het beheer. Het overgrote deel van de uitvoering wordt gemandateerd (via mandaatregeling; vast te stellen door het college) aan de organisatie. Binnen deze mandatering is de gemeentesecretaris verantwoordelijk voor de kwaliteit van de stukken (en zet daarvoor zijn/haar paraaf) en de B-en-W-agenda. Het college blijft bestuurlijk verantwoordelijk voor de organisatie. De gemeente is in principe via collegeleden (dus niet via raadsleden) vertegenwoordigd in publiekrechtelijke rechtspersonen (AB en/of DB). Vanuit de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beleid en beheer, is het college verantwoordelijk voor de wijze van uitvoering anders dan door de eigen organisatie. Het college stelt het bedrijfsconcept vast (niet wettelijk zodanig geregeld), stelt regels vast voor de rechtspositie van het personeel en de inrichting van de organisatie. Hiernaast is het college verantwoordelijk voor de aansturing van de gemeentesecretaris en wordt het college – op voordracht van de gemeentesecretaris – betrokken bij personeelsbeslissingen rondom leden van het MT. De gemeentesecretaris is verantwoordelijk voor de bedrijfsvoering. Deze afspraken vormen het kader voor de taakverdeling tussen raad, college en organisatie. Daarnaast bevat de besturingsfilosofie ook een gedetailleerde beschrijving van de verhouding tussen de diverse afdelingen en de rollen die managementoverleg en Toetsteam binnen de organisatie spelen. Het stuk legt geen expliciet verband met het budgethouderschap, maar geeft wel inzicht in de relatie tussen de documenten op de verschillende niveaus:


8

De facto vormt het coalitieakkoord het afsprakenkader voor een coalitie van de raad, het collegeprogramma de uitwerking door het college voor de betreffende bestuursperiode, de programmabegroting voor één jaarschijf daarvan het afsprakenkader tussen raad en college, de productenbegroting en het concernplan het afsprakenkader tussen college en gemeentesecretaris, de afdelingsplannen het afsprakenkader tussen gemeentesecretaris en afdelingshoofden, de clusterplannen (voor zover noodzakelijk opgesteld) de contracten tussen afdelingshoofden en coördinatoren/senioren en ten slotte persoonlijke werkplannen het afsprakenkader tussen de afdelingshoofden/coördinatoren en individuele medewerkers.7

2.4 / Doorwerking beleidskaders De beleidskaders zijn door het college en het management besproken en vastgesteld. Uit interviews blijkt dat de stukken ‘bedrijfsconcept’ en ‘besturingsfilosofie’ bij alle gesprekspartners bekend zijn. In meerdere interviews komen de stukken ter sprake. Ten aanzien van de doorwerking van deze algemene kaders valt een aantal zaken op: Het bedrijfsconcept bevat kernwaarden en vraagt specifieke competenties van de medewerkers. Hoewel enkele betrokkenen aangeven dat sommige leidinggevenden deze kernwaarden zeker bij de beoordelings- en ontwikkelgesprekken gebruiken, zijn deze kernwaarden niet standaard opgenomen in beoordelingsformulieren et cetera: dit is tot nu toe de inschatting van de betrokken managers. Respondenten geven aan dat in het in het najaar 2012 door het MT vastgestelde projectplan P&OStructurering ‘De basis op orde’ is afgesproken dit in februari 2013 gereed te hebben. Dit is nog niet gereed onder andere door het vertrek van een voor dit onderdeel verantwoordelijke medewerker. In de programmabegroting 2013 was aangekondigd dat de diverse personeelsregelingen nog zouden worden voorzien van een ‘strategische HRM-kapstok’. Hierbij gaf het college aan: “Overigens is een deel van hetgeen in het strategisch HRM-beleid was voorzien al beschreven in de Besturingsfilosofie zoals medio 2012 vastgesteld”.8 Deze koppeling is echter nog niet structureel geborgd. De Nota besturingsfilosofie / bedrijfsconcept bevat ook ‘gewenste’ spelregels voor de raad. De nota is weliswaar ter kennis gebracht van één van de raadscommissies, maar niet behandeld en vastgesteld door de raad. Dit beperkt de doorwerking van de beleidskaders voor de raad, aangezien de raad niet als geheel deze spelregels heeft kunnen afwegen in het debat en heeft kunnen omarmen.

2.5 / Beoordeling toetsingskader Op basis van de bevindingen in dit hoofdstuk komt de Rekenkamercommissie tot het onderstaande oordeel ten aanzien van het toetsingskader.

7

Bedrijfsconcept en besturingsfilosofie, 15 mei 2012, pg. 16.

8

Programmabegroting 2013, pg. 128.


9

Tabel 1 Toetsingskader beleidskaders

Toetsingscriterium

Oordeel

1.

Er bestaat een heldere besturingsfilosofie en bedrijfsconcept

Komt overeen – Het college heeft heldere uitgangspunten vastgesteld voor het samenspel tussen organisatie(onderdelen), college en raad

2.

De Financiële verordening (art. 212 gemeentewet) beschrijft de inrichting van de planning-encontrolcyclus en deze is conform de verordening opgezet

Komt overeen – De Financiële verordening bevat bepalingen met betrekking tot de inrichting van de planning-en-controlcyclus, maar deze zijn niet altijd eenduidig en volledig.

8.

De besturingsfilosofie en het bedrijfsconcept zijn breed bekend in de organisatie en hier wordt door medewerkers, management en bestuur ook naar gehandeld

Komt deels overeen – De bepalingen in het bedrijfsconcept en de besturingsfilosofie zijn bekend in de organisatie, maar niet ter besluitvorming in de raad gebracht (alleen ter kennisgeving van het auditcomité). Koppeling met beoordelings- en ontwikkelgesprekken ontbreekt.


10

3 Instrumenten planning-en-control Hoofdstuk drie behandelt de inrichting van de planning-en-controlcyclus en de wijze waarop deze in de praktijk functioneert.

3.1 / Inrichting planning-en-controlcyclus De raad krijgt in de loop van het jaar de onderstaande stukken aangereikt om te kunnen volgen hoe en of de doelstellingen worden bereikt: Tabel 2 Planning-en-controlcyclus op raadsniveau Moment

Document

Omschrijving inhoud

Voorafgaand aan het begrotingsjaar Raad

Juni

College

Voorjaarsnota (financieel/beleid)

MT Raad

November

College

Programmabegroting (beleid/financieel)

MT

Financiële kaders en beleidskaders voor het volgende begrotingsjaar en de actualisatie van het lopende begrotingsjaar. De programma-indeling en prestatie-indicatoren worden per raadsperiode vastgesteld. In de Financiële verordening heeft de raad vastgelegd dat de programmabegroting ook inzicht moet bieden op productniveau en een extra paragraaf subsidies bevat.

Gedurende het lopende begrotingsjaar Raad College

Juni en november

Trimesterrapportages (financieel)

MT

Viermaandelijkse rapportage over de realisatie van beleid en financiën van het lopende begrotingsjaar (op programma- /productniveau). De trimesterrapportages zijn afwijkingenrapportages, die afwijkingen groter dan € 10.000 op de programmalasten en -baten moeten melden.

Na afloop van het begrotingsjaar Raad

Maart

College

80/20-analyse (financieel)

MT Raad College MT

Juni

Programmarekening (beleid/financieel)

Prognose van het (financiële) jaarrekeningresultaat waarbij gekozen is gelijktijdig ook al de besluitvorming over budgetoverheveling plaats te laten vinden. De jaarrekening biedt inzicht in de realisatie van de begroting conform de hiervoor geldende voorschriften.

Aan de inrichting van de planning-en-controlcyclus valt op dat deze in grote mate financieel is ingestoken. De focus ligt op het beheersen van uitgaven en voorspellen van financiële resultaten. Het (bij)sturen op beleidsdoelen is buiten de programmabegroting en jaarrekening niet in de cyclus uitgewerkt. Respondenten geven aan dat binnen de gemeente wel de wens bestaat om hier in de toekomst meer nadruk op te leggen. Voorstellen doorlopen in Gennep op hoofdlijnen de volgende routing:


11

Tabel 3 Routing

Routing besluitvorming over raadsvoorstellen 1.

(Beleids)medewerker stelt voorstel op (o.b.v. eerdere overleggen, P-en-C-stukken etc.)

2.

Bespreking en afstemming met clustercoördinator/ afdelingshoofd (budgethouder)/portefeuillehouder

3.

Toetsing door Toetsteam op financiële, personele, communicatie en juridische consequenties

4.

Besluitvorming in het managementteam (indien van toepassing)

5.

Besluitvorming in het college

6.

Bespreking in de raadscommissie

7.

Besluitvorming in de raad

2.

Bij begroting: programmaverantwoordelijke voegt bijdragen subbudgethouders samen tot één stuk en levert dit aan bij het verantwoordelijk afdelingshoofd

Uit een interne evaluatie van het begrotingsproject uit november 2012 blijkt dat zich in de praktijk een aantal knelpunten voordeden in het traject rondom de programmabegroting 2013: De rol van het MT-overleg in het begrotingstraject was niet voor alle medewerkers duidelijk. Bij een aantal medewerkers bestond onvoldoende inzicht in, en gevoel van, verantwoordelijkheid voor de programmabegroting. Communicatie tussen de verschillende betrokkenen kan worden verbeterd. Duidelijk moet zijn dat de afdelingshoofden verantwoordelijk zijn voor de aanlevering van teksten, het cluster Financiën en control voor de verwerking ervan. Uit een doorlichting van de planning-en-controlcyclus door de concerncontroller kwam als verbeterpunt dat de planning-en-controlcyclus nog onvoldoende ‘leeft’ en dat de uitkomsten onvoldoende bekend zijn Deze constateringen hebben inmiddels tot acties geleid, zoals het opnemen op intranet, het ‘op maat’ maken van stukken voor diverse betrokkenen en voorlichtingsbijeenkomsten.9 Voorjaarsnota Op basis van artikel 4 van de Verordening organisatie financieel beleid en beheer gemeente Gennep (ex artikel 212 van de Gemeentewet) biedt het college jaarlijks aan de raad een voorstel aan voor het beleid en de financiële kaders van de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar en de meerjarenraming, met daarin een actualisatie van het lopende begrotingsjaar en de kaders voor het volgende begrotingsjaar. De voorjaarsnota is vooral een financieel stuk waarin de ontwikkeling van de financiële ruimte wordt gepresenteerd en waar ontwikkelingen die een beslag gaan leggen op de middelen zijn beschreven. Daarnaast bevat de voorjaarsnota ook een overzicht van ontwikkelingen en het nieuwe beleid dat in de komende programmabegroting wordt meegenomen. Uit de cases rondom het BTW-compensatiefonds blijkt dat de Voorjaarsnota de plaats is om mogelijke bezuinigingsmaatregelen inzichtelijk te maken: Casus: BTW compensatie in de voorjaarsnota De Voorjaarsnota 2012 bevatte een overzicht van bezuinigingsmaatregelen. Hierbij stond een structureel voordeel van € 50.000 opgenomen vanaf 2013 vanwege de aanpassing van de mengpercentages. Het voordeel voor 2012 stond ‘p.m.’ geraamd.

9

MT-voorstel Evaluatie begrotingsproces 2013 en evaluatie P-en-C-cyclus, 20 november 2013.


