Subsidiebeleid Onderzoek Rekenkamercommissie Dinkelland
Januari 2012
Subsidiebeleid Onderzoek Rekenkamercommissie Dinkelland Inhoud
Pagina
Voorwoord
1
1. Aanleiding en Opdracht
2
1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7
Aanleiding Vraagstelling Deelvragen Afbakening Onderzoeksterrein en context Normenkader Leeswijzer
2. Oordeel, bevindingen en aanbevelingen 2.1 2.2 2.3 2.4
Algemeen oordeel Bevindingen Conclusies Aanbevelingen
3. Bevindingen 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6
Inleiding Beleid en uitgangspunten Het proces op politiek bestuurlijk niveau Het proces op beleidsniveau Het proces op uitvoeringsniveau Relatie met de Raad
2 2 3 4 4 5 6
7 7 8 13 14
16 16 16 24 26 31 37
4. Reactie van het College Burgemeester en Wethouders
40
5. Nawoord
42
Bijlagen: 1. Normenkader 2. Overzicht van ontvangen documenten 3. Overzicht gesprekspartners
Voorwoord
De rekenkamercommissie Dinkelland heeft voor haar vijfde onderzoek gekozen voor het onderwerp Subsidiebeleid. De aanleiding is niet het vermoeden van een bepaald probleem, maar het feit dat het maatschappelijk en politiek belang van het subsidiebeleid groot is. Niet alleen deze belangen maar ook het pakket van maatregelen rondom het verstrekken van subsidies in het kader van de bezuinigingen maken dit onderwerp ‘een onderzoek waard’. Gemeenten willen en kunnen niet zelf alle activiteiten uitvoeren die nodig zijn om de gemeentelijke doelstellingen te realiseren. Eén van de instrumenten om die doelen te realiseren is dan ook het verstrekken van subsidies aan organisaties (maatschappelijke partners) die bijdragen aan het realiseren van de gemeentelijke doelen. Subsidies vertegenwoordigen daarmee een groot maatschappelijk, politiek en financieel belang. Subsidie kan ervoor zorgen dat burgerinitiatieven worden gehonoreerd, de samenhang in de gemeente vergroot wordt en dat allerlei activiteiten uitgevoerd worden op het gebied van bijvoorbeeld cultuur, sport, zorg en welzijn. Het subsidie-instrument kan zowel worden ingezet voor het stimuleren van bepaalde activiteiten als voor het in stand houden van organisaties. Een doelmatige en doeltreffende verlening van subsidies staat en valt met de transparantie van de doelstellingen van de gemeente, i.c. de gemeenteraad. De regelgeving en de naleving daarvan dienen op orde te zijn. Het gemeentebestuur ontwikkelt daarvoor een beleid, waarin geformuleerd staat wanneer en hoe het subsidie-instrument zal of mag worden ingezet. De controle van begrotingen, bestedingen en resultaten wordt beschreven in een beleidsproces. Met dit onderzoek nodigen wij de raad en het gemeentebestuur uit om het subsidiebeleid effectiever te gaan gebruiken als sturingsinstrument, met andere woorden om helder omschreven beleidskeuzes te maken. Natuurlijk moeten zij daar wel door het college en de ambtelijke organisatie de nodige instrumenten voor aangereikt krijgen. De rekenkamercommissie geeft met dit rapport een eerste aanzet door inzicht te verlenen in de mate waarin het subsidie-instrument in de praktijk doeltreffender en doelmatiger ingezet kan worden. De rekenkamercommissie vergroot met dit rapport het begrip van het subsidiebeleid van de gemeente Dinkelland en biedt de mogelijkheid tot verdere verbetering van de subsidieverlening. De gekozen partner voor dit onderzoek is het bureau Berenschot. Dit rapport is het product van een gemeenschappelijke inspanning van medewerkers van dit bureau en de leden van de rekenkamercommissie. De rekenkamercommissie is erkentelijk voor de medewerking van bestuurders en ambtenaren in het kader van dit onderzoek, een erkentelijkheid die zich ook richt op de geïnterviewden van subsidie ontvangende instellingen. De conclusies en aanbevelingen zijn geformuleerd op basis van de bevindingen uit het onderzoek, maar geformuleerd richting de toekomst met het doel te komen tot een optimalisering van de uitvoering van het subsidiebeleid in de gemeente Dinkelland. Januari 2012. Rob R. Malag, Voorzitter rekenkamercommissie.
1
1. Aanleiding en Opdracht
1.1 Aanleiding Een onderzoek naar het subsidiebeleid is een interessant en boeiend onderwerp. Via het verstrekken van subsidies beoogt de gemeente maatschappelijke doelen na te streven en/of doelstellingen te realiseren die de burger in de samenleving direct kunnen raken in het maatschappelijk welzijn. Het beleidsveld is bijzonder divers. Het gaat bijvoorbeeld over cultuur, sport of welzijnswerk. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) heeft dit beleidsveld in belangrijke mate gereguleerd en biedt de gemeente de gelegenheid het maatschappelijk welzijn naar eigen inzicht en behoefte te stimuleren en vorm te geven. De Wmo noodzaakt de maatschappelijke organisaties tot het beter profileren van hun diensten en dienstverlening en beschrijft de dagelijkse praktijk in prestatievelden waarbinnen de organisaties hun resultaten zichtbaar dienen te maken. De maatschappelijke diensten moeten goed en in samenhang met anderen worden uitgevoerd. Kortom: het beleid en de daarbij noodzakelijke subsidies raken veel burgers. Het financieel belang is substantieel. In 2010 is met de totale subsidieverstrekking een bedrag gemoeid van € 2.286.376,501. Met deze subsidies worden tal van organisaties en instellingen in de gelegenheid gesteld om hun maatschappelijke diensten voor de burger uit te voeren. Het onderwerp is dus bestuurlijk relevant, aangezien het formuleren van heldere doelstellingen en het verstrekken van subsidies geen gemakkelijk proces is. Verschillende beleidsdocumenten faciliteren het besluitvormingsproces, zoals bijvoorbeeld een subsidieverordening, een programma van eisen en/of een programmabegroting. Het is interessant te onderzoeken in welk document de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van subsidies beschreven staat en hoe dit verantwoord wordt. Al met al is er voldoende aanleiding om de subsidiesystematiek van de gemeente Dinkelland te onderzoeken. 1.2 Vraagstelling Het doel van het onderzoek is het verkrijgen van inzicht in de (financiële) omvang en de vormen van subsidieverstrekking door de gemeente Dinkelland. Het onderzoek dient vervolgens zicht te geven op de doelmatigheid en doeltreffendheid van de inzet van subsidies en de uitvoering van de subsidiesystematiek bij het realiseren en bereiken van maatschappelijke doelen en doelstellingen. De bedoeling van het onderzoek is uiteindelijk om aanbevelingen te formuleren waarmee de gemeenteraad, het bestuur en het management het besluitvormingsproces over de subsidieverstrekking kan ondersteunen c.q. verbeteren. Voor dit onderzoek stelt de rekenkamercommissie de volgende hoofdvraag:
1
Register rekenkamer 2011.
2
Is binnen de gemeente Dinkelland het subsidiebeleid inzichtelijk geformuleerd, is de uitvoering doelmatig en doeltreffend georganiseerd en hoe wordt de gemeenteraad geïnformeerd om het proces van besluitvorming op een adequate wijze te doorlopen en af te ronden?
1.3 Deelvragen Uit deze hoofdvraag worden de volgende deelvragen afgeleid: 1. Staat het subsidiebeleid en de subsidiesystematiek op enigerlei wijze beschreven en op welke wijze? 2. Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking op politiek-bestuurlijk niveau?
Hoe worden de beleids- en de financiële kaders voor subsidieverstrekking vastgesteld? Bieden de kaders voldoende helderheid voor de beschreven doelstellingen van doelmatigheid en doeltreffendheid en voor de daartoe gereserveerde financiële middelen? In hoeverre bestaat er inzicht in de mate waarin doelstellingen worden bereikt? Hoe dynamisch is het beleid en hoe kan op de actualiteit ingespeeld worden?
3. Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk en op beleidsniveau?
Welke criteria of regels worden gehanteerd voor het al dan niet toekennen van subsidie? Zijn deze criteria voldoende richtinggevend, meetbaar en controleerbaar, geformuleerd voor de te subsidiëren diensten? Is er sprake van interactief beleid tussen de ambtelijke organisatie en de subsidieontvanger en hoe is deze in de praktijk vormgegeven? Welke criteria worden gehanteerd om de diensten en de prestaties op het einde van het begrotingsjaar te verantwoorden? Hoe is de verhouding ambtelijke ondersteuning en de inzet van de middelen in de diversiteit van de subsidieverstrekking geregeld?
4. Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking op uitkeringsniveau?
Hoe vindt de subsidieverlening en de subsidievaststelling in de praktijk plaats? Voldoen de besluiten tot subsidieverlening en subsidievaststelling zowel inhoudelijk als procedureel aan de eisen die de subsidieverordening daaraan stelt? Hoe is de informatie van de verantwoording door de instelling ingericht en is deze toereikend voor de gemeente om het rendement te kunnen beoordelen voor de definitieve subsidievaststelling? Hoe wordt de informatie getoetst?
5. Welke informatie heeft de gemeenteraad nodig voor de uitvoering van hun kaderstellende en controlerende taak? 6. Hoe wordt de gemeenteraad in de praktijk geïnformeerd?
3
1.4 Afbakening Om bovenstaande centrale vraagstelling en de daarvan afgeleide deelvragen te beantwoorden, is een nadere afbakening noodzakelijk. In dit geval handelt het om een afbakening in de gehanteerde begrippen en de te onderzoeken periode. De rekenkamercommissie zal het onderzoek richten op de uitvoering van het beleid voor de periode vanaf 1 januari 2008 tot 1 januari 2011. De ontwikkelingen buiten deze periode worden, indien relevant voor het onderzoek, globaal meegenomen. 1.4.1 Begripsomschrijving De volgende begrippen worden in dit onderzoek gehanteerd: Doelmatigheid/efficiëntie Doelmatigheid, met als equivalent efficiëntie, staat voor de vraag in welke mate een doel bereikt wordt. Daarbij wordt verwacht dat de relatie tussen de ingezette middelen en de gerealiseerde uitkomsten of prestaties optimaal is. Doelmatigheid is een relatief begrip en veronderstelt dan ook altijd een vergelijking, op basis waarvan inzicht wordt verkregen in de mate van doelmatigheid. De bedoeling van doelmatigheidsonderzoek is antwoord te krijgen op de vraag of de beleidsuitkomsten of prestaties van de uitvoering tegen de laagste kosten zijn geleverd en/of tegen de geringste kosten in bestaande behoeften hebben voorzien. Doeltreffendheid/effectiviteit Doeltreffendheid, met als equivalent de term effectiviteit, behelst in essentie de vraag of de doelen van beleid en instellingen/voorzieningen worden gerealiseerd en wat de relatie is met de daarvoor gebruikte middelen. Het heeft te maken met de mate waarin iets resultaat heeft, tot effecten leidt en nuttig is, met andere woorden of in bestaande behoeften wordt voorzien en of de beoogde maatschappelijke (collectief of individueel) effecten worden bereikt. 1.5 Onderzoeksterrein en context 1.5.1 Rollen en verantwoordelijkheden Om een goed inzicht te hebben in het subsidiebeleid van een gemeente is een aantal partijen van belang: de raad, de gemeente (beleidsambtenaren) en de gesubsidieerde instellingen. De rollen, taken en verantwoordelijkheden van alle partijen zijn van cruciaal belang bij de besteding van subsidies. 1.5.2 Doelstellingen Doelstellingen van subsidieverlening worden door de raad vastgesteld. De uitvoerende instellingen moeten de deskundigheid bezitten om te weten welke methodieken en activiteiten een effectieve bijdrage kunnen leveren aan deze doelstellingen. Het is daarom de taak van uitvoerende (gesubsidieerde) instellingen om aan te geven welke concrete activiteiten zij uit kunnen voeren die kunnen bijdragen aan de door de gemeente gewenste doelen. Het is vervolgens de gezamenlijke taak van de gemeente en instellingen om meetbare prestaties af te spreken. Oftewel, gemeente en instelling
4
moeten gezamenlijk afspreken wat de instelling gaat doen, en hoe gemeten gaat worden of dit wordt gehaald. Subsidiëring kan alleen het gewenste effect sorteren als de toekenning van subsidies een logisch uitvloeisel is van het gevoerde beleid. Daartoe zijn door de raad vastgestelde heldere, actuele en duidelijke beleidskaders nodig. Een helder kader bestaat uit een duidelijke bestuurlijke visie die vertaald is in helder, samenhangend beleid. 1.5.3 Het proces Ook het subsidieproces (de keten van sturen - beheersen – verantwoording - toezicht, en van daaruit weer de koppeling naar nieuwe subsidies: sturen etc.) vinden wij van cruciaal belang bij het beoordelen van het subsidiebeleid. Immers, de wijze waarop er met subsidies wordt omgegaan, de inrichting van het proces en de instrumenten die een overheid daarbij heeft, zijn zeer bepalend voor de uitkomsten van het proces, en dus voor effectief subsidiebeleid. 1.5.4 Onderzoeksterrein Het subsidiebeleid is van toepassing voor een substantieel getal van organisaties en instellingen. Het is niet de bedoeling deze uitputtend te onderzoeken op de werking en gevolgen van het beleid. De rekenkamercommissie heeft hiervoor drie subsidie-dossiers bestudeerd en gesproken met een vertegenwoordiger van Trimaran en de Wmo-raad, dit ter illustratie van het beleid en de praktijk. De rekenkamercommissie heeft ook de directeur-bestuurder van de Muziekschool uitgenodigd maar deze heeft van deze uitnodiging geen gebruik gemaakt. 1.6 Normenkader Aan de hand van een normenkader beoordeelt de rekenkamercommissie of er in de gemeente Dinkelland voldoende waarborgen zijn om te komen tot een doelmatig en doeltreffend subsidiebeleid. Aan de hand van dit normenkader heeft de commissie zich een oordeel gevormd over de mate waarin het beleid inzichtelijk is en de mate waarin er waarborgen zijn voor doelmatigheid (efficiëntie, het bereiken van het doel met een zo efficiënt mogelijke inzet van middelen) en doeltreffendheid (het bereiken van een vooraf gesteld doel). Het richt zich hierbij op de voorwaarden en uitvoering. Tevens biedt het normenkader inzicht in de vraag of er onderbouwd is wat in de notitie staat. Hierbij is de norm dat elke afweging en keuze is onderbouwd. De uiteindelijke weging van de normen zal plaatsvinden door de rekenkamercommissie. In de deelvragen is de volgende indeling zichtbaar:
Beleid en uitgangspunten Het proces op politiek-bestuurlijk niveau Het proces op beleidsniveau Het proces op uitvoeringsniveau Relatie met de raad
Langs deze indeling heeft de rekenkamercommissie het normenkader ingericht, dat is weergegeven in de bijlage.
