Subsidiebeleid gemeente Utrecht. Onderzoek in opdracht van de rekenkamercommissie

Subsidiebeleid gemeente Utrecht

Onderzoek in opdracht van de rekenkamercommissie

Den Haag, 2 maart 2000

Colofon Projectnummer: 9080/44468423

Auteurs:

drs. Jaap Geerlof drs. Wout Gelderloos drs. Melanie Schultz van Haegen drs. Jeroen Ververs

B&A Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv Louis Couperusplein 2 Postbus 829 2501 CV Den Haag (T)

070 – 302 9500

(F)

070 – 302 9501

© Copyright B&A Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv 2000. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Inhoudsopgave 1

Bestuurlijke samenvatting

1.1 De belangrijkste bevindingen 1.2 De aanbevelingen

5

6

8

2

Aanleiding en onderzoeksopzet

13

2.1

Aanleiding

2.2

Doel- en vraagstelling

2.3

Subsidiebeleid van gemeenten: ons analysekader

13

2.3.1 Heldere beleidskaders

13 14

15

2.3.2 Professionele beleids- en uitvoeringsorganisaties

15

2.3.3 Transparante en eenduidige bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling

16

2.3.4 De kwaliteit van het proces van subsidieverstrekking

17

2.4

Nadere aanscherping van het object van studie

2.5

Leeswijzer 19

19

3

De praktijk van subsidieverstrekking in Utrecht

3.1

Omvang en vormen van verstrekte subsidies

3.2

De beleidskaders

3.3

Professionaliteit van beleids- en uitvoeringsorganisaties

3.4

Verantwoordings- en bevoegdheidsverdeling

3.5

Proces van subsidieverstrekking

4

Conclusies en aanbevelingen

4.1

Conclusies

4.2

De aanbevelingen

21

21

23 25

26

28

33

33 33

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

39

Bijlage 2: Onderzoeksbevindingen per beleidsterrein Bijlage 3: Gesprekspartners

53

Bijlage 4: Gespreksprotocollen Bijlage 5: Lijst van afkortingen

55 57

43

1.

I

Bestuurlijke samenvatting

n januari 1996 heeft de gemeenteraad van Utrecht de Algemene Subsidieverordening (ASV 1996) vastgesteld. Parallel aan de invoering van de ASV is voor de welzijnssector een systematiek

ontwikkeld voor contractvorming tussen gemeente en welzijnsinstellingen. De reden voor het opstellen van de verordening en de contractsystematiek is de verschuiving die de gemeente Utrecht wilde bewerkstelligen van inputgerichte subsidiëring naar outputgerichte subsidiëring. Dit zou ertoe moeten leiden dat subsidies, waar mogelijk, op basis van prestaties worden verstrekt. Op deze wijze ontstaat een direct verband tussen de realisatie van politiek-maatschappelijke doelstellingen en de overheidsgelden die daaraan worden besteed. Efficiency en effectiviteit van het subsidiebeleid zouden hierdoor een forse impuls moeten krijgen. Bij de vaststelling van de verordening zegde de verantwoordelijke wethouder een evaluatie toe, enige tijd na invoering, om te bezien in hoeverre het nieuwe subsidiebeleid ook werkelijk heeft geleid tot de gewenste verandering. De Rekenkamercommissie van de gemeente Utrecht heeft B&A Groep opdracht verstrekt onderzoek uit te voeren naar de huidige vormgeving en uitvoering van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. De dataverzameling heeft in het voorjaar en de vroege zomer van 1999 plaatsgevonden. Inrichting van het onderzoek en de rapportage In deze samenvatting worden de belangrijkste conclusies en aanbevelingen uit het onderzoek beschreven. Deze beschrijving is bewust bondig gehouden. Er is veel meer materiaal beschikbaar; de weergave daarvan zou de aandacht te zeer afleiden van de hoofdlijn waarom het gaat. Voorts is de ordening van de beschrijving identiek aan de indeling van het rapport, zodanig dat nadere informatie relatief eenvoudig kan worden teruggevonden. Het onderzoek omvatte documentenanalyse en interviews met een groot aantal betrokkenen binnen de gemeente en gesubsidieerde instellingen en heeft betrekking op een steekproef uit de veelheid aan subsidies. De Rekenkamercommissie heeft de begeleiding van het onderzoek op zich genomen. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij B&A Groep. Ons analysekader Om uitspraken te kunnen doen over uitvoeringspraktijk van het Utrechtse subsidiebeleid is het noodzakelijk een beeld te hebben wat ‘goed’ subsidiebeleid is. In onze optiek is er sprake van goed subsidiebeleid als uitvoeringsorganisaties de door de gemeente verschafte financiële middelen zodanig (kunnen) aanwenden dat de gelden efficiënt worden besteed en effectief zijn, in de zin dat zij leiden tot de gewenste maatschappelijke effecten. Effecten die overeenkomen met de tevoren gespecificeerde beleidsdoelstellingen van het gemeentelijk bestuur. Daarbij is van belang dat deze doelen zonder de verschaffing van de financiële middelen niet zouden zijn gerealiseerd. Goed subsidiebeleid kan ons inziens alleen tot stand komen, als aan de volgende randvoorwaarden wordt voldaan. Deze zijn:

• • • •

De aanwezigheid van een helder beleidskader. Een hoog professionaliteitsgehalte van de betrokken beleids- en uitvoeringsorganisaties. Transparantie en eenduidigheid in de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling. Een op het bovenstaande geënt en eenduidig toegepast proces van subsidieverstrekking.

Dit bovenstaande laat zien dat een oordeel over de effectiviteit en efficiency van subsidiëring door de gemeente Utrecht niet los kan worden gezien van de kwaliteit van het openbaar bestuur. Dit impliceert overigens niet dat alle onderdelen van het openbaar bestuur onderwerp van studie zijn

Subsidiebeleid gemeente Utrecht B&A Groep

geweest. Een dergelijke studie is te veel omvattend en behelst meer dan de opdracht die B&A Groep is gegund.

1 . 1 De belangrijkste bevindingen De Utrechtse subsidiepraktijk is op de bovenstaande criteria getoetst. We presenteren per categorie de belangrijkste resultaten. De eerste hoofdconclusie die uit het onderzoek naar voren komt is dat de keuze die het gemeentebestuur een aantal jaren geleden heeft gemaakt om het subsidiebeleid op een andere leest te gaan schoeien een juiste is geweest. De nieuwe ASV, in combinatie met de ontwikkeling van nieuwe systematiek van contractvorming hebben geleid tot een verzakelijking van de verhouding tussen gemeente en op zijn minst een deel van de uitvoeringsorganisaties. Bovendien is er meer transparantie ontstaan. Vaker dan voorheen, toen veel subsidies het karakter van waarderingssubsidies hadden, worden subsidies verstrekt op basis van activiteitenplannen en prestaties. Bij instellingen heeft dit geleid tot grote inspanningen om zowel de voorgenomen als de feitelijk gerealiseerde activiteiten en prestaties inzichtelijk te maken. De transparantie is inmiddels van een zodanige aard dat relatief gemakkelijk boven water te krijgen is op welke punten het subsidiebeleid verbetering behoeft. Voorts is de invoering van de nieuwe systematiek een belangrijke impuls geweest voor de professionalisering van de betrokken organisaties, zowel aan de ambtelijke zijde, maar vooral ook aan de zijde van de uitvoeringsorganisaties. Er is dan ook alle aanleiding om de ontwikkeling die in gang is gezet -versneld- door te zetten. Voor deze ontwikkeling bestaat brede steun. De tweede hoofdconclusie is dat de veranderingsoperatie die in gang is gezet, bij lange na nog niet is voltooid. Op geen enkel beleidsterrein functioneert de systematiek op alle punten zoals bedoeld. Overigens doen zich in deze behoorlijke verschillen voor tussen de diverse beleidssectoren. Verschillen die deels naar een faseverschil verwijzen en deels inherent zijn aan de sectorinhoudelijke variatie; subsidiëring van de cultuursector kan nu eenmaal niet vergeleken worden met arbeidsvoorziening. Ook is de (rijks)regelgeving voor het ene beleidsterrein gedetailleerder dan voor het andere. Het meest vergevorderd in de ontwikkeling is arbeidsvoorziening, gevolgd door het welzijnsterrein. Als we -ten derde- kijken naar de vier criteria van de kwaliteit van subsidiebeleid, dan kunnen de volgende conclusies worden getrokken: Ten aanzien van het beleidskader 6

Geconstateerd kan worden dat het aan beleidsplannen niet ontbreekt, maar wel aan een adequate vertaling van beleid naar de uitvoering. Er bestaan thans geen concrete, toetsbare beleidsregels voor subsidiëring op het merendeel van de beleidsterreinen. Bovendien wordt in de vertaling van deze beleidsregels naar de gewenste uitvoeringspraktijk onvoldoende geïnvesteerd. De gemeente zou hierin het voortouw moeten nemen. De Raad dient hiertoe via het College opdracht te verstrekken aan de ambtelijke organisatie. De afwezigheid van een adequate schakeling tussen beleid en uitvoering is de belangrijkste oorzaak dat er in Utrecht thans onvoldoende zicht is op het resultaat dat met subsidiëring van meer dan driehonderd miljoen gulden wordt geboekt. Er is, met andere woorden, volstrekt onvoldoende zicht op de effectiviteit van het subsidiebeleid. Overigens moet worden aangetekend dat, met name bij het beleidsterrein Onderwijs, een deel van de subsidies wordt verstrekt in het kader van medebewind. De gemeente en de uitvoerende instellingen


opereren in deze gevallen binnen de wettelijke kaders die door het Rijk worden vastgesteld. Uitwerking in gemeentelijke beleidskaders is hier minder relevant, omdat de subsidieverstrekking, verantwoording en toetsing plaatsvindt op basis van rijksregelgeving. Ten aanzien van de professionaliteit van de beleids- en uitvoeringsorganisaties Geconcludeerd kan worden dat met name aan de ambtelijke zijde (DMO) de professionalisering niet snel genoeg verloopt. Mede in het licht van het voorgaande is dit een punt van zorg. Immers, het gemeentebestuur is aan zet om de doorontwikkeling van het subsidiebeleid vorm te geven en heeft een meer dan adequaat functionerende ambtelijke organisatie nodig om dat gestalte te kunnen geven. DMO is thans niet op alle fronten in staat om de nieuwe opdrachtgeversrol waar te maken. Ten aanzien van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling De Raad dient te beschikken over grote bevoegdheden ten aanzien van de vaststelling en controle op verstrekte subsidies. In de praktijk maakt de Raad zijn verantwoordelijkheid maar ten dele waar. Daarbij is het de vraag of de ASV de Raad voldoende mogelijkheden biedt om zijn rol waar te maken. De jaarlijkse toekenning van subsidies lijkt meer een formaliteit en is voor de Raad onvoldoende aanleiding om via subsidiëring inhoudelijk sturing te geven aan de realisatie van gewenste maatschappelijke doelstellingen. De Raad laat zich in deze onvoldoende informeren over de te bereiken beleidsdoelen en de realisatie daarvan. De Raad moet een actieve en volwaardige rol op zich nemen in de vertaling van globale beleidslijnen naar concrete beleidsregels. Ook moet de Raad het College en indirect de uitvoeringsorganisaties aanspreken op de kwaliteit van de verantwoording van de bestede gelden. Deze is thans gebrekkig en louter financieel van aard. Het gevolg is dat te veel verantwoordelijkheid materieel terechtkomt bij de ambtelijke organisatie, die in feite des bestuurs zou moeten zijn. Een en ander wordt enerzijds versterkt door het feit dat vrijwel alle subsidies structureel worden toegekend; ook die subsidies waarvoor dat formeel niet het geval is. Tussentijdse bijsturing is noch door de Raad noch door het College te realiseren, anders dan door de aanwending van aanvullende financiële middelen. Ten aanzien van het proces van subsidieverstrekking De gemeente Utrecht beschikt over een adequaat proces van subsidieverstrekking, waarvoor groot draagvlak bestaat. Het grote knelpunt op dit moment is ten eerste dat de procesafspraken die op papier zijn gemaakt in de praktijk lang niet altijd worden nageleefd. Ten tweede wordt het afsprakenkader thans door het gemeentebestuur onvoldoende benut om meer inhoudelijke sturing te geven aan de uitvoering. Met name in het voortraject, de opdrachtformulering, en het natraject, de controle op de feitelijke realisatie in relatie tot de beleidsdoelstellingen, is nog een wereld te winnen. De verantwoordelijkheid hiervoor dient bij het gemeentebestuur te liggen. Sturen vraagt om inzicht vooraf en controle achteraf; juist als het, in het geval van de Utrechtse besturingsfilosofie, gaat om 'sturen op hoofdlijnen'. Dit vraagt om een veel striktere toepassing van de feitelijke afspraken tezamen met een verdieping van de fase van de opdrachtformulering en subsidieaanvraag en inhoudelijke verantwoording. Het laatste pleit voor monitoring en evaluatie, zowel beleidsinhoudelijk als financieel. De kwalitatieve tekortkomingen van de verantwoording maken het thans niet mogelijk uitspraken te doen over de efficiency van de Utrechtse subsidiepraktijk. De controles die worden uitgevoerd door de Accountantsdienst, het Rijk en de provincie richten zich in eerste instantie op de rechtmatigheid van de bestedingen. Deze controles ontslaan de gemeentelijke afdelingen in onze ogen niet van de verplichting om toe te zien of de uitvoering door de instellingen in financieel en beleidsmatig opzicht voldoen aan de gemeentelijke doelstellingen. De inhoudelijke beoordeling van afgelegde verantwoordingen vormt een belangrijke bouwsteen voor toekomstige beleidsontwikkeling. Deze bouwsteen wordt thans onvoldoende benut.


1 . 2 De aanbevelingen Op grond van de bevindingen zijn we tot de volgende conclusies gekomen. De aanbevelingen zijn zoveel mogelijk geordend naar de vier criteria. Ten aanzien van het beleidskader Eerste aanbeveling:

Het gemeentelijk subsidiebeleid dient logisch voort te vloeien uit het sectorbeleid

Het proces van subsidieverstrekking is in de gemeente Utrecht relatief beleidsarm. Daar subsidiëring voor het gemeentebestuur zo’n krachtig instrument is om veranderingen in de samenleving te bewerkstelligen pleiten we, naast een toename van de invloed van het gemeentebestuur, voor een veel nauwere schakeling tussen de inhoudelijke beleidsontwikkeling en het subsidiebeleid. Deze schakeling dient tot stand te komen door: 1. De ontwikkeling van een set van concrete, meetbare beleidsdoelstellingen specifiek per deelterrein. Deze beleidsdoelstellingen vormen de basis voor de opdrachtformulering (en politieke prioritering). 2. Het ontwikkelen van inzicht in de wijze waarop deze doelstellingen in de uitvoeringspraktijk kunnen worden gerealiseerd. De opzet van ontwikkelingsprogramma’s en beleidsnetwerken met uitvoeringsorganisaties is hiervoor een randvoorwaarde. 3. De beleidsinhoudelijke toetsing van de gesubsidieerde prestaties op hun toegevoegde waarde; dit mede in relatie tot de kosten die ermee zijn gemoeid. Dit om de vraag te beantwoorden òf de doelstellingen zijn bereikt. De ontwikkeling van een monitoringsysteem is hiervoor een randvoorwaarde. Elk van deze activiteiten is een opdracht van het bestuur aan de ambtelijke organisatie. Een en ander stelt overigens hoge eisen aan de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Bovendien kunnen de diverse beleidsterreinen niet over één kam worden geschoren. (zie ook de vierde aanbeveling) Ten aanzien van de professionalisering Tweede aanbeveling:

Meer aandacht voor de professionalisering van de ambtelijke organisatie

In het onderzoek is gebleken dat in de optiek van verschillende partijen de professionalisering van de ambtelijke organisatie (DMO) één van de kritische factoren is. De invoering van de voornoemde aanbevelingen impliceert dat er vanuit het bestuur nog hogere eisen gaan worden gesteld aan de ambtelijke organisatie. Versnelling van de professionalisering is dan ook het devies. Voorkomen moet worden dat de ambtelijke organisatie de komende jaren de zwakste schakel in de keten zal blijken te zijn, mogelijk verantwoordelijk voor vertraging in de doorontwikkeling van het subsidiebeleid. 8 Ten aanzien van de ontwikkeling van de ambtelijke organisatie vragen we aandacht voor:

• verbetering van de communicatie met het veld; • verbetering van de informatievoorziening aan het bestuur; • meer aandacht voor de personele ontwikkeling van DMO. We adviseren de Raad op dit punt vooral de vinger aan de pols te houden. Dit kan door middel van een door het management van DMO op te stellen halfjaarlijks (zelf)evaluatieverslag, bijvoorbeeld gebaseerd op auditing en benchmarking. We hechten er aan de verantwoordelijkheid voor het opstellen van deze evaluatie neer te leggen bij de dienst zelf en niet bij het gemeentebestuur. Dit laatste zou de verhouding tussen bestuur en ambtelijke organisatie onnodig onder druk zetten.


Ten aanzien van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling Derde aanbeveling:

Het primaat voor de inhoudelijke toekenning en verantwoording van subsidies behoort de Raad toe.