12

De subbudgethouders stellen de voorstellen op voor nieuw beleid en bezuinigingsmaatregelen. Zij dienen in maart voorstellen voor nieuw beleid aan te leveren voor de voorjaarsnota. 10 Programmabegroting en jaarrekening De programmabegroting en jaarrekening volgen de in het BBV voorgeschreven driedeling van doelstellingen (‘wat willen we bereiken?’), prestaties (‘wat gaan we daarvoor doen?’) en kosten (‘wat gaat het kosten?’). Daarnaast bevat de programmabegroting ook de verplichte begrotingsparagrafen. Wat willen we bereiken? De programmabegroting 2012 bevatte slechts 5 begrotingsprogramma’s, de programmabegroting 2013 bevat 10 programma’s. Ook bevat de programmabegroting 2013 in tegenstelling tot de begroting van 2012 per begrotingsprogramma een korte omschrijving van de beleidsdoelen/speerpunten inclusief zogenoemde ‘effectindicatoren’. Programma 1 ‘Veiligheid’ bevat bijvoorbeeld de doelstellingen: “1. Het verminderen van de criminaliteit en onveiligheidsgevoelens; 2. Het verminderen en voorkomen van incidenten, calamiteiten en verstoringen van de openbare orde; adequate uitvoering van handhaving van de regels.”11 Hierbij heeft de raad ook de volgende ‘effectindicatoren’ benoemd zoals de ‘onveiligheidsbeleving in Limburg Noord’ (op basis van de integrale veiligheidsmonitor) en het aantal meldingen van jeugdoverlast.12 Hierbij plaatst de gemeente de scores in de voorgaande jaren om de begrote waardes te kunnen vergelijken. Ook voor bijvoorbeeld het onderhoud van de openbare ruimte aan de hand van het te bereiken kwaliteitsniveau voor de diverse structuurelementen. Hiermee legt de gemeenteraad vrij specifiek voor de verschillende programma’s vast wat hij wil bereiken. Niet alle programma’s bevatten effectindicatoren. Geïnterviewden geven aan dat het ontbreken van deze indicatoren is te verklaren vanuit de wisselende inschatting van de meerwaarde hiervan in de organisatie. Het afdelingsplan Bedrijfsvoering 2013 constateerde dan ook: “de conceptprogrammabegroting zoals begin 2012 opgezet, is nog te veel ontdaan van prestatie- en effectindicatoren. Het is daarmee nog onvoldoende een stuurinstrument geworden van de raad. Hierin zullen in 2013 nog slagen gemaakt moeten worden.”13 Een aantal programma’s legt ook een expliciete koppeling met doelstellingen in het Collegeprogramma 2011-2014. Daarnaast geeft de begroting een opsomming van de geldende beleidsnota’s per programma. Omdat de Jaarrekening gelijk van opzet dient te zijn als de programmabegroting, bevatte de programmarekening 2011 nog niet een uitwerking van doelstellingen in indicatoren. In overeenstemming met de programmabegroting 2011, bevatte deze vrijwel uitsluitend verantwoording op prestatieniveau. Wat gaan we daarvoor doen? De prestaties zijn voor alle programma’s omschreven op subprogramma-/productniveau waarbij voor de meeste programma’s ook prestatie-indicatoren zijn opgenomen voor het jaar dat een specifieke actie zal worden opgepakt of het aantal acties (bijvoorbeeld “aantal oefeningen regionaal rampenplan”) dat zal worden ondernomen. Ook hier ontbreken deze prestatie-indicatoren in een aantal programma’s.

10

Presentatie bijeenkomsten subbudgethouderschap 19, 20 en 21 december 2011, sheet 8.

11


12


13

Afdelingsplan 2013 bedrijfsvoering, versie 5 februari 2013, pg. 11.


13

Wat gaat het kosten? Per programma biedt de programmabegroting inzicht in de aard van kosten die ten laste van het budget worden gebracht. Hierbij maakt de begroting onderscheid in kapitaallasten, doorbelasting van de organisatie en overige kosten. Ook de baten worden uitgesplitst in bijdragen van derden, specifieke heffingen/rechten en overige inkomsten. Het programmaniveau wordt daarnaast opgesplitst in diverse subprogramma’s/ producten. In tegenstelling tot de prestaties biedt de programmabegroting géén inzicht per programma in de ontwikkeling van het lastenniveau ten opzichte van eerdere jaren. Respondenten geven aan dat dit een tijdelijke situatie is in verband met de wijziging van het aantal programma’s in het voorgaande jaar. Het programma ‘Cultuur en sport’ bevat bijvoorbeeld het onderstaande overzicht: Figuur 1 Programmalasten PB 2013 Cultuur en Sport

Paragrafen De Programmabegroting 2013 bevat alle verplichte paragrafen zoals deze in het Besluit begroting en verantwoording zijn voorgeschreven. De paragraaf Weerstandsvermogen meldt dat in 2009 is gestart met de projectmatige aanpak van de implementatie van risicomanagement. Hiermee wilde de organisatie komen tot een efficiënte en adequate manier van omgaan met risico’s “met als doel het voorkomen, tijdig signaleren en corrigeren van onvolkomenheden in de uitoefening van de gemeentelijke werkzaamheden en taken om uiteindelijk te komen tot een duurzame kwaliteitsverbetering (…) Geconstateerd moet worden dat de aanpak nog niet heeft geleid tot een goed werkend systeem van risicomanagement. De risico’s zijn wel geïnventariseerd en gekwantificeerd”.14 Door de ingeschatte kans van optreden te vermenigvuldigen met de verwachte impact berekent de gemeente de benodigde weerstandscapaciteit.15 Respondenten geven aan dat het MT inmiddels een projectplan voor risicomanagement heeft vastgesteld en dat de risicoinventarisatie en -kwantificering op basis hiervan zal worden geactualiseerd. De Programmabegroting 2013 bevatte niet de door de raad in de Financiële verordening voorgeschreven paragraaf subsidies. Respondenten geven aan dat wel een overzicht ter inzage lag en dat in de begroting 2014 wel een overzicht zal worden opgenomen.

14


15



14

Trimesterrapportages De trimesterrapportage is een financiële afwijkingenrapportage. In de inleiding van de eerste trimesterrapportage 2012 stelt het college zich tot doel een “actueel inzicht te geven in de afwijkingen ten opzichte van de begroting 2012 en een financiële bijstelling van de meerjarenbegroting 2013-2015. Dit om te voorkomen dat we bij de jaarrekening geconfronteerd worden met een grote afwijking van het saldo ten opzichte van de begroting.”16 De rapportage biedt conform de begroting inzicht en toelichting bij alle afwijkingen groter dan € 10.000. Aan de (sub)budgethouders is gevraagd naar de stand van zaken van de realisatie van de begroting 2012 en de toereikendheid van de beschikbare budgetten. Op basis hiervan maakt de gemeente extrapolaties van de te verwachten uitgaven en inkomsten waarna de afdelingshoofden deze samen met de financieel consulenten en de subbudgethouders doorspreken. Het stuk is uitsluitend financieel ingestoken en dient om verwachte afwijkingen te verklaren. Daarnaast bevat het stuk een kwalitatieve omschrijving van risico’s die het resultaat nog verder kunnen beïnvloeden. Hoewel de raadsleden in de raadsworkshop aangaven dat de kwaliteit van de stukken sterk is verbeterd, blijkt uit de casus van het BTW-compensatiefonds dat de informatievoorziening op onderdelen zou kunnen worden aangescherpt. Casus: Mengpercentages BTW-compensatiefonds In het midden van 2012 blijkt uit een onderzoek door het bedrijf STEP dat de gemeente een deel van de niet-gecompenseerde BTW kan terugvragen. Dit betreft een incidenteel voordeel van € 669.816 en een structureel voordeel van € 63.000 per jaar voor de toekomst.17 In de tweede trimesterrapportage 2012 is alleen het incidentele voordeel voor 2012 opgenomen. Het voordeel is gesaldeerd met de kosten van het onderzoek (€ 68.490 ex BTW). Het college meldt dit in de toelichtende tekst in de trimesterrapportage.18 De structurele component van € 63.000 staat niet opgenomen in de trimesterrapportage. Bij andere afwijkingen in de trimesterrapportage zijn wel de budgettaire (structurele) consequenties voor de meerjarenbegroting 2013-2016 uitgewerkt. In interviews geven medewerkers aan dat dit structurele voordeel al was verwerkt in de programmabegroting 2013 en daarom niet is gemeld. Onduidelijk blijft echter waarom bij dit incidentele voordeel niet is gemeld dat een aanvullend structureel voordeel van € 63.000 al is verwerkt in de meerjarenbegroting 2013-2016: hiermee zou de raad volledig en transparant inzicht hebben gekregen in de totale besparing.

80/20-analyse De 80/20-analyse is net als de trimesterrapportages een financiële rapportage waarmee het college beoogt een prognose te geven van het jaarrekeningresultaat. Bij deze rapportage vindt ook de budgetoverheveling plaats. In de 80/20-analyse uit 2012 meldde het college: “Door het terughoudende beleid voor budgetoverhevelingen is het over te hevelen bedrag in 2011 weer verder gedaald in vergelijking met voorgaande jaren. In 2010 is tot een totaalbedrag van € 1,5 miljoen overgeheveld.”19 Opvallend genoeg

16

Eerste trimesterrapportage 2012.

17

Rapportage Mengpercentage & Scan btw/BCF, STEP, 27 april 2012 pg. 6.

18

Tweede trimesterrapportage 2012, pg. 9.

19

80/20-analyse saldo 2011, pg. 5.


15

wordt de verbinding met de realisatie van beleidsdoelen niet gelegd: de besluitvorming met betrekking tot de budgetoverheveling vindt plaats zonder dat in de 80/20-analyse wordt ingegaan op de aard van de door te schuiven middelen (incidenteel/structureel). De analyse richt zich met andere woorden niet op de vraag “wat hebben we vorig jaar niet gerealiseerd en moeten we dit jaar realiseren?”, maar uitsluitend op de vraag “welke middelen moeten we doorschuiven?”.

3.2 / Beheersing binnen de organisatie De bovenstaande stukken worden opgesteld door de organisatie en via het managementteam en het college naar de raad doorgeleid. College en managementteam houden op een drietal manieren voeling op realisering van doelstellingen: Tweemaandelijkse managementrapportages. Dit zijn rapportages aan het managementteam waarin om de twee maanden vooral financiële voortgangsinformatie wordt gegeven. Periodieke overleggen. Binnen de organisatie vinden periodieke overleggen plaats tussen budgethouders en subbudgethouders (afdelingshoofden), budgethouders en portefeuillehouders en tussen ambtenaren. Afdelingsplannen. Hierin zijn de budgetten en prestaties uit de programmabegroting doorvertaald naar uren, mensen en taken op afdelingsniveau. Tweemaandelijkse voortgangsrapportages (management team) Naast de planning-en-controlstukken die naar de gemeenteraad gaan, ontvangt het managementteam ook tweemaandelijkse rapportages waarin de budgethouders de budgetuitputting verantwoorden en een prognose geven met betrekking tot het uiteindelijke resultaat over de meeste kritische budgetten zoals die uit het Plan van aanpak naar aanleiding van de 80/20-analyse over 2010 kwamen en zoals die uit de trimesterrapportages blijken. Aanvankelijk waren dit maandelijkse rapportages, maar vanwege de administratieve belasting van de (sub)budgethouders is dit teruggebracht naar tweemaandelijkse rapportages. Wel zijn deze, in afwijking van het plan van aanpak, naar het niveau van het managementteam (MT) getild in plaats van naar het niveau van de afdelingshoofden. Deze ‘Tweemaandsrapportages’ gaan alleen naar de organisatie en het college, de trimesterrapportages gaan wel naar de raad. De subbudgethouders stellen deze ramingen op en worden hierbij geadviseerd door hun financieel consulent. Hierop volgt een bespreking met de budgethouder (afdelingshoofd) en de clustercoördinator/senior. Het managementteam stelt deze rapportages uiteindelijk vast. Op basis van deze rapportages vindt geen separaat voorstel tot bijstelling van krediet of budget plaats; dit kan alleen bij de trimesterrapportages/begroting. Deze rapportage biedt inzicht in: / / / /

/

de budgetuitputting op een aantal door het MT aangewezen beleidsterreinen (Wsw, Wwb, Wmo, leges bouwvergunningen, P-budget, ICT-budget en leerlingenvervoer); de voortgang van een aantal kredieten; de realisatie van bezuinigingen; een dashboard met bedrijfsvoeringinformatie (ziekteverzuim, afhandeling brieven, inhuur et cetera). In de evaluatie van de planning-en-controlcyclus uit november 2012 werd gesteld dat het dashboard nog onvoldoende werd gebruikt als sturingsinstrument;20 verantwoording en analyse van geboekte uren op de grondexploitaties.