5
1.7 Leeswijzer In hoofdstuk 2 treft u het oordeel, de conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamercommissie aan. De beantwoording van de onderzoeksvragen en een onderbouwing voor de conclusies en aanbevelingen treft u aan in hoofdstuk 3. In bijlage 1 is het normenkader weergegeven, in bijlage 2 treft u een overzicht aan van de bestudeerde documenten en in bijlage 3 een overzicht van onze gesprekspartners.
6
2. Oordeel, bevindingen en aanbevelingen
2.1 Algemeen oordeel Algemeen oordeel Het subsidiebeleid van de gemeente Dinkelland biedt in de onderzochte periode (2008-2010) hoewel actueel en in werkprocessen uitgewerkt, in onvoldoende mate waarborgen of richting voor het bepalen van de doelmatigheid van subsidieverlening. Dit geldt ook voor het bepalen van de doeltreffendheid van de subsidies. Alvorens de rekenkamercommissie dit oordeel verder uitwerkt, wil zij benadrukken dat recente ontwikkelingen in het subsidiebeleid een positieve ontwikkeling laten zien ten opzichte van de onderzochte periode. Met name de recent vastgestelde Subsidieverordening 2011 en de meer zakelijke wijze van vormgeven van afspraken met subsidieontvangers geven de rekenkamercommissie het vertrouwen dat het subsidiebeleid verder geprofessionaliseerd zal worden. Aangezien uit de onderzochte periode ook een aantal lessen te leren zijn, zal de rekenkamercommissie haar oordeel over deze onderzochte periode hieronder nader uitwerken. De commissie constateert dat er geen koppeling gemaakt is tussen de te realiseren doelstellingen en de te verstrekken subsidie. In de praktijk kreeg de subsidieontvanger een subsidie en kon deze naar eigen inzicht besteden aan activiteiten. De verantwoording over de verstrekte subsidies beperkte zich tot een financieel jaarverslag. Vanuit de gemeente Dinkelland werd geen sturing gegeven aan welke activiteit prioriteit had. Dit leidt er toe dat het voor de subsidieontvanger onduidelijk is wat de gemeente precies verwacht van de verstrekte subsidie of de subsidient. Voor een aantal van de subsidieontvangers, zoals de Muziekschool, zijn in individuele overeenkomsten prestatie-indicatoren vastgesteld. Deze zijn in sommige gevallen makkelijk meetbaar, zoals bij de Muziekschool het aantal leerlingen, maar soms ook minder makkelijk meetbaar, zoals bij de Bibliotheek. In alle gevallen ontbreekt een expliciete koppeling tussen de prestatie-indicatoren en hun bijdrage aan eventueel te bereiken doelstellingen. De rekenkamercommissie constateert dat in het verleden onvoldoende is gestuurd op realisatie van de prestatie-indicatoren. Enerzijds omdat deze onvoldoende meetbaar zijn geformuleerd maar anderzijds ook omdat relevante prestatie-indicatoren niet werden opgevraagd. Subsidieontvangers hoefden zo geen verantwoording af te leggen over wat met de subsidie was gebeurd en of de prestaties gerealiseerd waren. Daarnaast constateert de commissie dat er in een aantal gevallen geen meetbare prestatie-indicatoren zijn afgesproken. De subsidieontvanger dient over het jaar waarin subsidie is ontvangen verantwoording af te leggen waarbij een financieel verslag en een inhoudelijk verslag moeten worden overlegd. In de praktijk ontbreekt dit inhoudelijke verslag waardoor de toetsing van de subsidie plaats vindt aan de hand van de financiële rapportage. Hierbij constateert de rekenkamercommissie dat de financiële rapportage op basis van artikel 23 lid 4 van de Subsidieverordening 2008 voorzien moet zijn van een verklaring van een accountant over de rechtmatigheid en de naleving van de subsidievoorwaarden
7
door de subsidieontvanger. In de door ons bestudeerde dossiers beperkt de accountantsverklaring zich tot een samenstellingsverklaring en wordt niet expliciet door de account aangegeven dat de subsidieontvanger over het boekjaar heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden. De verantwoordelijkheid voor het subsidiebeleid ligt bij twee afdelingen: de afdeling Personeel, Bestuurszaken, Communicatie en Toerisme (PBCT) en de afdeling Maatschappelijke Zorg. Door deze verdeling blijkt het totale gemeente brede subsidiebedrag lastig in beeld te krijgen. Daarnaast zorgt deze verdeling ervoor dat aanvragers die door de ene afdeling nul op het rekest hebben gekregen, nogmaals een aanvraag kunnen indienen bij de andere afdeling. Er is pas recent een uniform overzicht opgesteld en eenduidige registratie ontbreekt. De reikwijdte van de Subsidieverordening 2008 beperkte zich tot de beleidsvelden welzijn, sport en cultuur. In de praktijk betekende dit dat subsidieaanvragen die buiten de reikwijdte van de Subsidieverordening vielen aan de raad moesten worden voorgelegd. In de praktijk is dit niet in alle gevallen (tijdig) gebeurd. Daarnaast zorgde dit er ook voor dat de raad soms akkoord moest geven voor een beperkt subsidiebedrag (van bijvoorbeeld € 500,-). De raad wordt door middel van de programmabegroting, tussentijdse rapportages en programmarekening geïnformeerd over de diverse programma’s. Aan deze programma’s worden budgetten op totaalniveau toegekend. Bij sommige programma’s wordt een deel van dit budget besteed aan subsidies. De raad wordt geïnformeerd over afwijkingen van de budgetten. Een separate verantwoording van de verleende subsidiegelden vindt niet plaats. Ook is vanuit de reguliere P & C cyclus onvoldoende inzicht te krijgen in het totale bedrag aan verstrekte subsidies. In het kader van de bezuinigingen 2011/2012 is recent dan ook een apart overzicht met verleende subsidies opgesteld. De raad kiest bewust voor een sturing op hoofdlijnen en heeft er geen behoefte aan om tot op detailniveau te weten wat er met de subsidie is gebeurd. De raad vindt dit een primaire taak van het college. Hierdoor heeft de raad geen inzicht in de effecten van subsidieverstrekking. 2.2 Bevindingen Het oordeel dat wij hiervoor geformuleerd hebben, stellen wij vast op basis van apart te formuleren bevindingen. De onderzoeksvragen en het normenkader zijn het uitgangspunt geweest voor de bevindingen. 2.2.1 Beleid en Uitgangspunten
De uitgangspunten voor subsidiebeleid staan verwoord in de Algemene Subsidieverordening Dinkelland 2008 en in diverse beleidsnota’s en beleidsregels. Recent is een nieuwe subsidieverordening vastgesteld welke buiten de scope van het onderzoek valt. De subsidieverordening uit 2008 is nog geen 4 jaar oud en zou ook zonder de nieuwe Subsidieverordening als actueel kunnen worden beschouwd. De recent vastgestelde nieuwe verordening geeft aan dat het onderwerp de aandacht heeft van de ambtelijke organisatie.
De subsidieverordening 2008 is door de beperkte reikwijdte (cultuur, welzijn en sport) niet generiek toepasbaar. De subsidieverstrekking voor beleidsterreinen die buiten de reikwijdte van de
8
subsidieverordening 2008 vielen moesten op basis van artikel 6 van de Subsidieverordening integraal aan de raad worden voorgelegd. In de praktijk gebeurde dit niet in alle gevallen.
De recent vastgestelde Subsidieverordening 2011 vergroot de reikwijdte naar alle subsidies en is generiek toepasbaar.
De algemene bepalingen uit de subsidieverordening 2008 zijn voor welzijn en cultuur verder uitgewerkt in de beleidsregels subsidiering welzijnsactiviteiten en voor sport in de verordening op subsidies en tarieven van sportbeoefening. Daarnaast is ten behoeve van de subsidieverstrekking bij evenementen de kadernota Evenementenbeleid vastgesteld.
Het subsidiebeleid wordt door verschillende afdelingen en onder verantwoordelijkheid van verschillende wethouders uitgevoerd . Er is geen sprake van één beleid met één bestuurlijk verantwoordelijke en één uitvoerend ambtelijk team. Per beleidsveld zijn andere uitgangspunten voor subsidieverlening geformuleerd.
Daarnaast is onduidelijk wat wel en wat niet als subsidie moet worden aangemerkt. Zo blijkt uit de gesprekken dat geen consensus bestaat of een sponsorbijdrage als een al dan niet verkapte subsidie kan worden beschouwd.
Het subsidiebelang is per afdeling bekend. Er is geen regulier inzicht in het totale subsidiebelang van de gemeente (zijnde de som van de verleende subsidies per afdeling). Recent is in het kader van de bezuinigingstaakstelling een overzicht opgesteld van alle verstrekte subsidies. Dit overzicht was daarvoor niet aanwezig. 2.2.2 Het proces op politiek bestuurlijk niveau
In diverse beleidsstukken worden de beleidskaders voor subsidieverstrekking vastgesteld. Deze kaders zijn vastgesteld door de raad. Als de raad geen kaders heeft vastgesteld moeten op basis van de Subsidieverordening alle subsidieaanvragen aan de raad worden voorgelegd.
In de praktijk betekent dit dat alle incidentele subsidies aan de raad dienen te worden voorgelegd. De structurele subsidies vallen onder het bestaande subsidiebeleid, waarvoor door de raad al kaders zijn vastgesteld, en kunnen door burgemeester en wethouders worden vastgesteld. De rekenkamercommissie constateert dat niet alle incidentele subsidies aan de raad zijn voorgelegd.
Uit de bestudeerde documenten en gevoerde gesprekken is gebleken dat zowel bij subsidieverstrekker als bij de ontvangers geen concrete doelstellingen van de subsidies bekend zijn. Men ervaart het subsidiebeleid als één van de instrumenten om (maatschappelijke) doelstellingen te realiseren. Specifieke toetsing van het subsidiebeleid aan deze doelstellingen ontbreekt echter in de onderzochte periode.
Met de vaststelling van de nieuwe subsidieverordening 2011 constateert de rekenkamercommissie een verzakelijking van het subsidiebeleid. Zo constateert de rekenkamercommissie dat er sinds 2010 wordt getoetst aan subsidiegrondslagen en/of gemaakte afspraken omtrent de verstrekte subsidie.
9
Zowel bij de raad, als bij het college en de ambtelijke organisatie bestaat geen concreet inzicht in de mate waarin de doelstellingen worden bereikt. Er zijn met subsidieontvangers prestatieafspraken gemaakt en grondslagen voor subsidieverlening vastgesteld maar deze prestatieafspraken zijn tot 2010 niet getoetst. Ook wordt niet aan de raad teruggekoppeld wat de effecten van de verstrekte subsidie zijn. 2.2.3 Het proces op beleidsniveau
De gemeente Dinkelland onderscheidt verschillende soorten subsidies. Deze zijn te verdelen in incidentele en structurele subsidies. Om in aanmerking te komen voor een subsidie dienen gegevens te worden overlegd waarbij Burgemeester en wethouders aangeven welke bescheiden moeten worden overlegd. Op voorhand kunnen aanvragers hiermee niet weten welke gegevens overlegd moeten worden.
Burgemeester en wethouders bepalen bij de verlening van de subsidie zo concreet mogelijk welke activiteiten door de ontvanger met de subsidie moeten worden verricht. In de praktijk blijkt dat dit niet in alle gevallen gebeurt. In het geval van de bibliotheek wordt bijvoorbeeld aangegeven dat de bibliotheek-instelling waar mogelijk en nodig activiteiten zal ontwikkelen aan activiteiten van derden op het gebied van cultuur, sociaal-cultureel werk, educatie en maatschappelijke bewustwording. Concreet wordt niet benoemd wat voor activiteiten dit zijn.
Een subsidie van meer dan € 7.500,= dient door B & W te worden vastgesteld. Hiervoor dient de subsidieontvanger een aanvraag tot subsidievaststelling in. In de praktijk hoeven ontvangers van een subsidie van minder dan € 7.500,= geen aanvraag tot vaststelling in te dienen. In de praktijk wordt de uitvoering van deze subsidies van minder dan € 7.500,= niet getoetst. Tot recent ontbrak inzicht in de subsidies van minder dan € 7.500,= omdat hier, zoals hiervoor ook aangegeven, geen vaststelling voor plaatsvond. Bij de aanvraag tot subsidievaststelling (voor verleende subsidies van meer dan € 7.500,=) dient de subsidieontvanger een financiële en inhoudelijke rapportage in te sturen. In de inhoudelijke rapportage wordt beschreven wat is gedaan en in hoeverre de na te streven doelstellingen zijn gerealiseerd. De rekenkamercommissie constateert dat in de bestudeerde documentatie geen inhoudelijke rapportage is aangetroffen. Kortom: er kan niet worden getoetst of de doelstellingen zijn gerealiseerd. Tevens constateert de rekenkamercommissie dat de financiële rapportage op basis van artikel 23 lid 4 van de Subsidieverordening 2008 voorzien moet zijn van een verklaring van een accountant over de rechtmatigheid en de naleving van de subsidievoorwaarden door de subsidieontvanger. In de door ons bestudeerde dossiers beperkt de accountantsverklaring zich tot een samenstellingsverklaring en wordt niet expliciet door de account aangegeven dat de subsidieontvanger over het boekjaar heeft voldaan aan de subsidievoorwaarden. 2.2.4 Het proces op uitkeringsniveau
Het proces dat de gemeente heeft beschreven voor de afhandeling van subsidieaanvragen is vastgelegd in werkprocessen en kent een beschrijving van rollen, uitvoerenden en activiteiten.
10
Structurele subsidieontvangers zoals de Muziekschool, Trimaran en de Bibliotheek, dienen jaarlijks een aanvraag in voor een subsidie. In de praktijk wordt de subsidieaanvraag later ontvangen dan de in de subsidieverordening gestelde termijn van 1 maart. Ook subsidieaanvragen die buiten de termijn worden ontvangen, worden in behandeling genomen.
Voor het indienen van de subsidieaanvraag wordt gebruik gemaakt van een door B & W vastgesteld formulier. In de praktijk werd het indienen van een subsidieaanvraag door de aanvragers gezien als formaliteit, aangezien ontvangers van structurele subsidie er vanuit gingen dat de subsidie elk jaar verstrekt werd.
In alle gevallen ontbreekt bij het indienen van de subsidieaanvraag de rekening van het voorafgaande subsidiejaar. Als oorzaak wordt door onze gesprekspartners vanuit de ambtelijke organisatie genoemd dat de rekening vaak nog niet gereed is.
In een aantal gevallen constateert de rekenkamercommissie dat de termijn waarop de gemeente op een aanvraag moet beslissen wordt overschreden.
Met de structurele subsidieontvangers heeft de gemeente Dinkelland prestatieafspraken gemaakt. Deze prestatieafspraken zijn bekend bij de subsidieontvangers. Hierbij constateert de rekenkamercommissie dat de prestatieafspraken niet altijd zo zijn geformuleerd dat gecontroleerd kan worden of ze ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn.
