Evaluatie van het subsidiebeleid in de gemeente Alkmaar

Evaluatie van het subsidiebeleid in de gemeente Alkmaar

Rekenkamercommissie Gemeente Alkmaar

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar Samenstelling Externe leden: R.M.C. Strijker RA (voorzitter) Drs. H.J.M. Alders P.J. de Lange Mevrouw mr. A. de Leeuw Raadsleden: L. Hagenaar Drs. J.W.G.J. Jansen Mevrouw A.J.A. v.d. Ven Secretaris: Mevrouw J.F. Ningen

Postadres: Telefoon: Fax: Email: Website

Postbus 53, 1800 BC Alkmaar 072-5489342 072-5488367 [email protected] www.alkmaar.nl > bestuur & organisatie


INHOUDSOPGAVE

1.

Aanleiding voor het onderzoek …………………………………………………………………….3

2.

Doelstelling en onderzoeksvragen ………………………………………………………………..3

3.

Afbakening en wijze van uitvoering van het onderzoek ………………………………………4

4.

Normenkader voor de beoordeling van het subsidiebeleid …………………………………..4

5.

Conclusies ……………………………………………………………………………………………..5

6.

Aanbevelingen ……………………………………………………………………………………….. 6

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3:

bestuurlijk wederhoor en reactie Rekenkamercommissie op bestuurlijk wederhoor onderzoeksrapport Partners + Pröpper Bestuurskundig onderzoek en advies reactie Partners + Pröpper Bestuurskundig onderzoek en advies op de ambtelijke wederhoor

Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar

1



2


1.

Aanleiding voor het onderzoek

De Rekenkamercommissie heeft onderzoek uitgevoerd naar het subsidiebeleid in de gemeente Alkmaar. Dit onderwerp is gekozen vanwege het beleidsmatige, financiële en maatschappelijke belang van dit beleidsinstrument. Subsidieverstrekking maakt het de gemeente mogelijk om voor haar belangrijke beleidsdoelen door anderen (mede) te laten verwezenlijken, waarvoor jaarlijks meer dan 10% van de gemeentelijke begroting wordt vrijgemaakt. Voor maatschappelijke instellingen zijn de subsidies vaak een essentieel middel om hun doelen te verwezenlijken, doelen die ook voor een groot aantal van de burgers van Alkmaar van belang kunnen zijn . Bij het onderzoek heeft de Rekenkamercommissie zich gericht op de toepassing van de in 2001 vastgestelde subsidieverordening. Deze verordening moet de grondslag vormen voor alle subsidies die de gemeente verstrekt. Met de invoering van deze verordening gaf de gemeente aan dat ze het subsidiëren van maatschappelijke organisaties als een belangrijk middel ziet om politiek bestuurlijke doelen te realiseren en dat door het verstrekken van budgetsubsidies een koppeling wordt gemaakt tussen de subsidieverstrekking en de daarvoor te verrichten activiteiten en te realiseren prestaties. In de afgelopen drie jaar heeft de gemeente ruime ervaring kunnen opdoen met het beleidsinstrument budgetsubsidiëring. In die tijd is het sturen op resultaten in het algemeen steeds meer centraal komen te staan binnen de bedrijfsvoering van gemeentelijke organisaties. De Rekenkamercommissie wil met deze evaluatie onderzoeken of en in welke mate het subsidiebeleid bijdraagt aan de realisering van gemeentelijke doelen en in het uitvoeringsproces helder en logisch is georganiseerd. De kaderstellende en controlerende rol van de Raad is daarbij nadrukkelijk in de beschouwingen betrokken. In dit rapport geeft de Rekenkamercommissie haar belangrijkste conclusies en aanbevelingen weer. Opgemerkt zij nog dat het onderzoek betrekking heeft op de subsidieverstrekking over het jaar 2003. Dit houdt mede in dat wijzigingen die zich nadien in beleid of proces hebben voorgedaan niet op hun effectiviteit zijn getoetst. Voor een gedetailleerd beeld van het analysekader, de uitvoering van het onderzoek, de bevindingen en de deelconclusies verwijst de Rekenkamercommissie naar de als bijlage bij dit rapport gevoegde rapportage van het externe onderzoeksbureau Partners + Pröpper. De feiten zoals weergegeven in het conceptrapport van Partners + Pröpper zijn voorgelegd aan de betrokken ambtenaren. Hun reactie en de reactie van Partners + Pröpper daarop is als bijlage bij dit rapport gevoegd. Een concept van dit rapport is aan het College voorgelegd met het verzoek hierop te reageren. De reactie van het College ontvingen wij op 25 mei 2005. Deze reactie is met onze visie daarbij eveneens opgenomen als bijlage bij dit rapport. Vervolgens zijn de aanbevelingen opgesteld. De Rekenkamercommissie dankt degenen die aan de uitvoering van het onderzoek en de totstandkoming van dit rapport hun bereidwillige medewerking hebben verleend.

2.

Doelstelling en onderzoeksvragen

Met dit onderzoek wil de Rekenkamercommissie in algemene zin nagaan hoe de gemeente Alkmaar omgaat met het beleidsinstrument subsidieverstrekking. Meer in het bijzonder wil de Rekenkamercommissie onderzoeken in hoeverre subsidies resultaatgericht worden ingezet en voldoende waarborgen bevatten voor het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelen. Het gaat er de Rekenkamercommissie daarbij vooral om te leren van het verleden en, voorzover de bevindingen daartoe aanleiding geven, om aanbevelingen te doen voor een meer resultaatgerichte sturing en controle vanuit College en Raad teneinde zo de doeltreffendheid van het subsidiebeleid te vergroten. Het zwaartepunt van het onderzoek ligt bij de budgetsubsidies die volgens de verordening expliciet bedoeld zijn om op basis van prestatieafspraken bij te dragen aan gemeentelijke doelrealisering. Met het onderzoek wil de Rekenkamercommissie de volgende vragen beantwoorden: _

Is er een heldere kaderstellende visie van de Raad over de wijze waarop het subsidieinstrument wordt ingezet om gemeentelijke doelen te bereiken en over de manier waarop de Raad zijn controlerende rol inzake subsidieverstrekking wil uitvoeren?


3


_

Is de gemeentelijke subsidieverordening, als kader voor de subsidieverstrekking, werkbaar en voldoende helder en eenduidig voor ambtenaren en instellingen?

_

Zijn de beleidsdoelen, voor de beleidsvelden die voor subsidie in aanmerking komen, helder en in termen van meetbare gewenste maatschappelijke effecten geformuleerd? Heeft het College de beleidsdoelen helder en meetbaar vertaald naar prestaties die met subsidieverstrekking moeten worden gerealiseerd? Komen die gewenste prestaties voor de diverse subsidievormen voldoende resultaatgericht tot uitdrukking in de gemaakte afspraken met gesubsidieerde instellingen?

_

Is het mogelijk vast te stellen en wordt vastgesteld of de met de instellingen afgesproken prestaties ook zijn gerealiseerd en of zij hebben bijgedragen aan de gewenste maatschappelijke effecten? Wordt daarover goed verantwoord naar College en Raad en zonodig bijgestuurd?

3.

Afbakening en wijze van uitvoering van het onderzoek

Het onderzoek is gericht op de in 2003 verstrekte subsidies, met uitzondering van de subsidies aan het onderwijs. Na een inventarisatie door de Rekenkamercommissie van de in 2003 verstrekte subsidies zijn 33 dossiers bij 28 instellingen geselecteerd om een quick scan uit te voeren. De quick scan bestond uit een schriftelijke analyse van subsidiedossiers, waarbij de subsidieaanvraag en de beschikking zijn geanalyseerd en is nagegaan of de voor de evaluatie benodigde stukken (jaarverslagen instelling, tussenrapportages e.d.) aanwezig waren. De geselecteerde dossiers betreffen bijna alle verstrekte budgetsubsidies en een beperkt aantal waarderings-, activiteiten- en investeringssubsidies. Om de resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van die subsidievorm in perspectief te kunnen plaatsen en uitspraken te kunnen doen over het gehele Alkmaarse subsidiebeleid, zijn ook andere subsidievormen in het onderzoek meegenomen. De meeste geselecteerde subsidies betreffen de sector Maatschappelijke Ontwikkeling, omdat deze sector het grootste deel van de subsidies verstrekt. Na uitvoering van deze quick scan is een procesevaluatie uitgevoerd. Daarin stonden de planning- en controlaspecten van de subsidieverstrekking en het proces van subsidieverlening centraal. Voor deze procesevaluatie heeft de Rekenkamercommissie in overleg met de onderzoekers uit de quick scan zes budgetsubsidie dossiers geselecteerd. Er is geen onderzoek uitgevoerd naar de door de subsidieontvangers bereikte resultaten.

4.

Normenkader voor de beoordeling van het subsidiebeleid

Om tot controleerbaar en doelgericht subsidiebeleid te kunnen komen moet aan een aantal randvoorwaarden inzake de achterliggende beleids- en subsidieprocessen worden voldaan. Voor de beantwoording van de verschillende onderzoeksvragen is getoetst in hoeverre de gevonden feiten aan de volgende door de Rekenkamercommissie daarvoor geformuleerde normen voldoen. _

De subsidies worden verstrekt op basis van de Subsidieverordening 2001. De verordening moet daarvoor heldere en eenduidige handvatten bieden ten aanzien van de volgende aspecten van de subsidieverstrekking: • • •

_

Het type subsidie waarvoor de aanvraag in aanmerking komt (budget-, waarderings-, activiteitensubsidie etc.); De mate van resultaatgerichtheid die in de overeenkomst moet worden opgenomen; De criteria voor verantwoording, controle en bijsturing.

De maatschappelijke doelen van de betrokken beleidsvelden zijn SMART (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdsgebonden) geformuleerd. Dat wil zeggen dat de Raad concreet heeft aangegeven welke effecten hij in de samenleving wil realiseren.


4


_

Vastgesteld is welke prestaties nodig zijn om de maatschappelijke doelen te kunnen bereiken. Deze prestaties zijn SMART geformuleerd en waar nodig gespecificeerd voor de verschillende doelgroepen of onderdelen van het beleid.

_

Aan de prestaties zijn resultaatniveaus gekoppeld; van beschrijving van uit te voeren activiteiten, (per doelgroep) te leveren kwalitatieve en/of kwantitatieve resultaten van die activiteiten tot beschrijving van te realiseren maatschappelijke effecten. Deze prestaties zijn op een zo hoog mogelijk resultaatsniveau benoemd als realistisch en verantwoord is. Hoe hoger het resultaatniveau, des te groter en duidelijker is de te verwachten bijdrage aan het maatschappelijke doelbereik.

_

De rol die de diverse instellingen (subsidiepartners) kunnen spelen bij het realiseren van de gewenste prestaties en resultaten is weloverwogen vastgesteld. Weloverwogen wil zeggen: gebaseerd op realistische verwachtingen over de bijdrage die instellingen met behulp van de diverse typen subsidies aan het doelbereik kunnen leveren.

_

Er zijn met de instellingen heldere afspraken gemaakt over financiële en inhoudelijke voortgangsrapportages, gekoppeld aan de afspraken over te leveren prestaties en het vereiste resultaatniveau. Het nakomen van de afspraken wordt inhoudelijk gecontroleerd.

_

Op basis van de voortgangsrapportages wordt op een geaggregeerde manier gerapporteerd aan de Raad en er wordt, bij afwijkingen van de verwachtingen en afspraken, bijgestuurd.

5.

Conclusies

De bevindingen zijn door de Rekenkamercommissie beoordeeld in het licht van het geformuleerde normenkader. Op basis daarvan komt de Rekenkamercommissie, gebaseerd op het door Partners+Pröpper uitgevoerde onderzoek, tot de volgende conclusies op hoofdlijnen. 1.

De Raad geeft niet voldoende invulling aan zijn kaderstellende en controlerende rol. Er is door de Raad geen fundamentele discussie gevoerd over de rol van subsidies als sturingsmiddel om beleidsdoelen te realiseren. Er is op het totaal van de subsidiegelden geen allesomvattende afweging gemaakt over de verdeling van de subsidiegelden ten opzichte van de beleidsdoelen. De door de Raad vastgestelde verordening is niet helder en eenduidig. In het verlengde daarvan kan de Raad op die punten waar hij geen heldere kaders stelt ook geen controlerende functie uitoefenen. De Raad heeft de wijze waarop hij over de uitvoering en resultaat van het subsidiebeleid wil worden geïnformeerd niet duidelijk geformuleerd.

2.

De subsidieverordening bevat niet die criteria die nodig zijn voor een goede uitvoering van het subsidiebeleid. Een heldere en eenduidige toepassing is daardoor niet mogelijk. Er zijn onvoldoende criteria opgenomen om te komen tot een helder onderscheid in de toepassing van de verschillende typen subsidies. De criteria voor de verschillende niveaus van resultaatgerichtheid en de daaruit voortvloeiende te stellen prestatie-eisen zijn niet geformuleerd. Eisen aan inhoudelijke rapportage ontbreken in de subsidieverordening en zijn hooguit in algemene zin opgenomen in een deelverordening.

3.

De beleidsdoelen worden nog onvoldoende als gewenste maatschappelijke effecten vertaald en er is door het College geen heldere relatie gelegd tussen de beoogde resultaten van de subsidieverstrekking en de gewenste maatschappelijke effecten. Het verstrekken van subsidies is geen doel op zich. Gemeentelijke subsidies dienen als sturingsinstrument om door de gemeente gewenste doelen te realiseren. Daarvoor moet de gemeente allereerst haar beleidsdoelen helder en meetbaar als gewenste effecten in de samenleving formuleren. Dat is tot nu toe, voor wat betreft de beleidsvelden waar subsidies worden verstrekt, onvoldoende het geval.


5


Een duidelijke visie over de rol van de diverse partners bij de realisering van de gestelde doelen, over de inzet van subsidies en het aandeel van prestatiegerichte subsidies daarbij, ontbreekt. Er is vaak geen goede en heldere relatie tussen het te realiseren beleidsdoel en een individuele subsidieverstrekking. 4.

De prestatieafspraken met instellingen blijven, zelfs voor budgetsubsidies, veelal beperkt tot een laag resultaatniveau. Het is, mede als gevolg van die lage mate van resultaatgerichtheid, niet mogelijk om vast te stellen in hoeverre de subsidies hebben bijgedragen aan de gewenste maatschappelijke effecten. Door het ontbreken van een goede relatie tussen het te realiseren beleidsdoel en de beoogde resultaten van de subsidie is de mate waarin het beleidsdoel als gevolg van de subsidieverstrekking is gerealiseerd veelal ook niet vast te stellen. De enige huidige subsidievorm waarin op basis van de verordening resultaatgerichte sturing vereist is, zijn de budgetsubsidies. Budgetsubsidiëring vindt nog maar op zeer beperkte schaal plaats. De gehanteerde grens voor toepassing van budgetsubsidiëring ad 100.000 wordt niet altijd toegepast waar dat wel mogelijk zou moeten zijn. Inhoudelijke onderbouwing van deze grens is niet aanwezig. Daar waar wel sprake is van het toekennen van budgetsubsidies is vaak nog onvoldoende duidelijk vastgelegd op welk niveau van resultaatgerichtheid sturing gewenst is (sturing op basis van uit te voeren activiteiten, (per doelgroep) te leveren kwalitatieve en/of kwantitatieve resultaten van die activiteiten of te realiseren maatschappelijke effecten). Daar waar op dit moment door middel van budgetsubsidies gelden worden toegekend vindt resultaatgerichte sturing meestal op het laagste prestatieniveau (kwantiteit van activiteiten) plaats. Prestatieafspraken met de instellingen zijn nog onvoldoende meetbaar (SMART) geformuleerd. Bij waardering- en exploitatiesubsidies ontbreken op deze wijze geformuleerde prestaties grotendeels. Opgemerkt zij dat het formuleren van prestaties volgens de verordening ook niet vereist is. Bij de budgetsubsidies worden deze wel toegepast, maar is verbetering in het merendeel van de dossiers gewenst. Een laag niveau van prestatieafspraken leidt veelal tot een daarop aangepast laag niveau van inhoudelijke rapportage. Op basis van dit lage niveau van vereiste inhoudelijke rapportage door de instellingen is geaggregeerde rapportage naar de Raad en het volgen van de voortgang door de Raad van de met behulp van de subsidie gerealiseerde beleidsdoelen maar zeer beperkt mogelijk.

6.

Aanbevelingen

Gezien voorgaande conclusies zijn er flinke verbeterslagen nodig om de doeltreffendheid en transparantie van het subsidiesysteem te vergroten. De gewenste maatschappelijke effecten en de daarvoor te leveren prestaties kunnen verder worden geconcretiseerd. De beheersbaarheid van het subsidieproces kan worden verbeterd door meer resultaatgerichte afspraken te maken. Deze afspraken moeten vervolgens ook structureel worden gemonitord en geëvalueerd op de geleverde bijdrage aan de gewenste maatschappelijke effecten. Daarbij zou ook de kaderstellende en controlerend rol van de Raad meer in overeenstemming moeten worden gebracht met het duale stelsel. Hierna hebben wij onze aanbevelingen nader uitgewerkt. Ze zijn gericht aan de Raad en hebben zowel betrekking op de kaderstellende en controlerende rol van de Raad zelf, als op de concrete uitvoering van het subsidiebeleid door het College en de ambtelijke organisatie. I.

Ten aanzien van de kaderstellende en controlerende rol van de Raad. 1.

Verbeter als Raad uw kaderstellende en controlerende rol inzake subsidieverstrekking a.

Voer als Raad een fundamentele discussie over de rol van subsidies als sturingsmiddel om beleidsdoelen te realiseren. Bepaal daarbij de gewenste verbetering van de volgende aspecten:


6

Evaluatie van het subsidiebeleid in de gemeente Alkmaar • • • • • • •

II.

Concretisering van gewenste maatschappelijke effecten in de programmabegroting; De wijze waarop het subsidie-instrument voor de realisering van die gewenste maatschappelijke effecten wordt ingezet en de rol daarbij van budgetsubsidies op basis van prestatieafspraken; Grotere mate van resultaatgerichte afspraken in subsidiebeschikkingen; Goed onderscheidende en onderbouwde criteria voor de verschillende subsidievormen; Meer en effectievere inzet van budgetsubsidies op basis van realistische en zo optimaal mogelijke afspraken over resultaten en SMART geformuleerde prestatievereisten; Overweeg daarbij ook, op basis van inhoudelijke argumenten, een eventuele financiële ondergrens voor het verstrekken van budgetsubsidies; Verbetering van de inhoudelijke verantwoording van met subsidies bereikte resultaten.

b.

Verlang aan de hand van de uitkomsten van die discussie een bijbehorende aanpassing van de subsidieverordening.

c.

Verlang, als onderdeel van de raadscontrole, van het College een jaarlijks overzicht van verstrekte subsidies en behaalde resultaten en afwijkingen.

Ten aanzien van de uitvoering van het subsidiebeleid door het College en de ambtelijke organisatie 2.

Concretiseer de gewenste effecten van het gemeentelijk beleid en leg een heldere relatie tussen die gewenste effecten en de daarvoor beoogde resultaten van de subsidieverstrekking. a.

Formuleer de gewenste maatschappelijke effecten en de daarvoor te leveren prestaties in beleidsnota’s en programmabegroting concreet en resultaatgericht.

b.

Geef al in de programmabegroting, ten behoeve van de Raad, duidelijk en meetbaar aan welke bijdrage subsidies moeten leveren aan de gewenste effecten in de samenleving.

c.

Maak de mogelijkheid tot het verkrijgen van subsidie voor het realiseren van geconcretiseerde en meetbare maatschappelijke effecten openbaar. Geef daarbij duidelijk aan onder welke voorwaarden subsidieverstrekking plaatsvindt. De vooraf concreet geformuleerde verlangde prestaties behoren tot het afwegingskader om subsidieaanvragen te kunnen beoordelen en afwegen.

d.

Geef in de beschikking aan wat de relatie is tussen de verwachte prestatie van de instelling en het maatschappelijk effect waaraan deze prestatie moet bijdragen. Betrek op deze wijze de instelling meer bij de beleidsrealisatie van de gemeente.

e.

Zorg ervoor dat in iedere beschikking vermeld wordt om wat voor subsidievorm het gaat en verwijs expliciet naar de (bij te stellen) subsidieverordening.


7


3.

4.

Maak het mogelijk vast te stellen in hoeverre de subsidies hebben bijgedragen aan de beleidsdoelen. Formuleer gewenste prestaties op een duidelijk hoger niveau van resultaatgerichtheid en zorg dat realisatie daarvan ook is vast te stellen. a.

Zoek voor iedere subsidie naar een zo hoog mogelijk niveau van prestatiesturing als realistisch en verantwoord is.

b.

Stel voor relatief eenvoudige en kleinere subsidies die niet voor sturing op prestatieniveau in aanmerking komen, heldere eisen aan activiteitenplannen en rapportage. Geef aan ten behoeve van welke beleidsdoelen de subsidieverstrekking plaatsvindt. Bepaal de criteria van eenvoudige en kleinere subsidies.

c.

Maak voor elke overige subsidie (in de preambule / beschikking) duidelijk in hoeverre deze bij moet dragen aan welk specifiek beleidsdoel. Hanteer daarbij als uitgangspunt zo specifiek mogelijke formulering van prestaties (SMART) zodat de bijdrage aan het beleidsdoel meetbaar en evalueerbaar wordt.

Verbeter het proces van monitoren, verantwoorden en bijsturen van de subsidieverstrekking, met name ten aanzien van de sturing op de inhoudelijke rapportage. a.

Stel niet alleen voor budgetsubsidies maar ook voor de andere subsidietypen duidelijker eisen aan de inhoudelijke verslaglegging en formuleer die in de beschikking.

b.

Zie in algemene zin strikter toe op de schriftelijke verantwoording door de instellingen van de resultaten die zijn bereikt met of door de subsidie. Maak daarbij aan de instellingen duidelijk wat precies van de rapportage wordt verwacht in het licht van het onderscheid tussen inhoudelijke verantwoording en financiële verantwoording, aansluitend op het vereiste niveau van resultaatgerichtheid en de meetbare prestatievereisten.

c.

Zorg voor een structurele documentatie en beoordeling van de inhoudelijke verantwoording van de resultaten van de verstrekte subsidies.

d.

Verantwoord aan de hand van die documentatie op een geaggregeerde manier jaarlijks aan de Raad de bereikte resultaten en afwijkingen van afspraken en beoogde resultaten.

e.

Voeg bij de jaarrekening een overzicht van de verschillende subsidies, uitgesplitst naar sectoren, geconcretiseerde maatschappelijke effecten en subsidietypen, zodat de Raad zijn controlerende rol kan waarmaken.


8

Bijlage1

VERTROUWELIJK Rekenkamercommissie T.a.v. de voorzitter De heer R.M.C. Strijker

Uw kenmerk

Uw brief d.d.