In de huidige systematiek is de toekenning van subsidies een Raadsaangelegenheid. In de praktijk blijkt deze bevoegdheid geen aangrijpingspunt voor de Raad voor beleidsinhoudelijke sturing. Inhoudelijk besluit de portefeuillehouder over voorstellen tot subsidiëring. De feitelijke invulling van de subsidieaanvragen en afhandeling ervan komt vooral tot stand in de interactie tussen ambtelijke organisatie en uitvoeringsorganisatie. Veel wordt overgelaten aan de afdelingshoofden, zonder dat de formele mandatering en verantwoording richting gemeentebestuur daarop is afgestemd. De democratische controle op het subsidiebeleid komt daardoor in het geding. We adviseren de Raad op de relevante onderdelen de huidige systematiek beter te benutten en waar nodig de ASV aan te passen, zich meer inhoudelijk dan alleen financieel te laten informeren door de ambtelijke organisatie over de subsidieaanvragen, -toekenning en -verantwoording en extra momenten van sturing in te bouwen. We zien de volgende kritische momenten in het proces van verstrekking van structurele subsidies waarin de Raad een (pro-)actievere rol kan vervullen. Hiertoe dienen extra momenten van overleg en besluitvorming te worden ingevoerd:

• Vooraf: bij de bepaling van de beleidsprioriteiten en te realiseren beleidsdoelstellingen, op grond waarvan de opdrachtformuleringen (bv. in de vorm van subsidieaanschrijvingen) tot stand dienen te komen;

• Tijdens de fase van subsidieaanvraag en totstandkoming van de offertes. Zodoende kan worden bezien in hoeverre de kwaliteit van de offertes tegemoet komt aan het gevraagde niveau van beleidsuitvoering;

• Achteraf: om te beoordelen of de beleidsinhoudelijke doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit is van belang voor de ijking van toekomstige beleidsprioriteiten. De Raad dient zich via de verantwoordelijke wethouders en ambtelijke organisatie te laten voorzien van zodanige informatie dat de Raad op voorspraak van het college op de bovengenoemde punten tot een standpuntbepaling kan komen. Hiertoe dient een standaardprotocol van rapportage ontwikkeld te worden. Bovendien dient een en ander in de beleidsplanning te worden opgenomen. We opteren om de bespreking van deze rapportages primair een zaak van de relevante (beleidsinhoudelijke) raadscommissie te laten zijn. Ten aanzien van de systematiek als zodanig en het proces van subsidieverstrekking Vierde aanbeveling:

Ga door met het 'opschalen' van de grondslagen voor subsidiëring

Het traject dat ingezet is in de richting van outputgerichte subsidiëring heeft verschillende positieve effecten. De relatie tussen gemeenten en instellingen is transparanter geworden. Het maken van afspraken (overeenkomsten) en afleggen van verantwoording wordt vanzelfsprekend geacht. Voor de betrokken instellingen is een belangrijke impuls gegeven aan verbeteringen van de bedrijfsvoering. Hierdoor is de basis gelegd voor een meer efficiënte en effectieve inzet van het subsidie-instrument. Overigens geldt dit niet in gelijke mate voor alle sectoren. Dit traject moet worden afgemaakt op de beleidsvelden waar het reeds in gang is gezet en opgestart op de andere beleidsterreinen. De mogelijkheden zijn er en het draagvlak is aanwezig. We pleiten dan ook voor een verdere 'opschaling' van het subsidiebeleid zo ver mogelijk in de richting van outcomefinanciering. Natuurlijk kunnen niet alle sectoren over een kam worden geschoren en dient het eindperspectief per sector te worden bepaald. Maar, de mogelijkheden zijn er om de grondslagen voor subsidieverstrekking op te schalen. Zo wordt bij Welzijn en Onderwijs nog te sterk op throughput gestuurd, te weinig op output en in het geheel niet op outcome. Speciale aandacht dient op


deze terreinen te worden gegeven aan de kwaliteitscriteria: Wat betekenen de prestaties of activiteiten voor het bereik van gemeentelijke doelstellingen? Bij het beleidsterrein Cultuur is nog een slag te maken. Thans is in de praktijk nog steeds sprake van inputsubsidiëring; terwijl op onderdelen troughputfinanciering op zijn minst haalbaar lijkt. Lering kan worden getrokken uit de terreinen SZW en monumentenzorg, waar daadwerkelijk sprake is van outputfinanciering. We adviseren de Raad rondom dit aspect van het subsidiebeleid nieuwe, aanvullende ambities te herformuleren en te voorzien van een realistisch tijdpad. Het moet haalbaar zijn, gezien de Utrechtse ervaring, om binnen drie jaar deze gehele operatie af te ronden.

Vijfde aanbeveling:

Claim een vrij besteedbaar subsidiebudget

Hoewel er formeel een onderscheid wordt gemaakt in structurele, projectmatige en incidentele subsidies, blijkt dat materieel niet het geval te zijn. Kennelijk is er sprake van begripsverwarring en zien betrokkenen het belang van het onderscheid onvoldoende in. Ons inziens is het een gemiste kans dat vrijwel alle subsidiegelden structureel worden verstrekt. De legitimiteit van het onderscheid in de drie voornoemde vormen is gelegen in het doelbereik van elk van deze subsidievormen en impliceert een vrij besteedbaar budget waarover de Raad moet kunnen beschikken; een budget dat thans niet bestaat. We adviseren een strikte toepassing van de noemers waaronder de drie subsidievormen worden verstrekt. Flexbudget We adviseren om een deel van het subsidiebudget niet structureel aan te besteden, maar flexibel. Dit flexbudget kan worden gereserveerd voor projectsubsidies, incidentele subsidies en tussentijds inkoop van bestaande producten. De bepaling van de relatieve verhouding tussen de diverse budgetten is arbitrair. In andere gemeenten wordt wel gekozen voor 60 procent structurele subsidie; 15 procent flexbudget; 20 projectsubsidie en 5 procent incidenteel. Deze keuze is geen eenvoudige. Immers, het impliceert dat ‘het verworven ‘recht’ op jaarlijkse toekenning nog ‘maar’ voor zestig procent wordt gecontinueerd vergeleken met de huidige situatie. Het overige budget wordt anders en tussentijds aanbesteed. De verschillende subsidievormen dienen apart gebudgetteerd te worden; we adviseren zelfs een specificatie per beleidsterrein. Immers, niet op elk beleidsterrein is de noodzaak en mogelijkheid tot innovatie in gelijke mate aanwezig. Het bestuur moet ook hierin kunnen prioriteren. We lichten de vier subsidievormen nader toe. 1 . S t r u c t u r e l e s u b s i d i e s dienen te worden gereserveerd voor die producten die uitgekristalliseerd 10

zijn en waarvan het gemeentelijke bestuur van mening is dat zij structureel in Utrecht aangeboden moeten worden. Deze toekenning zal doorgaans meerjarig geschieden, daar het normaliter om basisvoorziening gaat (sociale infrastructuur). In het proces van subsidieverstrekking dient te Raad een besluit te kunnen nemen over toekenning. Dit besluit zal, conform de huidige werkwijze, jaarlijks door de Raad worden genomen. 2 . P r o j e c t s u b s i d i e s dienen te worden gereserveerd voor ontwikkelings- en innovatieprojecten. Het betreft projecten met heldere, toetsbare doelstellingen die vooral tot doel hebben een meer vraaggericht aanbod te creëren, passend binnen bestuurlijke visie en prioriteiten. Dergelijke subsidies zijn een belangrijk instrument voor het gemeentebestuur om vernieuwing in de uitvoering gerealiseerd te krijgen. Toekenning van projectsubsidies is ons inziens de bevoegdheid van de Raad, op voorspraak van het College. Toekenning kan maandelijks als Raadsbesluit worden genomen.


3 . I n c i d e n t e l e subsidies dienen te worden verstrekt voor louter eenmalige activiteiten, passend binnen de beleidsinhoudelijke doelstellingen en met een geringe financiële consequentie (bv < 50.000 gulden). Het voorbeeld hiervan zijn festiviteiten. Toekenning van incidentele subsidies is de bevoegdheid van het College op voorspraak van de ambtelijke organisatie. 4. Tussentijdse inkoop We doelen hiermee op de reservering van een budget dat kan worden besteed aan - in outputfinancieringstermen- tussentijdse extra inkoop van bestaande producten, waarover het college tussentijds besluiten kan nemen, afhankelijk van de beoordeling van actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld: Onrust onder bepaalde groepen jongeren vraagt om extra inzet van politie en welzijnsorganisaties. De gemeente moet hierop kunnen inspringen, ondermeer door de inkoop van aanvullend jongerenwerk. Aanleiding hiervoor zijn calamiteiten op tussentijdse herprioritering. We stellen voor de bevoegdheid hiervoor aan het College toe te kennen. Zesde aanbeveling:

Striktere toepassing van de subsidieverordening

De ASV vormt een adequate basis voor het proces van subsidieverstrekking. De waarde van de ASV komt alleen tot zijn recht als de verordening ook naar de geest en naar de letter wordt gehanteerd. Op onderdelen gebeurt dat thans onvoldoende. De belangrijkste punten zijn:

• Mate van detaillering van subsidieaanvragen en daarop geënte beschikking. Met name ontbreekt een duidelijke relatie tussen activiteiten en daarvoor te maken kosten.

• Toets door de Raad op de realisatie van begrote activiteiten; mede in relatie tot de kosten die ermee zijn gemoeid. Andere punten hebben wij reeds gesignaleerd bij onze bevindingen. We adviseren de Raad erop toe te zien dat op deze punten de ASV preciezer wordt nageleefd.

2.

Aanleiding en onderzoeksopzet

2 . 1 Aanleiding

I

n januari 1996 heeft de gemeenteraad van Utrecht de Algemene Subsidieverordening (ASV 1996) vastgesteld. Parallel aan de invoering van de ASV is voor de welzijnssector een systematiek

ontwikkeld voor contractvorming tussen gemeente en welzijnsinstellingen. De reden voor het opstellen van de verordening en de contractsystematiek is de verschuiving die de gemeente Utrecht wilde bewerkstelligen van inputgerichte subsidiëring naar outputgerichte subsidiëring. Dit zou ertoe moeten leiden dat subsidies, waar mogelijk, op basis van prestaties worden verstrekt. Op deze wijze ontstaat een direct verband tussen de realisatie van politiek-maatschappelijke doelstellingen en de overheidsgelden die daaraan worden besteed. Bij de vaststelling van de verordening zegde de verantwoordelijke wethouder een evaluatie toe, enige tijd na invoering, om te bezien in hoeverre het nieuwe subsidiebeleid ook werkelijk heeft geleid tot de gewenste verandering. De Rekenkamercommissie van de gemeente Utrecht heeft begin 1999 het initiatief genomen onderzoek te laten uitvoeren naar de huidige vormgeving en uitvoering van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. Aan deze keuze liggen verschillende overwegingen ten grondslag. De belangrijkste daarvan is het beoogde maatschappelijke belang van subsidiëring van door de politiek gevraagde activiteiten. Activiteiten waarmee forse financiële middelen zijn gemoeid. In dit rapport doen wij verslag van de belangrijkste bevindingen van ons onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. De opdracht voor dit onderzoek hebben wij in het voorjaar van 1999 gekregen van de gemeentelijke Rekenkamercommissie, onder voorzitterschap van de heer drs. E.H. Haitsma.

2 . 2 Doel- en vraagstelling De doelstelling van de evaluatie van het subsidiebeleid is om de huidige werking te achterhalen en om mogelijke verbeteringen in de effectiviteit en efficiency van het subsidiebeleid in kaart te brengen. Hiertoe zijn de volgende onderzoeksdoelen geformuleerd:

• inzicht verkrijgen in de (financiële) omvang en vormen van de subsidieverstrekking door de gemeente;

• inzicht verkrijgen in de bestuurbaarheid van de subsidieverstrekking, ofte wel het doelbereik van de subsidies;

• inzicht verkrijgen in de beheersbaarheid van de subsidieverstrekking, ofwel de beïnvloedbaarheid van (de omvang van) de subsidies;

• formuleren van aanbevelingen ten aanzien van de bestuurbaarheid en de beheersbaarheid van de subsidieverstrekking. Door de Utrechtse Rekenkamercommissie zijn deze onderzoeksdoelstellingen vertaald in de volgende onderzoeksvragen: 1. Wat was de omvang en wat waren de vormen van de subsidies die de gemeente in 1998 heeft verstrekt?


2. Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk? Wordt daarbij voldaan aan de eisen die uit oogpunt van bestuurbaarheid en beheersbaarheid aan het subsidieproces kunnen worden gesteld? a. Hoe worden op politiek-bestuurlijk niveau de beleidskaders en de financiële kaders voor subsidieverstrekking vastgesteld? Bieden de kaders voldoende helderheid in de nagestreefde doelstellingen en de gereserveerde financiële middelen? In hoeverre bestaat er op politiekbestuurlijk niveau inzicht in de mate waarin de doelstellingen worden bereikt? b. Welke criteria of regels op beleidsniveau worden gehanteerd of vastgesteld voor het al dan niet toekennen van subsidie voor een bepaald beleidsproduct aan een instelling? Zijn deze criteria voldoende richtinggevend (concreet en meetbaar) voor de te subsidiëren activiteiten? c. Op welke wijze vindt op uitvoerend niveau de subsidieverlening (vooraf) en de subsidievaststelling (achteraf) plaats? Is de verantwoordingsinformatie van de instelling toereikend voor de gemeente om de activiteiten of prestaties van de instelling te kunnen beoordelen en hierop het besluit tot subsidievaststelling te kunnen baseren? Voldoen de beschikkingen tot verlening en vaststelling van subsidie zowel inhoudelijk als procedureel aan de eisen die de betreffende subsidieverordening daaraan stelt?

2 . 3 Subsidiebeleid van gemeenten: ons analysekader Door het openbaar bestuur worden in Nederland miljarden aan subsidie verstrekt. Naast rijk en provincies zijn de Nederlandse gemeenten de belangrijkste subsidieverschaffers. Gemeenten verstrekken subsidies, doorgaans aan uitvoerende instellingen, om te komen tot een vermindering van achterstanden, om voorzieningen voor het algemene nut in stand te houden of om ontwikkelingen bij de Nederlandse bevolking of bij het bedrijfsleven in een door de politiek gewenste richting te stimuleren. Het afgelopen decennium is het gebruik van het subsidie-instrument op een aantal manieren ter discussie gekomen. Door velen is kritiek geuit op:

• de beperkte effectiviteit van het instrument subsidie, in termen van zicht op de mate waarin de gewenste maatschappelijke effecten ook daadwerkelijk worden bereikt;

• een gebrek aan controle op en het matige beheer van subsidies; • het ontbreken van een deugdelijk juridisch kader en financieel-administratieve organisatie voor de verstrekking van subsidies;

• de geringe sturingsmogelijkheden die subsidiëring het openbaar bestuur biedt, in de zin van de mate waarin het openbaar bestuur ook daadwerkelijk in staat is te bepalen aan welke activiteiten de subsidiegelden worden besteed. Onze jarenlange ervaring, onder meer in gemeenten, heeft aan het licht gebracht dat het mogelijk is 14

deze problemen te voorkomen. Subsidiebeleid kan wel degelijk effect sorteren, mits aan een aantal randvoorwaarden wordt voldaan. Wat is ‘goed' subsidiebeleid? Er is ons inziens sprake van goed subsidiebeleid als uitvoeringsorganisaties de door de gemeente verschafte financiële middelen zodanig (kunnen) aanwenden dat de gelden efficiënt worden besteed en effectief zijn, in de zin dat zij leiden tot de gewenste maatschappelijke effecten. Effecten die overeenkomen met de tevoren gespecificeerde beleidsdoelstellingen van het gemeentelijk bestuur. Daarbij is van belang dat deze doelen zonder de verschaffing van de financiële middelen niet zouden zijn gerealiseerd.


Goed subsidiebeleid kan ons inziens alleen tot stand komen, als aan de volgende randvoorwaarden wordt voldaan: 1. heldere beleidskaders; 2. hoog niveau van professionaliteit van beleids- en uitvoeringsorganisaties; 3. transparantie en eenduidigheid in de verantwoordelijkheids- en bevoegdheidsverdeling; 4. de kwaliteit van het proces van subsidieverstrekking; We lichten deze punten in de volgende subparagrafen nader toe. 2.3.1 Heldere beleidskaders Subsidiebeleid kan alleen de gewenste effecten sorteren als de toekenning van subsidies een logisch uitvloeisel is van het gevoerde (sectorinhoudelijke) beleid. Subsidieverstrekking is -mits goed aangewend- tot op de dag van vandaag, naast wetgeving één van de krachtigste beleidsinstrumenten die het openbaar bestuur ter beschikking staat. Zeker voor gemeenten, wier bevoegdheid in de sfeer van regelgeving beperkt is. De effectiviteit van het subsidie-instrument is sterk afhankelijk van de kwaliteit van het beleidsproces. Met de verstrekking van overheidsgeld zullen doelstellingen alleen worden bereikt als deze tevoren zijn geconcretiseerd en als inzicht bestaat in de wijze waarop zij kunnen worden gerealiseerd. Daartoe zijn heldere beleidskaders nodig. Kaders die ons inziens alleen ontstaan als er sprake is van:

• een bestuurlijke visie op de samenleving, waarin de rol van de lokale overheid is geëxpliciteerd en waarnaar het bestuur ook handelt;

• een visie die vertaald is in een heldere, veelal integrale, beleidsplanning; • een beleidsontwikkeling waarvoor zowel bestuurlijk, ambtelijk als in de samenleving draagvlak bestaat;

• en waaraan toetsbare en realiseerbare doelstellingen zijn verbonden; • een beleidsontwikkeling die voorts in samenspraak met relevante uitvoeringsorganisaties is uitgewerkt in ontwikkelingsprogramma's;

• een beleidsontwikkeling die periodiek geëvalueerd wordt.

Recente ontwikkelingen in gemeenten In menige gemeente is fors geïnvesteerd in de ontwikkeling van een bestuurlijke visie op de toekomstige samenleving, waarin tegenwoordig de aandacht ook uitgaat naar de sociale dimensie van de samenleving. Verder is er in toenemende mate oog voor het interactieve karakter van de beleidsontwikkeling. Tevens wordt op verschillende plaatsen gewerkt aan de vertaling van beleid in concrete, meetbare doelstellingen en in passende methodieken om deze doelstellingen te realiseren. 2.3.2 Professionele beleids- en uitvoeringsorganisaties Subsidiebeleid zal alleen het gewenste effect sorteren als het wordt ontwikkeld en uitgevoerd door professionele organisaties. Dit lijkt een open deur. Maar de praktijk laat helaas maar al te vaak zien dat aan deze randvoorwaarden lang niet altijd in voldoende mate wordt voldaan. Over het thema professionaliteit van organisaties zijn boekenkasten vol geschreven. In de kern komt het professionaliteitsgehalte van een overheidsorganisatie neer op de mate waarin deze is geëquipeerd om zijn opdracht, een beleidsfunctie of een uitvoeringsfunctie, in het publieke domein uit te voeren. Belangrijke parameters van het professionaliteitsgehalte zijn:


• • • •

de aanwezigheid van leiderschap en de stijl van leiding geven; de openheid van de (bestuurs)cultuur en duidelijkheid van de communicatie; zicht op en inzicht in de doelgroepen waarvoor men werkt; de aanwezigheid van adequate ondersteunende systemen (financieel-administratief, kennismanagement, etc.);

• • • •

een heldere interne bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling; de aandacht voor de personele ontwikkeling; een passende organisatiestructuur; de aanwezigheid van verantwoordingssystemen.

Recente ontwikkelingen in gemeenten Gemeenten en uitvoeringsorganisaties zijn de laatste jaren op de schop geweest. Versterking van de HRM-functie; de volledige kanteling van de organisatie naar vraagstructuren; aandacht voor managementontwikkeling; herstructurering en reorganisatie zijn in alle gemeenten gevleugelde begrippen geworden. Dit alles met als doel om de organisatie beter te equiperen voor haar taakuitoefening. 2.3.3 Transparante en eenduidige bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling Als derde variabele voor het welslagen van het subsidiebeleid zien we de deugdelijkheid en transparantie van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeentebestuur en ambtenaren en tussen gemeenten en uitvoeringsorganisaties. Rondom deze verdeling is de afgelopen jaren veel te doen geweest. De werkrelatie tussen het politieke bestuur en de ambtelijke organisatie staat, ondanks een formele onderschikking van de laatstgenoemde, in de praktijk vaak onder druk. Op vele plaatsen kenmerkt de relatie tussen gemeenten en uitvoeringsorganisaties zich daarnaast door scheefgegroeide verhoudingen. Verhoudingen waarin niet duidelijk is wie, wanneer, waarvoor verantwoordelijk is. Dit omdat uitvoeringsorganisaties alle ruimte is gelaten voor wat betreft de invulling van hun eigen takenpakket. Het ontbreken van een transparante bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeentebestuur en ambtelijke organisatie staat een effectieve en efficiënte besteding van overheidsgelden in de weg. Ons inziens zou een adequate verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden er als volgt uit kunnen zien: Tussen gemeentebestuur en gemeenteambtenaren

• Niet alleen in formele zin, maar ook in materiële zin behoort de macht het primaat van het gemeentebestuur te zijn;

• Het College dient maximaal te worden onderworpen aan democratische regels en controle van de raad en te worden afgerekend op resultaat; 16

• De ambtelijke organisatie is ondergeschikt aan het bestuur, ten dienste waarvan zij haar deskundigheid behoort in te zetten;

• De ambtelijke organisatie fungeert als belangrijkste schakel richting uitvoeringsorganisaties. Tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie

• De gemeente is opdrachtgever en bepaalt de prestaties op grond van haar beleidsdoelstellingen; • De gemeente zorgt voor de condities (financieel, organisatorisch) waaronder uitvoeringsorganisaties deze prestaties kunnen leveren;

• Uitvoeringsorganisaties beschikken over een eigenstandige visie op de uitvoering van hun taken. Een visie die richtinggevend is voor beleid en beheer;

• Beide partijen leggen met enige regelmaat verantwoording af over hun doen en laten.