In de praktijk werd tot 2010 niet getoetst of de prestatieafspraken werden nagekomen. Zo hoefden subsidieontvangers niet aan te geven welke activiteiten er met de subsidie werden ontplooid en of de prestatieafspraken gerealiseerd werden. De verantwoording vond plaats aan de hand van een jaarverslag. Het inhoudelijk verslag werd niet meegezonden terwijl dit conform de Subsidieverordening 2008 wel had gemoeten.
Sinds 2010 is de gemeente Dinkelland sterker gaan toetsen op het realiseren van de prestatieafspraken en de subsidievoorwaarden en -grondslagen. De rekenkamercommissie constateert dat er sindsdien een verbeterslag heeft plaatsgevonden.
Deze strengere toetsing heeft de gemeente middels een voorlichtingsbijeenkomst aan de subsidieontvangers kenbaar gemaakt. Hierbij waren niet alle subsidieontvangers aanwezig.
In de praktijk zit er meer dan één subsidieperiode tijd tussen de subsidietoekenning en de definitieve subsidievaststelling. Een subsidie voor 2009 wordt eind 2008 toegekend en in een aantal gevallen pas eind 2010 al dan niet definitief vastgesteld. Er vindt geen tussentijdse toetsing plaats of de subsidieontvanger wel aan de subsidievoorwaarden voldoet. De gemeente ziet dit als een taak voor de subsidieontvanger.
Deze toetsing achteraf, het ontbreken van tussentijdse controle en de toetsing sinds 2010 op de realisatie van de prestatie-indicatoren en subsidiegrondslagen hebben ertoe geleid dat over 2009 een aantal subsidieontvangers, waaronder de Muziekschool, subsidie moesten terugbetalen.
11
2.2.5 Relatie met de Raad
De raad stelt de kaders vast voor subsidieverstrekking maar laat de uitvoering ervan grotendeels aan B & W over. In de praktijk worden alleen incidentele subsidies aan de raad voorgelegd.
In de gesprekken met de raadsleden komt een wisselend beeld naar voren als het gaat om de vraag of de raadsleden aan zicht te hebben op het totaal aan verstrekte subsidies.
De subsidies worden in de programmabegroting en –rekening verantwoord onder het programma waar deze toe gerekend worden. In een aantal gevallen staat specifiek vermeld welk budget beschikbaar is voor subsidies, in een aantal gevallen is dit budget niet bekend.
In de praktijk stuurt de raad op de programma-budgetten, waar de subsidies dus een onderdeel van vormen. Tussentijdse afwijkingen op het programmabudget worden aan de raad voorgelegd. Hierdoor is tussentijdse sturing op de subsidieverstrekking beperkt of niet mogelijk.
De raad heeft geen inzicht in de maatschappelijke effecten die met de subsidieverstrekking worden bereikt en wordt hier ook niet over geïnformeerd. Ook op activiteitenniveau heeft de raad geen zicht op wat er met de verstrekte subsidies is gebeurd en of dit valt binnen de door haar gestelde kaders. Hierbij constateert de rekenkamercommissie dat hier door de raad ook niet om wordt gevraagd.
12
2.3 Conclusies Uit bovenstaande bevindingen trekken wij de volgende conclusies: 2.3.1 Beleid en uitgangspunten
Het subsidiebeleid is vastgelegd in de Subsidieverordening en diverse beleidsnota’s. Er is geen sprake van één beleid met één bestuurlijk verantwoordelijke en één uitvoerende ambtelijk team. Per beleidsveld zijn andere uitgangspunten voor subsidieverlening geformuleerd. De gemeente kan hierdoor niet voldoende richting geven aan de kaders voor de verantwoording van ontvangen subsidies. De recent vastgestelde Subsidieverordening 2011 vergroot haar reikwijdte naar alle beleidsvelden zodat er nu een uniforme basis is vastgesteld voor het subsidiebeleid. Wij concluderen dat de nieuwe Subsidieverordening 2011 een verbetering is ten opzichte van de oude. 2.3.2 Het proces op politiek bestuurlijk niveau
Het gemeentelijk beleid voor subsidies is niet uitgewerkt in te bereiken of na te streven doelstellingen. Met de individuele subsidieontvangers zijn in een aantal gevallen (zoals de Muziekschool) wel concrete prestatieafspraken gemaakt, maar is niet geformuleerd hoe deze afspraken bijdragen aan eventueel te bereiken effecten. Door de gemeenteraad is niet expliciet richting het college van B & W benoemd, welke doelen er met het subsidiebeleid gerealiseerd moeten worden. Tot 2010 vond toetsing van de prestatie indicatoren of subsidiegrondslagen niet plaats. 2.3.3 Het proces op beleidsniveau
De gemeente heeft geen inzicht in de (mate van) doelmatige besteding van subsidies en de doeltreffendheid daarvan.
De gemeente heeft met diverse instellingen prestatieafspraken vastgesteld maar heeft tot 2010 niet getoetst of deze prestaties werden gerealiseerd.
Sinds 2010 heeft de gemeente Dinkelland haar relatie met subsidieontvangers zakelijker vormgegeven door de hoogte van de subsidie expliciet te toetsen aan subsidiegrondslagen.
Met de vaststelling van de nieuwe Subsidieverordening heeft de gemeente Dinkelland een goede verbeterslag in haar Subsidiebeleid gerealiseerd.
De verklaring van de accountant voldoet niet aan het gestelde in de Subsidieverordening en beperkt zich tot een samenstellingsverklaring. 2.3.4 Het proces op uitvoeringsniveau
In het proces van subsidieaanvraag tot subsidietoekenning worden zowel door de gemeente als door de subsidieaanvrager termijnen overschreden. Dit leidt in geen van de bestudeerde gevallen tot consequenties. De rekenkamercommissie constateert dat de gemeente hierdoor het risico loopt van precedentwerking.
13
De verantwoording van de subsidies dient plaats te vinden middels de indiening van onder andere een inhoudelijke verslag. In de praktijk ontbreekt de inhoudelijke verantwoording waardoor geen toetsing plaatsvindt aan de hand van prestatie indicatoren.
Niet in alle gevallen zijn met subsidieontvangers meetbare prestatie indicatoren afgesproken.
Uit de door de rekenkamercommissie bestudeerde dossiers, waaronder die van de Muziekschool blijkt niet dat door de gemeente tussentijds werd getoetst op realisatie van de prestatieafspraken.
De casus van de Muziekschool onderstreept voor de commissie het belang van tussentijdse toetsing van gemaakte afspraken om niet na afloop van een subsidiejaar voor onverwachte verrassingen te komen te staan. 2.3.5 Relatie met de Raad
De raad formuleert per programma in de programmabegroting welke doelstellingen er met dit programma moeten worden bereikt. Subsidieverstrekking kan onderdeel zijn van een gemeentelijk programma. In een aantal gevallen staat bij het programma aangegeven welke subsidiebedrag beschikbaar is, in een aantal gevallen valt de subsidie onder het totale programmabudget en is hiermee niet inzichtelijk. Hiermee is het totale gemeentelijke bedrag aan verstrekte subsidies niet inzichtelijk. De raad heeft geen inzicht in de doelen welke met subsidieverstrekking worden bereikt en wordt hier ook niet over geïnformeerd.
2.4 Aanbevelingen Op basis van bovenstaande bevindingen doet de rekenkamercommissie de volgende aanbevelingen: 2.4.1 Beleid en uitgangspunten
Stel een subsidieverordening op die generiek toepasbaar is voor alle subsidies 2.
Stel eenduidige uitgangspunten voor subsidieverlening vast en koppel de verstrekking van subsidies aan doelstellingen die met de subsidie moeten worden bereikt.
Zorg voor één centraal punt waar een overzicht wordt bijgehouden van de verleende subsidies zodat er gemeente breed inzicht is in het totale bedrag wat met subsidieverstrekking is gemoeid.
2.4.2 Het proces op politiek-bestuurlijk niveau
2
Formuleer wat er bereikt moeten worden met de te verlenen subsidie en toets of deze doelstellingen worden gerealiseerd. Koppel aan de raad terug welke doelstellingen er met subsidieverlening zijn gerealiseerd.
Is in de Algemene Subsidieverordening 2011 gedaan.
14
2.4.3 Het proces op beleidsniveau
Leg het verband tussen de gewenste bijdrage aan eventueel te bereiken maatschappelijke doelstellingen en het subsidiebeleid: benoem op welke wijze het subsidiebeleid kan bijdragen aan de realisatie van deze doelstellingen. Vertaal deze doelstellingen in zoveel mogelijk toetsbaar geformuleerde subsidiegrondslagen.
Koppel de realisatie van deze activiteiten aan financiële consequenties inzake de hoogte van de subsidie.
Formuleer tevens welke kwaliteit van dienstverlening gevraagd wordt van de subsidieontvangers.
Zorg dat de accountantsverklaring tevens een uitspraak doet over het al dan niet voldoen aan de subsidiegrondslagen of –vereisten.
2.4.4 Het proces op uitvoeringsniveau
Bekijk kritisch de nu gehanteerde termijnen in het subsidieproces. Uitgangspunt moet zijn dat de gehanteerde termijnen in redelijkheid haalbaar zijn voor zowel de gemeente als de subsidieontvanger. Op deze wijze kan gestuurd worden op deze vastgestelde termijn en kunnen er consequenties worden verbonden aan het niet realiseren van de gestelde termijn (zowel voor de gemeente als de subsidieaanvrager).
Zorg dat met elke subsidieontvanger controleerbare prestatieafspraken zijn gemaakt en toets de realisatie hiervan. Monitoring van de kwaliteit van de dienstverlening moet onderdeel zijn van de te maken afspraken
Kijk ook tussentijds samen met de gesubsidieerde organisaties naar de voortgang van de afgesproken prestaties en leg de afspraken die in deze tussentijdse overleggen worden gemaakt vast.
De casus Muziekschool toont aan dat (tussentijds) toezicht meer prioriteit moet krijgen.
2.4.5 Relatie met de Raad
Zorg dat in de programmabegroting en – rekening een alinea is opgenomen waarin opgenomen is wat het totale bedrag aan subsidies is wat de gemeente Dinkelland heeft verstrekt en hoe zich dit verhoudt tot de begroting.
Koppel aan de raad terug welke doelstellingen of activiteiten er met de subsidieverlening zijn gerealiseerd en hoe zich de realisatie verhoudt tot de doelstellingen.
Betrek ook de eigen gemeentelijke accountant bij de toetsing van de besteding van subsidies.
15
3. Bevindingen
3.1 Inleiding Het onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het subsidiebeleid heeft plaatsgevonden op basis van de onderzoeksvragen en het normenkader, die rond de volgende thema’s gegroepeerd kunnen worden.
Beleid en uitgangspunten
Het proces op politiek-bestuurlijk niveau
Het proces op beleidsniveau
Het proces op uitvoeringsniveau
Relatie met de Raad
Ter onderbouwing van het oordeel uit het vorige hoofdstuk worden hierna de onderzoeksvragen per thema beantwoord. Per vraag worden kort de resultaten weergegeven. 3.2 Beleid en uitgangspunten Staat het subsidiebeleid en de subsidiesystematiek op enigerlei wijze beschreven en op welke wijze? Het subsidiebeleid en de subsidiesystematiek staan beschreven in de Algemene Subsidieverordening Dinkelland 20083 en in diverse beleidsnota’s en beleidsregels. Hieronder geven wij weer waar het subsidiebeleid en de subsidiesystematiek beschreven zijn en op welke wijze dit is gebeurd.4 Subsidieverordening 2008: Algemene bepalingen In de subsidieverordening 2008 zijn de algemene uitgangspunten met betrekking tot de subsidieverlening aangegeven. Artikel 13 beschrijft de uitgangspunten en luidt als volgt: 1. Subsidie wordt slechts verstrekt voor de bekostiging van activiteiten die van belang zijn voor de gemeente Dinkelland en/of haar inwoners; 2. Subsidie wordt slechts verstrekt voor activiteiten die geen partijpolitieke, godsdienstige of levensbeschouwelijke vorming beogen;
3
Vastgesteld in de openbare vergadering van de raad op 18 december 2007.
4
Op 25 januari 2011 is de nieuwe subsidieverordening vastgesteld die bekend is onder de naam Algemene
Subsidieverordening Dinkelland 2011. Aangezien het onderzoek zich richt op de periode voor 2011 is deze Subsidieverordening 2011 geen onderwerp van ons onderzoek. Waar relevant zullen wij wel verwijzen naar de Subsidieverordening 2011.
16
3. Behoudens voor zover er sprake is van een op een specifieke doelgroep gerichte activiteit, wordt alleen subsidie verstrekt voor activiteiten die openstaan voor alle groeperingen of personen, zonder onderscheid naar ras, godsdienst, levensovertuiging, sekse of seksuele geaardheid. De subsidieverordening 2008 is van toepassing op de subsidiëring van activiteiten die door subsidieontvangers worden uitgevoerd op de beleidsterreinen van cultuur, sport en welzijn tenzij een andere wettelijke regeling of gemeentelijke verordening daarin voorziet.5 De subsidieverordening 2008 is door de beperkte reikwijdte (cultuur, sport en welzijn) niet generiek toepasbaar. Dit wordt door onze gesprekspartners ook onderkend. Een gesprekspartner noemt de subsidieverstrekking voor de andere beleidsterreinen ook wel een “black box”. Dit betekent formeel dat alle subsidieaanvragen die niet onder reikwijdte van de Subsidieverordening vallen aan de Raad dienen te worden voorgelegd. In de gesprekken geven sommige gesprekspartners aan dat dit niet in alle gevallen gebeurt. Als voorbeeld wordt gewezen op het festival “Springendal”, waarbij een evenementenbijdrage is verstrekt welke niet vooraf ter goedkeuring aan de raad zou zijn voorgelegd. Andere gesprekspartners zijn overigens van mening dat de raad hierover wel vooraf is geïnformeerd. . De subsidieverordening 2011 vergroot de reikwijdte van de subsidieverstrekking naar alle beleidsterreinen (artikel 2 Subsidieverordening 2011). Daarnaast staat in de Subsidieverordening 2011 geen apart artikel vermeld met de uitgangspunten van subsidieverlening. Wel worden in artikel 8 weigeringsgronden genoemd op basis waarvan subsidie kan worden geweigerd. .