Ons kenmerk

Toestelnummer

MO/9748

548 8101

Behandeld door

Bijlagen

H. Batelaan Onderwerp

Datum

Reactie concept-eindrapport subsidieverlening

23.05.2005

Geachte heer Strijker, Met belangstelling hebben wij het concept-eindrapport van de rekenkamercommissie over subsidieverlening in onze gemeente gelezen. Wij kunnen ons voorstellen dat de commissie redenerend vanuit het normenkader komt tot de vier conclusies op hoofdlijnen. De conclusies spreken voor zich en zijn een goede afspiegeling van de situatie medio 2002/2003. Inmiddels zijn wij een aantal jaren verder en zijn op onderdelen verbeteringen zichtbaar. We zien dan ook de conclusies als een bevestiging van de lijn, die het college al heeft ingezet als het gaat om de controleerbaarheid en doelgerichtheid van het subsidiebeleid. Het kan en moet beter. Wij zijn derhalve erg benieuwd naar uw aanbevelingen voor het vervolg van het traject. Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Alkmaar, namens dezen,

mw. drs. M. van Rossen, burgemeester.

drs. J.C.M. Cox, secretaris.

* bezoekadres MALLEGA TSPLEIN 10

* bank BNG 28. 50.27.581

* postadres POSTBUS 53

* telefoon (072) 5 48 88 88

* telefax * www.alkmaar.nl

(072) 5 48 87 77

Rekenkamercommissie

VERTROUWELIJK Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar Postbus 53 1800 BC ALKMAAR

Uw kenmerk

Uw brief d.d.

Ons kenmerk

Toestelnummer

2005/031

072-5489342

Behandeld door

Bijlagen

J.F. Ningen Onderwerp

Datum

Evaluatie subsidiebeleid

26.05.2005

Geacht college,

Wij danken u hartelijk voor uw reactie op ons concept-eindrapport. In uw reactie geeft u aan dat de conclusies voor zich spreken en een goede afspiegeling zijn van de situatie medio 2002/2003 en sindsdien op onderdelen al verbeteringen zichtbaar zijn. Voor de goede orde wijzen wij u er op dat ons onderzoek zich heeft uitgestrekt over het jaar 2003. Bij de diverse gehouden interviews zijn vanzelfsprekend ook de ontwikkelingen daarna aan de orde geweest. In ons eindrapport hebben wij daarmee dan ook rekening gehouden. Uw reactie heeft ons geen aanleiding gegeven ons eindrapport aan te passen. Met de toevoeging van de aanbevelingen hebben wij in onze vergadering van 25 mei 2005 het eindrapport dan ook definitief vastgesteld. Dit definitieve eindrapport zal binnenkort aan de gemeenteraad worden aangeboden. Hoogachtend, namens de Rekenkamercommissie Alkmaar,

R.M.C. Strijker, voorzitter

* bezoekadres LANGEST RAAT 97

* postadres POSTBUS 53

* bank POSTBANK 116121 BNG 28. 50.00.179

* telefoon (072) 5 48 88 88

* telefax (072) 5 48 87 77

Bijlage2

PARTNERS+ +PRÖPPER Bestuurskundig onderzoek en advies

Eindrapport

Evaluatie van het subsidiebeleid in gemeente Alkmaar: naar resultaatgericht en evalueerbaar beleid

Aan De rekenkamercommissie van gemeente Alkmaar Van dr. Herman Lelieveldt dr. Igno Pröpper Hans Kessens

Vught, 21 april 2005

Partners+Pröpper, bestuurskundig onderzoek en advies Postbus 115, 5260 AC Vught Telefoon 073-658 70 80, Fax: 073-658 70 81 E-mail: info@partnersenPröpper.nl / Internet : www.partnersenpröpper.nl


Inhoudsopgave 0

Korte schets vooraf: onderzoeksvragen en uitkomsten ..................... 1

1

Inleiding ......................................................................................... 3

2

Aanpak van het onderzoek............................................................... 4

2.1 Doel- en vraagstelling van het onderzoek...................................................... 4 2.2 Korte toelichting van het analysekader ......................................................... 5 2.3 Onderzoeksopzet ........................................................................................ 6

3

Subsidiebeleid en subsidieverordening in Alkmaar........................... 8

3.1 Subsidiebeleid in Alkmaar............................................................................ 8 3.2 Analyse van de subsidieverordening ............................................................. 9 3.3 Conclusies .................................................................................................. 14

4

De resultaatgerichtheid van de subsidieverstrekking ........................ 15

4.1 Analysekader............................................................................................... 15 4.2 Resultaten .................................................................................................. 17 4.3 Conclusies .................................................................................................. 18

5

De evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking ............................ 19

5.1 Analysekader............................................................................................... 19 5.2 Resultaten .................................................................................................. 20 5.3 Conclusies .................................................................................................. 22

6

Het proces van planning en control van de subsidieverstrekking....... 23

6.1 6.2 6.3 6.4

Analysekader............................................................................................... 23 Randvoorwaarden planning en control ......................................................... 24 Toetsing criteria planning en control ............................................................ 26 Conclusies .................................................................................................. 34

7

Mogelijkheden voor versterking van resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid ............................................................................ 36

7.1 7.2 7.3 7.4

Versterking resultaatgerichtheid (1): Formuleren beleidsdoelstellingen.......... 36 Versterking resultaatgerichtheid (2): Omzetten doelstellingen in subsidie...... 37 Versterking evalueerbaarheid (1): Informeren, evalueren, bijsturen................ 39 Versterking evalueerbaarheid (2): Politiek verantwoorden ............................. 39

Bijlage 1: Typering subsidies quick-scan en definitieve selectie subsidies. 40 Bijlage 2 Overzicht Subsidiedossiers....................................................... 44 Bijlage 3 Typering planning en control van zes dossiers........................... 48


A B C D E F

Stichting Promotie Alkmaar ......................................................................... 48 Stichting Onderdak/DNO............................................................................. 50 Regionaal Indicatie Orgaan (RIO)................................................................. 52 Stichting Openbare Bibliotheek Alkmaar ...................................................... 54 Horizon College, Sector Educatie ................................................................. 56 Regionale Thuiszorg – Jeugdgezondheidszorg .............................................. 58

Bijlage 4: Namen en functies geïnterviewde personen............................. 60


0

Korte schets vooraf: onderzoeksvragen en uitkomsten

In opdracht van de rekenkamercommissie van Alkmaar heeft Partners+Pröpper een evaluatieonderzoek uitgevoerd naar het subsidiebeleid en de uitvoering. In deze rapportage doen we verslag van dit onderzoek. Voor een snel overzicht vooraf geven we eerst de onderzoeksvragen en de belangrijkste conclusies weer. De onderzoeksvragen luiden als volgt: 1 In hoeverre zijn de verstrekte subsidies resultaatgericht, ofwel taakstellend? 2 Hoe evalueerbaar is de subsidieverstrekking? Is duidelijk wanneer de gestelde taken of de beoogde resultaten zijn bereikt? Is precies en in evalueerbare termen geformuleerd wat de gemeente als opdrachtgever van de gesubsidieerde instelling vraagt? 3 In hoeverre is er sprake van een ordentelijk proces van planning en control tussen gemeente en de gesubsidieerde instellingen (sturen, beheersen, toezicht houden, verantwoorden, bijsturen)? Is de subsidieverordening helder en eenduidig voor ambtenaren en instellingen voor wat betreft de daartoe te volgen stappen? 4 Wat zijn de mogelijkheden en beperkingen om meer dan nu gebeurt resultaatgerichte subsidies te verstrekken en de evalueerbaarheid ervan te vergroten? Het onderzoek omvat de analyse van de subsidieverordening, een quick scan naar dertig subsidiedossiers en een meer uitgebreid onderzoek naar zes dossiers. De antwoorden op de onderzoeksvragen luiden als volgt: 1 Over de gehele linie is de resultaatgerichtheid van de subsidies beperkt. De budgetsubsidies zijn conform de verwachtingen meer resultaatgericht dan de overige subsidievormen, maar zelfs bij de budgetsubsidies is doorgaans sprake van de laagste vorm van prestatiesturing (het aantal activiteiten). 2 Over de gehele linie is de evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking beperkt. De budgetsubsidies zijn conform de opzet van de subsidieverordening meer evalueerbaar dan de overige subsidies. De systematiek van de budgetregeling bevordert de formulering van specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen én de wijze waarop daar verantwoording over moet worden afgelegd. Niettemin is ook de evalueerbaarheid van vijf van de negen onderzochte budgetsubsidies minder groot dan op basis van deze systematiek zou mogen worden verwacht. 3a Het proces van planning en control van de subsidieverstrekking is bij het merendeel van de onderzochte subsidies op een aantal cruciale punten nog niet ordentelijk ingericht. Het gaat dan vooral om: – de inbedding van de subsidies in evalueerbaar en resultaatgericht beleid; – een doordachte keuze van het sturingsniveau (input, activiteiten, prestaties, maatschappelijke effecten); – het bewaken van het tijdig aanleveren door instellingen van (tussen)rapportages, jaarverslag en jaarrekening;

1


toezicht en verantwoording ten aanzien van de resultaten (waarbij in het bijzonder het inhoudelijke toezicht onder de maat is). 3b De subsidieverordening bevat onvoldoende stimulansen voor een resultaatgerichte en evalueerbare subsidieverstrekking. Bovendien is de grondslag voor de indeling in subsidievormen in de subsidieverordening onhelder. 4 Verdere versterking van de resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking is een reële ambitie die in de praktijk van Alkmaar is te realiseren. –

2


1

Inleiding

Aanleiding voor het onderzoek Een belangrijk deel van het gemeentelijk beleid komt tot stand via activiteiten van door de gemeente gesubsidieerde organisaties. Ook de gemeente Alkmaar verstrekt aan honderden organisaties subsidies, uiteenlopend van een bescheiden eenmalige subsidie van 350 euro voor Buurtvereniging ‘De Buurtjes’ tot de bijna twee miljoen euro die de Openbare Bibliotheek ieder jaar krijgt op basis van een gedetailleerde budgetregeling. Subsidies beslaan in Alkmaar om en nabij de elf procent van de jaarlijkse begroting. Subsidieverstrekking is alleen zinvol als de activiteiten van de instellingen bijdragen aan het realiseren van gemeentelijke beleidsdoelstellingen en als (het proces van) subsidieverstrekking doelmatig en doeltreffend is. Deze evaluatie die gemaakt is in opdracht van de rekenkamercommissie van de gemeente Alkmaar, wil daar een bijdrage aan leveren. De evaluatie vindt plaats in het licht van de subsidieverordening, die in 2001 voor het laatst werd vastgesteld. Belangrijk element van die nieuwe subsidieverordening vormt de herwaardering en herinvoering van het instrument budgetsubsidie, waarmee de gemeente een middel in handen heeft om afspraken te maken over de doelstellingen, activiteiten en prestaties van de gesubsidieerde instellingen en de wijze waarop zij zich daarover verantwoorden. Nu men enige jaren ervaring op heeft gedaan met de nieuwe subsidieverordening en het instrument budgetsubsidie, acht de rekenkamercommissie het zinvol om het subsidiebeleid onder de loep te nemen.

Opdrachtverlening rekenkamercommissie De rekenkamercommissie heeft Partners+Pröpper opdracht gegeven het beleid en de uitvoering van de subsidieverlening in de gemeente Alkmaar te evalueren. De evaluatie dient zich vooral te richten op subsidies met prestatie-afspraken, waaronder de sinds juni 2001 heringevoerde budgetsubsidies. Het onderzoek moet zich vooral richten op procedures en bedrijfsvoeringaspecten rond de subsidieverstrekking. De mate waarin de gestelde doelstellingen zijn gerealiseerd en het inhoudelijke functioneren van de gesubsidieerde instellingen maken geen deel uit van het onderzoek. De evaluatie moet een aantal conclusies opleveren.

3


2

Aanpak van het onderzoek

2.1

Doel- en vraagstelling van het onderzoek

Beleidsonderzoek, zoals onderzoek naar subsidiebeleid, is het meest zinvol als het aanknopingspunten oplevert voor een verbetering van de bestaande praktijk. Om die reden is het onderzoek retrospectief én ontwikkelingsgericht opgezet: op basis van een analyse van de bestaande subsidiepraktijk en het subsidieproces proces beoordelen we de feitelijke resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking. Onze bevindingen vormen de basis voor een blik naar de toekomst. Daarin ligt de nadruk op het zoeken van ‘goede voorbeelden’ en het opsporen van subsidies en processen van subsidieverstrekking waarbij verbeteringen wenselijk zijn. De in overleg met de rekenkamercommissie opgestelde doelen vraagstelling van het onderzoek weerspiegelen deze onderzoeksbenadering.

Doelstelling 1

Het vaststellen van de mate waarin de subsidieverstrekking optimaal wordt beheerst en ingezet om zo resultaatgericht mogelijk te sturen en te controleren. Daarbij gaat het in het bijzonder om: − de bestaande subsidieverordening; − de mate waarin de verschillende subsidie-instrumenten in de praktijk worden ingezet om gewenste doelstellingen te bereiken en of er in voldoende mate gebruik wordt gemaakt van budgetsubsidies; − de mate waarin de interne procedures betreffende subsidieverlening voldoende waarborgen voor beheersing geven en de wijze waarop deze worden uitgevoerd.

2

Het versterken van resultaatgerichte sturing en controle vanuit het college en de raad en het verbeteren van de verantwoording vanuit de gesubsidieerde instellingen, door het doen van suggesties voor de aanpassing van de verordening en voor de uitvoering van het subsidiebeleid.

Onderzoeksvragen We hebben op basis van deze tweeledige doelstelling de volgende vijf onderzoeksvragen geformuleerd: 1 In hoeverre zijn de verstrekte subsidies resultaatgericht, ofwel taakstellend? 2 Hoe evalueerbaar is de subsidieverstrekking? Is duidelijk wanneer de gestelde taken of de beoogde resultaten zijn bereikt? Is precies en in evalueerbare termen geformuleerd wat de gemeente als opdrachtgever van de gesubsidieerde instelling vraagt? 3 In hoeverre is er sprake van een ordentelijk proces van planning en control tussen gemeente en de gesubsidieerde instellingen (sturen, beheersen, toezicht houden, verantwoorden, bijsturen)? Is de subsidieverordening helder en eenduidig voor ambtenaren en instellingen voor wat betreft de daartoe te volgen stappen?

4


4

2.2

Wat zijn de mogelijkheden en beperkingen om meer dan nu gebeurt resultaatgerichte subsidies te verstrekken en de evalueerbaarheid ervan te vergroten?

Korte toelichting van het analysekader

Resultaatgerichtheid, evalueerbaarheid en ordentelijkheid van het proces van planning en control vormen de kernbegrippen van dit onderzoek. We lichten ze hieronder beknopt toe en verwijzen voor een meer uitgebreide toelichting naar de analysekaders van de verschillende hoofdstukken.

Resultaatgerichtheid Bij het beoordelen van de resultaatgerichtheid van een subsidie, gaat het om de vraag in hoeverre de subsidieverstrekking taakstellend is. Een subsidie is het meest resultaatgericht als deze stuurt op beoogde maatschappelijke effecten. Bij een prestatie kan het gaan om de hoeveelheid activiteiten die een instelling moet ontplooien en om bepaalde kwaliteitseisen aan deze activiteiten. Een subsidie is nog minder resultaatgericht als uitsluitend globaal is aangegeven welke activiteiten de instelling moet uitvoeren. Er is ten slotte niet of nauwelijks sprake van resultaatgerichte sturing als sprake is van inputsturing en er louter geld ter beschikking wordt gesteld, zonder dat de subsidiegever duidelijk maakt wat in ruil daarvan verwacht wordt (zie verder paragraaf 4.1). Bij de resultaatgerichtheid draait het met andere woorden om het ambitieniveau dat men nastreeft: sturen op maatschappelijke effecten is het meest ambitieus, inputsturing het minst.

Evalueerbaarheid Daar waar de resultaatgerichtheid ons iets vertelt over het ambitieniveau, draait het bij de evalueerbaarheid van een subsidieverstrekking om de mogelijkheid om na te gaan of die ambities ook worden waargemaakt. De evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking richt zich op de mate waarin de resultaatgerichtheid van een subsidie vast te stellen is. We definiëren evalueerbaarheid als de mogelijkheid om de feitelijke resultaten van de subsidieverstrekking waar te nemen en te herleiden tot de in de beschikking en/of budgetregeling gemaakte afspraken. De evalueerbaarheid neemt toe, als doelstellingen meer specifiek, meetbaar en tijdgebonden zijn, er een duidelijker koppeling tussen subsidie en resultaten te leggen is en de voor de evaluatie noodzakelijke gegevens ook daadwerkelijk beschikbaar zijn. Het spreekt voor zich dat de specifieke eisen die aan evalueerbaarheid gesteld worden afhangen van de mate van resultaatgerichtheid van de subsidie. Een budgetsubsidie met een hele reeks prestatie-indicatoren stelt hogere eisen aan de voor de evalueerbaarheid benodigde gegevens, dan een eenvoudige activiteitensubsidie (zie verder paragraaf 5.1).

Ordentelijk proces van planning en control Bij de ordentelijkheid van het proces van planning en control ten slotte, staat een adequate beheersing van het proces van subsidieverstrekking centraal. In hoeverre zijn de processen van sturing, beheersing, toezicht en verantwoording goed georganiseerd

5


en dragen zij bij aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het subsidiebeleid? (zie voor een verdere uitleg paragraaf 6.1).

2.3

Onderzoeksopzet

Het onderzoek richt zich op de subsidies die verstrekt zijn in het jaar 2003. Het bestaat uit twee delen, namelijk een quick scan naar de subsidieverstrekking van een dertigtal dossiers en een meer diepgaande procesevaluatie van de planning- en controlcyclus rond zes dossiers. Omdat de sector Maatschappelijke Ontwikkeling veruit het grootste gedeelte van de subsidieverstrekking verzorgt, is er bewust voor gekozen het zwaartepunt van het onderzoek daar te leggen.

Quick scan Om vast te stellen in welke mate de subsidies resultaatgericht en evalueerbaar zijn (onderzoeksvraag 1 en 2) én om na te gaan in hoeverre op dit punt verbeteringen mogelijk zijn (onderzoeksvraag 4), hebben we allereerst de subsidieverordening geanalyseerd en een quick scan uitgevoerd naar drieëndertig subsidies bij in totaal achtentwintig instellingen. De quick scan bestond uit een schriftelijke analyse van subsidiedossiers, waarbij we de subsidieaanvraag, de beschikking, en budgetregelingen analyseerden en we nagingen of de voor de evaluatie benodigde stukken (jaarverslagen instelling, tussenrapportages e.d.) aanwezig waren. De rekenkamercommissie heeft in overleg met de onderzoekers in eerste instantie 39 subsidies geselecteerd, op basis van een op verzoek van de rekenkamercommissie door het college van B&W verstrekt overzicht van de in het jaar 2003 verstrekte subsidies. Deze 39 subsidies omvatten alle budgetsubsidies en daarnaast een aantal waarderings-, activiteiten en investeringssubsidies. Het zwaartepunt van het onderzoek ligt dus bij de budgetsubsidies, maar juist om de resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van die subsidievorm in perspectief te kunnen plaatsen en uitspraken te kunnen doen over het gehele Alkmaarse subsidiebeleid, maken ook andere subsidievormen deel uit van het onderzoek. Het zwaartepunt van de selectie ligt bij de sector MO, omdat die het grootste deel van de subsidies verstrekt en bij de grotere subsidies gezien het beslag dat zij op de gemeentebegroting leggen. Op basis van een eerste inventarisatie van de dossiers en na ruggespraak met de rekenkamercommissie hebben we zes subsidies afgevoerd. De redenen hiervoor waren divers: er was bij nader inzien geen sprake van een subsidie, de subsidie betrof niet het jaar 2003, of het ging om in medebewind verstrekte subsidies, waarover de gemeente verder geen enkele beleidsvrijheid had. Voor de analyse in de quick scan zijn drieëndertig beschikkingen onderzocht die betrekking hebben op achtentwintig instellingen. We verwijzen naar Bijlage 1 voor een overzicht van alle subsidies in de quick scan.

Procesevaluatie In de procesevaluatie stonden de planning- en controlaspecten (onderzoeksvraag 3) van de subsidieverstrekking en het proces van subsidieverlening centraal. Voor deze procesevaluatie heeft de rekenkamercommissie in overleg met de onderzoekers zes dossiers uit de quick scan geselecteerd op basis van de volgende selectiecriteria:

6


1 2 3 4 5

een zekere spreiding tussen budgetsubsidies, exploitatiesubsidies en overige subsidies; een zekere spreiding over beleidsterreinen en ambtelijke onderdelen; subsidies met een relatieve grote financiële omvang; potentieel leerzame dossiers – zowel ‘goede’ als ‘slechte’ voorbeelden; bij voorkeur structurele subsidies.

Naam

beleidsterrein / sector, afdeling

Subsidietype

Bedrag (incidenteel / structureel) Stichting Promotie Bestuursondersteuning Waardering 181.000 Alkmaar afdeling communicatie (structureel) Stichting Onderdak Maatschappelijk Ontwikkeling Exploitatie 1.241.688 afdeling SO (structureel) Regionaal Indicatie Maatschappelijke Ontwikkeling Budget 575.690 Orgaan afdeling ZPO (structureel) Stichting Openbare Maatschappelijke Ontwikkeling Budget 2.320.954 Bibliotheek afdeling VTP (structureel) Horizon College Maatschappelijke Ontwikkeling Budget 1.748.387 afdeling ZPO (structureel) Regionale thuiszorg Maatschappelijke Ontwikkeling Exploitatie 956.746 afdeling ZPO (structureel) Tabel 2.1: selectie van zes dossiers voor de procesevaluatie naar planning en control Tabel 2.1 geeft een overzicht van de zes dossiers. Voor ieder dossier hebben we gesprekken gevoerd met de portefeuillehouder, de voor de subsidierelatie verantwoordelijke beleidsmedewerker en een vertegenwoordiger (meestal de directeur) van de instelling. In aanvulling hierop hebben we ook nog gesproken met vier medewerkers van de sector Maatschappelijke Ontwikkeling die bij het subsidiebeleid betrokken zijn. Ter afsluiting van de procesanalyse heeft ten slotte nog een groepsgesprek plaatsgevonden met de voorzitters van de Alkmaarse raadsfracties over de betrokkenheid van de raad bij het subsidiebeleid en resultaatgerichte sturing in het bijzonder. (Zie Bijlage 4 voor een overzicht van respondenten.) De onderzoeksbevindingen zijn zowel na de quick scan als na de procesanalyse aan de hand van tussenrapportages met de rekenkamercommissie besproken. Het concepteindrapport is op 16 februari 2005 besproken door de rekenkamercommissie en op basis hiervan op enkele punten bijgesteld. Het rapport is daarna voor ambtelijk wederhoor voorgelegd. De rekenkamercommissie heeft met inachtname van de resultaten van deze wederhoor procedure het definitieve rapport vastgesteld op 21 april 2005.