Recente ontwikkelingen in gemeenten Door middel van herijking van de bestuurscultuur, verzakelijking van de verhoudingen en de overlegstructuur met de ambtelijke organisaties wordt in verschillende gemeenten gewerkt aan meer effectieve verhoudingen tussen bestuur en ambtelijke organisatie. Voorts is de afgelopen jaren in vele gemeenten een verzakelijking van de verhouding tussen gemeenten en uitvoeringsorganisaties tot stand gebracht. De invoering van op outputgerichte subsidiëring vormde hiervoor de belangrijkste drager. Deze verzakelijking uit zich in sommige gemeenten in een volwassen opdrachtgever-opdrachtnemer relatie. 2.3.4 De kwaliteit van het proces van subsidieverstrekking De wijze waarop subsidies worden verstrekt, de criteria van toekenning, de procedure die bij de toekenning wordt gevolgd en de verantwoording van besteding van de gelden zijn belangrijke parameters die mede de efficiency en effectiviteit van de besteding van de subsidie bepalen.


Figuur 1: Subsidieproces

< Beleidsvorming

<

bezwaar en beroep

Gemeente

<

< <

=

Outcome

<

Uitvoeringsorganisatie

uitvoering en verantwoording

evaluatie

instelling

<

<

beschikking opstellen beleidsregels en criteria

<

aanvraag

<

<

toetsen en subsidieverlening

toetsen en vaststelling

=

gemeente

=

beleidscyclus (beleidsvorming, output en outcome)

<

< Output

Uitgangspunt daarbij is dat het proces van subsidieverstrekking volledig transparant moet zijn en idealiter steeds dezelfde cyclus doorloopt. Deze cyclus is afgebeeld in de beide cirkels van het hierboven weergegeven schema en volgt als het ware de weg van de beleidscyclus, waarin subsidieontvanger en subsidieverschaffer een eigen positie innemen. De eenduidigheid van het proces van subsidieverstrekking dient te zijn vervat in een set van kwaliteitscriteria. Deze hebben betrekking op:

• de opdrachtformulering (meetbare beleidsdoelstellingen, inclusief kaders vanuit de ontwikkelingsprogramma’s);

• • • • •

18

de subsidieaanvraag; de toekenning (beschikking, bezwaar en beroep); de uitvoering en verantwoording; het toetsen en vaststellen; de evaluatie.

Recente ontwikkelingen in gemeenten De afgelopen jaren is door een deel van de gemeenten veel energie gestoken in het op orde krijgen van het proces van subsidieverstrekking. Protocollering van de procedure van verstrekking van subsidies, veelal in het kader van de omslag van inputgerichte naar meer outputgerichte subsidiëring en soms in combinatie met de invoering van gematigde vormen van marktwerking, zijn de belangrijkste ingrediënten van het streven om tot meer effectieve en efficiënte besteding van gemeenschapsgeld te komen.


2 . 4 Nadere aanscherping van het object van studie Het bovenstaande laat zien dat de discussie over de effectiviteit en efficiency van subsidiëring door gemeenten ons inziens niet los kan worden gezien van de kwaliteit van het gemeentelijke beleid in zijn algemeenheid en van de organisaties die dat beleid ontwikkelen en uitvoeren. Dit geldt evenzeer voor de aanwezigheid van een heldere bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling. Wellicht ten overvloede willen we erop wijzen dat deze constatering niet betekent dat we al deze aspecten in gelijke mate onderwerp van studie hebben kunnen maken. Immers, dat zou een integrale analyse van het Utrechtse openbaar bestuur betekenen. Een studie die te veel omvattend is en waarvoor we bovendien de opdracht niet hebben gekregen. Het bovenstaande duidt er wel op dat een studie naar het subsidiebeleid zich niet mag beperking tot een analyse van het subsidieproces als zodanig, maar moet worden geplaatst in de bredere context van het functioneren van het openbaar bestuur in Utrecht. Alleen dan kan worden gekomen tot aanbevelingen die de raad een adequaat handelingsperspectief biedt.

2 . 5 Leeswijzer De resultaten van het onderzoek worden, na dit inleidende hoofdstuk, weergegeven in twee hoofdstukken. De onderzoeksbevindingen zijn opgenomen in het volgende hoofdstuk. Wij analyseren daarin het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht aan de hand van de hierboven opgenomen kritische randvoorwaarden. In het daarop volgende hoofdstuk presenteren we onze conclusies en aanbevelingen ter verbetering van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. Het rapport gaat vergezeld van vijf bijlagen. In bijlage 1 geven wij een uitgebreide onderzoeksverantwoording. De meer gedetailleerde uitkomsten over de vijf geselecteerde beleidsterreinen komen aan de orde in bijlage 2. Bijlage 3 bevat de lijst met in het kader van dit onderzoek geïnterviewde personen. Bijlage 4 beschrijft de gespreksprotocollen die zijn gehanteerd en in bijlage 5 is een lijst met gehanteerde afkortingen opgenomen. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van het rapport berust bij B&A Groep.

3.

I

De praktijk van subsidieverstrekking in Utrecht

n dit hoofdstuk behandelen we de belangrijkste bevindingen van ons onderzoek. Gekozen is voor bondigheid, met als leidraad de in het vorige hoofdstuk gepresenteerde randvoorwaarden. De meer

sectorspecifieke informatie treft u in de bijlagen aan.

3 . 1 Omvang en vormen van verstrekte subsidies De gemeente Utrecht verstrekte in 1998 voor 235 miljoen gulden1 aan subsidies. De begroting over 1999 komt uit op een bedrag van 328 miljoen gulden. De verdeling over de beleidsterreinen en aard van de subsidie-relaties is in de onderstaande tabel weergegeven. Tabel 3.1

Subsidiebedragen, aantallen subsidierelaties en grondslagen2

Beleidsterrein

bedrag 1999

bedrag 1998

(x 1.000)

(x 1.000)

subsidierelaties pres-taties activiteiten

Welzijn Sociale zaken en arbeidsmarkt

91.311

85.990

11

105

16

8

147.708

59.660

Wonen en monumenten

45.619

45.676

Onderwijs, educatie, bibliotheek

27.119

22.660

Cultuur

12.335

12.339

Economische zaken

7

2

0

3.530 2.423

Bestuur

1.100

976

Sport en recreatie

1.419

831

Stadsvernieuwing

781

451

Openbare orde en veiligheid

206

201

Stedelijke ontwikkeling

226

200

1

77

77

2

328.343

235.014

Volksgezondheid TOTAAL

waar-

soorten

dering

totaal

4

98

5

1

6

6

2

17

3

63

2

2

2

1

3

1

9

1

11

7

1

5

13

2 2

44

2 2

192

1

5

1

2 2

26

106

Uit de tabel komt naar voren dat Welzijn het grootste beslag legt op het budget. Optelling van de subsidiebedragen over de relevante beleidsterreinen leert dat de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling van de gemeente Utrecht (DMO) veruit de belangrijkste subsidieverschaffer is. De ASV, het gemeentelijke protocol dat voor verstrekking van subsidies is ontwikkeld, kent vier grondslagen voor het verlenen van subsidies. Dit zijn:

1

Bron: Begrotingsbedragen uit de subsidiestaat bij de begroting 1999, gecorrigeerd met de bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen: Regionale Brandweer Utrecht, Bestuur Regio Utrecht, Utrechtse Bestuursacademie, Het Utrechts Archief, 3 Recreatieschappen

2

218 24

60

442

Milieu en duurzaamheid

kosten-

Bron: subsidiestaat 1998 uit de begroting 1999, gecorrigeerd met de bijdragen aan gemeenschappelijke regelingen: Regionale Brandweer Utrecht, Bestuur Regio Utrecht, Utrechtse Bestuursacademie, Het Utrechts Archief, 3 Recreatieschappen. Aangetekend moet worden dat één subsidierelatie soms betrekking heeft op verschillende instellingen. De subsidies in het kader van de Melkert I-banen worden afgerekend op basis van de werkelijke kosten en niet op basis van de gerealiseerde prestaties. In praktijk is hierdoor sprake van een mengvorm tussen een prestatiesubsidie (wat betreft het aantal te financieren banen) en een subsidie op grondslag van kostensoorten (wat betreft de afrekening).

368


1. prestatie-eenheden (=outputfinanciering) 2. activiteitenplannen (=troughputfinanciering) 3. kostensoorten (=inputfinanciering) 4. waardering(=financiering vrijwilligerswerk en tekortfinanciering) Onze bevindingen

• In de gemeente Utrecht wordt een forse bedrag aan subsidies verstrekt. Voor 1999 is dat bedrag nog eens toegenomen, grotendeels door een verandering in budgettering. De stijging is vooral het gevolg van de rijksfinanciering WSW voor de UW-bedrijven die thans via de gemeente loopt3 en de toename van het aantal bekostigde Melkert I-banen.

• De meerderheid van de subsidies wordt verstrekt op grondslag van activiteitenplannen. Van prestatie-subsidiëring is alleen sprake in de ‘hardere’ sectoren, waar het mogelijk wordt geacht om prestatie-eenheden te kwantificeren: additionele arbeidsplaatsen, deelnemerscontacturen, en kindplaatsen. Subsidies op grondslag van kostensoorten komen nauwelijks voor, terwijl waarderingssubsidies alleen nog in het geval van vrijwilligerswerk worden verstrekt. De meeste subsidies hebben daarmee het karakter van throughput-financiering, een verbetering ten opzichte van vroeger, toen vooral van input-financiering sprake was. De praktijk laat echter ook zien dat de verantwoordingsinformatie en dus ook de informatie over throughput nog niet gebruikt wordt om de instellingen te sturen.

• Het merendeel van de subsidies heeft een structureel karakter. Het is, gelet op het tijdstip van het onderzoek, nog te vroeg om te kunnen vaststellen of alle structurele subsidies ook daadwerkelijk worden geëvalueerd. Gesubsidieerde instellingen zijn voor hun voortbestaan sterk afhankelijk van de gemeentelijke subsidie. De flexibiliteit in subsidietoekenning is daardoor betrekkelijk. De feitelijke mogelijkheid tot beëindiging wordt nog verder verkleind doordat in de subsidiebeschikking niet wordt gewezen op deze evaluatiebepaling.

• Hoewel niet voor alle beleidsterreinen outputfinanciering een even realistische optie is, neemt dit niet weg dat voor het merendeel van de sectoren (zowel voor onderwijs, cultuur als welzijn) de mogelijkheden van opschaling op het continuüm van inputfinanciering tot outcomefinanciering onderbenut zijn gebleven. Mede hierdoor is de beoogde verzakelijking is in de ogen van de politiek, de ambtelijke organisatie en (een deel van de) veldpartijen tot op heden onvoldoende tot stand gebracht. We komen hierop later terug.

• Subsidiëring van te bereiken maatschappelijke doelstellingen (outcomefinanciering) komt in Utrecht vrijwel niet voor; terwijl het bereiken van dergelijke doelstellingen in de kern de legitimiteit van het subsidiebeleid vormen. Hiervoor is een bewuste keuze gemaakt. In het kader van de ontwikkeling van het ASV is gesteld dat outcomefinanciering voor de onderhavige beleidsterreinen geen haalbare optie is.

• Juist omdat de gemeente niet subsidieert op grond van behaalde maatschappelijke doelstellingen baart de geringe mate waarin de gemeente thans zicht heeft op de maatschappelijke effecten van

22

verschafte subsidies zorgen. De meerwaarde die monitoring en evaluatie in deze zou kunnen bieden wordt onvoldoende benut.

• Hoewel de ASV een onderscheid mogelijk maakt tussen structurele subsidies, incidentele subsidies en projectsubsidies, blijkt de meerderheid van de subsidies een structureel karakter te hebben. De subsidies worden jaarlijks aan dezelfde instellingen toegekend. Dit geldt ook voor de subsidies die jaar op jaar als incidenteel worden geoormerkt. De hoogte van het subsidiebedrag wordt daarbij in het algemeen gebaseerd op het subsidiebedrag van het voorgaande jaar, verhoogd met een percentage voor loon- en prijsbijstellingen. 3

In de begroting 1998 en ook in de gehanteerde cijfers voor 1998 uit de subsidiestaat bij de begroting 1999 is in het geheel geen bedrag opgenomen voor de Uw-bedrijven. Dit bedrag is eerst bij de jaarrekening opgevoerd.


• De structurele toekenning van vrijwel alle subsidiegelden heeft tot gevolg dat er nog nauwelijks vrije bestedingsruimte resteert. Deze situatie is niet eenvoudig te veranderen. Te meer daar de opeenvolgende verstrekking van incidentele subsidies in rechte als structurele subsidie wordt aangemerkt. Beleidswijzigingen en tussentijdse wensen van Raad en College kunnen hierdoor alleen via aanvullende budgetten worden gefinancierd.

• De classificatie van subsidies is niet altijd juist. Subsidies die worden aangemerkt als prestatiesubsidie zijn soms feitelijk activiteitensubsidies. Andersom komt ook voor.

3 . 2 De beleidskaders In het onderzoek hebben we ons voor wat betreft de kwaliteit van het beleidsproces gericht op die elementen die direct betrekking hebben op de subsidieverstrekking. We doelen daarmee op de volgende aspecten uit ons analysekader:

• • • •

Is er een beleidskader aanwezig, dat breed bekend is bij betrokkenen? Zijn er heldere, meetbare doelstellingen? Wordt er geëvalueerd? Wat wordt met de resultaten van de evaluatie gedaan?

Onze bevindingen

• Aan beleidsplannen en nota’s op de diverse beleidsterreinen ontbreekt het niet, daarover zijn alle respondenten het wel eens. Dit betekent overigens niet dat het beleid in alle opzichten wordt gedragen en duidelijk is wat er door de gemeente mee wordt beoogd.

• In de praktijk ontbreekt het namelijk aan beleidsregels voor de subsidiëring op verschillende beleidsterreinen waarin de gemeentelijke doelstellingen worden vertaald in (meetbare) activiteiten of producten. Het kader van waaruit subsidie-aanvragen worden beoordeeld, wordt daardoor gevormd door de doelstellingen uit de gemeentebegroting en de criteria zoals vastgelegd in de ASV. Dit zijn dan ook de besluiten waarnaar wordt verwezen in de subsidie-beschikkingen.

• Er gaapt - in de ogen van een groot deel van de uitvoeringsorganisaties - dan ook een gat tussen de abstracte beleidsdoelen, die zijn geformuleerd door de ambtelijke organisatie en geaccordeerd door de raad, en de uitvoeringspraktijk. Veel van de huidige beleidsplannen missen, wat in termen van het actuele Grote Steden Beleid, de ontwikkelingsprogramma’s wordt genoemd (waarin de vertaalslag wordt gemaakt van de beleidsdoelen naar de werkpraktijk). Er ligt een taak voor het gemeentebestuur om met veel concretere opdrachtformuleringen (beleidsdoelen en visie op de gewenste aanpak) te komen. Voor de ambtelijke organisatie ligt er een taak om deze opdrachtformuleringen, bijvoorbeeld door middel van ontwikkelingprogramma’s, nader te concretiseren, opdat voor uitvoeringsorganisaties een helder beleidskader ontstaat van waaruit zij kunnen opereren. Het Welzijnsprogramma 2000 is hiertoe een goede aanzet.

• In dergelijke ontwikkelingsprogramma’s dient aandacht te worden besteed aan zaken als: meetbare doelstellingen, wenselijke aanpak, gedetailleerde beelden van de inzet van de diverse partijen, perspectief op de toe te passen methodieken, te ontwikkelen samenwerkingsverbanden, de rol van ambtelijke organisatie, etc.

• Het ontbreken van glasheldere vertaling van gemeentelijk beleid naar de uitvoering staat de effectieve toepassing van het subsidie-instrument in de weg.

• Consistentie in het optreden van het gemeentebestuur is van groot belang. In de praktijk komen vanuit de Raad en het college gedurende het jaar een veelheid aan verzoeken waarop ambtenaren en uitvoeringsorganisaties geacht worden te reageren. Dit strookt niet met het proces van 'jaarlijkse inkoop'. Recent is besloten tot bundeling van dergelijke verzoeken. De neiging tot


tussentijdse interventies vanuit het bestuur blijft echter bestaan, zonder dat de systematiek in voldoende mate daarop is geënt.

• Een adequate schakeling tussen gemeentelijk beleid aan de ene kant en de uitvoering aan de andere kant vraagt om een open communicatie en interactieve aanpak waarin gemeentebestuur, ambtelijke organisatie en uitvoeringsorganisaties -ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheidsamen optrekken. Hierin dient de gemeente het voortouw te nemen. In dit opzicht wordt de opstelling van de gemeente thans als te passief ervaren.

• De bovenstaande constateringen gelden overigens niet in gelijke mate voor alle beleidsterreinen. Op sommige beleidsterreinen is de explicitering van het beleidskader, onder meer vertaald naar toe te passen methodieken, nadrukkelijk aanwezig (vb. de inkoopcontracten van Arbeidsvoorziening); op sommige terreinen is deze in ontwikkeling (vb. wijkanalysemodel van welzijn) en op sommige terreinen vrijwel non-existent (vb. cultuur en delen van onderwijs).

• De gemeente heeft verschillende instrumenten tot haar beschikking om beleidsdoelen te concretiseren en richting gevend te laten zijn voor uitvoeringsorganisaties. Deze instrumenten zijn ingebed in de ASV en bieden de mogelijkheid concreet aan te geven wat er aan resultaat dient te worden bereikt met de subsidie, nader geconcretiseerd in de criteria die aan subsidieverlening worden gesteld. In de praktijk wordt daarvan onvoldoende gebruikt gemaakt. Het beleidsterrein dat in dit opzicht de meeste ontwikkeling heeft doorgemaakt is welzijn. Daartoe is een eigen offertesystematiek ontwikkeld.