De informatie heeft vooral betrekking op financiën, de interne urendoorbelasting en kengetallen over de dienstverlening. De voortgang op de inhoudelijke doelstellingen komt niet terug. Respondenten geven aan dat dit is een bewuste keuze is: het monitoren van beleidsdoelen moet plaatsvinden binnen diverse

20

MT-voorstel Evaluatie begrotingsproces 2013 en evaluatie P-en-C-cyclus, 20 november 2012, pg. 7.


16

overlegvormen binnen de organisatie. Wel is in de rapportage over januari-oktober 2012 aangekondigd dat in 2013 “de indeling van de Tweemaandsrapportages wordt aangepast aan de programma’s en paragrafen in de begroting 2013”.21 Uit de casus van de Wmo blijkt dat actief gestuurd wordt op de kwaliteit van de in de Tweemaandsrapportages aangeleverde cijfers. Casus Wmo huishoudelijke hulp Met de tweemaandelijkse rapportages geeft de subbudgethouder iedere twee maanden inzicht in de budgetuitputting en een prognose van het verwachte eindresultaat aan het eind van het jaar. Geïnterviewden geven aan dat hiervoor de gegevens uit het klantensysteem worden gebruikt. Dit bevat de meest actuele gegevens, omdat er in de verwerking van aanvragen in het financieel systeem van de gemeente een vertraging zit. Door deze gegevens te vergelijken krijgt het managementteam de meest actuele gegevens. De tweemaandelijkse rapportages vormen een belangrijke bouwsteen voor het opstellen van de trimesterrapportage. Periodieke overleggen Binnen de gemeente Gennep vinden in de praktijk, buiten de reguliere overleggen rondom de planning-encontrolproducten, de volgende periodieke overleggen plaats: Deelnemersoverleg

Regelmaat

Doel

Clusteroverleg

Wekelijks of tweewekelijks

Werkoverleg over actuele ontwikkelingen en knelpunten met afdelingshoofd

Senior medewerkers afdeling

Wekelijks

Werkoverleg van de senior medewerkers van de afdeling met afdelingshoofd

Managementteam (afdelingsmanagers en secretaris)

Wekelijks

Overleg over ontwikkelingen en knelpunten

Secretaris en afdelingsmanager

Wekelijks

Overleg over voortgang en knelpunten

Financieel consulent en afdelingsmanager

Tweewekelijks


Portefeuillehouder en afdelingshoofd

Wekelijks


Portefeuillehouder en gemeentesecretaris

[Periodiek]


Binnen de organisatie

Management

Bestuur

Deze gesprekken zijn ook vastgelegd in de afdelingsplannen.22 Geïnterviewden geven aan dat in deze 21

Tweemaandsrapportage januari t/m oktober 2012, 22 november 2011.

22

Afdelingsplan publiekszaken 2013, versie 23 januari 2013, pg. 46.


17

gesprekken het bewustzijn van de financiële voortgang en onzekerheden sterk is verbeterd naar aanleiding van de invoering van de tweemaandelijkse rapportages. Wel plaatsten gesprekspartners als kanttekening dat het volgen van de beleidsdoelstellingen (het bereiken van de doelen en prestaties uit de programmabegroting) minder gestructureerd is vormgegeven in de diverse rapportages. In het afdelingsplan Publiekszaken is de agenda van interne besprekingen op de afdeling als volgt vastgelegd: Agenda wekelijks overleg senioren/coördinatoren Publiekszaken23 Wekelijks Terugmelding B&W (inclusief wat er uit de commissies en raad te melden is) en MT: Wat is er besproken? Welke acties vloeien er uit voort (wie, wanneer)? Vooruitblik komende week: Welke dossiers of onderwerpen komen er aan om te bespreken in bilaterale overleggen met gemeentesecretaris en bestuurder(s), college of in MT? Welke ontwikkelingen spelen er op gebied van samenwerking? Actuele zaken (‘rondje’ langs de senioren en coördinatoren) Wat zijn op dat moment actuele dossiers waarover we elkaar moeten informeren of waarvan de situatie moet worden meegenomen in overleg met portefeuillehouder of gemeentesecretaris? Wat zijn zaken die aandacht verdienen om bij andere afdelingen aan de orde te stellen of om elkaar op te zoeken? LO/PU/BV [= afdeling Leefomgeving, Publiekszaken en Bedrijfsvoering] Bij dit laatste punt zit nadrukkelijk een relatie met de aanbeveling in ‘Evaluatie organisatie 2012’ (van W. Goedmakers; mei 2012): “organiseer horizontale samenwerking”. Maandelijks Overzicht stand van zaken urenverantwoordingen Overzicht begrote uren versus geschreven uren: overige onderwerpen uit het dashboard bedrijfsvoering voor zover er opmerkelijkheden waren; termijnoverschrijdingen documenten; archivering documenten. LTA van de raad: welke mutaties qua planning of nieuwe dossiers zijn nodig? [= Lange termijnagenda] Overige onderwerpen Ook het afdelingsplan Bedrijfsvoering bevat dezelfde agenda voor het interne overleg van senioren en coördinatoren. Op deze wijze is geborgd dat vanuit de afdelingen de aansluiting met het MT/college en de raad wordt gezocht in deze besprekingen. Afdelingsplannen Tot 2012 werkte de gemeente niet concernbreed met afdelingsplannen. 2013 is het tweede jaar dat de gemeente hiermee werkt. De afdelingsplannen bieden inzicht in de taken, urenbesteding, overleggen en activiteitenplanning tot op een zeer concreet abstractieniveau (het niveau van medewerkers). Ook verantwoording over gevoerde functioneringsgesprekken en het percentage ziekteverzuim zijn hierin verantwoord. De afdelingsplannen bevatten een kwalitatieve omschrijving van de activiteiten in het voorgaande jaar en de planning, speerpunten en knelpunten voor het komende jaar. In de plannen wordt 23

Afdelingsplan publiekszaken 2013, versie 23 januari 2013, pg. 48.


18

geen expliciete link gelegd met de prestaties en doelstellingen in de programmabegroting: het afdelingsplan Publiekszaken 2013 van 23 januari 2013 bevat bijvoorbeeld geen verwijzing naar de diverse prestatieindicatoren die in de programmabegroting 2013 zijn opgenomen.

3.3 / Beoordeling toetsingskader Op basis van de bevindingen in dit hoofdstuk komt de Rekenkamercommissie tot het onderstaande oordeel ten aanzien van het toetsingskader. Toetsingscriterium

Oordeel

4.

De planning-en-controlproducten (programmabegroting, voorjaarsnota najaarsnota, trimesterrapportages, 80/20analyse, jaarrekening e.d.) zijn inhoudelijk consistent en op elkaar afgestemd; a. beleidsdoelen en ambitieniveau zijn concreet geformuleerd; b. er is sprake van een doorvertaling van beleidsdoelen naar concrete meetbare doelstellingen en prestaties; c. er bestaat een logische en transparante koppeling tussen de inzet van middelen en de te leveren producten en prestaties; d. activiteitenplannen zijn gericht op het realiseren van deze doelstellingen en prestaties.

a.

5.

De informatievoorziening in de planning-encontrolcyclus sluit aan op de behoefte op elk niveau (raad, college, management, afdelingen).

Komt deels overeen – De financiële (voortgangs)informatie en het dashboard worden door college en organisatie als positief beoordeeld. Wel ontbreekt eenzelfde focus op beleidsdoelen en zou de raad graag meer inzicht krijgen in toekomstscenario’s en risico’s.

6.

Er zijn (bij)sturingsinstrumenten voorhanden (ontwikkeld) gericht op de verschillende niveaus van sturing binnen de organisatie.

Komt overeen – De managementrapportages bieden het management een instrument om in uitvoering bij te sturen. Bestuurlijk zijn dit de trimesterrapportage, de 80/20-analyse, de voorjaarsnota, de programmabegroting en de jaarrekening.

9.

De planning-en-controlcyclus is transparant en breed bekend in de organisatie en medewerkers, management en bestuur zijn zich hiervan bewust bij de uitvoering van hun werkzaamheden.

Komt deels overeen – In de evaluatie uit november 2012 bleken nog onduidelijkheden te bestaan over de precieze taakverdeling rondom de begroting. In de interviews heeft de Rekenkamercommissie geen onbekendheid of onduidelijkheid aangetroffen.

11. Er vinden periodieke planning-encontrolgesprekken plaats tussen de

b.

c.

d.

Komt deels overeen – In de Programmabegroting 2013 is hierin aantoonbaar een stap gemaakt, al verschilt de uitwerking per programma. Komt deels overeen – Ook de meetbaarheid van doelstellingen en prestaties in de programmabegroting 2013 is sterk verbeterd, al verschilt ook hier de uitwerking per programma. Komt deels overeen – De budgetten zijn weergegeven op subprogramma-/productniveau wat de koppeling met de programmatoelichting bevordert. Doordat (nog) niet de budgetten van het voorgaande jaar zijn toegelicht (in tegenstelling tot de prestatie-indicatoren) is volledige koppeling niet mogelijk. Komt deels overeen – De afdelingsplannen bevatten weliswaar speerpunten en knelpunten die aansluiten op de Programmabegroting, maar deze zijn niet expliciet herleidbaar tot de prestaties en prestatie indicatoren programmabegroting 2013.

Komt overeen – Op alle niveaus worden periodiek gesprekken gepland. Hierin dienen management- en


19

Toetsingscriterium verschillende besturingsniveaus ter invulling van de planning-en-controlcyclus met als doel om te informeren, controleren en bij te sturen. 12. De informatievoorziening is afgestemd op de informatiebehoefte op de verschillende niveaus van sturing (bestuur, management en afdelingshoofd).

Oordeel trimesterrapportages als gespreksstof voor de voortgang. Komt deels overeen – Het management krijgt alle informatie over budgetten en bedrijfsvoering, de raad krijgt informatie op een hoger aggregatieniveau. De raad geeft aan dat er meer toekomstscenario’s en risico’s gemeld zouden kunnen worden.


20

4 Rolinvulling en samenspel Het doel van het onderzoek is om te toetsen of de verbeteracties hebben geleid tot een organisatie die zodanig ‘in control’ is gekomen dat ernstige over- of onderschrijdingen niet meer als verrassing komen. Daartoe heeft de Rekenkamercommissie onderzocht in hoeverre er waarborgen voor een goede sturing en beheersing binnen de gemeentelijke organisatie zijn ingeregeld (hoofdstuk 2 en 3) en op welke wijze hier invulling aan wordt gegeven door het college en de ambtelijke organisatie. Hoofdstuk 4 bevat een omschrijving van de manier waarop invulling wordt gegeven aan de formele rollen en taken op de diverse sturingsniveaus (bestuur, management en medewerkers). Het doel van dit hoofdstuk is een beeld te geven van de werking van de sturing en beheersing in de praktijk. In de onderstaande figuur staan de formele organisatiestructuur en overlegmomenten, zoals in het voorstaande is behandeld. In dit hoofdstuk wordt de praktische werking van deze structuur geanalyseerd. Figuur 2 Organisatie- en overlegstructuur Gennep

Naast het budgethouderschap wordt ook het eigenaarschap van de inhoudelijke doelstellingen uit de programma’s in de toekomst belegd bij de afdelingsmanagers.