7


3

Subsidiebeleid en subsidieverordening in Alkmaar

3.1

Subsidiebeleid in Alkmaar

Gemeenten verstrekken subsidies natuurlijk niet voor niets, maar doen dat om bepaalde beleidsdoelen te realiseren. In het verleden werden die doelstellingen niet altijd even expliciet geformuleerd, maar onder invloed van nieuwe besturingsfilosofieën zoals New Public Management heeft een duidelijke omslag plaatsgevonden naar het beter expliciteren van de doelstellingen van het beleid en in het verlengde daarvan de bijdrage die gesubsidieerde instellingen daaraan zouden kunnen leveren. Vanaf de jaren negentig hebben veel gemeenten dan ook hun subsidiebeleid herijkt, met inbegrip van de subsidiesystematiek. Ook in de gemeente Alkmaar heeft eind jaren negentig een dergelijke herijking plaatsgevonden. Die herijking vindt zijn startpunt in de in 1998 verschenen discussienota “Budgetsubsidiëring. Via geld voor prestaties naar maatschappelijk investeren" die leidde tot een in medio 1999 door het college vastgesteld Beleids- en implementatieplan en de mede op basis daarvan totstandgekomen nieuwe subsidieverordening in 2001.1 Belangrijk element van die nieuwe subsidieverordening vormt de herwaardering en herinvoering van het instrument budgetsubsidie om afspraken te maken over de doelstellingen, activiteiten en prestaties van de gesubsidieerde instellingen en de wijze waarop zij zich daarover verantwoorden.2 Op basis van de nieuwe subsidieverordening startte de gemeente een proces voor het afsluiten van budgetregelingen met een aantal grotere instellingen zoals de Regionale Instelling Maatschappelijke Dienstverlening (RIMA) en SKWO Ouderenwerk, waarbij via het instellen van een projectgroep in samenspraak met de organisaties prestatievelden werden benoemd en op basis hiervan specifieke prestaties werden neergelegd in budgetregelingen. In de afgelopen jaren zijn op die manier met een tiental instellingen budgetregelingen gesloten. Het is de bedoeling dat in 2005 de laatste handvol nog bestaande exploitatiesubsidies omgezet worden in een budgetsubsidie. Op het totaal van de in Alkmaar verstrekte subsidies maken de budgetsubsidies maar een beperkt deel uit van de subsidieverstrekking, zoals ook blijkt uit tabel 3.1, die een overzicht geeft van de in 2003 verstrekte subsidies.3 Tegelijkertijd gaat het bij budgetsubsidies wel om relatief hoge subsidiebedragen, vaak tussen de een en twee miljoen euro. Afgezien van 38 rijkssubsidies verstrekte de gemeente in 2003 in totaal 463 1

2

3

Overigens nam de gemeenteraad in 1989 al de nota ‘Geld voor prestaties. Op weg naar een heldere subsidiesystematiek’ aan, waarin een herijking van het subsidiestelsel bepleit werd. Dat leidde weliswaar tot veel discussies en bijeenkomsten maar nooit tot daadwerkelijke invoering van een nieuwe subsidiesystematiek. Pas bij de start van de nieuwe sector Maatschappelijke Ontwikkeling in 1998 heeft men de draad weer opgepakt en is het hierboven beschreven proces in gang gezet. Een belangrijke andere reden voor het aanpassen van de nieuwe subsidieverordening vormde de invoering van de nieuwe Algemene Wet Bestuursrecht. Dit overzicht is gebaseerd op gegevens die het college van B&W op verzoek van de rekenkamercommissie verzameld heeft als voorbereiding op dit onderzoek.

8


subsidies, verdeeld over drie sectoren: de sectoren Economie Grond en Gebouwen (EGG), Bestuursondersteuning (BO) en Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) en onderscheiden naar vier typen: 25 budgetsubsidies, 349 waarderingssubsidies, 82 activiteitensubsidies en 7 investeringssubsidies.4 Met deze subsidieverstrekking door deze sectoren is een bedrag van 29,3 miljoen euro gemoeid, waarvan de sector MO 28,8 miljoen voor zijn rekening neemt.5 Op het totale begrotingsbedrag van 266 miljoen euro in 2003, was het beslag van subsidies dus bijna elf procent. Soort subsidie Rijkssubsidies Budgetsubsidie Activiteitensubsidie Waarderingssubsidie Investeringssubsidie

Sector EGG 0 5 0 0 0 Totaal 5

Sector BO 0 2 0 4 0 6

Sector MO 38 18 82 345 7 490

Totaal 38 25 82 349 7 501

Bedrag (x 1000 ) 72 326 28.858 29.257 Tabel 3.1: overzicht van door gemeente Alkmaar verstrekte subsidies in 2003 (Bron: Vooronderzoek rekenkamercommissie) Het overzicht laat zien dat de sector Maatschappelijke Ontwikkeling zowel in aantallen subsidies als het daarmee gemoeide bedrag, de subsidieverstrekking domineert.

3.2

Analyse van de subsidieverordening

3.2.1

Analysekader

De in 2001 vastgestelde subsidieverordening vormt het kader waarbinnen de subsidieverstrekking in Alkmaar plaatsvindt. Omdat alle subsidies op basis van deze verordening verstrekt moeten worden, analyseren we de verordening. Dit doen we aan de hand van de volgende invalshoeken: a In hoeverre is de systematiek van de verordening helder en is de grondslag voor de indeling in subsidietypen helder? Een relevant onderscheid hierbij is de mate van resultaatgerichtheid, de beheersbaarheid en de tweezijdigheid van subsidieverstrekking. b Stimuleert de verordening resultaatgerichte subsidieverstrekking? c Stimuleert de verordening evalueerbare subsidieverstrekking? d Worden de in de subsidieverordening onderscheiden subsidietypen in de praktijk ook aangehouden?

4

5

In het door het college van B&W op verzoek van de rekenkamercommissie verstrekte overzicht (op basis waarvan tabel 3.1 gemaakt is), komen dus geen exploitatiesubsidies voor, terwijl er in de praktijk wel sprake van is. Op deze en andere classificatiefouten gaan we in het laatste deel van dit hoofdstuk verder in. Veel van de subsidies (waaronder in ieder geval de in tabel 3.1 als zodanig aangeduide rijkssubsidies), worden verstrekt op basis van een specifieke uitkering van het rijk. Op basis van de ons ter beschikking gestelde gegevens was het echter niet mogelijk om ook voor de andere subsidies na te gaan in hoeverre zij hun oorsprong vinden in een specifieke uitkering.

9


3.2.2 Resultaten (a)

Systematiek van de subsidieverordening helder?

De huidige subsidieverordening in Alkmaar maakt onderscheid tussen de volgende soorten subsidies:6 a Budgetsubsidie: een subsidie op basis van vooraf met de organisatie gemaakte afspraken om voor een periode van maximaal vier jaar bepaalde activiteiten en of prestaties te leveren. b Waarderingssubsidie: een op basis van een activiteitenplan verstrekte subsidie voor organisaties die voor de samenleving van belang zijn, maar die zonder een subsidie hun activiteiten, al dan niet tijdelijk, niet kunnen uitvoeren. c Investeringssubsidie: een op basis van een investeringsplan verstrekte subsidie van de kosten van nieuwbouw, verbouw uitbreiding en/of inrichting van accommodaties en of aanschaffingen die voor de uitvoering van activiteiten noodzakelijk zijn. Investeringssubsidies (eenmalige subsidies) hebben tot doel organisaties in staat te stellen investeringen te plegen, die de realisatie van hun doelstellingen kunnen versterken dan wel investeringen te doen die het gevolg zijn van wettelijke maatregelen of andere autonome ontwikkelingen.7 d Exploitatiesubsidie: indien met een organisatie nog geen overeenstemming is bereikt over een vast te stellen budgetregeling kunnen burgemeester en wethouders in een overbruggingsperiode een exploitatiesubsidie verlenen.8 Volgens de ‘Toelichting op de Algemene subsidieverordening’ beoogt gemeente Alkmaar met de budgetsubsidie organisaties meer vrijheid in hun bedrijfsvoering te geven. Hier tegenover staat dat de gemeente meer de prestaties en de maatschappelijke effecten beoordeelt. De waarderingssubsidie staat wat betreft de resultaatgerichtheid tegenover de budgetsubsidie in de zin dat de gemeente niet inhoudelijk wil sturen. De eisen die aan een waarderingssubsidie worden gesteld zijn beperkter van aard, zowel waar het gaat om de resultaatgerichtheid als de verantwoording daarover. We constateren dat in de systematiek van de verordening een onvoldoende helder onderscheid wordt gemaakt tussen drie aspecten: – De mate van resultaatgerichtheid: van input, activiteiten, prestaties of maatschappelijke effecten. – De mate en wijze waarop de gemeente het proces tracht te beheersen: hoeveel vrijheidsgraden krijgt de instelling, hoeveel keuzeruimte is er om zelf middelen 6 7 8

Zie Algemene subsidieverordening gemeente Alkmaar, 1 januari 2001: 1, 2 en 5. Zie de Toelichting op de Algemene subsidieverordening, 1 januari 2001: 5. Ook deze opsomming laat nog eens zien dat er geen overeenstemming is tussen de subsidietypen die de verordening noemt en de typering van subsidies in het door het college van B&W gegeven overzicht (Tabel 3.1). We gaan hier in het laatste deel van dit hoofdstuk op in. De B&W-nota die ten grondslag ligt aan de subsidieverordening noemt ook nog de prestatiesubsidie als een tussenvorm tussen de budgetsubsidie en de waarderingsubsidie. Omdat deze subsidievorm uiteindelijk niet is opgenomen in de subsidieverordening en ook in de praktijk niet wordt gebruikt, laten we deze vorm verder buiten beschouwing.

10


–

(inclusief kostensoorten) en activiteiten te bepalen en hier ook tussentijds wijzigingen in aan te brengen? De mate van tweezijdigheid van de (sturings)relatie tussen gemeenten en instelling. Het gaat hierbij om de vraag in welke mate de gemeente vooraf overleg voert met de te subsidiëren instelling over de te verrichten activiteiten en de gemeente zich daarbij eventueel ook committeert om als onderdeel van deze afspraken bepaalde zaken te regelen.

Bij het invoeren van budgetsubsidiëring in de gemeente Alkmaar was de filosofie dat afspraken over resultaten het mogelijk zouden kunnen maken om als gemeente minder bemoeienis met de bedrijfsvoering te hebben. Er vindt meer sturing plaats op wat de instelling bereikt en minder of niet op hoe de instelling dat doet.9 De budgetsubsidie combineert een sterke mate van resultaatgerichtheid met een grote mate van beleidsvrijheid voor de instellingen en doet dit op basis van een tweezijdige sturingsrelatie, waarbij afspraken in een regeling worden vastgelegd. Niettemin zien we in de praktijk dat er tegen de oorspronkelijke bedoelingen in toch beheersingsgerichte elementen voorkomen in budgetsubsidies. Een voorbeeld daarvan is te vinden in de subsidie voor het Regiobureau zorgindicatie. In de budgetregeling zijn naast een hele reeks prestatieafspraken ook diverse voorwaarden opgenomen ten aanzien van de bedrijfsvoering, onder meer: – de instelling sluit zich in 2003 aan bij het landelijke ISO-HKZ-model voor erkende kwaliteitscertificering (dit model stelt gedetailleerde voorschriften ten aanzien van allerlei werkprocessen); – de instelling beschikt over samenwerkingsprotocollen voor relevante samenwerkingspartners in de zorgketen. Net zoals er budgetsubsidies zijn die meer beheersingsgericht zijn dan op basis van deze subsidievorm verwacht zou worden, zijn er waarderingssubsidies waarbij tegen de bedoeling in toch nog behoorlijk inhoudelijk gestuurd wordt. Een voorbeeld daarvan is de subsidie voor de Stichting Promotie Alkmaar. In de beschikking is een groot aantal voorwaarden opgenomen voor activiteiten en de wijze waarop deze praktische invulling moeten krijgen, zoals: – informatievoorziening moet via nieuw op te zetten website lopen; – zoek naar sponsors voor extra edities Citykrant; – stem goed af met VVV (deze krijgt ook subsidie); – gebruik in promotie de term ‘cultuur’ in plaats van ‘kunst’. De filosofie achter de waarderingssubsidie in de subsidieverordening is dan ook niet helemaal duidelijk. Allereerst is onduidelijk wat de toelichting op de subsidieverordening verstaat onder ‘afzien van inhoudelijke sturing.’ Dit kan niet betekenen dat er wordt afgezien van sturing – niet iedereen krijgt immers geld – en de waardering van de gemeente zal toch verband moeten houden met gemeentelijke beleidsdoelen. Bovendien 9

Zie het beslisdocument ‘Via “Geld voor prestaties” naar maatschappelijk investeren’, verslag werkconferentie d.d. 24 juni 1999; en Nota ‘Geld voor prestaties, Op weg naar een heldere subsidiesystematiek’, Dienst Welzijn Alkmaar, 21 maart 1989.

11


eist de subsidieverordening dat aanvragers van een waarderingssubsidie een activiteitenplan overleggen, waarmee dus wel degelijk een inhoudelijke beoordeling van het doel van de subsidie kan plaatsvinden. Inhoudelijke sturing zou tegenover procesmatige sturing kunnen staan, maar dit onderscheid wordt in de subsidieverordening niet gemaakt. Bovendien, ook als de gemeente vooraf minder expliciete afspraken maakt over de uit te voeren activiteiten, ligt het voor de hand om altijd achteraf een inhoudelijke verantwoording te eisen. Die verantwoording hoeft niet per se uitgebreid te zijn, maar zou bij kleine subsidiebedragen uit een summiere rapportage kunnen bestaan. Vraagpunt is of in de verordening niet aan alle subsidies de expliciete eis zou moeten worden gesteld om de gelden uit te geven waarvoor ze zijn bedoeld en de gesubsidieerde activiteiten ook daadwerkelijk uit te voeren. Ten slotte, de exploitatiesubsidie is bedoeld om in een overbruggingsperiode geld ter beschikking te stellen als er nog geen overeenstemming is bereikt tussen de gemeenten en de instelling over de budgetregeling. Onduidelijk is waarom deze overbrugging gebeurt in de vorm van een bijdrage ‘in het exploitatietekort zonder inhoudelijk op activiteiten te sturen’ (art. 27, lid 2, Algemene subsidieverordening). Vooruitlopend op een uiteindelijke definitieve budgetregeling, kunnen er al beoogde resultaten van de subsidie zijn waarover gemeente en instelling het eens zijn. Het is ook denkbaar dat de gemeente eenzijdig punten opneemt die als een minimum resultaat of een noodzakelijke voorwaarde gelden.

(b)

Stimuleert de subsidieverordening resultaatgericht werken?

We constateren dat de subsidieverordening in de huidige vorm slechts een beperkte stimulans voor resultaatgericht werken biedt. De subsidieverordening maakt niet duidelijk welke gradaties van resultaatgerichtheid onderscheiden kunnen worden en koppelt die niet duidelijk aan de verschillende subsidievormen. De verordening spreekt zowel over activiteiten en prestaties, maar afgezien van het feit dat prestaties meer resultaatgericht lijken te zijn dan activiteiten, worden de twee niet gedefinieerd en is daardoor niet duidelijk wat het onderscheid tussen die twee is. Ondanks dit onduidelijke onderscheid, is uit de subsidieverordening en de toelichting daarop af te leiden dat de gemeente de budgetsubsidie ziet als de subsidievorm met de hoogste mate van resultaatgerichtheid. De subsidieverordening zelf spreekt over het sturen op activiteiten en prestaties, terwijl in de toelichting hierop wordt uitgelegd dat de budgetsubsidie bedoeld is om te sturen op doelen en maatschappelijke effecten. De subsidieverordening staat niettemin toe om een budgetsubsidie louter en alleen te verstrekken voor activiteiten. Er is geen stimulans om de grenzen op te zoeken van een zo hoog mogelijk niveau van resultaatgerichte sturing, dat wil zeggen tot een opwaardering te komen van activiteiten tot prestaties of tot maatschappelijke effecten.

(c)

Stimuleert de subsidieverordening evalueerbaarheid

We constateren dat van de subsidieverordening slechts een beperkte stimulans voor de evalueerbaarheid van subsidieverstrekking uitgaat. De subsidieverordening stelt alleen in algemene zin voorwaarden voor de inhoudelijke verslaglegging. Deze is verplicht bij de budgetsubsidie en bij meerjarige waarderingsubsidies. Bij de eenmalige

12


waarderingssubsidies is de verslaglegging facultatief: het college van burgemeester en wethouders kan hierover in de subsidiebeschikking voorwaarden voor opnemen, maar hoeft dit niet te doen (art. 31, lid 3). Over de budgetsubsidie merkt de subsidieverordening op dat in de budgetregeling een bepaling moet zijn opgenomen over ‘de wijze waarop de organisatie verslag doet van haar activiteiten’ (art. 20, lid 2). De voorwaarden voor de evalueerbaarheid blijven daarmee wel erg algemeen. Door deze summiere voorwaarden kan ook geen aandacht worden besteed aan een cruciaal onderscheid: waarop worden instellingen afgerekend en waarover moeten instellingen rapporteren ten behoeve van een bredere informatiebehoefte? Het is bijvoorbeeld denkbaar dat instellingen worden afgerekend op prestaties, terwijl de instellingen bovendien informatie leveren over de vraag of de doelen zijn bereikt of dat bepaalde maatschappelijke effecten zijn gerealiseerd. Deze informatie kan behulpzaam zijn bij de evaluatie van het gemeentelijk beleid.

(d)

Subsidievormen in de subsidieverordening in de praktijk ook aangehouden?

We constateren dat de typering van subsidies in de praktijk nogal eens afwijkt van de in de subsidieverordening onderscheiden subsidievormen. Ten eerste figureren op het voor de rekenkamercommissie samengestelde overzicht van subsidies twee soorten subsidies die de subsidieverordening helemaal niet kent: de rijkssubsidie en de activiteitensubsidie. Navraag leert dat het bij de rijkssubsidies gaat om bedragen die de gemeente in medebewind aan instellingen moet doorverstrekken. Bij de activiteitensubsidies gaat het feitelijk in alle gevallen om waarderingssubsidies, maar omdat die in veel gevallen voor bepaalde activiteiten verstrekt worden, gebruikt men in de ambtelijke wandelgangen ook wel de term activiteitensubsidies, omdat die de lading beter dekt. Ten tweede - en hiermee samenhangend - blijkt uit de quick scan dat een groot aantal subsidies in het overzicht verkeerd getypeerd is, dat wil zeggen, niet in overeenstemming met de criteria van de subsidieverordening. Dat geldt in ieder geval voor de hierboven genoemde activiteitensubsidies en rijkssubsidies, die formeel helemaal niet bestaan. Er zijn daarnaast ook gevallen waarbij een subsidie die wordt verstrekt volgens een nog af te sluiten budgetregeling, in het overzicht ten onrechte al is aangemerkt als een budgetsubsidie (zoals bij de Stichting Blijf van Mijn Lijf), terwijl het volgens de subsidieverordening een exploitatiesubsidie zou moeten zijn. Een ander voorbeeld is de subsidie voor de renovatie van het wielerstadion van Alcmaria Victrix, die in het overzicht als waarderingssubsidie is getypeerd, maar alle kenmerken van een investeringssubsidie heeft (ook gezien het feit dat de provincie een deel heeft gefinancierd uit het Fonds Investeringen Noord-Holland).

13


Tabel 3.2 vat de resultaten samen voor de door ons onderzochte subsidies. (zie Bijlage 1 voor een volledig overzicht). Al met al blijken 21 van de 33 onderzochte subsidies verkeerd getypeerd. Subsidietype Typering op basis overzicht Typering op basis criteria gemeente verordening Budgetsubsidie 19 9 Activiteitensubsidie 6 Bestaat niet in verordening Investeringssubsidie 2 1 Waarderingssubsidie 6 9 Exploitatiesubsidie – 12 Mengvorm – 2 Totaal 33 33 Tabel 3.2 Typering van de onderzochte subsidies volgens overzicht gemeente en op basis criteria subsidieverordening (Bron: quick scan)

3.3 1

2

3 4

5

Conclusies De grondslag voor de indeling in subsidievormen is niet helder. Verschillende elementen zoals resultaatgerichtheid, beheersingsgerichtheid en de tweezijdigheid van de sturingsrelatie komen in de verschillende subsidievormen terug, maar ze zijn niet systematisch uitgewerkt. De subsidieverordening maakt geen duidelijk onderscheid tussen de verschillende niveaus van resultaatgerichtheid en legt dus ook geen duidelijke koppeling tussen de subsidievormen en de mate van resultaatgerichtheid. De subsidieverordening stelt te summiere eisen aan de evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking. Het onderscheid tussen de verschillende subsidievormen uit de subsidieverordening werkt niet goed door in de praktijk. In de wandelgangen spreekt men ook over ‘activiteitensubsidies’ en ‘rijkssubsidies’. Veel subsidies zijn in het door het college van B&W voor de rekenkamercommissie opgestelde subsidieoverzicht verkeerd getypeerd, wat er op duidt dat de subsidieverordening niet echt ‘leeft’.

Voor het vervolg van deze rapportage voegen we de waarderings-, investerings-, mengvorm- en deelsubsidies in één categorie samen, zodat er sprake is van drie categorieën subsidies: de budgetsubsidies (waarvoor een budgetregeling bestaat), exploitatiesubsidies (als het ware subsidies die budgetsubsidies zouden moeten zijn of het snel zullen worden) en overige subsidies. We zetten in de verdere analyse de budgetsubsidie als op papier meest resultaatgerichte subsidie af tegen twee andere subsidievormen: de exploitatiesubsidie als minst resultaatgerichte subsidievorm en de groep ‘overige subsidies’ als tussenvorm.

14


4

De resultaatgerichtheid van de subsidieverstrekking

4.1

Analysekader

De eerste stap van het onderzoek richt zich op het vaststellen van de mate van resultaatgerichtheid van de verschillende in Alkmaar bestaande subsidies. Vraag is daarbij niet alleen in welke mate budgetsubsidies ook feitelijk resultaatgericht zijn, maar ook in welke mate de overige subsidies kenmerken dragen van resultaatgerichte sturing. We leggen daarom eerst even uit wat we onder resultaatgerichtheid volstaan. Tabel 4.1 geeft als voorbeeld de verschillende sturingsvarianten waarmee de doelstelling inburgering gerealiseerd zou kunnen worden. Aan de linkerzijde is allereerst sprake van inputsturing via een subsidie voor salarissen en instandhouding accommodatie. Een dergelijke sturing vertaalt zich doorgaans in wat men een exploitatiesubsidie noemt. Van een sterkere graad van taakstellendheid is sprake als men in een beschikking of regeling overgaat tot het benoemen van de activiteiten die de organisatie geacht wordt te organiseren (‘het verzorgen van inburgeringscursussen’). De tabel onderscheidt vervolgens drie gradaties van wat we sturen op prestaties noemen. Allereerst het eenvoudigweg benoemen van specifieke aantallen activiteiten die de organisatie zal verzorgen, vervolgens het koppelen van specifieke kwaliteitseisen aan die activiteiten, en ten slotte het tevens benoemen van directe resultaten van de inzet van activiteiten, zoals het aantal geslaagde cursisten. De meest resultaatgerichte variant van sturing is het sturen op maatschappelijke effecten. Daarbij wordt de inzet van middelen gekoppeld aan het realiseren van vaak wat verder gelegen beleidsdoelen, zoals de toename van arbeidsparticipatie van deelnemers aan inburgeringscursussen. Deze laatste vorm van sturing komt in de praktijk nauwelijks voor omdat het behalen van een dergelijk maatschappelijk effect van veel meer factoren afhankelijk is dan de specifieke inzet van een organisatie.