In hoofdstuk 2 van de Subsidieverordening 2008 worden de bepalingen met betrekking tot een subsidieaanvraag weergegeven, inclusief de vereisten waaraan een subsidieaanvraag moet voldoen. Hoofdstuk 3 geeft aan welke bepalingen gelden voor de subsidieverlening. In hoofdstuk 4 van de Subsidieverordening 2008 is opgenomen aan welke verplichtingen de subsidieontvanger moet voldoen en hoofdstuk 5 gaat tenslotte in op de bepalingen inzake de definitieve subsidie-vaststelling6. De rekenkamercommissie constateert dat de Subsidieverordening 2008 niet geheel in overeenstemming is met de bovenliggende wetgeving, de Algemene wet bestuursrecht. “Voor zover bij de subsidieverlening niet anders is bepaald, is afdeling 4.2.8. van de Awb van toepassing op het aanvragen van structurele subsidies met dien verstande dat de aanvraag tot subsidieverlening, in afwij-
5
Artikel 2, lid 1 van de Algemene subsidieverordening 2008.
6
Hierbij wil de rekenkamercommissie de gemeente Dinkelland erop attenderen dat de verwijzing in artikel 24
van de Subsidieverordening 2008 niet correct is. Hier wordt verwezen naar artikel 24 lid 1, dit moet zijn artikel 23 lid 1.
17
king van artikel 4:60 Awb, vóór 1 maart van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor de subsidie wordt aangevraagd, moet worden ingediend” 7. Hierbij dient opgemerkt te worden dat de termijn van indiening van alle subsidieaanvragen voor het jaar 2009 conform het mandaatbesluit is vastgesteld op 1 mei 20088. De Subsidieverordening 2011 noemt in artikel 6 dat de aanvraag voor een jaarlijkse subsidie uiterlijk 1 juni in het jaar voorafgaand aan het jaar, of de jaren waarop de subsidieaanvraag betrekking heeft, wordt gedaan. Hiermee wordt de termijn opgerekt en is deze meer in de geest van de termijn die in artikel 4: 60 Awb genoemd staat, namelijk 13 weken voor aanvang van het boekjaar.
Deze algemene bepalingen uit de Subsidieverordening worden voor welzijn en cultuur verder uitgewerkt in de beleidsregels subsidiëring welzijnsactiviteiten en voor sport in de verordening op subsidies en tarieven van sportbeoefening. Voor het evenementenbeleid wordt de subsidiëring nader uitgewerkt in de kadernota evenementenbeleid. Onderstaand gaat de rekenkamercommissie nader in op wat is omschreven bij deze drie aspecten (welzijn, sport en evenementen). Welzijn: Beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken van 24 juni 2003 De uitwerking van de subsidiering van welzijnsactiviteiten is vastgelegd in de beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken van 24 juni 2003. In de inleiding bij deze beleidsregels 9 wordt ook het doel van subsidieverlening aangegeven. “Als belangrijkste motief voor het verlenen van subsidies wordt gesteld “het bevorderen van een gunstig woon-en leefklimaat en het verhogen van de betrokkenheid van de bevolking bij de lokale samenleving”. Langs deze weg wil de gemeente door middel van subsidieverstrekking invloed uitoefenen op de vormgeving van de lokale gemeenschap. Subsidiebeleid gaat dus uit van een gewenste sturing door de gemeente op de ontwikkelingen in de samenleving. Ten aanzien van het subsidiebeleid zal de gemeente zich gaan richten op de activiteiten van de verenigingen c.q. instellingen ofwel op de producten die de vereniging/instelling levert.” In deze beleidsregels10 wordt de subsidieverstrekking voor de geharmoniseerde beleidstaken uitgewerkt. Concreet zijn de beleidsregels van toepassing op de volgende beleidstaken: -
Bibliotheekwerk;
7
Artikel 9 lid 1, Subsidieverordening 2008.
8
Zo wordt aangegeven in de uitkomsten van de audit Subsidieverstrekking, eerste audit 2008.
9
Bladzijde 2, beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken van 24 juni 2003.
10
Beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken van 24 juni 2003.
18
-
Vormings-en ontwikkelingswerk (waaronder ontwikkelingssamenwerking, Stichting Jeugdbelang, Stichting Radboudzalen, vrouwenverenigingen, Oranjeverenigingen, bibliotheek); Kunstzinnige vorming en amateuristische kunstbeoefening (waaronder toneelverenigingen, zangverenigingen, muziekverenigingen, dansverenigingen); Kunst en cultuur (Heemkunde, Matthaus Passion, St.Nicolaascomité, Paoskearls); Maatschappelijke zorg (sociaal-cultureel werk, Euregio-ouderenuitwisseling, overig jeugden jongerenwerk, waaronder Scouting, KPJ); Zorg voor minderheden (waaronder gehandicaptenzorg, zonnebloemverenigingen, diverse fondsen).
Per beleidsregel wordt het volgende aangegeven: -
Begripsbepaling; Te subsidiëren activiteit; Nadere regels; Verplichtingen; Grondslag voor subsidie.
Zo wordt bijvoorbeeld op grond van de beleidsregels bibliotheekwerk subsidie verleend voor de bestaande bibliotheekvoorzieningen in de gemeente Dinkelland en voor overige activiteiten, voor zover passend binnen de functie bibliotheekwerk. Bibliotheek Dinkelland is verplicht tot het in stand houden van voorzieningen voor bibliotheekwerk, welke voor elke inwoner van de gemeente open zal staan. Waar mogelijk en nodig zal Bibliotheek Dinkelland activiteiten ontwikkelen dan wel ondersteuning bieden aan activiteiten van derden op het gebied van cultuur, sociaal cultureel werk, educatie en maatschappelijke bewustwording. De rekenkamercommissie constateert dat er voor de geharmoniseerde welzijnstaken doelstellingen zijn geformuleerd. Deze doelstellingen zijn niet in alle gevallen, zoals bijvoorbeeld in bovenstaand voorbeeld van de bibliotheek, meetbaar geformuleerd. Sport: “Sport binnen nieuwe grenzen” Naast de beleidsregels inzake de subsidiering van welzijnsactiviteiten kent de gemeente Dinkelland ook de beleidsregels inzake sportactiviteiten. Deze zijn vastgelegd in de sportbeleidsnota “Sport binnen nieuwe grenzen”11. De nota bestaat uit twee delen. Deel 1 gaat in op de huidige situatie, onderlinge vergelijkingen, ontwikkelingen binnen de sportverenigingen en een vooruitblik naar ontwikkelingen in de toekomst. Deel 2 gaat in op de visie op het sportbeleid en de doelstellingen voor
11
Vastgesteld door de Raad op 10 december 2002
19
de komende jaren. Vervolgens worden de instrumenten nader uitgewerkt in thema’s als “accommodaties (w.o. privatisering), sportstimulering, vrijwilligersbeleid, tarieven en subsidies” 12. De pijlers van het sportbeleid in Dinkelland wordt gevormd door kwalitatief goede accommodaties, gezonde sportorganisaties en een geïntegreerd sport- en bewegingsaanbod13. Vanuit deze visie worden de doelstellingen voor de komende jaren geformuleerd 14:
De gemeente Dinkelland bevordert een blijvende sportdeelname onder alle lagen van de be-
volking, teneinde bij te dragen aan de gezondheid en het welzijn van de inwoners van Dinkelland;
De gemeente Dinkelland voert een actief gericht accommodatiebeleid, uitgaande van een aanvaardbaar kwantitatief en kwalitatief niveau, zodat sporters hun sport op een verantwoorde en veilige wijze kunnen uitvoeren ;
De gemeente Dinkelland draagt actief bij aan de ondersteuning van sportverenigingen en voert een actief vrijwilligersbeleid zodat verenigingen hun maatschappelijke functie zo goed mogelijk kunnen vervullen.
Voor de sportsubsidiëring gelden de volgende uitgangspunten15:
Subsidiëring mag geen doel op zich zijn maar het is een instrument waarmee Dinkelland de geformuleerde beleidsdoelen wil bereiken. Het gaat hierbij om:
Het stimuleren van een blijvende sportdeelname onder alle lagen van de bevolking;
Het ondersteunen van de sportverenigingen;
Het voeren van een actief vrijwilligersbeleid.
Er zal een duidelijke koppeling worden gelegd met de maatschappelijke doelen die de gemeente wenst na te streven. De gemeente ziet sport namelijk als een van de instrumenten binnen andere beleidsvelden zoals jeugdbeleid, ouderenbeleid en gezondheidsbeleid.
Subsidiëring is in de eerste plaats bedoeld om te stimuleren en is niet meer dan een aanvulling op de door de verenigingen en organisaties zelf te verwerven inkomsten.
De uitgangspunten zoals verwoord in de nota “Sport binnen nieuwe grenzen”, vastgesteld op 10 december 2002, hebben als input gediend voor de Verordening op de subsidies en tarieven van
12
Inleiding bij het voorstel tot vaststelling van de beleidsnota “Sport binnen nieuwe grenzen”, d.d. 26 november
2002. 13
Bladzijde 16, “Sport binnen nieuwe grenzen”.
14
Bladzijde 16-17, “Sport binnen nieuwe grenzen”.
15
Bladzijde 32, “Sport binnen nieuwe grenzen”.
20
sportbeoefening16. In deze verordening wordt ingegaan op de soorten subsidies die worden onderscheiden (onderhoudssubsidie, jeugdsportsubsidie) en de accommodaties waarvoor subsidie kan worden aangewend (voor binnensportaccommodaties, buitensportaccommodaties en kleedaccommodaties). In de bijlage is een tarieventabel 2003 overgangsregeling subsidies en tarieven van sportbeoefening in de gemeente Dinkelland opgenomen. Wij constateren dat de doelstellingen voor de subsidiëring van sport zijn beschreven. Deze doelstellingen zijn echter niet meetbaar geformuleerd. In de gesprekken wordt het ontbreken van toetsbaar geformuleerde doelstellingen onderkend. In een aantal gevallen wordt aangegeven dat het niet mogelijk is om concrete doelstellingen te formuleren zoals bij evenementen. De gesprekspartners geven aan dat het lastig meetbaar is of het doel van een evenement, bijvoorbeeld het vergroten van de bekendheid van de gemeente Dinkelland, gerealiseerd is. Daarom wordt bij evenementen dan ook alleen gekeken naar of het evenement gehouden is. Bij sport en welzijn is het wel gebruikelijk om met de subsidieontvangers doelstellingen af te spreken. Deze zijn niet meetbaar geformuleerd, maar naar de mening van de ambtelijke organisatie wel bekend bij de individuele subsidieontvangers. Evenementen: Kadernota Evenementenbeleid17. In de gesprekken kwam naar voren dat de beleidsregels rondom de subsidiering van evenementen zijn vastgelegd in de Kadernota Evenementenbeleid uit 2009. Hieronder geeft de rekenkamercommissie de hoofdlijnen van dit evenementenbeleid weer. Voor de doelstelling van het evenementenbeleid verwijst de Kadernota naar het collegeprogramma 2006-1010 waarin het stimuleren van evenementen is opgenomen: “de gemeente wil als motor fungeren voor nieuwe evenementen en voor bestaande evenementen haar faciliterende rol optimaliseren”. In deze kadernota wordt gedefinieerd wat onder een evenement moet worden verstaan: een voor publiek toegankelijk (gratis of tegen betaling), speciaal georganiseerde tijdelijke gebeurtenis (binnen of buiten) die een positieve inhoud heeft, van recreatieve aard is, een lokale regionale, provinciale, Euregionale of landelijke betekenis heeft en die georganiseerd wordt voor een relatief groot aantal bezoekers. Voor het stimuleren van evenementen heeft de gemeente op basis van deze kadernota twee financiële mogelijkheden: de evenementensponsoring en de stimuleringsbijdrage. Voor de sponsoring wordt door het gemeentebestuur jaarlijks een budget beschikbaar gesteld. Aangegeven wordt 18 dat het sponsorbeleid zeker niet bedoeld is om evenementen financieel te ondersteunen. “Het is geen subsidie die wordt verstrekt als tegemoetkoming in de kosten of om de begroting van een evene-
16
Vastgesteld in de openbare vergadering van de raad van 10 december 2002.
17
Vastgesteld door de raad op 6 oktober 2009.
18
Kadernota evenementenbeleid bladzijde 9.
21
ment sluitend te krijgen. Er is bij evenementensponsering door de gemeente sprake van een privaatrechtelijke overeenkomst waarbij de gemeente haar naam verbindt aan een evenement. Er wordt dan ook een tegenprestatie verwacht in de vorm van een sponsorpakket”. De gemeente beslist aan de hand van de uitgangspunten en de betekenis die het evenement voor de gemeente Dinkelland kan hebben of er een sponsorovereenkomst wordt aangegaan en wat de hoogte van het sponsorbedrag zal zijn. Naast sponsoring kan de gemeente Dinkelland organisatoren van evenementen een financiële stimuleringsbijdrage geven. Dit is een tijdelijke bijdrage, zo staat in de kadernota vermeld, die maximaal voor de duur van drie jaar wordt verstrekt en waarbij de hoogte van het bedrag per jaar wordt afgebouwd. Het eerste jaar ontvangt men een bedrag ter hoogte van maximaal 25% van de begroting (met een maximum van € 5.000,=), het tweede jaar bedraagt het bedrag 50% van het in het eerste jaar verkregen bedrag en het derde jaar 25% van dat bedrag”. Zowel voor de sponsorbijdrage als voor de stimuleringsbijdrage zijn voorwaarden genoemd waaraan het evenement moet voldoen. De gemeente hanteert als uitgangspunt voor het honoreren van een aanvraag voor een stimuleringsbijdrage dat de aanvragen gehonoreerd worden die de gemeente Dinkelland sterker wegzetten. Jaarlijks is er een bedrag beschikbaar voor het stimuleren van evenementen. Aanvragen hiervoor moeten uiterlijk 1 december van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin het evenement plaatsvindt, bij de gemeente binnen zijn. De gemeente beoordeelt de aanvragen. Voor ad hoc verzoeken die gedurende het jaar bij de gemeente binnen komen en per 1 december nog niet bekend waren, wordt een beperkt budget gereserveerd. Aanvragen hiervoor moeten uiterlijk 1 april van het betreffende jaar bij de gemeente binnen zijn. Voor 2009 en volgende jaren bedragen de budget € 41.000,= te verdelen over een sponsorbudget en een stimuleringsfonds 19. Aangegeven wordt dat na ieder evenement waarbij de gemeente Dinkelland in het voortraject een ondersteunende rol heeft gespeeld een evaluatie plaatsvindt met betrokkenen. Aangezien de rekenkamercommissie pas in een later stadium kennis heeft genomen van het evenementenbeleid is niet specifiek getoetst of de praktijk in overeenstemming is met dit beleid. Wel constateert de rekenkamercommissie dat in de gesprekken wordt aangegeven dat het lastig is om de doelmatigheid van het evenementenbeleid te toetsen. Als doelstelling geldt immers dat de aanvragen worden gehonoreerd die de gemeente Dinkelland sterker wegzetten. Of deze doelstelling wordt gerealiseerd is niet eenvoudig meetbaar. Overige subsidies (Wmo, vrijwilligers) Naast de hiervoor genoemde verordeningen en beleidsnota’s wordt ook in diverse andere beleidsnota’s gesproken over subsidieverlening. Zo wordt in de beleidsnota Wmo 2008-2012 aangege-
19
Tekst raadsvoorstel ten behoeve van de raadsvergadering op 6 oktober 2009.