• Een krachtig instrument dat de gemeente ter beschikking staat om beleidsinhoudelijk sturing te geven aan de uitvoering betreft de subsidiebeschikking. Hoewel voor alle in het onderzoek betrokken subsidies een beschikking is opgesteld, blijken zij als sturingsinstrument niet of nauwelijks te worden benut. Opvallend is dat een omschrijving van te realiseren doelen en een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend ontbreekt. Het merendeel van de beschikkingen beperkt zich tot het noemen van het subsidiebedrag. Beschikkingen geven geen motivatie van de subsidie, bieden geen inzicht in de gemeentelijke doelen die met de subsidie zijn gemoeid en geen motivatie voor de keuze van uitvoerder.

• Evaluatie en monitoring op het bereiken van maatschappelijke doelstellingen maken geen integraal onderdeel uit van de subsidieafspraken. Toetsing van de bestede gelden op het behalen van maatschappelijk doelstellingen kan daardoor niet goed plaatshebben. Hierdoor ontbreekt het aan voldoende zicht op de maatschappelijke rendementen van de bestede miljoenen. Het is de verantwoordelijkheid van de raad om dergelijke evaluatieve informatie te vragen en van de ambtelijke organisatie om deze te (laten) verzamelen en te interpreteren.

• Onduidelijkheid over het beleidskader, een gebrek aan concretisering van het beleid in te realiseren doelstellingen door uitvoeringsorganisaties en het onvoldoende benutten van de (juridische) instrumenten om de realisatie van deze doelstellingen te verbinden aan de toekenning van de subsidie, weerspiegelt zich in de verantwoording van de verleende subsidies. Jaarverslagen 24

en jaarrekening van instellingen worden in veel gevallen niet of te laat ingezonden. De verantwoordingen over het jaar 1997 zijn voor het merendeel eerst eind 1998 overlegd. De accountantsverklaring resulteert vaak in een oordeelsonthouding die betrekking heeft op de gerealiseerde activiteiten en prestaties of een afkeuring. De accountant moet nagaan of de voorwaarden voor de subsidie zijn nageleefd, maar kan dat in de praktijk niet. Veel van de gesubsidieerde instellingen beschikken wel over een financiële administratie, maar voeren geen administratie van deelnemersaantallen, kosten per activiteit, etc.


3 . 3 Professionaliteit van beleids- en uitvoeringsorganisaties Bij de voorbereiding en uitvoering van het subsidiebeleid is een wezenlijke rol weggelegd voor de ambtelijke organisatie. De explicitering van de door de gemeente gewenste doelstellingen en effecten, het overleg (c.q. de onderhandeling), de netwerkontwikkeling, de ontwikkeling van kengetallen en de monitoring van de uitvoering en de daarvoor benodigde opzet van een adequaat informatiesysteem vergen de nodige ambtelijke inzet (in termen van capaciteit en kwaliteit). Voorts dienen college en raad adequaat te worden geïnformeerd. Uitvoeringsorganisaties hebben hierin op vergelijkbare wijze hun eigen rol te spelen. Onze bevindingen

• Omslag van inputgerichte naar outputgericht subsidiëring kan alleen geschieden als de gemeentelijke organisatie op een ander niveau gaat functioneren. Hier hebben we gelijk een van de bottlenecks te pakken. Er moet sprake zijn van een omslag van denken bij politiek en het ambtelijk apparaat over de eigen sturingsrol (‘als visionair regisseur die aan de touwtjes trekt’) en sturingsambities (concreet en passend binnen de visie), in de vertaling van beleid naar de uitvoeringspraktijk, de onderlinge werkwijze tussen bestuur en ambtelijke organisatie en de omgang met het veld. Kernbegrip daarbij is verzakelijking. Hoewel we geen organisatiedoorlichting hebben uitgevoerd en dus met enige voorzichtigheid onze bevindingen presenteren, blijkt uit het verzamelde materiaal dat deze verzakelijking maar ten dele is gerealiseerd. Met name de ontwikkeling aan de ambtelijke zijde ten aanzien van de vormgeving van de nieuwe rol, wordt thans voor velen als één van de kritische factoren in de doorontwikkeling van het subsidiebeleid beschouwd. Of zoals een respondent het pakkend formuleerde ‘DMO is aan een verbouwingsoperatie begonnen, de bouwtekeningen van het eindplaatje zijn er al wel, maar het gebouw staat slechts in de steigers’. Door velen wordt gesteld dat de ontwikkeling veel langzamer gaat dan wenselijk wordt geacht.

• Kritiek is er vanuit het veld met name op de terughoudende opstelling van ambtenaren waarmee contact wordt onderhouden. Zij voldoen niet altijd over de vaardigheden van de ‘public entrepreneur’ die de nieuwe ambtenaar zou moeten hebben om de ambtelijke rol in de uitvoering van het subsidiebeleid adequaat te kunnen vervullen. De ambtenaren dienen naast voldoende sectorkennis te beschikken over een helicopterview, bestuurlijke gevoeligheid, contactvaardigheden, initiatiefrijkheid en een sterke innovatiegerichtheid. En in staat om beslissingen te nemen die passen bij de politieke visie en sporen met de protocollen die zijn opgesteld. De vele vacatures bij DMO, de personele wisselingen op met name het middenmanagement niveau en de relatief geringe tijd die is verstreken sinds de komst van de nieuwe DMO-organisatie, zijn belemmerende factoren om de nieuwe werkwijze, het nieuwe type ambtenaar snel norm te laten worden. De wil is er, de gewenste ontwikkeling is in gang gezet, maar het resultaat laat te zeer op zich wachten.

• Voor die uitvoeringsorganisaties die zijn betrokken bij de omslag naar outputgerichte financiering blijkt deze een belangrijke stimulans voor de organisatieontwikkeling. Een goed voorbeeld is het welzijnsterrein, waar de uitvoeringsorganisaties inmiddels beschikken over een goed functionerende financieel-administratieve organisatie. Tijdschrijven en projectmatig werken, vereisten voor afrekenen op basis van output, zijn ingevoerd. Bovendien is er fors geïnvesteerd in de kwaliteit van het (midden-)management en gewerkt aan uniformering van de opvatting onder uitvoerende professionals over hun vak. Als noodzakelijke randvoorwaarde is tevens gekozen voor een nieuwe organisatiestructuur, die meer flexibiliteit mogelijk maakt en vraaggericht werken in zich bergt. Ook de welzijnsorganisaties erkennen dat de veranderingsoperatie niet is beëindigd; met name op het personele vlak is het beschikbare arbeidspotentieel niet voldoende geëquipeerd voor de snel veranderende vraag. Echter, voor deze


organisaties kan worden gesteld dat zij meer dan de ambtelijke organisatie de verzakelijking hebben doorgevoerd en dus klaar zijn voor de nieuwe, verzakelijkte, werkwijze.

• Dit positieve beeld over de veranderingsoperatie geldt overigens slechts een deel van de uitvoeringsorganisaties. Die delen van het veld waar de outputfinanciering (nog) niet is ingevoerd, voldoen in veel mindere mate aan de organisatie eisen waarom een verzakelijking van de relatie met het bestuur vraagt.

3 . 4 Verantwoordings- en bevoegdheidsverdeling Ten aanzien van de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden benoemden we in hoofdstuk 1 de volgende criteria: Binnen de gemeente:

• niet alleen in formele zin, maar ook in materiële zin behoort de macht het primaat van het gemeentebestuur te zijn;

• er moet sprake zijn van maximale onderwerping aan democratische regels; • de ambtelijke organisatie is ondergeschikt aan het bestuur en zet haar deskundigheid ten dienste hiervan in;

• de ambtelijke organisatie is de schakel naar uitvoeringsorganisaties. Tussen de gemeente en uitvoeringsorganisaties

• de gemeente fungeert als opdrachtgever, waarbij de prestaties worden bepaald op grond van beleidsdoelstellingen;

• de gemeente zorgt voor financiële en organisatorische condities voor een adequate uitvoering; • de uitvoeringsinstanties hebben een eigenstandige visie op hun taakuitvoering; • beide partijen leggen regelmatig verantwoording af. Onze bevindingen Verhoudingen binnen de gemeente

• De Raad heeft de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de beleidskaders en financiële kaders voor subsidieverstrekking. In de gemeentebegroting worden per begrotingsfunctie de doelen vastgesteld evenals de beschikbare financiële middelen. De bevoegdheid tot het daadwerkelijk verstrekken van subsidies is neergelegd bij het College van B&W. Doordat evenwel in de subsidiestaat bij de begroting zowel de ontvangende instellingen als de subsidiebedragen worden benoemd, ontstaat de indruk dat de Raad beslist over de subsidieverstrekkingen. Om deze indruk weg te nemen, wordt bij de betreffende staat vermeld dat de opgenomen gegevens zijn bedoeld als toelichting op de in de begroting opgenomen ramingen 26

van subsidiebudgetten en dat de bevoegdheid tot verlening, intrekking, wijziging en vaststelling berust bij het college.

• Door het in een vroegtijdig stadium vastleggen van alle subsidies, is voor het College de ruimte verminderd om tussentijds incidentele en projectsubsidies toe te kennen en om, indien daartoe behoefte bestaat, meer activiteiten of prestaties in te kopen bij structureel gesubsidieerde instellingen. Voor instellingen worden de mogelijkheden om voor incidentele en projectsubsidies in aanmerking te komen daarmee beperkt. Dit vraagstuk is deels een logisch gevolg van de nieuwe bevoegdheidsverdeling, maar vooral de consequentie van de wijze waarop met de toekenning van subsidies wordt omgesprongen.

• Een optimale democratische controle vergt dat de Raad wordt geïnformeerd over de realisatie van de, door de Raad vastgestelde, beleidsdoelen. In de uitvoering kan aan een optimale controle


thans moeilijk vorm worden gegeven. De globale beleidskaders uit de gemeentebegroting worden onvoldoende vertaald in meetbare en controleerbare doelen waaraan de uitvoering kan worden getoetst. De verantwoording aan de Raad draagt een voornamelijk financieel karakter. Over de feitelijk verrichte activiteiten wordt de Raad geïnformeerd via de toelichting op de gemeenterekening. Het College op zijn beurt ontvangt hiertoe informatie van de gemeentelijke diensten. De betreffende informatie is een optelsom van de verantwoordingen van de gesubsidieerde instellingen. Een heldere koppeling met de doelstellingen uit de gemeentebegroting en met de beschikbaar gestelde middelen wordt niet gelegd.

• De Raad kan hierdoor slechts aan de hand van financiële criteria controleren en niet aan de hand van de realisatie van doelen of feitelijke activiteiten. Verantwoordingen komen niet of te laat binnen, waardoor de gemeentelijke jaarrekening een voorlopig beeld geeft. Subsidies zijn ten tijde van de jaarrekening nog niet definitief vastgesteld.

• De feitelijke toekenning van subsidies door middel van het opstellen van beschikkingen is gemandateerd aan afdelingshoofden, die tekenen namens het College van B&W. Voorzover het daarbij gaat om de feitelijke toepassing van de vastgestelde financiële en beleidskaders, is een dergelijk mandaat logisch en efficiënt. Door het ontbreken van beleidsregels voor de verschillende beleidsterreinen wordt evenwel meer van de afdelingshoofden gevraagd dan past bij hun formele bevoegdheid. Het vertalen van de globale beleidskaders in concrete doelen en criteria waaraan subsidie-aanvragen en verantwoordingen worden getoetst en de materiële besluitvorming daarover, is in de praktijk eveneens een verantwoordelijkheid van de afdelingshoofden geworden. Daar de beleidsregels of subsidie-aanschrijvingen voor de meeste beleidsterreinen ontbreken is het toetsen van subsidie-aanvragen en verantwoordingen te zeer een subjectief proces dat in handen is gelegd van het ambtelijk apparaat, terwijl deze verantwoordelijkheid en bevoegdheid des College en des Raad is. In de praktijk worden College noch Raad geïnformeerd over de gehanteerde toetsingscriteria en over de mate waarin instellingen daaraan voldoen. Aan het uitgangspunt dat de ambtelijke organisatie ondergeschikt is, wordt derhalve onvoldoende voldaan. De Raad zou in deze zijn verantwoordelijkheid beter moeten waarmaken.

• De ambtelijke organisatie vormt in de meeste gevallen het eerste en ook het enige aanspreekpunt voor de instellingen. College en Raad worden slechts in uitzonderingsgevallen rechtstreeks benaderd, vaak in het kader van lobby-activiteiten vanuit de instellingen. De reguliere procesgang van subsidieverstrekking als zodanig en de beoordeling van subsidie-aanvragen lijkt min of meer los te staan van deze ‘lobby-activiteiten’. Met als risico dat de beoordeling van deze lobby-activiteiten te zeer wordt losgekoppeld van de beleidsdoelen en de formele behandelingsprocedure die er over subsidietoekenning is afgesproken.

• De ambtelijk organisatie en het bestuur (voor zover overigens op de hoogte van de ontoereikende rapportages) blijken met name geïnteresseerd te zijn in de subsidieverstrekking en weinig in de vraag wat de subsidie nu aan feitelijke activiteiten heeft opgeleverd. Dit uit zich onder meer in het volgende. Tot het weigeren of stopzetten van subsidies gaan ambtenaren en bestuurders, als de aanleiding daartoe wel bestaat, niet over; evenmin tot het afrekenen, terugvorderen en sanctioneren. Met deze kanttekening willen wij overigens niet suggereren dat de gemeente verantwoordelijk is voor de uitvoering door de instellingen. De rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van ontvangen subsidies blijft de exclusieve verantwoordelijkheid van het bestuur van de instellingen. Verhouding tussen gemeente en uitvoeringsorganisaties

• Bij subsidieverstrekking gaat het om de besteding van geld dat bestemd is voor maatschappelijke doelstellingen. De gemeente, vertegenwoordigd door afdelingshoofden, is in dit verband aan te merken als de opdrachtgever. De uitvoeringsorganisaties zijn opdrachtnemer. De zakelijke verhouding tussen beide partijen wordt bemoeilijkt door problemen wat betreft de meetbaarheid van beleidsnormen en beleidsresultaten.


• De beleidskaders zoals vastgelegd in de gemeentebegroting bieden onvoldoende inzicht in wat er van de uitvoeringsorganisaties verwacht wordt. Het ontbreekt aan een vertaling van deze beleidskaders in een concrete behoefte aan activiteiten en producten.

• Instellingen worden, binnen de algemene kaders van de ASV, vrij gelaten in de wijze waarop zij hun subsidie-aanvraag en de verantwoording inrichten.

• Subsidie-aanvragen worden derhalve nog steeds geschreven aan de hand van overwegingen van de instellingen waarin zij aangeven aan welke activiteiten of prestaties naar hun visie behoefte is. Deze constatering geldt niet in dezelfde mate voor alle beleidsterreinen. Welzijn en arbeidsvoorziening kennen meer gemeentelijke sturing, maar ook op deze terreinen is de ‘beleidsvrijheid’ van uitvoeringsorganisaties groot.

• De resultante is een situatie waarin de opdrachtgever grosso modo stuurt op het aanbod van de opdrachtnemer in plaats van op een vraag die is gebaseerd op een eigen visie op maatschappelijke problemen.

• De verantwoordingen van de instellingen concentreren zich in hoofdzaak op bedrijfsinterne informatie, zoals personeel, financiën en organisatie. Informatie met betrekking tot de gerealiseerde output en outcome draagt een globaal karakter en is moeilijk te controleren.

• Door de aard van de verantwoordingsinformatie zou de gemeente slechts kunnen toetsen op de efficiency van de taakuitvoering door de instellingen. Ook dit gebeurt overigens in zeer beperkte mate: prijsvergelijkingen e.d. blijven tot op heden uit. De huidige wijze van de verantwoording en toetsing past niet bij een zakelijke en outputgerichte verhouding tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. De efficiency van de taakuitvoering is daarin immers een eerste verantwoordelijkheid van de instelling. De gemeente moet zich in deze relatie kunnen concentreren op de prestaties van de instellingen in relatie tot de beleidsdoelstellingen van de gemeente zelf.

3 . 5 Proces van subsidieverstrekking Voor het 'ideaaltypische' proces van subsidieverstrekking, zijn in het onderstaande schema de belangrijkste stappen afgebeeld.

28

Figuur 2: Stappen in het subsidieproces


Gemeente

Instelling

1. opdrachtformulering 2. subsidie-aanvraag 3. beschikking 4. bezwaar en beroep

5. uitvoering en verantwoording 6. toetsing en vaststelling 7. evaluatie

Het proces begint met de opdrachtformulering door de gemeente, waarin, op basis van de algemene beleidskaders uit de gemeentebegrotingen beleidsregels en criteria voor de verschillende beleidsterreinen worden opgesteld. We noemen dit subsidie-aanschrijvingen. Vervolgens doet de instelling, al dan niet op basis van de opdrachtformulering een subsidie-aanvraag. Deze aanvraag wordt al dan niet gehonoreerd, hetgeen leidt tot een beschikking van de gemeente. Tegen deze beschikking staan voor de partijen die belang hebben bij de subsidieverstrekking de wettelijke mogelijkheden van bezwaar en beroep open, hetgeen kan leiden tot herziening van de beschikking. Het is vervolgens aan de instelling om de uitvoering ter hand te nemen van de begroting, het activiteitenplan of de prestaties waarop de subsidie gebaseerd is. Achteraf legt de instelling hierover verantwoording af aan de gemeente. De gemeente toetst aan de hand van de verantwoordingen of de instelling heeft voldaan aan de gestelde criteria en of het activiteitenplan of de begroting is uitgevoerd. Op basis hiervan wordt de subsidie vastgesteld. Voor structurele subsidies is bepaald dat zij na het verstrijken van de maximale subsidieduur van 3 jaar worden geëvalueerd. Onze bevindingen Opdrachtformulering

• Voor de meeste beleidsterreinen ontbreekt een heldere opdrachtformulering voor de subsidieaanvragers. De beschrijving van de door de gemeente beoogde doelstellingen is te globaal van karakter. Zij behelzen niet meer dan een summier inhoudelijk kader, zoals opgenomen in de gemeentebegroting. Deze beschrijvingen zijn voor de instellingen als anker onvoldoende om tot een adequate aanvraag te kunnen komen.

• De informatievoorziening aan de instellingen vanuit de gemeente heeft vooral betrekking op het procedurele kader. Veelal worden zij slechts geïnformeerd over de mogelijkheid tot het indienen van subsidie-aanvragen en over de formele vereisten, zoals de voorgeschreven termijnen.

• Anders ligt dit voor de instellingen op het gebied van Welzijn. Zij worden expliciet uitgenodigd om een offerte in te dienen. In de opdrachtformulering zijn naast de randvoorwaarden waaraan de offerte moet voldoen ook de speerpunten van beleid opgenomen. Subsidie-aanvragen


• De subsidie-aanvragen zijn -mede vanwege het gebrekkige inhoudelijk kader dat de opdrachtformulering biedt - meer geënt op het reeds bestaande aanbod van de instellingen dan op de vigerende maatschappelijke vraagstukken en de politieke prioriteiten dienaangaande. Dit geldt overigens veel minder voor de subsidie-aanvragen voor Welzijn; deze dragen het karakter van een gedegen inhoudelijke offerte.