15


Resultaatgerichtheid Niet of nauwelijks ---------------------------------------------------------------> Groot Ter beschikking stellen van geld

Activiteiten

Globale omschrijving aard activiteiten10

Prestaties

Kwantificerend: + hoeveel Kwaliteitseis activiteiten activiteiten

Voor personeel en accommodatie Verzorgen van Inburgeinburgeinburgeringscursus van ringscursus- ringscursus- x uur voor x sen sen aantal personen Tabel 4.1: De mate van resultaatgerichtheid

+ Verzorgd door leraren met onderwijsbevoegdheid

Maatschappelijke effecten

+ Indirecte Direct resultaat gevolgen van activiteit activiteiten + Aantal geslaagden inburgeringscursus

Stijging arbeidsparticipatie cursisten met x procent

De toetsing van de mate en wijze van resultaatgerichtheid vindt plaats door voor iedere subsidie drie vragen te beantwoorden: a Aan de hand van welk type kengetallen vindt sturing plaats - is er sprake van sturen op input, activiteiten, prestaties en/of maatschappelijke effecten? b Is er sprake van een combinatie van sturingsniveaus en in welke verhouding zet men deze in? De gemeente kan inburgeringscursussen financieren via een basisbedrag voor exploitatiekosten van 80% in combinatie met een financiering van 20% op basis van het aantal deelnemers, maar ook in de omgekeerde verhouding, zodat de financiering veel sterker afhankelijk is van het aantal deelnemers en de resultaatgerichtheid groter. c In welke mate is er sprake van een specifieke koppeling tussen de verschillende kengetallen en het subsidiebedrag? Voor iedere subsidievorm kan in meer of mindere mate sprake zijn van een koppeling tussen de subsidie en de te leveren prestaties. Wanneer er sprake is van een lumpsum aan de ene kant en een opsomming van prestaties aan de andere kant, wordt minder resultaatgericht gestuurd dan wanneer per prestatie gedifferentieerd wordt en een budget wordt gespecificeerd.

10

Het onderscheid tussen activiteiten en prestaties zijn gradueel. We spreken hier over activiteiten als deze zo globaal zijn omschreven dat ze niet of nauwelijks een inspanningsverplichting inhouden. Zo kan een inburgeringscursus van alles zijn – ook bijvoorbeeld één instructief bedoeld telefonisch gesprek.

16


4.2

Resultaten

Resultaatgerichtheid Op basis van de beschikking of de budgetregeling hebben we voor 33 onderzochte subsidies de mate van resultaatgerichtheid vastgesteld. Tabel 4.4 geeft een overzicht van de sturingsniveaus voor de drie onderscheiden subsidiecategorieën. De budgetsubsidies laten een combinatie van sturing op activiteiten en prestaties zien. In de meeste gevallen noemt de regeling de activiteiten die een organisatie zal ontplooien, waarna meer specifieker prestaties op de verschillende gebieden benoemd worden, bijvoorbeeld het minimum aantal maaltijden dat via SKWO verstrekt wordt (Regeling p.2). De nadruk ligt daarbij op de meest eenvoudige vorm van prestatiesturing: het benoemen van aantallen activiteiten. Bij de exploitatiesubsidies ligt de nadruk op het formuleren van activiteiten zoals bij de Stichting Blijf van Mijn Lijf die geacht wordt om 'Uitgaande van de beleving en hulpvraag van de vrouw, mogelijkheden te bieden, om op basis van hulpverlening en begeleiding weer zelfstandig te kunnen functioneren, dan wel door te stromen naar vormen van begeleid wonen’ (Beschikking, p.1). Bij de overige subsidies is het beeld zeer gedifferentieerd en loopt het van input- tot aan prestatiesubsidiëring. In geen van de dossiers hebben we voorbeelden gevonden van sturing op maatschappelijke effecten.

Combinatie van sturingsniveaus De enige combinatie van sturingsniveaus die wij in de dossiers hebben aangetroffen is die van activiteiten en prestaties in budgetregelingen. Daarbij zijn de prestaties een nadere precisering van eerst in algemene zin opgesomde activiteiten. De budgetregeling van de Openbare Bibliotheek bijvoorbeeld, bevat eerst een algemene omschrijving van de productgroep Informatie en Advies, waarin staat dat de bibliotheek een laagdrempelig informatiecentrum moet zijn en moet inspelen op de digitalisering van de samenleving. In de bijlage bij de budgetregeling staat bij de deze productgroep vervolgens dat de bibliotheek bijvoorbeeld minimaal 26 rondleidingen geeft met in totaal 650 deelnemers. Andere combinaties van sturingsniveaus komen we niet tegen. Resultaatgerichtheid: sturing op?

Budgetsubsidies 1 0 0 8 0 0

Exploitatiesubsidies 4 7 0 1 0 0

Overige Totaal subsidies 2 7 5 12 1 1 3 12 1 1 0 0

Input Activiteiten Activiteiten en incidenteel prestaties Activiteiten en prestaties gemengd Uitsluitend prestaties Activiteiten, prestaties en maatschappelijke effecten Uitsluitend maatschappelijke effecten 0 0 0 Totaal 9 12 12 Tabel 4.2: Resultaatgerichtheid van de subsidies, naar subsidietype (Bron: quick scan)

0 33

Koppeling subsidiebedrag aan kengetallen Ten slotte hebben we gekeken of er sprake is van een koppeling tussen het subsidiebedrag en bepaalde kengetallen. Bij de budgetsubsidie is er in vergelijking met

17


de overige subsidies een duidelijker koppeling tussen het subsidiebedrag en het realiseren van bepaalde resultaten. Een goed voorbeeld vormt de budgetregeling van SKWO Ouderenwerk die per activiteit aantallen en kostprijzen noemt (bijvoorbeeld 42.000 maaltijden à 2,71 euro) en op die manier het totaalbedrag van de subsidie berekent. Daar tegenover staat de exploitatiesubsidie van Stichting Onderdak/DNO waarbij sprake is van een totaalbedrag voor vijf in algemene zin opgesomde activiteiten, zodat niet duidelijk is welk deel van de subsidie voor welke activiteiten gebruikt mag worden. Budgetsubsidies

Exploitatiesubsidies

Overige Totaal subsidies

Duidelijke koppeling tussen resultaten (kengetallen) in beschikking en het subsidiebedrag? Ja 3 1 3 Deels 5 2 0 Nee 1 9 9 Totaal 9 12 12 Tabel 4.3: Koppeling kengetallen en subsidiebedrag, naar subsidietype (Bron: quick scan)

7 7 19 33

Overigens stellen we vast dat veel budgetregelingen op een nog tamelijk algemeen niveau prestaties en subsidiebedragen koppelen. De budgetsubsidie voor de Openbare Bibliotheek noemt bijvoorbeeld vier deelbedragen voor afzonderlijke ‘productgroepen’ (bijvoorbeeld Uitlening en Klantenservice), zonder een verdere uitsplitsing naar de verschillende en detail opgesomde activiteiten die daar onder vallen (aantallen uitleningen, aantal informatieverstrekkingen etc.). In principe zou het mogelijk moeten zijn om budgetten specifieker aan die activiteiten te koppelen, zodat de koppeling tussen financiering en prestaties preciezer wordt.

4.3 1

2

3

4

Conclusies Op basis van de analyse van budgetregelingen en subsidiebeschikkingen blijkt dat de budgetsubsidies conform de opzet van de subsidieverordening meer resultaatgericht zijn dan de overige subsidievormen. De mate van resultaatgerichtheid is bij alle subsidievormen beperkt. Zelfs bij de budgetsubsidies is in het merendeel van de gevallen slechts sprake van de laagste vorm van prestatiesturing (aantallen activiteiten). De enige mengvorm van resultaatsturing is die van activiteiten en prestaties. Een combinatie van bijvoorbeeld gedeeltelijke inputsubsidiëring met een gedeeltelijke subsidie op basis van activiteiten komt niet voor. De koppeling tussen kengetallen en subsidiebedragen is beperkt. Zelfs bij de budgetsubsidies is de koppeling zeer globaal, zodat ook een daadwerkelijke sturing op prestaties moeilijk is, terwijl dit juist een van de uitgangspunten van deze subsidievorm is.

18


5

De evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking

5.1

Analysekader

De tweede onderzoeksvraag richt zich op de evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking. Resultaatgericht beleid is niet vanzelfsprekend evalueerbaar: wie keiharde afspraken over prestaties maakt, maar niet afspreekt op welke manier de instelling hierover verantwoording aflegt, kan niet nagaan of de afgesproken prestaties ook gerealiseerd zijn. Bovendien nemen de eisen voor evalueerbaarheid toe, naarmate de resultaatgerichtheid toeneemt. De prestatie-afspraak om minimaal twintig opvangplaatsen voor daklozen te realiseren, stelt hogere eisen aan de evalueerbaarheid dan de minder resultaatgerichte afspraak om ‘een voorziening voor daklozenopvang’ in stand te houden. Daar waar de resultaatgerichtheid ons iets vertelt over het ambitieniveau, draait het bij de evalueerbaarheid van een subsidieverstrekking om de mogelijkheid om na te gaan of die ambities ook worden waargemaakt.11 We definiëren evalueerbaarheid als de mate waarin het mogelijk is om de feitelijke resultaten van de subsidieverstrekking waar te nemen en te herleiden tot de in de beschikking en/of budgetregeling gemaakte afspraken. De evalueerbaarheid is groter: a Wanneer er sprake is van heldere doelstellingen, dit betekent: – Specifiek: d.w.z. eenduidig te interpreteren. De term ‘duurzame woningbouw’ is bijvoorbeeld niet specifiek. Concretisering van deze doelstelling in bijvoorbeeld de levensduur van woningen of materialen in aantallen jaren, levert wel een specifieke doelstelling op. – Meetbaar: de doelbereiking kan aan de hand van eenduidige normen worden getoetst en vastgesteld. Voor bijvoorbeeld de subsidiëring van kinderopvang wordt precies aangegeven hoeveel kindplaatsen er verwezenlijkt worden, wat de minimumbezettingsgraad is en hoeveel uur per jaar een kindplaats beslaat. – Tijdgebonden: de precisie waarmee wordt aangegeven wanneer de doelstelling moet zijn gerealiseerd. Blijft dit onbepaald, blijft dit globaal, bijvoorbeeld de middenlange termijn, of wordt dit concreet met een jaartal of zelfs een datum aangegeven? b

c

11

Bij een heldere koppeling tussen de verstrekte subsidie en de gerealiseerde resultaten: is het goed mogelijk een verband aan te brengen, of spelen er tal van andere factoren een rol? Als de gemeente (en/of de instelling) beschikt over de voor de evaluatie benodigde gegevens en er dus ook sprake is van een feitelijke mogelijkheid tot evaluatie door middel van tussenrapportages, jaarverslagen e.d. De subsidieverordening en verstrekking zullen daartoe de nodige voorwaarden moeten bevatten en het overleggen van die documenten en de bijbehorende termijnen moeten specificeren.

Voor alle duidelijkheid: het daadwerkelijk vaststellen van de effecten van een specifieke subsidieverstrekking (het evalueren) valt buiten het bestek van dit onderzoek. We kijken alleen naar de voor een evaluatie noodzakelijke ingrediënten.

19


Bij de evalueerbaarheid speelt de meetbaarheid van de resultaten van de subsidieverstrekking weliswaar een belangrijke rol, maar zoals de opsomming hierboven laat zien gaat het om meer. Voordat het mogelijk is om prestaties te meten, moet eerst een heldere vertaalslag van doelstellingen in activiteiten hebben plaatsgevonden. Ook die stap is relevant bij de beoordeling van de evalueerbaarheid van een subsidieverstrekking.

5.2

Resultaten

De resultaten over de evalueerbaarheid van de subsidieverstrekking voor de 33 onderzochte dossiers staan in de tabel 5.1.

Helderheid van de doelstelling Eerst geven we een overall oordeel over de helderheid van de in de beschikking en/of regeling genoemde doelstellingen: zijn die specifiek, zijn ze meetbaar en is er sprake van een duidelijke tijdgebondenheid (zie voor een verdere uitsplitsing Tabel 5.2). Een goed voorbeeld van heldere evalueerbaarheid is de budgetregeling voor het RIO die niet alleen aangeeft hoeveel indicaties er moeten worden gesteld, maar ook binnen welke termijn dit moet geschieden. Daartegenover staat de subsidiebeschikking voor de exploitatiesubsidie van de Stichting Blijf van mijn Lijf die eenvoudigweg over de toekenning van ‘een subsidie van 480.001 euro’ spreekt, zonder dat de gemeente enige indicatie geeft over wat de Stichting met dat geld geacht wordt te doen.12 De helderheid van doelstellingen is bij budgetsubsidies in het algemeen beter dan bij de andere subsidievormen. Niettemin zijn ook bij de budgetsubsidies in 5 van de 9 gevallen de doelstellingen minder helder geformuleerd dan mogelijk zou zijn.

12

De Stichting zelf heeft overigens bij haar subsidieaanvraag een tamelijk uitgebreid overzicht van haar activiteiten incl. een kostprijsberekening gedaan, maar daarnaar wordt in de beschikking niet verwezen.

20


Budgetsubsidies



Helderheid doelstelling– overall oordeel? Ja Deels Nee Totaal

4 5 0 9

2 2 8 12

2 6 4 13

8 13 12 33

4 4 1 9

2 1 9 12

3 0 8 11

9 5 18 32

3 0 9 12

4 2 5 11

11 7 14 32

Duidelijk oorzakelijk verband tussen subsidie en resultaten? Ja Deels Nee Totaal De beschikking specificeert de noodzakelijke gegevens die voor de evaluatie noodzakelijk zijn? Ja 4 Deels 5 Nee 0 9 Totaal Tabel 5.1: Evalueerbaarheid, naar subsidietype (Bron: quick scan)

Verband subsidie en resultaten De volgende vraag is of er een duidelijk oorzakelijk verband wordt gelegd tussen de subsidie en de resultaten die daarmee geboekt moeten worden. Ook hier blijkt dat de budgetsubsidies dit in vrijwel alle gevallen deels of volledig doen, terwijl er bij de exploitatie- en overige subsidies minder sprake van is (zie het eerdere voorbeeld van de Stichting Blijf van mijn Lijf).

Specificatie noodzakelijke gegevens Ten slotte kijken we of de beschikking en/of regeling de noodzakelijke gegevens specificeert die voor de evaluatie noodzakelijk zijn. Het gaat hier om een meer specifieke opsomming van rapportageverplichtingen die uitstijgt boven de standaardfrase dat er een financieel en inhoudelijk verslag moet worden opgeleverd. Bij de budgetsubsidies zijn dit soort rapportage verplichtingen altijd aanwezig (vaak vormen ze een aparte paragraaf in de budgetregeling), terwijl bij exploitatiesubsidies die verdere specificatie meestal ontbreekt. 13 Voor de overige subsidies is dit in de helft van de gevallen wel en in de helft van de gevallen niet zo

13

Bij twee exploitatiesubsidies wordt voor de verslaglegging verwezen naar ‘Conform hetgeen daarover in de budgetregeling wordt vastgelegd’, maar omdat die budgetregelingen er nog steeds niet zijn, is niet duidelijk wat van de instelling verwacht wordt.

21


De subsidie voor de Jeugdgezondheidszorg is een goed voorbeeld van een subsidie die ondanks het ontbreken van een budgetregeling toch duidelijk is over de gegevens die in ieder geval in het jaarverslag moeten staan, zoals ‘het aantal gesignaleerde kinderen van 0 tot 4 jaar met een taalachterstand of een verhoogd risico daarop’. Dergelijke aanvullende eisen komen echter niet systematisch voor in de overige subsidietypen en meestal wordt volstaan met de frase dat een inhoudelijk en financieel verslag moet worden ingediend. Onduidelijk is bovendien op welke basis eventuele aanvullende eisen geformuleerd zijn: daar waar een budgetregeling altijd het resultaat is van wederzijds overleg, kan uit een beschikking niet worden opgemaakt of de daarin gestelde eisen eenzijdig door de gemeente zijn opgelegd, of met instemming van de instelling geformuleerd zijn. Budgetsubsidies



Specifieke doelstellingen? Ja Deels Nee Totaal

4 5 0 9

2 2 8 12

2 6 4 12

8 13 12 33

Ja Deels Nee Totaal

4 5 0 9

2 1 9 12

3 4 5 12

9 10 14 33

Ja 4 3 3 Deels 5 0 1 Nee 0 9 8 Totaal 9 12 12 Tabel 5.2: Helderheid doelstellingen, uitgesplitst naar specificiteit, meetbaarheid en tijdgebondenheid, naar subsidietype (Bron: quick scan)

10 6 17 33

Meetbare doelstellingen?

Tijdgebonden doelstellingen?

5.3 1

2

Conclusies De evalueerbaarheid is het grootst bij budgetsubsidies. Dit is ook conform de subsidieverordening. De systematiek van de budgetregeling bevordert de formulering van specifieke, meetbare en tijdgebonden doelstellingen én de wijze waarop daar verantwoording over moet worden afgelegd. Niettemin is ook de evalueerbaarheid van vijf van de negen de onderzochte budgetsubsidies minder groot dan op basis van deze systematiek zou mogen worden verwacht. Bij de andere subsidievormen is de evalueerbaarheid minder groot dan bij de budgetsubsidies en afhankelijk van wat daarover in de beschikking is opgenomen. De beschikking kan in meer of mindere mate eisen stellen aan de te leveren prestaties en de verantwoording daarover, maar dit gebeurt niet systematisch. In veel gevallen volstaat de beschikking met het noemen van activiteiten en met een algemene eis tot het afleggen van financiële en inhoudelijke verantwoording.

22


6

Het proces van planning en control van de subsidieverstrekking

6.1

Analysekader

De derde onderzoeksvraag richt zich op de feitelijke gang van zaken rondom de planning en control van het subsidieproces. Hierbij staat de ordentelijke beheersing van het proces van subsidieverstrekking centraal. In hoeverre zijn de processen van sturing, beheersing, toezicht en verantwoording goed georganiseerd en dragen zij bij aan het verwezenlijken van de doelstellingen van het subsidiebeleid? Bij dit proces komt ook nadrukkelijk de beleidsmatige inbedding van de subsidie in beeld. In welke mate is de subsidieverstrekking politiek verankerd, wat zijn de onderscheiden rollen van raad en college en vindt een goede vertaalslag plaats van wat zij willen? We hebben hiervoor de volgende zeven toetsingscriteria geformuleerd: a

b

c

d e

f g

Het beleid van raad en of college dat ten grondslag ligt aan de subsidie is resultaatgericht en evalueerbaar. Dit beleid bevat doelstellingen die ‘SMART’ zijn geformuleerd (specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdgebonden). Bij dit beleid gaat het onder meer om onderliggende beleidsnota’s en de programma)begroting. De subsidievoorwaarden geven een goede vertaling van het beleid van de raad en/of het college. De overeengekomen ‘kengetallen’ vormen een goede weergave van wat de gemeente feitelijk wil bereiken. Er wordt op een doordachte wijze gekozen voor een bepaald sturingsniveau (input, activiteiten, prestatie, maatschappelijke effecten). Wat is het afwegingskader voor een bepaalde subsidievorm, wat zijn criteria om tot een bepaald niveau van resultaatgerichte subsidieverstrekking te komen? De gemeente en de instelling houden zich aan de in de Algemene Wet Bestuursrecht en in de verordening gestelde termijnen. Er is sprake van systematisch toezicht op en verantwoording over de overeengekomen resultaten. – De gemeente verzekert zich van de vereiste documenten en informatie die noodzakelijk zijn voor het juist behandelen van aanvraag, beschikking, tussentijdse en eindverantwoording. – De overeengekomen resultaten zijn inzet van toezicht en verantwoording. – De instelling legt achteraf en tussentijds verantwoording af. De gemeente stuurt bij (en/of legt sancties op indien nodig). De gemeente draagt zorg voor een zorgvuldige afhandeling van bezwaar- en beroepsprocedures.

Deze toetsingscriteria zijn gebruikt voor een systematische analyse van het proces van subsidieverstrekking, waarbij we de beleidscyclus hebben uiteengelegd in een twintigtal stappen lopend van het vaststellen van beleidsdoelstellingen en beleidskader (begrotingsbehandeling), de beoordeling en toetsing van de aanvraag aan

23


beleidskaders, het besluit tot subsidieverstrekking, het sluiten van de subsidieregeling, de verstrekking (en eventueel bevoorschotting) van subsidies, de informatieplicht door de instelling, controle door de gemeente en eventuele bijstelling naar aanleiding hiervan.

6.2

Randvoorwaarden planning en control

Een ordentelijk proces van planning en control (en de mogelijkheid tot het uitspreken van een oordeel daarover) vereist dat subsidiedossiers op orde zijn en dat subsidiebeschikkingen aan een aantal elementaire randvoorwaarden voldoen. Voordat we de onderzochte subsidies langs de meetlat van onze zeven toetsingscriteria leggen, belichten we daarom eerst de kwaliteit van de subsidiedossiers en doen we een uitspraak over de kwaliteit van de subsidiebeschikkingen.

Kwaliteit dossiers We hebben voor de quick scan de dossiers van de verschillende subsidieverstrekkingen doorgenomen en daarbij de meest relevante stukken voor de analyse van de subsidieverstrekking proberen te verzamelen zoals de aanvraag, beschikking, jaarverslagen en jaarrekeningen instellingen en eindafrekening van de gemeente. Allereerst merken we op dat de dossiers weinig ordening kennen. Afgezien van een onderverdeling per jaar, is in bijna geen van de dossiers sprake van een heldere en consistente indeling waarmee in een oogopslag de meest relevante documenten gevonden kunnen worden. De indeling op jaar garandeert overigens ook niet dat de stukken binnen een jaar chronologisch geordend zijn. Ten tweede konden we in een groot aantal gevallen niet alle stukken vinden die er volgens de beschikking of subsidieregeling zouden moeten zijn. Bijlage 2 geeft een overzicht van onze bevindingen. De twee grootste knelpunten zijn het ontbreken van een expliciete subsidieaanvraag (soms wordt weliswaar een begroting opgestuurd, maar geen expliciet subsidieverzoek gedaan) en een inhoudelijke verslaglegging van de activiteiten (in aanvulling op een financiële verantwoording, die er meestal wel is). Ook blijken de originele, getekende budgetregelingen meestal niet in de dossiers aanwezig te zijn. Gezien de onduidelijke samenstelling van de dossiers heeft de rekenkamercommissie een aanvullend verzoek gestuurd naar de verschillende afdelingen met de vraag om na te gaan of de ontbrekende documenten zich wellicht op de afdeling bevinden. Dat leverde in veel gevallen de gevraagde informatie op, maar het moge duidelijk zijn, dat de documenten eigenlijk al in de dossiers hadden moeten zitten. Een gedetailleerd overzicht van de in de dossiers gevonden stukken (en de eventueel nageleverde documenten) is te vinden in Bijlage 2 bij dit rapport.