22
ven20 dat de gemeente subsidies beschikbaar stelt als één van de instrumenten om burgerinitiatieven en civil society te stimuleren en te ondersteunen. Ook in de Nota Vrijwilligersbeleid gemeente Dinkelland 2010 – 2012 “Een onbetaalbare dienst”, worden subsidies gebruikt als instrument om de doelstellingen te realiseren. Als missie is in de nota opgenomen: “het scheppen van voorwaarden voor een volwaardig vrijwilligerswerk in Dinkelland”. Hierin staat onder andere verwoord dat “[…] de gemeente zorg draagt voor het ontwikkelen en stimuleren van [……] het verstrekken van subsidies[ ….]”. Tot slot wordt in de beleidsnota “Mantelzorgers doen mee in Dinkelland” 21 gesproken over subsidies. Ook hier als instrument om de mantelzorg te stimuleren. Bevindingen Het subsidiebeleid staat beschreven in de Algemene subsidieverordening Dinkelland 2008, vastgesteld in de openbare vergadering van de Raad van 18 december 2007. De subsidieverordening is hiermee nog geen 4 jaar oud. Hierbij merken wij op dat recent een nieuwe subsidieverordening is vastgesteld die buiten de scope van ons onderzoek valt. Er is dus sprake van een actuele verordening. De subsidieverordening 2008 is van toepassing op de beleidsterreinen cultuur, sport en welzijn. Hiermee is de subsidieverordening niet generiek toepasbaar. Dit betekent dat alle subsidieaanvragen die niet onder de subsidieverordening vallen op basis van artikel 6 lid 2 van deze verordening aan de raad moeten worden voorgelegd. De algemene bepalingen uit de Subsidieverordening worden voor welzijn en cultuur verder uitgewerkt in de beleidsregels subsidiering welzijnsactiviteiten en voor sport in de verordening op subsidies en tarieven van sportbeoefening. Voor de subsidiering van evenementen worden voorwaarden genoemd in de kadernota evenementenbeleid. De subsidieverstrekking is op dit moment belegd bij die afdeling die inhoudelijk deskundig is op het desbetreffende beleidsveld. Dit betekent dat op diverse afdelingen en door diverse functionarissen subsidies worden beoordeeld en verstrekt. Over het hebben van een uniform overzicht van verstrekte subsidies zijn de meningen in de gesprekken verdeeld. Sommige gesprekspartners geven aan dat dit overzicht er is, anderen zijn hier niet van op de hoogte. Dit strookt met de ervaringen van de onderzoekers die in eerste instantie bij het opvragen van documenten een onvolledig overzicht ontvangen met de in 2010 begrote subsidies22, namelijk zonder evenementensubsidies en de sub-
20
Bladzijde 12 beleidsnota WMO 2008-2012
21
Geldend voor de periode 2010- 2012.
22
Register rekenkamer 2011
23
sidie voor de VVV. In tweede instantie ontvangt de commissie een overzicht 23 waar deze subsidies wel zijn opgenomen. Kortom: er bestaan meerdere subsidieoverzichten. Daarnaast blijkt uit de gesprekken dat niet eenduidig is vastgelegd wat onder subsidie moet worden verstaan. Bij evenementen wordt niet gesproken over evenementensubsidies maar gebruikt de gemeente Dinkelland de term stimuleringsbijdrage of sponsorbijdrage. Hierdoor ontstaat de semantische discussie of een stimuleringsbijdrage al dan niet een subsidie is. Zowel voor sportbeleid als voor welzijnsbeleid en het evenementenbeleid zijn de beleidsdoelstellingen niet in doeltreffende termen geformuleerd. In de gesprekken komt ook naar voren dat scherper kan worden aangezet op welke wijze een te subsidiëren instelling bijdraagt aan de gemeentelijke doelstellingen. Er is de afgelopen periode wel meer focus op de te formuleren prestatieafspraken met de subsidieontvangers en hier wordt ook scherper opgestuurd. 3.3 Het proces op politiek bestuurlijk niveau Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking op politiek-bestuurlijk niveau? De beleidskaders voor subsidieverstrekking zijn, zoals ook al eerder aangegeven, vastgelegd in diverse beleidsnota’s. Ingevolge artikel 6, lid 1 van de Subsidieverordening 2008 regelt de raad in bijzondere verordeningen of in beleidsregels, welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, welke grondslagen daarbij worden gehanteerd en welke specifieke voorschriften daarbij van toepassing zijn. Aan de hand van de beleidsregels wordt bepaald of er een aanspraak bestaat op een subsidie. Kortom, de kaders worden vastgesteld door de Raad. Als de Raad dit niet doet legt het college alle subsidieaanvragen voor aan de raad. Echter, als in de gemeentebegroting de subsidieontvanger en het te subsidiëren bedrag zijn opgenomen, vindt subsidieverlening plaats op basis van de gemeentebegroting, zo geeft art 6 lid 2 van de subsidieverordening 2008 aan. Burgemeester en wethouders zijn belast met de uitvoering van deze subsidieverordening, tenzij de raad de uitvoering geheel of gedeeltelijk aan zich heeft voorbehouden. Uitvoering houdt mede in het verlenen en vaststellen van subsidies, zo geeft artikel 7 van de subsidieverordening 2008 aan. De Raad kan voor de subsidieverlening een subsidieplafond vaststellen 24. Burgemeester en wethouders beslissen over een aanvraag om een structurele subsidie. Hierbij geven zij aan welke activiteiten door de subsidieontvanger met de ter beschikking gestelde subsidie moeten worden verricht, alsmede welke effecten hiermee beoogd worden 25.
23
Overzicht subsidies MZ 2011
24
Artikel 5 Subsidieverordening 2008.
25
Artikel 15 Subsidieverordening 2008.
24
De rekenkamercommissie constateert dat er in diverse beleidsregels kaders worden gesteld voor subsidieverstrekking. Zo zijn er niet alleen beleidsregels voor geharmoniseerde welzijnstaken maar ook beleidsregels voor de Wmo, voor sportuitoefening en voor evenementen. Als motief voor het verlenen van subsidies voor in deze beleidsregels geharmoniseerde beleidstaken genoemd “het bevorderen van een gunstig woon- en leefklimaat en het verhogen van de betrokkenheid van de bevolking bij de lokale samenleving”. De beleidsregels inzake de geharmoniseerde beleidstaken26 geeft voor volgende beleidstaken specifieke voorschriften en of grondslagen:
Bibliotheekwerk Vormings- en ontwikkelingswerk Kunstzinnige vorming/amateuristische kunstbeoefening Kunst en Cultuur Sociaal cultureel werk Jeugd- en jongerenwerk Gehandicaptenzorg
Voor elk van deze beleidstaken wordt in de beleidsregels aangegeven wat er onder de desbetreffende beleidstaak wordt verstaan (begripsbepaling), welke activiteiten in aanmerking komen voor subsidie, welke regels er gelden voor subsidieverlening en wat de grondslag voor subsidieverlening is. Bij de grondslag voor subsidieverlening wordt bij alle beleidstaken het volgende opgemerkt: “Subsidiëring vindt plaats binnen de vastgestelde budgettaire kaders, als genoemd in het raadbesluit harmonisatie welzijnsbeleid van 27 maart 2003”. In de door de rekenkamercommissie bestudeerde documenten ontbrak dit raadsbesluit. Daarnaast staat voor een aantal beleidstaken ook een meer specifieke subsidiegrondslag genoemd. Zo wordt voor muziekonderwijs additioneel bepaald dat27 subsidie aan de muziekschool wordt verleend op basis van een contract waarin afspraken over de afname van producten zijn vastgelegd. Uit de gesprekken blijkt dat de toetsing op de effecten van de subsidie in het verleden niet heeft plaatsgevonden, doordat niet meetbaar werd afgesproken welke maatschappelijke effecten er met de subsidie moesten worden gerealiseerd. Zo staat in de beleidsregels inzake de geharmoniseerde beleidstaken aangegeven dat “als belangrijkste motief voor het verlenen van subsidies wordt gesteld het bevorderen van een gunstig woon- en leefklimaat en het verhogen van de betrokkenheid van de bevolking bij de lokale samenleving”.
26
Vastgesteld door de raad op 24 juni 2003.
27
Bladzijde 7 van de beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken , vastgesteld door de raad op 24 juni
2003.
25
In de uitwerking van deze beleidsregels per soort activiteit (bijvoorbeeld Bibliotheekwerk, vormingsen ontwikkelingswerk en kunstzinnige vorming/amateuristische kunstbeoefening) ontbreekt een beschrijving van de wijze waarop deze activiteiten bijdragen aan dit hiervoor gestelde motief voor subsidieverlening. Doordat deze koppeling ontbreekt, is sturing op het bereiken van deze maatschappelijke effecten niet mogelijk. Uit de gesprekken komt het beeld naar voren dat er subsidie werd verstrekt waarbij het aan de subsidieontvanger werd overgelaten op welke activiteiten deze subsidie werd ingezet. Kortom: de gemeente gaf onvoldoende helder aan welke activiteiten de subsidieontvanger met de subsidie moest verrichten. De nu lopende bezuinigingen versterken dit beeld. De subsidieontvangers ontvangen minder geld, zo wordt aangegeven, en moeten vervolgens zelf bepalen welke taken ze dan niet meer doen. De gemeente is hierin onvoldoende richtinggevend. Incidentele subsidies moeten altijd langs de raad, ook als het om hele kleine bedragen gaat, zo wordt in de gesprekken aangegeven. Dit wordt door onze gesprekspartners niet als efficiënt bestempeld. Wij constateren dat de grondslag voor subsidieverlening in de beleidsregels harmonisatie welzijnstaken voor sommige taken ( zoals muziekvereniging, zangvereniging, heemkundevereniging en georganiseerd jeugd- en jongerenwerk) helder en eenduidig is geformuleerd. Voor de andere beleidstaken wordt veelal verwezen naar de budgettaire kaders als genoemd in het raadsbesluit harmonisatie welzijnstaken van 27 maart 2003. In de verordening op de subsidies en tarieven van sportbeoefening, vastgesteld door de raad op 10 december 2002, wordt met betrekking tot subsidies aangegeven dat sportverenigingen in aanmerking kunnen komen voor een onderhoudssubsidie (artikel 2, 3 en 4) en een jeugdsportsubsidie (artikel 5). Tevens wordt aangegeven wat de vereisten zijn om hiervoor in aanmerking te komen en welk subsidiebedrag maximaal verstrekt kan worden. Ook voor de evenementen wordt in de kadernota evenementenbeleid helder geformuleerd welke voorwaarden er gelden om in aanmerking te komen voor een sponsorbijdrage of een stimuleringsbijdrage. 3.4 Het proces op beleidsniveau Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking in de praktijk en op beleidsniveau? Soorten subsidies: In artikel 3 van de Subsidieverordening 2008 staat aangegeven welke soorten subsidies de gemeente Dinkelland onderscheidt: a. budgetsubsidie: een subsidie, die voor een tijdvak van ten hoogste vier jaar wordt verleend aan instellingen en waarbij een uitvoeringsovereenkomst met de instelling is gesloten; b. exploitatiesubsidie: een subsidie in de exploitatie of onderdelen daarvan, welke subsidie nodig is voor de uitvoering van activiteiten;
26
c.
garantiesubsidie: een incidentele subsidie die alleen wordt uitbetaald bij eventuele tekorten door onvoorziene omstandigheden;
d. incidentele subsidie: een subsidie die wordt verstrekt voor activiteiten met een eenmalig of projectmatig karakter; e. investeringssubsidie: een subsidie in de kosten van het stichten, wijzigen of uitbreiden van accommodaties en/of het inrichten hiervan; f.
structurele, per boekjaar, verstrekte subsidie: een subsidie die van jaar tot jaar beschikbaar wordt gesteld voor activiteiten die een continue karakter dragen;
g. waarderingssubsidie: een subsidie die wordt verstrekt als waardering als het bepaalde activiteiten van belang acht zonder deze naar aard en omvang te willen beïnvloeden. De Subsidieverordening 2011 onderscheidt een jaarlijkse en eenmalige subsidie. De andere subsidievormen komen in de Subsidieverordening 2011 niet meer terug.
Op basis van de Subsidieverordening 2008 moet een aanvraag voor een structurele subsidie worden ingediend voor 1 maart voorafgaand aan het jaar waarvoor subsidie wordt aangevraagd. Burgemeester en wethouders kunnen een afwijkende termijn vaststellen of ontheffing verlenen aangaande de termijn. Bij een aanvraag om subsidie moet gebruik worden gemaakt van de daarvoor door burgemeester en wethouders vastgestelde formulieren 28. Voor incidentele subsidies geldt dat de subsidieaanvraag tenminste acht weken voor de aanvang van de te realiseren activiteit, voorziening of project moet worden ingediend, tenzij Burgemeester en wethouders een afwijkende termijn vaststellen of ontheffing verlenen 29. Voor evenementen geldt dat een aanvraag voor evenementensponsoring schriftelijk moet worden gedaan, tenminste drie maanden voor aanvang van het evenement. Voor een stimuleringsbijdrage voor de organisatie van evenementen geldt dat deze uiterlijk op 1 december van het jaar voorafgaand aan het jaar waarin het evenement plaats vindt, bij de gemeente binnen moet zijn30, Aan te leveren gegevens voor subsidieverstrekking: In artikel 11 van de subsidieverordening 2008 wordt aangegeven welke gegevens moeten worden overlegd bij de subsidieaanvraag:
28
Artikel 9 subsidieverordening 2008
29
Artikel 10 subsidieverordening 2008
30
Paragraaf 3.3.1. en paragraaf 3.4.1. van de kadernota Evenementenbeleid 2009.
27
“Bij subsidieaanvragen moeten de door burgemeester en wethouders aan te geven bescheiden worden ingediend. In elk geval legt de aanvrager de begroting van het betreffende subsidiejaar en de rekening van het voorgaande subsidiejaar over (lid 1); Bij een eerste subsidieaanvraag moet, voor zover artikel 4:64 van de Awb niet van toepassing is, de aanvrager tevens de volgende bescheiden overleggen (lid 2): a. een exemplaar van de oprichtings- of stichtingsakte, de statuten en/of een exemplaar van het huishoudelijk reglement; b. een opgave van de bestuurssamenstelling; c. een beschrijving van de organisatievorm van de rechtspersoon. Burgemeester en wethouders kunnen (lid 3): a. nadere regels vaststellen voor de bescheiden als bedoeld in het eerste en tweede lid; b. binnen een door hen te bepalen termijn de overlegging van andere stukken of anderszins nadere informatie verlangen als zij dat voor de beoordeling van de subsidieaanvraag nodig achten. Aan de hand van de subsidieverordening 2008 is niet op voorhand vast te stellen welke gegevens er aangeleverd moeten worden voor een subsidieaanvraag. Dit is ter bepaling van burgemeester en wethouders. De subsidieverordening 2011 geeft in artikel 5 aan welke gegevens moeten worden aangeleverd. Aanvrager dient de volgende gegevens te overleggen: -
Beschrijving van de activiteiten waarvoor subsidie wordt aangevraagd; De doelstelling en resultaten, die daarmee worden nagestreefd, en hoe de activiteiten aan dat doel bijdragen […]; Een begroting en dekkingsplan van de kosten van de activiteiten, waar de subsidie voor wordt aangevraagd; Indien van toepassing bij een jaarlijkse subsidie, de stand van de egalisatiereserve op het moment van aanvraag.