21

4.1 / Het samenspel tussen gemeenteraad en college De raad stuurt op beleidsdoelen en kaders. De P-en-C-cyclus is hiervoor het instrument De raad wil zoveel mogelijk zekerheid dat de door haar vastgestelde beleidsdoelen binnen de eveneens door haar vastgestelde beleidskaders worden gerealiseerd.24 Zowel de beleidskaders als de financiële kaders zijn hierbij van belang. Het opgestelde collegeprogramma en de jaarlijkse programmabegroting zijn belangrijke documenten waarin beleidskaders en financiële kaders worden vastgesteld. Deze documenten staan centraal en vormen het ijkpunt in de controlerende en sturende rol van de raad. De raadsleden geven aan te sturen op de uitvoering van inhoudelijke doelstellingen en de financiële kaders hiervoor. Zij vinden het belangrijk in hun controlerende rol door te vragen naar de onduidelijkheden en onzekerheden in de kaders en de doelstellingen. Hierbij geeft men overigens aan dat de raad zelf de kaders ook niet altijd voldoende scherp stelt, waardoor sturing hierop lastiger wordt. Vaak komt men pas later in de uitvoering hier achter. Op dat moment dient de raad zelf bij te sturen, hetgeen niet altijd meteen gebeurt. Van het college verwacht de raad dat dit een actieve signalerende rol hierbij speelt. Wanneer de kaders niet geheel helder blijken te zijn, verwacht de raad dat het college dit tijdig signaleert en met voorstellen naar de raad komt. Ook verwacht men scherpte van het college bij het opstellen van de beleidskaders. De planning-en-controlcyclus is het instrument voor de raad om te sturen. Hierbij vergelijken de raadsleden de in de voorjaarsnota gestelde kaders met de uitwerking hiervan in de programmabegroting. Door middel van de trimesterrapportages en de jaarrekening kijkt de raad weer terug op eerdere momenten en houdt zo een ‘vinger aan de pols’. Aan de hand van deze stukken is ‘redelijk overzichtelijk’ waarmee de gemeente bezig is. De planning-en-controlcyclus fungeert voor de raad als een soort van jaaragenda voor de sturing en verantwoording in het lopende jaar. Deze agenda wordt voornamelijk door het college aangereikt, anderzijds kan de raad ook zelf op deze agenda sturen. Wensen van de raad aan de informatievoorziening door het college De raadsleden geven aan dat zij over het algemeen tevreden zijn over de omvang en beschikbaarheid van informatie. Alles wat men wil weten kan opgevraagd worden. Men voelt zich voldoende bediend, hetgeen overigens niet wil zeggen dat men dan automatisch tevreden is over de vorm en inhoud van de informatie. De raad zou meer proactief door het college moeten worden geïnformeerd. Te vaak staan de raadsleden voor voldongen feiten en worden er geen alternatieven of oplossingen geschetst. De kunst is om meer ontwikkelingen te voorzien. Verwachtingen over de aanpak en uitvoering van projecten zouden eerder bekend moeten zijn. Meer werken met risico-inschattingen omtrent de realisatie van beleids(doelen) zou hier een oplossing voor kunnen zijn. Dit punt kwam ook onlangs weer naar voren bij de behandeling van de 80/20-analyse van boekjaar 2012 in de vergadering van de Commissie Bestuur en Organisatie op 18 maart 2013. Ook hier werd op een aantal punten door de commissieleden aan de portefeuillehouder Financiën gevraagd of het college niet een aantal ontwikkelingen reeds had kunnen zien aankomen. De raad wil graag feiten aangereikt krijgen zonder dat hieraan een ‘politieke’ waardering is gegeven, maar wel moeten de stukken een meer vooruitziende blik bevatten op basis van professionele inschattingen. Proactieve informatievoorziening heeft ook te maken met het melden van politiek gevoelige onderwerpen. Dit kan door het verstrekken van memo’s, het beter omschrijven van scenario’s en het organiseren van bijeenkomsten. Bij iedere raadsvergadering is een aparte lijst met collegebesluiten toegevoegd. Raadsleden twijfelen of al deze informatie wel nodig is, aangezien het opstellen ervan ambtelijk veel tijd kost. De raad heeft dit volgens de aanwezigen wel min of meer over zichzelf afgeroepen. Liever ziet men in de informatievoorziening een 24

De bevindingen met betrekking tot de beelden en wensen uit de gemeenteraad zijn voornamelijk afgeleid van de uitspraken en discussie in de raadsworkshop die in het kader van dit onderzoek is gehouden op 18 maart 2013.


22

doorkijk naar de nabije toekomst. De wijze van communiceren is hierbij van groot belang, tijdig en inhoudelijk juist. Men wil informatie op een moment waarop men er nog iets mee kan (voldoende tijdig om te kunnen sturen). De raadsinformatiebrieven zijn bedoeld om dit punt te ondervangen. Hierin stuurt het college aanvullende informatie op het moment dat het noodzakelijk is. De raadsleden geven aan dat zij naast de formeel geregelde informatievoorziening door het college ook eigen informatie inwinnen, ook binnen de ambtelijke organisatie. Sommige raadsleden zouden willen dat de ambtelijke organisatie meer direct benaderbaar zou zijn voor specifieke vragen van raadsleden. Momenteel dienen alle vragen via de formele lijn van de griffie te worden gesteld. Hierdoor mist men nogal eens context en de ruimte om specifieker door te vragen. Verder wordt aangegeven dat (informeel) contact tussen de portefeuillehouders en de oppositiepartijen frequenter zou moeten plaatsvinden. De portefeuillehouders kunnen door meer informele gesprekken meer context aan de raadsleden bieden omtrent beleidsvoornemens en met raadsleden alvast verkennen wat er politiek mogelijk/haalbaar is. Dit zou de besluitvorming in de raad naar hun mening vergemakkelijken. Ten slotte komt naar voren dat een aantal raadsleden er wel eens aan twijfelt of er voldoende kwaliteit en expertise binnen het college aanwezig is om de bestuurdersrol goed in te vullen. De raad ziet verbetering in de sturing en beheersing in de organisatie De raad heeft het gevoel dat sinds het raadsonderzoek van 2011 de sturing en beheersing in de organisatie sterk is verbeterd. Er wordt meer feitelijk gerapporteerd en raadsleden hoeven minder ‘tussen de regels door’ te lezen. Het schokeffect na het raadsonderzoek was groot. Het verbeterplan zoals daarna opgesteld heeft tot een aantal verbeteringen geleid. Voor de raad zijn veel verbeteringen zichtbaar. Vooral in het auditcomité zijn de diverse verbeterstappen besproken. De terugkoppeling is niet nadrukkelijk in de raad behandeld. Een belangrijk voorbeeld is dat de programmabegroting 2013 voor het eerst in tien programma’s in plaats van vijf is opgesteld. Dit biedt de raad meer inzicht. Ook worden afwijkingen in kwartaalrapportages nu op de voet gevolgd en is de kwaliteit van de toelichtingen in de laatste trimesterrapportages sterk verbeterd. Net na het raadsonderzoek werden de raadsleden ‘platgegooid’ met memo’s en meldingen. Deze situatie is aanzienlijk verbeterd. Er zijn dus veel zaken verbeterd, maar er zijn nog verdere procesverbeteringen mogelijk en naar het gevoel van de raadsleden kan nog een verdere cultuuromslag worden gerealiseerd. Daarmee wordt bedoeld een verbetering van de proactieve houding, sneller met informatie komen. In het verleden was sprake van een cultuur van verschillende eilandjes. Het college mag ook meer politiek gevoelig worden. Tot slot geeft de raad aan dat hij zichzelf ook een spiegel moet voorhouden. Vraagt de raad altijd de juiste dingen? Sturen zij voldoende op het verkrijgen van de juiste informatie? Stelt men de kaders altijd voldoende scherp?

4.2 / Het samenspel tussen college en organisatie Een belangrijke sturings- en beheersingslijn is het samenspel tussen het college en het management van de organisatie. Dit spel is met name geregeld in de eerder beschreven portefeuillehoudersoverleggen. De portefeuillehoudersoverleggen vinden iedere week of twee weken plaats tussen de portefeuillehouders en de betreffende afdelingshoofden. Daarnaast hebben de portefeuillehouders maandelijks een informeel overleg met de gemeentesecretaris. Ook kunnen op afroep beleidsmedewerkers hieraan deelnemen. In het portefeuilleoverleg krijgt de portefeuillehouder melding van een dreigende overschrijding. In het college meldt de portefeuillehouder deze in de rondvraag. Via overleggen met de concerncontroller blijft de portefeuillehouder op de hoogte van de besteding van de budgetten. Hierop kan de budgethouder dan eventueel een toelichting geven. Via de concerncontroller verwacht de portefeuillehouder een dashboard waarin op hoofdlijnen toelichting wordt gegeven op de


23

vordering van budgetten. Dat dashboard is opgesteld en wordt bijgehouden (zie ook paragraaf 3.2). De invoering van een verplichtingenadministratie heeft daarnaast de kans op verrassingen verder verkleind. Portefeuillehouders stappen ook, indien gewenst, direct naar medewerkers op de werkvloer. Op deze wijze haalt de portefeuillehouder direct informatie in de organisatie. Het nadeel hiervan is dat dan informatie niet wordt afgestemd en er wisselende beelden naar voren kunnen komen vanuit de organisatie. Dit vindt steeds minder plaats. Het college kan bij de behandeling van college- en raadsvoorstellen altijd navragen wat met het advies van het Toetsteam is gedaan. Over de verslagen van het overleg van het managementteam (MT) kan het college verduidelijkende vragen stellen aan de gemeentesecretaris. Wat betreft bestuurlijke dossiers wordt opgemerkt dat de ambtelijke organisatie nog wel eens in een te laat stadium wordt betrokken door bestuurders. Hierdoor komt de organisatie nog wel eens voor verrassingen te staan en kan zij het college niet altijd tijdig en op het gewenste niveau adviseren. Het gevolg is dat de ambtelijke advisering is versnipperd, te laat komt of vanwege onvoldoende informatie niet adequaat verzorgd kan worden. Voorbeelden hiervan zijn de gang van zaken rondom Greenpark en Villa Flora.

Wat betreft Greenpark wordt momenteel discussie gevoerd over het al dan niet uitstappen. Dit vindt vrij onzichtbaar voor de raad, maar ook voor de organisatie, vooral plaats op bestuurlijk niveau. Er is veel contact tussen bestuurders vanuit de regio en de organisatie wordt steeds tamelijk laat betrokken of geïnformeerd. De grondexploitatieberekeningen van GreenPark worden ook niet door Gennep gedaan maar hiervoor is de gemeente afhankelijk van GreenPark zelf (en van de andere gemeenten waarmee we GreenPark ‘vormen’). Bij de deelname in Villa Flora lag een negatief advies vanuit de organisatie, maar het uiteindelijke besluit kwam vanuit het college. De bestuurlijke druk om deel te nemen aan projecten is nog wel eens hoog. Overigens is men een aantal jaren geleden reeds in dit project gestapt. In die tijd leek dit een goede investering. Het is destijds ook aan de raad aangegeven als een budgetneutraal/winstgevend project. Recente cijfers zijn echter minder rooskleurig. Een gedegen ambtelijke voorbereiding kan helpen de bestuurlijke daadkracht te versterken en risico’s te verkleinen op regionale samenwerkingsverbanden en verbonden partijen. De organisatie dient in een aantal gevallen eerder en beter in positie te worden gebracht om het college te kunnen adviseren.

4.3 / Het samenspel in de ambtelijke organisatie Managementteamoverleg en afdelingshoofden De afdelingshoofden vormen samen met de gemeentesecretaris het Managementteamoverleg. Het MT vergadert iedere week. De lijnen zijn kort en informatie bereikt snel de betrokken afdelingshoofden. Als er risico’s zijn of ontwikkelingen dan moet dit worden gemeld. Secretaris en afdelingshoofden hebben wekelijks één-op-één-gesprekken over de voortgang. Door de tweemaandelijkse rapportages worden iedere twee maanden de budgetten verantwoord. Deze worden in het managementteam (MT) besproken. Zodoende houdt het management voeling met financiën. In Gennep werkt het management volgens het concept integraal management. Dat wil zeggen dat afdelingshoofden zelf verantwoordelijk en bevoegd zijn voor de producten (output), medewerkers, middelen en processen en daarvoor de middelen beschikbaar krijgen. Dit betekent dat de afdelingshoofden betrokken zijn bij de inhoud, dus niet waardevrij leiding geven, maar ook staan voor inhoudelijke opvattingen, koers en


24

visie.25 Om hieraan verder uitwerking te geven stellen de afdelingsmanagers een afdelingsplan op waarover zij verantwoording afleggen aan de gemeentesecretaris. Tot voor kort werkte de gemeente niet met afdelingsplannen (uren, mensen en taken). Deze zijn inmiddels ingevoerd. Dit jaar is het tweede jaar dat de organisatie concernbreed werkt met afdelingsplannen. Het managementteam speelt een belangrijke rol bij de beheersing van de grondexploitaties.