Planning en control-elementen in de beschikking We zijn vervolgens voor iedere beschikking nagegaan of aan een aantal voor planning en control essentiële randvoorwaarden is voldaan: wordt er verwezen naar de subsidieverordening, naar het subsidietype, en worden er voorwaarden gesteld aan de financiële en inhoudelijke verslaglegging? Tabel 6.1 laat zien dat voor de budgetsubsidies het antwoord op deze vier vragen vrijwel altijd positief is. Voor de andere subsidiesoorten is het beeld gedifferentieerder. Bij de

24


exploitatiesubsidies vindt meestal geen verwijzing naar verordening en subsidietype plaats; wel is er sprake van zowel financiële als inhoudelijke rapportage-eisen. Bij de overige subsidies vindt meestal geen verwijzing naar de subsidieverordening plaats noch naar het type subsidie. Bij deze overige subsidies vraagt de gemeente in alle gevallen een financiële verantwoording en in een meerderheid van de gevallen een inhoudelijk verslag van activiteiten. Budgetsubsidies


Totaal Overige subsidies

Verwijzing in beschikking naar subsidieverordening? Ja Nee Foutieve of onduidelijke verwijzing Totaal

8 1 0 9

4 7 1 12

7 5 0 12

19 13 1 33

7 2 0 9

2 8 2 12

3 9 0 12

12 19 2 33

9 0 9

10 2 12

10 2 12

29 4 33

Verwijzing in beschikking naar subsidietype? Ja Nee Foutieve of onduidelijke verwijzing Totaal

Voorwaarden in beschikking ten aanzien van financieel verslag? Ja Nee Totaal Voorwaarden in beschikking ten aanzien van inhoudelijk verslag? Ja 4 3 5 12 Deels 5 0 2 7 Nee 0 9 5 14 Totaal 9 12 12 33 Tabel 6.1: Zichtbare doorwerking subsidieverordening in planning en control, naar subsidietype We stellen vast dat de planning- en controlaspecten voor deze vier vragen vrijwel in orde is voor de budgetsubsidies. Voor de exploitatie- en de overige subsidies ontbreekt in een meerderheid van de gevallen een expliciete verwijzing naar de subsidieverordening en naar het type subsidie dat verstrekt wordt. Overigens worden ook daar in de meeste gevallen wel voorwaarden ten aanzien van inhoudelijke en financiële verslaglegging gesteld. Hoewel het daarmee moeilijk is de juridische verankering van een subsidie te vinden (welk type subsidie krijgt een instelling nu ?), bieden de beschikkingen daarmee in principe wel de mogelijkheid gegevens te verkrijgen die het mogelijk maken te zien wat organisaties gedaan hebben.

25


‘ VVV Alkmaar’: de beschikking neemt als voorwaarde op dat er een verslag wordt opgesteld met de ‘financiële en inhoudelijke evaluatie van de projecten en activiteiten die zijn uitgevoerd in 2003’. De evaluatiecriteria moeten echter nog worden vastgesteld maar blijken er bij de eindafrekening nog steeds niet te zijn. ‘Stichting Blijf van mijn Lijf: in de beschikking is opgenomen dat het gemeentebestuur in overleg met de aanvrager in het eerste kwartaal tot een budgetsubsidieregeling zal komen. Dit gebeurt echter niet. Evenmin komt dit terug in jaarverslag, jaarrekening instelling of eindafrekening van het gemeentebestuur. Het streven is nu dat er in 2005 een dergelijke regeling ‘met licht 14 terugwerkende kracht’ aanwezig is. ‘Nehemia’: er zijn twee subsidieaanvragen verwerkt in één beschikking, waarbij de ene aanvraag is gehonoreerd met een bedrag hoger dan de aanvraag, terwijl de andere aanvraag is afgewezen. Er wordt echter opgemerkt dat het surplus wel gebruikt mag worden voor de afgewezen aanvraag. ‘Stichting Onderdak’: In de beschikking is opgenomen dat de aanvrager in de verslaglegging aandacht moet besteden aan het geen in de budgetregeling wordt vastgelegd. Deze is er echter (nog) niet. ‘SKWO Ouderenwerk’: de budgetregeling vraagt een financieel én inhoudelijk verslag. In de eindafrekening gaat het gemeentebestuur uitsluitend in op het financieel verslag: ‘Op basis van uw ingediende financieel verslag 2003 hebben wij voor uw instelling de subsidie volgens budgetregeling voor het jaar 2003 vastgesteld op 506.003 euro’. ‘Regiobureau Zorgindicatie’: de budgetregeling leidt tot open-eind subsidie: prestaties zijn individuele indicaties waarvan de omvang vooraf niet vaststaat. De beschikking wordt gegeven terwijl de raad eerst nog goedkeuring moet geven. ‘Stichting Kinderopvang Alkmaar’: in de beschikking wordt verwezen naar een budgetregeling, maar deze bestaat niet. ‘Horizon College Educatie: het dossier bevat als één van de weinige een ondertekende budgetregeling.

Kader 6.1 Opvallende aspecten planning en control (Bron: quick scan).

6.3

Toetsing criteria planning en control

a

Het beleid van raad en/of college dat ten grondslag ligt aan de subsidie is resultaatgericht en evalueerbaar

RESULTATEN PROCESANALYSE De resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van het beleid dat ten grondslag ligt aan de subsidie is in twee gevallen beperkt, in één geval redelijk en in drie gevallen goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag kijken we naar het beleid van de gemeente dat ten grondslag zou moeten liggen aan iedere subsidieverstrekking. Idealiter bevatten die doelstellingen die ‘SMART’ zijn geformuleerd (specifiek, meetbaar, aanvaardbaar, realistisch en tijdgebonden). We zijn daartoe voor de zes dossiers van de procesanalyse op zoek gegaan naar een ‘gestolde’ verankering van het beleid. Het gaat dan onder meer om de begroting en specifieke beleidsmatige documenten zoals de Cultuurnota of de Nota Maatschappelijke Opvang van de gemeente Alkmaar. Hieruit blijkt dat het gemeentelijke streven naar meer resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid 14

Volgens ambtelijke opgave per email, d.d. 11 november 2004.

26


in een aantal dossiers nog onvoldoende verankerd is. Als we bijvoorbeeld kijken naar de subsidieverstrekking aan de bibliotheek dan is zowel de Cultuurnota als de begroting erg summier en algemeen in de beschrijving van de doelstellingen van het beleid. Beide documenten noemen het vaststellen van een budgetregeling 2002-2005 als een streven, maar een meer inhoudelijke sturing of kaderstelling ten aanzien van toekomstige ontwikkelingen is beperkt (zie kader). Er worden bijvoorbeeld geen duidelijke uitspraken gedaan over de gewenste ontwikkelingen ten aanzien van het bereik van specifieke doelgroepen, en de veranderende rol van de bibliotheek als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen (zoals ontlezing) en de manier waarop de bibliotheek daarop zou moeten inspelen. Bij een subsidie van meer dan twee miljoen euro zouden dergelijke overwegingen wel als richtsnoer voor de subsidierelatie mee moeten worden gegeven om tot een goede vertaling van beleid in subsidie te Passage Bibliotheek uit Cultuurnota 20022002-2005 kunnen komen. ‘Doel: In 2005 zal de bibliotheek landelijk gezien een voorbeeldfunctie hebben op het gebied van de moderne media. In meer algemene zin Ook zullen nieuwe doelgroepen de weg naar de bibliotheek geven meerdere weten te vinden.[…] ambtenaren aan dat de Prestaties 2002-2005: raad maar beperkt • Afsluiten meerjarige budgetsubsidieregeling voor de betrokken is bij het periode 2003-2006 instrument • Onderzoek naar digitale informatieverkeer/bibliotheek in resultaatsturing en dat het de toekomst een proces is dat sterk • Ondersteuning bieden bij regionale oriëntatie (niet vanuit het ambtelijke financieel).’ apparaat geëntameerd is en in gang gehouden wordt. Hoewel de beleidsmatige interesse van de raad voor de verschillende onderwerpen meestal als voldoende wordt beschouwd, missen ambtenaren nog wel eens meer specifieke betrokkenheid bij het instrument budgetsubsidie als middel om instellingen tot betere prestaties te stimuleren. ‘De raad vindt het allemaal even prachtig, als je weer een nieuwe budgetregeling aan ze voorlegt’ aldus één van de ambtenaren. Van een echte dialoog is echter geen sprake. Ambtenaren zouden prijs stellen op een meer kaderstellende rol van de raad bij het vaststellen van de prioriteiten die aan de subsidieverlening ten grondslag moeten liggen. ‘De bibliotheek steekt enorm in op de informatiefunctie, daar zou je met de raad een discussie over willen hebben: willen we dat als gemeente, gegeven de ontwikkelingen met internet? De uitkomst van die discussie zou je weer in de budgetregeling kunnen verwerken’, aldus één van de beleidsmedewerkers. In het geval van budgetsubsidies zou op basis van dit soort discussies een meerjarige afspraak met de instelling gemaakt moeten worden, parallel aan de zittingsperiode van de raad, maar in de praktijk blijkt een dergelijke regeling toch ieder jaar te moeten worden bijgesteld. Raadsleden geven van hun kant aan niet altijd even goed te weten waar de afspraken in de budgetregeling vandaan komen en ervaren de regelingen nog wel eens als ‘dichtgetimmerd’.

27


b

De subsidievoorwaarden geven een goede vertaling van het beleid van de raad en/of het college

RESULTATEN PROCESANALYSE De vertaling van het beleid in subsidievoorwaarden is in drie gevallen beperkt, in één geval redelijk en in twee gevallen goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING Voor de tweede stap hebben we gekeken of er sprake is van een goede vertaling van het beleid in de subsidievoorwaarden. We zijn allereerst in de quick scan nagegaan of de beschikking een verwijzing opneemt naar de gemeentelijke beleidsdoelen waaraan de inzet van de gesubsidieerde instelling een bijdrage kan of moet hebben. Bij de budgetsubsidie is dit het vaakst het geval, namelijk 7 van de 9 keer. Bij de exploitatiesubsidie verwijst de beschikking in 5 van 12 en bij de overige subsidies 6 van de 12 keer naar doelstellingen uit het gemeentelijke beleid. Budgetsubsidies



Verwijzing in beschikking naar doelstellingen van het gemeentelijke beleid Ja 7 7 6 20 Nee 2 5 6 13 Totaal 9 12 12 33 Tabel 6.2: Verwijzing in beschikking naar doelstellingen gemeentelijk beleid (Bron: quick scan) Ook de bevindingen op basis van de meer gedetailleerde procesanalyse laten zien dat de vertaling van het beleid slechts in twee van de zes gevallen goed te noemen is. De procesanalyse geeft meer duidelijkheid over de problemen die zich bij deze vertaalslag kunnen voordoen. Allereerst zijn er gevallen waarbij het beleid zelf onvoldoende SMART is en een goede vertaling in subsidievoorwaarden daarmee ook moeilijk is, bijvoorbeeld in het geval van de Openbare Bibliotheek. Als beleid niet te vinden is in beleidsdocumenten, dan hoeft het natuurlijk nog niet afwezig te zijn. In een aantal gevallen komen we beleidsoverwegingen tegen in de preambule van een budgetregeling. Hoewel daarmee op een zinvolle manier richting wordt gegeven aan de verdere invulling van de budgetregeling, is op die manier niet duidelijk waar die invulling vandaan komt: van de inhoudelijk beleidsmedewerker, van de portefeuillehouder, van de instelling zelf of toch van de raad? Daarmee is ook niet duidelijk wie nu richting heeft gegeven in de activiteiten die in het vervolg van de regeling genoemd worden. In onze analyse hebben we ook het omgekeerde probleem aangetroffen; de situatie waarbij een aantal heldere in de programmabegroting opgenomen prestatie-indicatoren (zie bijvoorbeeld het aantal opvangplaatsen bij DNO/Stichting Onderdak), niet terugkomen in de subsidiebeschikking aan de instelling, waar de prestatie gewoon weer op het niveau van activiteiten geformuleerd wordt. Het is niet duidelijk waarom die prestatieindicatoren niet ook zijn opgenomen in de beschikking.

28


c

Er wordt op een doordachte wijze gekozen voor een bepaald sturingsniveau (input, activiteiten, prestatie, maatschappelijke effecten)

RESULTATEN PROCESANALYSE De doordachtheid van het sturingsniveau is in drie gevallen beperkt en in drie gevallen goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING De toetsing van dit criterium verloopt in twee stappen. Allereerst gaat het om de keuze voor een bepaalde subsidievorm (waardering, budget etc.), vervolgens gaat het om de keuze van het sturingsniveau binnen die subsidievorm.

Keuze subsidievorm Op basis van gesprekken met verschillende ambtenaren stellen we vast dat er geen expliciet afwegingskader bestaat voor de keuze van een bepaalde subsidievorm. Wel is er sprake van een vuistregel voor de invoering van budgetregelingen, waarbij men er van uit gaat dat deze subsidiemethodiek alleen de moeite loont voor subsidiebedragen boven de 100.000 euro. De reden daarvoor is dat het afsluiten van een budgetregeling een arbeidsintensief proces is dat veel vraagt van zowel de gemeente als de organisatie. Het gaat om maatwerk, waarbij zeker in de beginfase de budgetregeling jaarlijks naar bevind van zaken moet worden bijgesteld. Met die vuistregel in de hand streeft men naar het nog in 2005 afsluiten van budgetregelingen met de laatste nog via een exploitatiesubsidie gefinancierde instellingen, waaronder de in de procesevaluatie betrokken Stichting Onderdak/DNO. Als het om kleinere subsidies gaat, geldt het als een vanzelfsprekendheid dat daarvoor de eenvoudigere waarderingssubsidie als subsidietype wordt gekozen. Raadsleden geven aan dat voor hen niet duidelijk is op basis van welke criteria nu wel of niet voor een budgetsubsidie gekozen wordt. Het beleid wordt niet altijd als even consequent ervaren: waarom de ene instelling wel en de andere instelling niet?

Sturingsniveau De tweede stap betreft de keuze van het specifieke sturingsniveau binnen een eenmaal gekozen subsidietype. Voor alle instellingen met een budgetregeling geldt dat in eerste instantie de bestaande exploitatiesubsidie is toegerekend of omgerekend naar activiteiten en prestaties. In het meest ideale geval heeft op basis daarvan integrale kostprijsberekening plaatsgevonden en een herstructurering van de organisatie die meer toegerust is om activiteitengericht te werken. De belangrijkste stap is de omslag van een financiering op basis van exploitatie naar een financiering op basis van activiteiten in de vorm van nog tamelijk eenvoudige kengetallen (aantal uitleningen, cursisten etc.), vanuit het adagium dat begonnen moet worden met de zaken die duidelijk en eenvoudig meetbaar zijn. Voor alle budgetsubsidies geldt dat het zowel voor de gemeente als voor de instelling nog zoeken is naar het optimale sturingsniveau. Enerzijds leeft het bewustzijn dat het sturen op activiteiten en prestaties de resultaatgerichtheid en de evalueerbaarheid van een subsidierelatie bevorderen, anderzijds realiseert men zich dat

29


het nooit mogelijk is om alle relevante activiteiten om te zetten in meetbare eenheden. De meeste prestaties liggen dus nog op het niveau van aantallen activiteiten. Zowel instellingen als ambtenaren zijn zich bewust van de beperkingen die sturing ten aanzien van louter aantallen met zich meebrengen. Instellingen zoals de bibliotheek en Stichting Onderdak/DNO werken zelf aan een meer kwalitatieve verankering van hun activiteiten via interne kwaliteitszorg en het meedoen aan klantenonderzoeken en kunnen zich voorstellen dat dergelijke kwaliteitseisen ook in een budgetregeling zouden moeten worden opgenomen. In andere gevallen zoals bij de subsidie aan Horizon werkt men langzamerhand toe naar prestaties, zoals het aantal behaalde diploma’s. Bewustwording omtrent resultaatgericht werken vindt net zo sterk plaats via ontwikkelingen in de eigen 'branche' of sector, als via de invoering van een budgetregeling met gemeente Alkmaar. Dat verklaart bijvoorbeeld waarom Stichting Onderdak/DNO eigenlijk allang klaar is voor het sluiten van een budgetregeling en zelf al bezig is met het invoeren van structurele kwaliteitszorg in de organisatie. Ambtenaren en instellingen oordelen al met al positief over het instrument budgetregeling. Hoewel het voor beide nog een nieuwe manier van werken is, vormen in deze nieuwe systematiek activiteiten in plaats van budgetten het startpunt van besprekingen over de subsidierelatie. Belangrijkste meerwaarde is de toegenomen transparantie van de subsidierelatie: wat doet een instelling nu eigenlijk in ruil voor de subsidie? Kijken we naar de overige subsidievormen, dan is veel minder duidelijk welke criteria van resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid daarvoor nu gehanteerd worden. Aan de meeste waarderingssubsidies worden bijvoorbeeld alleen marginale eisen gesteld ten aanzien van de inhoudelijke verantwoording: er moet een inhoudelijk verslag zijn, maar de specifieke inhoud daarvan wordt opengelaten. Vanuit de raad toont men zich wat kritischer over het gebruik van budgetsubsidies, vooral op die beleidsterreinen waar instellingen gezien de aard van het werk moeten kunnen inspelen op de maatschappelijke dynamiek, zoals bij de maatschappelijke opvang. Zijn prestatie-indicatoren niet te inflexibel voor het maken van afspraken op dit soort beleidsterreinen? Ook bestaat er het gevaar van schijnexactheid. Is het met de bibliotheek afgesproken getal van drie procent als maximaal toegestane afname van het aantal uitleningen, niet uit de lucht gegrepen? Hoewel de keuze van het sturingsniveau vanuit het bestuur dus adequaat lijkt, bestaat de indruk dat deze niet altijd spoort met de ideeën die daar bij de raad over leven. Op basis van dit onderzoek is niet helemaal na te gaan wat de oorzaak hiervan is, maar wat in de gesprekken met de raadsleden wel opvalt is dat men zegt weinig grip te hebben op de subsidieverstrekking en niet goed te weten op welke basis subsidies verstrekt worden. Dat probleem wordt volgens sommigen verergerd door het duale stelsel waardoor beleidsinformatie nu minder uitgebreid is dan vroeger.

30


d

De gemeente en de instelling houden zich aan de in de Algemene Wet Bestuursrecht en in de verordening gestelde termijnen

RESULTATEN PROCESANALYSE Tijdigheid gemeente: een keer redelijk en vijf keer goed; tijdigheid instellingen: een keer onvoldoende, drie keer beperkt, één keer redelijk, één keer goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING Tabel 6.3 geeft een overzicht van de tijdigheid en aanwezigheid van de voor de subsidieverstrekking meest relevante documenten. Daarbij hebben we ons gebaseerd op de in de subsidieverordening genoemde termijnen en het daar van afgeleide processchema waarmee de sector MO de subsidiecyclus organiseert.15 In het onderstaande schema hebben we ook rekening gehouden met eventuele nagezonden stukken, naar aanleiding van het verzoek van de rekenkamercommissie om het leveren van nog ontbrekende documenten. Subsidie

Aanvraag

Stichting Promotie Alkmaar Stichting Onderdak /DNO RIO

Te laat (10 weken)

Beschikking Jaarrekening Tijdig Niet aanwezig

Jaarverslag Niet aanwezig

Vaststelling Niet aanwezig

Te laat (1,5 week)

Tijdig

Tijdig

Niet aanwezig

Tijdig

nvt

Tijdig (bevoorscho tting) Tijdig

Te laat (onbekend)

Te laat (onbekend)

Tijdig

Stichting Tijdig Tijdig Tijdig Tijdig Openbare Bibliotheek Horizon Nvt Tijdig Te laat Te laat Tijdig College (7 weken) (7 weken) Nvt Te laat (32 Te laat (1 Tijdig Tijdig Regionale weken)* week) Thuiszorg – JGZ Tabel 6.3 Tijdigheid en aanwezigheid meest relevante documenten (Bron: Procesanalyse subsidies). (* De beschikking kon pas zo laat worden afgegeven omdat de landelijke besluitvorming over de JGZ zo lang op zich liet wachten.) De tabel laat zien dat aanvragen nog wel eens later dan de door MO gehanteerde deadline van 1 juni worden ingediend. Beschikkingen worden in vrijwel alle gevallen 15

Zie de notitie ‘Het proces van de vervaardiging van het jaarlijks subsidieplan’, Sector Maatschappelijke Ontwikkeling, zonder datum.

31


tijdig afgegeven, zei het in de meeste gevallen wel in de laatste weken van december, wat overigens een logisch gevolg is van het tijdstip waarop de raad de begroting vaststelt. Jaarrekeningen en jaarverslagen worden niet altijd (tijdig) ingediend, de vaststelling van de subsidie en de beoordeling van de jaarrekening vindt meestal wel ruim voor de streefdatum (1 december) plaats. Deze bevindingen sporen met de waarschuwingen van de gemeente-accountant naar aanleiding van de laatste interim-controle die in zijn Managementletter 2004 opmerkt dat ‘bij controle is vastgesteld dat de termijnen zoals die gelden voor het afleggen van verantwoording en het afwikkelen van de aanvragen voor vaststelling niet zijn nagekomen’ .16 Aan de hierboven weergegeven bevindingen voegen we wel toe dat vanuit de sector MO de laatste jaren alle instellingen met een waarderingssubsidie aangespoord worden om zorg te dragen voor een tijdige inhoudelijke en financiële verantwoording. Volgens de sectormedewerkers heeft dat er toe geleid dat in het afgelopen jaar alle rapportages van via waarderingssubsidies gefinancierde instellingen op tijd zijn ingeleverd.

e

Er is sprake van systematisch toezicht op en verantwoording over de overeengekomen resultaten.

RESULTATEN PROCESANALYSE Toezicht en verantwoording zijn in één geval beperkt, in twee gevallen redelijk en in drie gevallen goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING Beschikbaarheid stukken Het gaat hierbij allereerst om de beschikbaarheid van de vereiste documenten en informatie die noodzakelijk zijn voor het juist behandelen van aanvraag, beschikking, tussentijdse en eindverantwoording. Uit Tabel 3.1 valt op te maken dat dit nog niet altijd het geval is. Als we bij onze analyse ook de resultaten van de quick scan betrekken, dan liggen de tekortkomingen bij de instellingen vooral op het vlak van de inhoudelijke verslaglegging. Daar waar jaarrekeningen vaak worden verzorgd door externe accountants, is het schrijven van een inhoudelijk jaarverslag iets dat instellingen meestal zelf moeten doen, maar dat niet in alle gevallen (op tijd) lukt. Het spreekt voor zich dat het ontbreken daarvan het zicht op de resultaatgerichtheid van de subsidie ernstig bemoeilijkt. Omdat ook een inhoudelijk jaarverslag in vrijwel alle gevallen deel uit maakt van de in beschikking of budgetregeling genoemde rapportageverplichting, is dat een tekortkoming die niet zonder consequenties zou moeten blijven.

Feitelijk toezicht Vervolgens - en niet minder belangrijk - gaat het hierbij om de vraag in welke mate er sprake is van toezicht en verantwoording door de gemeente. We merken op dat de sector MO met name sinds de aanstelling van een nieuwe subsidieconsulent de touwtjes richting gesubsidieerde instellingen strakker heeft aangehaald. Er wordt systematischer 16

Zie Brief van Deloitte Accountants aan College van B&W ‘Managementletter interimcontrole 2004’ . dd. 16 december 2004, p.3.