De rekenkamercommissie constateert dat de Subsidieverordening 2011 aandacht besteedt aan de doelstellingen en resultaten die met de activiteiten worden nagestreefd. Ook is van tevoren duidelijk welke stukken aangeleverd moeten worden door de aanvragers.
28
Procedure inzake subsidieverstrekking De aanvrager van de subsidie ontvangt per omgaande een bericht van ontvangst 31. Burgemeester en wethouders bepalen zoals al eerder aangegeven of de subsidie wordt verleend 32, en geven zo concreet mogelijk aan welke activiteiten door de subsidieontvanger met de ter beschikking gestelde activiteiten moeten worden verricht alsmede welke effecten beoogd worden 33. Op basis van de Subsidieverordening 2008 kan de subsidie naast de in de artikelen 4:25 en 4:35 34 van de Awb genoemde gevallen worden geweigerd als: 1. activiteiten of voorzieningen niet zijn gericht op door de gemeenteraad van Dinkelland erkende belangen; 2. de subsidieverstrekking niet past binnen het beleid van de gemeente; 3. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de aanvrager onvoldoende rekening heeft gehouden met het bedoelde in artikel 4 van deze verordening; 4. de activiteiten of voorziening waarvoor subsidie wordt gevraagd niet (voornamelijk) is gericht op inwoners van Dinkelland of op de promotie van Dinkelland; 5. de instelling met winstoogmerk werkzaam is. 6. de doelstellingen of middelen van de instelling in strijd zijn met de wet, of het algemeen belang. 7. de aanvrager ook zonder subsidieverstrekking over voldoende gelden, hetzij uit eigen middelen, hetzij uit middelen van derden kan beschikken om de kosten van de activiteiten te dekken. De Subsidieverordening 2011 geeft in artikel 8 ook een opsomming van weigeringsgronden. Als weigeringsgronden zijn toegevoegd dat: -
-
De activiteiten niet openstaan voor alle groeperingen of personen, zonder onderscheid naar ras, godsdienst, levensovertuiging, sekse of geaardheid; De activiteiten betrekking hebben op partijpolitieke, godsdienstige of levensbeschouwelijke vorming; Activiteiten uitgevoerd worden in een accommodatie die niet mede bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar is voor personen met een lichamelijke beperking; de aanvrager niet beschikt over de vergunningen in die activiteiten op een naar het oordeel van het college toereikende wijze anders wordt voorzien.
31
Artikel 12 Subsidieverordening 2008
32
Artikel 7 subsidieverordening 2008
33
Artikel 15 lid 3 subsidieverordening 2008
34
Artikel 16 Subsidieverordening 2008
29
Na afloop van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend dient de subsidie definitief te worden vastgesteld. Artikel 23 lid 1 van de Algemene Subsidieverordening 2008 zegt hierover: “De subsidieontvanger die een subsidie heeft ontvangen van meer dan € 7.500,-- dient binnen 20 weken na afloop van de activiteiten, zoals bedoeld in het activiteitenprogramma of het tijdvak waarvoor het subsidie is verleend, een aanvraag tot subsidievaststelling in tenzij: a. bij deze verordening of bij de subsidieverlening is bepaald dat de aanvraag pas wordt ingediend telkens na afloop van een gedeelte van het tijdvak, waarvoor het subsidie is verleend, of; b. de vaststelling van de subsidie bij een uitvoeringsovereenkomst35 anders is geregeld. “ Bij deze aanvraag tot subsidievaststelling wordt door de subsidieontvanger een financiële en inhoudelijke rapportage ingestuurd. In de inhoudelijke rapportage worden in ieder geval beschreven de aard en de omvang van de activiteiten en een vergelijking tussen de nagestreefde en gerealiseerde doelstellingen en een toelichting op de verschillen. Burgemeester en wethouders kunnen daartoe nadere regels stellen. De hiervoor genoemde financiële rapportage wordt bij subsidiebedragen van meer dan € 40.000,-- voorzien van een verklaring over de rechtmatigheid en de naleving van de subsidievoorwaarden door de subsidieontvanger, afgegeven door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek 36. Op grond van artikel 24 Subsidieverordening 2008 stellen B & W de subsidie 13 weken na ontvangst van de aanvraag tot subsidievaststelling vast. De rekenkamercommissie merkt op dat de ontvanger van een subsidie < € 7.500,= op grond van de subsidieverordening 2008 geen aanvraag tot subsidievaststelling hoeft in te dienen. In de gesprekken wordt dit beeld bevestigd. In de Subsidieverordening 2011 wordt voor alle subsidies (dus ook die van minder dan € 7.500,=) bepaald hoe deze verantwoord moeten worden. De mate van verantwoording is afhankelijk van de hoogte van de subsidie (des te meer subsidie is ontvangen, des te uitgebreider de verantwoording zo blijkt uit artikel 13, 14 en 15 van de Subsidieverordening 2011. Tevens staat in deze subsidieverordening opgenomen dat bij subsidies, hoger dan € 50.000,=, welke verleend worden voor activiteiten die meer dan een jaar in beslag nemen, door het college de verplichting kan worden opgelegd om tussentijds te rapporteren over de te verrichten activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten.
35
De overeenkomst die door de instelling en het gemeentebestuur op basis van artikel 4:36 Awb kan worden
gesloten ter uitwerking van de subsidie-beschikking. Daarin worden in elk geval aangegeven: de looptijd van het subsidie, de maximale hoogte van het subsidiebedrag, de te verrichten activiteiten, de doelgroep m.b.t. de te leveren activiteiten en de wijze waarop deze verantwoord moeten worden. 36
Artikel 23 subsidieverordening 2008
30
Het proces van subsidieverstrekking is vastgelegd in procesbeschrijvingen. In het proces van subsidieverstrekking wordt nadrukkelijk aangegeven dat subsidie alleen kan worden verstrekt indien een aanvraag wordt ingediend. Uitvoeringsovereenkomst Dinkelland-Muziekschool Met de Stichting Muziekschool Dinkelland is in het kader van de harmonisatie van het muziekonderwijs ten aanzien van de subsidieverlening een uitvoeringsovereenkomst gesloten. De overeenkomst is namens de gemeente Dinkelland gesloten door de Burgemeester. Deze overeenkomst heeft een looptijd van 5 jaar, ingaande per 3 september 2005. In deze uitvoeringsovereenkomst staat de visie van de gemeente verwoord op het muziekonderwijs en formuleert de gemeente maatschappelijke doelstellingen te weten: Het bevorderen van de ontplooiing van kinderen t/m 17 jaar door de ontwikkeling van vaardigheden in het muziekonderwijs. Hierbij worden drie doelgroepen onderscheiden: harmonieën- fanfares- drumbands, individueel muziekonderwijs en grensoverschrijdende activiteiten in samenwerking met Musikschule der Stadt Nordhorn. De doelstelling wordt vervolgens per doelgroep uitgewerkt en per doelgroep worden beleidsuitgangspunten c.q. voorwaarden geformuleerd. Tevens wordt bij de uitgangpunten van de uitvoeringsovereenkomst aangegeven dat er maximaal € 136.910,= subsidie wordt verstrekt (excl. Indexering). De uitvoeringsovereenkomst met de Muziekschool geeft heldere financiële kaders aan. Tevens zijn de criteria voor subsidieverstrekking toetsbaar geformuleerd. De subsidieverstrekking aan de Muziekschool wordt later verder uitgewerkt. 3.5 Het proces op uitvoeringsniveau Hoe verloopt het proces van subsidieverstrekking op uitkeringsniveau? Er is in de praktijk sprake van twee soorten subsidies: de structurele subsidie, zoals deze jaarlijks aan bijvoorbeeld de Bibliotheek, de Muziekschool en Trimaran wordt verstrekt en de incidentele subsidie, zoals bijvoorbeeld de garantstelling die is toegekend voor het NK Wielrennen. Voor het beoordelen van het proces van subsidieverstrekking in de praktijk hebben wij de dossiers van de volgende subsidieontvangers bestudeerd (jaar 2008, 2009 en 2010): Muziekschool, Bibliotheek, SWOD en hebben wij gekeken naar de subsidieverstrekking ten behoeve van het NK Wielrennen. Op basis van de bestudeerde dossiers constateren wij als volgt: In de praktijk wordt de aanvraag voor subsidieverlening later ontvangen dan de in de Subsidieverordening gestelde termijn van 1 maart conform artikel 9 lid 1 Subsidieverordening 2008. Zo wordt de
31
subsidieaanvraag 2009 van de Muziekschool ontvangen op 27-03-200837 en wordt de subsidieaanvraag van de Muziekschool 2010 ontvangen op 25-06-2009. De subsidieaanvraag 2008 van de Bibliotheek wordt ontvangen op 26-04-2007 en die van 2009 van de Bibliotheek op 14-04-2008. Bij het indienen van de subsidie wordt gebruik gemaakt van de daarvoor door B & W vastgestelde formulieren (het subsidie-aanvraagformulier Maatschappelijke zorg), conform art. 9 lid 3 Subsidieverordening 2008. In de gesprekken wordt hierover aangegeven dat het aanvragen van subsidie door de ontvangers van een structurele jaarlijkse subsidie als een formaliteit werd gezien, omdat de subsidie in de praktijk altijd opnieuw werd toegekend. Op basis van artikel 11 Subsidieverordening 2008, eerste lid, legt de aanvrager in ieder geval de begroting van het betreffende subsidiejaar en de rekening van het voorgaande subsidiejaar over. De rekenkamercommissie constateert dat bij de aanvraag wel de begroting voor het betreffende subsidiejaar wordt meegestuurd maar dat in bijna alle gevallen bij de subsidieaanvraag de rekening van het voorgaande subsidiejaar ontbreekt. De commissie constateert dat hieraan geen gevolgen zijn verbonden. Artikel 12 van de Algemene Subsidieverordening 2008 zegt dat de aanvrager van een subsidie per omgaande een bericht van ontvangst ontvangt. In de bestudeerde documentatie heeft de rekenkamercommissie geen ontvangstbevestiging aangetroffen. Conform artikel 15 van de Subsidieverordening 2008 dienen B & W over een aanvraag voor structurele subsidie te beslissen voor 1 januari van het boekjaar waarop de aanvraag betrekking heeft of aanvangt. De commissie constateert in een aantal gevallen een termijnoverschrijding. De subsidieverlening 2010 voor SWOD wordt in januari 2010 (dus na de termijn) verleend. Daarnaast wordt de Subsidieverlening 2009 pas medegedeeld aan de Muziekschool per brief van 27 februari 2009. Ook de subsidieverlening 2010 wordt pas op 8 februari 2010 aan de Muziekschool bevestigd. Ook voor de Bibliotheek constateert de commissie een overschrijding van de termijn. De subsidieverlening aan de bibliotheek over het jaar 2009 vindt plaats op 26 maart 2009 38. Op grond van artikel 23 van de Subsidieverordening 2008 dient de subsidieontvanger die een subsidie heeft ontvangen van meer dan € 7.500,= binnen 20 weken na afloop van de activiteiten een aanvraag tot subsidievaststelling in. Bij deze aanvraag tot vaststelling dient een financiële en inhoudelijke rapportage te worden aangeleverd. De commissie constateert dat in een aantal gevallen de gevraagde bescheiden niet binnen de gestelde termijn worden aangeleverd door de subsidieontvangers. Zo blijft SWOD in gebreke als het
37
Voor 2009 was de termijn echter gesteld op 1 mei 2009, conform artikel 9 lid 2 Subsidieverordening 2008.
38
Rapportage aanvraag vaststelling subsidie van de gemeente Dinkelland, d.d. 5 november 2010.
32
gaat om het indienen van de subsidievaststelling over 2008 39. Ook de bibliotheek vraagt uitstel40 voor het aanleveren van de jaarrekening 2008 tot 1 augustus en krijgt dit 41. Voor de Muziekschool wordt in de uitvoeringsovereenkomst42 aangegeven dat de Stichting Muziekschool Dinkelland jaarlijks voor 1 juni een inhoudelijk en financieel jaarverslag (voorzien van een schriftelijke accountantsverklaring) over het afgelopen jaar bij de gemeente zal indienen. Door de Muziekschool wordt in 2008 geen inhoudelijk jaarverslag aangeleverd wat door de gemeente zelf ook wordt geconstateerd bij de toetsing van de subsidie over 2008 in 2010. In de toetsing van 22 januari 2010 wordt daarover opgemerkt dat het niet compleet aanleveren van de bescheiden niet leidt tot aanpassingen van de in het verleden toegekende subsidies omdat de gemeente het die jaren heeft gedoogd43. Aangegeven wordt dat met de inwerkingtreding van de nieuwe ASV (Subsidieverordening 2011) ook de nieuwe beoordeling van de jaarrekening zal ingaan. Ook de aanvraag tot subsidievaststelling van de Muziekschool voor 2009 vindt niet op tijd plaats. De Muziekschool vraagt op 27 april 2010 uitstel voor het aanleveren van de financiële verantwoording en de inhoudelijke rapportage over 2009. De Muziekschool levert uiteindelijk op 29 juni 2010 de gegevens aan, maar niet compleet. Het jaarverslag of inhoudelijke rapportage ontbreekt. De gemeente attendeert de muziekschool hierop per brief van 28 september 2010 en verzoekt de muziekschool om de gevraagde bescheiden uiterlijk 1 november 2010 aan te leveren. Uiteindelijk zijn de stukken voor de subsidievaststelling over het jaar 2009 op 29 oktober 2010 compleet 44. Conform artikel 24 Subsidieverordening 2008 stellen Burgemeester en wethouders de subsidie vast binnen 13 weken nadat de aanvraag tot vaststelling is ingediend. Constateerde de commissie hiervoor al dat de aanvraag tot subsidievaststelling in een aantal gevallen niet binnen de termijn compleet ingediend was bij de gemeente, de termijn van 13 weken gaat voor de gemeente pas lopen op het moment dat de gegevens compleet zijn ingediend. De gegevens van de Muziekschool over 2009 zijn op 29 oktober 2010 compleet. Op 23 december 2010 wordt de subsidie over het jaar 2009 vastgesteld en dit wordt per brief op 28 december 2010 bevestigt aan de Muziekschool. Deze vaststelling valt dus binnen de termijn van 13 weken. Ook voor de andere structurele subsidieontvangers wordt de subsidie ruim een jaar later definitief vastgesteld. In het geval van de Bibliotheek wordt de subsidietoekenning bepaald door de gemeen-
39
Brief van de afdeling Maatschappelijke zorg aan SWO Dinkelland d.d. 27-04-2009.