Casus grondexploitaties Uit de gesprekken rondom de aanpassing van de parameters voor de grondexploitaties blijkt dat de monitoring van de voortgang van alle projecten via het managementteam lopen. Grondexploitaties worden opgesteld en aangepast door de projectleider, de planeconoom en de clustercoördinator Realisatie en Ontwikkeling. Bij afwijkingen van eerdere kaders gaat een voorstel naar het MT. Bij de jaarrekeningcontrole in 2009 en 2010 adviseerde de accountant het college al de uitgangspunten achter de grondexploitaties meerdere keren per jaar te evalueren. In 2011 bleek dat twee tussentijdse controles hadden plaatsgevonden en dat deze tot een verliesvoorziening hebben geleid. In 2012 concludeerde de accountant bij de controle van de Jaarrekening 2011 dat dit achteraf bezien onvoldoende was: “Echter bij de jaarrekeningcontrole is ons gebleken dat deze tussentijdse evaluaties onvoldoende kritisch zijn geweest (…) Wij concluderen dat, ondanks het feit dat maatregelen zijn genomen om de beheersing te verbeteren, de beheersing van de grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden onvoldoende is”.26 Binnen de gemeente Gennep is ook resultaatgericht management ingevoerd. De strekking hiervan is dat afdelingshoofden en coördinatoren niet van dag tot dag de activiteiten van hun medewerkers volgen, maar dat er duidelijke afspraken worden gemaakt met medewerkers over de te behalen resultaten. Periodiek (maandelijks of zoals afgesproken, maar ten minste passend in de jaarlijkse functioneringsen beoordelingscyclus) wordt gerapporteerd en/of besproken in hoeverre de resultaten in de praktijk ook worden gerealiseerd. Wederzijdse afspraken maakt sturen op resultaat mogelijk. Het maken en erkennen van een fout vormt een evaluatiemoment waar adequaat op gereageerd moet worden zonder dat een cultuur van risicomijdend gedrag ontstaat.27 Als vervolgactie op de evaluatie van het begrotingstraject 2013 en de planning-en-controlcyclus in november 2012, is het eigenaarschap van de begrotingsprogramma’s bij de afdelingsmanagers belegd.28 Geïnterviewden geven aan dat in de planning-en-controlcyclus 2013 de afdelingshoofden, ondersteund door de clustercoördinatoren, meer direct zullen gaan sturen op het bereiken van de programmadoelstellingen. Omdat meerdere afdelingen een bijdrage kunnen leveren aan één programma, moeten afdelingsmanagers in onderlinge afstemming de programmadoelstellingen realiseren. Budgethouders en subbudgethouders Budgethouder zijn de directeur/gemeentesecretaris en afdelingshoofden. De speelruimte voor budgethouders is beperkt geworden. De portefeuillehouders spreken periodiek met de gemeentesecretaris. De afdelingsmanagers ondersteunen de strakkere koers van de gemeentesecretaris, waarmee de

25

Zie besturingsfilosofie en bedrijfsconcept.

26

Accountants verslag 2011 voor de gemeente Gennep, PriceWaterhouseCoopers 24 mei 2012, pg. 16.

27

Zie besturingsfilosofie en bedrijfsconcept.

28

MT-voorstel Evaluatie begrotingsproces 2013 en evaluatie P-en-C-cyclus, 20 november 2012.


25

vrijblijvende cultuur uit de periode voor 2011 is afgesloten. Het college krijgt wekelijks de verslagen van het MT-overleg ter kennisgeving. De subbudgethouders worden aangewezen door de budgethouder voor de uitvoering van de doelstellingen die bij het budget horen. Vrijwel jaarlijks wordt door het college een lijst met subbudgethouders vastgesteld. Alle taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn geregeld in de budgethoudersregeling.29 Subbudgethouders hebben verantwoordelijkheid over middelen en beleid. De beleidsmedewerkers op de werkvloer kunnen ook een rol als subbudgethouder hebben. De kern van de verbeterslag na het raadsonderzoek is het budgetbeheer, het in beeld brengen en onderbouwen van de budgetten. Daarnaast zijn verantwoordingslijnen verduidelijkt en is het aantal subbudgethouders teruggebracht van circa 50 naar 30. Binnen de organisatie bestaat nog wel de neiging om dit aantal weer te willen vergroten. Het terugbrengen van het aantal subbudgethouders bleek geen moeizaam proces te zijn, maar werd geaccepteerd door de medewerkers. De subbudgethouders leveren de teksten aan voor de planning-en-controldocumenten en bespreken deze met de clustercoördinator/senior en budgethouders. Met het beleggen van het eigenaarschap van de programmadoelstellingen bij de budgethouders spelen de clustercoördinatoren een grotere rol bij het afstemmen van de teksten van de diverse budgethouders tot één programmatekst. Budgetbeheersing De kennis omtrent de budgetten in de organisatie is met name geconcentreerd bij de subbudgethouders. Dit kan tot kwetsbaarheid leiden op het moment dat een subbudgethouder vertrekt en er geen goede kennisoverdracht heeft plaatsgevonden. In gesprekken werden voorbeelden genoemd van concrete situaties waar de uitdiensttreding van medewerkers leidde tot knelpunten. Dit onderstreept de noodzaak om informatie omtrent de ontwikkeling van budgetten persoonsonafhankelijk vast te leggen. Hierin maakt de organisatie nu slagen door de onderbouwingen van de budgetten en het opzetten van een verplichtingenadministratie. In het kader van de beperkte financiële speelruimte is voor de begroting 2012 destijds aan de subbudgethouders gevraagd om de budgetten opnieuw te onderbouwen. De ramingen waren vaak historisch gegroeid door overname vanuit voorgaande jaren. De onderbouwing bestaat zo veel mogelijk uit eenheden en eenheidsprijzen, zodat duidelijk is waarop het beschikbare budget is gebaseerd. Deze actie heeft geleid tot een groot aantal bijstellingen in de budgetten. Deze exercitie is in 2012 herhaald voor de begroting 2013. De jaarlijkse overheveling van budgetten (van het ene boekjaar naar het volgende) is hierdoor beter in beeld en hierover dient men zich bovendien te verantwoorden. Om de prognoses rondom de budgetten nog accurater te maken zijn subbudgethouders per 1 januari 2013 verplicht om voor hun budgetten ook een verplichtingenadministratie actueel te houden. Al op 19, 20 en 21 december 2011 kregen budgethouders en subbudgethouders een presentatie waarin de rollen en verantwoordelijkheden van het (sub)budgethouderschap werden toegelicht. Hierin werd de gewenste attitude met enkele kernachtige uitgangspunten samengevat, waaronder: “Zorgen voor doelmatig en doeltreffend budgetbeheer op basis van Key2Fin (dus geen eigen excels e.d.!).” “Op basis van werkplannen om activiteiten en inzet van middelen te registreren (projectmatig werken). “Tweemaandsrapportages (i.p.v. maand).” “Verplichtingen en rechten opnemen in financiële administratie (Key2F) en collegevoorstellen.” “Het woord bijramen is (in principe) uit den boze!”30

29

Zie regeling budgethouders, versie 30 januari 2013.

30

Presentatie bijeenkomsten subbudgethouderschap 19, 20 en 21 december 2011.


26

De concerncontroller heeft een aantal keren de subbudgethouders voorgelicht over hun rol (december 2011, december 2012 en januari 2013). Ook is er een regeling budgethouders opgesteld waarin hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn vastgelegd. Daarnaast is de verplichtingenadministratie ingevoerd. Iedereen is in januari op ‘training’ geweest voor de verplichtingenadministratie. Ook zijn toelichtingsbijeenkomsten voor medewerkers georganiseerd over de verschillende onderdelen van de planning-en-controlcyclus. Dit waren vervolgacties uit een interne evaluatie waaruit bleek dat niet alle medewerkers de planning-en-controlcyclus en daaruit voortvloeiende documenten als onderdeel van hun werk zagen of daar de competenties voor hadden. De concerncontroller en financieel consulenten De concerncontroller/strategisch adviseur kan gevraagd en ongevraagd het bestuur en management adviseren als onafhankelijk adviseur in een ‘vrije’ rol.31 Er is sinds het raadsonderzoek in 2011 heel veel nadruk gekomen voor financial control. Omdat de basis niet op orde was, richtte de controller zich in eerste instantie op het inregelen van processen en controle-instrumenten, de ‘menskant’ had tweede prioriteit; de verantwoordelijkheid voor het onderdeel ‘medewerkers’ uit het plan van aanpak naar aanleiding van de 80/20-analyse lag bij de afdelingshoofden. Vorig jaar heeft de ‘menskant’ op concernniveau aandacht gekregen. Het opstellen van de besturingsfilosofie en bedrijfsconcept en het actualiseren van de verschillende regelingen zijn daar voorbeelden van. De concerncontroller vervult samen met de financieel adviseurs een belangrijke check-and-balancefunctie binnen de gemeente. Op dit moment is de concerncontroller tevens hoofd van de afdeling Bedrijfsvoering. Er wordt daarom een nieuwe strategisch adviseur/staffunctionaris aangetrokken om onafhankelijkheid te borgen. Financieel adviseurs moeten, naast de senior Financiën, ook rapporteren aan de concerncontroller. De concerncontroller kan een onafhankelijk oordeel vormen over stukken ‘buiten de lijn’. De coördinatoren binnen de afdeling bekijken ‘binnen de lijn’ de stukken en doen een kwaliteitscontrole. De financieel consulent adviseert ook over de koppeling tussen beleid en geld (integrale toetsing). Op het moment dat budget is toegekend, is een subbudgethouder of projectleider verantwoordelijk voor het sturen op beleidsdoelen. De concerncontroller is geen onderdeel van het Toetsteam, maar ziet de stukken daarna. In het verleden werden soms niet alle disciplines geraadpleegd. Dit is met de invoering van het Toetsteam verbeterd. Het Toetsteam is verankerd in het verbeterplan. De financieel consulenten hebben een ondersteunende rol voor de subbudgethouders op de verschillende momenten van de planning-en-controlcyclus. Samen met de subbudgethouders kijken zij naar de uitputting en besteding van budgetten en maken hierover concrete afspraken met de subbudgethouders. Het schrijven van voorstellen en teksten voor de planning-en-controldocumenten gebeurt op de afdelingen; de financieel consulent heeft daarin slechts een adviserende rol. Aan het financieel consulentschap wordt invulling gegeven door32: / / / / / /

maandelijks overleg te hebben met de afdelingshoofden; tweewekelijks aan te sluiten bij het coördinatorenoverleg van de afdelingen; individueel overleg te hebben met de subbudgethouders bij de aanlevering van de stukken voor de begroting, jaarrekening en 1e en 2e trimesterrapportage; de subbudgethouders te ondersteunen bij de aanlevering van de tweemaandelijkse rapportage; zitting te nemen in projectgroepen; de sub- en budgethouders ad hoc te adviseren.

31

Notitie concerncontrol; 23 juni 2011 in MT-overleg vastgesteld.

32

Afdelingsplan bedrijfsvoering 2013.


27

Elk collegevoorstel wordt vooraf verplicht gezien door een financieel consulent. Indien stukken niet worden gezien door financieel consulent worden deze in principe niet behandeld in het Toetsteam. Daarnaast checkt het Toetsteam ook voorstellen en schrijft hierop een advies. Dit advies gaat naar het afdelingshoofd en die bepaalt als integraal manager wat hij/zij met het advies doet. De financieel consulent heeft een dubbelrol: hij of zij is enerzijds adviseur aan subbudgethouders binnen ‘klant’-afdelingen, maar anderzijds ook medewerker control onder de concerncontroller. Financiën en control zijn in deze functie niet gescheiden. Wel is er een specifieke medewerker Interne controle die verantwoordelijk is voor de Interne Controle. Toetsteam Naast het terugbrengen van het aantal subbudgethouders is ook een Toetsteam ingericht, dat bestaat uit de senioren van communicatie, financiën & control, personeel & organisatie en juridische zaken. Het Toetsteam toetst collegevoorstellen op integraliteit en samenhang en specifiek op de vier disciplines (communicatie, financiën, personele consequenties en juridische consequenties). MT-voorstellen toetst het Toetsteam alleen op de personele en financiële consequenties. Daarnaast wordt er nu gewerkt vanuit consulentschap waarbij de concerncontroller en drie financieel consulenten kijken naar de kwaliteit van stukken. Deze beide gremia vormen een belangrijke check-andbalance in de organisatie. In eerste instantie worden afwijkingen gemeld in het werkoverleg van de consulenten. Hierbij is de afdelingsmanager/concerncontroller niet aanwezig. Als zaken niet kloppen dan wordt dit gemeld bij de afdelingsmanager/concerncontroller tijdens het overleg met de andere twee financiële consulenten. Hiermee is een signaleringsfunctie ‘buiten de lijn’ georganiseerd doordat de financieel consulenten vrij kunnen terugkoppelen naar de concerncontroller. De concerncontroller kan dit dan weer inbrengen in het MT waar hij zitting in heeft. Bij elk onderdeel van planning-en-controlcyclus gaan de financieel consulenten om tafel. Iedere week vindt een seniorenoverleg plaats.