32


en strenger toegezien op de verantwoording van subsidies, zowel bij de via een budgetregeling gesubsidieerde instellingen als bij organisaties die een waarderingssubsidie ontvangen. Het gaat daarbij zowel om het toezien op de termijnen waarop aanvragen en verantwoordingen worden ingediend, als op de beoordeling van die verantwoording. Wel valt op dat het toezicht zich op dit moment nog sterk richt op de financiële verantwoording (jaarrekening) en minder op de inhoudelijke verslaglegging. De mogelijkheden daartoe zijn soms ook beperkt. Bij de Jeugdgezondheidszorg is dit bijvoorbeeld een probleem omdat net als in de rest van Nederland de consultatiebureau’s nog met papieren dossiers werken. Op basis daarvan lukt het nog net om een overzicht te geven van de aantallen verrichtingen, maar is het ondoenlijk om kwalitatieve informatie te geven over de aard van gesignaleerde problemen en daarbij ook nog eens een uitsplitsing te geven naar wijk. Toch is juist die informatie voor de gemeente van belang omdat daarmee de link met het lokale gezondheidsbeleid gelegd kan worden. Aan de andere kant doen zich situaties voor waar de instelling over veel meer beleidsrelevante informatie beschikt, maar die niet hoeft te leveren, zoals het RIO die over informatie beschikt over de klachten van cliënten. Al met al vindt de beoordeling van de geleverde activiteiten eerder in een sfeer van overleg en bijsturing dan in een strikte toezicht- en verantwoordingscontext, iets waar we hieronder verder op ingaan.

f

De gemeente overlegt, stuurt bij, en legt eventueel sancties op

RESULTATEN PROCESANALYSE Overleg en bijsturing zijn in één geval beperkt, in één geval redelijk en in vier gevallen goed (zie Bijlage 3).

VERDERE TOELICHTING, UITWERKING Overleg Voor alle in de procesevaluatie onderzochte subsidierelaties, met uitzondering van die met de Regionale Thuiszorg, is sprake van regelmatig contact tussen de instelling en de voor het dossier verantwoordelijke ambtelijke medewerkers en van tijd tot tijd ook de portefeuillehouder. Dat overleg is overwegend goed en constructief te noemen, zo wordt van beide kanten beaamd.

Bijsturing Regelmatig overleg met de instelling maakt tussentijdse bijsturing makkelijker, zeker wanneer sprake is van een budgetregeling. Als groot voordeel van de aanwezigheid van een budgetregeling zeggen ambtenaren dat zij via tussenrapportages veel eerder zicht krijgen op uitgaven en activiteiten, dan in het geval van een exploitatiesubsidie. Paradoxaal genoeg heeft de keuze voor een sturingsinstrument op afstand zeker in eerste instantie dus geleid tot een veel intensiever contact tussen instelling en ambtenaren, waarbij de verwachting overigens is dat op de langere termijn juist minder intensief overleg nodig is omdat de verhoudingen transparant zijn. Aan de andere kant lijkt ook in het geval waarin een budgetregeling nog ontbreekt – zoals bij Stichting Onderdak/DNO – de intensieve contacten tussen instelling en gemeente tussentijdse bijsturing net zo goed mogelijk te maken. In dat laatste geval gebeurt dat echter op een meer informele manier en op basis van kwalitatieve informatie. Toch lijkt bijsturing op basis van kengetallen

33


evidente voordelen te hebben. Zo heeft de gemeente een van de kinderopvanginstellingen aangemoedigd om stukje bij beetje de kostprijs van een kindplaats omlaag te brengen, iets dat alleen maar mogelijk was op basis van kwantitatieve beleidsinformatie

Sancties De mogelijkheid om aan het niet voldoen van de subsidieafspraken consequenties te verbinden worden beperkt doordat de subsidieverordening niets over sancties zegt.17 Daarnaast geeft de gemeente nauwelijks tot geen uitvoering aan de 18 sanctiemogelijkheden die de Algemene Wet Bestuursrecht biedt. Voor ambtenaren komt dit er in de praktijk op neer dat zij alleen een voorstel tot het opleggen van sancties kunnen doen als daarover in de beschikking of de budgetregeling expliciete voorwaarden zijn opgenomen. Een en ander wordt ook bemoeilijkt door het gevoel dat er vooral bij de grotere instellingen in feite sprake is van een instandhoudingsverplichting: ‘Je kunt eigenlijk nooit zeggen dat je minder subsidie gaat geven, want het budget staat vast’ en ‘Als je een instelling 25 procent kort dan valt die om en zal men toch naar de gemeente kijken om dat probleem vervolgens op te lossen’, aldus een van de geïnterviewde ambtenaren.

g

De gemeente draagt zorg voor een zorgvuldige afhandeling van bezwaar- en beroepsprocedures

In geen van de onderzochte dossiers is sprake geweest van bezwaarprocedures, zodat we over dit aspect van planning en control verder geen uitspraak doen.

6.4

Conclusies

1

De kwaliteit van dossiervorming laat te wensen over: dossiers zijn niet overzichtelijk en vaak incompleet.

2

Bij de budgetsubsidies wordt vrijwel altijd naar de subsidievorm en de subsidieverordening verwezen. In de subsidiebeschikkingen van de exploitatiesubsidies en overige subsidies ontbreken in een meerderheid van de gevallen verwijzingen naar het subsidietype en/of de subsidieverordening.

3

De resultaatgerichtheid en de evalueerbaarheid van het beleid dat ten grondslag ligt aan subsidies zijn onvoldoende. De raad heeft het gevoel onvoldoende betrokken te zijn bij het bepalen van de kaders voor het subsidiebeleid en mist de daarvoor benodigde informatie. Ambtenaren missen een betrokkenheid van de raad bij de sturingsfilosofie die ten grondslag ligt aan budgetsubsidiëring.

17

18

Enigszins in de buurt van een sanctie komt Artikel 30 Lid 3 van de Algemene Subsidieverordening, dat overigens alleen van toepassing is op meerjarige waarderingssubsidies: ‘In het geval de activiteiten niet conform het ingediende activiteitenplan worden uitgevoerd, vindt er met de organisatie overleg plaats over eventuele aanpassing van het subsidie’. Zie Artikel 4:56 van de Algemene Bestuurswet.

34


4

De vertaling van beleidsdoelstellingen in specifieke subsidievoorwaarden is onvoldoende. In de budgetregeling komen enerzijds doelstellingen voor waarvan de politieke verankering niet duidelijk is, terwijl het ook kan voorkomen dat expliciete in de programmabegroting opgenomen prestatie-indicatoren niet terugkomen in een subsidiebeschikking.

5

Er bestaat geen duidelijk geëxpliciteerd afwegingskader voor de keuze van een bepaalde subsidievorm en de daarbij behorende niveaus van resultaatsturing. Hierdoor komt de keuze voor een bepaalde subsidievorm op de raad nog wel eens als willekeurig over.

6

Zowel de instellingen als de gemeente overschrijden nog wel eens termijnen. Dit is vooral vanuit het oogpunt van rechtmatigheid problematisch.

7

Het toezicht op de instellingen is sterk financieel georiënteerd en richt zich in veel mindere mate op de inhoudelijke verantwoording. Het toezicht op financiële verantwoording door de instellingen is de laatste jaren aanzienlijk verbeterd.

8

Op het inhoudelijke vlak valt de relatie tussen de gemeente en instellingen te kenschetsen als een van overleg en bijsturing. Bijsturing van het beleid van instellingen verloopt effectiever indien dit op basis van kengetallen kan plaatsvinden, iets waarvan in het geval van budgetregelingen altijd sprake is. Bij andere subsidievormen is dit meestal niet mogelijk, tenzij deze kengetallen deel uitmaken van de beschikking.

9

De mogelijkheid tot het treffen van sancties zijn beperkt omdat de subsidieverordening niets over sancties zegt en de gemeente geen verdere invulling heeft gegeven aan de sanctiemogelijkheden die de Algemene Wet Bestuursrecht biedt.

35


7

Mogelijkheden voor versterking van resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid

In dit laatste hoofdstuk gaan we na op welke manieren de resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van het subsidiebeleid in Alkmaar versterkt kunnen worden. We bespreken die mogelijkheden aan de hand van vier ‘transmissiepunten’ in het subsidiebeleid, van beleidsvorming, naar beleidsuitvoering en weer terug (Zie figuur 7.1). Allereerst kijken we naar twee zaken die vooral betrekking hebben op het versterken van de resultaatgerichtheid: het formuleren van beleidsdoelstellingen door de raad en het vertalen van deze doelstelling in subsidies door B&W (bovenste helft van figuur 7.1). Vervolgens richten we de blik op de versterking van de evalueerbaarheid door te kijken naar de bijsturing, evaluatie en terugkoppeling tussen B&W en de instelling en de politieke verantwoording over het subsidiebeleid door B&W richting de raad (onderste helft van figuur 7.1).

B&W Formuleren

Omzetten

beleidsdoel-

doelstelling

stellingen

in subsidie

Raad

Instelling

Politiek

Informeren,

verantwoor-

evalueren,

den

bijsturen

B&W

Figuur 7.1 Aanknopingspunten versterking resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid

7.1

Versterking resultaatgerichtheid (1): Formuleren beleidsdoelstellingen

In hoofdstuk 6 merkten we twee zaken op. Allereerst constateerden we dat het beleid dat ten grondslag ligt aan de subsidieverstrekking niet altijd even SMART geformuleerd is. Daardoor geeft de raad onvoldoende sturing aan de subsidierelaties die in het kader van het realiseren van die beleidsdoelstellingen aangegaan worden. Ten tweede

36


constateerden we dat raadsleden zelf ook het gevoel hebben niet altijd even veel gelegenheid te hebben om die sturing te geven, terwijl ook ambtenaren een grotere betrokkenheid van de raad bij het vaststellen van de uitgangspunten van het subsidiebeleid zouden wensen. Het resultaat hiervan is dat de kaderstellende rol van de raad onvoldoende uit de verf komt en dat er te weinig richting wordt gegeven aan de subsidies die daar het gevolg van zijn. De huidige begroting bevat nog wel eens tamelijk algemene formuleringen van het beleid en geeft vervolgens simpelweg een opsomming van de instellingen die onder die programmalijn gesubsidieerd worden. In het hoofdstuk Cultuurbereik van de begroting 2003 staat bijvoorbeeld dat ‘het doel wordt bereikt door het verstrekken van structurele subsidies aan de betrokken instellingen’ waarna vervolgens ‘het aantal instellingen dat subsidie ontvangt’ als de bijbehorende prestaties worden aangemerkt.19 Versterking van de resultaatgerichtheid in deze fase zou zich moeten richten op het meer SMART formuleren van beleidsdoelstellingen en het meer specifiek vaststellen welke bijdrage gesubsidieerde instellingen daaraan zouden moeten leveren. Overigens is dit een probleem dat niet uniek voor Alkmaar is. Zo concludeert de rekenkamercommissie van Haarlem in een onderzoek naar prestatieplannen dat ‘de gemeentelijke beleidskaders die het uitgangspunt vormen voor prestatieplannen, zijn geformuleerd in algemene en abstracte termen, wardoor vrijwel elk aanbod van elke willekeurige instelling past binnen de kaders.’20

7.2

Versterking resultaatgerichtheid (2): Omzetten doelstellingen in subsidie

Het tweede transmissiepunt dat in aanmerking komt voor verbeteringen betreft de omzetting van doelstellingen in subsidies. Het gaat daarbij zowel om het versterken van de resultaatgerichtheid van de bestaande budgetsubsidies als om het meer resultaatgericht maken van overige subsidies. Bij de budgetsubsidies zou de versterking van de resultaatgerichtheid zich op twee zaken moeten richten. Allereerst het opwaarderen van het niveau van resultaatgerichtheid. Dat betekent dat de stap gemaakt wordt van het laagste niveau van prestaties (eenvoudige kengetallen in de vorm van aantallen activiteiten) naar prestaties op hogere niveaus, door ook aandacht te besteden aan de kwaliteit van de prestaties en te kijken naar directe effecten van de inspanningen van instellingen (zie ook tabel 7.1). We geven hiervan twee voorbeelden: voor de bibliotheek zouden naast de afspraken over de aantallen uitleningen, bezoekers, rondleidingen etc. ook afspraken over klanttevredenheid gemaakt kunnen worden om zo de kwaliteit van de dienstverlening integraal in de beoordeling mee te nemen. Omdat de bibliotheek deze klanttevredenheid zelf ook al onderzoekt, is het relatief eenvoudig om een en ander in de budgetregeling op te nemen. Voor de nog af te sluiten budgetregeling met Stichting Onderdak zou de gemeente méér moeten afspreken dan aantallen opvangcapaciteit, maar ook afspraken moeten maken over de gewenste verblijfsduur van cliënten in verschillende 19 20

Gemeente Alkmaar, Begroting 2003, p. 166-167. Zie rekenkamercommissie Haarlem, ‘Aanbevelingen bij het onderzoeksrapport prestatieplannen’, www.haarlem.nl/smartsite21401.htm, (bekeken op 23 augustus 2004).

37


opvangsoorten en resultaten van de doorstroming (het vanuit crisisopvang weer toeleiden van mensen naar begeleid en zelfstandig wonen). De tweede manier waarop de resultaatgerichtheid van budgetsubsidies versterkt kan worden is het specifieker koppelen van subsidiebedragen aan bepaalde prestaties. In de maatschappelijke opvang zou bijvoorbeeld een bandbreedte kunnen worden afgesproken waarbinnen de opvangcapaciteit zich zou mogen bewegen. De specifieke vergoeding die een instelling dan krijgt, kan dan afhankelijk worden gemaakt van de feitelijk gerealiseerde opvang binnen die bandbreedte. Minstens zo belangrijk is de versterking van de resultaatgerichtheid van de overige subsidies. Meest urgent is het omzetten van de nog bestaande exploitatiesubsidies in budgetsubsidies. Daarnaast zou de resultaatgerichtheid van een groot aantal waarderingssubsidies kunnen worden opgevoerd, door specifiekere afspraken te maken over de (aantallen) activiteiten die een instelling zal ontplooien. Het is in de meeste gevallen niet rendabel om aparte budgetregelingen voor deze vaak kleine en eenvoudige subsidies af te sluiten. Het is echter wel goed mogelijk om de resultaatgerichtheid te vergroten door heldere eisen te stellen aan de activiteitenplannen die instellingen bij het aanvragen van een waarderingssubsidie moeten overleggen. In de subsidiebeschikking kan dan eenvoudigweg worden verwezen naar de in dat plan opgenomen activiteiten als basis voor de subsidie.

Mogelijkheden versterking Resultaatgerichtheid Activiteiten

Prestaties

Globale omschrijving aard activiteiten

Kwantificerend: + hoeveel Kwaliteitseis activiteiten activiteiten

Maatschappelijke effecten + Indirecte Direct resultaat gevolgen van activiteit activiteiten

Budget subsidies

Overige subsidies

Tabel 7.1 Mogelijkheden versterking resultaatgerichtheid budgetsubsidies en overige subsidies Ook deze suggestie ter versterking van de resultaatgerichtheid kan in veel evaluaties worden teruggevonden. Zo adviseerden de onderzoekers van het subsidiebeleid van de gemeente Utrecht in 2000 de rekenkamercommissie tot een ‘opschaling van het subsidiebeleid’ in de richting van output en outcomefinanciering.21 21

Zie B&A Groep ‘Subsidiebeleid gemeente Utrecht’, Den Haag, 2000, p. 6.

38


7.3

Versterking evalueerbaarheid (1): Informeren, evalueren, bijsturen

Het derde punt waarop een verbetering mogelijk is, betreft de versterking van de evalueerbaarheid in de relatie tussen instellingen en de gemeente. Hier gaat het voornamelijk om het verbeteren van de inhoudelijke verantwoording van activiteiten door instellingen. De gemeente zou sterker moeten toezien op de tijdige aanlevering van jaarverslagen en zou instellingen moeten aanmoedigen om in die jaarverslagen de koppeling tussen subsidieafspraken en activiteiten zichtbaar te maken. Alleen op die manier kan de gemeente op haar beurt weer duidelijk maken op welke wijze de activiteiten van de instellingen een bijdrage leveren aan de gemeentelijke beleidsdoelstellingen. Over één van de bij de procesevaluatie betrokken instellingen zegt een ambtenaar: ‘We zijn zeker nog niet gelukkig met de dikke pakken kwartaalrapportages die we krijgen. Veel gegevens daarin hebben nog geen betrekking op de prestaties die we in het kader van de productovereenkomst hebben geformuleerd.’ Het voorbeeld laat mooi zien dat het aanleveren van een berg cijfers niet voldoende is voor een goede evaluatie van de subsidierelatie, en dat er sprake moet zijn van relevante beleidsinformatie. Daar waar de instellingen de inhoudelijke rapportage beter zouden kunnen toespitsen op de subsidieafspraken, zou de gemeente moeten zorgdragen voor een beter gedocumenteerd oordeel over die prestaties, analoog aan de manier waarop de financiële verantwoording door de gemeente beoordeeld wordt. Gezien de doorgaans goede relaties tussen instellingen en de gemeente twijfelen we er niet aan dat een en ander in reguliere overleggen ter tafel komt, maar het is essentieel dat de gemeente hier ook jaarlijks een gedocumenteerd oordeel over velt.

7.4

Versterking evalueerbaarheid (2): Politiek verantwoorden

Een laatste aanknopingspunt biedt het verbeteren van de politieke verantwoording die het college bij de raad aflegt over het (subsidie)beleid. Het gaat hier om twee zaken: het verkrijgen van een elementair inzicht in de subsidieverstrekking via de verschillende subsidievormen en op de verschillende beleidsterreinen en het meer specifiek ingelicht worden over actuele ontwikkelingen op majeure subsidiedossiers. Bij de raad nemen we een gebrek aan inzicht in deze zaken waar, maar het is wel de vraag wat daar nu eigenlijk de oorzaken voor zijn. Aan de ene kant horen we geluiden dat je als raadslid vroeger in het monistische stelsel ongevraagd veel meer informatie over subsidieverstrekkingen en zo daar beter zicht op kon houden. Aan de andere kant erkennen raadsleden ook dat ze in veel gevallen de dingen ‘laten gebeuren’ en dingen niet zo maar zouden moeten laten passeren. In het licht van het dualistische stelsel is het duidelijk dat de raad zelf zal moeten aangeven op welke facetten van het subsidiebeleid zij zou willen sturen en welke informatie daarvoor noodzakelijk is. De bevindingen uit het onderzoek laten zien dat men de huidige informatievoorziening te beperkt vindt en vooral ook het overzicht over de subsidieverstrekking mist. Daarvoor zou een middenweg kunnen worden gezocht tussen de uitputtende opsomming van subsidieverstrekking zoals die vroeger in de bijlage van de jaarrekening stond en de tamelijk summiere informatie zoals die nu her en der onder de verschillende producten van begroting en rekening staat.

39

PARTNERS+ +PRÖPPER Bestuurskundig Bestuurskundig onderzoek en advies

Bijlage 1: Typering subsidies quick-scan en definitieve selectie subsidies (De grijs gearceerde subsidies maakten deel uit van de groslijst maar zijn niet verder geanalyseerd) Typering op Typering op Nummer Naam instelling basis overzicht basis criteria voor verordening gemeente analyse – Omschrijving subsidie Beleidsterrein Sector Bestuursondersteuning (BO), afdeling communicatie 4 mei comité Budget – Bijdrage dodenherdenking Stg.Promotie Alkmaar Waardering Waardering 1 – Stadspromotie Sector ECG Hollands Kaasmuseum 2 – Folder Toerisme Budget Waardering Stichting Uit in Alkmaar Waardering Toerisme Budget 3 – Publiciteit Straattheater Stichting Actiev Waardering Toerisme Budget 4 – Displays Ondernemersver. Oude Stad Waardering Budget 5 – Wandeling door de oude stad Toerisme VVV Alkmaar Waardering Toerisme Budget 6 – Actieplan 2003 Sector MO, Afdeling strategie Stichting Blijf van mijn Lijf Maatschappelijke Budget Exploitatie 7 – Vrouwenopvang opvang Nehemia Maatschappelijke – Vrouwenopvang en woonvoorzieningen opvang Waardering Waardering 8 Stichting Onderdak Maatschappelijke Budget Exploitatie 9a – Maatschappelijke opvang opvang Stichting Onderdak Maatschappelijke Exploitatie Budget 9b – Trimbos onderzoek opvang

Bedrag (euro's)

Eenmalig/ Meerjarig/ Structureel

1.289,00 Structureel 181.000,00 Jaarlijks

2.750,00 Eenmalig 6.000,00 Eenmalig 7.698,00 Eenmalig 3.200,00 Eenmalig Eenmalige projecten, 61.000,00 jaarlijks

496.480,00 Structureel

40.447,00 Structureel 1.241.688,00 Structureel 63.316,00 Eenmalig

40


Nummer Naam instelling voor analyse – Omschrijving subsidie Stichting Onderdak 9c – Uitbreiding wintercapaciteit Brijder Stichting 10 – Regulier Sector MO, afdeling VTP Vrijwillige thuishulp Noord Kennemerland 11 – Activiteiten vrijwillige thuiszorg Bureau Jeugdzorg NHN 12 – Helpende Hand in de wijk RIMA – Alg. maatschappelijk werk (structureel) 13a RIMA 13b – Onderdeel sociale raadslieden RIMA – Alg. maatschappelijk werk (Tijdelijke Stimuleringsregeling VWS) 14 Stichting Koordinerend Ouderenwerk – Maaltijden, Sociale Activering, Alarmering 15a Stichting Koordinerend Ouderenwerk – Allochtone Ouderen huisbezoeken 15b RIO 16 – Indicatie orgaan RIO – Afrekening 2002

Beleidsterrein Maatschappelijke opvang

Typering op Typering op basis overzicht basis criteria verordening gemeente

Bedrag (euro's)


Budget

Exploitatie

49.671,00 Eenmalig

Verslaafdenzorg

Budget

Exploitatie

1.108.787,00 Structureel

Maatschappelijke dienstverlening

Waardering

Waardering


Jeugdzorg

Waardering

Waardering


Budget

Budget


Budget

Budget


Maatschappelijke dienstverlening

Budget

Budget


Ouderen

Budget

Budget


Ouderen

Budget

Budget

23.415,00 Eenmalig

Zorg

Budget

Budget


Zorg

Budget

Maatschappelijke dienstverlening Maatschappelijke dienstverlening

125.600,00 Eenmalig 41


Nummer Naam instelling voor analyse – Omschrijving subsidie RIO – Tijdelijke rio regeling (VWS) RIO – Tijdelijke rio regeling psychiatrische aandoening (VWS) RIO 17 – Aanvullend 2003 Stichting Kinderopvang Alkmaar – Subs. plaatsen expl. Peuterspeelzalen, kostprijsvraag 18 Stichting Kinderopvang Alkmaar – Regeling kinderopvang en buitenschoolse opv 19 Broer Konijn – Regeling kinderopvang en buitenschoolse opv 20 Stichting Openbare Bibliotheek 21 – Uitvoering budgetregeling Stichting Openbare Bibliotheek – Aanvulling huur 2000/ 2003 Stichting Artiance 22 – Cursusaanbod cultuureducatie Stichting Artiance – Aanvulling huur 2000/ 2003 Wielrenvereniging Alcmaria Victrix 23 – Renovatie wielerstadion Sector MO, afdeling ZPO

Beleidsterrein


Zorg

Budget

134.726,65 Eenmalig

Zorg

Budget

31.901,90 Eenmalig

Zorg

Budget

Budget

Bedrag (euro's)


77.910,00 Eenmalig

Kinderopvang/psz Budget

Exploitatie


Kinderopvang

Investering

Mengvorm

647.629,80 Eenmalig

Kinderopvang

Investering

Mengvorm

45.984,00 Eenmalig

Cultuur

Budget

Budget

Cultuur

Budget

Cultuur

Waardering

Cultuur

Waardering

Breedtesport

Waardering

2.320.954,00 Structureel 34.092,00 Meerjarig

Exploitatie

674.685,00 Structureel 306.570,00 Eenmalig

Investering

1.635.440,00 Eenmalig

42


Nummer Naam instelling voor analyse – Omschrijving subsidie Horizon College 24 – Educatie INOVA – Project nieuwkomers kinderopvang 25 INOVA 26 – Project nieuwkomers welzijn Regionale Thuiszorg – Basispakket jeugdgezondheidszorg 0-4 jaar 27a Regionale Thuiszorg – Maatwerk jeugdgezondheidheidszorg 0-4 jaar 27b GGD Noord Kennemerland – Steunpunt allochtone gezondheidsvoorlichting 28

Beleidsterrein


Educatie

Activiteiten

Budget

Bedrag (euro's)



Inburgering nieuwkomers Inburgering nieuwkomers

Activiteiten

Exploitatie


Activiteiten

Exploitatie


Gezondheid

Activiteiten

Exploitatie


Gezondheid

Activiteiten

Exploitatie


Gezondheid

Activiteiten

Exploitatie

45.378,00 Meerjarig

43


Bijlage 2 Overzicht Subsidiedossiers (Een X geeft een aangetroffen stuk aan, een kruis tussen haakjes (X) is een document dat in eerste instantie niet is aangetroffen maar is nagezonden op basis van een verzoek van de rekenkamercommissie, NVT = Niet van Toepassing, Grijs gearceerde subsidies maken deel uit van het direct daarboven genoemde dossier). (Eindafrekening gemeente)

X

NVT

X

X

NVT

(X)

(X)

X

X

NVT

(X)

(X)

X

X

NVT

X

X

NVT

X

(X)

X

X

NVT

X

X

X

R en J samen in een document

6

Hollands Kaasmuseum – Folder Stichting Uit in Alkmaar – Publiciteit Straattheater Stichting Actiev – Displays Ondernemersver. Oude Stad – Wandeling door de oude stad VVV Alkmaar – Actieplan 2003

X

X

NVT

X

X

X

7

Stichting Blijf van mijn Lijf – Vrouwenopvang

X

X

X

X

X

2 3 4 5

8

Nehemia – Vrouwenopvang en woonvoorzieningen

(Regeling)

X

(Beschikking)

Stg.Promotie Alkmaar – Stadspromotie

1

(Aaanvraag)

Toelichting/aanvullingen

(Jaarverslag (inhoudelijk)

Naam dossier

R (Jaarrekening /fin.verantw.) )

Nummer voor analyse

Twee aanvragen door twee stichtingen: Nehemia Begeleid Wonen en Nehemia Hulpverlening, toekenning ene en afwijzing andere in één beschikking.