• De voorgeschreven termijnen voor indiening van subsidie-aanvragen worden over het algemeen aangehouden. Wel is uit de interviews gebleken dat de begrotingssystematiek weinig ruimte laat voor tussentijdse aanvragen, hetgeen als beperking wordt ervaren. Toepassing van de systematiek laat zien dat er op de datum van 31 maart nog nauwelijks ruimte is voor nieuwe subsidie-aanvragen. Reeds in de voorjaarsnota wordt vastgelegd wat de vaststaande posten voor volgend jaar zijn. Beschikkingen

• Voor alle subsidies die in dit onderzoek zijn betrokken, is feitelijk ook een beschikking opgesteld. De kwaliteit van de onderzochte beschikkingen loopt sterk uiteen. Opvallend is dat een omschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend, ontbreekt. De meeste beschikkingen beperken zich tot het noemen van het subsidiebedrag en een verwijzing naar de ASV. Het subsidiebedrag wordt vrijwel altijd bepaald door het bedrag van het voorgaande jaar te verhogen met loon- en prijsbijstellingen. De subsidiegrondslag wordt hetzij in de beschikking zelf, hetzij in een bijlage vermeld.

• Beschikkingen die betrekking hebben op een prestatiesubsidie, vermelden het minimaal aantal te realiseren prestatie-eenheden en een voorlopig bedrag per eenheid. De bedragen per eenheid zijn niet bepaald door een objectieve meting van de feitelijke kosten per eenheid, maar door indexering van het bedrag van het voorgaande jaar. Overigens worden de meeste prestatiesubsidies verstrekt in het kader van medebewind en wordt de prijs per eenheid bepaald door het verantwoordelijke ministerie.

• Beschikkingen over activiteitensubsidies verwijzen voor de te realiseren activiteiten naar het activiteitenplan dat is opgenomen in de subsidie-aanvraag. Hoewel het vaak moeilijk kwantificeerbare activiteiten betreft, wordt nergens duidelijk hoe de instelling de realisatie van de activiteiten zal verantwoorden. Als richtsnoer voor de bepaling van het subsidiebedrag geldt het geïndexeerde bedrag van het voorgaande jaar.

• Beschikkingen voor subsidies op grondslag van kostensoorten verwijzen voor de te realiseren en te financieren activiteiten naar de subsidie-aanvraag. In de beschikking ontbreekt deze informatie.

• In beschikkingen voor waarderingssubsidies wordt aangegeven dat subsidievaststelling plaatsvindt op grond van een financiële verantwoording en een verslag van de verrichte activiteiten. 30

• Voor steeds meer beleidsterreinen stelt de beschikking als voorwaarde dat er een uitvoeringsovereenkomst wordt gesloten tussen de gemeente en de instelling. In deze overeenkomst worden de verplichtingen van de gemeente en de instelling expliciet benoemd. Bezwaar en beroep

• De ingediende bezwaarschriften hebben voor het grootste deel betrekking op (het weigeren of lager vaststellen van) projectsubsidies voor culturele zaken, bewonersorganisaties en sociale vernieuwing. Een aantal bezwaarschriften heeft betrekking op structurele subsidies aan instellingen.

• De bezwaren blijken met name voort te vloeien uit de slechte inhoudelijke motivatie van de beschikkingen en zich te beperken tot het noemen van financiële argumenten. Afwijzingen van subsidieverzoeken geschieden over het algemeen op basis van de uitputtingsclausule, hetgeen op


zich overigens een toereikende motivatie is. Nieuwe subsidie-aanvragen die in de periode januarimaart worden gedaan, worden vaak afgewezen op grond van een zuiver financiële toets.

• Van belang is het raadsbesluit op het bezwaarschrift van SOLGU in 19984. Hierin wordt een weeffout geconstateerd in de procedure rondom de afhandeling van bezwaren. Gesteld wordt dat de Raad de begroting vaststelt en zodoende tevens het (maximale) bedrag dat elke instelling krijgt. Het College is aangewezen als instantie waar instellingen met bezwaren terechtkunnen. Instellingen hebben zodoende geen reëel rechtsmiddel tegen weigering van een subsidie aangezien het bestuursorgaan dat in feite de weigeringsbeslissing neemt niet is aangewezen als heroverweger. De Bezwaarschriftencommissie stelt als oplossing voor dit probleem voor om de Raad bevoegd te maken omtrent de afhandeling van bezwaarschriften. Dit zou vervolgens opgenomen dienen te worden in de ASV. Uitvoering en verantwoording

• Hoewel de activiteitenplannen bij subsidie-aanvragen vaak zeer gedetailleerd zijn, laten zij geen koppeling zien tussen activiteiten en kosten. De berekeningen in activiteitenplannen komen allemaal uit op het geïndexeerde bedrag.

• Na afloop van het begrotingsjaar, in de door de instellingen afgelegde verantwoordingen, wordt evenmin de relatie gelegd tussen kosten en activiteiten. Ook bieden deze verantwoordingen weinig zicht in welke mate de activiteitenplannen daadwerkelijk zijn gerealiseerd: de activiteiten zijn veelsoortig en moeilijk te kwantificeren. Wijzigingen in het programma maken het moeilijk om vast te stellen of is voldaan aan de subsidievoorwaarden.

• Evenals aan de aanvraag worden geen specifieke eisen gesteld aan de inrichting van de verantwoordingen. Voor onderdelen van het Welzijnsbeleid en het Onderwijsbeleid wordt wel een format voorgeschreven. Dit format bestaat, naast de reguliere staten voor de jaarrekening uit een beleidsverslag, een overzicht van activiteiten of prestaties en deelnemersaantallen, een kostenverdeelstaat en een model voor kostprijsberekening. Met name de laatstgenoemde overzichten zijn vaak niet of onvolledig ingevuld. De relatie tussen kosten en activiteiten/prestaties is hierdoor nauwelijks te leggen. Door de gebrekkige verantwoordingsinformatie (niet volledig, te laat of niet toegezonden) kunnen veel subsidies niet voldoende gecontroleerd en vervolgens ook niet definitief vastgesteld worden.

• De voorgeschreven accountantscontrole richt zich op het naleven van de ASV. Daarbij behoort ook een controle op de overzichten die hierboven genoemd zijn. Door het ontbreken van adequate registraties impliceert dit in veel gevallen een oordeelsonthouding of een afkeuring van de accountant. Overigens werken de onderzochte instellingen er hard aan om de registraties op orde te krijgen. Hoewel de verantwoordingen in veel gevallen ontoereikend zijn, verbindt de gemeente hieraan geen consequenties. Van de sanctiemogelijkheden uit de ASV wordt weinig gebruik gemaakt.

• Jaarverslagen en jaarrekeningen van instellingen worden in veel gevallen niet of te laat ingezonden. De verantwoordingen over het jaar 1997 zijn voor het merendeel eerst eind 1998 overlegd. Toetsen en vaststellen

• Het definitief vaststellen van subsidies is, door de problemen met de verantwoording, geen automatisme. In veel gevallen moet aanvullende informatie bij de instellingen worden opgevraagd. Vaak blijkt deze informatie niet leverbaar omdat de benodigde registraties ontbreken. Sancties worden hier evenwel niet aan verbonden.

4

Raadsvoorstel nummer 2945, jaargang 1998 (12 oktober 1998).


• In de ASV is voor het vaststellen van subsidie een vermogenstoets voorgeschreven. Indien het eigen vermogen van een instelling meer bedraagt dan 15% van de exploitatielasten gedurende het verstreken jaar, dan brengt het College bij de subsidievaststelling het meerdere op de subsidie in mindering. De meeste instellingen zijn niet zo rijk dat zij deze 15%-grens halen. De enkele instelling waarvan het vermogen de 15% wel overschrijdt, voegt bij de verantwoording een verzoek om dit overschot te mogen toevoegen aan de voorzieningen (herbouw, groot onderhoud). In de gevallen die we hebben aangetroffen werd dit verzoek door de gemeente gehonoreerd.

• Bij de beschikkingen in het kader van Welzijn is bepaald dat indien de instelling minder dan 80% van de overeengekomen activiteiten realiseert, bij de subsidievaststelling een korting van 50% op de geraamde kosten zal plaatsvinden, tot een maximum van 5 % van het offertebedrag. Afgezien van de vraag hoe het percentage gerealiseerde activiteiten kan worden vastgesteld, constateren we dat deze korting het karakter heeft van een boete in plaats van een administratieve correctie die verband houdt met de mate waarin afgesproken activiteiten daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Evaluatie Voorafgaand aan een nieuwe subsidie-aanvraag dient na het verstrijken van de maximale subsidieduur van drie jaar een evaluatie te worden uitgevoerd. In de beschikkingen wordt hieraan niet aan gerefereerd. Dit feit alleen al maakt de kans gering dat de evaluaties ook daadwerkelijk zullen worden uitgevoerd. Overigens is het tijdstip van dit onderzoek naar het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht te vroeg om uitspraken te doen over de evaluatie van subsidies. De ASV is sinds 1996 van kracht. De eerste evaluaties zullen eind 1999 of begin 2000 worden uitgevoerd.

32

4.

I

Conclusies en aanbevelingen

n dit laatste hoofdstuk zijn de conclusies en aanbevelingen opgenomen ter verbetering van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. De aanbevelingen zijn gebaseerd op de

onderzoeksbevindingen en komen dus geheel voor rekening van B&A Groep. Ter beoordeling van het Utrechtse subsidiebeleid hebben we een viertal criteria geformuleerd die ons inziens gelden als duiding van de kwaliteit van subsidiebeleid. Deze zijn:

• • • •

De aanwezigheid van een helder beleidskader. Een hoog professionaliteitsgehalte van de betrokken beleids- en uitvoeringsorganisaties. Transparantie en eenduidigheid in de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling. Een op het bovenstaande geënt en eenduidig toegepast proces van subsidieverstrekking.

4 . 1 Conclusies Daar de onderzoeksbevindingen al zodanig concludent zijn geformuleerd, beperken we de conclusies tot de hoofdzaken. De eerste hoofdconclusie die uit het onderzoek naar voren komt is dat de keuze die het gemeentebestuur een aantal jaren geleden heeft gemaakt om het subsidiebeleid op een andere leest te gaan schoeien een juiste is geweest. De nieuwe ASV, in combinatie met de ontwikkeling van nieuwe systematiek van contractvorming hebben geleid tot een verzakelijking van de verhouding tussen gemeente en op zijn minst een deel van de uitvoeringsorganisaties. Bovendien is er meer transparantie ontstaan. Vaker dan voorheen, toen veel subsidies het karakter van waarderingssubsidies hadden, worden subsidies verstrekt op basis van activiteitenplannen en prestaties. Bij instellingen heeft dit geleid tot grote inspanningen om zowel de voorgenomen als de feitelijk gerealiseerde activiteiten en prestaties inzichtelijk te maken. De transparantie is inmiddels van een zodanige aard dat relatief gemakkelijk boven water te krijgen is op welke punten het subsidiebeleid verbetering behoeft. Voorts is de invoering van de nieuwe systematiek een belangrijke impuls geweest voor de professionalisering van de betrokken organisaties, zowel aan de ambtelijke zijde, maar vooral ook aan de zijde van de uitvoeringsorganisaties. Er is dan ook alle aanleiding om de ontwikkeling die in gang is gezet -versneld- door te zetten. Voor deze ontwikkeling bestaat brede steun. De tweede hoofdconclusie is dat de veranderingsoperatie die in gang is gezet, bij lange na nog niet is voltooid. Op geen enkel beleidsterrein functioneert de systematiek op alle punten zoals bedoeld. Overigens doen zich in deze behoorlijke verschillen voor tussen de diverse beleidssectoren. Verschillen die deels naar een faseverschil verwijzen en deels inherent zijn aan de sectorinhoudelijke variatie; subsidiëring van de cultuursector kan nu eenmaal niet vergeleken worden met arbeidsvoorziening. Ook is de (rijks)regelgeving voor het ene beleidsterrein gedetailleerder dan voor het andere. Het meest vergevorderd in de ontwikkeling is arbeidsvoorziening, gevolgd door het welzijnsterrein. Als we -ten derde- kijken naar de vier criteria van de kwaliteit van subsidiebeleid, dan kunnen de volgende conclusies worden getrokken: Ten aanzien van het beleidskader


Geconstateerd kan worden dat het aan beleidsplannen niet ontbreekt, maar wel aan een adequate vertaling van beleid naar de uitvoering. Er bestaan thans geen concrete, toetsbare beleidsregels voor subsidiëring op het merendeel van de beleidsterreinen. Bovendien wordt in de vertaling van deze beleidsregels naar de gewenste uitvoeringspraktijk onvoldoende geïnvesteerd. De gemeente zou hierin het voortouw moeten nemen. De Raad dient hiertoe via het College opdracht te verstrekken aan de ambtelijke organisatie. De afwezigheid van een adequate schakeling tussen beleid en uitvoering is de belangrijkste oorzaak dat er in Utrecht thans onvoldoende zicht is op het resultaat dat met subsidiëring van meer dan driehonderd miljoen gulden wordt geboekt. Er is, met andere woorden, volstrekt onvoldoende zicht op de effectiviteit van het subsidiebeleid. Overigens moet worden aangetekend dat, met name bij het beleidsterrein Onderwijs, een deel van de subsidies wordt verstrekt in het kader van medebewind. De gemeente en de uitvoerende instellingen opereren in deze gevallen binnen de wettelijke kaders die door het Rijk worden vastgesteld. Uitwerking in gemeentelijke beleidskaders is hier minder relevant, omdat de subsidieverstrekking, verantwoording en toetsing plaatsvindt op basis van rijksregelgeving. Ten aanzien van de professionaliteit van de beleids- en uitvoeringsorganisaties Geconcludeerd kan worden dat met name aan de ambtelijke zijde (DMO) de professionalisering niet snel genoeg verloopt. Mede in het licht van het voorgaande is dit een punt van zorg. Immers, het gemeentebestuur is aan zet om de doorontwikkeling van het subsidiebeleid vorm te geven en heeft een meer dan adequaat functionerende ambtelijke organisatie nodig om dat gestalte te kunnen geven. DMO is thans niet op alle fronten in staat om de nieuwe opdrachtgeversrol waar te maken. Ten aanzien van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling De Raad dient te beschikken over grote bevoegdheden ten aanzien van de vaststelling en controle op verstrekte subsidies. In de praktijk maakt de Raad zijn verantwoordelijkheid maar ten dele waar. Daarbij is het de vraag of de ASV de Raad voldoende mogelijkheden biedt om zijn rol waar te maken. De jaarlijkse toekenning van subsidies lijkt meer een formaliteit en is voor de Raad onvoldoende aanleiding om via subsidiëring inhoudelijk sturing te geven aan de realisatie van gewenste maatschappelijke doelstellingen. De Raad laat zich in deze onvoldoende informeren over de te bereiken beleidsdoelen en de realisatie daarvan. De Raad moet een actieve en volwaardige rol op zich nemen in de vertaling van globale beleidslijnen naar concrete beleidsregels. Ook moet de Raad het College en indirect de uitvoeringsorganisaties aanspreken op de kwaliteit van de verantwoording van de bestede gelden. Deze is thans gebrekkig en louter financieel van aard. Het gevolg is dat te veel verantwoordelijkheid materieel terechtkomt bij de ambtelijke organisatie, die in feite des bestuurs zou moeten zijn. Een en ander wordt enerzijds versterkt door het feit dat vrijwel alle subsidies structureel worden toegekend; ook die subsidies waarvoor dat formeel niet het geval is. Tussentijdse bijsturing is noch 34

door de Raad noch door het College te realiseren, anders dan door de aanwending van aanvullende financiële middelen. Ten aanzien van het proces van subsidieverstrekking De gemeente Utrecht beschikt over een adequaat proces van subsidieverstrekking, waarvoor groot draagvlak bestaat. Het grote knelpunt op dit moment is ten eerste dat de procesafspraken die op papier zijn gemaakt in de praktijk lang niet altijd worden nageleefd. Ten tweede wordt het afsprakenkader thans door het gemeentebestuur onvoldoende benut om meer inhoudelijke sturing te geven aan de uitvoering. Met name in het voortraject, de opdrachtformulering, en het natraject, de controle op de feitelijke realisatie in relatie tot de beleidsdoelstellingen, is nog een wereld te winnen. De verantwoordelijkheid hiervoor dient bij het gemeentebestuur te liggen. Sturen vraagt om inzicht vooraf en controle achteraf; juist als het, in het geval van de Utrechtse besturingsfilosofie, gaat om


'sturen op hoofdlijnen'. Dit vraagt om een veel striktere toepassing van de feitelijke afspraken tezamen met een verdieping van de fase van de opdrachtformulering en subsidieaanvraag en inhoudelijke verantwoording. Het laatste pleit voor monitoring en evaluatie, zowel beleidsinhoudelijk als financieel. De kwalitatieve tekortkomingen van de verantwoording maken het thans niet mogelijk uitspraken te doen over de efficiency van de Utrechtse subsidiepraktijk. De controles die worden uitgevoerd door de Accountantsdienst, het Rijk en de provincie richten zich in eerste instantie op de rechtmatigheid van de bestedingen. Deze controles ontslaan de gemeentelijke afdelingen in onze ogen niet van de verplichting om toe te zien of de uitvoering door de instellingen in financieel en beleidsmatig opzicht voldoen aan de gemeentelijke doelstellingen. De inhoudelijke beoordeling van afgelegde verantwoordingen vormt een belangrijke bouwsteen voor toekomstige beleidsontwikkeling. Deze bouwsteen wordt thans onvoldoende benut.

4 . 2 De aanbevelingen Op grond van de bevindingen zijn we tot de volgende conclusies gekomen. De aanbevelingen zijn zoveel mogelijk geordend naar de vier criteria. Ten aanzien van het beleidskader Eerste aanbeveling:

Het gemeentelijk subsidiebeleid dient logisch voort te vloeien uit het sectorbeleid

Het proces van subsidieverstrekking is in de gemeente Utrecht relatief beleidsarm. Daar subsidiëring voor het gemeentebestuur zo’n krachtig instrument is om veranderingen in de samenleving te bewerkstelligen pleiten we, naast een toename van de invloed van het gemeentebestuur, voor een veel nauwere schakeling tussen de inhoudelijke beleidsontwikkeling en het subsidiebeleid. Deze schakeling dient tot stand te komen door: 4. De ontwikkeling van een set van concrete, meetbare beleidsdoelstellingen specifiek per deelterrein. Deze beleidsdoelstellingen vormen de basis voor de opdrachtformulering (en politieke prioritering). 5. Het ontwikkelen van inzicht in de wijze waarop deze doelstellingen in de uitvoeringspraktijk kunnen worden gerealiseerd. De opzet van ontwikkelingsprogramma’s en beleidsnetwerken met uitvoeringsorganisaties is hiervoor een randvoorwaarde. 6. De beleidsinhoudelijke toetsing van de gesubsidieerde prestaties op hun toegevoegde waarde; dit mede in relatie tot de kosten die ermee zijn gemoeid. Dit om de vraag te beantwoorden òf de doelstellingen zijn bereikt. De ontwikkeling van een monitoringsysteem is hiervoor een randvoorwaarde. Elk van deze activiteiten is een opdracht van het bestuur aan de ambtelijke organisatie. Een en ander stelt overigens hoge eisen aan de kwaliteit van de ambtelijke organisatie. Bovendien kunnen de diverse beleidsterreinen niet over één kam worden geschoren. (zie ook de vierde aanbeveling) Ten aanzien van de professionalisering Tweede aanbeveling:

Meer aandacht voor de professionalisering van de ambtelijke organisatie

In het onderzoek is gebleken dat in de optiek van verschillende partijen de professionalisering van de ambtelijke organisatie (DMO) één van de kritische factoren is. De invoering van de voornoemde aanbevelingen impliceert dat er vanuit het bestuur nog hogere eisen gaan worden gesteld aan de ambtelijke organisatie. Versnelling van de professionalisering is dan ook het devies. Voorkomen moet worden dat de ambtelijke organisatie de komende jaren de zwakste schakel in de keten zal


blijken te zijn, mogelijk verantwoordelijk voor vertraging in de doorontwikkeling van het subsidiebeleid. Ten aanzien van de ontwikkeling van de ambtelijke organisatie vragen we aandacht voor:

• verbetering van de communicatie met het veld; • verbetering van de informatievoorziening aan het bestuur; • meer aandacht voor de personele ontwikkeling van DMO. We adviseren de Raad op dit punt vooral de vinger aan de pols te houden. Dit kan door middel van een door het management van DMO op te stellen halfjaarlijks (zelf)evaluatieverslag, bijvoorbeeld gebaseerd op auditing en benchmarking. We hechten er aan de verantwoordelijkheid voor het opstellen van deze evaluatie neer te leggen bij de dienst zelf en niet bij het gemeentebestuur. Dit laatste zou de verhouding tussen bestuur en ambtelijke organisatie onnodig onder druk zetten. Ten aanzien van de bevoegdheids- en verantwoordelijkheidsverdeling Derde aanbeveling:

Het primaat voor de inhoudelijke toekenning en verantwoording van subsidies behoort de Raad toe.