4.4 / Cultuur en kernwaarden In de besturingsfilosofie zijn de kernwaarden van de organisatie vastgelegd: “De organisatie werkt integraal, via integraal management, integrale producten en processen, oftewel samenwerkend. De gewenste cultuur wordt gekenmerkt door de vijf kernwaarden die te vatten zijn onder de vleugel ‘professioneel’: resultaatgericht, klantgericht, betrouwbaar, samenwerkingsgericht en taakverantwoordelijk. We werken informeel, maar men spreekt elkaar aan op houding, gedrag en prestaties; medewerkers en leidinggevenden dragen verantwoordelijkheid, maar leggen ook verantwoording af. Medewerkers zijn gemotiveerd, enthousiast en identificeren zich met de gemeente en de organisatie. Een ieder moet wel weten wat hij of zij doet: concernplannen, afdelingsplannen en afstemming in het MT en tussen Publiekszaken en Leefomgeving (alsook Bedrijfsvoering) zijn randvoorwaarden. Leidinggevenden zijn voorwaardenscheppend, maar zijn ook sturend, coördinerend en integrerend”.33 Met de kernwaarden wordt een individuele verantwoordelijkheid in het handelen gevraagd van alle medewerkers. Uit de interviews blijkt dat het aanspreken van medewerkers op de kernwaarden nog onvoldoende plaatsvindt. Hier ligt nog een verbeterpunt en een taak voor de organisatie om het gewenste gedrag meer te stimuleren door de kernwaarden op te nemen in de functieprofielen en in de functioneringsen beoordelingsgesprekken hier aandacht aan te besteden. Ook zouden hier jaarlijks afspraken met medewerkers over moeten worden gemaakt. Het voornemen bestaat om dit voorjaar conform het plan P&O Structurering van september vorig jaar (vastgesteld in MT) het omgaan met functioneringsen beoordelingsgesprekken en de bijbehorende formulieren hierop te actualiseren.

33

Uit het document besturingsfilosofie en bedrijfsconcept.


28

Verder komt naar voren uit de interviews dat er aandacht dient te worden besteed aan het verder ontwikkelen van een cultuur van ‘het houden aan afspraken’. De gemeente heeft een aantal nieuwe projectmanagers in huis zijn gehaald, die eveneens integraal verantwoordelijk zijn. Dit heeft inmiddels ook bijgedragen aan een veranderende cultuur waarbij medewerkers ook meer individueel worden aangesproken op hun verantwoordelijkheden. De beperkte financiële ruimte geeft veel meer noodzaak om strak te sturen en te verantwoorden met betrekking tot de middelen. De werkwijze is hierdoor professioneler en meer gestructureerd geworden. Medewerkers hebben nu duidelijke verantwoordelijkheden en spelen allemaal een rol in de structuur van plannen en verantwoorden. Er is minder vrijblijvendheid. Medewerkers zijn zich hiervan meer bewust. De structuur van plannen en verantwoorden is verder opgebouwd rondom werkplannen, rapportages en vaste formats hiervoor. Wel zal er nog het nodige moeten worden gedaan aan het meer bewust maken van medewerkers omtrent hun verantwoordelijkheden, en de gewenste houding en gedrag rondom de kernwaarden. In het personeelsbeleid en het beoordelen van medewerkers dient hier ook aandacht voor te zijn. Het mag niet alleen een vlucht in instrumenten en regels zijn.

4.5 / Beschrijving cases Voor dit onderzoek analyseerde de Rekenkamercommissie een drietal cases. In het licht van de bovenstaande analyse zijn voor elk van de cases de onderstaande lijnen te trekken: Wmo huishoudelijke hulp De eerste casus in dit onderzoek betreft de beheersing van de budgetten voor de Wmo hulp bij de huishouding (HbH). In de jaarrekening 2011 meldde het college met betrekking tot de ontwikkeling van kosten en klantenaantallen voor hulp bij de huishouding, het volgende: “Via de portal van het CAK zijn deze ontwikkelingen nu wel beter te volgen.”34 Met behulp van de tweemaandelijkse rapportages houden de budgethouders zicht op de uitputting van budgetten. In de tweemaandelijkse rapportage van de periode januari tot en met juni 2012 meldt de organisatie voor de huishoudelijke hulp in natura een verwacht tekort. Dit tekort is berekend op basis van een extrapolatie van de uitgaven in de eerste periode: “Uitgaven zijn t/m periode 6. Over geheel 2012 zullen de kosten dus 13/6 x € 707.783 = € 1.533.529 gaan bedragen voor HbH/Natura.”35. Twee maanden later, in de tweemaandelijkse rapportage voor januari tot en met oktober, meldt de organisatie een afname van het nadeel tot € 7.493: “Er is sprake van een lichte daling aantal klanten HbH. Met het nieuwe beleidsplan WMO (Kanteling) en de nieuwe aanbesteding waarin de HbH opnieuw wordt vormgegeven met bijbehorende (goedkopere) tarieven en strengere toelatingseisen, worden de kosten beheersbaar en zal de voor 2013 opgenomen bezuiniging van € 75.000 gehaald worden.”36 De casus leert dat sinds het raadsonderzoek uit 2011 de budgetbeheersing binnen de Wmo hulp bij de huishouding (HbH) sterk is verbeterd. Door het op de voet volgen van kosten en extrapoleren van de aantallen houdt de gemeente de vinger aan de pols. Met het invoeren van de verplichtingenadministratie, per 1 januari 2013, zal deze beheersing verder verbeteren. Hiermee is de kans dat zich verrassingen voordoen binnen de Wmo (huishoudelijke hulp) sterk afgenomen. Dit is een duidelijke verbetering ten opzichte van het raadsonderzoek van 2011.

34

Jaarstukken 2011 Gemeente Gennep, pg 14.

35

Tweemaandelijkse rapportage januari – juni 2012, augustus 2012, pg. 6.

36

Tweemaandelijkse rapportage januari – oktober 2012, 22 november 2012, pg. 7.


29

BTW-compensatiefonds De tweede casus heeft betrekking op de teruggave van BTW vanuit het BTW-compensatiefonds. Sinds 2003 kunnen gemeenten een deel van de betaalde BTW terugvragen. Vanuit de ambtelijke organisatie werd, naar aanleiding van signalen uit de omgeving, aan het bedrijf STEP gevraagd om de financiële administratie door te lichten om na te gaan of de gemeente, onterecht, te weinig BTW had teruggevraagd. Het doorlichten van de financiële administratie door het bedrijf STEP leidde tot een eenmalige extra terugvraag bij het BTW-compensatiefonds van € 669.816 van onterecht niet teruggevraagde BTW over de periode 2006-2011. Daarnaast leidt het hanteren van de nieuwe percentages tot een structureel voordeel van € 63.000 per jaar.37 In de tweede trimesterrapportage 2012 meldt het college een incidenteel voordeel van € 661.659 in het programma Algemene baten en lasten. Hierbij vermeldt het college dat de kosten van het bureau hierop al in mindering zijn gebracht. De structurele component van € 63.000 is niet in de trimesterrapportage opgenomen.38 Geïnterviewden gaven aan dat dit kwam doordat het voordeel al direct in de ontwerpbegroting voor het volgende begrotingsjaar is verwerkt. Concluderend kan over deze casus worden gesteld dat vanuit de ambtelijke organisatie adequaat gevolg is gegeven aan de signalen uit de omgeving over een mogelijk voordeel door een correctie op de BTWcompensatie en de gehanteerde mengpercentages. De vraag of de organisatie zelfstandig de BTWcompensatie had moeten signaleren kan de Rekenkamercommissie niet beantwoorden. Het gaat om een technisch ingewikkelde financiële materie, waarbij de vraag kan worden gesteld in hoeverre de organisatie dit zelf had kunnen signaleren. Feit is dat de organisatie vanaf 2006 een terugvraag heeft gedaan. Voor de jaren 2003-2005 was het formeel niet meer mogelijk om BTW terug te vragen. Overigens liep de gemeente Gennep hiermee (volgens de medewerkers) voor op menig andere gemeente, wat wordt onderbouwd door de belangstelling van Belastingdienst voor de gehanteerde werkwijze. De Rekenkamercommissie plaatst een kanttekening bij de wijze waarop de raad is geïnformeerd over het voordeel dat deze aanvullende terugvraag heeft opgeleverd. Door het slechts melden van het saldo en het niet opnemen van het structurele voordeel heeft het college slechts de feitelijke besparing in het lopende boekjaar expliciet zichtbaar gemaakt: de structurele component was al verwerkt in de programmabegroting. Discussie parameters grondexploitaties De derde casus heeft betrekking op de beheersing van de grondexploitaties. Bij de jaarrekeningcontrole 2011 merkte de accountant op dat de uitgifteprijzen bij enkele projecten onvoldoende waren onderbouwd en dat deze daarbij jaarlijks werden geïndexeerd. “Uitgaande van de reeds relatief hoog geraamde uitgifteprijs in het eerste jaar resulteerde de geraamde indexatie, rekening houdend met de huidige marktomstandigheden, in niet voorzichtig geraamde toekomstige uitgifteprijzen”.39 Het college plaatst in de inleiding tot de jaarrekening echter een kritische kanttekening: “De accountant adviseert ons vanuit het voorzichtigheidsbeginsel de komende twintig jaar uit te gaan van een indexering van de inkomsten van 0 procent. Ons college plaatste hierbij de kanttekening dat een rekenprognose over de periode van twintig jaar noopt tot aannames, waarbij het omgaan hiermee op basis van wat we landelijk bij andere gemeenten zien niet eenduidig is. Ons college heeft een andere koers met de accountant besproken. Dit heeft geleid tot een stevige discussie. Ondanks een verschil van inzicht over de betwistbaarheid van wat er in de ‘glazen bol’ voor de komende 20 jaar verwacht moet worden, is de resultante van de bespreking dat het college toch kiest nú vast de ‘meest voorzichtige koers’ te varen en in 37

Rapportage Mengpercentage & Scan btw/BCF, STEP, 27 april 2012 pg. 6.

38

Tweede trimesterrapportage 2012, 12 november 2012, pg. 6, 9.

39

Accountants verslag 2011 voor de gemeente Gennep, PriceWaterhouseCoopers 24 mei 2012, pg. 15-16.