44


12 13a 13b

14 15a 15b 16 17

X

X

(Eindafrekening gemeente)

11

NVT


10

X


9c

X*

(Regeling)

9b

Stichting Onderdak – Maatschappelijke opvang Stichting Onderdak – Trimbos onderzoek Stichting Onderdak – Uitbreiding wintercapaciteit Brijder Stichting – Regulier Vrijwillige thuishulp Noord Kennemerland – Activiteiten vrijwillige thuiszorg Bureau Jeugdzorg NHN – Helpende Hand in de wijk RIMA – Alg. maatschappelijk werk (structureel) RIMA – Onderdeel sociale raadslieden RIMA – Alg. maatschappelijk werk (Tijdelijke Stimuleringsregeling VWS) Stichting Koordinerend Ouderenwerk – Maaltijden, Sociale Activering, Alarmering Stichting Koordinerend Ouderenwerk – Allochtone Ouderen huisbezoeken RIO – Indicatie orgaan RIO

(Beschikking)

9a

Naam dossier (Aaanvraag)

Nummer voor analyse


X

* Aanvraag in de zin van begroting 2003

X

Eenmalig overloop uit 2002 (zie intern verslag subsidievaststelling 9 E 2) Eenmalig overloop uit 2002 (zie intern verslag subsidievaststelling 9 E 2) Aanvraag in de vorm van een offerte met kostenspecificatie. Afrekening op basis van financieel verslag niet in dossier, maar wel naar verwezen in eindafrekening * beslaat slechts eerste helft 2003.

X*

X

NVT

X

X

NVT

X

X

NVT

X

(X)*

X

X

X

(X)

(X)

X

X

X

(X)

(X)

X

X

X

X

X

(X)

X

NVT

X

X

(X)

(X)

X

X

X

NVT

(X)

(X)

X

X X

45




X

NVT

(X)

(X)

X

* Aanvraag in de vorm van begroting 2003.

X

NVT

(X)

(X)

X

NVT

X

X

(X)

X*

(Regeling)


(Beschikking)



Nummer voor analyse

– Aanvullend 2003

18

19

20 21 22 23 24 25 26 27a 27b

Stichting Kinderopvang Alkmaar – Subs. plaatsen expl. Peuterspeelzalen, kostprijs-vraag Stichting Kinderopvang Alkmaar – Regeling kinderopvang en buitenschoolse opv Broer Konijn – Regeling kinderopvang en buitenschoolse opv Stichting Openbare Bibliotheek – Uitvoering budgetregeling Stichting Artiance – Cursusaanbod cultuureducatie Wielrenvereniging Alcmaria Victrix – Renovatie wielerstadion Horizon College – Educatie INOVA – Project nieuwkomers kinderopvang INOVA – Project nieuwkomers welzijn Regionale Thuiszorg – Basispakket jeugdgezondheidszorg 0-4 jaar Regionale Thuiszorg

X*

Subsidie op basis SZW Regeling.

Subsidie op basis SZW Regeling.

X

(X)

X

X

X

X

*

X

X

NVT

X

X

X

X

X

X

(X)

X

X

NVT

X

X

X

X

NVT

X

X

NVT

X

NVT

X

(X)

X

NVT

X

NVT

X

(X)

X

*Aanvraag in de zin van opsturen begroting 2003. * Gemeente is subsidieaanvrager bij provincie het Fonds Investeringen Noord Holland

46





NVT


X

(Regeling)

– Maatwerk jeugdgezondheidheidszorg 0-4 jaar GGD Noord Kennemerland – Steunpunt allochtone gezondheidsvoorlichting

(Beschikking)

28


Nummer voor analyse

*

(X)

*

* Financiële verantwoording en eindafrekening loopt waarschijnlijk via GGD-dossier.

47


Bijlage 3 Typering planning en control van zes dossiers A

Stichting Promotie Alkmaar

Algemeen Omschrijving activiteiten

Type subsidie Totale subsidiebedrag 2003 Overige opmerkingen

Sturing op

Evalueerbaarheid

Planning en control Resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid van beleid raad en college

Vertaling beleid in subsidievoorwaarden

Doordachtheid keuze sturingsniveau

Tijdigheid termijnen

Gemeente Instelling

Toezicht op en verantwoording over de overeengekomen resultaten.

De stichting bundelt en organiseert promotieactiviteiten onder meer via de uitgave van een maandagenda en citykrant en ondersteunt promotie-activiteiten van derden om zo het bezoek aan de stad en bestedingen in de stad te bevorderen. Waarderingssubsidie 151.000 euro De stichting is een samenwerkingsverband met ook het gemeentebestuur als een van de samenwerkingspartners. De gemeente subsidieert op voorwaarde dat private partijen ook een bijdrage leveren. Activiteiten en Prestaties (kwantificerend) – Subsidie vindt plaats op basis van een door de stichting opgesteld activiteitenplan dat door het college moet worden goedgekeurd. Beperkt – De door het college vastgestelde criteria waaraan de activiteiten worden getoetst zijn nog tamelijk globaal. Goed – De stichting vindt zijn oorsprong in uit 2001 daterend collegebeleid waarin een goede coördinatie van het evenementenbeleid wordt voorgestaan. Redelijk – Uit de kanttekeningen bij het activiteitenplan blijkt dat de gemeente de activiteiten van de stichting duidelijk in lijn wil brengen met haar toeristisch beleid en op die manier de koppeling tussen beleidsdoelstellingen en subsidieverstrekking verzekert. Beperkt – De middelen die de stichting inzet moeten bijdragen aan de verhoging van het dagbezoek. Bij het aangeven van de randvoorwaarden is er sprake van sturing op activiteitenniveau. Redelijk – Beschikking is op tijd, vaststelling subsidie is niet in dossier. Onvoldoende – Aanvraag te laat, jaarrekening en jaarverslag over 2003 niet aanwezig. Er is wel een folder ‘Terugblik 2003’ maar die is in formele zin niet als jaarverslag herkenbaar. Goed – Toezicht vindt zowel plaats via de reguliere subsidierelatie als via de Raad van Toezicht waar de

48


Overleg, bijsturing en sancties

Mogelijkheden verbetering resultaatgerichtheid en evalueerbaarheid

gemeente zelf zitting in heeft. Goed – de gemeente is in twee opzichten betrokken: door middel van deelname in de raad van toezicht én door participatie in verschillende ‘overlegtafels’. Dat maakt praktische bijsturing mogelijk. Wel bestaat er daardoor het gevaar van een ‘dubbele petten’ probleem. Groot – De gemeente zou duidelijkere toetsingscriteria moeten opstellen ter beoordeling van het activiteitenplan. – De gemeente financiert de activiteiten met ingang van 2005 uit het grotestedenbeleid. Daarbij is als concrete outputdoelstelling geformuleerd ‘het verhogen van het aantal bezoekers aan de binnenstad van Alkmaar met 4 % middels productontwikkeling en promotie’. Onduidelijk is echter welke bijdrage de Stichting Promotie Alkmaar aan deze verhoging zou moeten leveren.

49


B

Stichting Onderdak/DNO



Sturing op

Evalueerbaarheid





Gemeente Instelling


Stichting Onderdak/DNO beheert in Alkmaar en grote voorziening voor Dak- en Thuislozen die bestaat uit een sociaal pension, crisisopvang, winteropvang en vormen van begeleid wonen. Exploitatiesubsidie 1.354.675 euro Al meerdere jaren spreekt de begroting en de beschikking over een (nog vast te leggen) budgetregeling, maar omdat die er nog steeds niet is, is feitelijk sprake van een exploitatiesubsidie. Activiteiten – De beschikking benoemt de activiteiten van de stichting in algemene zin: crisisopvang, sociaal pension, winteropvang, zwerfjongeren, begeleid wonen en meldpunt overlast. Onvoldoende – Als eis aan de verslaglegging verwijst de beschikking naar ‘hetgeen daar over in de budgetregeling wordt vastgelegd’. Omdat die budgetregeling er niet is, zijn er zowel feitelijk als formeel geen toetsingscriteria. Redelijk – Beleid vindt zijn basis in Nota Maatschappelijke Opvang uit 1995 en de Programmabegroting 2003. De begroting benoemt doelstellingen van het beleid en een deel van de activiteiten van stichting op het niveau van prestaties (kwantificerend), via de aantallen opvangplaatsen. Beperkt – Hoewel de begroting specifieke aantallen opvangplaatsen noemt, komen deze in de beschikking niet terug. Beperkt – Het is onduidelijk waarom de begroting voor maar een deel van de activiteiten kengetallen noemt. Daarnaast is het de vraag of het louter formuleren van aantallen opvangcapaciteit een juiste vertaling van de beleidsdoelstellingen op dit terrein is, zoals ook de instelling zelf beaamt. Beter zou het zijn om in aanvulling hierop ambities te formuleren met betrekking tot de doorstroming van cliënten. Goed – Alles binnen de termijnen die de verordening stelt. Beperkt – Aanvraag iets te laat ingediend, inhoudelijk jaarverslag niet aanwezig. Redelijk – Het toezicht is op financieel gebied goed, op het

50




inhoudelijke vlak ontbreken duidelijke criteria om het toezicht vorm mee te geven. Wel is er sprake van regelmatig overleg (zie hieronder). Goed – Er is zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau regelmatig overleg met de instelling, waarbij men probeert in te spelen op actuele ontwikkelingen en in onderling overleg activiteiten bijstelt. Groot – Via het daadwerkelijk afsluiten van een budgetregeling met daarin prestaties. Volgens informatie van de sector MO zal DNO vanaf 2005 via een budgetregeling worden gefinancierd. In overleg met MO heeft DNO de begroting van 2005 al opgesteld op basis van een integrale kostprijstoerekening van de verschillende activiteiten. Ook de instelling zelf wil graag overstappen op budgetfinanciering, maar is niet op de hoogte van de plannen om met ingang van 2005 een budgetregeling in te voeren. Zowel gemeente als instelling zijn het er over eens dat een budgetregeling wel de flexibiliteit moet bevatten om in te kunnen spelen op actuele ontwikkelingen en te kunnen schuiven tussen prestatievelden. Voorbeelden – Naast het noemen van de vereiste opvangcapaciteit, zouden ook ambities geformuleerd kunnen worden met betrekking tot de verblijfsduur/doorstroming van cliënten. – In de budgetregeling kunnen eisen worden geformuleerd ten aanzien van de interne kwaliteitszorg (opleiding medewerkers, handelingsprotocollen etc.).

51


C

Regionaal Indicatie Orgaan (RIO)


Type subsidie Totale subsidiebedrag 2003 Overige opmerkingen Sturing op

Evalueerbaarheid





Gemeente Instelling


Het Regionaal Indicatieorgaan verzorgt de indicatiestelling voor voorzieningen die onder de AWBZ vallen en geeft daar informatie en advies over. Budgetsubsidie 653.600 euro (waarvan 77.910 aanvullend 2003) Activiteiten en prestaties (zowel kwantificerend en kwalitatief) – De budgetregeling bevat een uitgebreide opsomming van de te verrichtten indicaties en vereisten ten aanzien van de kwaliteit via de verplichting tot certicifering. Redelijk – De in de budgetregeling opgenomen vereisten tot verslaglegging zijn vrij gedetailleerd maar minder precies dan de overeengekomen prestaties . Beperkt – Indicatiestelling vindt weliswaar plaats op basis van landelijke regelgeving, maar op lokaal niveau kan wel degelijk op de kwaliteit van daarvan gestuurd worden, hetgeen is nagelaten. Sturing heeft voornamelijk betrekking heeft op de bedrijfsvoering en de kostprijs van de indicatiestelling. Beperkt – Voor zover de gemeente kan sturen, heeft men geprobeerd de kostprijs van een indicatiestelling inzichtelijk te maken via afspraken in de budgetregeling. Beperkt – Gegeven het niet betrekken van de kwaliteit van de indicatiestelling bij de sturing. De budgetregeling zich vooral op afspraken over de prijs per indicatie en over de overschrijding van het geraamde aantal indicaties. Goed – Alles binnen de termijnen die de verordening stelt. Beperkt – Aanvraag ontbreekt, jaarrekening en jaarverslag te laat niet aanwezig (in dossier) aanwezig. Redelijk – De gemeente ontvangt naast de jaarrekening en het jaarverslag tussentijdse rapportages in mei en september. – Wel is er het probleem dat de noodzaak voor een uitgebreide of een veel goedkopere beperkte

52




indicatiestelling door de gemeente moeilijk kan worden ingeschat, waardoor moeilijk is na te gaan of de instelling daarmee doelmatig omgaat. Goed – Heeft zich met name op de kostprijs gericht. De gemeente heeft met name de kosten van de indicatiestelling omlaag weten te brengen door de instelling te vragen meer gebruik te maken van reeds aanwezige dossiers over een patiënt. Beperkt – Activiteiten RIO worden zowel inhoudelijk als voor wat betreft bedrijfsvoering sterk bepaald door landelijke regelgeving, terwijl de gemeente niet over de inhoudelijke expertise beschikt om na te gaan wanneer bijvoorbeeld een korte of een lange indicatiestelling nodig is. Wel zou het niveau van de evalueerbaarheid gelijk kunnen worden getrokken met het niveau van de prestatieafspraken.

53


D

Stichting Openbare Bibliotheek Alkmaar


Type subsidie Totale subsidiebedrag 2003 Overige opmerkingen Sturing op

Evalueerbaarheid





Gemeente Instelling

Toezicht op en verantwoording over de

Bevordering cultuurparticipatie door middel van advisering over informatiebronnen en het beschikbaar stellen en toegankelijk maken van informatiebronnen. Budgetsubsidie 2.320.954 euro Activiteiten en prestaties (kwantificerend) – De budgetregeling benoemt vier productgroepen (Uitlening en klantenservice, Informatie en advies, Cultuurparticipatie en Groepsgerichte dienstverlening) en een bijbehorend budget per productgroep. – Per productgroep wordt een hele reeks van prestaties (kwantificerend) genoemd (aantallen uitleningen, aantal leden, tentoonstellingen etc. ) Goed – De budgetregeling verlangt naast een financieel jaarverslag ook een inhoudelijk jaarverslag met daarin opgenomen de kengetallen voor de in de regeling genoemde prestaties. Beperkt – De Cultuurnota Alkmaar 2002-2005 en de Programmabegroting 2003 beschrijven de doelstellingen van het bibliotheekbeleid in tamelijk algemene zin, maar een meer inhoudelijke sturing of kaderstelling ten aanzien van toekomstige ontwikkelingen is afwezig. Beperkt – Door de globale omschrijving van de rol van de bibliotheek is een goede vertaling in concrete subsidievoorwaarden moeilijk. De cultuurnota noemt het vaststellen van een budgetregeling voor de bibliotheek wel als een van de ambities, maar de verdere invulling daarvan wordt opengelaten. Goed – Het bibliotheekwerk leent zich goed voor het maken van prestatie-afspraken. Daarbij is er als eerste stap voor gekozen om deze te richten op aantallen activiteiten. Zowel de gemeente als de instelling streven er naar om in een later stadium ook afspraken over de kwaliteit van de prestaties onderdeel te laten uitmaken van de budgetregeling. Goed – Alles binnen de termijnen die de verordening stelt. Goed – Alles binnen de termijnen die de verordening stelt. Goed

54


overeengekomen resultaten.



– Het financieel toezicht is de afgelopen jaren intensief geweest in verband met exploitatietekorten. De bibliotheek heeft naar aanleiding daarvan de noodzakelijke bezuinigingen doorgevoerd. – De bibliotheek stuurt twee keer per jaar tussenrapportages naar de gemeente. Goed – Er vindt zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau regelmatig overleg plaats over de activiteiten van de instelling en toekomstige ontwikkelingen zoals de veranderende functie van het bibliotheekwerk in de regio. Beperkt – Budgetregeling is al tamelijk gedetailleerd en fijnmazig.

Voorbeelden – Belangrijkste aandachtspunt is het inspelen op veranderingen in de informatiesamenleving en de doorwerking daarvan in de budgetregeling. De bibliotheek kampt met een dalend aantal lezers en uitleningen. Volgens de budgetregeling mag deze daling maximaal 3 % ten opzichte van het vorige jaar bedragen, voordat dit financiële consequenties heeft. Daarmee is er weinig stimulans om lezers vast te houden. Er worden bovendien geen alternatieve activiteiten genoemd die de bibliotheek in ruil daarvoor zou moeten aanbieden of ontwikkelen. – Het opnemen van afspraken over kwaliteitszorg in de budgetregeling.

55


E

Horizon College, Sector Educatie



Sturing op

Evalueerbaarheid





Gemeente Instelling


Horizon biedt volwasseneneducatie aan voor allochtonen en voor laagopgeleiden met als doel deze groepen volwaardig in de Nederlandse maatschappij te kunnen laten participeren en hun afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Budgetsubsidie 1.748.387 Het gaat hier om een Rijksbijdrage Educatie, die ingevolge de Wet Educatie en Beroepsonderwijs door de gemeente volledig moet worden doorgesluisd naar de ROC’s. In Alkmaar is dat het Horizon College. Activiteiten en prestaties (kwantificerend, kwalitatief en directe effecten daarvan) – Budgetregeling bevat uitgebreide afspraken over aantal deelnemers, kwaliteit en intensiteit van het aanbod, groepsgrootte en afspraken over de realisatie van educatieve activiteiten. Goed – De budgetregeling bevat een paragraaf met uitgebreide rapportage en verantwoordingsverplichtingen zoals informatie over de achtergrond van de deelnemers, aantallen gerealiseerde onderwijsuren, deelnemersresultaten (geslaagden/gezakten) etc. Goed – Visie op onderwijs is neergelegd in de nota Leren=Investeren (2002) en in de Visie op educatie (2004) waarin ook de rol van Horizon beschreven staat. Goed – De budgetregeling bevat een goede vertaling van de beleidsdoelstelling in activiteiten en prestaties, doordat precies wordt aangegeven op welke doelgroep het onderwijs zich moet richten en welke activiteiten zij aangeboden moeten krijgen. Goed – De budgetregeling stuurt al behoorlijk op prestaties aan de hand van educatieve eindtermen, de intensiteit van het aanbod, het minimum aantal deelnemers, de maximale duur van de inschrijving en de realisering van educatieve activiteiten. Goed – Beschikking en vaststelling tijdig. Beperkt – Jaarverslag en jaarrekening te laat. Goed – Er is sprake van een uitgebreid financieel toezicht. Toezicht op prestaties vindt plaats via tussenrapportages

56




en jaarverslag. Redelijk – Nadat in 2002 een forse discussie over kostprijsverhoging heeft plaatsgevonden, vindt nu constructief overleg plaats over een verdere bijstelling van de productovereenkomst. Punt van aandacht is dat de gemeente vindt dat de rapportages niet altijd even goed leesbaar zijn en aansluiten bij de afspraken in de productovereenkomst, terwijl de instelling nu al het gevoel heeft overvraagd te worden t.a.v. de rapportageverplichtingen. Beperkt – De resultaatgerichtheid van de subsidieverstrekking is nu al behoorlijk groot, maar kan wellicht nog iets worden opgeschroefd. Gemeente en instellingen overleggen daar momenteel over. De gemeente geeft zelf aan dat het onrealistisch is om ook eisen ten aanzien van maatschappelijke effecten op te nemen. – Er zou meer overeenstemming tussen gemeente en instelling moeten komen over de aard en inhoud van (tussentijdse) rapportages en de koppeling daarvan met de productovereenkomst.