In de huidige systematiek is de toekenning van subsidies een Raadsaangelegenheid. In de praktijk blijkt deze bevoegdheid geen aangrijpingspunt voor de Raad voor beleidsinhoudelijke sturing. Inhoudelijk besluit de portefeuillehouder over voorstellen tot subsidiëring. De feitelijke invulling van de subsidieaanvragen en afhandeling ervan komt vooral tot stand in de interactie tussen ambtelijke organisatie en uitvoeringsorganisatie. Veel wordt overgelaten aan de afdelingshoofden, zonder dat de formele mandatering en verantwoording richting gemeentebestuur daarop is afgestemd. De democratische controle op het subsidiebeleid komt daardoor in het geding. We adviseren de Raad op de relevante onderdelen de huidige systematiek beter te benutten en waar nodig de ASV aan te passen, zich meer inhoudelijk dan alleen financieel te laten informeren door de ambtelijke organisatie over de subsidieaanvragen, -toekenning en -verantwoording en extra momenten van sturing in te bouwen. We zien de volgende kritische momenten in het proces van verstrekking van structurele subsidies waarin de Raad een (pro-)actievere rol kan vervullen. Hiertoe dienen extra momenten van overleg en besluitvorming te worden ingevoerd:

• Vooraf: bij de bepaling van de beleidsprioriteiten en te realiseren beleidsdoelstellingen, op grond waarvan de opdrachtformuleringen (bv. in de vorm van subsidieaanschrijvingen) tot stand dienen te komen;

• Tijdens de fase van subsidieaanvraag en totstandkoming van de offertes. Zodoende kan worden bezien in hoeverre de kwaliteit van de offertes tegemoet komt aan het gevraagde niveau van beleidsuitvoering;

• Achteraf: om te beoordelen of de beleidsinhoudelijke doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit is van 36

belang voor de ijking van toekomstige beleidsprioriteiten. De Raad dient zich via de verantwoordelijke wethouders en ambtelijke organisatie te laten voorzien van zodanige informatie dat de Raad op voorspraak van het college op de bovengenoemde punten tot een standpuntbepaling kan komen. Hiertoe dient een standaardprotocol van rapportage ontwikkeld te worden. Bovendien dient een en ander in de beleidsplanning te worden opgenomen. We opteren om de bespreking van deze rapportages primair een zaak van de relevante (beleidsinhoudelijke) raadscommissie te laten zijn. Ten aanzien van de systematiek als zodanig en het proces van subsidieverstrekking Vierde aanbeveling:

Ga door met het 'opschalen' van de grondslagen voor subsidiëring


Het traject dat ingezet is in de richting van outputgerichte subsidiëring heeft verschillende positieve effecten. De relatie tussen gemeenten en instellingen is transparanter geworden. Het maken van afspraken (overeenkomsten) en afleggen van verantwoording wordt vanzelfsprekend geacht. Voor de betrokken instellingen is een belangrijke impuls gegeven aan verbeteringen van de bedrijfsvoering. Hierdoor is de basis gelegd voor een meer efficiënte en effectieve inzet van het subsidie-instrument. Overigens geldt dit niet in gelijke mate voor alle sectoren. Dit traject moet worden afgemaakt op de beleidsvelden waar het reeds in gang is gezet en opgestart op de andere beleidsterreinen. De mogelijkheden zijn er en het draagvlak is aanwezig. We pleiten dan ook voor een verdere 'opschaling' van het subsidiebeleid zo ver mogelijk in de richting van outcomefinanciering. Natuurlijk kunnen niet alle sectoren over een kam worden geschoren en dient het eindperspectief per sector te worden bepaald. Maar, de mogelijkheden zijn er om de grondslagen voor subsidieverstrekking op te schalen. Zo wordt bij Welzijn en Onderwijs nog te sterk op throughput gestuurd, te weinig op output en in het geheel niet op outcome. Speciale aandacht dient op deze terreinen te worden gegeven aan de kwaliteitscriteria: Wat betekenen de prestaties of activiteiten voor het bereik van gemeentelijke doelstellingen? Bij het beleidsterrein Cultuur is nog een slag te maken. Thans is in de praktijk nog steeds sprake van inputsubsidiëring; terwijl op onderdelen troughputfinanciering op zijn minst haalbaar lijkt. Lering kan worden getrokken uit de terreinen SZW en monumentenzorg, waar daadwerkelijk sprake is van outputfinanciering. We adviseren de Raad rondom dit aspect van het subsidiebeleid nieuwe, aanvullende ambities te herformuleren en te voorzien van een realistisch tijdpad. Het moet haalbaar zijn, gezien de Utrechtse ervaring, om binnen drie jaar deze gehele operatie af te ronden. Vijfde aanbeveling:

Claim een vrij besteedbaar subsidiebudget

Hoewel er formeel een onderscheid wordt gemaakt in structurele, projectmatige en incidentele subsidies, blijkt dat materieel niet het geval te zijn. Kennelijk is er sprake van begripsverwarring en zien betrokkenen het belang van het onderscheid onvoldoende in. Ons inziens is het een gemiste kans dat vrijwel alle subsidiegelden structureel worden verstrekt. De legitimiteit van het onderscheid in de drie voornoemde vormen is gelegen in het doelbereik van elk van deze subsidievormen en impliceert een vrij besteedbaar budget waarover de Raad moet kunnen beschikken; een budget dat thans niet bestaat. We adviseren een strikte toepassing van de noemers waaronder de drie subsidievormen worden verstrekt. Flexbudget We adviseren om een deel van het subsidiebudget niet structureel aan te besteden, maar flexibel. Dit flexbudget kan worden gereserveerd voor projectsubsidies, incidentele subsidies en tussentijds inkoop van bestaande producten. De bepaling van de relatieve verhouding tussen de diverse budgetten is arbitrair. In andere gemeenten wordt wel gekozen voor 60 procent structurele subsidie; 15 procent flexbudget; 20 projectsubsidie en 5 procent incidenteel. Deze keuze is geen eenvoudige. Immers, het impliceert dat ‘het verworven ‘recht’ op jaarlijkse toekenning nog ‘maar’ voor zestig procent wordt gecontinueerd vergeleken met de huidige situatie. Het overige budget wordt anders en tussentijds aanbesteed. De verschillende subsidievormen dienen apart gebudgetteerd te worden; we adviseren zelfs een specificatie per beleidsterrein. Immers, niet op elk beleidsterrein is de noodzaak en mogelijkheid tot innovatie in gelijke mate aanwezig. Het bestuur moet ook hierin kunnen prioriteren. We lichten de vier subsidievormen nader toe. 1 . S t r u c t u r e l e s u b s i d i e s dienen te worden gereserveerd voor die producten die uitgekristalliseerd zijn en waarvan het gemeentelijke bestuur van mening is dat zij structureel in Utrecht aangeboden


moeten worden. Deze toekenning zal doorgaans meerjarig geschieden, daar het normaliter om basisvoorziening gaat (sociale infrastructuur). In het proces van subsidieverstrekking dient te Raad een besluit te kunnen nemen over toekenning. Dit besluit zal, conform de huidige werkwijze, jaarlijks door de Raad worden genomen. 2 . P r o j e c t s u b s i d i e s dienen te worden gereserveerd voor ontwikkelings- en innovatieprojecten. Het betreft projecten met heldere, toetsbare doelstellingen die vooral tot doel hebben een meer vraaggericht aanbod te creëren, passend binnen bestuurlijke visie en prioriteiten. Dergelijke subsidies zijn een belangrijk instrument voor het gemeentebestuur om vernieuwing in de uitvoering gerealiseerd te krijgen. Toekenning van projectsubsidies is ons inziens de bevoegdheid van de Raad, op voorspraak van het College. Toekenning kan maandelijks als Raadsbesluit worden genomen. 3 . I n c i d e n t e l e subsidies dienen te worden verstrekt voor louter eenmalige activiteiten, passend binnen de beleidsinhoudelijke doelstellingen en met een geringe financiële consequentie (bv < 50.000 gulden). Het voorbeeld hiervan zijn festiviteiten. Toekenning van incidentele subsidies is de bevoegdheid van het College op voorspraak van de ambtelijke organisatie. 4. Tussentijdse inkoop We doelen hiermee op de reservering van een budget dat kan worden besteed aan - in outputfinancieringstermen- tussentijdse extra inkoop van bestaande producten, waarover het college tussentijds besluiten kan nemen, afhankelijk van de beoordeling van actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Een voorbeeld: Onrust onder bepaalde groepen jongeren vraagt om extra inzet van politie en welzijnsorganisaties. De gemeente moet hierop kunnen inspringen, onder meer door de inkoop van aanvullend jongerenwerk. Aanleiding hiervoor zijn calamiteiten op tussentijdse herprioritering. We stellen voor de bevoegdheid hiervoor aan het College toe te kennen. Zesde aanbeveling:

Striktere toepassing van de subsidieverordening

De ASV vormt een adequate basis voor het proces van subsidieverstrekking. De waarde van de ASV komt alleen tot zijn recht als de verordening ook naar de geest en naar de letter wordt gehanteerd. Op onderdelen gebeurt dat thans onvoldoende. De belangrijkste punten zijn:

• Mate van detaillering van subsidieaanvragen en daarop geënte beschikking. Met name ontbreekt een duidelijke relatie tussen activiteiten en daarvoor te maken kosten.

• Toets door de Raad op de realisatie van begrote activiteiten; mede in relatie tot de kosten die ermee zijn gemoeid. 38

Andere punten hebben wij reeds gesignaleerd bij onze bevindingen. We adviseren de Raad erop toe te zien dat op deze punten de ASV preciezer wordt nageleefd.

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

H

et onderzoek is uitgevoerd in vier fasen, waarbij de werkzaamheden voor de eerste fase werden verricht door de secretaris van de Rekenkamercommissie en de werkzaamheden voor de overige

fasen door B&A Groep Beleidsonderzoek en -Advies b.v. Het onderzoek bestond uit de volgende fasen: I. In kaart brengen van de omvang en vormen van subsidieverstrekking II. In kaart brengen van het proces van subsidieverstrekking door de gemeente III. Analyse van criteria/eisen voor subsidietoekenning IV. Analyse van de verantwoordingsinformatie De onderzoeksfasen worden hieronder toegelicht. Fase I: In kaart brengen van de omvang en vormen van subsidieverstrekking De basis voor het onderzoek werd gevormd door een overzicht van de verstrekte subsidies dat is opgesteld door de secretaris van de Rekenkamercommissie. Dit overzicht is tot stand gekomen door analyse van de begrotingen en de aanwezige beschikkingen. Specifieke aandachtspunten bij het opstellen van dit overzicht waren de vraag of een bepaalde geldstroom daadwerkelijk als subsidie moest worden aangemerkt, de vindplaats in de begroting, de hoogte van het subsidiebedrag, de aard van de subsidie en de grondslag waarop deze wordt verleend. Fase II: In kaart brengen van het proces van subsidieverstrekking De tweede fase bestond uit vijf onderzoeksstappen: 1. Voorbereidende gesprekken en uitwerken algemeen analysekader Deze stap bestond uit zeven voorbereidende gesprekken met personen die op enige afstand worden geconfronteerd met de werking van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht. De resultaten van deze ronde leidden tot de definitieve uitwerking van het analysekader. 2. Selectie van vijf beleidsterreinen en vijftig subsidieverstrekkingen De selectie is geschied op basis van de volgende criteria:

• zowel subsidies in medebewind als subsidies in autonomie; • zowel subsidies op basis van de ASV als subsidies waarvoor een specifieke verordening geldt als subsidies waarover een contract is gesloten;

• structurele subsidies, incidentele subsidies en projectsubsidies; • subsidies waarvoor verschillende grondslagen gelden: prestaties, activiteitenplannen, kostensoorten en waardering;

• subsidies van verschillende omvang. Zodoende werd gekozen voor de beleidsterreinen Onderwijs, educatie en bibliotheek, Cultuur, Welzijn, Sociale zaken en arbeidsmarkt en Wonen en monumenten.

Een overzicht van de geselecteerde subsidieverstrekkingen is opgenomen als bijlage 3 bij dit rapport. Het financieel belang van de onderzochte subsidies bedraagt in totaal ƒ 73 miljoen. Dit is 31% van het totale subsidiebudget van 1998. Afgezien van de algemene bevindingen die worden


gepresenteerd in hoofdstuk 2, is deze rapportage gebaseerd op onderzoek naar de genoemde beleidsterreinen. Het mag niet worden uitgesloten dat de subsidiepraktijk voor de andere beleidsterreinen hiervan in bepaalde mate afwijkt. 3. Analyse van de voor deze beleidsterreinen geldende regelingen Bij de analyse is nagegaan in hoeverre specifieke subsidieregelingen en overeenkomsten aansluiten bij de ASV, waarom een aanvullende regeling noodzakelijk werd geacht, waarom en voor welke subsidiegrondslag is gekozen en in welke mate de toekenning is gemandateerd. Tenslotte werd in kaart gebracht welke concrete doelstellingen en activiteiten zijn geformuleerd. 4. Begrotingsonderzoek Bij het begrotingsonderzoek is nagegaan op welke wijze de geselecteerde subsidieverstrekkingen zijn opgenomen in de begrotingen van de jaren 1998 en 1999. Belangrijke elementen zijn de vraag of behalve het begrotingsbedrag ook de doelstellingen zijn opgenomen, de verwachte prestaties en de naam van de te subsidiëren instelling. 5. Tussenrapportage De bevindingen uit de tweede fase werden besproken met de Rekenkamercommissie. Fase III: Analyse van criteria/eisen voor subsidietoekenning De derde fase bestond uit drie onderzoeksstappen: 1. Analyse van vijftig subsidiebeschikkingen De subsidiebeschikkingen werden vergeleken met de algemeen voor het betreffende beleidsterrein geldende regelingen. Nagegaan werd hoe de algemene uitgangspunten zijn vertaald in de beschikking en hoe de toekenningscriteria in de beschikkingen zijn vertaald. De analyse vond plaats aan de hand van een vooraf vastgesteld analysekader. 2. Gesprekken met 5 afdelingshoofden Tijdens vijf gesprekken met afdelingshoofden werd de werking in de praktijk nader onderzocht. Centraal tijdens de gesprekken stonden de overwegingen die de basis vormden voor de gemaakte keuzen: Waarom is afgeweken van de algemene lijn? Bestaan er mogelijkheden om voor de onderzochte subsidievormen grondslagen te hanteren die dichter staan bij het beoogde maatschappelijk effect? Hoe is de relatie gelegd tussen de verwachte producten en de beschikbaar gestelde middelen? 3. Tussenrapportage 40

De resultaten van de derde fase werden wederom besproken met de Rekenkamercommissie. Fase IV: Analyse van de verantwoordingsinformatie De vierde fase bestond uit drie onderzoeksstappen: 1. Analyse van de afgelegde rapportages Tijdens deze stap werden de rapportages van de geselecteerde gesubsidieerde instellingen onderworpen aan een vooraf vastgesteld analysekader. De analyse concentreerde zich op drie vragen:

• Voldoen de rapportages aan de vooraf gestelde criteria? • Op welk beleidsniveau wordt informatie beschikbaar gesteld? • In welke mate wordt een koppeling gelegd tussen gemaakte kosten, verrichte activiteiten, geleverde prestaties en maatschappelijke effecten?


2. Gesprekken met negentien aanvragers van subsidies Aan de hand van een vooraf vastgesteld gespreksprotocol zijn gesprekken gevoerd met negentien vertegenwoordigers van instellingen die een subsidie hebben aangevraagd. Een aantal van de onderzochte instellingen werd geconfronteerd met de afwijzing van subsidie-aanvragen of een subsidie van een lagere omvang dan aangevraagd. Tijdens de gesprekken is het resultaat van de analyses voorgelegd aan de aanvragers en is gevraagd in hoeverre de toekennings- en verantwoordingscriteria in de praktijk uitvoerbaar zijn en aansluiten bij de daadwerkelijke activiteiten van de instellingen. Voorts is bezien welke mogelijkheden de instellingen hebben om het proces van beleidsuitvoering binnen hun organisatie inzichtelijker te maken voor de gemeente. 3. Eindrapportage De resultaten van het onderzoek zijn neergelegd in deze eindrapportage.