30

die zin het besluit van de accountant te volgen.”40 Respondenten geven aan dat de melding van de accountant op het eind van het controletraject kwam. Deze kwam als een verrassing en na overleg tussen portefeuillehouder en de partner van de accountant besloot het college het advies van de accountant te volgen, omdat anders een goedkeurende verklaring zou kunnen worden onthouden. Respondenten geven aan dat in de jaarrekening 2011 is aangegeven dat in overleg met de accountant tot aan de begroting 2012 gekeken zou worden naar de verschillende aannames onder de voorzieningen. De nieuwe accountant adviseerde de gemeente desgevraagd vanaf 2016 te rekenen met 1% kostenstijging. Door respondenten wordt aangegeven dat raad en college vaak een voorzichtige koers varen en juist risico’s vermijden. Naast de opmerking over de gehanteerde parameters plaatste de vorige accountant ook een kritische kanttekening bij de wijze waarop het college de grondexploitaties monitorde. Bij de jaarrekeningcontrole in 2009 en 2010 adviseerde de accountant het college al de uitgangspunten achter de grondexploitaties meerdere keren per jaar te evalueren. In 2011 bleek dat twee tussentijdse controles hadden plaatsgevonden en dat deze tot een verliesvoorziening hebben geleid. In 2012 concludeerde de accountant dat dit achteraf bezien onvoldoende was: “Echter bij de jaarrekeningcontrole is ons gebleken dat deze tussentijdse evaluaties onvoldoende kritisch zijn geweest (…) Wij concluderen dat, ondanks het feit dat maatregelen zijn genomen om de beheersing te verbeteren, de beheersing van de grondexploitaties en niet in exploitatie genomen gronden onvoldoende is”.41 Uit de casus van de grondexploitaties blijken meerdere signalen met betrekking tot de mate waarin de gemeente ‘in control’ is. Uit de discussie rondom de parameters blijkt dat de gemeente in haar keuze voor parameters aanvankelijk optimistischer was dan de accountant, maar na het escaleren van de discussie naar collegeniveau toch besloot de meest voorzichtige raming aan te houden die mogelijk was. Na het aantrekken van een nieuwe accountant besloot de gemeente, na hierover advies gevraagd te hebben aan de accountant, om weer met positievere aannames te gaan rekenen. Daarnaast valt op dat de vorige accountant een gebrek aan kritisch vermogen constateerde en geeft het college in de programmabegroting aan niet over een werkend systeem voor risicomanagement te beschikken. Deze signalen onderstrepen de noodzaak om vanuit de checks-and-balances binnen de gemeente nadrukkelijk de grondexploitaties in het oog te houden.

4.6 / Beoordeling toetsingskader Op basis van bevindingen in dit hoofdstuk komt de Rekenkamercommissie tot het onderstaande oordeel ten aanzien van het toetsingskader: Toetsingscriterium

Oordeel

3.

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het planning-en-controlproces zijn helder benoemd en vastgelegd voor elk besturingsniveau (afdelingen, directie/management, college en raad).

Komt overeen – Het planning-en-controlproces is tot in detail vastgelegd in meerdere documenten. Hierin staan ook taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden genoemd, evenals de planning en de rollen.

7.

Het mandaatregister is actueel en geeft helder de bevoegdheden weer voor elk functieniveau.

Komt overeen – Het mandaatregister is helder en geeft de bevoegdheden voor elk functieniveau weer.

10. Er worden prestatieafspraken gemaakt en vastgelegd tussen bestuur en ambtelijke

Komt deels overeen – Er zijn documenten die de

40

Jaarrekening 2011, pg. 3.

41

Accountants verslag 2011 voor de gemeente Gennep, PriceWaterhouseCoopers 24 mei 2012, pg. 16.


31

Toetsingscriterium organisatie en tussen management en productverantwoordelijke.

Oordeel basis voor prestatieafspraken zouden kunnen leggen (bijvoorbeeld afdelingsplannen). Er is echter geen expliciete doorvertaling van de beleidsdoelen uit de programmabegroting opgenomen: de afdelingsplannen verwijzen naar doelen uit achterliggende beleidsnota’s, wettelijke taken en verdere analyses. De afdelingsplannen bieden inzicht in het takenpakket per subonderdeel / werknemer, maar niet zozeer in de te leveren prestatie die bijdraagt aan realisatie van de doelen in de programmabegroting.

13. De diverse actoren in het planning-en-controlproces zijn goed gepositioneerd om hun rol in te vullen op basis van het uitgangspunt van ‘checksand-balances’ (vanuit hun rol constructief, alert en kritisch naar elkaar).

Komt deels overeen – De diverse actoren zijn goed gepositioneerd. Echter vooral op het subbudgethoudersniveau is het ontwikkelen van expertise en vaardigheden om een kritische rol in te vullen en alert en tijdig te signaleren en te reageren als aandachtspunt benoemd en hierop worden ook trainingen gegeven.

14. Er vindt actieve signalering op knelpunten plaats en men communiceert actief hierover.

Komt deels overeen – Niet op alle niveaus wordt actief gesignaleerd op knelpunten. Vooral op het niveau van de subbudgethouders is niet altijd zeker of er voldoende expertise en vaardigheid zit om tijdig te signaleren. Door de korte lijnen en de huidige gestructureerde opzet van de sturing en beheersing leidt dit echter minder snel tot grote problemen. De huidige structuur en korte lijnen zorgen voor voldoende checks-and-balances.

15. Planning-en-controlproducten zijn zodanig opgezet en afgestemd dat de raad helder inzicht krijgt in de realisatie van de door hem gestelde doelen, de uitvoering en uitputting van middelen en de samenhang daartussen.

Komt deels overeen – De raad heeft vooral behoefte aan een betere leesbaarheid van de documenten en meer prognoses voor hetgeen op de gemeente afkomt. Dat wil zeggen dat men van het college en de organisatie verwacht dat er meer doorkijk wordt gegeven in de (financiële) ontwikkelingen.

16. De raad laat zich informeren over het geheel aan sturings- en beheersingsmaatregelen binnen de gemeente.

Komt overeen – De raad is alert op de wijze waarop men wordt geïnformeerd en heeft daar ook wensen bij. Ook wordt de organisatie geregeld bevraagd op de invulling van de P-en-C-cyclus.


32

5 Conclusies en aanbevelingen 5.1 / Algemene conclusie Op basis van de bovenstaande bevindingen concludeert de Rekenkamercommissie dat er sinds het raadsonderzoek in 2011, sprake is van een sterke verbetering van de financiële beheersing en controle. Dit wordt ook zo ervaren door de raad. Het verbeterplan heeft effect gehad. De organisatie heeft duidelijk stappen vooruit gezet. De ‘vrijblijvendheid’ is er in de beleving van betrokkenen uit gegaan. Medewerkers en management worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid. De P-en-C-cyclus is gestructureerd, de rapportagestructuur is sterk verbeterd. Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden zijn voor alle sturingsniveaus helder gemaakt. Ook de inhoud van de rapportages is in de beleving van de raad sterk verbeterd. Wel is het van belang om de huidige verbeteringen vast te houden en te borgen in de organisatie. Met al deze verbeteringen is de organisatie momenteel ‘in control’ als het gaat om de sturing op de uitputting van de budgetten. Wat betreft de beleidsdoelen en strategische (financiële) kaders kan er nog een verdere verbetering plaatsvinden. Met name de koppeling van beleidsdoelen aan budget kan beter. Niet het budgetbeheer moet centraal staan maar het sturen op het bereiken van de beleidsdoelstellingen. Aandachtspunt is dat de nadruk op het budgetbeheer en de omvang en frequentie van rapportages wel in verhouding blijft staan tot de personele belasting en het aantal uren dat hieraan wordt besteed. Nut en noodzaak dienen hierbij goed (door het MT) te worden afgewogen. Het risico bestaat immers dat de administratieve werklast te hoog wordt door alle opgetuigde instrumenten. De organisatie heeft dit effect reeds ervaren door de hoge werkbelasting voor de oorspronkelijk bedoelde maandelijkse voortgangsrapportage op de budgetten. Deze is daarom omgezet naar de huidige tweemaandsrapportage. Verder dient meer aandacht te worden geschonken aan een gestructureerde risico-inventarisatie en deze door te laten werken in de sturing en beheersing van de gemeente Gennep. Daarmee kan beter worden geanticipeerd op toekomstige beleidsontwikkelingen en de financiële ontwikkeling binnen de gemeente.

Aanbeveling 1: Laat het MT goed afwegen of de huidige controledruk omlaag kan. Meer controle met minder controledruk. Hierdoor komen de medewerkers meer toe aan hun primaire taken. Opties ter overweging voor het MT hiervoor zijn: 1. 2.

Verminder het aantal subbudgethouders. Bundel de verantwoordelijkheid voor de budgetten bij minder personen. Dit beperkt de benodigde afstemming en het aantal overleguren. Breng de rapportagefrequentie voor een aantal budgetten met weinig risico’s omlaag. Door invoering van de verplichtingenadministratie bestaat inmiddels meer en beter inzicht in de budgetontwikkeling. Hierdoor kunnen een aantal budgetten gewoon in de trimesterrapportages meelopen, en zou de tweemaandelijkse rapportage hiervan kunnen worden stopgezet.


33

5.2 / Deelconclusies en aanbevelingen Beleid 1.

De besturingsfilosofie en het bedrijfsconcept bevatten een heldere uitwerking van rollen en verantwoordelijkheden. De doorwerking van deze stukken is echter niet optimaal geborgd: a. De besturingsfilosofie vraagt om specifieke competenties van medewerkers (kritische, open houding) maar zijn niet expliciet doorvertaald in de beoordelingscyclus en het HRM-beleid. b. De stukken zijn niet vastgesteld door de raad maar slechts gedeeld in een commissievergadering. Dit is opvallend, aangezien de stukken ook uitgangspunten bevatten voor de rolopvatting van de raad.

Aanbeveling 2: Zorg voor een herkenbare koppeling tussen de vastgestelde kernwaarden en de beoordelings- en ontwikkelcyclus van medewerkers. Beoordeel het personeel ook op de naleving van de kernwaarden en vergroot daarmee de bewustwording van de kernwaarden op de werkvloer. Aanbeveling 3: Laat de raad de besturingsfilosofie en het bedrijfsconcept vaststellen: hierin staan ook bepalingen met betrekking tot de rolopvatting van de raad. Door het stuk expliciet vast te stellen kan de raad deze rolinvulling omarmen. 2.

De raad heeft in de Financiële Verordening onvoldoende scherpe kaders neergelegd voor de inrichting van de formele planning-en-controlcyclus. Deze afspraken sluiten niet volledig aan op de praktijk. Een belangrijk stuk als de 80/20-analyse is inhoudelijk niet uitgewerkt, terwijl hierbij wel besluiten over budgetoverheveling worden genomen. Ook de omgang met de Voorjaarsnota is niet eenduidig vastgesteld.

Aanbeveling 4: Door aanscherping van de kaders in de Financiële verordening kan de raad de waarde hiervan als sturingsinstrument verder vergroten. Bij voorkeur kan dit worden gecombineerd met het door de raad laten vaststellen van het bedrijfsconcept en de besturingsfilosofie. Planning-en-control-instrumenten 3.

4.

5.

6.

Sinds het raadsonderzoek in 2011 en het schokeffect dat dit te weeg heeft gebracht in de organisatie, is er een reeks van instrumenten ingericht om, met name financieel, in control te komen. Belangrijke voorbeelden van dergelijke instrumenten zijn de tweemaandsrapportages, de inrichting van een managementdashboard en een andere opzet van de begroting (van 5 naar 10 programma’s). Er is structuur aangebracht in de werkwijze en taken verantwoordelijkheden en bevoegdheden door de opgestelde besturingsfilosofie en het bedrijfsconcept. Deze gestructureerde werkwijze wordt verder versterkt door een budgethoudersregeling en spelregels voor budgetbeheer. In de uitwerking van het Verbeterplan is binnen de organisatie een sterke focus gelegd op het beheersen van budgetten. Met name door het opzetten van de tweemaandelijkse rapportages en de 80/20-analyse, ligt de focus momenteel sterk op de budgetuitputting. De realisatie van de inhoudelijke doelstellingen uit de programmabegroting is nog onvoldoende geborgd in de formele planning-en-controlcyclus: a. Hoewel voor een aantal programma’s effect- en prestatie-indicatoren zijn geformuleerd, is dit niet voor alle programma’s het geval. Uit interviews blijkt dat dit het gevolg is van besluiten binnen de afzonderlijke afdelingen om geen effect- en prestatie- indicatoren te benoemen. b. De doelstellingen uit de programmabegroting komen niet herkenbaar terug in trimesterrapportages, de afdelingsplannen of de 80/20 analyse. Hierdoor is het niet goed mogelijk om de inzet van middelen te koppelen aan het bereiken van de doelen die door de raad zijn vastgesteld.


34

Aanbeveling 5: Neem de beleidsdoelen zoals deze met de raad in de programmabegroting zijn afgesproken als uitgangspunt. Maak beleidsdoelen meetbaar door het opstellen van effect- en prestatieindicatoren en koppel hieraan de inzet van middelen. Vertaal de beleidsdoelen door naar de tussentijdse rapportages en afdelingsplannen en volg de voortgang op basis van de opgestelde effect- en prestatieindicatoren. 7.