40
Brief van Bibliotheek aan de gemeente Dinkelland d.d. 28-05-2009.
41
Brief van Gemeente aan de bibliotheek d.d. 03-07-2009.
42
Op 1 april 2006 overeenkomen tussen de Gemeente Dinkelland en de Muziekschool.
43
Toetsing van de subsidievaststelling op 22-01-2010 door de gemeente.
44
Brief van 29-10-2010 van de muziekschool aan de heer Morsink van de gemeente Dinkelland waarin het
gevraagde jaaroverzicht 2009-2010 wordt aangeleverd.
33
teraad45. Zo wordt de toegekende subsidie voor de Bibliotheek over het jaar 2008 op 24-12-2009 definitief vastgesteld. Deze beslissing tot vaststelling valt niet binnen de termijn van 13 weken aangezien de Bibliotheek op 14 juli 2009 een verzoek tot vaststelling heeft ingediend. De vaststelling over het jaar 2009 vindt plaats op 28 december 2010. Aangezien de aanvraag tot vaststelling door de Bibliotheek op 14 juli en 17 september 2010 is ingediend, is de termijn van 13 weken om de subsidie vast te stellen overschreden. Ook in het dossier van SWOD46 constateert de rekenkamercommissie een overschrijding van de termijn tot vaststelling. Uit de rapportage aanvraag vaststelling subsidie 2009 d.d. 3-5-2011 blijkt dat de gemeente alle bescheiden ten behoeve van de aanvraag tot vaststelling over 2009 op 9 september van SWOD ontvangen heeft. De subsidievaststelling vindt uiteindelijk op 4 mei 2011 plaats. Met betrekking tot de inhoudelijk beoordeling van de subsidievaststelling constateert de commissie voor de Muziekschool een terugvordering over het jaar 2009. Met betrekking tot de verantwoording van de subsidie en de hierbij aan te leveren stukken wordt door alle gesprekspartners aangegeven dat onvoldoende werd gestuurd op het nakomen van de prestatieafspraken. Zowel uit de documenten als uit de gesprekken komt naar voren dat de subsidievaststelling plaats vond aan de hand van de jaarrekening maar dat bijvoorbeeld een inhoudelijke rapportage niet werd opgevraagd. Bij de subsidievaststelling voor de Muziekschool over het jaar 2009 constateert de gemeente dat € 55.217,40 teveel is uitbetaald. Dit bedrag wordt op grond van artikel 4:57 lid 1 Awb terug gevorderd. In de rapportage inzake de subsidievaststelling wordt het volgende opgemerkt: “ Op 29 oktober 2010 heeft Stichting Muziekschool Dinkelland een aanvraag tot vaststelling ingediend van de subsidie die bij besluit van 27 februari 2009 over het jaar 2009 is verleend. […] Er is een financiële en inhoudelijke rapportage gestuurd, echter deze voldoet niet aan hetgeen hierover is gesteld in de ASV. Op grond van artikel 29 wordt ontheffing verleend van het sturen van een financiële en inhoudelijke rapportage. Hiermee wordt voldaan aan artikel 23, lid 2 van de ASV. [….] Aangegeven wordt dat het leerlingenaantal sterk is teruggelopen door de hoge lesgelden. De kosten zijn gestegen door de nieuwe cao kunsteducatie en het lesgeven op verschillende locaties. In paragraaf 7 van de uitvoeringsovereenkomst zijn [ onder andere ] de volgende resultaatafspraken gemaakt:
45
Met het hafa muziekonderwijs worden jaarlijks 200 leerlingen bereikt;
Met het individuele muziekonderwijs worden jaarlijks 500 leerlingen bereikt;
Zie rapportage d.d. 24-03-2009 waarin wordt aangegeven dat de gemeenteraad op 4 november 2008 heeft
besloten om een bedrag van maximaal € 557.615,00 beschikbaar te stellen voor de bibliotheek. 46
Stichting Welzijn Ouderen Dinkelland
34
In het kader van grensoverschrijdende activiteiten vinden minimaal 3 evenementen plaats.
Cultuurdeelname onder basisschoolleerlingen dient met 10% te worden vergroot in de periode 2005-2008. Voor de diverse onderdelen van de resultaatafspraken zijn de volgende budgetten opgenomen47: -
Harmonieën en fanfares: € 50.910,=
-
Individueel muziekonderwijs: € 66.000,=
-
Grensoverschrijdende activiteiten: € 8.000,=
In de uitvoeringsovereenkomst is een maximaal bedrag opgenomen van € 136.910,= welke jaarlijks wordt geïndexeerd. Onduidelijk is waar het restantbedrag van € 12.000,= voor dient. Gelet op de resultaatafspraken kan op grond van de inhoudelijke rapportage tot de volgende geïndexeerde afrekening worden gekomen: -
Harmonieën en fanfares: € 52.646,40 verstrekt 60,5% van de resultaten zijn gehaald48. Subsidie wordt vastgesteld op € 32.032,60;
-
Grensoverschrijdende muziekactiviteiten: € 68.640,00 verstrekt 50% van de resultaten zijn gehaald49. Subsidie wordt vastgesteld op € 34.320,00;
-
Grensoverschrijdende activiteiten: € 8.320,00 verstrekt is gehaald. Subsidie wordt vastgesteld op € 8.320,00.
-
Onbekend bedrag van € 12.480,00. Subsidie wordt vastgesteld op € 12.480,00.
Over het jaar 2009 is een voorschot uitbetaald van € 142.370,00. Dit betekent dat teruggevorderd dient te worden van de muziekschool Dinkelland: € 142.370,00 - € 87.152,60 = € 55.217,40. In de gesprekken komt naar voren dat de doelstellingen voor subsidieverstrekking aan de Muziekschool weliswaar specifiek vastgelegd waren en ook bekend waren bij de Muziekschool, maar dat er in de praktijk tot 2010 onvoldoende op werd gestuurd. Zo is bij de Muziekschool het leerlingenaantal bepalend voor de hoogte van de subsidie maar werd in de gesprekken aangegeven dat de Muziekschool in het verleden nooit leerlingenaantallen had opgegeven. Opvallend aspect hierbij is dat door de accountant bij de controle en goedkeuring van de jaarrekening niet zichtbaar getoetst is of de Muziekschool wel voldeed aan de subsidievereisten. Deze toetsing had op basis van de Subsidieverordening 2008 wel moeten plaatsvinden.
47
Paragraaf 3 van de Uitvoeringsovereenkomst met de Muziekschool.
48
Namelijk 121 leerlingen in plaats van 200 leerlingen
49
Namelijk 250 leerlingen in plaats van 500 leerlingen)
35
In artikel 23 lid 4 van de Subsidieverordening staat beschreven dat er over de rechtmatigheid en de naleving van de subsidievoorwaarden een verklaring van de accountant moet worden afgegeven. In de praktijk is deze verklaring door de accountant niet afgegeven en beperkt de verklaring van de accountant zich tot een samenstellingsverklaring. De terugvordering van de subsidie heeft hierdoor veel stof doen opwaaien en uiteindelijk geleid tot een faillissement van de Muziekschool. Deze strakkere toetsing door de gemeente van de subsidiegrondslagen en prestatie-indicatoren was, zo wordt in de gesprekken aangegeven, wel aan de subsidieontvangers aangekondigd. In 2010 is hierover voorlichtingsbijeenkomst georganiseerd, waar de Muziekschool niet bij aanwezig was. De rekenkamercommissie constateert dat de termijn tussen het jaar van uitvoering (2009) en de definitieve vaststelling van de subsidie (eind 2010) lang is. In de gesprekken wordt hierover opgemerkt dat dit te maken had met het feit dat de Muziekschool haar boekhouding niet op orde had. Door de Muziekschool is herhaaldelijk om uitstel gevraagd. Hierdoor werd de termijn steeds opgerekt. Daarnaast wordt aangegeven dat er door de gemeente niet tussentijds is gestuurd op de te realiseren doelstellingen. Hierdoor kan niet tussentijds worden bijgestuurd op de verleende subsidie. Daarnaast wordt over de gang van zaken bij de Muziekschool nog aangegeven dat de terugvordering over 2009 pas eind 2010 aan de Muziekschool bekend wordt gemaakt. Dit betekent dat de Muziekschool in de praktijk kan zien aankomen dat ook over 2010 zal worden teruggevorderd. De effecten van het terugvorderen van de subsidie bij de Muziekschool zijn uitgebreid aan de orde geweest binnen de Raad. De Raad is derhalve betrokken en vooraf geïnformeerd over het besluit om subsidie terug te vorderen en heeft de consequenties van het terugvorderen overzien. Naast de hiervoor genoemde dossiers heeft de commissie het dossier inzake het NK Wielrennen bestudeerd. Ten behoeve van dit NK Wielrennen 2008 is de gemeenteraad op 18 maart 2008 akkoord gegaan met het voorstel om een Sponsorpakket NK Wielrennen (a € 25.000,-) af te nemen en een garantstelling van € 100.000,= te verlenen 50. In de gesprekken wordt erkend dat de garantstelling eigenlijk kan worden gezien als verkapte subsidieverstrekking. Onze gesprekspartners geven daarnaast aan dat een dergelijk evenement uitzonderlijk is voor de gemeente Dinkelland en lastig in een regeling vervat kunnen worden. Dergelijke evenementen wordt op eigen merites beoordeeld. Aangezien het dossier niet compleet is, heeft de commissie een deel van haar bevindingen gebaseerd op een intern memo van 5 augustus 201051. Hieruit blijkt dat B & W bij besluit van 5 augustus 2005 voornemen in te stemmen met een garantstelling van een totaalbudget van maximaal € 660.000,= voor het organiseren van het NK wielren-
50
Zie raadsvoorstel voor raadsvergadering van 18 maart 2008.
51
Van Bianca aan Alex Damer met cc aan Erik Grobben.
36
nen voor profs in 2006, 2008 en 2010. Hierbij draagt de gemeente Dinkelland zorg voor de organisatie en vraag TSG52 een garantstelling van de gemeente van € 150.000,= per organiserend jaar. Op 26 juni 2007 wordt een overeenkomst gesloten met TSG voor de organisatie van het NK Wielrennen in het jaar 2007 en 2008. De gemeente Dinkelland stelt haar gemeente als locatie hiervoor beschikbaar in 2008. Onduidelijk is wie deze overeenkomst namens de gemeente Dinkelland heeft ondertekend. In een B & W besluit van 31 januari 2008 staat dat de gemeente Dinkelland een contractuele verbintenis is aangegaan met TSG, waarbij een afkoopsom wordt genoemd van € 100.000,= voor TSG. In het besluit van B & W van 5 februari 2008 merkt B & W op dat:
het college blijft positief staan tegenover het NK Wielrennen
het college graag een risicoanalyse wil van het NK Wielrennen
Op 19 februari 2008 gaat B & W akkoord met de conceptovereenkomst welke de taakverdeling tussen de gemeente Dinkelland en de stichting Wielerevenementen Dinkelland vastlegt. Vervolgens gaat de gemeenteraad op 18 maart 2008 akkoord met het voorstel om een Sponsorpakket NK Wielrennen (à € 25.000,-) af te nemen en een garantstelling van € 100.000,= te verlenen53. De rekenkamercommissie constateert dat de sponsoring en garantstelling inzake dit evenement pas aan de raad is voorgelegd toen de overeenkomst al gesloten was. Het betreft hier derhalve een reparatiebesluit. Dit wordt door onze gesprekspartners bevestigd. Door onze gesprekspartners wordt tevens aangegeven dat op voorhand geen inzicht bestond in de mate waarin het risico aanwezig was dat de gemeente voor haar garantstelling zou kunnen worden aangesproken. In de raadsvergadering van 28 oktober 2008 wordt besloten dat de gemeente Dinkelland ten laste van de op 18 maart verleende garantstelling, € 30.133 (excl. BTW) bijdraagt in de materiële kosten van het door de Stichting Wielerevenementen Dinkelland georganiseerde NK Wielrennen 2008. Deze garantstelling komt ten laste van de algemene reserve. In de gesprekken wordt nog aangegeven dat dit evenement mogelijk in 2014 wederom in Dinkelland zal plaatsvinden. Hierbij wordt aangegeven dat de gemeente in de toekomst geen garantstelling meer af zal geven. Mocht besloten worden om het evenement in 2014 weer naar Dinkelland te halen, dan betekent dit dat er in de jaren 2012 en 2013 geld voor moet worden gereserveerd. 3.6 Relatie met de Raad Welke informatie heeft de gemeenteraad nodig voor de uitvoering van hun kaderstellende en controlerende taak?
52
Top Sports Group
53
Zie raadsvoorstel voor raadsvergadering van 18 maart 2008.
37
De raad zet de hoofdlijnen uit en stelt de budgetten per werksoort vast. Daarnaast kan de raad een subsidieplafond vaststellen54. In gevolge artikel 6 lid 1 van de subsidieverordening regelt de raad in bijzondere verordeningen of beleidsregels welke activiteiten voor subsidie in aanmerking komen, welke grondslagen daarbij worden gehanteerd en welke specifieke voorschriften daarbij van toepassing zijn. Aan de hand van de beleidsregels wordt bepaald of er een aanspraak bestaat op subsidie. Burgemeester en wethouders zijn belast met de uitvoering, hetwelk mede inhoudt het verlenen en vaststellen van subsidies. In de door ons bestudeerde documenten vinden wij geen raadsbesluiten terug waarin de budgetten zijn weergegeven. Wel wordt in een aantal rapportages gewezen op het feit dat de raad een maximaal te verstrekken subsidie vaststelt. In de gesprekken wordt hierover aangegeven dat in de praktijk de structurele subsidies jaarlijks werden verlengd. Het betreft hier de jaarlijkse subsidies voor de welzijns-, cultuur en sportaccommodaties. Daarnaast staat in de kadernota evenementenbeleid aangegeven welk bedrag de raad beschikbaar stelt voor sponsor- en evenementenbijdragen. Elke afwijking van het bestaande beleid dient aan de Raad ter goedkeuring te worden voorgelegd. In de praktijk gebeurt dit niet altijd. Zo is bijvoorbeeld de garantstelling bij het NK Wielrennen pas achteraf aan de raad ter goedkeuring voorgelegd en zijn de meningen verdeeld over de vraag of het evenement “Springendal” vooraf door de raad is goedgekeurd. De commissie heeft geen totaaloverzicht kunnen vinden van alle verstrekte subsidies. Er is wel een Register Rekenkamer 2011 waarin de subsidies voor de jaren 2008, 2009 en 2010 zijn opgenomen. In dit overzicht ontbreken de evenementensubsidies en de subsidie voor de VVV. In de gesprekken blijkt dat recent in het kader van de bezuinigingen een uniform overzicht van verleende subsidies is opgesteld. Het ontbreken van overzicht over het totale subsidiebelang wordt door onze gesprekspartners over de linie herkend. Kortom de rekenkamercommissie constateert dat niet eenduidig en makkelijk traceerbaar is welke subsidies de gemeente Dinkelland verstrekt. In het kader van de kaderstellende en controlerende taak zou dit wel wenselijk zijn. Ook is bij onze gesprekspartners, waaronder raadsleden, niet altijd helder of iets als subsidie moet worden aangemerkt of niet. Zo wordt bijvoorbeeld bij Sport de huur gebruikt als soort subsidie instrument. Hierdoor is het voor sommige raadsleden niet helder wat het totale subsidiebelang is. Hoe wordt de gemeenteraad in de praktijk geïnformeerd? De raad wordt op twee manieren geïnformeerd over de verstrekte subsidies: enerzijds via de jaarstukken en anderzijds via raadsvoorstellen voor specifieke subsidieontvangers. In de jaarstukken legt het college verantwoording af aan de raad over het gevoerde beleid en beheer. De jaarstukken bestaan uit het jaarverslag en de jaarrekening. In het jaarverslag wordt de realisatie van de doelstellingen uit de programmavelden wonen, veiligheid, economie en toerisme, ontwikkeling en zorg, leefomgeving, mobiliteit, burger en bestuur en algemene dekkingsmiddelen nader beschouwd.