Bijlage 2: Onderzoeksbevindingen per beleidsterrein 1. Onderwijs en educatie Kwaliteitszorg onderwijs a. beleidskaders De doelstelling op het terrein van kwaliteitszorg betreft het optimaliseren van de kwaliteit van het lokaal onderwijs op korte en lange termijn. Uitvoering vindt voor een groot deel plaats door enkele instellingen. Het zwaartepunt ligt hierbij op schoolbegeleiding. Schoolbegeleiding is bij wet geregeld. In de nieuwe wettelijke regeling Schoolbegeleidingsdiensten worden voorwaarden gesteld voor subsidiëring. Uitwerking van deze voorwaarden is een zaak van de gemeente, evenals het stellen van aanvullende voorwaarden. Naast het wettelijk kader is het kader van het lokale onderwijsbeleid van belang voor de aansturing en de uitvoering van de onderwijsbegeleiding. Het lokale onderwijsbeleid is richtinggevend voor de ontwikkeling van het onderwijs in de stad. De ondersteuningsfunctie moet deze ontwikkeling bevorderen. b. beleids- en uitvoeringsorganisatie De schoolbegeleiding in Utrecht wordt voor het leeuwendeel uitgevoerd door het Schooladviescentrum (SAC). Daarnaast worden enkele scholen begeleid door instellingen die aangesloten zijn bij de LSBD. Bij het SAC is de gemeente primair opdrachtgever, bij het LSBD zijn dit schoolbesturen voor het bijzonder onderwijs. c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden De gemeente heeft naar de schoolbegeleidingsdienst een dubbele relatie: 1. De zorg voor de instandhouding van een schoolbegeleidingsdienst. Deze nieuwe verantwoordelijkheid vraagt om een regeling van de voorwaarden waaronder subsidie wordt verleend. Daarin moet een aantal interne kengetallen aan de orde komen. Te denken valt aan uitgangspunten voor kostprijsberekening, tarieven, budgetten voor scholing van medewerkers, declarabele uren en percentages voor overhead. 2. De rol van de opdrachtgever: het lokaal onderwijsbeleid bepaalt in belangrijke mate de activiteiten van de schoolbegeleidingsdienst. d. proces van subsidiëring Binnen het wettelijke kader en vanuit de prioriteiten en doelen van het lokaal onderwijsbeleid, legt de gemeente in overleg met de schoolbesturen de prioriteiten schoolbegeleiding voor enig schooljaar vast. Een voorstel voor de verdeling van de begeleidingstijd alsmede een voorstel voor het uurtarief wordt daaraan gekoppeld. Op basis van deze uitgangspunten stelt de schoolbegeleidingsinstelling een activiteitenplan op. Dit plan wordt door de gemeente marginaal getoetst aan de gesteld uitgangspunten. Daarna wordt de subsidie toegekend. De gemeente heeft een voorstel voor een procedure ontwikkeld die de schoolbegeleidingsdienst stuurt naar een effectieve invulling en bekostiging van begeleidingsactiviteiten. Dit voorstel van de gemeente zal worden betrokken bij de vormgeving van de nieuwe gesubsidieerde organisatie voor schoolbegeleiding per 1 augustus 2000.


e. toekomstige ontwikkelingen De nieuwe wetgeving is voor de schoolbegeleidingsdiensten te kenmerken als een eerste fase in het proces naar een marktgerichte organisatie. Ook voor de gemeente in relatie tot schoolbegeleiding dienen zich nieuwe perspectieven aan. Met het oog op de toekomst is bepaald dat, wanneer de specifieke uitkering en het bedrag dat gemeenten zelf aan schoolbegeleiding besteden, in de periode tot 2001 landelijk niet is gedaald, de minister het bedrag kan storten in het gemeentefonds. Op dat moment is er geen sprake meer van oormerking van de subsidie. Dit betekent dat de gemeente dan zelf kan bepalen, welk bedrag gewenst is voor het instandhouden van de schoolbegeleidingsdienst. Volwasseneneducatie a. beleidskaders De Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) schrijft voor dat elke gemeente een overeenkomst dient af te sluiten met het Regionaal Opleidingscentrum (ROC). Uitgangspunt is dat gemeenten prioriteiten en maatschappelijke behoeften van doelgroepen aan educatie bepalen. Doelstelling van het Utrechtse beleid is ‘onderwijs op maat van de cursist’, hetgeen dient te leiden tot een hogere deelname aan het onderwijsaanbod door specifieke (achterstands)groepen, een lagere ongediplomeerde schooluitval, een betere toeleiding vanuit het onderwijs naar de arbeidsmarkt door het behalen van een startkwalificatie en doorstroming naar vervolgopleidingen. b. beleids- en uitvoeringsorganisatie Naast het ROC, is een vijftal instellingen actief in het vormings- en ontwikkelingswerk. Deze instellingen bieden cursussen e.d. aan op het gebied van vormings- en ontwikkelingswerk. Zij ontvangen over het algemeen structurele subsidies. Grondslagen bij de subsidies voor deze instellingen zijn prestaties, kostensoorten, en een enkele waarderingsgrondslag. De te meten eenheden zijn over het algemeen deelnemerscontacturen (dcu’s) en/of taakuren en directe uren. In het eerste geval gaat het om externe kengetallen en in het tweede geval om interne kengetallen. De instellingen voldoen aan de verplichting om verantwoording af te leggen. De afdeling toetst de verantwoordingen op juistheid. Aangezien de instellingen de overeengekomen diensten leveren, bestaat er geen aanleiding tot afrekenen of terugvorderen. Met de instellingen zijn contracten afgesloten, waarin nauwkeurig de te leveren diensten en de doelgroepen zijn omschreven. De uiteindelijke programma’s zijn thans eerder aanbodgericht dan vraaggericht. Er zal daarom moeten worden gezocht naar mogelijkheden om het bestaande aanbod van volwasseneneducatie nog nauwer te doen aansluiten op de behoefte vanuit de verschillende doelgroepen.

c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden Door de afdeling Onderwijs wordt een concept-raamovereenkomst met het ROC opgesteld, met daarin 44

de afspraken over doel en duur van samenwerking, verplichtingen en bevoegdheden van de partijen, omvang van de middelen, een geschillenregeling en de wijze van beëindiging. Wanneer hierover overeenstemming is bereikt worden er productovereenkomsten opgesteld, op basis van de offerte van het ROC: welke concrete activiteiten worden tegen welke voorwaarden ingekocht. d. proces van subsidieverstrekking Voor het ROC worden geen afzonderlijke beschikkingen opgesteld. In de overeenkomsten wordt niet verwezen naar het ASV, maar wel naar de WEB. De productovereenkomsten geven aan welke activiteiten er verricht dienen te worden. Verantwoording vindt plaats door middel van een jaarverslag, waarbij per deelnemer persoonskenmerken, uitval, rendement en uitstroom aangegeven dienen te worden.


Bij de kleinere instellingen verloopt het subsidieproces volgens de stappen die ook bij andere subsidies gebruikelijk zijn. e. toekomstige ontwikkelingen Op het gebied van volwasseneneducatie is de ontwikkeling te zien naar het meten van prestaties en rendement van de instellingen en toenemende concurrentie tussen instellingen. Wanneer de gemeente op basis hiervan meer wil sturen dient zij inzicht te hebben in de vraag naar educatie vanuit de verschillende doelgroepen en het bestaande aanbod aan volwasseneneducatie. Vervolgens kunnen instellingen op basis van deze informatie worden aangestuurd en worden gevraagd de activiteiten/producten te leveren. De gemeente geeft reeds thans sturing door middel van contracten, waarin zowel de wettelijke kaders als de lokale wenselijkheden worden aangegeven. Het Strategisch Beleidsplan 2000-2003 geeft sturing aan het gemeentelijk beleid voor de komende jaren. 2. Cultuur a. beleidskaders De doelen van de gemeente op het terrein van cultuur staan opgenomen in diverse notities. Kunstbeleid (cultureel beleid in ruimere zin) is voorwaardenscheppend van aard. De gemeente tracht de omstandigheden te scheppen of te bevorderen waarbij kunst en kunstenaars kunnen functioneren. Uitgangspunten zijn begrippen als kwaliteit, verscheidenheid, vernieuwing en maatschappelijke relevantie. b. beleids- en uitvoeringsorganisatie Cultuur is een sector van scheppers en daarmee afhankelijk van initiatiefnemers. De rol van de gemeente binnen deze sector is voorwaardenscheppend of faciliterend. De verschillende instellingen geven aan dat de gemeente niet stuurt in het beleid van de instellingen. Men vraagt dus niet om producten gericht op specifieke doelgroepen of thema’s. Verantwoording vindt bij structureel gesubsidieerde instellingen plaats doordat de gemeente twee maal per jaar overleg heeft met de instellingen. Daarnaast worden een jaarrekening, jaarverslag en een accountantsverklaring vereist. Bij projectsubsidies en incidentele subsidies wordt aan de gesubsidieerde instellingen of personen gevraagd een jaarrekening te sturen Deze verantwoording vindt niet altijd even eenduidig en tijdig plaats. In de jaarverslagen en jaarrekeningen worden de subsidies verantwoord aan de hand van activiteiten. Het is in de meeste gevallen niet mogelijk om culturele activiteiten te vertalen in termen van exacte prestaties. De (kosten van) activiteiten zijn methodisch moeilijk te scheiden van de algemene exploitatie. Hoewel de administratie goed op orde is bij de grotere instellingen, is dit voor de kleinere instellingen niet altijd het geval. Er worden jaarlijks ongeveer 1400 beschikkingen uitgegeven. Vooral de kleine instellingen vergen relatief veel werk van de gemeente. Instellingen leveren niet altijd de gewenste producten. De gemeente verbindt hieraan evenwel geen sancties. c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden De gemeente voert het cultuurbeleid zelf uit. Zij wordt daarin geadviseerd door diverse adviescommissies. De werkwijze ziet er in het kort als volgt uit: een ingediende aanvraag wordt ter advisering voorgelegd aan de adviescommissie op dat terrein.5 De adviescommissie verstrekt haar advies aan de afdeling Culturele Zaken. Deze schrijft vervolgens een korte notitie waarin zij het

5

In Utrecht zijn dit de adviescommissies Amateurkunst, Stimuleringsregeling beeldende Kunst Utrecht, Film- en Audiovisuele Producties en de stichting Collegium Musicum Ultrajectinum (CMU). De functie van deze laatste commissie wordt beëindigd. De adviescommissie Podiumkunsten wordt toegevoegd.


advies al dan niet overneemt. Deze notitie gaat naar het College van B&W voor goedkeuring, waarna uiteindelijk de Raad via de begroting de voorgestelde subsidies vaststelt. De gemeente geeft meestal een instandhoudingssubsidie (op basis van activiteitenplannen) of waarderingssubsidies voor incidentele activiteiten. De instellingen moeten vervolgens zelf grotendeels voor de gelden van de producties zorgen. Subsidiëring geschiedt op basis van activiteitenplannen. Subsidiëren op basis van prestaties zou als risico een weinig innovatieve programmering hebben. Gezien het grote aantal structurele subsidies ligt reeds bij voorbaat vast welke organisaties aanspraken kunnen doen gelden op subsidiëring in de volgende jaren en is de beheersbaarheid klein. Flexibiliteit, vernieuwing en inspelen op nieuwe ontwikkelingen door alternatieve aanbieders gaan – bij een gelijkblijvend budget – dan ook verloren. d. proces van subsidieverstrekking Op dit terrein gelden dezelfde criteria als gesteld in de ASV 1996. Voor de amateurkunst zijn daarnaast bijzondere aanvullende bepalingen geregeld in de Bijzondere Subsidieverordening Amateurkunst 1996. In de criteria is niets opgenomen over sancties bij het niet nakomen van activiteiten. Wanneer een lager bedrag wordt besteed dan in de begroting is geraamd wordt in beginsel de subsidie vastgesteld op het bij verlening aangegeven bedrag. De structureel gesubsidieerde instellingen ontvangen elk een gelijkluidende brief. De overige beschikkingen zijn divers van opzet en slechts gedeeltelijk gemotiveerd. Tevens zijn niet altijd de voorwaarden waaronder de beschikking wordt verstrekt opgenomen.

Intermezzo: Omzetbelasting en BTW Bij de discussies over subsidiebeleid wordt herhaaldelijk de vraag gesteld of in verband met bepaalde subsidies omzetbelasting of BTW moet worden afgedragen. Gelet op jurisprudentie en een brief van de staatssecretaris van Financiën aan de Tweede Kamer, kan dit voorkomen worden. Zolang een subsidie wordt verstrekt zonder dat daarvoor een tegenprestatie aan de gemeente wordt gevraagd, is ter zake geen omzetbelasting verschuldigd. Ook een handelen van de overheid in het algemeen belang, zonder dat goederen of diensten voor eigen gebruik verworven worden, levert geen belastbare prestatie van de ontvanger van de subsidie op. De staatssecretaris van Financiën schrijft in een brief aan de Tweede Kamer van 23 december 1994, Kamerstukken II 1994/95, 23 675, nr. 2 het volgende: “Met betrekking tot de subsidies die worden verstrekt aan ondernemers die bepaalde vrijgestelde prestaties verrichten, kan BTW-heffing achterwege blijven, mits de subsidie wordt aangewend ten 46

behoeve van die vrijgestelde prestaties. […] Subsidies aan ondernemers die met BTW belaste prestaties verrichten, hebben in veel gevallen alleen invloed op de wijze waarop de gesubsidieerde zijn bedrijfsuitoefening in algemene zin inricht. Hiermee wordt geen principiële wijziging gebracht in de voorheen bestaande situatie waarin de overheid exploitatietekorten afdekte. Er is in deze gevallen dan ook geen sprake van een situatie die aanleiding geeft tot BTW-heffing. […] Geconcludeerd wordt dan ook dat, behoudens uitzonderlijke situaties, er geen BTW is verschuldigd ter zake van het door gemeenten en provincies verstrekken van budgetsubsidies aan ondernemers die met BTW belaste prestaties verrichten.” e. toekomstige ontwikkelingen


Momenteel ligt er een conceptnota van Culturele Zaken voor een nieuwe subsidie- en verantwoordingssystematiek. In de nieuwe nota staat onder andere aangegeven dat men elke 4 jaar wil evalueren. Dit zou tevens beter bij het cultuurconvenant passen, maar verhoudt zich moeilijk met de vastgestelde maximale subsidieduur van drie jaar. De gemeente is geen voorstander van langjarige contracten, aangezien er dan sprake is van gedwongen winkelnering. 3. Welzijn a. beleidskaders In het welzijnsbeleid staan drie doelen centraal:

• het bevorderen van het welzijn van de burgers • het zorgdragen voor volwaardige participatie van deze burgers • zorgdragen voor de aanwezigheid van de noodzakelijke voorzieningen De aanpak die gekozen is, een integrale, wijkgerichte benadering, wijkt af van de voorheen gehanteerde doelgroepbenadering. Uitgangspunten zijn hierbij de situatie in de wijk en de behoeften en wensen van de mensen die hier in leven (vraaggestuurd beleid). De hierboven gestelde doelen wil de gemeente bereiken door middel van (beleidsgestuurde) contractfinanciering. Budget- of contractfinanciering is hiermee het belangrijkste instrument binnen het welzijnsbeleid. De gemeente stelt nauwelijks posterioriteiten, waardoor instellingen zich bij de offertes genoodzaakt voelen om de kaasschaafmethode in werking te stellen. Volgens de instellingen reageert de politiek nu nog erg ad hoc (‘wat mag niet dicht’) en ontbreekt het haar aan overzicht en kennis om een juiste afweging te kunnen maken. Politieke sturing is op dit punt echter wel gewenst. b. beleids- en uitvoeringsorganisatie De vertaling van beleid naar activiteiten verloopt moeizaam. Niet alleen de prioritering en doelstelling wijzigen jaarlijks maar ook de eisen waaraan de offertes moeten voldoen. De gemeente hanteert een subclusterboek waarin de maatstaven staan waaraan een ingediende offerte moet voldoen. Instellingen weten dus op welke wijze zij een offerte moeten indienen en welke maatstaven de gemeente hanteert bij de beoordeling daarvan. In de praktijk blijken de offertes echter niet uniform van opzet te zijn en daardoor ook niet goed te vergelijken. Instellingen werken op dit gebied niet of nauwelijks samen. Verantwoordingsinformatie wordt niet op eenduidige wijze beoordeeld door de afdeling Welzijn. Althans, als dat al zou gebeuren dan worden de instellingen hiervan niet op de hoogte gebracht. Er vindt hierover geen afstemming plaats tussen instelling en gemeente. Op basis van een dergelijke beoordeling kan de aanvankelijke subsidieverlening pas worden omgezet in een daadwerkelijke subsidievaststelling. Deze ontbreekt dan ook bij alle onderzochte subsidies. Voor de instellingen betekent dit onzekerheid over de status van deze inkomsten. Vanuit de gemeentelijke accountantsdienst wordt hierbij opgemerkt dat er wel accountantscontrole plaatsvindt op structurele subsidies; momenteel is men bezig met het afwerken van het jaar 1997. Veel instellingen overleggen de rapportages echter laat, zodat een eerdere beoordeling niet mogelijk was. c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden Binnen het beleidsterrein Welzijn is bewust gekozen voor het model van output- of contractfinanciering. In 1995 is een hiervoor een systematiek ontwikkeld, die bestaat uit tien stappen 6: 6

Projectgroep relatie Gemeentelijke Instellingen (i.o.v. gemeente Utrecht), Van doelstelling tot contract. Naar een nieuwe relatie tussen gemeente en welzijnssector, augustus 1995


1. prioriteitstelling en doelstelling (gemeente) 2. marktonderzoek en omgevingsanalyse (instelling) 3. opdrachtformulering (gemeente) 4. offertes/werkprogramma’s (instelling) 5. beoordeling offertes (gemeente) 6. subsidieverlening (gemeente) 7. productie en dienstverlening (instelling) 8. tussentijdse communicatie en eventuele bijstelling (gemeente en instelling) 9. verantwoording in vorm van eindrapportage (instelling) 10. beoordeling en subsidievaststelling (gemeente) De (invulling van deze) systematiek is nog in ontwikkeling. In principe geldt de systematiek voor alle welzijnsinstellingen. De systematiek richt zich echter nadrukkelijk op de wijkwelzijnsorganisaties (WWO’s). Momenteel is de ontwikkeling van de systematiek blijven steken rond punt 5: de beoordeling van de offertes door de gemeente. Deze beoordeling vindt plaats op basis van te voeren onderhandelingsgesprekken op basis van gesystematiseerd materiaal (de uitgewerkte subclusterboeken). De resultaten van deze onderhandelingsgesprekken worden verwerkt in een nota aan de Raad, opdat de Raad kennis kan nemen van deze resultaten en aan kan geven of zij instemt met die resultaten. d. proces van subsidieverstrekking De gemeente stelt in juni van het jaar voorafgaand aan het subsidiejaar een budget vast, voornamelijk gebaseerd op het budget van het voorafgaande jaar. In de onderhandelingen geven de instellingen meestal aan de gevraagde activiteiten niet uit te kunnen voeren voor het aangeboden budget. Vervolgens ontstaat er een patstelling, die uiteindelijk wordt doorbroken met een lichte verhoging van het budget of het naar eigen inzicht schrappen van activiteiten door de instelling op nietbeleidsmatige (interne, bedrijfsmatige afwegingen) gronden. In de beschikking van de gemeente aan de betreffende instelling worden de te subsidiëren activiteiten niet expliciet benoemd. Wel wordt, in een bijlage, de subsidie onderverdeeld in componenten, en wordt aangegeven op welke grondslagen de subsidieverlening is gebaseerd. Slechts in verantwoordingen van enkele instellingen wordt een relatie gelegd tussen de offerte waarin de toegezegde activiteiten staan vermeld - en de uiteindelijke verantwoording. e. toekomstige ontwikkelingen Twee ideeën van de Task Force Welzijn, zijn van invloed op het subsidiebeleid op dit terrein. Ten eerste het onderscheid dat aangebracht zal worden tussen basisvoorzieningen en specifieke 48

activiteiten, waarbij de basisvoorzieningen een stedelijk karakter hebben en specifieke activiteiten een buurtgebonden karakter. Ten tweede de herverdeling van middelen over de wijkwelzijnsorganisaties. Hierover zijn reeds afspraken gemaakt die uitgewerkt zullen worden in contracten. Waarschijnlijk zullen kwaliteitseisen (zoals prijs, timing, bereik en doelmatigheid) aan instellingen een grotere rol gaan spelen en zal er meer concurrentie tussen de instellingen ontstaan. 4. Sociale zaken en arbeidsmarkt a. beleidskaders Het onderzoek heeft zich beperkt tot de subsidies die vallen binnen de afdeling Werk en Inkomen van DMO. De belangrijkste doelstelling van deze afdeling is het activeren en aan werk helpen van werkzoekenden. Naast het geven van beleidsadvisering richt deze afdeling zich voornamelijk op


uitvoerende taken, waarbij de nadruk ligt op de vormgeving van taken in medebewind. Uitvoering van deze taken vindt plaats door instellingen. Een andere belangrijke taak op dit gebied is het zorgdragen voor sociale activering. Uitvoering hiervan vindt plaats in samenwerking met welzijnsorganisaties en de vrijwilligerscentrale.