In het verleden is gestart met het opzetten van risicomanagement. Dit heeft, volgens de toelichting in de laatste programmabegroting, echter nog geen borging gekregen in de sturings- en beheersingsinstrumenten van de gemeente. Bijvoorbeeld in de afdelingsplannen is niets opgenomen over risicomanagement.

Aanbeveling 6: Werk een gestructureerde werkwijze voor de inventarisatie en beheersing van risico’s uit. Verwerk de consequenties van de risico-inventarisatie in de sturings- en beheersingsdocumenten. Dat maakt het in en vroeg stadium sturen op risico’s en het beheersen hiervan mogelijk. Deze werkwijze dwingt tot vooruitkijken en geeft de organisatie mogelijkheden om pro-actief te rapporteren. 8.

Tussen het ambtelijk management, de afdelingen en het college vindt gestructureerd overleg plaats. Hiervoor zijn in de afdelingsplannen het doel, de frequentie en de deelnemers van de overleggen vastgesteld.

Rolinvulling en samenspel 9.

De raad heeft het beeld dat de organisatie, na het raadsonderzoek in 2011, veel meer gestructureerd is ingericht. Het raadsonderzoek en het verbeterplan hebben hier duidelijk een positieve uitwerking gehad. De organisatie is beter in control gekomen. 10. De raad is nog niet geheel tevreden met de inhoud van de informatievoorziening. Met name prognoses voor de langere termijn en het proactief informeren van de raad wordt nog als onvoldoende ervaren. De raadsleden geven in de raadsworkshop aan, een vooruitziende blik te missen in de informatievoorziening door het college: informatie komt veelal ‘achteraf’. Hiermee samenhangend is het opvallend dat het college in de programmabegroting aangeeft dat risicomanagement nog onvoldoende is uitgewerkt. Aanbeveling 7: Geef in de rapportages ook kansen en bedreigingen voor het realiseren van de beleidsdoelen weer (vergelijk aanbeveling 6). Op deze wijze kan de organisatie de raad meenemen in de verwachtingen omtrent beleidsrealisatie en de beleidsrisico’s. Bovendien wordt sturing dan minder ad hoc en zijn tekorten of overschotten achteraf beter te verklaren. 11. Door de opzet van het Management Overleg en de invoering van integraal en resultaat gericht management is de vrijblijvendheid uit de organisatie gegaan en worden management en medewerkers beter aangesproken op hun verantwoordelijkheid. 12. Door de ingerichte heldere overlegstructuur en relatief korte lijnen komt informatie snel op de juiste plek terecht en kan snel worden gehandeld. Daarmee worden verrassingen beter voorkomen dan voorheen. 13. De ‘checks and balances’ in de organisatie zijn versterkt door het invoeren van de financieel consulenten en het Toetsteam. Hierdoor worden college en raadsvoorstellen integraal opgesteld en beoordeeld. 14. De persoonsgebonden kennis en expertisebundeling bij de subbudgethouders kan de organisatie kwetsbaar maken. Deze kennis dient meer persoonsonafhankelijk te worden geborgd en bij uitdiensttreding dient een gedegen overdracht te worden geborgd. Voor een deel gebeurt dat nu al door het sturen op het gebruik van één financieel systeem door de (sub)budgethouders.


35

15. Kennis, expertise en vaardigheden zijn een aandachtspunt bij de subbudgethouders als het gaat om proactief signaleren van de ontwikkeling in budgetten. Hierop onderneemt de gemeente al initiatieven. Aanbeveling 8: Inventariseer of de kennis en vaardigheden van de sub-budgethouders inmiddels voldoen aan de gestelde eisen. Uniformeer de werkwijze en de informatiehuishouding zodanig dat kennis omtrent de budgetten en het beheer hiervan zoveel mogelijk persoonsonafhankelijk is georganiseerd (bijvoorbeeld het werken in één financieel systeem). 16. De focus in de organisatie ligt met name op de financiële verantwoording en beheersing. Nog onvoldoende komt naar voren dat de organisatie ook beleidsmatig in control is. Aandacht dient te worden gegeven aan de monitoring van beleidsdoelen. Ook het niet realiseren van beleidsdoelen kan namelijk tot ongewenste verassingen leiden. Aanbeveling 9: Vertaal de beleidsdoelstellingen in de programmabegroting in heldere prestatieafspraken en benut de instrumenten in de planning-en-control cyclus om doelbereiking te monitoren en hierop (bij) te sturen. 17. De doorvertaling van de kernwaarden naar de functiebeschrijvingen en de periodieke voortgangs- en beoordelingsgesprekken is nog onvoldoende om een cultuurverandering verder te faciliteren (zie aanbeveling 2).


36

6 Zienswijze college van B&W


37


38


39


40

7 Nawoord Rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie is blij te kunnen vaststellen dat zoveel van haar conclusies en aanbevelingen door het college van B&W worden herkend en zijn overgenomen. In die zin zien wij weinig aanleiding in dit nawoord daar nog iets bijzonders of aanvullends over op te nemen. Slechts ten aanzien van één enkel punt lijken wij het niet helemaal eens te zijn met het college en dat is de door ons gesuggereerde vermindering van het, voor de omvang van een gemeente als Gennep, aantal subbudgethouders. In de reactie van het college op deze aanbeveling lijkt een causaal verband te worden gelegd tussen de capaciteiten van de medewerkers ten aanzien van het budgetbeheer en het kunnen nemen van verantwoordelijkheid door de organisatie voor het eigen werkveld. Kortom, een kwantitatieve aanpak ter compensatie van een eventueel gebrek aan budgetbeheerkwaliteiten. Dit eventuele gebrek kan naar ons oordeel eenvoudig worden opgelost door aanvullende scholing en begeleiding van de betreffende medewerkers, waarna in de nabije toekomst alsnog het aantal sub-budgethouders zou kunnen worden verminderd. Naar onze mening zou dit zowel de administratieve belasting van de organisatie als de coördinatiebehoefte kunnen verminderen zonder afbreuk te doen aan de control-kwaliteit van de organisatie als geheel. Vorenstaande doet niets af aan ons oordeel dat de organisatie naar onze overtuiging ten aanzien van control goed op weg is. De Rekenkamercommissie van de gemeente Gennep, Voor deze, Harry Smeets, voorzitter


41

Bijlagen Bijlage 1. Toetsingskader

Soft controls

Hard controls

Deelvraag

Wat is de kwaliteit van de formele sturing en beheersingsinstrumenten in de gemeente Gennep?

Op welke wijze geven bestuur, management en medewerkers invulling aan sturing en beheersing?

Toetsingscriterium(norm)

Hoofdstuk

1.

Er bestaat een heldere besturingsfilosofie en bedrijfsconcept.

2

2.

De Financiële verordening (art. 212 gemeentewet) beschrijft de inrichting van de planning-en-controlcyclus en deze is conform de verordening opgezet.

2

3.

Taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden in het planning-encontrolproces zijn helder benoemd en vastgelegd voor elk besturingsniveau (afdelingen, directie/management, college en raad).

4

4.

De P-en-C-producten (programmabegroting, voorjaarsnota najaarsnota, trimesterrapportages, 80/20-analyse, jaarrekening e.d.) zijn inhoudelijk consistent en op elkaar afgestemd: a. Beleidsdoelen en ambitieniveau zijn concreet geformuleerd. b. Er is sprake van een doorvertaling van beleidsdoelen naar concrete meetbare doelstellingen en prestaties. c. Er bestaat een logische en transparante koppeling tussen de inzet van middelen en de te leveren producten en prestaties. d. Activiteitenplannen zijn gericht op het realiseren van deze doelstellingen en prestaties.

4

5.

De informatievoorziening in de P-en-C-cyclus sluit aan op de behoefte op elk niveau (raad, college, directie/management, afdelingen).

3

6.

Er zijn (bij)sturingsinstrumenten voorhanden (ontwikkeld) gericht op de verschillende niveaus van sturing binnen de organisatie.

3

7.

Het mandaatregister is actueel en geeft helder de bevoegdheden weer voor elk functieniveau.

4

8.

De besturingsfilosofie en het bedrijfsconcept zijn breed bekend in de organisatie en hier wordt door medewerkers, management en bestuur ook naar gehandeld.

2

9.

De P-en-C-cyclus is transparant en breed bekend in de organisatie en medewerkers, management en bestuur zijn zich hiervan bewust bij de uitvoering van hun werkzaamheden.

3

10. Er worden prestatieafspraken gemaakt en vastgelegd tussen bestuur en ambtelijke organisatie en tussen management en productverantwoordelijke.

4


42

Rolinvulling raad

Is de raad momenteel in staat om een oordeel te kunnen geven over de sturing en beheersing van de organisatie?

11. Er vinden periodieke P-en-C-gesprekken plaats tussen de verschillende besturingsniveaus ter invulling van de P-en-C-cyclus met als doel om te informeren, controleren en bij te sturen (PDCA).

3

12. De informatievoorziening is afgestemd op de informatiebehoefte op de verschillende niveaus van sturing (bestuur, management en afdelingshoofd).

3

13. De diverse actoren in het P-en-C-proces zijn goed gepositioneerd om hun rol in te vullen op basis van het uitgangspunt van ‘checks-andbalances’ (vanuit hun rol constructief, alert en kritisch naar elkaar).

4

14. Er vindt actieve signalering op knelpunten plaats en communiceert actief hierover.

4

15. Planning-en-controlproducten zijn zodanig opgezet en afgestemd dat de raad helder inzicht krijgt in de realisatie van de door hem gestelde doelen, de uitvoering en uitputting van middelen en de samenhang daartussen.

4

16. De raad laat zich informeren over het geheel aan sturing en beheersing maatregelen binnen de gemeente.

4


43

Bijlage 2. Gesprekspartners en geraadpleegde bronnen Voor dit onderzoek werden de onderstaande personen geïnterviewd: Datum

Geïnterviewde

Functie

6 februari 2013

Dhr. Govert Schermers

Concerncontroller/hoofd bedrijfsvoering

Dhr. Ed Vandermeulen

Portefeuillehouder Wmo

Dhr. Wim Wellens

Beleidsmedewerker/subbudgethouder

Dhr. Bas Hulskotte

Clustercoördinator Zorg

Dhr. Martien Wijdeven

Senior cluster Financiën en control

Dhr. Nol van Laarhoven

Clustercoördinator Ruimte

Mw. Jolanda van Gaal

Financieel consulent

Dhr. Harry van den Boogaert

Portefeuillehouder Financiën

18 maart 2013

J.J.M. Opsteegh, J.J.M. Sutmuller, G.T.M. Ehren, W.G.M.M. Timmermans, J.A. van Hulsteijn, H. Rodoe, P.H.B. Wessels, A. Weijers-van de Sand, A.J.M. Janzen

Daarnaast bestudeerden de onderzoekers de onderstaande bronnen: 80/20-analyse saldo 2011 Accountantsverslag 2011 voor de gemeente Gennep, PriceWaterhouseCoopers 24 mei 2012 Afdelingsplan 2013 bedrijfsvoering, versie 5 februari 2013 Afdelingsplan publiekszaken 2013, versie 23 januari 2013 Collegebesluit Bedrijfsconcept en besturingsfilosofie (definitieve versie), 15 mei 2012 Financiële verordening Gemeente Gennep, 12 december 2011 MT-voorstel Evaluatie begrotingsproces 2013 en evaluatie P-en-C-cyclus, 20 november 2012 Notitie concerncontrol; 23 juni 2011 Presentatie bijeenkomsten subbudgethouderschap 19, 20 en 21 december 2011 Programmabegroting 2013 Rapportage Mengpercentage & Scan btw/BCF, STEP, 27 april 2012 Regeling budgethouders, versie 30 januari 2013 Stand van zaken Plan van aanpak naar aanleiding van de 80/20-analyse over 2010 Acties t/m januari 2012, 29 februari 2012 Tweede trimesterrapportage 2012, 12 november 2012 Tweemaandelijkse rapportage januari – juni 2012, augustus 2012 Tweemaandelijkse rapportage januari – oktober 2012, 22 november 2012 Mandaatregister gemeente Gennep- 1 januari 2012


44

Gennep in control? Rekenkamercommissie Gennep

Recommend Documents