54
Subsidieverordening 2008.
38
De programmavelden zijn opgebouwd volgens een vast stramien, dat bestaat uit de volgende onderdelen: -
-
-
Beschrijving: Een korte omschrijving van de inhoud van het programmaveld. Financiële vertaling: De financiële gevolgen, onderscheiden naar de producten van het programmaveld en onderverdeeld naar baten en lasten, waarbij de volgende kolommen worden onderscheiden. Begroting na wijziging. Rekening. Wat wilden we bereiken (doelstelling): Een beschrijving van de concrete beleidsmaatregelen en andere actiepunten die ingezet zouden worden om de doelstellingen te realiseren. Het betrof hier opdrachten aan het college tot uitvoering in het begrotingsjaar. Wat hebben we gedaan: Een toelichting van datgene wat van in de programmabegroting geformuleerde doelstellingen is bereikt. Wat heeft het gekost: Hierbij wordt aangegeven wat de geformuleerde doelstellingen hebben gekost.
De rekenkamercommissie constateert dat de verantwoording met betrekking tot subsidies in de jaarstukken fragmentarisch plaatsvindt. Her en der verspreid over de begroting en de rekening zijn subsidies opgenomen. In de programmabegroting 2009 wordt bijvoorbeeld gesproken over subsidies in programma 3,4 en 5. In de tussentijdse voor- en najaarsnota’s komen de mutaties op de in de begroting opgenomen subsidies terug. De rekenkamercommissie constateert echter dat uit de programmabegroting niet eenduidig is af te leiden waaraan subsidie wordt verstrekt. In de gesprekken wordt dit beeld door onze gesprekspartners bevestigd. Hierbij wordt opgemerkt dat het ook niet nodig is dat de raad op de hoogte is van alle details. De raad stelt de kaders maar het vaststellen en controleren van de afspraken is een taak van het college. Met de komst van scherpere prestatieafspraken, zal de raad mogelijk wel additioneel geïnformeerd wil worden over de realisatie hiervan, zo geven onze gesprekspartners aan. Ook dit kan door middel van alinea’s in de huidige rapportages of door als raad de dialoog op te zoeken met de organisaties.
39
4. Reactie van het College Burgemeester en Wethouders
Op de volgende bladzijde treft u de bestuurlijke reactie aan zoals wij deze hebben ontvangen op 11 januari 2012.
40
De heer Malag Voorzitter rekenkamercommissie
Afdeling:
Maatschappelijke Zorg
Uw brief van: 5 december 2012
Ons nummer:
Bezoekadres:
Nicolaasplein 5, Denekamp
Uw kenmerk: -
Mz nr. :
Behandeld door:
Mevrouw A. Nijhuis
Denekamp, 11 januari ’12
Bijlage: Onderwerp:
Reactie onderzoek subsidiebeleid
Geachte heer Malag
Naar aanleiding van uw verzoek om een bestuurlijke reactie te geven op het onderzoek kunnen wij u het volgende mededelen. De reactie die u heeft ontvangen d.d. 23 november 2011 was zowel een ambtelijke als een bestuurlijke reactie. Als college hebben we dan ook geen extra toevoegingen dan in ons schrijven d.d. 23 november 2011.
Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
Met vriendelijke groeten,
Burgemeester en Wethouders van Dinkelland, De secretaris,
De burgemeester,
Drs. A.B.A.M. Damer
Mr. R.S. Cazemier
41
5. Nawoord
Wij hebben het College verzocht om een bestuurlijke reactie op ons oordeel, onze bevindingen en aanbevelingen ten aanzien van het onderzoek naar het subsidiebeleid. Het College verwijst ons naar de technische reactie van College en ambtelijke organisatie (d.d. 23 november 2011) op het feitenrapport. Met andere woorden het College is volgens ons totaal niet geïnteresseerd in ons oordeel, onze bevindingen en aanbevelingen. Het is een goed recht van het College om wel of niet te reageren op een onderzoek van de rekenkamercommissie. Maar het ontneemt daarmee de gemeenteraad wel een mogelijkheid om een standpunt in te nemen tegenover de opvattingen van het College over een gevoelig beleidsterrein. Onderzoeken van de rekenkamercommissie zijn instrumenten van de gemeenteraad om zijn controlerende en kaderstellende rol te versterken. Geen standpunt van het College is een gemiste kans en doet deze rol naar ons oordeel tekort.
Het subsidiebeleid en de gemeenteraad verdienen beter. Het subsidiebeleid is gebaat bij een goed geïnformeerde gemeenteraad, die zorgvuldig kan afwegen hoe de schaarse middelen ingezet moeten worden voor de zorg, educatie en welzijn van de inwoners van Dinkelland. Het gaat vaak niet om grote bedragen, maar elke korting of beëindiging van de subsidie raakt de burger in zijn “wel” zijn. Niet voor niets dat stadhuishal of plein dan ook vol raken met protesterende burgers als zij van mening zijn dat ze iets daarvan moeten missen.
Wij wensen de gemeenteraad en bestuurders veel wijsheid toe bij de besluitvorming over de toekomstige subsidieverstrekking en hopen uiteindelijk toch met dit rapport daar een bijdrage aan geleverd te hebben.
42
Bijlage 1 Normenkader
43
Normenkader
Onderdeel
Beoordelingscriterium
Beleid en uitgangspunten
Het subsidiebeleid staat eenduidig beschreven in een subsidieverordening. Dit beleid is helder, begrijpelijk en voor één interpretatie vatbaar. Het beleid is vastgesteld door de Raad. Het beleid is consistent met bovenliggende wetgeving. De algemene subsidieverordening is recent (maximaal 4 jaar oud) en generiek toepasbaar. Duidelijk is wat de gemeentelijke doelstellingen zijn op het gebied van subsidiebeleid. Het beleid bevat een heldere probleemanalyse en de gekozen oplossingen sluiten daarbij aan. De beleidsdoelstellingen en effecten zijn evalueerbaar geformuleerd, dwz specifiek, meetbaar en tijdgebonden.
Het proces op politiekbestuurlijk niveau
Er zijn eenduidige beleidskaders voor subsidieverstrekking vastgesteld. Er zijn eenduidige financiële kaders vastgesteld voor subsidievertrekking. Het is transparant hoe de beleidskaders vastgesteld worden. Het is transparant hoe de financiële kaders vastgesteld worden. De taken, rollen en verantwoordelijkheden van raad, college en ambtelijke organisatie bij de vaststelling van de beleidskaders en financiële kaders inzake het subsidiebeleid zijn duidelijk. De kaders bieden voldoende helderheid in de beschreven doelstellingen van maatschappelijk rendement. De kaders bieden voldoende helderheid als het gaat om de financiële middelen voor subsidieverstrekking. Op het niveau van het college bestaat voldoende inzicht in de mate waarin de doelstellingen zijn/worden bereikt. Er zijn op basis van de vastgestelde doelstellingen indicatoren benoemd die inzicht geven in de geleverde prestaties en de effecten ervan. Het beleid is dynamisch en kan inspelen op de actualiteit. Het is duidelijk welke maatregelen de gemeenteraad en het college nemen om de kwaliteit te borgen van de wijze waarop de subsidies worden besteed. De financiële risico’s en de (verwachte) kosten van het subsidiebeleid zijn in beeld gebracht. De financiële risico’s zijn voorzien van een dekking.
Het proces op beleidsniveau
Er zijn criteria of regels voor subsidieverstrekking geformuleerd. De criteria of regels voor subsidieverstrekking zijn bekend. De criteria of regels voor subsidieverstrekking zijn ook voor de potentiële subsidieontvanger voldoende SMART geformuleerd. Deze criteria bieden voldoende handvatten om prioritering aan te brengen.
1
Onderdeel
Beoordelingscriterium De gemeente heeft transparant geformuleerd op welke wijze en met welke frequentie de subsidieontvanger wordt betrokken bij het subsidiebeleid. Vastgelegd is hoe de communicatie met de te subsidiëren partij is geregeld. Vastgelegd is hoe de participatie van de te subsidiëren partij is geregeld. Er is sprake van interactief beleid tussen de ambtelijke organisatie en de subsidieontvanger. Er worden duidelijke criteria of regels gehanteerd om de diensten en prestaties op het eind van het begrotingsjaar te verantwoorden en af te rekenen. Er zijn afspraken vastgelegd over de verantwoording van de subsidieontvanger aan de gemeente. Het is duidelijk welke informatie en met welke frequentie de subsidieontvanger moet leveren aan de gemeente.
Het proces op uitvoeringsniveau
De uitvoering is conform het vastgestelde beleid. Er worden duidelijke criteria gehanteerd voor het al dan niet verlenen en vaststellen (beschikken) van subsidies. De besluiten tot subsidieverlening en subsidievaststelling voldoen inhoudelijk aan de eisen die de subsidieverordening daaraan stelt. De besluiten tot subsidieverlening en subsidievaststelling voldoen procedureel aan de eisen die de subsidieverordening daaraan stelt. De aan te leveren informatie vanuit de subsidieontvanger is toereikend voor de gemeente om te beoordelen in hoeverre de door de gemeente gestelde doelen met betrekking tot deze subsidie worden gerealiseerd. Op basis van de aan te leveren informatie vanuit de subsidieontvanger is duidelijk wat het rendement van de verstrekte subsidie is. Het is duidelijk op welke wijze de toetsing plaatsvindt van de juistheid van de door de subsidieontvanger verstrekte informatie. Deze informatie wordt in de praktijk ook getoetst. Deze informatie is relevant voor de beoordeling van het uitgevoerde beleid. Er is een periodieke verantwoording waarin per subsidie de mate van realisatie wordt weergegeven.
Relatie met de raad
Vooraf is bepaald welke informatie de gemeenteraad nodig heeft voor de uitvoering van hun kaderstellende en controlerende taak. De raad ontvangt deze informatie tijdig. Deze informatie is getoetst op juistheid. Deze informatie is relevant voor de beoordeling van het uitgevoerde beleid. Het is duidelijk waar de gemeenteraad op stuurt. De taken, rollen en bevoegdheden van Raad, college en ambtelijke organisatie zijn helder. De gemeenteraad maakt gebruik van de sturingsmogelijkheden.
2
Bijlage 2 Overzicht van ontvangen documenten
Overzicht van ontvangen documenten Ten behoeve van het onderzoek hebben wij van de gemeente de volgende documentatie ontvangen: -
Algemene Subsidie Verordening 2011. Algemene Subsidie Verordening 2008. Toelichting op de Algemene Subsidie Verordening 2011. Beleidsregels inzake geharmoniseerde beleidstaken, vastgesteld door de raad op 24 juni 2003. Verordening op de subsidies en tarieven van sportbeoefening, 26 november 2002. Overzicht verleende subsidies 2008. Overzicht verleende subsidies 2009. Overzicht verleende subsidies 2010. Register Rekenkamer 2011. Organogram gemeente Dinkelland. e e e e 1 , 2 , 3 en 4 audit rechtmatigheid en interne controle 2008. e e e 1 , 2 en 3 audit rechtmatigheid en interne controle 2009. e 1 audit rechtmatigheid en interne controle 2010. Voorjaarsbericht 2008. Voorjaarsbericht 2009. Voorjaarsbericht 2010. Voorjaarsbericht 2011 Najaarsbericht 2008. Najaarsbericht 2009. Najaarsbericht 2010. Jaarstukken 2009. Jaarstukken 2010. Managementletter 2009 gemeente Dinkelland, 10 december 2009. Managementletter 2010 gemeente Dinkelland, 1 december 2010. Mandaatbesluit 2011. Mandaatstatuut 2011. Coalitieakkoord 2006-2010. Coalitieakkoord 2010-2014. Programmabegroting 2009. Programmabegroting 2010. Procesbeschrijvingen Subsidies. Dossier Carint (2008, 2009 en 2010) Dossier Muziekschool (2008, 2009 en 2010) Dossier Bibliotheek (2008, 2009 en 2010) Dossier SWOD (2008, 2009 en 2010) Dossier NK Wielrennen Nota Vrijwilligersbeleid gemeente Dinkelland 2010-2012 “Een onbetaalbare dienst”. Mantelzorgers doen mee in Dinkelland! Gemeente Dinkelland, augustus 2010.
1
-
Jaarverslag 2009 Uitvoering Wmo gemeente Dinkelland, afdeling Mz, ongedateerd. Beleidsnota Wet Maatschappelijke ondersteuning 2008-2012. Uitvoeringsprogramma Beleidsnota Wmo 2008-2012. Sportbeleidsnota “Sport binnen nieuwe grenzen”, d.d. 26 november 2002. Quickscan Samenwerking Maatschappelijk Middenveld, concept eindrapport BMC, september 2010.
2
Bijlage 3 Overzicht gesprekspartners
Overzicht gesprekspartners Naam
Functie
Mevrouw A. Nijhuis
Afdelingshoofd Maatschappelijke Zorg
Mevrouw A. Zwiep-Rosens
Wethouder Welzijn, Wmo, Kunst en cultuur
Mevrouw L. Stokkelaar-Fila
Wethouder Recreatie en Toerisme
De heer A. Damer
Gemeentesecretaris
De heer S. Waanders
Hoofd Bedrijfsvoering
De heer R. Engberts
Voormalig wethouder
Mevrouw M. Zijlstra
Directeur Trimaran
De heer J. Mistrate Haarhuis
Voorzitter Wmo-Raad
De heer S. Slots
Raadslid
Mevrouw C. Demmer
Raadslid
De heer J. Johannink
Raadslid
1