57


F

Regionale Thuiszorg – Jeugdgezondheidszorg


Type subsidie Totale subsidiebedrag 2003

Overige opmerkingen

Sturing op

Evalueerbaarheid





Gemeente Instelling


Uitvoeren takenpakket Jeugdgezondheidszorg (0 tot 4 jarigen) ingevolge de Wet collectieve preventie volksgezondheid (Consultatiebureaus). Exploitatie 1.049.746 euro (waarvan 956.746 voor het uniform deel (specifieke uitkering) en 93.000 euro voor het maatwerkdeel (gemeentefonds)) Financiering op basis van rijksbijdrage. Vanaf 2005 zal de subsidie voor de JGZ via de GGD aan de Regionale Thuiszorg verstrekt worden. Activiteiten – De beschikking verwijst voor het uniform deel naar het Basistakenpakket Jeugdgezondheidszorg. Onder het maatwerkdeel vallen activiteiten zoals ‘Het opsporen en verwijzen van risicokinderen met achterstanden in de sociale, fysieke, cognitieve en psychische ontwikkeling’ . Goed – Beschikking verplicht de instelling tot het opzetten, implementeren en onderhouden van een registratiesysteem voor het bijhouden van de aantallen bereikte kinderen binnen de verschillende soorten activiteiten en vraagt daarnaast om kwalitatieve informatie per productgroep. Goed – Beleid vindt zijn basis in een eind 2002 tot stand gekomen visie op de Jeugdgezondheidszorg en in wettelijke kaders. Redelijk – De programmabegroting noemt het van belang om het aantal hulpverlenings- en preventiecontacten te verhogen, maar die prestatie is niet terug te vinden in de beschikking. Goed – Registratie van activiteiten beperkt zich noodzakelijkerwijs tot aantallen verrichtingen omdat de administratie van consultatiebureaus nog handmatig georganiseerd is. Gegeven deze beperking is het sturingsniveau goed gekozen. Goed – Beschikking te laat, maar als gevolg van trage landelijke besluitvorming over JGZ. Redelijk – Jaarrekening enigszins te laat. Beperkt – Registratie van aantallen activiteiten is een belangrijk

58




probleem omdat alles handmatig moet worden gedaan. – Toezicht wordt verder bemoeilijkt door de regelmatige personele verschuivingen bij de directie van de instelling. Beperkt – Als gevolg van personele verschuivingen bij de instelling, is het voor de gemeente moeilijk om een duurzame relatie met de instelling op te bouwen. Onderhandelingen over de integratie van de zorg voor 0 tot 4 jarigen met die van 5 tot 19 jarigen zijn daardoor moeizaam verlopen. Redelijk – De gemeente zou meer kwalitatieve gegevens willen hebben (idealiter op wijkniveau) over de gezondheidsproblematiek van 0 tot 4 jarigen en hierover nadere afspraken willen maken. – Om de kwaliteit van de dienstverlening te garanderen zouden ook afspraken over kwaliteitszorg en klanttevredenheidsmetingen gemaakt kunnen worden. – Belangrijkste beperking voor het opschroeven van resultaatgerichtheid ligt in het ontbreken van automatisering bij de consultatiebureaus.

59


Bijlage 4: Namen en functies geïnterviewde personen Naam De heer B. Voska De heer F. Disch

Functie Financieel medewerker Hoofd

Sector/Organisatie Sector BO Sector BO

Mevr. A. Dees De heer W. Braak De heer C. Van de Gaag De heer R. Bangert Mevr. M. Sieswerda De heer H. de Vries De heer H. Batelaan De heer G. Prins De heer L. van Meene Mevr. L. Goede Mevr. M. van Rossen De heer S. Binnendijk De heer H. Meijer Mevr. R. Kars Mevr. J. Sevenhuysen De heer H. Koelmans Mevr. R. Postma Mevr. I. Klaassen De heer J. Verlaan De heer V. Overmeer Mevr. D. Bruinsma

Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker

Sector EGG Sector MO Sector MO

Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Beleidsmedewerker Hoofd Beleidsmedewerker Hoofd FEZ Subsidieconsulent Burgemeester Wethouder Wethouder Directeur Directeur Directeur Directeur Educatie Financieel Medewerker Directeur a.i. Controller Communicatiemanager

Sector MO Sector MO Sector MO Sector MO Sector MO Sector MO Sector MO Gemeente Alkmaar Gemeente Alkmaar Gemeente Alkmaar Openbare Bibliotheek Alkmaar Stichting Onderdak/DNO RIO Horizon College Horizon College Regionale Thuiszorg Regionale Thuiszorg Stichting Promotie Alkmaar

Deelnemers gesprek fractievoorzitters Mevr. M. Bolte Leefbaar Alkmaar De heer H. Tanger VVD Mevr. A. van de Ven GroenLinks De heer N. Alsemgeest D66 De heer J. van der Rhee Onafhankelijke Partij Alkmaar Begeleiding onderzoek Mevr. J. Ningen Secretaris rekenkamercommissie

60

Bijlage3

Reactie op wederhoor

Evaluatie van het subsidiebeleid in gemeente Alkmaar: naar resultaatgericht en evalueerbaar beleid

Aan Rekenkamercommissie gemeente Alkmaar Van dr. Igno Pröpper dr. Herman Lelieveldt

Vught, 12 april 2005

1

Inleiding

Bij brief van 7 april 2005 heeft de rekenkamercommissie Partners+Pröpper op de hoogte gesteld van de resultaten van de wederhoorprocedure in verband met het rekenkameronderzoek naar de evaluatie van het subsidiebeleid. De rekenkamercommissie vraagt Partners+Pröpper om de in deze reacties neergelegde zienswijzen nader te bekijken en per feit aan te geven of en op welke wijze dit tot een aanpassing van het concept-onderzoeksrapport leidt. Voordat we onze reactie daarop hieronder formuleren gaan we op verzoek van de rekenkamercommissie eerst nog even kort in op de opmerkingen van de sector Maatschappelijke Ontwikkeling over de sfeer van het rapport. We stellen allereerst vast dat de sector Maatschappelijke Ontwikkeling zich ‘op zich kan vinden in het rapport’ en deze opmerkingen nadrukkelijk als kanttekeningen in haar reactie heeft opgevoerd. Over de toonzetting van het onderzoeksrapport is naar onze mening een constructieve dialoog gevoerd tussen het onderzoeksbureau en de rekenkamercommissie . Wij zijn dan ook van mening dat de uiteindelijke weergave en toonzetting van die bevindingen recht doet aan de resultaten van het onderzoek. Wel is het zo dat de aard van rekenkameronderzoek altijd met zich meebrengt dat er vooral aandacht is voor de zaken die nog niet goed lopen. Wat dat betreft is de toonzetting van rekenkamerrapporten eigenlijk altijd sterk gericht op de zaken die (nog) niet goed zijn en beter kunnen. Daar komt bij dat beloftevolle recente ontwikkelingen in het beleid gezien de aard van beleidsonderzoek niet altijd in een evaluatie kunnen worden meegenomen, omdat de effecten van dit beleid vaak nog niet vastgesteld kunnen worden. We menen niettemin dat het rapport voldoende aanwijzingen geeft dat het beleid beter is dan vroeger en dat er op verschillende fronten een inhaalslag wordt gemaakt. Een typerende en op de sector MO van toepassing zijnde passage in dit verband luidt: We merken op dat de sector MO met name sinds de aanstelling van een nieuwe subsidieconsulent de touwtjes richting gesubsidieerde instellingen strakker heeft aangehaald. Er wordt systematischer en strenger toegezien op de verantwoording van subsidies, zowel bij de via een budgetovereenkomst gesubsidieerde instellingen als bij organisaties die een waarderingssubsidie ontvangen. Het gaat daarbij zowel om het toezien op de termijnen waarop aanvragen en verantwoordingen worden ingediend, als op de beoordeling van die verantwoording.(p.32 -33) Hieronder gaan we in op de verschillende opmerkingen die vanuit het gemeentelijk apparaat gemaakt zijn op de bevindingen in het conceptrapport. De opmerkingen zijn genummerd, de reactie van Partners+Pröpper volgt direct na iedere opmerking in cursief. Voor iedere sector beginnen de opmerkingen op een nieuwe pagina.

2

2

Sector MO

De opmerkingen zijn genummerd, de reactie volgt direct na iedere opmerking in cursief. 1. Wij vinden het ook opmerkelijk dat het rapport consequent gebruik maakt van het begrip budgetovereenkomst. Uitgezonderd de volwasseneneducatie is subsidieverlening altijd een eenzijdige beslissing van het college en wordt per beschikking afgekondigd. Onze verordening spreekt daarom van een budgetregeling, waarin als het ware de subsidievoorwaarden zijn opgenomen. Een budgetregeling is eenzijdig en wordt opgelegd door de gemeente. De enige mogelijkheid die de wet biedt, is een uitvoeringsovereenkomst, maar die hangt dan onder de beschikking (uitvoering beschikking). En dan nog kan daarin worden bepaald welke activiteiten de gesubsidieerde instelling verplicht is uit te voeren met het subsidie. Het klopt dat er in juridische termen inderdaad geen sprake is van een overeenkomst. We gebruikten die term om aan te geven dat een regeling de uitkomst is van een proces van wederzijds overleg tussen gemeente en instellingen over de te leveren prestaties. Om verwarring te voorkomen hebben we de term overeenkomst door regeling vervangen. 2. Op bladzijde 1 onder punt 3a staat dat bij het merendeel van de onderzochte subsidies het bewaken van het tijdig aanleveren door instellingen van (tussenrapportages, jaarverslagen en jaarrekeningen) niet gebeurt. Dat is gewoon niet waar. Wil een organisatie of instelling in aanmerking komen voor subsidie dan dienen zij voor 1 juni zowel een aanvraag als het verslag van het voorafgaande jaar in te leveren. Overtreden zij die termijn dan heeft dat gevolgen voor de subsidieverlening. In 2004 heeft 99% van de instellingen op tijd hun gegevens geleverd. Het dossieronderzoek had betrekking op de subsidieverstrekking in 2003 omdat dit ten tijde van het onderzoek (najaar 2004) het meest recente volledig doorlopen begrotingsjaar was. We hebben voor dat jaar in een behoorlijk aantal gevallen geconstateerd dat deze documenten niet of niet op tijd zijn aangeleverd. Over de gang van zaken in 2004 doen we in het onderzoek geen uitspraak. 3. Ook het gestelde op bladzijde 32 dat de bevindingen sporen met de waarschuwingen van de gemeente accountant naar aanleiding van de laatste interim controle die in zijn managementrapportage 2004 opmerkt dat bij controle is vastgesteld dat de termijnen zoals die gelden voor het afleggen van verantwoording en het afwikkelen van de aanvragen voor vaststellingen niet zijn nagekomen, verdient nuance. Immers, wij hebben in een eerder stadium een reactie gegeven over de bevindingen van de accountant. Daarin hebben wij geschreven dat de subsidieontvangers wel de verantwoording tijdig hebben afgelegd, maar dat de verantwoording nog niet door de sector is afgewikkeld. 3

Reden kan zijn dat naar aanleiding van die verantwoording nog vragen bij de instelling zijn uitgezet of dat informatie niet compleet is. Deze opmerking in het rapport vinden wij daarom eenzijdig en niet juist. Het college heeft bij brief aan de leden van de Commissie Bestuur en Middelen van 11 januari 2005 gereageerd op de managementletter van Deloitte en daarbij geen kanttekeningen geplaatst die aanleiding geven om de hierboven weergegeven bevinding bij te stellen. 4. Ook het gestelde op bladzijde 34 over het ontbreken van een aanvraag vinden wij bezijden de waarheid. Naar onze mening is het niet mogelijk subsidie te verkrijgen zonder dat daar een aanvraag voor is ingediend. We onderschrijven deze tweede stelling volledig. Het probleem is dan ook dat in een aantal dossiers deze aanvragen niet te vinden zijn en er toch een subsidie verstrekt is. 5. Op bladzijde 33 in het midden staat ten onrechte dat met de Regionale Thuiszorg geen regelmatig overleg heeft plaatsgevonden over de subsidierelatie. De conclusie verbaast ons niet, zeker als je kijkt naar de geïnterviewde personen vermeld bij de Regionale Thuiszorg. Zij zijn ons onbekend en hebben in elk geval niets van doen met de Jeugdgezondheidszorg. Wij hebben andere gesprekspartners. De gesprekspartners zijn door de secretaris van de rekenkamercommissie in overleg met de beleidsmedewerkers van MO geselecteerd. De beleidsmedewerker JGZ van MO is wel degelijk bekend met deze gesprekspartners. Wel klopt het dat er veel personeelswisselingen bij deze instelling geweest zijn. De nieuwe interim-directeur was pas negen dagen werkzaam bij de instelling ten tijde van het interview. Hij werd overigens tijdens het gesprek vergezeld door de controller van de Regionale Thuiszorg, die al langer in dienst is van de Thuiszorg. Overigens krijgt met ingang van 1 januari 2005 de GGD de JGZ subsidie, en sluist deze vervolgens door naar de Regionale Thuiszorg. Dat verklaart waarom er inmiddels voor uw sector sprake is van andere gesprekspartners dan de gesprekspartners die voor het onderzoek relevant waren. 6. Tegenstrijdigheden signaleren we ook in het rapport. We menen in alle hieronder te bespreken gevallen dat er géén sprake is van tegenstrijdigheden. Zie verder hieronder. 7. Op bladzijde 6 van het rapport staat dat een aantal subsidies zijn afgevoerd. Eén van de redenen: een in medebewind verstrekte subsidiering waarover de gemeente geen beleidsvrijheid heeft. Op basis van dit criterium had de subsidie Regionale Thuiszorg niet in het onderzoek betrokken mogen worden. Immers dit is ook een subsidie in medebewind, waarop geen gemeentelijke beleidsvrijheid bestaat! Nu het toch wel gebeurd is, verdient de late toekenning van de subsidie aan de Regionale Thuiszorg enige nuancering. Immers die late toekenning had alles te maken met onduidelijkheid vanuit de rijksoverheid over de wijzigingen in het rijksbeleid. 4

Ook wanneer gemeenten via een medebewindstaak de opdracht krijgen om bepaalde voorzieningen tot stand te brengen, hebben zij de plicht om ervoor zorg te dragen dat dit daadwerkelijk gebeurt en moeten zij hun subsidierelatie daar op inrichten. Wat betreft de termijnen: In bijlage F is vastgesteld dat de door de gemeente nageleefde termijnen bij de JGZ goed zijn, en dat de late vaststelling inderdaad het gevolg is van ‘late’ regelgeving. Via een aantekening in de tabel 6.3 zal dit ook in de hoofdtekst worden opgenomen zodat duidelijk is dat de extreme overschrijding van de vaststelling niet de gemeente te verwijten is. 8. Ook ten aanzien van het sturen op maatschappelijke effecten is het rapport dubbel. Op bladzijde 17, sturen op maatschappelijke effecten in paragraaf 4.2 ,wordt melding gemaakt dat in geen dossiers voorbeelden zijn gevonden van sturing op maatschappelijke effecten. Op pagina 15 (tweede alinea) wordt in algemene zin gesteld dat sturen op maatschappelijke effecten in de praktijk nauwelijks voorkomt omdat het behalen van een dergelijk maatschappelijk effect van veel meer factoren afhankelijk is dan de specifieke inzet van een organisatie. De eerste stelling over het ontbreken van maatschappelijke effecten in de dossiers wordt hiermee ontkracht. Immers de instelling die activiteiten aanlevert dan wel aangesproken worden op het leveren van afgesproken activiteiten en niet afgerekend op maatschappelijke effecten. Ook hier is geen sprake van een tegenstrijdigheid. De aangehaalde passage bevat twee feitelijke constateringen die uitstekend met elkaar sporen: enerzijds de observatie dat er in het beleid vrijwel nooit sprake is van sturing op maatschappelijke effecten, anderzijds de bevinding dat ook in Alkmaar hier geen sprake is. We spreken verder geen waardeoordeel uit over de vraag of het sturen op maatschappelijke effecten een na te streven norm is, we stellen alleen vast dat het de hoogste graad van sturing is en dat die in de praktijk nauwelijks voorkomt.

5

3

Reactie sector EGG

De opmerkingen zijn genummerd, de reactie volgt direct na iedere opmerking in cursief. 1. Pag. 26 in kader: VVV Alkmaar: het opnemen van deze zin in het rapport, daar waar het VVV-dossier verder niet wordt besproken, geeft o.i. geen representatief beeld van de totale systematiek van VVV-project-subsidiëring. Toelichting op VVV-projectsubsidiëring: • In de Deelsubsidieregeling toeristische activiteiten, waaraan ook de VVVprojectsubsidie is gekoppeld, staat opgenomen: ‘Uit de in het eerste lid bedoelde aanvraag dient te blijken dat de bijdrage zal worden aangewend voor projectmatige activiteiten die aansluiten bij het gemeentelijk toeristisch beleid, zoals verwoord in Alkmaar à la carte. De activiteiten dienen een bijdrage te leveren aan de verbetering dan wel verbreding van het toeristisch product Alkmaar of de promotie daarvan.’ •

Het projectenplan dat de VVV jaarlijks indient wordt vooraf uitgebreid besproken, om direct aansluiting te hebben bij de doelstellingen van het gemeentelijk beleid. In het projectenplan worden duidelijk en gedetailleerd de te ondernemen activiteiten omschreven. Vervolgens wordt het projectenplan door het college van b&w vooraf goedgekeurd. Na afloop van het jaar dient de VVV een evaluatieverslag in over de uitgevoerde projecten, dat vervolgens weer wordt goedgekeurd door het college. De toetsing van de uitgevoerde projecten ten opzichte van de omschreven projecten in het projectenplan biedt ruimschoots evaluatiemogelijkheid. Ons voorstel zou dan ook zijn om de opgenomen zin over de VVV in de evaluatie weg te laten en/of te nuanceren, zoals hierboven aangegeven.

In de subsidiebeschikking (dd. 13.05.2003, EGG/6461) staat: ‘In de loop van de uitvoering van de projecten worden- in overleg tussen u en de afdeling Economische Zaken – de evaluatiecriteria per project vastgesteld. Deze criteria worden bij de definitieve subsidievaststelling betrokken’. Er is weliswaar sprake van een projectplan, maar er zijn geen criteria vastgesteld aan de hand waarvan kan worden vastgesteld of de doelstellingen van het project gehaald zijn. Met andere woorden: er is wel informatie over wat de VVV gedaan heeft, maar de norm om te toetsen of dat voldoende is – wat een noodzakelijke voorwaarde is om te kunnen evalueren - is niet ontwikkeld. Er is geen aanleiding om deze passage te wijzigen.

6

4 Reactie Sector BO/EGG De opmerkingen zijn genummerd, de reactie volgt direct na iedere opmerking in cursief. 1. Pag. 31 + pag. 49: Aanvraag voor subsidie 10 weken te laat: Gezien het feit dat de aanvullende evaluatiecriteria pas op 17 december 2002 door het college zijn vastgesteld (zie ook punt 5) is het logisch dat de eerste aanvraag voor subsidie pas in januari 2003 volgde. De tijdigheid van de aanvraag is een verantwoordelijkheid van de instelling. Ook indien bepaalde aspecten van de subsidieverstrekking kennelijk nog niet geregeld zijn, is het zaak om een aanvraag tijdig (desnoods in ieder geval voorlopig) in te dienen. 2. Pag. 45 (schema) : Er is een moderne versie van het jaarverslag gemaakt, juist ook omdat er sprake is van verschillende achterbannen (ook horeca en winkeliers). Aangezien er sprake is van een goed overzicht van alle uitgevoerde activiteiten is o.i. wel sprake van een inhoudelijke evaluatie cq. jaarverslag (meer dan de op pag. 49 genoemde folder). In de folder staan weliswaar zaken die ook in een jaarverslag staan, maar tamelijk summier. In formele zin is de folder niet herkenbaar als het jaarverslag. De folder geeft weliswaar een overzicht van activiteiten, maar dit is iets anders dan een evaluatie (waarbij ook na wordt gegaan of de activiteiten beantwoorden aan daarvoor opgestelde normen). Daarmee is aldus geen sprake van de in de beschikking gevraagde ‘financiële en inhoudelijke evaluatie van de projecten die zijn uitgevoerd in 2003’. 3. pag. 45 (schema): Hoewel door ons zelf aangeleverd is de tekst bij toelichtingen niet helemaal goed: er is geen sprake geweest van een meerjarenverstrekking; het was voor de genoemde periode opgenomen in de meerjarenbegroting en bij brief van 5 november 2002 ook toegezegd voor de jaren 2003 en 2004. De subsidie wordt feitelijk op jaarbasis toegekend, op basis van een in te dienen activiteitenplan. De opmerking zal worden verwijderd gegeven deze nieuwe informatie. 4. Algemeen bij typering planning en control (pag. 49): Stichting Promotie Alkmaar is in 2002 pas opgericht als samenwerkingsvorm tussen meerdere partijen. De complexiteit om aan de ene kant een zekere afstand te houden (juist ook de samenwerking met de andere partijen werd zeer belangrijk gevonden vanuit de visie dat niet de gemeente alleen effectief aan stadspromotie kan doen) en als gemeente toch een eigen belang te kunnen waarborgen komt in dit schema onvoldoende tot uiting. Bij de ‘overige opmerkingen’ in het schema is aangegeven dat de gemeente zelf een van de samenwerkingspartners is.

7

5. Pag. 49: Evalueerbaarheid: de aanvullende evaluatie criteria zijn door het college bepaald en vastgesteld op 17 december 2002. De vraag is of daarmee de evalueerbaarheid nog steeds beperkt is. Het klopt dat die aanvullende criteria er zijn en de tekst is wat dat betreft aangepast. Omdat die criteria erg algemeen zijn, blijft het oordeel over de evalueerbaarheid niettemin ‘beperkt’. 6. Pag. 49: Doordachtheid keuze sturingsniveau: qua sturing is ook opgenomen dat het bedrijfsleven mee moest betalen en dat moest doen in een oplopend aandeel over de jaren. Bovendien is de participatie in de Raad van Toezicht en in werkgroepen van de stichting juist een keuze geweest om inhoudelijk en procedureel te kunnen sturen. Bij deze beoordeling gaat het alleen over de doordachtheid van het sturingsniveau en niet over andere facetten van de inrichting van de sturing. Dat komt bij het onderdeel toezicht aan de orde. Het oordeel daarover is ‘goed’. 7. Tijdigheid termijnen: zie punten 1 en 2. Zie punten 1 en 2 8. Pag. 50: Beperkte mogelijkheden om sturing te vergroten i.p.v. grote mogelijkheden: 1e punt: toetsingscriteria zijn opgesteld 2e punt: • 2-4 % moet zijn 4 %: • Dat onduidelijk is welke bijdrage de stichting moet leveren aan de 4 % verhoging is waar, maar onvermijdelijk, aangezien er meerdere partijen betrokken zijn bij het verhogen van het aantal bezoekers (VVV, toeristische aanbieders en de gemeente). Juist de samenhang tussen deze organisaties moet leiden tot een beter product en een betere promotie. Het toerekenen van deze doelstelling aan één partij is niet aan de orde . De gemeente moet zorgen voor de juiste afstemming in activiteiten tussen de verschillende organisaties, aangezien de gemeente ook convenantpartner is voor de rijksoverheid. Het ligt in de bedoeling om het jaarlijks uit te voeren CVO-onderzoek naar bezoekers aan Alkmaar (nulmeting in 2004) zo goed mogelijk input te laten zijn voor de door de stichting te ondernemen activiteiten in de komende jaren. Het streefcijfer wordt veranderd in 4 % en de tekst wordt veranderd in de zin dat de gemeente ‘duidelijkere’ toetsingscriteria moet ontwikkelen. Ook dan is nog steeds onduidelijk in hoeverre voor wat betreft het streefcijfer van 4% de resultaten aan de activiteiten van de stichting kunnen worden toegerekend. Die opmerking blijft dan ook ongewijzigd.

8

Evaluatie van het subsidiebeleid in de gemeente Alkmaar

Recommend Documents