b. beleids- en uitvoeringsorganisatie Uitvoering van het beleid ligt grotendeels in handen van instellingen, zoals de Arbeidsvoorziening, UW-bedrijven, welzijnsinstellingen e.d. Grondslagen voor de subsidies zijn prestaties of activiteitenplannen, en een enkele maal gaat het om de grondslag waardering (zoals bij het ‘Zaaifonds’ uit het voorwaardenscheppend budget). Over het algemeen kan worden gesteld dat de producten en activiteiten op dit terrein goed meetbaar zijn. De verantwoordingscriteria die aan de instellingen worden gesteld zijn divers van aard. De verantwoording vindt plaats in eenheden als gerealiseerde uren/werkzaamheden of in- en uitstroom. Afrekenen op basis van deze gegevens vindt in de uitvoeringspraktijk nog nauwelijks plaats. c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden Binnen het beleidsveld sociale zaken en arbeidsmarkt is de gemeente slechts één van de partijen. Rijk en uitvoerende instellingen hebben eveneens een belangrijke rol. Dit heeft ook consequenties voor de aansturing. De relatie met instellingen die werken met inkoopcontracten is zakelijker en professioneler geworden: van hen wordt een kwartaalrapportage gevraagd en een verantwoording. De doelen taakstelling op dit beleidsterrein zijn duidelijk evenals de rol die de gemeente hierin speelt, in veel gevallen die van mede-uitvoerder van rijksbeleid. Daarmee staat de gemeente in veel gevallen naast de uitvoeringsorganisaties maar stuurt deze ook financieel aan. d. proces van subsidieverstrekking Aansturing van de instellingen vindt plaats met twee typen instrumenten:

• subsidiebeschikkingen (bv. bij wijkwelzijnsorganisaties en bij in- en doorstroombanen) • inkoopcontracten (bv. bij Arbeidsvoorziening). Bij een inkoopcontract krijgt een instelling een maximum budget voor een bepaalde taakstelling (bv. 60 mensen aan het werk helpen). Wordt dit contingent gehaald dan wordt het budget hiervoor toegezegd en anders wordt het tekort verrekend. De beschikkingen voor het verlenen van subsidies op dit gebied zijn divers van opzet. Zoals hierboven reeds aangegeven gaat het in sommige gevallen om inkoopcontracten. Wanneer het om de andere subsidies gaat lijkt de opzet van de beschikkingen in sommige gevallen op die van de afdeling Welzijn. In andere gevallen wordt de opzet bepaald door een subsidieverordening van hogere orde dan het ASV (bijvoorbeeld bij de beschikkingen rondom het Europees Structuurfonds - ESF). e. toekomstige ontwikkelingen De gemeente staat een ontwikkeling voor naar (inkoop)contracten, waarbij er een inkooprelatie bestaat tussen gemeente en uitvoerende instelling. In een later stadium wordt vervolgens gedacht aan een systeem van openbare aanbesteding waarbij het elke instelling vrij staat te offreren. Daarnaast neemt monitoring in belang toe. Binnen de afdeling Werk en Inkomen zijn de activiteiten toe te rekenen naar één deelnemer (aangezien het gaat om een traject per deelnemer). In rapportages kan dan ook de kostprijs per deelnemer in kaart worden gebracht. Op basis hiervan is afrekening mogelijk (hoeveel mensen zijn er aan werk geholpen?). 5. Wonen en monumenten


a. beleidskaders De doelen van het monumentenbeleid staan opgenomen in de nota Monumentenbeleid. “Op de schouders van reuzen” uit 1993. Kort gezegd komt het beleid erop neer dat de gemeente Utrecht de stad op cultuurhistorisch verantwoorde wijze wil ontwikkelen en dat daarbij de zorg voor het erfgoed een belangrijk element is. b. beleids- en uitvoeringsorganisatie Instanties en personen komen in aanmerking voor subsidiëring, mits voldaan wordt aan de gemeentelijke spelregels, namelijk een vergunningstelsel. Er mogen niet zomaar veranderingen worden aangebracht aan monumentale panden. Door als gemeente ook zelf te betalen wordt de betrokkenheid bij de stad vergroot. Daarnaast worden alle monumentale kerkgebouwen in Utrecht onderhouden, waarbij kerkbesturen worden gesubsidieerd om dit te kunnen bekostigen. Binnen de gemeente fungeert Bureau Monumenten als sluis voor particulieren die een Rijksmonument bezitten: de aanvragen worden getoetst en men begeleidt de verbouwing. De gemeente Utrecht onderhoudt een deel van de contacten met de subsidieaanvragers zelf. Daarnaast geeft zij ook een jaarlijkse bijdrage (exploitatiesubsidie) aan het Utrechts Monumentenfonds. c. bevoegdheden en verantwoordelijkheden De gemeente Utrecht is vrij om zelf haar monumentenbeleid vorm te geven. Zij kiest ervoor om door subsidies particulieren te stimuleren hun monumentale pand op te knappen. De stimulans bestaat uit de vergoeding van een deel van de gemaakte kosten. De financiële bijdrage voor particuliere monumenten komt direct van het rijk; de gemeente zorgt voor toetsing en begeleiding. Subsidies voor gemeentelijke monumenten komen uit een andere budget, namelijk de stadsvernieuwingsgelden. De gemeente Utrecht krijgt jaarlijks van het Rijk een bedrag voor stadsvernieuwing. Onderhoud van gemeentelijke monumenten wordt hieruit betaald. De gemeenteraad stelt formeel de hoogte van de subsidies vast bij de begroting (in de praktijk is deze bevoegdheid gemandateerd naar B&W en verder naar Bureau Monumenten). d. proces van subsidieverstrekking particuliere panden Voor particuliere monumenten geldt dat het pand in aanmerking komt voor subsidie wanneer het voorkomt op de gemeentelijke- of rijksmonumentenlijst en het in de afgelopen 15 jaar niet is gerenoveerd. Om voor subsidie in aanmerking te komen moet een aanvrager eerst een inspectierapport laten opstellen door Monumentenwacht. Dit rapport wordt voorgelegd aan Bureau Monumenten, waarna in overleg met aanvrager en aannemer/architect een offerte (activiteitenplan) 50

wordt opgesteld. Deze offerte dient als subsidieverzoek, waarover de gemeente zijn goedkeuring uit dient te spreken. De kosten worden achteraf met rekeningen verantwoord. Voor, tijdens en na de werkzaamheden wordt ter plekke door de verantwoordelijk ambtenaar gecontroleerd. Over het algemeen voldoen de instellingen/particulieren aan de gestelde criteria en leveren zij de afgesproken producten. Subsidiëring vindt achteraf plaats en geldt voor een periode van 15 jaar. Een eigenaar van een pand kan aan het begin een renteloze lening afsluiten, maar krijgt pas 15 jaar nadat de renovatie heeft plaatsgevonden het definitieve bedrag uitgekeerd. Deze periode is gekozen opdat er dan gedurende die tijd ook zicht kan worden gehouden op het onderhoud. Soms is er sprake van meerwerk. Dit moet al tijdens de restauratie worden gemeld, en wordt alleen gesubsidieerd wanneer hiervoor toestemming is van de verantwoordelijk ambtenaar. monumentale kerken


In de verordening op de Stadsvernieuwing en in de Uitvoeringsregeling Onderhoud Monumentale Kerkgebouwen Utrecht worden de criteria en eisen beschreven waaraan een aanvrager (kerkbestuur) moet voldoen. Aanvragers kunnen 50% van de onderhoudskosten vergoed krijgen mits zij zelf de overige 50% kunnen bekostigen. Het gaat om bouwtechnisch onderhoud. Daarnaast kunnen kerken voor andere aanpassingen een beroep doen op het restauratiefonds. Kerkgebouwen kunnen zowel voor de onderhoudskosten, als voor de restauratiekosten worden gesubsidieerd. Deze scheiding is soms moeilijk te maken. Een architect maakt een plan van aanpak en daarin lopen onderhouds- en restauratieactiviteiten door elkaar. Om achteraf toch op de juiste wijze te kunnen verantwoorden is het nodig om deze kosten administratief te scheiden. De verantwoording voor de kerken vindt niet slechts achteraf plaats. Omdat de subsidie- en planperiode 6 jaar betreft wordt een jaarlijks overzicht met geplande en verrichte werkzaamheden, de daarmee gemoeide kosten, schriftelijke bewijsstukken waaruit blijkt dat de kosten betaald zijn en een jaarlijks bouwkundig inspectierapport (van de Monumentenwacht) voorgelegd. Utrechts Monumentenfonds (UMF) De stichting Utrechts Monumentenfonds (UMF) knapt monumentale panden op en verhuurt deze vervolgens. De stichting ontvangt naast (project)subsidies voor het opknappen van de panden ook een waarderingssubsidie. In 1989 heeft een politieke discussie plaats gevonden over het nut en noodzaak van de financiële sponsoring de instelling. Uitkomst van deze discussie is dat de exploitatiesubsidie zal worden teruggeschroefd tot nul in het jaar 2000. De stichting wordt in staat geacht om zelf voldoende inkomsten te kunnen genereren. Wel zal het UMF nog steeds aanspraak kunnen maken op subsidies voor het opknappen van individuele panden. De criteria waaraan het UMF moeten voldoen liggen vast in een beleidsnotitie over het UMF. De instelling was in het verleden de enige die iets deed aan het opkopen en vervolgens restaureren monumentale panden. Nu restaureert de gemeente ook zelf, maar heeft UMF nog altijd een deel van de markt. Daarnaast heeft het UMF een voorlichtende functie. De verantwoording van de instelling vindt plaats aan de hand van een jaarverslag. Tevens wordt jaarlijks een accountantscontrole uitgevoerd.

e. toekomstige ontwikkelingen Op dit moment wordt het onderhoud van gemeentelijk, particuliere monumenten bekostigd uit het budget voor stadsvernieuwingsgelden. Dit fonds wordt echter binnenkort opgeheven en vervangen door het Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing (ISV). Dit fonds heeft een andere grondslag, waardoor het lastiger zal worden om hier aanspraak op te maken. Het Rijk gaat de gelden (uit het ISV) verdelen op basis van behoeften. Hier dient de gemeente op in te spelen. Daarnaast krijgt Utrecht - door de herindeling - er in de naaste toekomst enkele grote monumenten bij, zoals kasteel Haarzuilens (met een restauratiebehoefte van ongeveer 50 miljoen).

Bijlage 3: Gesprekspartners Sleutelfiguren (fase 2) 1. mw. Bos en mw. Van Amstel (afdeling Bestuurlijk-juridische zaken) 2. dhr. Floris (directeur Stade) 3. dhr. Haitsma (voorzitter Rekenkamercommissie) 4. mw. Kervezee (directeur dienst DMO, gemeente Utrecht) en dhr. Oskam (financieel beleidsmedewerker DMO) 5. mw. Van der Linden (wethouder) en dhr. Roest (bestuursdienst) 6. dhr. Martinot (directeur Welzijn Utrecht Noord) 7. dhr. De Vries (plv. Directeur Accountantsdienst gemeente Utrecht) Afdelingshoofden (fase 3) 1. dhr. Brakkee (afdeling Onderwijs) 2. mw. Van Dijk (afdeling Werk en Inkomen) 3. dhr. Hagen (afdeling Welzijn) 4. dhr. Jansen (Bureau Monumenten) 5. dhr. Jansen (afdeling Culturele Zaken) Vertegenwoordigers van instellingen (fase 4) 1. dhr. Blankenberg (Museum van Speelklok tot Pierement) 2. dhr. Drummen (St. De Koepel) 3. mw. Ernst (De Paardenkathedraal) 4. mw. Van Hemert (Speel-o-theek Tuf Tuf) 5. mw. Houkamp (St. Trijn van Leemput) 6. mw. De Jong (Facilitair Punt Wijkwerk Utrecht) 7. dhr. Kranendonk (SJU) 8. dhr. Martinot (St. Welzijn Noord Utrecht) 9. dhr. Van Oosterzee (Domroep Utrecht) 10. dhr. Oostrom (PK Parochiebestuur Sint Gertrudis) 11. dhr. Poortvliet (UCK/Utrechts Theaterschool) 12. mw. Reinders (SOLGU) 13. mw. H. Scheele-Grob (particulier huiseigenaar) 14. dhr. Schuurman (Schooladviescentrum) 15. dhr. Teerts (Begeleidingscentrum Gereformeerd Schoolonderwijs) 16. mw. Vellekoop (St. Welzijn Utrecht-Oost) 17. dhr. Van de Wal (Cultuurcentrum Ekko) 18. mw. Van de Windt (St. Welzijnsorganisatie Overvecht) 19. mw. Zwaan (St. Skobi)

Bijlage 4: Gespreksprotocollen I. Gespreksprotocol Subsidiebeleid Utrecht (fase 3) Documentanalyse De documentanalyse dient antwoord te geven op de volgende vragen:

• voldoen de rapportages aan de vooraf gestelde criteria? • op welk beleidsniveau wordt informatie beschikbaar gesteld? • in welke mate wordt een koppeling gelegd tussen gemaakte kosten, verrichte activiteiten, geleverde prestaties en maatschappelijke effecten? Karakterisering van het beleidsveld 1. welke doelen streeft de gemeente na met haar beleid, wat is haar visie op dit terrein? 2. wat is de rol en het belang van budgetsubsidiëring in het bereiken van deze doelen? 3. welke instellingen voeren het beleid uit? Keuze voor budgetsubsidiëring 1. wat zijn afwegingen geweest bij de keuze voor subsidiëring? 2. hoe ziet deze systematiek er - in theorie - uit (vgl. documentonderzoek)? - welke criteria en eisen worden er gesteld aan een instelling (bij toekenning subsidie)? - van welke grondslagen wordt in het algemeen uitgegaan? - hoe vindt er verantwoording plaats? - wat was destijds de ratio achter deze systematiek? Is de systematiek (m.n. de grondslag) nog adequaat? Kan de gemeente sturen met behulp hiervan? Praktijk van budgetsubsidiëring 1. hoe verloopt het systeem in de praktijk? (vgl. documentonderzoek) 2. voldoen de instellingen over het algemeen aan de criteria? 3. wat gebeurt er wanneer instellingen hier niet aan voldoen? (berisping/korting) 4. leveren de instellingen de afgesproken producten? (output) 5. hoe vindt er verantwoording plaats? 6. wat zijn de ingeschatte (maatschappelijke) effecten van deze producten? (outcome) 7. wat is de rol van de politiek (hoe vindt aansturing plaats?) Geselecteerde subsidies (na analyse van schriftelijk toegezonden materiaal) 1. per subsidiebeschikking doornemen: relatie subsidieovereenkomst/ (mantel-)overeenkomst - beleidsregels - beschikking - verantwoordingen (tevens ingaan op bovengenoemde punten). 2. bestaan er mogelijkheden om voor de onderzochte subsidievormen grondslagen te hanteren die dichter staan bij het beoogde maatschappelijke effect? 3. hoe is de relatie gelegd tussen de verwachte producten en de middelen die men beschikbaar stelt (relatie geld/activiteiten)? Toekomstige ontwikkelingen 1. hoe ziet de ontwikkeling van budgetsubsidiëring er uit voor de komende jaren? Wat zijn de ideeën en plannen?


2. (na confrontatie met het welzijnsmodel): hoe verhoudt dit zich tot de systematiek van budgetsubsidiëring in het welzijnsbeleid? (de trap van grondslagen is als volgt: waardering, kostensoorten, activiteitenplan en prestaties).

II. Gespreksprotocol Subsidiebeleid Utrecht (fase 4) Doelstelling en activiteiten instelling

• • • •

wat is het doel/visie van de organisatie? hoe is dit gerelateerd aan gemeentelijke doelen? welke activiteiten/producten worden er geleverd? aan welke doelgroep(en)? in hoeverre is de instelling afhankelijk van overheidssubsidie (zijn er andere financiële bronnen)?

Besluitvormingsproces

• hoe verloopt het besluitvormingsproces over de subsidie? (met wie; verloop; tijdsduur; uitkomst)

• hoe typeert u de huidige relatie tussen uw instelling en de gemeente? • is deze relatie de afgelopen jaren gewijzigd? hoe beoordeelt u deze wijziging? • wat is de rol van de politiek (wethouder/raad)? Praktijk van budgetsubsidiëring

• • • • • • • • •

hoe verloopt het budgetteringssysteem? wat zijn de aan uw instelling gestelde toekennings- en verantwoordingscriteria? zijn deze criteria uitvoerbaar? voldoet uw instelling over het algemeen aan de criteria? in hoeverre sluiten zij aan bij de daadwerkelijke activiteiten in de instelling? wat levert u aan verantwoordingsinformatie? levert uw instelling de afgesproken producten/activiteiten? wat gebeurt er wanneer instellingen hier niet aan voldoen? (berisping/korting) wat zijn de ingeschatte (maatschappelijke) effecten van deze producten?

Toekomstige ontwikkelingen

• welke ontwikkeling ziet u in de toekomst op het gebied van budgetsubsidiëring? • hoe anticipeert uw instelling daar op? Wat zijn uw ideeën en plannen? • wat zijn bv. mogelijkheden om het proces van beleidsuitvoering binnen de instelling inzichtelijker te maken?

56

Bijlage 5: Lijst van afkortingen Arbvo

: Arbeidsvoorziening

ASV

: Algemene Subsidieverordening

Awb

: Algemene wet bestuursrecht

BTW

: Belasting Toegevoegde Waarde

DCU’s

: deelnemerscontacturen

DMO

: Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling

ESF

: Europees Sociaal Fonds

ISV

: Investeringsfonds Stedelijke Vernieuwing

NIB

: Nationale Investeringsbank

NT2

: Nederlands als tweede taal

REA

: wet Reïntegratie arbeidsgehandicapten

ROC

: Regionaal Opleidingscentrum

UMF

: Utrechts Monumentenfonds

VAVO

: Voortgezet Algemeen Onderwijs

WEB

: Wet Educatie en Beroepsonderwijs

WIW

: Wet Inschakeling Werkzoekenden

WSW

: Wet Sociale Werkvoorziening

WWO

: wijkwelzijnsorganisatie

Subsidiebeleid gemeente Utrecht. Onderzoek in opdracht van de rekenkamercommissie

Recommend Documents